16341 RAP PO RT DE LA BA N QUE M ON DIAL E S U R L ES P INT L'ÉTATr :.EF ASPECTS ÉCONOMIQUES ET POLITIQUES DE LA PROPR .872i Eu 18* \ q ,~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ j gz Rapport de la Banque mondiale sur fes politiques de développement Lttat chef d' entreprise Aspects économiques et politiques de la propriété publique RESUME Banque mor diale Washington Note au Lecteur Le présent résumé de LÉtat chefd'entreprise est une version élargie de l'aperçu qui sert d'introduction au rapport lui-même. Comme l'aperçu, il présente les principales conclusions du rapport. Il en reprend également les données et l'approche analytique et con- tient les principaux chiffres et tableaux qui y sont présentés. Les lecteurs à la recherche de renseignements complémentaires sont invités à consulter la version intégrale du Rapport. ( 1996 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 États-Unis d'Amérique Tous droits réservés Fait aux États-Unis d'Amérique Premier tirage en anglais: septembre 1995 Premier tirage en français: mai 1996 ISBN 0-8213-3539-1 Photographies de la page de couverture: en haut, centrale thermique au charbon; Hilary Wilkes (International Stock). En bas, manifestation de travailleurs; Peter S. Heller. (S Imprimé sur papier recyclé conforme aux normes des États-Unis (American National Standard for Permanence of Paper for Printed Library Material, Z39.48-1984) Les auteurs du Rapport Le présent rapport a été établi par une équipe dirigée par Mary Shirley. Ahmed Galal et Mal y Shirley en sont les principaux co- auteurs; et Philip Keefer est le principal auteur du Chapitre 4. Pour certaines sections, il a é té fait largement appel à des travaux d'Asli Demirgüç-Kunt et de Ross Levine (finances), d'Alan Gelb et de I. J. Singh (économies en transition), et d'Hafeez Shaikh (contrats de gestion). Bhara : Nauriyal a préparé l'Annexe statis- tique et contribué au travail (le recherche; Luke Haggarty a rédigé un grand nombre des encadrc s et également contribué aux recher- ches. Abdalla Gergis, Rebecc Hife et Clemencia Torres ont aussi apporté leur aide à la prép ration du Rapport. Herbert Baer a rédigé l'Encadré 2.9, Gera d Caprio l'Encadré 5.3, et David Wheeler l'Encadré 1.3. Len emble du travail a été réalisé sous la direction de Lyn Squire et d Michael Bruno. Lawrence MacDonald a é é le principal éditeur. L'équipe d'édi- tion et de production a été dirigée par Jenepher Moseley, avec l'aide de Luke Haggarty, d' udrey Heiligman et de Bill Moore. Polly Means a établi les gra phiques. Alfred Imhoff a également fourni des conseils pour l' édition du Rapport. Le personnel d'appui, dirigé par Zeny Kra nzer, comprenait Daniele Evans, Bill Moore et Paulina Sintim-Ab Dagye. 111 1 l 1 Avant-propos A PtJBLICATION DU PRÉSENT RAPPORT VIE T À POINT NOMMÉ. En effet, alors que les gouvernements des pa ys en développement et des pays en transition sont engagés dans le difficiles réformes économiques, certains secteurs de l'économie rest nt réfractaires à tout changement dans beaucoup de pays, en partic lier parmi les plus pauvres. Le rapport traite de l'un des plus impor ants de ces secteurs, celui des entreprises publiques inefficaces et défi citaires, qui grève le budget de l'État alors que les ressources sont lim itées. Ces entreprises freinent la croissance et entravent la libéralisatior du marché, faisant ainsi obstacle, directement ou non, à la lutte contr la pauvreté. En s'appuyant sur une base de données unique e n son genre et sur des études de cas détaillées, le rapport cherche à mettre en évidence les me- sures de réforme des entreprises publiques qui ont donné les meilleurs ré- sultats. Il décrit les énormes obstacles auxquels se urtent les gouverne- ments lorsqu'ils tentent de privatiser ces entreprises ou d'en améliorer la performance par d'autres moyens, et il examine cc mment ces obstacles ont parfois pu être surmontés. Il étudie de manièro approfondie l'expé- rience des entreprises et applique utilement l'analyse institutionnelle pour déterminer comment les contrats entre la direction des entreprises et l'État peuvent contribuer à la réforme. Enfin, il propos e plusieurs lignes de conduite possibles en fonction de la situation des p ys et des entreprises. Il est particulièrement encourageant de constater ue certains gouverne- ments ont réussi à surmonter les obstacles. En appli luant une stratégie de réforme globale, ils ont privatisé les entreprises publi ques lorsque cela était possible et ont amélioré les incitations à l'efficacité d nnées à celles qui res- taient dans le giron de l'État. En général, le commerc et l'investissement se sont développés dans la foulée, ce qui a favorisé la croissance et élargi le champ des possibilités offertes à la société tout entière. Mais pourquoi les gouvernements ne sont-ils pas plus nombreux à avoir privatisé ou réformé de toute autre façon le s entreprises d'État? C'est que la réforme a un coût politique, et une é ude des réformes du secteur public ne peut donc en ignorer les aspects p litiques. À cet égard, le rapport conclut que c'est surtout à cause d'obsta cles politiques que la v L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE réforme des entreprises d'État a si peu avancé au cours de la dernière dé- cennie, Suivant une approche novatrice, il tente de démêler et d'évaluer objectivement les éléments d'ordre politique qui font obstacle à la ré- forme. C'est là une démarche fort utile, mais nous ne devons pas oublier que notre connaissance des processus politiques, quoique plus ancienne, est moins complète que celle des forces et des motivations économiques. Il s'agit d'un domaine où nous aurons encore beaucoup à apprendre au cours des années à venir. Nous sommes cependant convaincus que les analyses et les observations qui seront faites à l'avenir ne démentiront en rien les principales conclusions de cette étude. Nous espérons que les recherches présentées ici donneront aux diri- geants politiques, aux décideurs et à l'ensemble de la communauté du dé- veloppement une idée plus claire des avantages substantiels que peut pro- curer la réforme des entreprises publiques, tout en les aidant à mieux comprendre comment surmonter les obstacles auxquels elle se heurte. La présente étude est le quatrième rapport d'une série qui vise à dif- fuser largement les résultats des travaux de la Banque mondiale sur les questions relatives à la politique de développement. Tout en étant acces- sibles aux profanes, les rapports de cette série ont pour but de faire avan- cer le débat entre les spécialistes et les décideurs sur les objectifs et instru- ments de politique publique appropriés aux pays en développement. Comme celles qui l'ont précédée, cette étude est le fruit des travaux des services de la Banque mondiale, et les opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues du Conseil des Administrateurs de la Banque ou des gouvernements qu'ils représentent. Michael Bruno Vice-Président, Économie du développement, et Économiste en chef Banque mondiale Septembre 1995 vi Résume LEÉTAT CONTINUE À INTERVENIR DANS L'ÉCONOMIE. Bien qu'il soit de plus en plus la gement admis que le secteur public est moins efficac que le secteur privé dans de nombreux domaines, et malgré les efforts de désengagement déployés depuis plus de 10 ans dans les pays en développement ar ec le soutien de la Banque mondiale et d'autres institutions de dé eloppement, le rôle économique des entreprises publiques dans ces p ys est presque aussi important aujourd'hui qu'il y a 20 ans. En fait, co mme le montrent les donnees recueillies pour la présente étude, la taille de ce secteur nda sen- siblement diminué que dans les anciens pays socialistes et dans quelques pays à revenu intermédiaire. Dans la pl ipart des pays en dé- veloppement, en particulier les plus pauvres, le rôl de l'État dans l'éco- nomie n'a en rien diminué. Des fonctionnaires èrent un casino au Ghana, une pâtisserie en Égypte, ou un atelier d'h rlogerie en Inde, fa- briquent des allumettes au Mali, exploitent une m'ne de sel au Mexique et mettent en bouteilles de l'huile de table au Sén gal. Surtout, dans de nombreux pays en développement où cet état de c oses perdure, l'inef- ficacité des entreprises d'État conjuguée à leurs d ficits freine la crois- sance économique, de sorte qu'il est plus diffi ile à la population d'échapper à la pauvreté. Voici les faits: a Dans beaucoup de pays en développement, le entreprises publiques absorbent des ressources financières consid rables qu'il vaudrait mieux consacrer