32204 Informe sobre el desarrollo mundial 2006 Equidad y Desarrollo Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 Un mejor clima de inversión para todos Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 Equidad y desarrollo Una coedición del Banco Mundial, Mundi-Prensa y Mayol Ediciones, S.A. Una publicación conjunta del Banco Mundial, Mayol Ediciones y Mundi-Prensa. This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarity reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Este volumen es producto de personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniciones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2006: Equity and Development in 2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsable for the accuracy of the translation. In case of any discrepances, the original languaje will govern. Publicado originalmente en inglés como World Development Report 2006. Equity and Development por el Banco Mundial en 2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. World Development Report 2006: Equity and Development © 2005, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005, Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2005, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131 A No. 56-62, Bogotá, Colombia PBX (571) 253 4047, Fax: (571) 271 2909 ISBN 958-97746-5-2 (Mayol Ediciones S.A.) ISBN 84-8476-267-X (Mundi-Prensa) Traducción al castellano: Teresa Niño Torres y María Victoria Mejía Imagen de la cubierta: Sueño de una tarde de domingo en el Parque Alameda, 1947-48, fresco de Diego Rivera. El mural está en el Museo Mural Diego Rivera, Ciudad de México. Reprodución autorizada por el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura de México; Copyright © Fotografía de Francisco Kochen. Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Prefacio xi Reconocimientos xiii Siglas y notas sobre los datos xiv Panorama general 1 La falta de equidad dentro y entre naciones 3 Por qué la equidad es importante para el desarrollo 5 Nivelación de los campos económico y político 6 1 Introducción 13 Trampas de desigualdad 14 Equidad y desigualdad de oportunidades: conceptos básicos 13 Breve visión preliminar del Informe 16 PARTE I Falta de equidad dentro y entre países 17 En foco 1: Palampur 18 2 La falta de equidad dentrode los países: individuos y grupos 20 Desigualdades en salud 21 Desigualdades en educación 23 Desigualdades económicas 27 Relación entre diferencias de grupo y desigualdad 30 Agencia y equidad: desigualdades de poder35 La trampa de desigualdad para la mujer 37 3 La equidad desde una perspectiva global 41 Desigualdades globales en salud 42 Desigualdades globales en educación 44 Desigualdades globales en ingresos y gastos 46 vi INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Desigualdades globales en poder 50 Un vistazo al futuro 50 En foco 2: empoderamiento 53 PARTE II Por qué es importante la equidad 55 4 Equidad y bienestar 57 Enfoques éticos y filosóficos de la equidad 57 Equidad e instituciones legales 58 La gente prefiere la justicia 60 Desigualdad de ingresos y reducción de la pobreza 63 5 Desigualdad e inversión 67 Mercados, riqueza, estatus y comportamiento de la inversión 67 Evidencias de inversión insuficiente 72 Desigualdades e inversión 76 En foco 3: España 79 6 Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 81 Distribución del poder y calidad institucional: círculos viciosos y virtuosos 81 Las instituciones y la desigualdad política pesan para el desarrollo: evidencias históricas 82 Las instituciones y la desigualdad política pesan para el desarrollo: evidencias contem- poráneas 86 Transiciones hacia instituciones más equitativas 90 Conclusión 95 En foco 4: Indonesia 96 PARTE III Nivelación de las reglas de juego económicas y políticas 99 7 Capacidades humanas 101 Desarrollo en la primera infancia: un mejor comienzo en la vida 101 Educación básica: expansión de oportunidades de aprender 104 Fortalecimiento de la responsabilidad 107 Hacia una mejor salud para todos 108 Protección social: manejo de riesgos y provisión de asistencia social 113 Resumen118 8 Justicia, tierra e infraestructura 120 Construcción de sistemas equitativos de justicia 120 Contenido vii Hacia mayor equidad en el acceso a la tierra 125 Oferta equitativa de infraestructura 130 Resumen 135 En foco 5: impuestos 137 9 Mercados y macroeconomía 139 Cómo se relacionan los mercados con la equidad 139 Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados financieros 141 Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados laborales 145 Mercados de producto y reforma comercial151 Gestión macroeconómica y equidad 154 En foco 6: desigualdad regional 160 10 Logro de una mayor equidad mundial 161 Hacer que los mercados globales funcionen de manera más equitativa 161 Proporcionar ayuda para el desarrollo con el fin de colaborar en la construcción de dotaciones 170 Transiciones hacia mayor igualdad 172 Resumen 174 En foco 7: acceso a los medicamentos 175 Epílogo 177 Nota bibliográfica 181 Notas 183 Referencias 197 Indicadores seleccionados 219 Medición de la equidad 221 Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 233 viii CONTENIDO Cuadros 9.1 Dos patologías en la interacción entre equidad y crecimiento 139 2.1 Descomposición de la desigualdad entre y dentro de las 9.2 Algunos pocos suelen apropiarse de las políticas y de las comunidades 31 instituciones financieras: evidencia de estudio de caso 143 2.2 Porcentaje de mujeres que alguna vez han sido objeto de 9.3 Costos fiscales de crisis bancarias seleccionadas 157 violencia física o sexual por parte de un compañero íntimo 40 10.1 AOD como participación del INB, 2002, 2003 y simulación para 2006 172 3.1 Los incrementos en la esperanza de vida al nacer se ralentizaron muy sensiblemente en los años noventa 42 A1 Pobreza 222 3.2 La media de años de escolaridad ascendió continuamente al A2 Medidas de desigualdad de ingreso/consumo 224 tiempo que la desigualdad decreció 46 A3 Salud 226 3.3 Matriz de movilidad en ingresos per cápita absolutos por A4 Educación 228 país, de 1980 a 2002 49 1 Indicadores clave del desarrollo 236 5.1 Efecto de reveses económicos sobre el consumo, Costa de 2 Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza y Marfil 69 mejorar la vida de las personas 238 5.2 Diferencias de productividad por tamaño de fincas; países 3 Actividad económica 240 seleccionados 74 4 Comercio, ayuda y financiación 242 5 Indicadores clave de otras economías 244 7.1 Ejemplos de programas de protección social 115 7.2 Dirección hacia el desempeño de los programas de transferencia condicional 117 Gráficos 1 La riqueza influye en la inmunización de los niños 3 2.7 La proporción de la desigualdad en años de escolaridad 2 Las oportunidades se determinan tempranamente 4 atribuible a diferencias entre hombres y mujeres ha venido 3 La esperanza de vida al nacer se hizo más igualitari, decreciendo 27 hasta que empezó la crisis del SIDA 5 2.8 Capitalización del mercado controlada por las 10 familias 4 Una prolongada tendencia divergente en desigualdad de de máximo estatus en países seleccionados, 1996 27 ingresos comienza a revertirse debido al crecimiento en 2.9 África y América Latina tienen los niveles más altos de China e India 5 desigualdad 29 5 El desempeño de los niños difiere cuando se da importancia 2.10 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: grupo a su casta 6 social de la cabeza de hogar 30 6 Desatraso mediante intervenciones tempranas 8 2.11 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: 7 Las ventajas estar cerca de las oportunidades educación de la cabeza de hogar 31 económicas 11 2.12 La ubicación, la educación y los grupos sociales pueden hacer una diferencia: regresiones de la desigualdad total 2.1 La mortalidad infantil varía de un país a otro, pero también sobre las proporciones de desigualdad entre grupos en varía internamente de acuerdo con la educación de las diferentes características de los hogares 32 madres 21 2.13 Las mujeres trabajan más horas que los hombres 39 2.2 Los niveles de atraso de los niños nacidos en áreas rurales están lejos de ser los mismos que los de áreas urbanas 22 3.1 Desvanecimiento de picos gemelos en la esperanza de vida 2.3 El acceso a la vacunación infantil depende del estatus al nacer 44 económico de los padres 22 3.2 La esperanza de vida al nacer está altamente correlacionada 2.4 Atraso y bajo peso en Camboya 24 con el ingreso, particularmente en los países pobres 44 2.5 Los niveles de educación varían de un país a otro, pero 3.3 La distribución de años de escolaridad mejoró notablemente también dependen del género de la cabeza de hogar 26 en la segunda mitad del siglo XX 45 2.6 Los niveles de educación varían de un país a otro y entre los 3.4 La media de años de escolaridad ascendió en tanto que sectores rural y urbano 26 la desigualdad decreció entre cohortes por nacimiento 45 Contenido ix 3.5 Las disparidades de género en años de escolaridad 6.5 Las restricciones para el ejecutivo son mayores en Mauricio decrecieron pero siguen siendo significativas en algunas que en Guyana 89 regiones 46 6.6 El PIB per cápita está subiendo en Mauricio, 3.6 Los ingresos varían muchísimo entre países y entre indivi- en Guyana 89 duos 47 6.7 La desigualdad en Bretaña empezó a descender alrededor 3.7 Desde 1950, la desigualdad entre países se incrementó en de 1870 92 tanto que la desigualdad internacional decreció 47 3.8 A diferencia de la desigualdad relativa, la desigualdad 7.1 A los tres años de edad, los niños de hogares mejor librados absoluta ha venido creciendo sostenidamente 48 llevan una gran ventaja en habilidades cognitivas 102 3.9 Incrementos de la desigualdad interna neutralizaron el 7.2 Las intervenciones en la primera infancia son buenas descenso de la desigualdad entre países 48 inversiones 102 3.10 La desigualdad entre países se tornó mucho más importante 7.3 Desatraso mediante intervención temprana 103 a largo plazo 49 7.4 Impulsar la matrícula no es suficiente para superar la 3.11 La pobreza absoluta decreció a nivel global, mas no en brecha de aprendizaje 107 todas las regiones 50 7.5 Casi todos los países gastan más en seguridad social que en 3.12 No existe ninguna relación de uno a uno entre poder e asistencia social (% del PIB) 114 ingreso 51 8.1 Las distribuciones desiguales iniciales de la tierra van de la 4.1 Distribución de las ofertas observadas en juegos mano con un crecimiento económico más lento 125 de ultimátum 60 8.2 El título a la tierra aumenta la inversión y el acceso al 4.2 Opiniones sobre la desigualdad obtenidas de la Encuesta crédito 127 Mundial de Valores 63 8.3 En África, las familias pobres no se beneficiaron del mayor 4.3 El crecimiento es la clave para la reducción de acceso 133 la pobreza... 64 8.4 En Níger, los hogares pobres tienen agua de menor calidad 4.4 ... y, en promedio, el crecimiento es neutral a la y pagan más 134 distribución 64 4.5 La incidencia de crecimiento nacional se curva para Túnez 9.1 La bolsa de valores de Polonia comenzó lentamente pero en 1980­1995 y para Senegal en 1994­2001 65 luego superó a la de República Checa 145 4.6 Una mayor desigualdad disminuye el poder del crecimiento para reducir la pobreza 66 9.2 Los patrones de empleo y desempleo varían mucho entre países africanos 146 5.1 En las áreas rurales de Kerala y Tamil Nadu, los ricos 9.3 Diferentes sistemas institucionales del mercado laboral consiguen casi todo el crédito y pagan tasas relativamente pueden producir rutas igualmente adecuadas de crecimiento bajas 68 de la productividad: países escandinavos vs. Estados 5.2 El desempeño de los niños difiere cuando se da a conocer Unidos 147 su casta 72 9.4 Para el bienestar de los hogares, es mejor estar cerca de las 5.3 Los retornos de capital varían según el tamaño de la firma: oportunidades económicas 153 evidencias de pequeñas firmas mexicanas 72 9.5 Las instituciones más débiles se asocian con volatilidad 5.4 Asignación ineficiente de recursos; el ejemplo de las macroeconómica y crisis 155 Gounders frente a las de fuera 74 9.6 Las participaciones de la mano de obra disminuyen durante 5.5 Los retornos promedio de cambiarse a la piña como cultivo las crisis y después no se recuperan del todo 156 intermedio pueden exceder al 1.200% 74 9.7 En Argentina, los ricos encontraron una salida durante 5.6 Las razones de utilidad a riqueza son máximas para las la crisis 157 firmas más pequeñas 75 10.1 Hoy día, los diferenciales de salario son mucho más grandes que a finales del siglo XIX 163 6.1 Los países que tienen derechos de propiedad más seguros, 10.2 Más subsidios que ayuda 172 tienen mayores ingresos promedio 82 6.2 La baja densidad de población en 1500 está asociada con un menor riesgo de expropiación hoy 84 Recuadros 6.3 Peores entornos para los colonizadores europeos están asociados con peores instituciones hoy 84 2.1 En Brasil, la desigualdad de oportunidades persiste de una 6.4 Un peor entorno para los colonizadores está asociado con generación a otra 20 menores restricciones para el ejecutivo en el momento de la 2.2 Desigualdad de bienes, desigualdad de oportunidades: independencia 85 huérfanos del SIDA en el sur de África 24 x CONTENIDO 2.3 Mejoras y mayor equidad en salud, en Perú 25 7.10 Programas de obras públicas: aspectos clave 116 2.4 Puntajes de pruebas infantiles en Ecuador: papel 7.11 Huérfanos y acción pública en África 119 de la riqueza, la educación de los padres y el lugar de residencia 25 8.1 Aumentar la cultura legal y la sensibilidad pública: 2.5 ¡Seamos conscientes de las comparaciones internacionales "Mis Derechos" en la televisión pública de Armenia 121 de desigualdad! 28 8.2 Acción afirmativa en India y Estados Unidos 122 2.6 Repaso de la hipótesis de Kuznets sobre crecimiento 8.3 Estrategias públicas e instituciones convencionales en económico y desigualdad 33 Sudáfrica 123 2.7 Agencias e instituciones no equitativas en Pakistán 35 8.4 El impacto de la ayuda legal en Ecuador 123 2.8 Legados de discriminación y reproducción de las 8.5 Bogotá, Colombia: programa de cultura ciudadana 124 desigualdades y la pobreza entre los batwas en Uganda 36 8.6 Reforma agraria en Sudáfrica: puesta en marcha 126 2.9 Razones de sexo y "mujeres desaparecidas" 38 8.7 Aclarar cómo los derechos consuetudinarios encajan en sistemas formales 128 3.1 Tres conceptos de desigualdad en competencia: global, 8.8 Polarización, conflicto y crecimiento 129 internacional e interpaíses 43 8.9 La tierra y combinaciones de impuestos sobre la producción 130 4.1 Sencilla representación de diferentes conceptos 8.10 Infraestructura rezagada en África 132 de equidad 59 8.11 El impacto de distribución de la privatización de la 4.2 A los monos capuchinos tampoco les gusta infraestructura en América Latina: para todos la falta de equidad 61 los gustos 133 4.3 Percepción de los trabajadores en cuanto a justicia, calidad 8.12 La agenda a favor de los pobres para el agua urbana del producto y seguridad de los consumidores 62 en Senegal 134 8.13 Enfoque en la responsabilidad y la transparencia en las 6.1 Banca en el siglo XIX; México y Estados Unidos 83 telecomunicaciones en Brasil y Perú 135 6.2 Con instituciones deficientes, el crecimiento no perdura 87 6.3 Polarización, conflicto y crecimiento 90 9.1 Mercados y desarrollo: políticas, equidad y bienestar social 6.4 Ayuda al crecimiento equitativo en los albores de la Gran en China 141 Bretaña moderna: El papel de las Leyes sobre 9.2 Demasiada normatividad y muy poca normatividad: Rusia los Pobres 92 antes y después de la transición 143 9.3 Organización en la economía informal 148 7.1 Los programas DIT son un ingrediente esencial para el 9.4 Legislación de protección del empleo 149 logro de educación para todos 103 9.5 Dos casos de reforma del mercado laboral: una integral, 7.2 Tarifas escolares, ¿instrumento de exclusión o una parcial 150 de responsabilidad? 105 9.6 ¿Tuvo consecuencias equitativas la crisis rusa 7.3 Desagregación de las escuelas Roma en Bulgaria: el modelo de 1998? 157 de Vidin 106 10.1 Ley internacional, globalización e igualdad 162 7.4 Remedio a la educación: el programa Balsakhi en India 107 10.2 Hacer más amigables con el desarrollo a los programas 7.5 Bonos escolares: ¿eficientes y equitativos? 108 de trabajadores emigrantes 164 7.6 Trabajo con las madres para tratar la malaria 109 10.3 Los subsidios al algodón son enormes, y persistentes 166 7.7 Los pobres y las minorías étnicas reciben atención de menor 10.4 ¿Sobrevivirán las mejores condiciones de trabajo calidad 110 en la industria textil de Camboya a la terminación del 7.8 Mejor salud materna en Malasia y Sri Lanka 111 sistema de cupos? 167 7.9 Movilización de apoyo para cubrimiento universal 10.5 Ampliar en Sudáfrica el acceso a medicamentos en Tailandia 112 antirretrovirales 168 Contenido xi Prefacio Vivimos en un mundo de extraordinaria desigualdad de oportunidades, tanto dentro como entre países. Hasta la oportunidad misma de vivir está distribuida en forma dispareja: mientras que menos del 0,5% de los niños nacidos en Suecia muere antes de su primer cumpleaños, cerca del 15% de los que nacen en Mozambique no logra llegar a ese punto. En El Salvador, la mortalidad infantil es del 2% para los hijos de madres con educación, pero asciende al 10% para aquellos cuyas madres no han tenido ninguna escolaridad. En Eritrea, la vacunación infantil se acerca al 100% para los niños del quinto más rico de la población, pero apenas llega al 50% para el quinto más pobre. A estos niños no se les puede culpar por las circunstancias en que nacieron y, sin embar- go, su vida ­y su capacidad de contribuir al desarrollo de su nación­ están poderosamente determinadas por ellas. Es por eso que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, el vigé- simo octavo de esta serie anual, se concentra en el papel de la equidad en el proceso de desarrollo. La equidad se define en términos de dos principios básicos. El primero es igual- dad de oportunidades: los determinantes de los logros de una persona en su vida deben ser primordialmente sus propios talentos y esfuerzos, y no circunstancias predeterminadas, como raza, género, entorno social y familiar, o país de nacimiento. El segundo principio es evitar la privación de resultados finales, particularmente en salud, educación y niveles de consumo. Para mucha gente, si no para casi toda, la equidad es intrínsecamente importante como objetivo de desarrollo, por derecho propio. Pero este informe va más lejos, al presentar evidencias de que compartir ampliamente las oportunidades económicas y políticas tam- bién sirve como instrumento para el crecimiento económico y el desarrollo. La ampliación de las oportunidades respalda fuertemente el primer pilar de la estrate- gia de desarrollo del Banco, esto es, mejorar el clima de inversión para todos. La interde- pendencia de las dimensiones económicas y políticas del desarrollo también refuerza la importancia del segundo pilar estratégico, el empoderamiento. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 muestra que los dos pilares no son independientes entre sí en el respaldo al desarrollo, sino que, por el contrario, se refuerzan mutuamente. Espero que el Informe influya fuertemente en la forma en que nosotros y nuestros socios para el desarrollo enten- damos, diseñemos e implementemos las políticas de desarrollo. Paul D. Wolfowitz Presidente Banco Mundial Reconocimientos Este Informe fue preparado por un equipo central encabezado por Francisco H.G. Ferreira y Michael Walton, y en el que participaron Tamar Manuelyan Atinc, Abhijit Banerjee, Peter Lanjouw, Marta Menéndez, Berk Özler, Giovanna Prennushi, Vijayendra Rao, James Robinson y Michael Woolcock. Contribuyeron además, de manera importante, Anthony Bebbington, Stijn Claessens, Margaret Ellen Grosh, Karla Hoff, Jean O. Lanjouw, Xubei Lou, Ana Revenga, Caroline Sage, Mark Sundberg y Peter Timmer. El equipo contó con la asistencia de María Caridad Araújo, Andrew Beath, Ximena del Carpio, Celine Ferre, Thomas Haven, Claudio E. Montenegro y Jeffery C. Tanner. El trabajo se llevó a cabo bajo la guía general de François Bourguignon. Se recibió amplia y excelente asesoría de Anthony B. Atkinson, Angus Deaton, Naila Kabeer, Martin Ravallion y Amartya Sen, con quienes el equipo está irrestrictamente agradecido. Muchas otras personas del Banco Mundial y ajenas a él, cuyos nombres apa- recen relacionados en la Nota bibliográfica, también aportaron comentarios útiles. El Development Data Group contribuyó al apéndice de datos y se responsabilizó de los Indicadores de desarrollo mundial seleccionados. Mucha de la investigación de refe- rencia se hizo con el apoyo de un fondo fiduciario programático de múltiples donan- tes, el Programa de Conocimiento para el Cambio, financiado por Canadá, la Comunidad Europea, Finlandia, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido. Para hacer el Informe, el equipo realizó una amplia serie de consultas, las cuales inclu- yeron talleres en Amsterdam, Beirut, Berlín, El Cairo, Dakar, Ginebra, Helsinki, Hyderabad, Londres, Milán, Nairobi, Nueva Delhi, Oslo, Ottawa, París, Río de Janeiro, Estocolmo, Tokio, Venecia y Washington, D.C.; videoconferencias con Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México y Tokio; y una discusión en línea del borrador del Informe. El equipo desea agradecer a los participantes en esos talleres, videoconferencias y discusio- nes, entre los que hubo investigadores, funcionarios gubernamentales y personal de orga- nizaciones no gubernamentales y del sector privado. Rebecca Sugui sirvió al equipo como asistente ejecutiva; Ofelia Valladolid como asis- tente de programa; Madhur Arora y Jason Victor como asistentes de equipo, y Evangeline Santo Domingo como asistente de manejo de recursos. Bruce Ross-Larson fue el editor principal. Los trabajos de diseño, edición y producción fueron coordinados por la Oficina del Editor, del Banco Mundial, bajo la supervisión de Susan Graham y Monika Lynde. Siglas y notas sobre los datos Siglas y abreviaturas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo AAA Acción afirmativa Económicos ADI Asociación para el Desarrollo Internacional ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ADPIC Aspectos de los derechos de propiedad intelectual OIT Organización Internacional del Trabajo relacionados con el comercio OMS Organización Mundial de la Salud AOD Asistencia oficial para el desarrollo ONG Organización no gubernamental CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo ONU Organización de Naciones Unidas; como parte de CAT Campaña de Acción de Tratamiento otro nombre, NU o las Naciones Unidas DHS Encuesta Demográfica y de Salud. Demographic and OMC Organización Mundial del Comercio Health Survey PCC Partido Comunista Chino DIT Desarrollo infantil temprano PIB Producto interno bruto EPP Evaluación participativa de la pobreza PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desa- FMI Fondo Monetario Internacional. rrollo GHG Gas de invernadero. Greenhouse gas PPA Paridad de poder adquisitivo ICOR Razón incremental de capital a rendimiento. PPME País pobre muy endeudado Incremental Capital-Output Ratio PROMESA Promoción y Mejoramiento de la Salud ICRISAT Instituto Internacional de Investigación de Culti- PYME Pequeña y mediana empresa vos en los Trópicos Semiáridos. International Crop SGM Segunda Guerra Mundial Research Institute in the Semi-Arid Tropics SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida IED Inversión extranjera directa TIMSS Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y IMS Servicios Intercontinentales de Mercadeo. Intercon- Ciencias. Third International Mathematics and Science tinental Marketing Services Study INB Ingreso nacional bruto UNAIDS Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre IVA Impuesto sobre valor agregado, más conocido como VIH/SIDA. Joint United Nations Programme on HIV/ Impuesto a las ventas AIDS KDP Proyecto de Desarrollo de Kecamatans. Kecamatan UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio Development Project y Desarrollo. United Nations Conference on Trade and LPE Legislación de protección al empleo Development MMM Movimiento Mauriciano Militante UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. MSF Médicos sin Fronteras United Nations International Children's Emergency NAFTA Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio. North Fund American Free Trade Agreement VIH Virus de inmunodeficiencia humana Notas sobre los datos Los países incluidos en las agrupaciones regionales y por ingresos en El uso de la palabra países para referirse a las economías no implica este Informe están relacionados en el cuadro de Clasificación de las juicio alguno acerca del estatus legal o de otro tipo de ningún territo- Economías, al principio de los Indicadores de Desarrollo Mundial Se- rio, por parte del Banco Mundial. La expresión países en desarrollo inclu- leccionados. Las clasificaciones por ingresos se basan en el PIB per cápita; ye economías de medianos y de bajos ingresos y, por consiguiente, por los umbrales para tales clasificaciones en esta edición pueden encon- razones de conveniencia puede comprender economías en transición. trarse en la Introducción a los Indicadores de Desarrollo Mundial Se- La expresión países avanzados puede usarse, también por razones de con- leccionados. Los promedios por grupo reportados en gráficos y cuadros veniencia, para referirse a las economías de altos ingresos. son promedios no ponderados de los países del grupo, a menos que se indique lo contrario. xiv Panorama general Pensemos en dos niños sudafricanos nacidos el mismo día, en 2000. disparidades entre los sudafricanos promedio y los ciudadanos de países Nthabiseng es negra, hija de una familia pobre de un área rural de la más desarrollados. Veamos las cartas relativas a Sven ­nacido el mismo provincia del Cabo Oriental, a unos 700 kilómetros de Ciudad del Cabo. día en un hogar sueco promedio. Sus posibilidades de morir durante el Su madre no tuvo ninguna educación formal. Pieter es blanco, nacido primer año de vida son mínimas (0,3%) y su esperanza de vida es de 80 en una familia acaudalada de Ciudad del Cabo. Su madre terminó estu- años, esto es, 12 años más que Pieter y 30 más que Nthabiseng. Sus dios preuniversitarios en la prestigiosa Universidad Stellenbosch. probabilidades de educación son de 11,4 años ­5 más que el sudafricano El día de su nacimiento, difícilmente a Nthabiseng y Pieter se los promedio. A estas diferencias en años de escolaridad se suman diferen- habría podido responsabilizar por sus circunstancias familiares: su raza, cias de calidad: en octavo grado, Sven normalmente obtendrá un puntaje los ingresos y la educación de sus padres, su ubicación rural o urbana, de 500 en una prueba de matemáticas internacionalmente comparable, como tampoco por su sexo. Sin embargo, las estadísticas sugieren que mientras que el estudiante sudafricano promedio no obtendrá más que esas variables predeterminadas marcarán una enorme diferencia en la 264 puntos ­más de dos desviaciones estándar por debajo de la mediana vida que ellos lleven. Nthabiseng tiene el 7,2% de probabilidades de de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos morir durante su primer año de vida; esto es, más del doble que Pieter, (OCDE). Lo más probable es que Nthabiseng nunca llegue a ese grado para quien esas probabilidades son del 3%. Pieter puede esperar llegar a y, por tanto, nunca presentará esa prueba.3 los 68 años y Nthabiseng a los 50. Pieter puede tener una perspectiva Estas diferencias en oportunidades de vida entre nacionalidades, ra- de 12 años de educación formal y Nthabiseng menos de uno.1 Lo más zas, géneros y grupos sociales sorprenderán a muchos lectores por ser probable es que a todo lo largo de su vida, Nthabiseng sea considerable- fundamentalmente injustas. Además, tienden a conducir a un desperdi- mente más pobre que Pieter.2 Durante su crecimiento, es menos proba- cio de potencial humano y, por ende, a la pérdida de oportunidades de ble que ella tenga acceso a agua potable y servicios sanitarios, y a buenas desarrollo. Es por eso que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 escuelas. De manera que las oportunidades que estos niños tienen de analiza la relación entre equidad y desarrollo. desarrollar todo su potencial humano difieren inmensamente desde el Por equidad entendemos que los individuos deben tener iguales opor- principio, sin ninguna culpa de su parte. tunidades de forjarse la forma de vida que ellos elijan, y que deben estar Tales disparidades de oportunidad se traducen en diferentes habili- exentos de la privación extrema de resultados finales. El mensaje princi- dades para contribuir al desarrollo de Sudáfrica. Es posible que la salud pal es que la equidad es complementaria, en ciertos aspectos fundamen- de Nthabiseng al nacer no haya sido tan buena, debido a una nutrición tales, a la búsqueda de prosperidad a largo plazo. Las instituciones y las menos buena de su madre durante el embarazo. En virtud de su sociali- políticas que promueven un campo de juego parejo ­en el que todos los zación de género, su ubicación geográfica y su acceso a instituciones miembros de la sociedad tengan oportunidades similares de llegar a ser educativas, Pieter tiene muchas más probabilidades de adquirir una edu- socialmente activos, políticamente influyentes y económicamente pro- cación que lo habilite para aprovechar al máximo sus talentos innatos. ductivos­ contribuyen al crecimiento y al desarrollo sostenibles. Una Incluso si a los 25 años, y en contra de todas las probabilidades, mayor equidad es, entonces, doblemente buena para la reducción de la Nthabiseng lograra concebir una gran idea empresarial (por ejemplo, pobreza: a través de efectos benéficos potenciales sobre el desarrollo una innovación para incrementar la producción agrícola), a ella le sería agregado a largo plazo y a través de mayores oportunidades para los mucho más difícil persuadir a un banco de hacerle un préstamo a una grupos más pobres dentro de cualquier sociedad. tasa de interés razonable. Pieter, al tener una idea igualmente brillante Los aspectos complementarios entre equidad y prosperidad se expli- (digamos, sobre la forma de diseñar una versión mejorada de software can por dos grupos complementarios de razones. En primer lugar, en los prometedor), seguramente encontraría más fácil obtener crédito, gra- países en desarrollo hay muchas fallas de mercado, notablemente en los cias a tener un diploma preuniversitario y muy posiblemente bienes que mercados de crédito, de seguros y de capital humano. Consecuente- le sirvan como garantía. Gracias a la transición de Sudáfrica hacia la mente, es posible que los recursos no fluyan donde los retornos serían democracia, Nthabiseng puede votar y, de ese modo, influir indirecta- máximos. Por ejemplo, niños altamente capaces, como Nthabiseng, mente en la política de su gobierno, cosa que el apartheid les negaba a pueden no terminar la escuela primaria, en tanto que otros menos capa- los negros. Pero el legado de desigualdad de oportunidades y de poder ces pueden terminar estudios universitarios. Los agricultores pueden político del apartheid permanecerá durante algún tiempo. El camino a trabajar más duro en lotes de su propiedad que como aparceros. A algu- recorrer desde semejante cambio político (fundamental) hasta cambios nos eficientes productores agrícolas y de textiles se les cierran los merca- en las condiciones económicas y sociales, es largo. dos de la OCDE, y las oportunidades de emigrar a laborar en países más Por muy desconcertantes que sean las diferencias de oportunidades ricos son altamente restringidas para los trabajadores pobres no califica- entre Pieter y Nthabiseng en Sudáfrica, éstas no son nada al lado de las dos. Cuando se carece de mercados o éstos son imperfectos, las distribu- 1 2 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ciones de riqueza y poder afectan la asignación de oportunidades de peño de ensanchar las oportunidades para aquellos cuyas opciones son inversión. La respuesta ideal es corregir las fallas de mercado; pero si las más limitadas. esto no es factible o es excesivamente costoso, entonces algunas formas Para empezar, hay tres consideraciones importantes que hacer. Si bien de redistribución ­de acceso a servicios, bienes, o influencia política­ campos de juego más parejos tienden a conducir a la reducción de las de- pueden incrementar la eficiencia económica. sigualdades observadas en logros educativos, estado de salud e ingresos, el El segundo grupo de razones por las cuales la equidad y la prosperi- propósito de la política no es igualdad en los resultados finales. Ciertamen- dad a largo plazo pueden ser complementarias, se deriva del hecho de te, incluso con una genuina igualdad de oportunidades, siempre será de que altos niveles de desigualdad económica y política tienden a condu- esperar que haya algunas diferencias en los resultados finales debido a las cir a instituciones económicas y a arreglos sociales que favorecen sistemá- diferencias de preferencias, talentos, esfuerzos y suerte.4 Esto es coherente ticamente los intereses de los más influyentes. Tales instituciones no con el importante papel que juegan las diferencias de ingresos como incen- equitativas pueden generar costos económicos. Cuando los derechos tivos para invertir en educación y en capital físico, para trabajar y para asu- personales y de propiedad sólo se hacen cumplir selectivamente, cuando mir riesgos. Por supuesto, los resultados finales sí importan, pero lo que nos las asignaciones presupuestarias benefician principalmente a los políti- interesa de ellos es principalmente su influencia sobre la privación absoluta camente influyentes, y cuando la distribución de los servicios públicos y su papel en la determinación de oportunidades. favorece a los acaudalados, tanto los grupos de ingresos medios como En segundo lugar, la preocupación por la igualdad de oportunidades los pobres terminan con talentos no explotados. En consecuencia, la implica que la acción pública debe concentrarse en la distribución de los sociedad como un todo tiende a ser más ineficiente y a perder oportuni- activos, de las oportunidades económicas y del poder político, y no di- dades de innovación e inversión. A nivel global, cuando los países en rectamente en la desigualdad de ingresos. Las políticas pueden contri- desarrollo tienen poco o ningún poder en el gobierno global, las reglas buir al paso de una "trampa de desigualdad" a un círculo virtuoso de pueden ser inapropiadas y costosas para los países pobres. equidad y crecimiento, nivelando el campo de juego ­mediante mayor Estos efectos adversos de la desigualdad de oportunidades y de poder inversión en los recursos humanos de los más pobres; mayor y más igua- político sobre el desarrollo son tanto más perjudiciales debido a que las litario acceso a los servicios públicos y la información; garantías sobre desigualdades económicas, políticas y sociales tienden a reproducirse a lo derechos de propiedad para todos, y mayor justicia en los mercados. largo del tiempo y entre una generación y otra. A ese fenómeno lo deno- Pero las políticas para nivelar el campo de juego económico enfrentan minamos "trampas de desigualdad". Los niños en desventaja, de las fami- grandes desafíos. Hay desigualdad en la capacidad de influir en la agen- lias del extremo inferior en la distribución de pobreza, no tienen las mismas da política: los intereses de los privados de derechos ciudadanos pueden oportunidades que los hijos de familias más acaudaladas de recibir educa- no llegar a expresarse ni a estar representados nunca. Y cuando las po- ción de calidad. Entonces la expectativa económica para esos niños es ga- líticas desafían privilegios, es posible que los grupos poderosos busquen nar menos como adultos. Puesto que los pobres tienen menos poder en el bloquear las reformas. Por tanto, es más probable que las políticas equi- proceso político, ellos ­al igual que sus padres­ estarán menos habilitados tativas tengan éxito cuando la nivelación del campo de juego económico para influir en las decisiones de gasto para mejorar las escuelas públicas vaya acompañada de esfuerzos similares por nivelar el campo de juego para sus hijos. Y así, el ciclo de bajos logros continúa. político doméstico e introducir mayor justicia en el gobierno global. La distribución de la riqueza está estrechamente correlacionada con En tercer lugar, puede haber varios trueques a corto plazo, a nivel de las distinciones sociales que estratifican a la gente, las comunidades y política, entre equidad y eficiencia. Éstos están ampliamente reconoci- las naciones en grupos que dominan y grupos que son dominados. Estos dos y documentados. La cuestión es que, con demasiada frecuencia, el patrones de dominación persisten debido a que el uso abierto y encu- cálculo costo-beneficio (a menudo implícito) que utilizan los responsa- bierto del poder refuerza las diferencias económicas y sociales. Las élites bles de la formulación de políticas para evaluar los méritos de diversas protegen sus intereses de maneras sutiles, por ejemplo mediante prácti- políticas, ignora los beneficios a largo plazo, difíciles de medir pero de cas excluyentes en los sistemas de maridaje y parentesco, y de maneras todas maneras reales, de una mayor equidad. Mayor equidad significa menos sutiles, como la manipulación política agresiva o el uso explícito funcionamiento económico más eficiente, conflicto reducido, mayor con- de la violencia. fianza y mejores instituciones, con beneficios dinámicos para la inver- Esas desigualdades políticas, sociales, culturales y económicas super- sión y el crecimiento. En la medida en que se ignoren esos beneficios, los puestas sofocan la movilidad y, por estar tan íntimamente ligadas al responsables de la formulación de políticas pueden acabar optando por movimiento habitual de la vida, son difíciles de romper. La élite las per- demasiado poca equidad. petúa y a menudo los grupos marginados u oprimidos las asimilan de Pero por la misma razón, los interesados en mayor equidad no pue- tal