aux services sociaux de base. En Tanzanie, les sub- ventions que l'État verse aux entreprises p 1bliques représentent 72 % de ses dépenses d'éducation et 150 % de ses dépenses de santé. I L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE * Les entreprises publiques accaparent bien souvent une part déme- surée du crédit, évinçant les emprunteurs privés. Au Bangladesh, elles absorbent environ un cinquième du crédit intérieur, alors que leur production représente moins de 3 % du PIB. • Les usines d'État sont souvent plus polluantes que les usines pri- vées. En Indonésie, elles émettent environ cinq fois plus de pol- luants par unité de production que les usines privées de même taille et de même âge ayant la même activité. • Il suffirait d'une légère amélioration de l'efficacité des entreprises publiques pour réduire sensiblement, voire supprimer, le déficit budgétaire dans la plupart des pays en développement. En Égypte, au Pérou, au Sénégal et en Turquie, une diminution de 5 % seule- ment des dépenses de fonctionnement des entreprises publiques réduirait le déficit budgétaire d'environ un tiers. De nombreux gouvernements ont adopté des plans pour se désengager des entreprises publiques et améliorer les résultats de celles qui restent sous le contrôle de l'État, mais rares sont ceux qui ont accompli des pro- grès notables. Notre constat est le suivant: • Les pays en développement, exception faite des pays en transition, ne privatisent en moyenne que trois entreprises par an, alors que, dans la plupart des cas, l'État en possède des centaines. • Bien qu'ils aient diminué, les déficits des entreprises d'État conti- nuent de grever les finances publiques et les systèmes bancaires des pays en développement. • Malgré la vente de quelques très grandes entreprises, la part des en- treprises publiques dans les économies de marché en développe- ment est toujours aussi importante qu'en 1980, représentant envi- ron 11 % du PIB, alors que dans les pays industriels, elle est tombée d'environ 9 % à moins de 7 % du PIB. * Le secteur des entreprises publiques est plus vaste et les problèmes qu'il pose sont plus graves dans les pays les plus pauvres, où les en- treprises publiques représentent 14 % du PIB en moyenne. En résumé, malgré les avantages considérables pouvant résulter de la privatisation et d'autres réformes, seuls quelques pays ont réformé avec succès leurs entreprises publiques. Pourquoi n'ont-ils pas été plus nom- breux à avoir entrepris une réforme? Qu'est-ce qui distingue les quelques pays qui l'ont fait de tous les autres? Quels sont les obstacles politiques à 2. RÉSU MÉ la réforme et comment ont-ils été surmontés? Comment les dirigeants et les décideurs des pays en développement peuvent-ils accélérer le proces- sus de réforme et augmenter ses chances de succès? Enfin, quel est le rôle de l'aide extérieure? Telles sont les questions auxquelles nous tentons de répondre dans cette étude. À cette fin, nous analysons les problèmes écono miques qui se posent lorsque l'État intervient dans l'économie -c'est -à-dire, lorsqu'il pos- sède et exploite des entreprises qui pourraient être gérées par le secteur privé -et nous examinons les obstacles politiq es qui s'opposent au changement. Nous ne prétendons pas que les fonc ionnaires sont à l'ori- gine de ces maux. Nous pensons au contraire que le désengagement et les autres réformes des entreprises publiques ne pe lvent réussir sans une administration solide. Mais le fait de demander à les fonctionnaires de contrôler des entreprises qui seraient mieux gérées par des entrepreneurs privés met à rude épreuve l'administration des pa s en développement, détournant son attention des problèmes qui so it du seul ressort de l'État. D'une manière générale, les fonctionnaires sont peu performants en affaires, non par incompétence, mais parce qu'i s doivent obéir à des impératifs contradictoires et à des incitations aux ffets pervers qui peu- vent distraire et décourager même les plus capa bles et les plus zélés d'entre eux. Le problème tient non pas aux indivi us, mais au système, non pas aux agents de l'État eux-mêmes, mais aux situations auxquelles ils sont confrontés en tant qu'entrepreneurs. LFétude commence par une évaluation de la taille et du rôle économi- que des entreprises publiques dans les pays en dév loppement. Comme on l'a vu, ce secteur reste important dans bon nom bre de ces pays, ce qui porte préjudice à la croissance (Chapitre 1). Pour ieux comprendre la différence entre les quelques pays qui ont réformé avec succès leurs en- treprises publiques et tous les autres, nous analyson s ensuite les efforts de réforme entrepris dans 12 pays représentant les rég ons et les expériences les plus diverses. Cet échantillon comprend neuf p ys en développement à économie de marché (Chili, Égypte, Ghana, I de, Mexique, Philip- pines, République de Corée, Sénégal et Turquie) et trois pays en transi- tion (Chine, Pologne et République tchèque). N us constatons que les pays où la performance des entreprises publiques s est améliorée ont tiré profit au maximum du désengagement de l'État, le la concurrence, de la discipline budgétaire et de la réforme du secteu r financier. En outre, les ] 2 pays en question ont tous tenté d'amélior r le système d'incita- tions en modifiant les rapports entre l'État et les, ntreprises publiques. 3 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Cette dernière mesure a rarement porté ses fruits isolément (Chapi- tre 2). Pour comprendre pourquoi, nous poussons plus loin l'analyse en examinant les changements opérés au niveau de l'entreprise. Nous cons- tatons que l'amélioration des résultats des entreprises publiques ou des monopoles privatisés nécessite un meilleur système d'incitations, ce qui signifie qu'il faut modifier le contrat entre l'État et la direction des en- treprises, ou entre l'État et les propriétaires des monopoles privatisés et réglementés, pour les inciter à améliorer la performance (Chapitre 3). Tout bien considéré, cette analyse montre que le désengagement et les autres réformes peuvent effectivement améliorer les résultats des entrepri- ses publiques, mais que seuls quelques gouvernements ont pris les mesu- res nécessaires pour que la réforme réussisse. Pourquoi ne sont-ils pas plus nombreux à l'avoir fait? Pour le savoir, nous avons étudié les aspects poli- tiques de la réforme des entreprises publiques dans les 12 pays de l'échan- tillon en mettant en évidence les obstacles politiques et en montrant comment les réformateurs qui ont réussi les ont surmontés (Chapitre 4). Que peuvent faire les dirigeants et la communauté du développement pour accélérer le processus de réforme? Le dernier chapitre répond à cette question en présentant, sur la base des conclusions de l'étude, un arbre de décision que les partisans des réformes peuvent utiliser pour déterminer si un pays est prêt à la réforme et comment procéder dans chaque cas. Pour conclure, nous indiquons comment l'aide extérieure peut favoriser la réforme. Ce résumé met en lumière les principaux arguments et les principales conclusions de l'ouvrage; il explique la méthode appliquée et présente les faits essentiels, chapitre par chapitre. L'État est encore présent dans l'entreprise L ES ENTREPRISES D'ÉTAT SONT-ELLES EN SOI UN PROBLÈME? LA réponse à cette question est trop souvent influencée par des considérations d'ordre idéologique. Dans un souci d'objectivité, nous nous sommes proposé de déterminer de manière empirique si les entreprises publiques influent sur l'économie des pays en développe- ment et de quelle façon. La première étape a consisté à définir ce qu'est une entreprise publique (Encadré 1). Nous avons ensuite réuni les meilleurs éléments d'information disponibles pour évaluer l'importance du secteur dans les pays en développement et examiner son évolution 4 RÉSUMÉ Encadré 1 Qu'est-ce qu'une entreprise d'État? UNE ENTREPRISE D'ÉTAT PEUT ÊTRE DÉFINIE DE tif, du fait de la répartition du reste du capital. En plusieurs façons. D'après la définition retenue ici, il sont exclues de nombreuses activités du secteur pu- s'agit des entités économiques possédées ou cunrrî,- blic, comme l'éducation, les services de santé ou la lées par l'État et dont les revenus proviennent essei - construction et l'entretien des routes, qui sont finan- tiellement de la vente de biens et de services'. Cet te cées autrement, habituellement par les recettes géné- définition ne prend donc en considération que les e i- rales de l'État. Par ailleurs, l'étude se limite aux entre- treprises à caractère commercial dont la gestion st prises publiques non financières, car il aurait sinon assurée par l'État en tant que propriétaire. Elle s'a - fallu parler de la gesrion du système financier, ce qui plique aussi bien aux entreprises relevant directeme t aurait allongé encore notre étude. d'un ministère qu'à celles dont l'État est l'actionnai re majoritaire, directement ou par l'intermédiaire *Cette définition a été proposée pour la première fois d'autres entreprises publiques Elle s'applique au si par Jones (1975) dans le cas de la République de Corée. d'autresentreprisespubliques. Elle s'aa été utilisée ensuite pour analyser les entreprises publi- aux entreprises dans lesquelles l'État détient une p r- ques en tant qu'unités distinctes. Voir l'Annexe statistique ticipation minoritaire, mais exerce le contrôle effe c- pour plus de détails sur les questions de définition. dans le temps. Nous avons constaté que, même si es privatisations sont plus nombreuses et touchent des entreprises de pl s grande taille, le sec- teur est toujours aussi important, sauf en Europe o rientale, en ex-Union soviétique et dans quelques autres pays. Il apparaît également que l'exis- tence d'un vaste secteur des entreprises publiques peut freiner la crois- sance pour diverses raisons, notamment parce qu ces entreprises sont généralement moins efficaces que les entreprises Frivées et parce que le financement de leurs déficits globaux nuit à la sta ilité macroéconomi- que. En outre, les subventions dont elles bénéficie t absorbent bien sou- vent les ressources limitées du pays, au détriment cle dépenses publiques qui favoriseraient la croissance, comme les dépen ses d'éducation et de santé. Enfin, nous avons observé que le secteur des entreprises publiques étant généralement plus important dans les pays à faible revenu, c'est sans doute aux pays qui ont le moins de moyens q l'il coûte le plus cher. Les faits sur lesquels s'appuient ces conclusions soI it résumés ci-après. Dans certains pays, les privatisations sont plus ilnombreuses et touchent des entreprises de plus grande taille Le nombre de pays procédant à la privatisatio de leurs entreprises publiques a augmenté dans les années 80, pério e pendant laquelle le -~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE processus de désengagement s'est propagé des pays industriels, notam- ment le Royaume-Uni, aux pays en développement. Dans les années 90, de nombreux gouvernements ont redoublé d'efforts, vendant un plus grand nombre d'entreprises et tournant leur attention vers les grands monopoles, plutôt que vers les petites entreprises opérant sur un marché compétitif Des programmes de privatisation massive ont été lancés en Europe orientale et dans les républiques de l'ex-Union soviétique. Le Tableau 1 indique l'augmentation du nombre de pays qui se sont lancés dans un processus de désengagement, ainsi que la réorientation régionale de cet effort. Au cours des six années qui se sont écoulées entre 1988 et 1993, le nombre d'opérations a plus que quadruplé par rapport aux huit années précédentes (1980-87) 1. Bien que cette aug- mentation soit due pour l'essentiel à l'explosion des privatisations dans les pays en transition d'Europe orientale et d'Asie centrale, le nombre d'opérations de désengagement a plus que quadruplé en Amérique la- tine et plus que triplé dans le reste de l'Asie. Il a aussi augmenté même en Afrique subsaharienne, quoique de façon beaucoup plus modeste, ce continent étant ainsi la région en développement où il y a eu le moins de privatisations. Par voie de conséquence, les pays en développement ont représenté 86 % des opérations pendant la deuxième période, contre 66 % pendant la première. Tableau 1 Désengagement de l'État dans les pays en développement, 1980-93 1980-87 1988-93a 1988-93a Valeur des opérations Pourcentage Nombre Pourcentage Nombre Pourcentage (milliards du total Région d'opérations du total d'opérations du total de$) mondial Afrique 210 46 254 11 3,2 3 Asie 108 24 367 16 19,7 21 Amérique latine 136 30 561 25 55,1 57 Europe orientale et Asie centrale 2 ob 1.097 48 17,9 19 Total pays en développement 456 100 2.279 100 96,0 100 Pays industriels 240 376 174,9 Total mondial 696 2,655 270,9 a. Les chiffres sont extraits de Sader (1994), qui exclut les privatisations d'une valeur inférieure à 50.000 dollars, les cas où les entreprises publiques ont simplement été fermées et leurs installations mises en veilleuse, et toutes les opérations de privatisation de masse par la distri- bution de coupons. Ces dernières constituent une forme de désengagement particulièrement importante dans certains pays d'Europe orien- tale et d'Asie centrale, comme la Russie et la République tchèque. b. Moins de I %. Source: Tiré de Candoy-Sekse (1988), Sader (1993), et Gelb et Singh (1994). 6 R ÉSUM É Les renseignements dont on dispose sur la taille et la nature des entre- prises concernées confirment que les opérations db désengagement ont été non seulement plus fréquentes, mais aussi plus importantes pendant la seconde période. Bien que l'on ne dispose pas de données sur la valeur des entreprises cédées pendant la première périod , les observations fai- tes au niveau national et la ventilation sectorielle des opérations mon- trent qu'au début, les ventes ont touché des entrer rises relativement pe- tites, principalement dans l'agroindustrie, le se -teur des services et l'industrie légère. En revanche, entre 1988 et 1993 les privatisations ont concerné de grandes entreprises d'État dans d s secteurs essentiels comme l'alimentation en eau et en électricité, les transports et les télé- communications, ainsi que dans les secteurs finan cier et industriel (Ta- bleau 2). Sur les 96 milliards de dollars de recettes ue le désengagement de l'État a procurés aux pays en développement pendant cette période, la majeure partie (32 milliards de dollars) est venu de la privatisation de l'infrastructure. Les recettes assurées par le déseng ement de l'État dans le secteur primaire (12,1 milliards de dollars) sont elles-mêmes attribua- bles, dans une large mesure, à la cession d'activité pétrolières, qui sont généralement des activités de grande envergure, le reste provenant pour l'essentiel du secteur minier et de l'agroindustrie. Une analyse plus poussée des données du Tabl au I sur le nombre et la valeur des transactions montre que la taille m yenne des entreprises varie considérablement d'une région à l'autre. L' mérique latine repré- Tableau 2 Produit des opérations de désengageme t dans les pays en développement, par région et par secteur, 1988-93 (milliards de dollars) Secteur Sec teur Secteur Produit Région primaire indz ttriel financier Infrartructure Autres total Afrique 0,7 ),5 0,3 0,1 1,6 3,2 Asie 1,8 ,4 2,6 7,4 1,5 19,7 Amérique latine 8,2 9,9 13,3 22,5 1,2 55,1 Europe orientale et Asie centrale 1,4 B,9 3,7 2,0 1,9 17,9 Total 12,1 2 5,7 19,9 32,0 6,2 95,9 Nombre total d'opérations 392 1.( 36 146 267 438 2,279 Total des opérations en 1980-87 126 92 35 51 152 456 Note: Les chiffres ne tiennent pas compte des privatisations l'un montant inférieur à 50.000 dollars, des cas où les entreprises ont sim- plement été fermées et leurs actifs mis en veilleuse, ni des priva sations de masse par la distribution de coupons. Source:Tiré de Candoy-Sekse (1988) et Sader (1993). 