modo que les dificulta a los pobres hallar la forma de salir de la den ignorar los trueques a corto plazo. Si los incentivos individuales pobreza. Consecuentemente, las trampas de desigualdad pueden ser real- resultan invalidados por programas de redistribución del ingreso que mente estables; tienden a persistir por generaciones. gravan la inversión y la producción demasiado abruptamente, el resul- El Informe documenta la persistencia de estas trampas de desigual- tado será menos innovación, menos inversión y menos crecimiento. La dad, destacando la interacción entre diferentes formas de desigualdad. historia del siglo XX está llena de ejemplos de políticas mal diseñadas, Presenta evidencias de que la desigualdad de oportunidades que se ge- perseguidas en nombre de la equidad, que perjudicaron seriamente ­en nera es despilfarradora y enemiga del desarrollo sostenible y la reduc- vez de fomentar­ los procesos de crecimiento, ignorando los incentivos ción de la pobreza. También deduce implicaciones de política que se individuales. Hay que buscar un equilibrio, teniendo en cuenta tanto centran en el concepto general de nivelar el campo de juego ­tanto los costos inmediatos en términos de incentivos individuales, como los política como económicamente, y en las arenas doméstica y global. Si beneficios a largo plazo de sociedades cohesivas, que tengan institucio- las oportunidades que tienen los niños como Nthabiseng son tan suma- nes inclusivas y amplias oportunidades. mente limitadas con respecto a las que tienen niños como Pieter o Sven, La evaluación cuidadosa del diseño de políticas en los contextos loca- y si esto perjudica el progreso en términos del desarrollo agregado, en- les siempre es importante, a la vez que es necesario poner las considera- tonces la acción pública tiene un papel legítimo que cumplir en el em- ciones de equidad en el centro tanto del diagnóstico como de la política. Panorama general 3 Esto no pretende ser un nuevo marco. Significa integrar y extender los La falta de equidad dentro y entre naciones marcos existentes: la equidad es esencial tanto para el ambiente de in- Desde la perspectiva de la equidad, la distribución de las oportunidades versión como para la agenda de empoderamiento, y trabaja a través del importa más que la distribución de los resultados finales. Pero las opor- impacto sobre las instituciones y los diseños específicos de política. Al- tunidades, que son más potenciales que efectivas, son más difíciles de gunos pueden valorar la equidad por la equidad misma; otros, primor- observar y de medir que los resultados finales. dialmente por el papel instrumental que tiene en la reducción de la pobreza absoluta, que es la misión del Banco Mundial. Este informe reconoce el valor intrínseco de la equidad, pero su propó- La falta de equidad dentro de los países tiene múltiples sito primordial es documentar de qué manera un enfoque en la equidad dimensiones tiene peso para el desarrollo a largo plazo. El Informe tiene tres partes. Aunque es difícil cuantificar directamente la desigualdad de oportuni- · La Parte I considera las evidencias de desigualdad de oportunidades dades, un análisis de Brasil ofrece una ilustración (capítulo 2). La de- dentro y entre países. Aunque se revisan algunos intentos de cuanti- sigualdad de ingresos en 1996 se dividió en una parte atribuible a cuatro ficar la desigualdad de oportunidades, en términos más generales circunstancias predeterminadas que escapan al control de los individuos nos basamos en las evidencias de resultados finales altamente de- ­raza, región de nacimiento, educación paterna y ocupación paterna al siguales entre grupos definidos por circunstancias predeterminadas momento de nacer­ y una parte residual. Esas cuatro circunstancias ­v.gr. género, raza, trayectoria familiar o país de nacimiento­ como explican alrededor de un cuarto de las diferencias generales de remune- marcadores de oportunidades desiguales. ración entre trabajadores. Seguramente otros determinantes de las opor- · La Parte II inquiere por qué es importante la equidad. Comenta los tunidades quedan igualmente predeterminados en el momento del dos canales de impacto (los efectos de la desigualdad de oportunida- nacimiento, pero no se incluyen en este conjunto ­por ejemplo, género, des cuando los mercados son imperfectos, y las consecuencias de la riqueza familiar o calidad de las escuelas primarias. Debido a que tales falta de equidad para la calidad de las instituciones que desarrolla variables no están incluidas en la "descomposición" de la desigualdad, una sociedad), así como los motivos intrínsecos. aquí los resultados pueden considerarse como estimaciones muy aproxi- · La Parte III cuestiona en qué forma la acción pública puede nivelar madas de la desigualdad de oportunidades en Brasil. los campos de juego político y económico. En la arena doméstica, ar- Infortunadamente, circunstancias predeterminadas (y, por ende, mo- gumenta a favor de invertir en la gente, expandir el acceso a la justicia, ralmente irrelevantes) determinan mucho más que los solos ingresos la tierra y la infraestructura, y promover la justicia en los mercados. En futuros. La educación y la salud tienen un valor intrínseco y afectan la la arena internacional, considera la nivelación del campo de juego en capacidad del individuo de comprometerse en la vida económica, social el funcionamiento de los mercados globales y las reglas que los gobier- y política. No obstante, en casi todos los pueblos los niños tienen opor- nan ­y la provisión complementaria de ayuda para contribuir a que tunidades sustancialmente diferentes para aprender y para llevar una los países y la gente pobre se forjen dotaciones mayores. vida saludable, dependiendo de la posesión de activos, la ubicación geo- gráfica o la educación paterna, entre otras cosas. Consideremos cómo el Para terminar, esta visión general ofrece un resumen de los principa- acceso a un paquete de servicios básicos de vacunación difiere entre paí- les resultados. ses, para los ricos y los pobres (gráfico 1). Gráfico 1 La riqueza influye en la inmunización de los niños Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: * Indica que el quintil más pobre tiene mayor acceso a los servicios de inmunización infantil que el quintil más rico. La línea anaranjada continua representa el porcentaje general de niños que no tiene acceso al paquete básico de inmunización en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de la distribución de la propiedad de los activos para los quintiles más pobre y más rico. 4 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Hay una desigualdad sustancial de acceso, por ejemplo, entre Egip- Gráfico 2 Las oportunidades se determinan tempranamente to, donde la cobertura llega a casi todos los niños (a la izquierda), y En Ecuador, el desarrollo cognitivo de los niños entre tres y cinco años difiere Chad, donde más del 40% de los niños queda excluido (a la derecha). notablemente según el entorno familiar Pero las disparidades pueden ser tan grandes al interior de algunos paí- ses como lo son entre todas las naciones de la muestra. Por ejemplo, en Eritrea el quinto más rico disfruta de cubrimiento casi completo, mien- tras que casi la mitad del total de niños del quinto más pobre queda excluida. También en muchas partes del mundo persisten significativas dife- rencias de género. En partes de Asia oriental y meridional, notablemen- te en ciertas áreas de la China rural y del noroeste de la India, la oportunidad misma de vivir puede depender de una única característica predeterminada: el sexo. Estas regiones tienen cantidades significativa- mente mayores de niños que de niñas, en parte debido al aborto selecti- vo y a la atención diferencial después del nacimiento. Y en muchas (aunque no en todas) partes del mundo, van más niños que niñas a la escuela. Los cientos de millones de niños discapacitados que hay en el Fuente: Paxson y Schady, 2005. Nota: Los valores medios de los puntajes de la prueba de reconocimiento de vocabulario (TVIP) (una mundo en desarrollo tienen también oportunidades muy diferentes de medida de reconocimiento de vocabulario en español, estandarizada con respecto a una norma interna- las de sus pares no discapacitados. cional), se grafican con respecto a la edad de los niños en meses. Las medianas por mes exacto de Estas faltas de equidad habitualmente se asocian con diferencias de edad se aligeraron mediante regresiones en abanico del puntaje medio sobre edad (en meses), utilizan- do una amplitud de banda de 3. "agencia" entre los individuos, entendida ésta como la habilidad socio- económica, cultural y políticamente determinada para configurar el mundo que lo rodea a uno. Tales diferencias crean parcialidades en las instituciones y normas, en favor de los grupos más poderosos y privile- Los bebés que sobreviven, no solamente en Malí sino en gran parte de giados. Esto se ve en realidades tan diversas como las bajas posibilidades África y en los países más pobres de Asia y América Latina, corren mu- de movilidad de castas programadas en un pueblo de la India rural, y cho mayor riesgo nutricional que sus contrapartes de los países ricos y, si los frecuentes episodios de discriminación contra el pueblo quechua en van a la escuela ­más de 400 millones de adultos de los países en desa- Ecuador. Las diferencias persistentes de poder y estatus entre grupos rrollo nunca lo hicieron­, sus escuelas son sustancialmente peores que pueden llegar a asimilarse en comportamientos, aspiraciones y prefe- aquellas a las que asisten los niños de Europa, Japón o Estados Unidos. rencias que también perpetúan las desigualdades. Dados la menor calidad escolar, la desnutrición y los ingresos que un Las desigualdades de oportunidad también se transmiten de una niño puede generar trabajando en vez de estudiar, muchos dejan la es- generación a otra. Los hijos de padres más pobres y de menor estatus cuela prematuramente. La persona promedio nacida entre 1975 y 1979 tienen posibilidades inferiores de educación, salud, ingresos y estatus. Y en África subsahariana sólo tiene 5,4 años de escolaridad. En Asia meri- esto comienza tempranamente. En Ecuador, los niños de 3 años de to- dional, la cifra asciende a 6,3 años; en los países de la OCDE es de 13,4 dos los grupos socioeconómicos obtienen resultados similares en prue- años. bas de reconocimiento de vocabulario y están cerca de una población Con semejantes diferencias en educación y salud, agravadas por gran- internacional de referencia estándar. Pero para cuando cumplen 5 años, des disparidades en el acceso a infraestructura y otros servicios públicos, todos se han rezagado con respecto al grupo internacional de referencia, no es de sorprender que las oportunidades de consumo de bienes priva- excepto los de los grupos más acaudalados y con los más altos niveles de dos difieran enormemente entre los países ricos y los pobres. Los gastos educación paterna (gráfico 2). Diferencias tan pronunciadas en recono- de consumo anual promedio varían entre US$279 ajustados por pari- cimiento de vocabulario entre los niños cuyos padres tuvieron entre 0 y dad de poder adquisitivo (PPA) en Nigeria y US$17.232 PPA en Luxem- 5 años de escolaridad y aquellos cuyos padres tuvieron 12 o más años de burgo. Esto significa que en Luxemburgo el ciudadano promedio disfruta educación formal, tienden a afectar su desempeño una vez que ingresen de recursos monetarios 62 veces mayores que el nigeriano promedio. a la escuela primaria, y a persistir de ahí en adelante. También en países Mientras que al nigeriano le resulta difícil pagar diariamente alimentos ricos se observa inmovilidad intergeneracional: nuevas evidencias de suficientemente nutritivos, en Luxemburgo el ciudadano promedio no Estados Unidos (donde es fuerte el mito de la igualdad de oportunida- tiene problema en comprar la última generación de teléfono celular que des) revelan altos niveles de persistencia del estatus socioeconómico en- salga al mercado. Debido a las mucho mayores restricciones para el tre generaciones: estimaciones recientes sugieren que se necesitarían 5 movimiento de la gente entre países que dentro de los países, estas de- generaciones para que una familia que gana la mitad del promedio na- sigualdades en los resultados finales entre países tienden a estar mucho cional alcance ese promedio.5 La inmovilidad es particularmente pro- más asociadas con la desigualdad en oportunidades que con la desigual- nunciada entre los afroamericanos de bajos ingresos. dad dentro de los países. Las tendencias en la desigualdad global han variado. Entre 1960 y 1980 hubo un descenso pronunciado de la desigualdad entre países en Las desigualdades globales son masivas esperanza de vida al nacer, impulsado por grandes incrementos en los Si la desigualdad de oportunidades es grande al interior de muchos paí- países más pobres del mundo (gráfico 3). Este hecho alentador se debió ses, es verdaderamente pasmosa a escala global. El capítulo 3 muestra a la difusión global de tecnología de la salud y a esfuerzos de primer que las diferencias entre países comienzan con la oportunidad misma de orden en salud pública en algunas de las áreas de más alta mortalidad vivir: mientras que 7 de cada 1.000 bebés norteamericanos mueren du- en el mundo. No obstante, desde 1990 el VIH/SIDA (predominante- rante su primer año de vida, de cada 1.000 bebés malíes mueren 126. mente en muchos países africanos) y un aumento de las tasas de morta- Panorama general 5 Gráfico 3 La esperanza de vida al nacer se hizo más igualitaria, Es posible descomponer la desigualdad total entre individuos a nivel hasta que empezó la crisis del SIDA mundial, en diferencias entre países y diferencias dentro de los países. A principios del siglo XIX, las diferencias entre países eran relativamente pequeñas, pero hacia finales del siglo XX constituían una parte sustan- cial de la desigualdad total. Excluidas China e India, las desigualdades globales han seguido aumentando, debido a la continua divergencia entre casi todos los demás países de bajos ingresos y los países ricos. Por qué la equidad es importante para el desarrollo ¿Por qué son de peso estas desigualdades persistentes tanto dentro como entre países? La primera razón es que las interconexiones y la resistente flexibilidad de estas desigualdades implican que algunos grupos tengan oportunidades ­económicas, sociales y políticas­ consistentemente in- feriores a las de sus conciudadanos. Casi todas las personas sienten que Fuente: Schady, 2005. esas enormes disparidades violan un sentido de justicia, particular- mente cuando los individuos afectados no pueden hacer mucho al res- lidad de las economías en transición (fundamentalmente en Europa orien- pecto (capítulo 4). Esto es coherente con las enseñanzas de mucha de tal y Asia central) han significado un retroceso en lo que se había gana- la filosofía política y con el sistema internacional de derechos huma- do. Debido a la crisis del SIDA, la esperanza de vida al nacer ha caído nos. Las enseñanzas morales y éticas esenciales de las principales reli- verticalmente en algunos de los países más pobres del mundo, giones del mundo, incluyen una preocupación por la equidad, pese a incrementando fuertemente las diferencias entre ellos y las sociedades que muchas han sido también fuente de desigualdades e histórica- ricas. mente han estado ligadas a estructuras desiguales de poder. También También la desigualdad en acceso a educación ha disminuido en todo hay evidencias experimentales que sugieren que mucha gente ­aunque el mundo, dentro de casi todos los países y también entre ellos, a la vez no toda­ se comporta de maneras coherentes con la preocupación por la que los niveles de escolaridad promedio suben en la gran mayoría de los justicia, además de preocuparse por la forma de ser justos individual- países. Este es otro hecho alentador, aunque las preocupaciones acerca mente. de la calidad de la escolaridad constituyen razones para guardarse de la Siendo tan importantes como son estas razones intrínsecas para preo- complacencia. cuparse por la desigualdad de oportunidades y los procesos injustos, el Si bien nuestra preocupación primaria radica en la desigualdad de foco primordial de atención de este informe es la relación instrumental oportunidades, las grandes diferencias de ingresos o de consumo entre entre equidad y desarrollo, con particular énfasis en dos canales: los países seguramente afectarán las oportunidades de vida que tengan los efectos de la desigualdad de oportunidades cuando los mercados son niños nacidos hoy en esas diferentes naciones. Las tendencias en espe- imperfectos, y las consecuencias de la falta de equidad para la calidad de ranza de vida al nacer y de años de escolaridad fueron convergentes, por las instituciones que desarrolla una sociedad. 