7 L'ÉTAT CHEF D`ENTREPRISE sente seulement le quart des transactions, mais près de 60 % de leur va- leur, tandis que l'Europe centrale et orientale, avec près de la moitié des opérations, ne représente que 19 % de leur valeur totale. Cela tient peut- être à ce que les pays d'Amérique latine avaient une plus grande expé- rience du processus de désengagement, ce qui leur a permis de vendre des entreprises de plus grande taille, alors que les pays d'Europe centrale et orientale, novices en la matière, ont vendu des entreprises plus petites, tout en distribuant des actions dans le cadre de programmes de privati- sation massive. Avec 16 % des transactions et 21 % de leur valeur, l'Asie vient en deuxième position après l'Amérique latine pour les recettes moyennes par opération. Par contraste, l'Afrique représente tout juste 11 % des transactions et 3 % de leur valeur mondiale, ce qui peut s'ex- pliquer par le fait que la taille moyenne des entreprises y est plus réduite et que les gouvernements de la région sont moins enclins à vendre les grands monopoles d'État. En outre, les gouvernements investissent moins dans les entreprises publiques La réduction observée du rôle des entreprises publiques dans l'écono- mie est confirmée par la diminution de leur part dans l'investissement entre 1978 et 1991 (Figure 1). Dans les pays en développement, celle-ci est passée de 22 % au début des années 80 à 19 % au début des an- nées 90, mais elle reste plus élevée que dans les pays industriels. Là aussi, on observe de grandes disparités régionales. L'importance du secteur des entreprises publiques dans le monde n'a cependant pas diminué La cession d'un nombre accru d'entreprises publiques plus importan- tes et la diminution de leur part dans l'investissement donneraient à penser que ce secteur a perdu du terrain au cours des dernières années, mais aucune de ces deux tendances ne semble avoir entamé sensible- ment son importance. Premièrement, malgré les progrès accomplis, le processus de désengagement est encore limité par rapport au nombre total d'entreprises publiques. Si l'on divise le nombre total d'opérations dans le monde (3.351) par le nombre de pays (95) ayant procédé à des privatisations sur une période de 13 ans (1980-93), on obtient une moyenne annuelle de moins de trois opérations par pays et par année, 8 RÉSUMÉ Figure 1 Part des entreprises publiques dans l'invee tissement intérieur brut, par région Pourcentage de l'Investissement public 50 40 30 20 Amerique latine Pays en developpement Pays industiels 10 Partout, la part des entreprises publiques dans l'investissement o intérieur brut a lentement diminué. 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Source: L 'Itat chefd'entreprise, Annexe statistique. alors que presque partout, des centaines d'entrep ises auraient pu être privatisées 2, En fait, la plupart des pays se situe t bien en deçà de la moyenne, car les opérations ont été concentrées d ns quelques-uns seu- lement. Le petit nombre d'opérations par rapport ;u nombre total d'en- treprises publiques, la concentration des ventes d ns quelques pays seu- lement et le fait que la diminution de la part des entreprises publiques dans l'investissement n'entraînera qu'une réducti n progressive de leur stock de capital, par rapport au reste de l'éconon ie, donnent à penser qu'en général, l'importance du secteur dans les p ys en développement est restée pratiquement inchangée. La part des entreprises publiques dans le PIB de ces pays confirme cette thèse. En effet, leur valeur ajoutée en pourcer tage du PIB n'a pas di- minué, sauf dans les pays en transition (Figure 2).. la fin des années 80, elle était d'environ 11 %, soit à peu près la même qu'au début de la dé- 9 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Figure 2 Part des entreprises publiques dans le produit intérieur brut, par région Pourcentage du PIB 16 14 12 _ Pays en deWeioppernent 10 _\_ Asle ...................... Pays industriels Asie 6 4 Mais la part des entreprises publiques dans le produit intérieur 2 brut est restée à peu prés constante, sauf dans les pays industriels. O 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Source: L 'tat chefdesireprise. Annexe statistique. cennie et plus importante qu'à la fin des années 70. En revanche, dans les pays industriels, la part des entreprises publiques dans le PIB est tom- bée d'environ 9 % en 1982 à moins de 7 % en 1988. Pendant la pé- riode 1986-9 1, abstraction faite des pays en transition, l'Afrique était la région où les entreprises publiques jouaient le rôle le plus important, re- présentant en moyenne 14 % du PIB, suivie par l'Amérique latine, avec 10 %, et l'Asie, avec 9 %. La thèse selon laquelle les entreprises publiques jouent toujours un rôle important dans les pays en développement est corroborée aussi par le fait que leur part du nombre total d'emplois n'a pas changé (Figure 3). Mais sur ce point, il existe d'importantes différences régionales. En Afrique, les entreprises publiques représentaient 23 % de l'emploi en 1991, contre 19 % au début des années 80 (Figure 3). En revanche, elles n'en représentaient que 2 % environ en Amérique latine en 1990-91, où leur part a légèrement diminué, alors qu'elle est restée stable en Asie, à 3 % seulement. IO RÉSUMÉ Figure 3 Part des entreprises publiques dans l'em loi total, par région Pourcentage (moyennes non pondérées) 25 20 15 Pays en dévelo ppement 10 5 Asie Amérique latine La part des entreprises publiques o dans l'emploi total n'a guère changé 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 au fil des ans. Source: L État chef d entreprise, Anniexe statistique. C'est dans les pays les plus pauvres que les en reprises publiques sont les plus importantes D'une manière générale, les faits montrent que plus un pays est pau- vre, plus la taille relative du secteur des entreprises publiques y est impor- tante. Dans les années 80, les entreprises publique s ont joué un rôle éco- nomique beaucoup plus important dans les pays à faible revenu que dans les pays à revenu intermédiaire, et c'est dans les Fays à revenu élevé que leur part a été la plus faible. De surcroît, alors que dans les pays à revenu élevé et moyen, la part des entreprises publiques d ans l'économie a dimi- nué, dans les pays les moins avancés -où elle étai déjà supérieure au dé- part- elle est restée à peu près constante. Les grs phiques de la Figure 4 indiquent la part du PIB, de l'investissement intér eur brut et de l'emploi total qui est imputable aux entreprises publique dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Ces trois parts ont atteint leur niveau maximum au milieu des années 80, avant d'aller en diminuant. Dans les pays à faible revenu, seule la part des entreprises ubliques dans l'inves- II L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Figure 4 Trois indicateurs de l'importance des entreprises publiques dans les pays à faible revenu A. Part des entreprises publiques dans le produit Intérieur brut Pourcentage (moyennes non pondérées) 16 14 12 40 pays en développement 10 68 25 pays a revenu intermedialie 4 2 O 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 B. Part des entreprises pubilques dans l'investissement intérieur brut Pourcentage (moyennes non pondérées) 35 30 25 20 .__ ,55 pays en deseloppement 15 37 pays a reyenu intermediaire 10 5 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 C. Part des entreprises publiques dans l'emploi Pourcentage (moyennes non pondérées) 18 16 10 pays à faible revenu 14 12 Ces chiffres montrent que, malgré les 10 1 sndéveloppeme efforts de désengagement de l'État, 8 les entreprises publiques continuent 1l pays à revenu intermédiaire de jouer un rôle important dans 6 I'économie des pays en développe- 4 ment, en particulier parmi les plus 2 pauvres d'entre eux. O 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Souirce: L Etat chef d'entreprise, Annexe statistique. I2 RÉSUMÉ tissement a accusé une baisse depuis le milieu des a nées 80, mais la ten- dance s'est inversée en 1990. Ces indicateurs montrent clairement que malgr' les efforts de désen- gagement de l'État, les entreprises publiques jouen toujours un rôle im- portant dans l'économie des pays en développem nt, en particulier des plus pauvres d'entre eux. Cela constitue un probl ème si les entreprises publiques ont un effet négatif sur l'économie, au uel cas une réforme s'impose, en particulier dans les pays les moins av ncés. Influence des entreprises publiques sur les performances économiques Q UEL EST L'IMPACT DES ENTREPRISES Pt [BLIQUES SUR L'ÉCO- nomie? S'il est indéniable que certaines 'entre elles fonction- nent très bien, de très nombreux éléme ts d'information ten- dent à prouver que beaucoup d'autres ne peuven pas se prévaloir d'un tel résultat. En voici quelques exemples: * En Turquie, une entreprise de charbonnage 'État, Turkiye Tasko- rumu Kurmu, a perdu l'équivalent d'enviro] 6,4 milliards de dol- lars entre 1986 et 1990. En 1992, ses pertes se sont élevées à envi- ron 12.000 dollars par employé, soit six f is le revenu national moyen. Les conditions d'hygiène et de s curité dans la mine étaient si médiocres que l'espérance de vie d'un mineur était de 46 ans, soit 11 ans de moins que la moyen ne nationale. Il aurait mieux valu, pour les travailleurs comme pour les pouvoirs publics, que le gouvernement importe du charbon et paye les mineurs pour rester chez eux. * Aux Philippines, les résultats de la compag Lie nationale d'électri- cité (National Power Corporation) n'ont essé de se détériorer depuis 1985 jusqu'au début des années 90. n 1990, dans la seule région de la capitale, les pertes de productio imputables aux cou- pures d'électricité sont estimées à 2,4 mi liards de dollars. En 1992-93, l'électricité était coupée environ sept heures par jour dans de nombreuses régions du pays. * Au Bangladesh, en 1992, l'entreprise d'État qui détenait le mono- pole du sucre employait deux fois plus d'emp loyés de bureau qu'elle I3 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE n en avait besoin, soit 8.000 surnuméraires. Les agriculteurs qui travaillaient à proximité des sucreries d'État vétustes devaient ven- dre la canne à l'État à un prix inférieur au prix du marché. En conséquence, bon nombre d'entre eux se sont tournés vers d'autres cultures, ce qui a entraîné une pénurie de canne. Et le sucre coûtait deux fois plus au Bangladesh que sur le marché international. a En Tanzanie, la production de la fabrique de chaussures de Moro- goro, construite dans les années 70 avec un prêt de la Banque mondiale, n'a jamais dépassé 4 % environ de la production an- nuelle prévue. Conçue pour une production de 4 millions de paires de chaussures par an, soit quatre fois la norme internatio- nale, cette usine prévoyait d'exporter en Europe les trois quarts de ses fabrications, alors que la Tanzanie n'avait pas de cuir de qualité, ni de stylistes compétents et d'ouvriers expérimentés. Avec ses ar- matures d'acier et ses murs en aluminium, l'usine, dépourvue de système de ventilation, et donc inadaptée à la chaleur tropicale, s'est détériorée rapidement après sa mise en service. La production a cessé en 1990. Bien évidemment, ces exemples concrets, aussi troublants soient-ils, ne sont pas des arguments suffisants pour défendre ou critiquer la pro- priété publique. Ils ne permettent pas non plus de quantifier l'effet de l'existence d'un vaste secteur public sur l'économie et le bien-être. Le Chapitre 1 du rapport analyse en détail cette question cruciale. Il expose tout d'abord des arguments et des données empiriques applicables au ni- veau microéconomique. Il constate que, dans l'ensemble, les entreprises privées sont plus efficaces que les entreprises publiques sur les marchés qui sont ou peuvent devenir compétitifs et que, dans certaines circons- tances, cela est vrai aussi sur les marchés monopolistiques. Lanalyse contient une évaluation des conséquences sociales de la privatisation et des observations récentes sur le préjudice que les entreprises publiques causent à l'environnement. Les auteurs analysent ensuite le mode de fi- nancement des entreprises publiques, étant donné que celui-ci peut compromettre la stabilité budgétaire et être cause d'inflation. Enfin, l'analyse s'appuie sur les arguments microéconomiques et financiers pour évaluer l'incidence sur la croissance d'un secteur des entreprises publiques très développé. Nous résumons ici les renseignements dispo- nibles au sujet du financement des déficits totaux des entreprises pu- bliques et de l'impact global du secteur sur la croissance. 14 RÉSUMÉ Influence du financement des déficits globaux d es entreprises publiques Les entreprises publiques sont souvent dans l'incap cité de générer les res- sources dont elles ont besoin pour financer leur fonc tonnement et leur ex- pansion et assurer le service de leurs dettes. Le défici qui en résulte est ap- pelé déficit de l'épargne par rapport à l'investissemer t, lequel correspond à la différence entre l'excédent courant et l'investissem nt des entreprises pu- bliques. Ce déficit est comblé par des transferts de l'É at, l'épargne privée in- térieure, des emprunts à l'étranger ou par ces trois m yens à la fois. Les faits exposés dans le rapport indiquent que la persistance l'un déficit important entre l'épargne et l'investissement dénote en général une performance mé- diocre et peut freiner la croissance économique de pl isieurs façons. Il ressort de nos données que le déficit des entr prises publiques a lé- gèrement diminué dans l'ensemble des pays en éveloppement, mais que les progrès ont été enregistrés principalement lans les pays à revenu intermédiaire, tandis que dans les pays plus pauv es, le problème reste grave. La Figure 5 montre l'évolution de la différe ce entre l'épargne et Figure 5 Épargne des entreprises publiques, déduc ion faite de l'investissement Pourcentage du PIB (moyennes non pondérées) 1 -1 Le déficit épargne-investissement -3 nVdes entreprises publiques a diminué dans la plupart des pays jusqu'au milieu des années 80. Mais il s'est ensuite creusé dans les pays les plus 4 pauvres. 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Souirce: L État chef dentreprise, Annexe statistique. '5 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE l'investissement des entreprises publiques, en pourcentage du PIB, pour les 46 pays en développement pour lesquels on disposait de données. Dans l'ensemble de ces pays, le déficit annuel moyen épargne- investissement est passé de 2,2 % du PIB entre 1978 et 1985 à 0,8 % entre 1986 et 1991. Mais les chiffres indiquent aussi une divergence in- quiétante des tendances entre les pays à revenu intermédiaire et à faible revenu. De 1978 au milieu des années 80, le rapport moyen entre le dé- ficit épargne-investissement et le PIB a diminué dans ces deux catégories de pays. Après 1985, le déficit a continué de diminuer dans les 29 pays à revenu intermédiaire de l'échantillon, au point qu'en 1990, les entre- prises publiques de ces pays ont enregistré un excédent. En revanche, le déficit s'est creusé dans les 17 pays pauvres de l'échantillon, où le déficit épargne-investissement des entreprises publiques est revenu à 1,7 % du PIB en moyenne entre 1986 et 1991. Évaluation de l'incidence de la propriété publique sur la croissance Les résultats généralement médiocres des entreprises publiques obser- vés au niveau microéconomique et leur déficit épargne-investissement au niveau macroéconomique donnent à penser que l'existence d'un vaste secteur public peut entraver la croissance de plusieurs façons. Il faut en effet s'attendre à ce que l'inefficacité des entreprises publiques au niveau microéconomique freine la croissance globale, de sorte que, toutes choses étant égales par ailleurs, plus le secteur public est impor- tant, plus le taux de la croissance est faible. En outre, plus l'État contrôle l'économie, plus il y a de chances que des fonctionnaires, obéissant à des incitations aux effets pervers et à des impératifs contradictoires, dirigent des entreprises qui seraient mieux gérées par des entrepreneurs privés, soucieux de maximiser les bénéfices sur un marché concurrentiel. De plus, au niveau global, le poids financier des déficits des entreprises pu- bliques risque d'empêcher le financement de dépenses sociales contri- buant à la croissance, comme les dépenses de santé et d'éducation de base. La Figure 6 indique dans quelle proportion les gouvernements pourraient accroître leurs dépenses d'éducation et de santé s'ils suppri- maient les subventions directes aux entreprises publiques. Ainsi, en réorientant vers l'éducation de base les subventions de fonctionnement accordées aux entreprises publiques, on pourrait accroître les dépenses d'éducation de 50 % au Mexique, de 74 % en Tanzanie, de 160 % en Tunisie et de 550 % en Inde. i6 RÉS U NI É Figure 6 Subventions d'exploitation explicites aux e ntreprises publiques A. Transferts aux EP en pourcentage du budget d l'éducation de l'État Inde Tunisie Tanzanle Mexique Turquie Sénégal Égypte Maroc Kenya Colombie Pérou Guatemala Thaïlande 0 20 40 60 80 100 1 0 140 160 550 Pourcentage B. Transferts aux EP en pourcentage du budget le santé de l'État Inde Mexique Tunisie Turquie Tanzanle Sénégal Égypte Maroc Kenya Colombie Les subventions aux EP absorbent Guatemala des ressources rares qui pourraient Thaïlande être mieux utilisées pour l'éducation et la santé. O 50 100 150 300 350 400 450 500 550 600 Pourcentage Soutrce: L 'Ftat chefd'entreprise, Annexe statistique. 