6 lo menos hasta 1990, pero el panorama para ingresos y consumo es diferente. Aunque las tendencias recientes dependen muchísimo del Con mercados imperfectos, las desigualdades de poder y de riqueza se concepto específico que se escoja (comentado en mayor detalle en el traducen en desigualdad de oportunidades, lo que lleva al desperdicio capítulo 3), la desigualdad global de ingresos se incrementó sostenible- de potencial productivo y a una asignación ineficiente de los recursos. mente en el largo plazo hasta el inicio del rápido crecimiento económico Los mercados suelen funcionar imperfectamente en muchos países, ya en China e India en la década de 1980 (gráfico 4). sea por fallas intrínsecas ­como las asociadas con información asimétrica­ o por distorsiones impuestas por la política. Estudios de caso macro- Gráfico 4 Una prolongada tendencia divergente en desigualdad de ingresos económicos sugieren que una asignación ineficiente de los recursos en- comienza a revertirse debido al crecimiento en China e India tre las alternativas productivas, suele estar asociada con diferencias de riqueza o de estatus (capítulo 5). Si los mercados de capitales funcionaran perfectamente, no habría ninguna relación entre inversión y la distribución de la riqueza: cual- quiera que tuviera una oportunidad de inversión rentable podría tomar dinero en préstamo para financiarla o vender capital social de una firma creada para acometer esa inversión. Pero propiamente en todos los paí- ses (desarrollados y en desarrollo) los mercados de capitales están muy lejos de ser perfectos: el crédito se raciona entre los clientes en perspec- tiva, y las tasas de interés difieren considerablemente entre prestatarios, y entre prestamistas y prestatarios, de maneras que no pueden ligarse a riesgo de incumplimiento ni a otros factores económicos que afectan los retornos esperados para los prestamistas. Por ejemplo, las tasas de inte- rés decrecen con el tamaño del préstamo en Kerala y Tamil Nadu, en India, y entre grupos comerciantes en Kenia y Zimbabue, de maneras Fuente: Manipulación de datos tomados de Bourguignon y Morrisson, 2002, hecha por los autores. que no pueden explicarse por diferencias de riesgos.7 En México, los 6 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 retornos de capital son mucho más grandes para las firmas más peque- complejos que reflejan los intereses y la estructura de la influencia ñas del sector informal que para las más grandes. política de los diferentes individuos y grupos de una sociedad. Desde Los mercados de tierras también tienen imperfecciones asociadas con esta perspectiva, las imperfecciones del mercado pueden generarse, la falta de titulación clara, historias de concentrada propiedad de la no por accidente, sino porque los ingresos o el poder se distribuyen tierra y mercados imperfectos de arrendamiento. En Ghana, la menor de maneras particulares. Dentro de esta visión, habría conflicto so- seguridad de la tenencia entre mujeres conduce a una frecuencia inefi- cial con respecto a las instituciones de la sociedad y los incentivos cientemente baja de barbecho y, consecuentemente, a una reducción para que quienes controlan el poder forjen las instituciones de ma- progresiva de la productividad de la tierra. nera que los beneficie. El mercado de capital humano es también imperfecto, porque los Aquí el argumento central es que la desigualdad de poder conduce a padres toman decisiones en nombre de sus hijos y porque en los retor- la formación de instituciones que perpetúan las desigualdades de poder, nos esperados de la inversión influyen ubicación, contactos y discrimi- estatus y riqueza ­y que típicamente son, además, malas para la inver- nación ­por género, casta, religión o raza. Se ha encontrado que la sión, la innovación y la asunción de riesgos, los cuales apuntalan el cre- discriminación y los estereotipos ­mecanismos para la reproducción de cimiento a largo plazo. Las buenas instituciones económicas son la desigualdad entre grupos­ bajan la autoestima, el esfuerzo y el de- equitativas de una manera fundamental: para prosperar, una sociedad sempeño de los individuos de los grupos que son discriminados. Esto tiene que crear incentivos para que la vasta mayoría de la población reduce su potencial para el crecimiento individual y su capacidad para invierta e innove. Pero un conjunto de instituciones económicas tan equi- contribuir a la economía. tativas solamente puede surgir cuando la distribución del poder no sea En un experimento reciente, en India, se obtuvieron evidencias sor- tan desigual y en situaciones en las que haya restricciones al ejercicio del prendentes del impacto de los estereotipos sobre el desempeño. A niños poder por parte de los altos funcionarios. Patrones básicos en datos de diferentes castas se les pidió hacer ejercicios sencillos, como resolver transnacionales y en la narrativa histórica, respaldan la opinión de que una adivinanza, y se les ofrecieron incentivos monetarios reales depen- los países que tomaron derroteros institucionales que promovían la pros- dientes del desempeño. El resultado clave del experimento es que los peridad sostenida, lo hicieron porque la balanza de influencia política y niños de casta baja se desempeñan a la par con los de casta alta mientras poder se había tornado más equitativa. el experimentador no anuncie públicamente su casta, pero empeoran Un ejemplo proviene de una comparación de las instituciones inicia- significativamente cuando la anuncia (gráfico 5). Si en el mundo real les y de los caminos de desarrollo a largo plazo de las colonias europeas ocurre una inhibición similar del talento, esto supone una pérdida de en Norte y Suramérica. La abundancia de mano de obra no calificada rendimiento potencial debida a los estereotipos sociales. prevaleciente en las colonias suramericanas ­donde había a disposición grandes cantidades de nativos americanos y de esclavos africanos im- portados­, se combinó con la tecnología minera y la agricultura de gran- Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desa- des plantaciones, para constituir la base económica de sociedades rrollo institucional dispar. El segundo canal a través del cual la falta jerárquicas y extractivas, en las cuales la propiedad de la tierra y el po- de equidad afecta los procesos de desarrollo a largo plazo es la deter- der político estaban altamente concentrados. En contraste, en Norte- minación de las instituciones económicas y políticas (capítulo 6). Las américa, esfuerzos similares por introducir estructuras jerárquicas instituciones determinan los incentivos y las restricciones para la fracasaron debido a la escasez de fuerza laboral ­excepto en lugares donde gente, y proveen el contexto en el que funcionan los mercados. Dife- las condiciones agroclimáticas hicieron económicamente factible la es- rentes grupos de instituciones son el resultado de procesos históricos clavitud, como en la región sur de Estados Unidos. La competencia por fuerza laboral libre en las áreas del norte de Norteamérica llevó al desa- Gráfico 5 El desempeño de los niños difiere cuando se da importancia rrollo de patrones menos desiguales de propiedad de la tierra, a una a su casta expansión de la franquicia y a rápidos incrementos de la alfabetización y la educación básica. Las instituciones económicas y políticas resultantes persistieron a lo largo del tiempo, con consecuencias positivas para el desarrollo económico a largo plazo. Nivelación de los campos económico y político Una porción de las desigualdades económicas y políticas que obser- vamos en el mundo es, entonces, atribuible a la desigualdad de opor- tunidades. Esta desigualdad es objetable tanto intrínseca como instrumentalmente. Contribuye a la ineficiencia económica, al conflicto político y a la fragilidad institucional. ¿Qué implicaciones tiene esto para la política, dan esas implicaciones lugar a una agenda que sea dife- rente de la lucha contra la pobreza que ya abrazaron el Banco Mundial, otras instituciones multilaterales y muchos gobiernos? Nosotros sostenemos que enfocar la equidad mejora la agenda de Fuente: Hoff y Pandey, 2004. Nota: El gráfico muestra el número de laberintos correctamente resueltos, en varios experimentos lucha contra la pobreza. Los pobres generalmente tienen menos voz, distintos, por niños de casta baja y de casta alta de una serie de pueblos hindúes. La diferencia entre menos ingresos y menos acceso a los servicios que casi toda la demás las dos primeras y las tres últimas columnas está en las retribuciones, esto es, si a los niños se les gente. Cuando las sociedades se hacen más equitativas de formas que paga por cada laberinto correctamente resueltos (pago por prueba) o solamente si completan la mayor cantidad de laberintos (torneo). conduzcan a mayores oportunidades para todos, los pobres quedan en Panorama general 7 posición de beneficiarse de un "doble dividendo". En primer lugar, las ra de enfrentar los efectos de una reforma comercial particular en oportunidades expandidas los benefician directamente, a través de ma- contra de la equidad, no siempre es mediante la sintonización de la yor participación en el proceso de desarrollo. En segundo lugar, el pro- política comercial misma (cosa que podría hacerla más susceptible pio proceso de desarrollo puede tornarse más satisfactorio y flexible, de captura), sino mediante políticas complementarias para redes de dado que una mayor equidad lleva a mejores instituciones, manejo más seguridad, movilidad laboral y educación. Lo que importa es el pa- efectivo de conflictos y mejor uso de todos los recursos potenciales de la quete completo y la justicia del proceso subyacente. sociedad, incluidos los de los pobres. A su turno, los resultantes incre- mentos en las tasas de crecimiento económico de los países pobres con- El análisis de la experiencia de desarrollo muestra claramente el ca- tribuirán a la reducción de las desigualdades globales. rácter central de las condiciones políticas generales ­de respaldo al én- Una manifestación de la mayor participación de los pobres en el cre- fasis en el ejercicio del gobierno y el empoderamiento, en los últimos cimiento económico es el hecho de que una mayor desigualdad de in- años. No obstante, comprometerse en dar consejo sobre asuntos de di- gresos hace que disminuya la elasticidad de la reducción de la pobreza al seño político no es ni el mandato ni la ventaja comparativa del Banco crecimiento. En otras palabras, el impacto del crecimiento (en una mis- Mundial. Por el contrario, al referirnos a las implicaciones de política, ma medida) sobre la reducción de la pobreza, es significativamente ma- nos concentramos en las áreas esenciales de la política para el desarrollo, yor cuando la desigualdad inicial de ingresos es menor. En promedio, a la vez que reconocemos la necesidad de que el diseño de políticas ten- para los países que tienen bajos niveles de desigualdad de ingresos, un ga en cuenta el contexto social y político general, y que los mecanismos crecimiento de un punto porcentual en los ingresos promedio lleva a de responsabilidad influyan en la efectividad del desarrollo. una reducción de alrededor de 4 puntos porcentuales en la incidencia Debido a que las políticas económicas se determinan dentro de una de la pobreza de US$1 diario. Ese poder cae a cerca de cero en los realidad sociopolítica, la forma en que se diseñen, introduzcan o refor- países que tienen alta desigualdad de ingresos.8 Las políticas que con- men importa tanto como las políticas específicas que se propongan. Las ducen a una mayor equidad llevan, entonces, a disminuir la pobreza, reformas de política que desembocan en pérdidas para un grupo en par- directamente, mediante la expansión de las oportunidades para los ticular, encontrarán resistencia por parte de ese grupo. Si el grupo es pobres, e indirectamente, mediante mayores niveles de desarrollo sos- poderoso, normalmente echará atrás la reforma. Así, la sostenibilidad tenido. de las reformas puede depender de poner a disposición del público la El enfoque de la equidad agrega tres perspectivas nuevas ­o por lo información relativa a sus consecuencias distributivas y, quizá, de for- menos a menudo ignoradas­ a la formulación de políticas para el desa- mar coaliciones de grupos pobres y de medianos ingresos para conseguir rrollo: que éstas empoderen, directa o indirectamente, a miembros en relativa desventaja, de la sociedad. · En primer lugar, las mejores políticas para la reducción de la po- La forma en que se implementen las políticas tiene también un breza podrían implicar redistribuciones de la influencia, las ven- aspecto técnico. La necesidad enfatizamos, a la hora de tomar deci- tajas o los subsidios, concentrados en los grupos dominantes. Una siones de política, de tener en cuenta íntegros los beneficios a largo riqueza distribuida muy desigualmente, asociada con la concentra- plazo de las redistribuciones, es igualmente válida con respecto a to- ción indebida del poder político, puede impedir que las institucio- dos los costos. El enfoque de la equidad no cambia los hechos de que nes hagan cumplir los derechos personales y de propiedad a nivel las expropiaciones de bienes ­aun en casos de agravios históricos­ general, y llevar a parcialidades en el abastecimiento de servicios y pueden tener consecuencias adversas para la inversión posterior; de el funcionamiento de los mercados. Es improbable que esto cambie que tasas tributarias marginales altas desmotivan para trabajar, y de a menos que el poder y la influencia, y los recursos públicos, viren que la financiación inflacionaria de déficit presupuestarios tiende a del grupo dominante hacia aquellos que tienen menores oportuni- conducir a tributación implícita regresiva, desorganización eco- dades.9 nómica e inversión y crecimiento reducidos. En pocas palabras, el · En segundo lugar, a la vez que esas redistribuciones (de poder, o enfoque de la equidad no puede ser excusa para una mala política acceso al gasto gubernamental y a los mercados) para mejorar la económica. equidad, frecuentemente pueden incrementar la eficiencia, es ne- El informe discute el papel de la acción pública en la nivelación del cesario evaluar posibles trueques en el diseño de la política. En al- campo de juego económico y político, bajo cuatro encabezamientos prin- gún punto, mayores tasas tributarias para financiar el gasto en más cipales. Tres de esos encabezamientos se refieren a políticas domésticas: escuelas para los más pobres, serán tan desmotivadoras para el es- inversión en capacidades humanas; expansión del acceso a la justicia, la fuerzo o la inversión (dependiendo de la forma en que se obtengan tierra y la infraestructura; y promoción de la justicia en los mercados. El esos impuestos), que hay que dejar de cobrarlos. Al tomar una deci- cuarto se refiere a políticas para una mayor equidad global, en términos sión de política con respecto a esos trueques, debe considerarse ínte- de acceso a mercados, flujos de recursos y ejercicio del gobierno. gro el valor de los beneficios del aumento de la equidad. Si un mayor A todo lo largo de la discusión, el informe pondera el deseo de ser gasto en escuelas para niños de casta baja significa que, a largo pla- concreto y práctico con respecto al hecho de que la mejor mezcla especí- zo, los estereotipos sociales van a declinar, con los consecuentes in- fica de políticas es una función del contexto de cada país. Los retos edu- crementos de desempeño que se suman a las ganancias específicas cativos que enfrenta Sudán son diferentes de los que enfrenta Egipto. La derivadas hoy de una mayor escolaridad, esas ganancias no deben secuencia óptima de reformas en los sectores públicos de Letonia y Bo- ignorarse. livia seguramente no es la misma. La capacidad de implementar una · En tercer lugar, la dicotomía entre políticas para el crecimiento y reforma financiera de la salud en China y Lesotho también es diferente. políticas específicamente dirigidas a la equidad, es falsa. La distri- De manera que el consejo detallado de política específica siempre tiene bución de oportunidades y el proceso de crecimiento se determinan que desarrollarse a nivel del país ­o incluso a nivel subnacional. Conse- conjuntamente. Esto no significa que cada política tenga que tener cuentemente, todo lo que se dice enseguida presenta cierto grado de en cuenta la equidad individualmente: por ejemplo, la mejor mane- generalidad y debe interpretarse en concordancia y con precaución. 8 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Capacidades humanas la oferta (para elevar la calidad) y políticas del lado de la demanda (para Desarrollo infantil temprano. En muchos países en desarrollo, las ac- corregir el posible hecho de que los padres, por diversas razones, no in- ciones del Estado en la provisión de servicios magnifican ­en vez de viertan lo suficiente en la educación de sus hijos). No existen comprimi- atenuar­ las desigualdades en el momento del nacimiento. Un princi- dos mágicos para esto. Pero incrementar los incentivos de los maestros, pio guía es configurar la acción pública de tal manera que la adquisición mejorar la calidad básica de la infraestructura física de la escuela, e inves- de capacidades humanas no esté determinada por las circunstancias de tigar e implementar métodos de enseñanza para mejorar el desempeño de nacimiento del individuo, aunque pueda reflejar preferencias, gustos y los estudiantes que no trabajan bien cuando se los deja librados a sus talentos de la gente. propios recursos, son algunas de las sugerencias del lado de la oferta. Puesto que las diferencias de desarrollo cognitivo empiezan a ensan- Del lado de la demanda hay actualmente un considerable cuerpo de charse a muy temprana edad (ver gráfico 2), las iniciativas de desarrollo evidencias que muestran que las becas condicionadas a la asistencia tie- infantil temprano pueden ser fundamentales para una mayor igualdad nen impactos significativos. Tales transferencias funcionan en países desde de oportunidades. Las evidencias respaldan la opinión de que invertir en Bangladesh hasta Brasil, y los impactos a menudo son mayores para las la primera infancia tiene grandes impactos en la salud y la disposición niñas. También hay enfoques prometedores para incluir grupos exclui- de los niños para aprender, y más adelante en la vida puede producir dos ­como el modelo Vidin para llegar a Roma en Bulgaria­ y para importantes retornos económicos ­a menudo mayores que las inversio- adelantar a los rezagados mediante educación remedial ­como en el nes en educación formal y entrenamiento. programa Balsakhi, que emplea mujeres jóvenes como paramaestras en En Jamaica, un experimento centrado en niños de bajo crecimiento 20 ciudades de India. Como lo sostiene el Informe sobre el Desarrollo Mun- (de 9 a 24 meses de edad) reveló que estos niños tenían menores niveles dial 2004, desarrollar la responsabilidad de las escuelas y de los maes- de desarrollo cognitivo que los de estatura normal. Suplementos nutri- tros ante los estudiantes, los padres de familia y la comunidad en general, tivos y un programa de estimulación mental regular ayudó a contra- puede ayudar a asegurar un comportamiento efectivo del proveedor del rrestar esta desventaja. Al cabo de 24 meses, los niños que recibieron servicio. tanto mejor nutrición como más estimulación se habían puesto virtual- mente a la par en desarrollo con los niños que iniciaron la vida con una Salud. Dos áreas sobresalen en la reducción de la desigualdad y la aten- estatura normal (gráfico 6). Esto ilustra cómo una acción pública decisi- ción a las distorsiones económicas en la prestación de servicios de salud. va y bien diseñada puede reducir sustancialmente las brechas de opor- En primer lugar hay muchos casos en los que los beneficios se extienden tunidad entre los menos privilegiados y la normalidad social. Invertir más allá del beneficiario directo, a una serie de áreas de la provisión del tempranamente en la infancia de las personas más necesitadas puede servicio: vacunación, agua y sanidad, e información sobre higiene y cui- ayudar a nivelar el campo de juego. dado infantil. En estas áreas tiene sentido la seguridad pública de la provisión del servicio. Subsidios del lado de la demanda que den in- Escolaridad. El proceso continúa a todo lo largo del sistema escolar. Las centivos para la salud materna e infantil incrementan el uso, contrarres- acciones para igualar las oportunidades de educación formal tienen que tando posibles problemas de información, como en el programa asegurar que todos los niños adquieran como mínimo un nivel básico de "Oportunidades", de México. destrezas necesarias para participar en la sociedad y en la economía glo- En segundo lugar, los mercados de seguros para problemas catastró- bal de hoy. Incluso en países de medianos ingresos como Colombia, ficos de salud están repletos de fracasos. (Aquí "catastróficos" se refiere Marruecos y Filipinas, casi todos los niños que completan la educación a la capacidad de los hogares de enfrentar los costos directos y la pérdi- básica carecen de un nivel suficiente de logro, medido por puntajes en da de ingresos.) El modelo tradicional del lado de la oferta, que consiste pruebas internacionalmente comparables (capítulos 2 y 7). en depender de hospitales públicos, funciona mal, especialmente para El acceso a la escuela es importante ­especialmente en los países muy los pobres y para los grupos excluidos. Lo que puede funcionar mejor es pobres­, pero en muchos países es apenas una pequeña parte del proble- una provisión o regulación pública que provea algún seguro para todos. ma. El mayor acceso tiene que complementarse con políticas del lado de Como ejemplos pueden mencionarse el acopio de riesgos en Colombia, las tarjetas de salud en Indonesia y Vietnam, y el programa de cubri- Gráfico 6 Desatraso mediante intervenciones tempranas miento universal "30-bahts", de Tailandia. Al igual que en educación, es necesario combinar estas intervenciones con incentivos para que los proveedores sean responsables ante todos los grupos. Administración del riesgo. Los sistemas de protección social determi- nan oportunidades proveyendo a la gente de una red de seguridad. Ade- más de la mala salud, crisis macroeconómicas, restructuración industrial, el clima y desastres naturales pueden limitar la inversión y la innova- ción. Los pobres, quienes tienen la menor capacidad para manejar reve- ses, generalmente son los menos cubiertos por las estructuras de manejo de riesgos, aunque en casi todos los países muchos de los no pobres corren el riesgo de caer en la pobreza. Sistemas más amplios de protec- ción social pueden ayudar a evitar que las desigualdades de hoy ­a veces generadas por la mala suerte­ se tornen intrincadas y lleven a desigual- dades en el mañana. Las redes de seguridad, así como pueden alentar a Fuente: Grantham-McGregor y otros, 1991. los hogares a comprometerse en actividades de mayor riesgo que pue- Nota: El cociente de desarrollo es un índice de progreso en cuatro indicadores de comportamiento y den generar mayores retornos, también pueden ayudar a complementar cognitivos de desarrollo infantil. El número de meses se refiere al tiempo transcurrido desde la entrada al programa ­generalmente a los nueve meses de edad. reformas que producen perdedores. Panorama general 9 Típicamente las redes de seguridad apuntan a tres grupos: los traba- dominio social, desafiando las prácticas no equitativas. Por ejemplo, la jadores pobres, las personas consideradas incapaces de trabajar o para Ley Estadounidense de Derechos Civiles de 1964 y Medicare en 1965, quienes es indeseable que trabajen, y los grupos especialmente vulnera- obligaron a la desagregación de hospitales y condujeron a grandes re- bles. Si las redes de seguridad se diseñan de una manera apropiada para ducciones de la mortalidad infantil entre los afroamericanos. Asimismo, las realidades locales en cada país, intervenciones individuales dirigidas se ha demostrado que los programas de acción afirmativa reducen las en estas tres categorías pueden combinarse para proveer un sistema de diferencias de ingresos y educación entre grupos. Pero pueden llegar a seguridad pública efectivamente universal. En tal sistema, cada hogar enredarse políticamente y quedar limitados a ayudar a los mejor libra- que sufra un revés y caiga por debajo de un umbral predeterminado de dos entre los grupos en desventaja. estándar de vida, calificaría para alguna forma de apoyo estatal. La equidad en las leyes y la justicia en su implementación implican lograr un equilibrio entre fortalecer la independencia de los sistemas de Impuestos y equidad. Las intervenciones satisfactorias para nivelar el justicia e incrementar la responsabilidad ­especialmente para contrapo- campo de juego exigen recursos suficientes. El principal propósito de nerse al riesgo de que los poderosos y los acaudalados puedan corrom- una buena política tributaria es movilizar fondos suficientes y al mismo per, influenciar o ignorar la ley. Las medidas para hacer más accesible el tiempo distorsionar los incentivos y comprometer el crecimiento lo mí- sistema legal ­cortes móviles, ayuda legal y trabajar con instituciones nimo que sea posible. Debido a que los impuestos acarrean costos en consuetudinarias­ ayudan a reducir las barreras que enfrentan los gru- eficiencia al alterar las decisiones individuales entre trabajo y descanso, pos excluidos. Las instituciones tradicionales plantean problemas com- y consumo y ahorro, la mayoría de los países en desarrollo tiende a salir plejos y pueden incorporar desigualdades (por ejemplo, con respecto al mejor librado evitando impuestos marginales altos sobre los ingresos y género), pero son demasiado importantes para ser ignoradas. Sudáfrica confiando en una base amplia, especialmente para los impuestos sobre es un ejemplo de país que está persiguiendo una política que equilibra el consumo. El gasto público debe jugar el papel primordial en llevar acti- reconocimiento de las prácticas consuetudinarias con los derechos y res- vamente adelante la equidad. En todo caso, hay cabida para hacer el ponsabilidades estipulados en la ley estatal. sistema tributario general moderadamente progresivo, sin grandes cos- tos en eficiencia. Las sociedades que deseen un resultado final de esa Hacia una mayor equidad en el acceso a la tierra. El acceso más gene- naturaleza, pueden considerar la posibilidad de simples exenciones para ral a la tierra no necesariamente tiene que darse a través de la propiedad productos alimenticios básicos y un papel más amplio para los impues- (capítulo 8). Mejorar el funcionamiento de los mercados de tierras y tos sobre la propiedad, por ejemplo. proveer mayor seguridad de la tenencia a los grupos más pobres puede Si bien la capacidad de la administración de impuestos y la estructu- ser un área más fructífera para la política ­como en la Tailandia rural y ra de la economía influyen en la capacidad para levantar ingresos, la en el Perú urbano. Una reforma de tierras redistributiva puede tener calidad de las instituciones y la naturaleza del pacto social también son sentido en ciertas circunstancias en las que las desigualdades con res- decisivas. Cuando los ciudadanos pueden confiar en la provisión efectiva pecto a la tierra son extremas y el contexto institucional permite dise- de servicios, tienden a estar más dispuestos a pagar impuestos. Por el ños que redistribuyan efectivamente la tierra en favor de las fincas contrario, un Estado corrupto o cleptocrático genera poca confianza ciu- pequeñas y apoyen esto con servicios complementarios, sin grandes cos- dadana en la autoridad y poco incentivo para cooperar. Como regla ge- tos de transición. Pero cuando los derechos de propiedad tienen un alto neral, un Estado más legítimo y representativo puede ser un prerrequisito grado de legitimidad, esto puede resultar difícil y los trueques pueden para un sistema tributario adecuado, aunque la noción de adecuación ser grandes. varíe de un país a otro. La expropiación de tierras (con indemnización) probablemente sea el instrumento de redistribución más perturbador. Despojar tierras esta- tales y recuperar asentamientos ilegales, posiblemente a cambio del otor- Justicia, tierra e infraestructura gamiento de títulos sobre una porción del asentamiento, pueden ser dos El desarrollo de capacidades humanas no ampliará las oportunidades alternativas económicamente eficientes. Enfoques basados en el merca- mientras haya personas que no obtengan retornos justos de esas capaci- do o en la comunidad, que permiten a los miembros de ésta obtener dades y que enfrenten desigualdad en la protección de sus derechos y crédito subsidiado para el arrendamiento o la compra de tierras, de acuer- desigualdad en el acceso a factores complementarios de la producción. do con el principio de comprador dispuesto-vendedor dispuesto, como en Brasil y Sudáfrica, parecen prometedores. Un impuesto predial pue- Creación de sistemas equitativos de justicia. Es mucho lo que los siste- de ser un complemento útil que genere ingresos para comprar tierras mas de justicia pueden hacer por nivelar el campo de juego en los terre- para redistribuir, o que estimule la redistribución gravando despropor- nos político, económico y sociocultural; pero también pueden reforzar cionadamente los predios grandes y subutilizados. desigualdades existentes. El Informe presta atención tanto a la ley codi- ficada como a las formas en que se aplica y se hace cumplir en la prácti- Suministro equitativo de infraestructura. El acceso a infraestructu- ca. Las instituciones legales pueden hacer respetar los derechos políticos ra ­vías, electricidad, agua, sanidad, telecomunicaciones­ típicamente es de los ciudadanos y doblegar la captura del Estado por parte de la élite. muy desigual entre grupos. Para mucha gente de los países en desarro- Pueden igualar las oportunidades económicas protegiendo los derechos llo, la falta de acceso a servicios de infraestructura que estén económica- de propiedad para todos y asegurando la no discriminación en el merca- mente a su alcance significa vivir aislada de mercados y servicios y tener do. Ellas apuntalan y reflejan las reglas del juego en la sociedad y, por un abastecimiento intermitente o nulo de energía o de agua para las ende, son centrales para un proceso justo ­y para derechos de propiedad actividades productivas y la existencia cotidiana. Un frecuente resulta- de cubrimiento general y mecanismos imparciales de resolución de dis- do de esto es un recorte significativo de las oportunidades económicas. putas, tan importantes para la inversión. Aunque en muchos casos el sector público seguirá siendo la principal La ley también puede acelerar cambios en las normas, y los sistemas fuente de fondos para inversiones en infraestructura destinada a ensan- judiciales pueden servir como una fuerza progresiva para el cambio en el char las oportunidades para los que tienen menos, también puede apro- 10 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 vecharse la eficiencia del sector privado. Pese que a menudo se ha ataca- Entonces la profundización y el ensanchamiento graduales tienen do la privatización de servicios públicos por tener efectos de desigual- que combinarse con una responsabilidad horizontal más fuerte (en es- dad, las evidencias indican una realidad más compleja. En América Latina tructuras reguladoras), mayor apertura a la responsabilidad societaria y, las privatizaciones típicamente condujeron a la expansión del acceso a siempre que sea factible, mecanismos de compromiso externo (como el los servicios, particularmente en electricidad y telecomunicaciones. No ingreso de Estados centroeuropeos y bálticos a la Unión Europea). Los obstante, en algunos casos los incrementos de precios a raíz de la programas dirigidos a los pobres ­v.gr., microcréditos­ pueden ayudar privatización fueron mucho mayores que lo ganado en calidad y cubri- pero no sustituyen la ampliación general del acceso. miento, lo que llevó al descontento popular generalizado. Las privatizaciones son entonces un caso clásico de política que pue- Los mercados laborales. La nivelación del campo de juego en los merca- de tener o no sentido, dependiendo del contexto local. Si el sistema dos laborales consiste en buscar el equilibrio correcto (específico por público es altamente corrupto o ineficiente, y si se espera que la capaci- país) entre flexibilidad y protección, para proveer un acceso más iguali- dad reguladora pos-privatización sea suficiente, puede ser una herra- tario a condiciones de empleo igualitarias para tantos trabajadores como mienta útil. En otros casos, privatizaciones mal diseñadas pueden ser sea posible. Muchos países tienen regulaciones y provisiones bastante objeto de captura, al transferir bienes públicos a manos privadas, a pre- extensas para los trabajadores del sector formal, y muchísimas menos cios excesivamente bajos. para los del sector informal no regulado (y frecuentemente menos segu- La experiencia sugiere que, para efectos de equidad, el que los servi- ro). Normalmente hay cierto grado de movimiento voluntario entre los cios de infraestructura sean prestados por operadores privados o por sectores y una gran diversidad dentro del propio sector informal, que va empresas de servicios públicos parece menos importante que la estructura desde microempresarios y algunos de los autoempleados que tienen in- de incentivos que se les ofrezca a los proveedores, y que lo responsables gresos superiores a los trabajadores del sector formal, hasta muchos cu- que sean ellos ante el público general. Nosotros argüimos que los respon- yas condiciones de empleo son mucho peores. Esta mezcla conduce a sables de la formulación de políticas pueden mejorar la provisión equitati- una protección inadecuada de los trabajadores pobres, en tanto que las va de servicios de infraestructura, concentrándose en expandir el acceso regulaciones para los trabajadores formales pueden reducir la flexibili- económicamente al alcance para los pobres y las áreas pobres ­lo que dad del empleo y a menudo son un mal negocio para los trabajadores suele significar trabajar con proveedores informales y apuntar a subsi- mismos, como cuando los sistemas de seguridad social relacionados con dios­ y fortaleciendo el gobierno del sector mediante mayor responsabi- el trabajo son ineficientes. lidad de los proveedores y mayor poder de los beneficiarios. Dos enfoques generales del mercado laboral son relevantes para la equidad. En primer lugar, las intervenciones en el mercado laboral de- Los mercados y la macroeconomía ben asegurar la aplicación efectiva de los estándares laborales esenciales en todo el mercado, lo que significa que no haya esclavitud ni trabajo Los mercados son esenciales para determinar el potencial para que la forzoso, ni forma alguna de trabajo infantil peligroso, y ninguna discri- gente convierta sus activos en resultados finales. Cuando las transaccio- minación. Los trabajadores deben tener libertad de reunirse y formar nes del mercado están influenciadas por la riqueza o el estatus de los asociaciones, y sus sindicatos deben ser libres de ejercer un papel activo participantes, no son equitativas y son ineficientes ­y también pueden en las negociaciones. En segundo lugar, en todas las áreas es necesario influir en los incentivos para que diferentes grupos expandan sus bienes evaluar la mezcla de políticas de modo que equilibre la protección (para (capítulo 9). todos los trabajadores) con el espacio para la restructuración, tan vital para el crecimiento dinámico y la creación de empleo. Los mercados financieros. Los sistemas bancarios capturados inter- La seguridad del trabajador suele proveerse mediante diversas for- cambian favores: el poder del mercado es protegido por unos pocos ban- mas excesivamente restrictivas de legislación sobre protección del em- cos grandes, que luego extienden préstamos favorables a unas cuantas pleo, las cuales generalmente hacen que contratar empleados sea costoso empresas seleccionadas, las cuales pueden no ser las que ofrezcan los y, en algunos casos, que sea aún más costoso contratar trabajadoras jó- más altos retornos esperados ajustados al riesgo. Esto puede estar detrás venes no calificadas ­precisamente a quienes la ley se propone proteger. de una asociación transnacional entre mayor profundidad financiera y Muchos países disponen de alternativas de política menos distorsio- menor desigualdad de ingresos. Lograr acceso más igualitario a finan- nadoras y más inclusivas, las cuales pueden hacer más parejo el campo ciación, ampliando los sistemas financieros, puede ayudar entonces a de juego en los mercados laborales. Entre estas alternativas se cuentan firmas productivas para las cuales la financiación formal estuviera fuera programas de seguro de desempleo (más probables en países de media- de su alcance. nos ingresos) y programas de empleo de bajo salario (idealmente como En todo caso, estas relaciones son apenas sugestivas, así que el infor- una garantía de empleo), los cuales pueden aplicarse satisfactoriamente me se basa en estudios de caso de economías de medianos ingresos, como incluso en países o Estados pobres. República de Corea, Malasia, México y la Federación Rusa, y de econo- mías pobres, como Indonesia y Pakistán, para proporcionar evidencias Los mercados de productos. Hay gran heterogeneidad en los efectos de más concretas. Estos estudios sugieren una aparente paradoja. Las so- la apertura de los mercados de productos de un país al comercio, por lo ciedades que tienen desigualdades generalizadas de poder y riqueza, menos en el corto y el mediano plazo. Esto puede deberse a la ubicación instituciones débiles y sistemas financieros controlados, típicamente geográfica, según lo ilustra la variación del impacto de la liberalización padecen de sectores financieros estrechos, orientados hacia los influyen- comercial en México (gráfico 7). Esto muestra la importancia de las tes, y esconden una débil calidad de los activos. Abrir el sistema finan- interacciones entre los mercados domésticos de productos y los patrones ciero parecería la solución obvia. Pero la liberalización a menudo también de provisión de infraestructura. Con frecuencia hay también fuertes ha sido capturada por los influyentes o acaudalados, en países tan diver- interacciones con destrezas presentes en el mercado laboral. En muchos sos como México (a principios de la década de 1990) y economías en países, la apertura al comercio (que a menudo coincide con la apertura a transición como República Checa y Rusia. la inversión extranjera directa) se ha asociado con la ascendente de- Panorama general 11 sigualdad de ingresos en las dos décadas pasadas. Esto es espacialmente desproporcionadamente negativo sobre los países en desarrollo (capítu- cierto para países de medianos ingresos, notablemente en América Lati- lo 10). Las reglas son el resultado final de complejos procesos de nego- na. La apertura al comercio suele impulsar el premio por calificaciones a ciación en los que los países en desarrollo tienen menos poder. Es más, medida que las firmas modernizan sus procesos de producción (cambio aun cuando los mercados funcionaran equitativamente, la desigualdad tecnológico inclinado por destrezas, en la jerga de los economistas). Esto de dotaciones limitaría la capacidad de los países pobres para beneficiar- es malo para la equidad si el contexto institucional limita la capacidad se de las oportunidades globales. Nivelar los campos de juego económi- de los trabajadores para pasarse a un nuevo trabajo ­o si limita el acceso co y político globales supone entonces reglas más equitativas para el de futuras cohortes a la educación. funcionamiento de los mercados globales, una participación más efecti- va de los países pobres en los procesos de establecimiento de las reglas globales, y más acciones que ayuden a crear y mantener las dotaciones Estabilidad macroeconómica. Este Informe arguye la existencia de re- de los países pobres y de la gente pobre. laciones de doble vía entre instituciones no equitativas y crisis macro- El Informe documenta algunas de las muchas faltas de equidad en el económicas, cuyos efectos son en su mayoría malos para la equidad y el funcionamiento de los mercados laboral, de bienes, de