17 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Il est plus difficile de quantifier l'effet des déficits des entreprises publi- ques sur la croissance résultant de leur impact sur la stabilité budgétaire et l'inflation, bien que cet autre coût soit peut-être plus important en der- nier ressort, étant donné l'influence évidente de la stabilité macroécono- mique sur la croissance à long terme 3. Le déficit épargne-investissement des entreprises publiques peut être financé de plusieurs façons, qui ris- quent toutes d'avoir un effet négatif sur la croissance. Le gouvernement peut, par exemple, recourir à la Banque centrale, en faisant fonctionner la planche à billets pour régler les factures des entreprises, ce qui crée des tensions inflationnistes. Il peut aussi demander aux banques d'accorder des crédits aux entreprises publiques en difficulté, aux dépens du secteur privé. Il peut enfin contracter des emprunts à l'étranger, ce qui contribue au déficit de la balance des paiements et, partant, au déficit courant, et fait baisser le taux de change réel. Les données disponibles confirment nettement l'existence d'un lien entre l'importance du déficit global des entreprises publiques et celle du déficit des finances publiques et de la balance courante. Dans 38 pays en développement, le déficit annuel moyen épargne-investissement des en- treprises publiques entre 1978 et 1991 a suivi de très près l'évolution du déficit budgétaire et du déficit courant (Figure 7), et l'on observe une corrélation entre ces déficits et le déficit des entreprises publiques. Linfluence du déficit épargne-investissement sur la stabilité budgétaire est attestée aussi par le fait qu'il représentait en moyenne 35 % du déficit budgétaire dans les 38 pays considérés (sur la base du ratio des moyennes des deux variables). En résumé, les faits prouvent que l'existence d'un vaste secteur public peut entraver la croissance. En outre, comme ce secteur est généralement plus im- portant dans les pays à faible revenu, il semble que ce soit aux pays qui ont le moins de moyens qu'il coûte le plus cher. Quelles sont les conditions du succès de la réforme des entreprises publiques? L ES PROBLÈMES DES ENTREPRISES PUBLIQUES DÉCRITS PRÉCÉ- demment se posent dans la plupart des pays en développement. Nombre d'entre eux ont annoncé leur intention de procéder à une réforme, mais rares sont ceux qui ont accompli des progrès notables. En I8 RÉSUMÉ Figure 7 Indicateurs de la performance des entreç rises publiques dans 38 pays en développement Pourcentage du PIB (moyennes non pondérées) 2 o O E~~~pargne des EP, déduction _~ faite de l'investissement -2 -4 D ficit budgétaire de l'État -6 Le déficit épargne-investissement 4eficit du compte courant national des EP évolue en corrélation étroite avec le déficit des finances publiques -8 et du compte courant. 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 Soutrce: Annexe statistique. quoi les orientations adoptées par les quelqu s pays qui ont réussi diffèrent-elles de celles qu'ont adoptées tous ceu qui ont échoué? Pour répondre à cette question, nous avons commencé par évaluer l'impact de la réforme des entreprises publiques dans 12 pay s, puis nous avons ana- lysé ce qui différencie leurs politiques. Le Tablea 3 présente les caracté- ristiques essentielles des pays de l'échantillon, qui comprend neuf pays en développement à économie de marché et trois an ciens pays socialistes en transition. Bien que cet échantillon soit réduit et non aléatoire, il repré- sente un éventail de régions, de niveaux de reven u et de stratégies de ré- forme. Ni l'échantillon, ni les indicateurs utilisés ne sont parfaits. Ils ré- vèlent cependant des constantes qui permettent d mieux comprendre les principaux facteurs de réussite de la réforme des ntreprises publiques. Pour évaluer objectivement le succès des réfo mes, nous avons choisi cinq indicateurs quantifiables: deux mesurent a rentabilité financière des entreprises publiques, deux autres leur prod ctivité et le cinquième leur déficit épargne-investissement. À l'aide d ces indicateurs, nous I9 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Tableau 3 Douze pays ayant entrepris une réforme des entreprises publiques Caractéristiques du pays Caractéristiques des entreprises publiques Taille moyenne PNB moyen des EP par Début approximatif par habitanta rapport au PIB' de la réforme Pays (en $, 1978-91) Rang6 (en %,1978-91) des EP (année) Chili 1.784 85 13,8 1974, 1985 Chine 315 28 53,0c 1984 Corée, République de 2.872 106 9,9 1983 Égypte 594 46 34,1 1991 Ghana 384 36 7,0 1983 Inde 286 18 12,1 1985 Mexique 2.324 99 11,6 1983, 1988 Philippines 639 27 1,9 1986 Pologne 1.967 76 71,4 1990 République tchèque 2.254 83 95,9 1991 Sénégal 519 48 7,7 1986 Turquie 1.324 80 7,5 1983 a. Pour les économies en transition, le PNB moyen par habitant correspond à l'année 1991; la taille moyenne des entreprises publiques par rapport aux PIB correspond à l'annéee 1989, sauf pour la Chine, où elle est indiquée pour les entreprises industrielles d'État en 1990. b. Le classement est effectué par rapport à 132 pays. c. Part du PIB industriel. Source: Rapport sur le développement dans le monde (1994); L'Etat chef d'entreprise, Tableau AI de l'Annexe statistique; Gelb et Singh (1994). avons établi que les meilleurs résultats avaient été obtenus au Chili, en Corée et au Mexique. Leurs entreprises publiques étaient plus perfor- mantes que celles des autres pays et elles ont pu améliorer encore leurs résultats. L'Égypte, le Ghana et les Philippines ont obtenu des résultats mitigés; l'Inde, le Sénégal et la Turquie sont les pays qui ont le moins bien réussi. Malgré le manque de données comparables pour classer les trois pays en transition, des indicateurs partiels donnent à penser que la Chine, la Pologne et la République tchèque ont obtenu des résultats moyens à satisfaisants. Qu'est-ce qui explique ces différences? Pour le savoir, nous avons exa- miné dans quelle mesure chacun des pays de l'échantillon avait appliqué les cinq mesures de réforme généralement préconisées par les théoriciens et par les praticiens, à savoir: désengagement de l'État, libre jeu de la concurrence, discipline budgétaire, réforme du secteur financier et mo- dification des relations institutionnelles entre les entreprises publiques et l'État. Nous avons constaté que les pays qui avaient obtenu les meilleurs ré- sultats avaient tiré le meilleur parti possible de ces cinq éléments. Ils les avaient utilisés non pas séparément, mais comme éléments complémen- 20 RÉS U N É taires d'une stratégie globale, ce qui n'est pas le cas des autres pays de l'échantillon qui ont appliqué une stratégie moi s globale. Les réformateurs qui ont réussi ont procédé à avantage de privatisa- tions (surtout lorsque le secteur des entreprises pu liques représentait plus de 10 % du PIB; voir Tableau 4) et ont davantage réformé les entreprises restant sous le contrôle de l'État, en poursuivant ui e stratégie plus globale. Ils ont ainsi encouragé la concurrence en libéralis nt le commerce, en ré- duisant les obstacles à l'entrée et en démantelant le grandes entreprises. Ils ont ensuite privatisé de nombreuses entreprises o érant dans des secteurs concurrentiels pour éviter que, sous l'effet de press ns politiques, l'État ne subventionne ces entreprises afin de les aider à so tenir la concurrence du secteur privé. Mais, comme les pressions de la con urrence ne contribuent à l'amélioration des résultats que si les entreprises ubliques sont soumises Tableau 4 Les pays qui ont entrepris des réforme avec succès ont procédé à davantage de privatisations Valeui ajoutée des EP en % du PIB Avant désengagem nt Après désengagement Produit des cessions en % Pays Année Tai le (%) Année Tailk (%) du PIB de 1990 Pays ayant obtenuI les meilleurs résultats Chili 1973 9,0 1991 8,0 9,4 République de Corée 1980 0,4 1990 10,2 1,0 Mexique 1983 7,2 1991 8,4 8,7 Payant ayant obtenu des résultats mîtigés Egypte 1982 8,9 1991 32,8 0,0 Ghana 1986 10,6 1991 10,7 1,2 Philippines 1983 1,7 1989 3,0 0,9 Pays ayant obtenu les moins bons résultats Inde 1983 1,1 1989 13,8 0,1 Sénégal 1984 0,3 1989 - 0,9 Turquie 1983 7,3 1991 7,2 1,1 Pays en transition' Chine 1978 0Oob 1991 51,b 0,9 Pologne 1989 1,4 1992 52,5 2,2 République tchèque 1989 5,9 1992 80,0 8,1 - Non disponible. a. Estimations. b. Part du PIB industriel. Source: Privatization Yearbook (1992); Hachette et Lùders 1993); Sader (1994); Tandon (1992); Morin (1993); Banque européenne pour la reconstuction et le développement (1993); State Stat ica Bureau (1992, 365); Gelb et ingh (1994). 