ideas y de capita- crecimiento a largo plazo. Instituciones débiles y capturadas están aso- les. Trabajadores no calificados originarios de países pobres, que podrían ciadas con una mayor propensión de los países a experimentar crisis obtener mayores retornos en países ricos, enfrentan grandes penalida- macroeconómicas. Cuando se producen las crisis, éstas pueden resultar des al migrar. Los productores de los países en desarrollo enfrentan obs- costosas para los pobres, cuyos instrumentos para manejar reveses son táculos para vender productos agrícolas, bienes manufacturados y más débiles. Además, la resolución de crisis suele ser regresiva, a través servicios en los países desarrollados. La protección de patentes restringe de una diversidad de mecanismos (la mayoría de los cuales escapan a los el acceso a innovaciones (particularmente drogas) para los países po- instrumentos tradicionales de encuestas de hogares): descensos en la bres, a la vez que las nuevas investigaciones se orientan fuertemente participación de la fuerza laboral, por lo menos para trabajadores for- hacia las enfermedades de las sociedades más ricas. Los inversionistas en males; ganancias de capital para los que sacan sus dineros; y ejercicios países ricos suelen lograr mejores negociaciones en crisis de deuda. En fiscales que sacan de apuros a los influyentes a un costo sustancial. Esas casi todos los casos, reglas más equitativas traerían beneficios a los ciu- sacadas de apuros tienen que pagarse mediante alguna combinación de dadanos de los países tanto desarrollados como en desarrollo. Los bene- mayores impuestos y menor gasto. Debido a que los impuestos son típi- ficios varían entre mercados y entre países, pero los más grandes (y que camente proporcionales y el gasto suele ser progresivo a nivel marginal se abonan directamente a los que migran) tienden a ser los producidos (notablemente en América Latina), el costo de las sacadas de apuros se por la migración legal, y los del comercio tienden a abonarse fundamen- recarga desproporcionadamente en los grupos más pobres. También la talmente a países de medianos ingresos y no a los menos desarrollados. alta inflación se ha encontrado que es mala para el crecimiento y regre- El Informe discute opciones para reducir las desigualdades en el fun- siva en su impacto. cionamiento de los mercados globales, incluidas las siguientes: permitir La preocupación por la equidad, en general tendría que conducir a mayor inmigración temporal a los Países de la OCDE, alcanzar una una posición muy prudente sobre manejo económico y regulación fi- ambiciosa liberalización comercial en el marco de la Ronda de Doha, nanciera. Tarde o temprano, una política macroeconómica populista re- permitir que los países pobres utilicen drogas genéricas, y desarrollar sulta mala para la equidad y el crecimiento. El diseño de la política estándares financieros más apropiados para los países en desarrollo. puede incrementar la equidad mediante la búsqueda de una política Las leyes internacionales que rigen los mercados globales son pro- fiscal contracíclica; creando redes de seguridad para el caso de una cri- ducto de negociaciones complejas. En algunos casos, por ejemplo para sis; reduciendo los préstamos riesgosos, y apoyando solamente a los pe- pactos sobre derechos humanos, los procesos de generación de las leyes queños depositantes en situaciones difíciles. Pero al igual que en otras son percibidos como justos. En otros casos, los procesos y los resultados áreas de política, es necesario que estas respuestas estén apuntaladas finales son percibidos como injustos, aun cuando las regulaciones for- por diseños institucionales que combinen mayor libertad institucional frente a influencias políticas (por ejemplo, bancos centrales indepen- Gráfico 7 Las ventajas estar cerca de las oportunidades económicas dientes y agencias reguladoras financieras autónomas) con mayor infor- Cambios en el bienestar de los hogares en México a raíz de la liberalización comercial mación y debate en la sociedad. en la década de los noventa El escenario mundial Una circunstancia predeterminada que define muy poderosamente las oportunidades de una persona de llevar una vida saludable y producti- va, es su país de nacimiento. Las desigualdades globales son masivas. Reducirlas dependerá primordialmente de las políticas internas de los países pobres, a través de su impacto sobre el crecimiento y sobre el desarrollo. Pero la acción global puede cambiar las condiciones externas y afectar el impacto de las políticas domésticas. En este sentido, las ac- ciones globales y las nacionales son complementarias. Vivimos en un mundo integrado en el que las gentes, los bienes, las ideas y el capital fluyen transnacionalmente. De hecho, casi todo el conse- jo sobre política dado a los países pobres en las últimas décadas ­incluso el dado por el Banco Mundial­ ha enfatizado las ventajas de participar en la economía global. Pero los mercados globales están lejos de ser equitativos y las normas que rigen su funcionamiento tienen un efecto Fuente: Nicita, 2004. 12 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 males sean equitativas. Dentro de la Organización Mundial del Comer- efectividad puede alcanzarse haciendo énfasis en los resultados, aleján- cio (OMC), por ejemplo, cada país tiene un voto y el poder de bloquear dose de los condicionamientos ex ante y pasando progresivamente, de los procedimientos. Aun así, los procesos de la OMC a veces son los donantes a los receptores, el diseño y el manejo de la ayuda. La deu- percibidos como injustos, debido al desequilibrio subyacente de poder da no debe minar la ayuda; la reducción de la deuda que no esté finan- entre fuertes intereses comerciales y el interés público, tanto en países ciada con recursos adicionales, realmente puede socavar programas de desarrollados como en desarrollo. Estos desequilibrios se manifiestan, ayuda efectivos. Deben explorarse mecanismos innovadores para expandir por ejemplo, en la cantidad de funcionarios empleados en Ginebra por la asistencia para el desarrollo, incluidos impuestos y contribuciones pri- distintos miembros de la OMC. Una representación más efectiva de los vadas globales. países pobres en las instituciones globales ayudaría a mejorar los proce- sos y podría conducir a normas más equitativas. Equidad y desarrollo El impacto de reducir las imperfecciones en los mercados globales varía de un país a otro. Los países en desarrollo más grandes y de más Poniendo la equidad en el centro del desarrollo se aprovechan e inte- rápido crecimiento están en posición de beneficiarse significativamente gran los aspectos en los que el pensamiento para el desarrollo ha hecho de un comercio, una migración y unos flujos de capital globales más mayor énfasis en los últimos 10 o 20 años ­mercados, desarrollo huma- libres, que les ayuden a sostener el crecimiento rápido (a la vez que no, ejercicio del gobierno y empoderamiento. Vale la pena anotar que políticas domésticas equitativas ayudan a apuntalar el crecimiento a lar- este año la equidad es el foco de atención tanto de este Informe sobre el go plazo y a una participación interna general de este crecimiento). Los Desarrollo Mundial como del Informe de Desarrollo Humano del Pro- países rezagados de la economía global han de beneficiarse mucho me- grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La petición vehemen- nos de los mercados globales en el corto plazo y continuarán dependien- te de un campo de juego más nivelado tanto en la política como en las do de la ayuda. Para ellos es verdaderamente esencial una acción global economías de los países en desarrollo, sirve para integrar los dos pilares que ayude a compensar la desigualdad de dotaciones. La acción para del Banco Mundial que respaldan la creación de un clima institucional crear dotaciones es primordialmente doméstica, a través de inversiones conducente a la inversión y al empoderamiento de los pobres. Asegu- públicas en desarrollo humano, infraestructura y estructuras de go- rando que las instituciones hagan cumplir los derechos personales, polí- bierno. Pero la acción global puede apoyar las políticas domésticas me- ticos y de propiedad para todos, incluidos los actualmente excluidos, los diante transferencias de recursos en forma de ayuda ­la cual no es países podrán aprovechar acopios mucho más grandes de inversionistas contrarrestada por amortizaciones de la deuda­, e inversiones en bienes e innovadores y ser mucho más efectivos en la provisión de servicios a públicos globales, sobre todo patrimonios comunes de la humanidad. todos sus ciudadanos. A largo plazo, una mayor equidad puede apunta- Hay que impulsar los niveles de ayuda en línea con los compromisos lar un crecimiento más rápido. A esto puede ayudar una mayor justicia que los países ricos asumieron en la Conferencia de Monterrey en 2002, en la arena global, y, lo que es muy importante, mediante el cumpli- y deben hacerse planes concretos para alcanzar la meta de dedicar a miento de los compromisos adquiridos en Monterrey, por parte de la ayuda el 0,7% del ingreso nacional bruto. Volúmenes más grandes se- comunidad internacional. El crecimiento y el desarrollo humano más rán útiles únicamente si la ayuda es efectiva para suavizar las limitacio- rápido en los países pobres son esenciales para reducir la falta de equi- nes e incentivar el desarrollo en los países receptores. Una mayor dad global y para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 1 capítulo Introducción Nthabiseng y Pieter ­los hipotéticos niños sudafricanos con quienes se la mayoría de las demás tradiciones espirituales. Más recientemente, la abrió la visión general del informe­ son ejemplos no poco comunes de la teoría de la opción social y el terreno de la economía del bienestar, estre- gente que enfrenta grandes desventajas de oportunidades iniciales. Una chamente relacionado con dicha teoría, se han interesado por el agrega- niña nacida en una familia de casta baja, de 8 miembros, en los bajos do de preferencias en alguna forma de "óptimo social". fondos de Dhaka, tiene oportunidades muy diferentes de las de un niño Resumir caracterizaciones de tan larga tradición y tantos matices es de padres bien educados y pudientes de los barrios más selectos. Un peligroso, pero el denominador común de esas muchas visiones diferen- huérfano del SIDA en el Zimbabue rural, casi con certeza tendrá menos tes es que la equidad se relaciona con la justicia, ya sea localmente, en oportunidades y opciones en la vida que un compatriota suyo hijo de las familias y comunidades, o globalmente, entre naciones. No nos de- padres saludables y bien educados de Harare. Esas diferencias son aún tenemos aquí en los distintos enfoques de la equidad, pero sí trabajamos mayores a nivel transnacional: un niño suizo, americano o japonés pro- sobre ellos en el capítulo 4, el cual revisa diversas categorías de eviden- medio, nacido en el mismo instante que Nthabiseng, tendrá opciones cias que respaldan la importancia intrínseca de la equidad. En cuanto a de vida incomparablemente superiores. este informe, pensamos en la equidad definida en términos de dos prin- Una desigualdad de oportunidades tan abrumadora es intrínsecamen- cipios básicos: te objetable, y propiamente todas las culturas, religiones y tradiciones filosóficas han desarrollado argumentos y creencias que dan gran valor a · Igualdad de oportunidades. El resultado final de la vida de una perso- la equidad por la equidad misma. Adicionalmente, la parte II de este na, en sus muchas dimensiones, debe reflejar principalmente los es- informe sostendrá que ahora tenemos considerables evidencias de que la fuerzos y talentos de esa persona, no sus antecedentes de nacimiento. equidad es además un instrumento en la búsqueda de prosperidad a largo Las circunstancias predeterminadas ­género, raza, lugar de nacimien- plazo, en términos agregados para la sociedad como un todo. Pero para to, orígenes familiares­ y el grupo social en el que nazca la persona, poder describir la falta de equidad, o evaluar su impacto sobre el creci- no deben contribuir a determinar si ella ha de tener éxito económica, miento y el desarrollo, se necesita una definición clara del término. social y políticamente.1 Este capítulo introductorio presenta nuestra definición funcional de · Evitación de la privación absoluta. Una aversión a la extrema pobreza, equidad y explica brevemente su componente principal: la igualdad de y ciertamente una forma rawlsiana2 de aversión a la desigualdad en oportunidades. Luego pasa de nuestros conceptos normativos centrales el campo de los resultados finales, sugieren que las sociedades pue- a uno de los conceptos positivos clave del informe: trampas de desigual- den decidir intervenir para proteger los medios de vida de sus miem- dad. Una trampa de desigualdad encapsula la naturaleza mutuamente bros más necesitados (por debajo de un umbral absoluto de necesidad) reforzadora de diversas desigualdades, lo que conduce a la persistencia aun cuando se haya defendido el principio de la igualdad de oportu- de las mismas y a una trayectoria inferior de desarrollo. nidades. La ruta desde las oportunidades hasta los resultados finales puede ser tortuosa. Los resultados pueden ser bajos debido a mala suerte o incluso debido a las propias fallas de la persona. Por seguri- Equidad y desigualdad de oportunidades: dad o por compasión, las sociedades pueden decidir que no permiti- conceptos básicos rán que sus miembros padezcan hambre aun cuando hayan disfrutado ¿Qué es equidad? Como sucede con cualquier concepto normativo, la de su justa porción del pastel de oportunidades, pero para quienes palabra "equidad" significa cosas diferentes para diferentes personas. Es las cosas de alguna manera se volvieron en su contra. un concepto difícil, que tiene una historia de interpretaciones distintas, que varía según el país y la disciplina académica. Los economistas vin- El principio de igualdad de oportunidades es conceptualmente sim- culan la equidad a cuestiones de distribución. Los abogados tienden a ple: las circunstancias en el momento del nacimiento no deben tener pensar en principios cuya intención es corregir la aplicación estricta de ningún peso en las oportunidades que una persona tenga en la vida. la ley, la cual puede llevar a un resultado final que se juzga injusto en Pero medir la desigualdad de oportunidades es mucho más difícil. El circunstancias específicas. Los filósofos han generado el máximo progre- capítulo 2 explica brevemente un enfoque que descompone la desigual- so en el pensamiento relativo a la equidad. Ciertamente, los atributos dad observada en ingresos, en una parte que puede atribuirse, en senti- que caracterizarían a una sociedad justa y equitativa constituyen el fun- do estadístico, a circunstancias predeterminadas ­como raza, lugar de damento de la filosofía política occidental, desde La República de Platón nacimiento y trayectoria de los padres­ y una parte que no. El primer y la Política de Aristóteles, hasta hoy. La equidad también es esencial componente capta un menor valor fijo para la desigualdad de oportuni- para la mayoría de las grandes religiones del mundo, incluidas budis- dades de participación del ingreso o entradas laborales. Pero en general mo, cristianismo, hinduismo, islamismo y judaísmo, lo mismo que para es muy difícil medir de manera precisa cosas como la trayectoria fami- 13 14 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 liar: los años de escolaridad y categorías ocupacionales generales son uno de los principios de la equidad y a la expansión eficiente de la pro- representaciones imperfectas de la dotación de una familia en capital ducción total (u otro agregado). Este informe no prescribirá lo que es humano, físico y social. equitativo para cualquier sociedad. Es prerrogativa de los miembros de Un enfoque superior sería captar la naturaleza inherentemente la sociedad que esto se acometa mediante procesos de toma de decisio- multidimensional y basada en los grupos, de la desigualdad de oportu- nes que ellos consideren justos. nidades. ¿Cómo se relacionan entre sí los factores que determinan las oportunidades ­el acceso a salud y oportunidades educativas, la capaci- Trampas de desigualdad dad de conectarse con el resto del mundo, la calidad de los servicios Si a la gente le interesa la equidad, y si los sistemas políticos aúnan los disponibles, el trato que le den las instituciones­ en la vida de una per- puntos de vista de la gente con respecto a preferencias sociales, ¿por qué sona? ¿Y cómo varían estos factores entre grupos? Un enfoque de esta las distribuciones que observamos no representan decisiones óptimas? naturaleza requeriría concentrarse no solamente en la dispersión de dis- ¿Por qué persiste la desigualdad de oportunidades si es tanto injusta tribuciones monovariables (como desigualdad de ingresos o esperan- como enemiga de la prosperidad a largo plazo? ¿Y cómo se reproducen za de vida), sino también en las correlaciones entre ellas (¿Cómo varían esas desigualdades? La respuesta abreviada es que los sistemas políticos entre grupos socioeconómicos los resultados finales en salud?). Este es el no siempre asignan igual peso a las preferencias de toda persona. Las enfoque adoptado en casi todo el capítulo 2, el cual resume información políticas y las instituciones no surgen de un planificador social benigno sobre las desigualdades (con énfasis en el plural) en los distintos bloques que se proponga maximizar el valor presente del bienestar social. Son de construcción de oportunidades, y sobre sus interrelaciones. los resultados finales de procesos de economía política en los que dife- Al tomar esta ruta, el informe reconoce que circunstancias predeter- rentes grupos buscan proteger sus propios intereses. Algunos grupos minadas o el ser miembros de grupos preespecificados afectan las opor- tienen más poder que otros, y sus opiniones prevalecen. Cuando los in- tunidades en dos formas: tereses de los grupos dominantes están alineados con metas colectivas más generales, estas decisiones son para el bien común. Cuando no lo · Las circunstancias de su nacimiento afectan las dotes con las que uno están, los resultados finales necesariamente no serán justos ni eficientes. comienza, incluida toda clase de bienes privados, como riqueza física La interacción de las desigualdades políticas, económicas y socio- (comprendidos tierra y activos financieros), trayectoria familiar (ca- culturales determina las instituciones y las reglas en todas las sociedades. pital humano, social y cultural de los padres) y acceso a servicios La forma en que funcionen estas instituciones afecta las oportunidades públicos e infraestructura (a los que a veces se hace referencia como de la gente y su capacidad de invertir y prosperar. Oportunidades eco- capital geográfico). nómicas desiguales conducen a resultados finales desiguales y refuerzan · Ser miembro de un grupo y las circunstancias iniciales también afec- el poder político desigual. El poder desigual configura instituciones y tan la forma en que lo tratan a uno las instituciones con las que tiene políticas que tienden a fomentar la persistencia de las condiciones ini- que interactuar. Dos individuos pueden vivir en áreas en las que exis- ciales (gráfico 1.1). tan mercados laborales formales, donde las Cortes sean ágiles y don- Consideremos el estatus de la mujer en las sociedades patriarcales. A de esté presente una fuerza policial. Pero si estas dos personas (que la mujer suelen negársele los derechos de propiedad y de herencia. Ade- por lo demás serían idénticas), debido a su género, raza, religión, más, su libertad de movimiento está restringida por normas sociales orientación sexual, creencias políticas, dirección de residencia, o cual- que crean esferas independientes "internas" y "externas" de actividad quier otra razón moralmente irrelevante, son remuneradas de mane- para hombres y mujeres. Las desigualdades sociales tienen consecuen- ra diferente por el mismo trabajo en el mercado laboral, son objeto cias económicas: las niñas tienen menos probabilidades de ser enviadas de discriminación en las Cortes, o son tratadas con parcialidad por la a la escuela; es menos probable que las mujeres trabajen fuera de casa; policía, las reglas no se están aplicando justamente. En consecuen- las mujeres en general ganan menos que los hombres. Esto reduce las cia, estas dos personas no tienen los mismos conjuntos de oportuni- opciones de la mujer por fuera del matrimonio e incrementa su depen- dades. La equidad también exige justicia en los procesos. dencia del hombre. Las desigualdades también tienen consecuencias políticas; las mujeres tienen menos probabilidades de participar en de- No siempre dotaciones menos desiguales, procesos justos y protec- cisiones importantes, tanto dentro como fuera de casa. ción contra la privación, son mutuamente coherentes. A nivel de políti- Estas estructuras sociales y económicas desiguales tienden a repro- ca, puede haber trueques entre ellos. De hecho, algunas políticas o ducirse rápidamente. Si una mujer no ha tenido educación y ha crecido instituciones desarrolladas para llevar más adelante uno de los princi- con la creencia de que las mujeres "buenas, decentes," se ciñen a las pios, pueden comprometer el otro. normas sociales existentes, tiende a transmitir esta creencia a sus hijas y Por ejemplo, una política de acción afirmativa que busque corregir a obligar a sus nueras a observar ese comportamiento. De manera que faltas de equidad en el acceso de un grupo a oportunidades educativas una trampa de desigualdad puede impedir a generaciones de mujeres ­para igualar las dotaciones­ puede significar que se excluya a indivi- duos de mayor mérito (pero de otro grupo), creando así procesos injus- Gráfico 1.1 Interacción de las desigualdades políticas, económicas tos. Otro ejemplo es que los impuestos necesarios para elevar los ingresos y socioculturales del gobierno para hacer transferencias a individuos pobres (deseable para evitar la privación) expropien algunos frutos de los esfuerzos de hom- Desigualdades bres y mujeres que trabajan duro. Esto podría verse como una violación políticas de los derechos de propiedad o de los derechos de apropiarse los frutos del propio trabajo, creando igualmente procesos injustos. Instituciones Desigualdades Desigualdades Siempre que existan esos trueques ­cosa que sucede casi siempre­ económicas socioculturales resulta imposible dar una prescripción de política tipo libro de texto. Cada sociedad tiene que decidir el peso relativo que le adscribe a cada Introducción 15 recibir educación, restringir su participación en el mercado laboral, re- ñarse en pruebas cognitivas o en ocupaciones históricamente controla- ducir su capacidad de tomar decisiones libres e informadas, y de realizar das por grupos dominantes.8 Esto puede afectar la "capacidad de tener su potencial como individuos. Esto refuerza las diferencias de género en aspiraciones" de un grupo discriminado.9 También significa que el "po- cuanto a poder, las cuales tienden a persistir con el paso del tiempo. der", esto es, la capacidad de los individuos de influir en las decisiones Similarmente, la distribución desigual del poder entre los ricos y los que determinan su vida, está asimismo distribuido desigualmente y que pobres ­entre grupos dominantes y subordinados­ ayuda a que los ricos "esfuerzo" y "habilidad" no necesariamente son exógenos (predetermi- mantengan el control sobre los recursos. Pensemos en un agricultor que nados).10 trabaja para un poderoso terrateniente. El analfabetismo y la desnutri- La existencia de estas trampas de desigualdad ­con desigualdades ción pueden impedirle romper el ciclo de pobreza. Pero también es pro- que se refuerzan mutuamente, en los dominios económico, político, so- bable que se endeude fuertemente con su empleador, cosa que lo pone cial y cultural­ tiene dos implicaciones importantes para este análisis. bajo el control del terrateniente. Aunque hubiera leyes vigentes que le La primera es que, debido a fallas del mercado y a las formas en que permitieran desafiar los dictados de su terrateniente, siendo analfabeto evolucionan las instituciones, las trampas de desigualdad pueden afec- le resultaría difícil navegar por las instituciones políticas y judiciales que tar no solamente la distribución sino también la dinámica agregada de podrían ayudarlo a afirmar sus derechos. En muchas partes del mundo, crecimiento y desarrollo. Esto, a su vez, significa que a largo plazo la esta distancia entre terratenientes y trabajadores se ve agravada por in- equidad y la eficiencia pueden ser complementos, no sustitutos.11 trincadas estructuras sociales: típicamente, los terratenientes pertene- En los países en desarrollo, los mercados de capitales, de tierras y cen a un grupo dominante definido por raza o casta, y los tenedores y laboral, son imperfectos. Asimetrías de información y problemas de cum- trabajadores pertenecen a un grupo subordinado. Debido a que los miem- plimiento de los contratos significan que algunas personas que tienen bros de estos grupos suelen enfrentar severas limitaciones impuestas buenas ideas de proyectos (y por tanto un producto marginal potencial- por normas sociales contra los matrimonios entre grupos, las desigual- mente alto del capital) terminen limitadas en su acceso a capital. Y esto, dades entre grupos se perpetúan por generaciones. a pesar de que otras personas obtienen menores retornos de su (más Los individuos pobres de regiones geográficamente aisladas y de abundante) capital. En agricultura, las fallas del mercado de tierras se minorías raciales y étnicas también tienen menos poder político y me- traducen en que algunos agricultores invierten demasiado poco esfuer- nos voz en muchos países. Esto afecta su capacidad para proponer e zo en ciertos lotes (en aparecería) y excesivo esfuerzo en otros (de su implementar políticas que podrían reducir su desventaja, aun cuando propiedad).12 La inversión en capital humano también puede asignarse tales políticas pudieran elevar el crecimiento del país.3 Las correlaciones de manera ineficiente debido a disputas intrafamiliares, a que, por causa entre la distribución desigual de activos, oportunidades y poder político de limitaciones de crédito, las familias carecen de recursos para mante- generan un flujo circular de patrones de desigualdad mutuamente ner a sus hijos saludables y en la escuela, o a que la discriminación en el reforzadores.4 mercado laboral reduce los retornos esperados de la escolaridad para Las desigualdades económicas y políticas se empotran en institucio- algunos grupos. ¿Qué tienen en común fallas tan diversas del mercado? nes sociales y culturales no igualitarias.5 Las redes sociales a las que Ellas generan diferencias de dotación inicial ­como son riqueza familiar, tienen acceso los pobres son sustancialmente diferentes de aquellas que raza o género­ que hacen menos eficiente la inversión. los ricos pueden sondear. Por ejemplo, la red social de un pobre puede También hay razones políticas e institucionales por las cuales la equi- estar engranada primordialmente hacia la supervivencia, con acceso li- dad y la eficiencia son complementos a largo plazo. Los mercados no son mitado a redes que pudieran vincularla o vincularlo a mejores trabajos y las únicas instituciones de la sociedad. El funcionamiento de los estados, oportunidades. Los ricos, en contraste, heredan redes sociales económi- los sistemas legales y las agencias reguladoras ­de hecho, todas las insti- camente mucho más productivas, que mantienen el rango económico. tuciones que asignan y hacen cumplir derechos de propiedad y que me- Los padres ricos pueden usar sus conexiones sociales para asegurar el dian en conflictos entre ciudadanos­ está influenciado por la distribución ingreso de su hijo a una buena escuela, o pueden llamar a unos cuantos del poder político (o influencia, o voz) en la sociedad. Las distribuciones buenos amigos para asegurarle un buen empleo al hijo. Por el contrario, desiguales del control sobre los recursos y la influencia política perpetúan los padres pobres están más sujetos a la suerte. Las conexiones abren instituciones que protegen los intereses de los más poderosos, a veces en puertas y reducen las limitaciones. detrimento de los derechos personales y de propiedad de otros.13 Las redes sociales están estrechamente aliadas con la cultura. (En- Aquellos cuyos derechos no estén protegidos tienen poco incentivo tendemos por "cultura" los aspectos de la vida que tienen que ver con para invertir, lo que perpetúa la pobreza y reproduce la desigualdad. las relaciones entre individuos dentro de los grupos, entre grupos, y Por el contrario, buenas instituciones, que protegen y hacen cumplir los entre ideas y perspectivas). Los grupos subordinados pueden enfrentar derechos personales y de propiedad de todos los ciudadanos, han lleva- "términos de reconocimiento" adversos, en el marco de los cuales tienen do a un crecimiento económico sostenido más alto y a una prosperidad que negociar sus interacciones con otros grupos sociales.6 Una expre- a largo plazo; una vez más, la equidad puede ayudar a las sociedades a sión obvia es la discriminación explícita que puede conducir a una nega- crecer y desarrollarse. ción explícita de oportunidades y a una decisión racional de invertirle Naturalmente esto no significa que los trueques entre eficiencia y menos al margen. equidad se hayan abolido de alguna manera. En algunos casos, mejoras Pero el proceso también puede ser menos abierto. Una persona naci- de la equidad conllevan beneficios inmediatos ­al igual que de largo da en una clase social baja o un grupo socialmente excluido puede adop- plazo­ para la eficiencia. Si reducimos la discriminación contra la mujer tar el sistema de valores del grupo dominante.7 Las creencias religiosas en un segmento del mercado laboral, como la gerencia, y si esto acarrea pueden propulsar esto: las mujeres pueden asumir creencias de género un nuevo acopio de talento para ese segmento, seguramente la eficien- acerca de su papel económico y social y las castas bajas pueden absorber cia se va a incrementar incluso en el corto plazo.14 Pero en otros casos, la visión de las altas acerca de su estatus "inferior". En las escuelas, un expandir las series de oportunidades para los grupos en desventaja po- grupo estigmatizado puede enfrentar un "tratamiento estereotipado" y dría requerir una redistribución más costosa. Para financiar educación adoptar la visión del grupo dominante sobre su capacidad de desempe- de mejor calidad para aquellos que tienen los padres menos educados y 16 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 que asisten a las peores escuelas, podría necesitarse elevar los impuestos equivale a la idea de que no debe sugerirse ninguna política en absoluto. a otras personas. La percepción económica básica de que esa tributación Una visión de esa naturaleza no reconoce cómo una resuelta acción so- distorsiona los incentivos, sigue siendo válida. Políticas de esa naturale- cial y política puede lograr cambios políticos e institucionales significa- za sólo deben implementarse en la medida en que el valor (presente) de tivos ­y desemboca en una inactividad fatalista. los beneficios a largo plazo generados por una mayor equidad, exceda a La historia no es interminablemente repetitiva y, como lo documenta los costos en términos de eficiencia, de financiarlas.15 este Informe, muchos países han asumido con cierto éxito el desafío de El punto es que algunos de estos beneficios a largo plazo derivados romper las trampas de desigualdad. Los grupos también han cambiado de perseguir una mayor equidad, se ignoran en el cálculo conceptual del sus circunstancias, o han cambiado las instituciones sociales y políticas. diseño de la política. Habitualmente se tiene en cuenta el hecho de que Pensemos en el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos, el niños pobres y de una minoría racial, con mejor escuela serían más pro- derrumbamiento democrático del apartheid, las prácticas presupuesta- ductivos. No así, el hecho de que esos niños puedan adquirir mayor rias más participativas en algunas ciudades brasileñas, y las reformas de influencia política y ayudar a que las instituciones sociales sean más acceso a la tierra, la educación y el gobierno local en el estado hindú de inclusivas ­lo que a su vez puede incrementar la participación de ese Kerala. El desafío para la política es cuándo y cómo deben apoyarse esos grupo en la sociedad y, con ello, llevar potencialmente a mayor confian- cambios. za, menos conflicto y más inversión. En la medida en que se ignoren esos beneficios indirectos (pero importantes) de políticas que eleven la Breve visión preliminar del Informe equidad, serán demasiado pocas las que se persigan ­aun asumiendo un gobierno puramente benévolo. La parte I resume evidencias sobre falta de equidad dentro y entre países. Dando a la equidad y a la justicia el carácter de elementos centrales La parte II cuestiona por qué la equidad es importante para el desarrollo, de una estrategia de desarrollo eficiente, los países en desarrollo estarán tanto intrínseca como instrumentalmente. La parte III se refiere a las mejor capacitados para alcanzar trayectorias sostenibles de crecimiento implicaciones de política. Si la desigualdad de oportunidades y la priva- y desarrollo. Caminos de crecimiento equitativo de esa naturaleza, tien- ción absoluta son enemigas de la prosperidad a largo plazo ­y también den a conducir a reducciones más rápidas de la pobreza en sus múltiples intrínsecamente objetables­ hay cabida para la reforma política e insti- dimensiones, objetivo central del desarrollo en cualquier parte.16 tucional dirigida a nivelar los campos de juego económico y político. La segunda implicación de la existencia de trampas de desigualdad Una lente de equidad y concentrarse en la nivelación del campo de es que en la vida real ninguna política ni institución es enteramente juego, agregan tres puntos básicos. En primer lugar, a veces se necesitan y exógena: ninguna organización ni aplicación de una idea política exis- deben buscarse redistribuciones de los grupos más ricos y poderosos hacia tente se ha implementado sobre una base puramente tecnocrática. To- los más pobres, cuyas oportunidades son más limitadas. En segundo lu- das las políticas e instituciones existen porque el sistema político les ha gar, al considerar los trueques de política entre equidad y eficiencia, es dado vida o les ha permitido sobrevivir. El sistema político refleja la necesario tener en cuenta todos los beneficios de la equidad a largo plazo distribución de poder y de voz lograda en un momento y un lugar par- ­incluido el desarrollo de instituciones mejores y más inclusivas. En tercer ticulares. Esta distribución, a su turno, está influenciada por la distribu- lugar, todas las categorías de la política económica ­macro y micro­ tie- ción de riqueza, ingresos y otros activos y resultados finales en esa nen efectos tanto sobre la eficiencia (y el crecimiento) como sobre la equi- sociedad. Tal "causalidad circular" de riqueza, ingreso, capital social y dad (y la distribución). Dado que nuestra meta última es la reducción de cultural, y poder, con la mediación de las instituciones, evoluciona a la pobreza mediante la búsqueda equitativa de prosperidad, las sugeren- todo lo largo del tiempo y de la historia. cias de política ofrecidas en estos capítulos son congruentes con buenas Reconocer la historia y las instituciones sociales y políticas es crucial políticas de reducción de la pobreza por las que el Banco Mundial ha para evitar errores de política. Pero una visión fatalista del mundo no estado abogando por lo menos desde la publicación del Informe sobre el solamente es errada, sino también contraproducente. El proponer polí- Desarrollo Mundial 1990.17 Dichas sugerencias también están coordina- ticas sin entender la historia, o el contexto específico para el desarrollo das con los tres pilares del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000: oportu- de esas políticas, suele llevar al fracaso. Pero este reconocimiento no nidad, empoderamiento y seguridad.18 Falta de equidad dentro y entre países I PARTE En foco 1: Palanpur Las trampas de desigualdad sofocan el desarrollo económico en una población norteña de India Hay marcadas diferencias de uno a otro lugareño, en cuanto a las oportunidades que tienen de mejorar su bienestar y a sus capacidades para usar los bienes y las dotaciones que están a su alcance. Reflejadas en las instituciones económicas y sociales de los pueblos rurales ­y en los procesos políticos que persiguen el cambio­ estas desigualdades profundamente arraigadas le han impedido al pueblo mejorar su desarrollo humano y acelerar su crecimiento económico. E l pueblo de Palanpur, del estado de Uttar Casta 100 hombres, cantidad asombrosamente más baja Pradesh, al norte de India, fue objeto de que en casi todo el resto del mundo (donde la En Palanpur, la casta define las oportunidades y estudio intenso por parte de un grupo razón normalmente es superior a uno). Las tasas determina las actividades que buscan sus habitan- de economistas del desarrollo entre finales de los de mortalidad infantil son mucho más altas en- tes, incluso independientemente de la ocupación, años cincuenta y principios de los noventa.1 Los tre las niñas que entre los niños. En palabras de la educación y otras características estándares de investigadores visitaron repetidamente el pueblo los investigadores, "presenciamos varios casos de los hogares. Las tres castas más grandes del pue- y recogieron información cuantitativa y cualita- niñas a las que se dejaron secar hasta morir, en blo son Thakurs, Muraos y Jatabs. tiva detallada. Si bien un estudio que no cubre circunstancias que indudablemente habrían pro- En la cima está la casta marcial conocida como más que un pueblo y un período específico no piciado una acción más enérgica en el caso de un los Thakurs, la cual en 1993 constituía alrededor puede usarse para