21 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE à une stricte discipline budgétaire, ces pays ont pris des mesures d'autorité en réduisant ou en supprimant les subventions directes, en soumettant da- vantage l'accès au crédit à des conditions commerciales, en renforçant la réglementation des prix des monopoles publics et en réduisant ou en sup- primant les subventions déguisées (voir Encadré 2). Pour éviter que les entreprises publiques aient aisément accès au cré- dit, ces pays ont aussi réformé le secteur financier. Ils ont renforcé les mécanismes de surveillance et de réglementation, assoupli l'encadre- ment des taux d'intérêt et réduit le contrôle du crédit. Ils ont aussi réduit les obstacles à l'entrée et privatisé les banques une fois que la réforme des entreprises publiques et des mécanismes de surveillance et de réglemen- tation était bien engagée. Les pays qui ont moins bien réussi ont eux aussi entrepris quelques réformes financières, mais ils n'ont pas encore réussi à remédier au sous-développement de leur système financier qui reste soumis au contrôle de l'État. Encadré 2 Mise en évidence des subventions occultes LES SUBVENTIONS AUX ENTREPRISES PUBLIQUES Il est particulièrement difficile de démêler cet éche- sont souvent difficiles à chiffrer, en partie parce veau de subventions occultes pour mettre en évidence qu'elles sont souvent occultes. Elles consistent fré- le coût réel que représente pour l'État une entreprise quemment en prêts de l'État à un taux inférieur au publique inefficace, quand plusieurs subventions exis- taux du marché; bien souvent aussi, le rembourse- tent simultanément, comme cela est bien souvent le ment du principal et le paiement des intérêts sont re- cas. En Turquie, par exemple, la fourniture d'électricité portés à plusieurs reprises, lorsqu'ils ne sont pas sortis à un prix subventionné par la compagnie d'État a per- des comptes, le prêt alors devenant un transfert di- mis à la société nationale d'aluminium de résister à la rect. Il arrive aussi que les entreprises publiques concurrence des importations. Les entreprises publi- soient en retard dans le paiement des impôts ou des ques turques ont reçu beaucoup d'autres subventions sommes dues à d'autres entreprises publiques, et que déguisées, notamment sous la forme de prêts à des taux ces arriérés soient annulés. En outre, les entreprises inférieurs à ceux qui étaient consentis à leurs homolo- d'État bénéficient parfois de privilèges particuliers gues privés; et, lorsqu'elles ne pouvaient assurer le ser- lors de l'attribution des marchés publics; elles peu- vice de leur dette au titre des prêts extérieurs obtenus vent aussi acheter des biens ou des services à l'État ou par l'intermédiaire du gouvernement, ce dernier pre- à d'autres entreprises publiques à des prix inférieurs nait en charge le remboursement de cette dette, afin de aux prix du marché ou utiliser à titre gratuit des ter- préserver son crédit auprès des investisseurs internatio- rains ou des bâtiments du domaine public. Enfin, naux. Des pénalités étaient certes imposées aux entre- elles peuvent tirer profit de l'obligation faite aux or- prises défàillantes, mais le taux d'intérêt appliqué à ce ganismes publics ou aux autres entreprises publiques titre n'était que de 30 %, jusqu'en 1990, contre 50 % d'acheter leurs produits. pour les prêts commerciaux. 22 R ÉS UMEÉ Il est étonnant de voir que les réformateurs ui ont réussi, comme ceux qui ont échoué, ont tenté d'améliorer la stru cture des incitations en modifiant les rapports entre la direction des e itreprises publiques et l'État. Les uns et les autres ont mis en place de n uveaux organes de sur- veillance, renforcé l'autonomie de gestion et si gné des contrats-plans clairement établis. Pourquoi ces efforts de réforme institutionn lle apparemment sem- blables ont-ils donné des résultats différents? C ela tient en partie à ce que les réformes institutionnelles de ce genre ne éussissent qu'en liaison avec les autres réformes décrites précédemment. Il se peut aussi qu'elles n'aient pas été conçues et appliquées de la même façon; or, une telle dif- férence ne peut être mise en évidence qu'au niv eau microéconomique, grâce à une analyse détaillée au niveau de l'entre rise. Nous avons donc examiné la façon dont les gouvernements ont m difié leurs contrats avec les dirigeants des entreprises publiques, avec le irs gestionnaires privés ou avec les propriétaires de monopoles privatisés et réglementés. Les contrats: causes de réussite iat d'échec T OUTI'E RFLATION ENTRE L'ÉTAT ET LA I IRECTION DES ENTRE- prises publiques, les administrateurs privs d'actifs publics ou les propriétaires de monopoles privés et réglementés peut être considéree comme un contrat fondé sur des a tentes communes. Des contrats écrits n'ont été établis que pour un pe it nombre d'entreprises publiques dans le monde, mais leur utilisation s répand. Bien souvent, les pays y ont recours pour leurs activités les plu importantes et les plus problématiques, comme les monopoles d'infrast ructure (électricité, eau, télécommunications) et les grandes entreprises e portatrices constituant une importante source de revenu (thé à Sri Lan a, or au Ghana, hôtel- lerie en Égypte). Mais on ne sait guère si ces coi trats sont utiles, ce qui détermine leur efficacité et quel type de contrat donne les meilleurs ré- sultats dans telles ou telles circonstances. Le C hapitre 3 de l'étude est consacré à l'examen de trois types de contrat: a les contrats-plans, qui définissent les rappor ts entre les pouvoirs pu- blics et les employés de l'État chargés de la gestion des entreprises publiques; 13 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE • les contrats de gestion, qui définissent les rapports entre les pou- voirs publics et les sociétés privées chargées de gérer des entreprises publiques; • les contrats de services, qui définissent les rapports entre les pouvoirs publics et les propriétaires de monopoles privés et réglementés. Pour chaque type de contrat, nous avons tout d'abord examiné un échantillon d'entreprises pour déterminer si, dans chaque cas, le contrat avait contribué à l'amélioration des résultats, mesurés au moyen de trois indicateurs: le rendement de l'actif, la productivité du travail et la productivité totale des facteurs. Une comparaison des résultats avant et après la mise en oeuvre du contrat a révélé que les contrats-plans étaient ceux qui donnaient les moins bons résultats. Les contrats de gestion donnent de meilleurs résultats, mais seulement dans les conditions par- ticulières décrites ci-après. Quant aux contrats de services, ils sont effica- ces dans le cas d'entreprises opérant sur des marchés monopolistiques, à condition d'être convenablement conçus et exécutés. Il s'ensuit que, dans l'ensemble, la performance des entreprises est d autant meilleure que la participation du secteur privé au capital et à la gestion est importante. Pour mieux comprendre les différences entre les contrats qui donnent de bons résultats et les autres, nous avons analysé comment chacun abordait les trois problèmes suivants: l'asymétrie de l'information, les récompenses et les sanctions, et l'engagement. Ces problèmes d'informa- tion tiennent à ce que les parties (les pouvoirs publics, d'une part, et les gestionnaires publics ou privés ou les propriétaires d'un monopole, d'autre part) disposent d'informations différentes, que chaque partie peut utiliser exclusivement pour améliorer sa position au détriment de l'autre. De plus, l'avenir étant incertain, aucun contrat ne peut prévoir toutes les éventualités. Pour remédier au problème de l'information et aux imperfections des contrats, des récompenses et des sanctions sont gé- néralement stipulées afin d'inciter les parties à divulguer les informa- tions qu'elles possèdent et à appliquer les dispositions contractuelles. Toutefois, la promesse de récompenses ou de sanctions ne suffit pas en soi. Chaque partie doit être convaincue que l'autre est résolue à s'acquit- ter de ses obligations. Ces trois éléments - information, récompenses et sanctions, et engagement - sont comme les trois maillons d'une chaîne, et les contrats qui les associent sont ceux qui permettent le mieux d'obtenir le ré- sultat souhaité, à savoir l'amélioration de la performance des entreprises. Nos conclusions sur chaque type de contrat sont résumées ci-après. 24 RÉE SUN É Les contrats-plans améliorent rarement les inc tations et peuvent faire plus de mal que de bien Les contrats-plans étaient utilisés, au milieu des années 90, dans 28 pays en développement, principalement er Asie et en Afrique. D'après notre analyse d'un échantillon de 12 e treprises dans six pays (voir Tableau 5), il n'y a guère de raisons de p nser que ces contrats aident les entreprises publiques à améliorer leur p rformance. Comme le montre la Figure 8, la productivité totale des fac eurs ne s'est améliorée Tableau 5 Entreprises étudiées Nom de l'entreprise ABRÉVIATION Début du Pays (type de contrat) UTILISÉE DANS TEXTE Durée du contrat contrat Ghana (contrat-plan) Electricity Corporati n of Ghana (ECG): Annuelle 1989 ÉLECTRICITÉ GHANA Ghana Water and Se erage Corporation 1989 (GWSC): EAU GHANA Ghana Posts and Te communications 1990 (GP&T): TÉLÉCOM Gl FANA Inde (protocole d'accord) National Thermal P wer Corporation Annuelle 1987 NTPC): ÉLECTRICITÉ NDE publiei Oil and Natural Gas Commission (ONGC) HYDROCARBURES IN E Corée (système d'évaluation Korea Electric Powe Corporation Liste d'otL'ertifs 1984 des résultats) (KEPCO) ÉLECTR1CI- ÉCORÉE annuels Korea Telecommuni ations Authority (KTA): TÉLÉCOM COI ÉE Mexique (convention de Comisiôn Federal d Electricidad (CFE): 3 ans 1986 réhabilitation financière) ÉLECTRICITÉ MEXIQI E Philippines (système Metropolitan Water nd Sewerage System Liste d'objectifs 1989 d'évaluation des résultats) (MWSS): EAU PHILIPP NES annuels National Power Cor oration (NPC) ÉLECTRICITÉ PHILIPP NES Sénégal (contrat-plan) Société nationale d'é ectricité (SENELEC): 3 ans 1987 ÉLECTRICITÉ SÉNÉGA Société nationale des télécommunications 1986 du Sénégal (SONATE1 ) TÉLÉCOM SÉNÉGAL Source: Données de la banque mondiale. 25 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Figure 8 Performance avant et après la signature d'un contrat: productivité totale des facteurs (indexée sur l'année de base) A. EP enregistrant un redressement ou une amélloration plus rapide de leurs résultats 4 Électricité Mexique 3 2 Eau Ghana -2 Année de base 2 4 6 B. EP dont les résultats se sont dégradés 1,5 Électricité Sénégal 1,0 Les contrats-plans ont entraîné une 0,5 amélioration de la productivité totale Eau Phlippines des facteurs dans trois des sept entreprises pour lesquelles on dispo- Életricité Inde sait de données. Dans trois cas, la productivité totale des facteurs a diminué. o -5 -3 -1 Année 1 3 5 de base Source: Données communiquées par des entreprises et estimations de la Banque mondiale. 26 RÉSUMÉ ou accélérée à l'issue des contrats que dans trois des douze entreprises étudiées (la Compagnie des eaux au Ghana, la C _mpagnie d'électricité au Mexique et la Société nationale des télécomm nications au Sénégal); six autres ont continué sur leur lancée et trois ont Vu leurs résultats se dé- tériorer sensiblement. Trois entreprises ont enregi tré une baisse du ren- dement de l'actif, lequel est resté pratiquement in hangé dans les autres entreprises. Dans deux cas seulement, la producti ité du travail a légère- ment augmenté. Pourquoi les contrats-plans ont-ils eu si peu d'effet sur la perfor- mance? Nous avons constaté qu'ils n'amélioraient as la structure des in- citations offertes aux dirigeants d'entreprises pu liques et même qu'ils en accentuaient parfois les défauts. En fait, ils e réglaient aucun des trois problèmes susmentionnés. Ils ne réduisaien pas l'avantage des di- rigeants de l'entreprise en matière d'information ces derniers pouvant au contraire utiliser leur connaissance de l'entrer rise pour négocier un ensemble d'objectifs peu contraignants et faciles à atteindre. En outre, les contrats-plans prévoyaient rarement des récc mpenses et des sanc- tions susceptibles de motiver davantage les cadr s et les employés. Les primes avaient peu d'effet car elles n'étaient pa subordonnées à des gains d'efficacité et, bien souvent, les autres prom sses, comme le renfor- cement de l'autonomie de gestion, n'étaient pas enues et les sanctions prévues en cas de mauvais résultats, comme la rév cation ou la rétrogra- dation, étaient rarement appliquées. Enfin, les g uvernements se sont montrés peu respectueux des conditions des contr ts, revenant bien sou- vent sur leurs promesses les plus importantes, ce c ui a incité encore plus les dirigeants à profiter de leur connaissance de I entreprise pour négo- cier des objectifs peu contraignants. Tous ces problèmes caractérisent le contrat- an signé avec la So- ciété nationale d'électricité du Sénégal. Ce contr t définissait 22 critè- res de performance, mais ne prévoyait aucune ré ompense si les objec- tifs étaient atteints; de plus, les autorités de t telle n'avaient pas le pouvoir de prendre des sanctions de façon crédib e. Enfin, le gouverne- ment n'a pas tenu toutes ses promesses, notamme it celle de prendre des mesures pour permettre à l'entreprise d'attein tre ses objectifs, par exemple, en obligeant les autres entreprises à régl( r leurs factures d'élec- tricité. La Société a donc enregistré une bai e de productivité. Il semble en fait que le contrat-plan ait réduit les ncitations et nui à la performance, comme cela a été le cas pour plus urs autres entreprises de l'échantillon. 27 L'ÉTAT CHEF D'ENTREPRISE Les contrats de gestion sont efficaces, mais seulement dans certaines conditions Les contrats de gestion ne sont pas couramment utilisés, mais ceux qui l'ont été ont généralement donné de bons résultats. Nous n'avons dénombré dans le monde, suivant une définition assez large, que 200 contrats de gestion environ, 44 concernant des hôtels gérés par de gran- des chaînes internationales et les autres étant concentrés dans l'agricul- ture et le secteur de l'eau. Notre analyse des contrats de gestion passés avec 20 entreprises dans 11 pays (Tableau 6) a révélé que la rentabilité et Tableau 6 Échantillon de contrat de gestion Entreprise Pays Contractant Secteur Cas de réussite Manila Terminal Philippines IsTsi (Philippines) Ports Mumias Sugar Kenya Booker-Tate (Royaume-Uni) Sucre Hino-Pak Pakistan Consortium (EAU, Japon) Nlomn(ge voitures et camions Domestic Appliances Pakistan Al-Futtain (EAU) Assemblage de m lrlcl élect. Guyana Sugar Corp. Guyana Booker-Tate (Royaume-Uni) Sucre SONEG Guinée SEEG (Guinée et France) Eau SNE République centrafricaine SAUR (France) Ho,lilric 'Shepheard's Hotel Égypte Helnan (Danemark) Hôtellerie Cairo Sheraton Égypte Sheraton (États-Unis) Huleriç Nile Hilton Égypte Hilton (États-Unis) Hôtellerie Sofia Sheraton Bulgarie Sheraton (États-Unis) Hôtellerie Hotel Stadt Allemagne InterContinental (États-Unis) Fi-lotllerie Sri Lanka Plantations Sri Lanka Entreprises nationales Thé, caoutchouc Cas limites Linmine Guyana Guyana Minprod (Australie) Bauxite Mount Kenya Textiles Kenya AMSCO (Pays-Bas) Textiles Naga Power Plant Philippines Ontario Hydro (Canada) Élc;ir;eie State Gold Mining Co. Ghana Canada-Guyana Mining (Canada) Mines dir Light Rail (LRTA) Philippines Meralco (Philippines) Transport Cas d'échec Nzoud Lugir Kenya Arkel (États-Unis) Sucre Sanata Tc 'SI ". ', 1 i. ",.i u pd'Il4.1 nul iL. (lu1F p,i.4ti .tit,I s, lus Cilt,.u) isu .")I1,14, 5 1p. 4h. 1' Ill 4 1it ML1k p IL u uto4tttiu I1"! 'N , s il dé\fltI)ltuit pl"'qIu Itisi i I 'portItt itlttIh111 il i .I \ 11j ti,. ( s 4liltLpit,s sltot s'ttcil-tt 11L l4'I I.Lus ut lus putI,',s quLi :11 nrséîlttt n poulrl lu'ctl1O4niu lfI'uilltilt 1tti44os'ilt4> 1) 4ltellttullit, ti ust[ pIl.5 diiti lv lttput'.1 lis 'tuI <îl` ràI'c r' suillhntu ÎLÎs Ipputu 4' ldus 414411114.4. 4.i4ttuISlut 1 s ut 1duts uttîluts (lu 4..(" îtdt.dillul p1o111 tIîluIt 4tlt'lttu t délsuti'n' t,gn.g lttt ch. l t'ital ut dt.tditusl 141 111 )LIl2lit mlltull)ott 1,î liut 1lîttttî1tLt é4.lttt H111t(tpu pitttt'1t' LtIru (1' Il1 Io1itplpil4t 1 (1 1 1 i445tti t tt4.-ll stts4 itu: ut. I trtis uttltultilîlîit, qtu utt' 1p'1 :ssu' tiu prOttuguti lus dfoite duc tprpir J14. ,Itt Ill,st ,- Lt 1 ut'd,tîlutttttist, lu liut'".tIul ittll.lu slt It ,.I'u1llhld . 1'(l4 illoit4L-tI p4>olèlquloi lus itu)1-lttt ruttlssisutt dî.lts tt.tills c.ts ut u'dlltcttutî d stlid s d.lt'ttu t l'o ra.g-u L gt'11- '1"' 1,1 olitolpict .îppli4..tlul tît, '''tlulîis t pIbli"ttus '1 ""lt 1d 1pl' Iu 1 p" d s"! i ont ul`îssi ttolt tir-u lu ,]Rtilllutîr pal 1 (1 (dtL ,1_.1 ltiti t (1L 1 1 tl .t (u 1.t 4.4ilttuI tilu u'. .14' L'îlîtuti tu lbttîdgut.ai -u ut du I'r'l il .llc19 t(lilliclvIt Ic-, conliraut (IL. plan,. .Lil- f 1 '1 114411 4. l J,.o c111'4 5g cr. s i ilPsti ilt 11 )1' 414.' 4.l4.5i 4 1) 'I1 'l1t. 4t 11 t.l11t .l1Llt i, ' .l1(jtl4' lîlOllîlj.t14'. l (tilt lî .11114.' 11l,14 14' IL t 1 lPF11M [1it4.4s 4(14' 4'lt'tr'j)l'is Loltillt'ttt 1.'' 1o111r.lts 41IL g4' stuIjîl Ilt (lo41111 d.1 l4'ttill.t' t's Iusttlts 1 fil lP1 ' I L4.11. l it 4.Ll 4.' 4t . 4'. 14 .IL ttlil4'lS l 4 ol.ll iItit ,,s Lont rat4'.It' .14. '. . 41 i 4u on ltfil'. l4'ltutclt (dl11l 4.4' du i41s lcr îll- LI ii- I 4. 4i8_1u14 I i o 4d1114. c' 1444115 4.L 'datit4,-tot suit d.c1.lhIu t14 4.44114..'5 4. 4l.l)l)li4t4.'I' 414. l`gluîl4.'It.tti(5lli .'alidti.t4'5. ( 1 i I t1 t t lig )4l.lt\ (Il.ktl s4 flt4t1l( ' L' 4.1 114.4 . 14 . îlt R .a1p [ 'rI l5114Ict', Il .tlcs iit 4.14.''. I4.Oi11 i.ttl.1ti41s 4.14..1111.4.' 4.4414.4111.111.it i414{1F1114. 414.5 4.'iîtI4'1)ri'.4.s tllul4ll4.''. 4.'t 5`.I4.Ii4.'554. IIILî .tîtt.tttt l 4.14.5 t'"P4.''15t t1l` 4.14 110411- / I 1/a 4 /s / /