derivar inferencias sobre el de- varón".2 de un cuarto de la población. Los Thakurs están sarrollo en la India rural como un todo, sí pro- Las niñas dejan su pueblo para unirse a la fa- desproporcionadamente representados en traba- porciona una ventana nítida hacia la clase de milia de su esposo. El matrimonio es "el regalo jos como el ejército y la policía, muy de acuerdo procesos que pueden determinar el crecimiento con su pasado marcial. Típicamente, le tienen de una hija". En el nuevo hogar, la niña es suma- y la equidad a lo largo del tiempo. aversión al empleo en el pueblo, porque esto los mente vulnerable, ya que no tiene ninguna opor- El estudio documenta un modesto progreso colocaría en una posición subordinada. En alerta tunidad de ganar ingresos, ninguna propiedad, económico a lo largo del tiempo, con lento cre- para detectar oportunidades de empleo no agrí- ninguna posibilidad de volver permanentemente cimiento en los ingresos per cápita y algunas cola por fuera del pueblo, están en buena posi- a su casa. Dar a luz a un hijo mejora su estatus ­en disminuciones de la pobreza en términos de in- ción para aprovecharlas, gracias a redes sociales y particular si es un niño. Pero las prácticas de pla- gresos. Pero al mismo tiempo este crecimiento de información más fuertes. nificación familiar son mínimas, lo que lleva a despacioso es evidencia de estancamiento e in- Inmediatamente por debajo de los Thakurs altas tasas de fertilidad y a cortos intervalos en- cluso de deterioro en otras dimensiones del bie- está una casta de cultivadores, los Muraos, que tre partos. Los repetidos embarazos cobran un nestar. también constituye un cuarto de la población. enorme precio en salud general de la mujer y pone Grupos distintos de lugareños, definidos por Los Muraos son cultivadores tradicionales que han su vida en riesgo a la hora del parto. La vejez está características predeterminadas, como casta o continuado especializándose en agricultura. Muy fuertemente asociada con la viudez, en parte de- género, tienen oportunidades radicalmente dife- asiduos trabajadores, han experimentado un rá- bido a la enorme diferencia de edades típica en- rentes de movilidad económica y social. Sus do- pido ascenso en riqueza y posición económica en tre esposos y esposas. Para sobrevivir, las viudas taciones económicas difieren notablemente, lo el pueblo. Aunque posiblemente todavía no dis- dependen abrumadoramente de los hijos varones mismo que su educación, su salud, su movilidad fruten del mismo estatus social que los Thakurs, adultos. ocupacional y su capacidad de influir y determi- se han hecho más prósperos y ahora desafían la La participación de la mujer en la fuerza la- nar las instituciones sociales y políticas del pue- dominación política y económica de los Thakurs, boral de Palanpur es extremadamente baja. De blo. La desventaja de oportunidad en un aspecto, nunca cuestionada. 313 mujeres de 15 años o más, en 1993 sola- generalmente se ve reforzada por desventajas en En la base están las castas asalariadas conoci- mente 14 tenían algo distinto del trabajo domés- los demás aspectos, combinadas de tal manera das como Jatabs, que constituyen el 12% de la tico como ocupación primaria o secundaria. Esta que perpetúan las enormes desigualdades de ge- población. Trabajadores del cuero tradicionalmen- baja participación femenina en la fuerza de tra- neración en generación. te "intocables" que ahora se ocupan primordial- bajo y, en términos más generales, en la socie- Estas desigualdades de oportunidad profun- mente en trabajo agrícola asalariado, los Jatabs dad, tiene consecuencias extensivas. Por ejemplo, damente arraigadas determinan y son determi- no han experimentado nada de la movilidad so- la desventaja de las niñas en cuanto a supervi- nadas por imperfecciones del mercado en el cial de los Muraos. Siguen siendo una casta apar- vencia, en comparación con los niños, tiende a pueblo, resultado de lo cual son inversiones te, con poca o ninguna tierra, educación deficiente reducirse únicamente cuando la mujer adulta tie- subóptimas e inhibición del crecimiento. Las de- y poco acceso a empleo no agrario fuera del pue- ne oportunidades más amplias de empleo produc- sigualdades también se espejan en las institucio- blo. Pese a una ligera mejora al paso de los años, tivo. Similarmente, la exclusión virtual de la mujer nes del pueblo. Políticas del gobierno estatal y los Jatabs continúan sufriendo muchas formas de de casi todas las instituciones representativas en central que fueron introducidas en la localidad, discriminación, incluso por parte de los funcio- Palanpur, ha limitado el enfoque y la calidad de se filtraron inevitablemente a través de una distri- narios departamentales. las políticas y la acción pública locales. bución altamente desigual del poder y la influen- cia. En vez de estimular el progreso económico Género Escolaridad y social, la política pública sencillamente re- produjo los patrones prevalecientes de desigual- En Palanpur las desigualdades de género son pro- Las desigualdades en educación son amplias y dad. nunciadas. En 1993 había 84 mujeres por cada decrecen muy lentamente. A finales de la década 18 En foco 1: Palanpur 19 de 1950, poco menos del 20% de los varones de dores que desean obtener un empleo regular ge- como resultado una abrumadora acumulación de 7 años o más y apenas el 1% de las mujeres sa- neralmente tienen que pagar sobornos y, lo que deudas y han elevado verticalmente el costo de bían leer y escribir. Para 1993, la alfabetización es más importante, conseguir una recomendación los préstamos para esos hogares. Quienes no tie- masculina se había elevado al 37% y la femenina o ser presentado por un amigo o pariente. Ese nen acceso a crédito formal económico tienen que apenas por debajo del 10%. No obstante, la edu- racionamiento por contacto e influencia perso- recurrir a prestamistas privados, a altas tasas de caciónesevidentementedegranvaloren Palanpur. nales supone que la gente de bajo estatus social interés. Los años de escolaridad incrementan fuertemen- tiende a estar en desventaja en la competencia por te la probabilidad de que un individuo encuentre trabajos no agrícolas, aun cuando los niveles de Inactividad colectiva empleo en un trabajo regular por fuera del pue- educación, las destrezas y las dotes sean iguales. Las diferentes bases de la división social en blo. También en el agro, la observación directa Los segmentos en mayor desventaja de la fuer- Palanpur han llevado a múltiples solidaridades y sugiere que agricultores mejor educados han sido za laboral de Palanpur están altamente represen- oposiciones. La sociedad del pueblo es altamente decisivos para la innovación y la difusión tecno- tados en el trabajo agrícola asalariado. El trabajo fragmentada, así que tiene pocos puntos sólidos lógicas en Palanpur. asalariado casual en agricultura puede describir- para constituir alianzas para la acción colectiva, El valor percibido de la educación femenina se como una ocupación de "último recurso", por ya sea de cooperación o de contraposición. El li- es muy diferente del de la masculina, porque de la que optan los que no tienen ninguna alternati- mitado alcance de la acción colectiva es, a su tur- las niñas se espera que pasen la mayor parte de va significativa. Si bien las tasas de remunera- no, responsable de algunas de las fallas más serias su vida adulta en el trabajo doméstico. Aunque ción agrícola han subido con el tiempo, lo han de su desarrollo. Por ejemplo, la asamblea del hay buenas evidencias de los beneficios de la edu- hecho lentamente y además hay períodos prolon- pueblo (panchayat) se constituye cada tantos cación en las actividades domésticas, no es evi- gados de desempleo estacional. años, pero por rareza se reúne. En 1984 se hizo dente que se reconozcan, por ejemplo, los efectos En análisis econométrico indica que ­neutra- obligatoria la elección de por lo menos una mu- de la alfabetización materna sobre la salud de los lizando un gran número de características de los jer para la asamblea, pero en Palanpur jamás se hijos. Aun cuando los beneficios se perciban co- hogares (casta, características demográficas, edu- la consulta y ella nunca ha asistido a ninguna reu- rrectamente, pueden no ser de interés directo para cación, tierra, etc.)­ la probabilidad de ocuparse nión del panchayat. Todas las decisiones y res- los padres, ya que las hijas son "transferidas" del en trabajos agrícolas es del 50 al 60% más alta ponsabilidades las toma efectivamente un jefe pueblo cuando se casan. Consecuentemente, quie- para los hogares que hayan acogido esta ocupa- masculino del pueblo, quien proviene siempre de nes asumen los costos de la educación femenina ción una década antes. Así, las desigualdades ocu- uno de los grupos privilegiados. También hay poco participan de los beneficios. pacionales tienen como resultado desigualdad de amplia cabida para el patronazgo para beneficio La clase alta de los Thakurs tiene la idea (adop- ingresos, y persisten durante largos períodos. propio, y para el fraude. Arreglos modernos (elec- tada por muchos otros) de que la educación no es ciones, asientos reservados para las castas bajas y importante, ni siquiera apropiada, para las castas Ingresos, activos y pasivos mujeres en el panchayat) no han alterado pro- bajas. Las formas de discriminación rampante En Palanpur, los ingresos per cápita crecieron al fundamente el carácter elitista y no participativo contra los niños de las castas en desventaja han 2% anual, aproximadamente, entre 1957-58 y de la política local en el pueblo. desaparecido del sistema escolar, pero se conser- 1983-84, y la pobreza de ingresos bajó de cerca El dominio de los grupos privilegiados en las van formas de discriminación más sutiles ­por del 47% al 34% durante el mismo período. En el instituciones colectivas ha tenido consecuencias ejemplo, los maestros de castas superiores consi- pueblo los ingresos están distribuidos más o me- de largo alcance. Entre finales de los años cin- deraban "repulsiva" cualquier forma de contacto nos tan desigualmente como en India como un cuenta y principios de los noventa, no menos de con los niños Jatabs, lo cual tendía a afectar su todo, y a lo largo del tiempo la desigualdad de 18 tipos de programas ofrecidos por el gobierno relación con estos niños y probablemente deses- ingresos se ha mantenido relativamente estable. se introdujeron en el pueblo: un programa de timulaba la asistencia de éstos. Una evaluación de las desigualdades econó- obras públicas para la construcción de vías, es- micas basada en la riqueza ofrece un cuadro dife- colaridad gratuita, atención médica básica gra- Trabajo rente. La posesión de bienes durables se ha tuita, pensiones para los ancianos, un almacén Las divisiones ocupacionales en Palanpur se han expandido y el valor de la tierra y de otros bienes de precios justos, una cooperativa de agriculto- ensanchado a medida que el pueblo ha cambiado productivos ha crecido, lo que significa un consi- res, etc. La mayoría de ellos nunca funcionaron, de una economía absolutamente agrícola a una derable aumento de la riqueza bruta. Pero tam- particularmente cuando había de por medio un en la que las actividades no agrícolas han llegado bién ha habido una expansión inmensa y dispareja componente redistributivo. Solamente a los pro- a representar del 30 al 40% de los ingresos del de los pasivos. La desigualdad de la distribución gramas que gozaron de fuerte respaldo de quie- pueblo. En 1957-58, unos 13 (de 528) lugareños de la riqueza neta se ensanchó en Palanpur, de un nes llevaban la ventaja política en el pueblo, se hallaron empleo en trabajos no agrícolas regula- Gini cercano a 0,46 en 1962-63 a un estimado les permitió salir adelante. Los autores del estu- res o semi-regulares. Para 1993 esta cifra se ha- conservador de 0,55 en 1990. dio concluyen: "Hay pocas perspectivas de mejo- bía más que cuadruplicado, a 57 empleos (cuando Muchos de los pasivos provienen de fuentes ras importantes en la orientación y logros de la la población apenas se había duplicado). de crédito proveídas y subsidiadas por el sector intervención gubernamental mientras no haya un Los trabajos fuera están asociados con ingre- público, las cuales se han expandido fuertemente cambio significativo en la balanza del poder po- sos más altos y más estables, y a menudo el tra- con el tiempo, pero han estado asociadas con una lítico, tanto a nivel estatal como local".3 bajo es menos estresante y exigente que en la difundida corrupción. Los grupos en desventaja, agricultura. Sin embargo, el acceso a trabajos no como los Jatabs, son los blancos principales de agrícolas está lejos de ser igualitario. Los trabaja- prácticas contables fraudulentas que han tenido Fuente: Drèze, Lanjouw y Sharma, 1998. 19 20 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 2 La falta de equidad dentro capítulo de los países: individuos y grupos En el mundo, individuos y grupos tienen oportunidades altamente desi- que esa "agencia" es una dimensión de la oportunidad, al mismo tiempo guales de mejorar económica y socialmente. Las desigualdades como con la educación, la salud y la riqueza. Y las desigualdades de agencia tales podrían no ser una gran preocupación si los resultados finales va- son centrales en la explicación de la forma en que la desigualdad de riaran por razones que tuvieran que ver principalmente con los esfuer- oportunidades se transmite a lo largo del tiempo (recuadro 2.1). zos individuales. Pero siguiendo lo dicho en el primer capítulo, aquí nos preocupan las diferencias sistemáticas de oportunidades para individuos y grupos que difieren únicamente en color de piel, casta, género o lugar RECUADRO 2.1 En Brasil, la desigualdad de oportunidades de residencia, características predeterminadas que puede afirmarse son persiste de una generación a otra "moralmente irrelevantes". Como lo ilustra el foco de atención 1, sobre el pueblo hindú de Palanpur, cuando tales desigualdades de oportuni- Como preludio para los temas contemplados en este capítulo, describimos un intento dad son pronunciadas suelen reproducirse a lo largo del tiempo y no por cuantificar el nivel y la persistencia de la desigualdad de oportunidades en Brasil, con base en datos de encuestas de hogares nacionalmente representativas. Brasil fue solamente afectan directamente el bienestar, sino que además sofocan el seleccionado por una razón. Con un coeficiente Gini de ingresos per cápita desarrollo humano y el crecimiento económico. ligeramente inferior a 0,6 y persistente a lo largo del tiempo, este país es percibido ¿Con base en qué características predeterminadas deberían definirse los como uno de los de mayor desigualdad en el mundo.* grupos para que no quisiéramos ver diferencias sistemáticas en sus oportu- La principal encuesta de hogares de Brasil, Pesquisa Nacional por Amostra de nidades? Es claro que no existe ninguna respuesta única. Roemer (1998) Domicilios (PNAD), en 1996 incluyó un conjunto de preguntas suplementarias sobre argumenta que la sociedad tiene que tomar esta decisión mediante alguna los padres de los encuestados. Esto permitió un análisis de la persistencia clase de proceso ético y político. Las circunstancias podrían incluir variables intergeneracional de las desigualdades. Utilizando cuatro variables circunstanciales (escolaridad de los padres, ocupación, raza y región de nacimiento del padre), de origen social ajenas al control del individuo, como género, raza, etnia, Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2005) investigaron en qué forma la desigualdad de casta, educación y ocupación de los padres, riqueza o lugar de nacimiento. oportunidades genera desigualdad en los ingresos corrientes entre diferentes cohortes Cogneau (2005) observa que la escogencia de circunstancias de parte de una de individuos adultos. Aplicando un marco conceptual estrechamente relacionado con sociedadestableceunlazodirectoentreigualdaddeoportunidadesylatrans- el del capítulo 1, descompusieron la desigualdad de entradas en un componente fijo misión intergeneracional de resultados finales. En este capítulo, en gran inferior atribuible a la desigualdad de oportunidades ­al efecto de las cuatro variables medida nos vimos obligados a dejar que la disponibilidad de datos dictara circunstanciales observadas­ y un componente residual que correspondería al esfuerzo personal, la suerte, errores de medición, ingresos transitorios y otras las definiciones de grupo que consideramos. De manera que sólo podemos características no observables. Encontraron que las cuatro variables explicaban más presentar un cuadro parcial, y con frecuencia rudimentario, del rango com- de un quinto de la desigualdad total de entradas dentro de las cohortes por género. Y pleto de desigualdad que podría existir en un país. Puesto que no solamente de las cuatro, la más importante era la trayectoria familiar. queremos mirar al interior de un país sino también comparar entre países, Esta distribución de ciertas oportunidades y resultados finales ha persistido utilizamos definiciones de grupo de relevancia general. entre generaciones. Cuando los autores estimaron econométricamente la relación Aunque es claro que las desigualdades económicas son parte de la entre escolaridad y raza, región de origen, educación paterna y ocupación del padre, únicamente el coeficiente sobre educación paterna parece haber descendido entre historia, este capítulo va más allá de los ingresos, para enfatizar desi- cohortes. En otras palabras, raza, región de origen y ocupación del padre continúan gualdades en dimensiones clave de la oportunidad, como la salud, la prediciendo el nivel de educación de un individuo. E incluso para educación, siguen educación, y la libertad y capacidad de la gente de participar en la socie- funcionando mecanismos para reproducir los niveles de escolaridad entre dad y contribuir a darle forma. Existe una preocupación especial por las generaciones, especialmente en el extremo inferior de la distribución. desigualdades que tienden a perpetuar diferencias entre individuos y Brasil subvalora la necesidad de fijarse en un rango de resultados finales (de grupos a lo largo del tiempo, dentro y entre generaciones. Éstas tienen los cuales los ingresos no son más que uno, siendo la educación, la salud y los como resultado "trampas de desigualdad" que son insidiosas en muchos servicios de gran importancia también). Igualmente subvalora la necesidad de fijarse en un rango de procesos ­de los cuales los mecanismos basados en los países. Dichas trampas refuerzan nuestra preocupación por la equidad ingresos y en la riqueza económica son sólo una parte, y para los que las desde el punto de vista intrínseco; pero además pueden ser particular- interacciones basadas en grupos son tan importantes como las condiciones, los mente nocivas para el proceso de desarrollo, porque actúan de manera comportamientos y las características familiares e individuales. que truncan el dinamismo económico. Aquí un objetivo clave es mostrar cómo se combinan, interactúan y Fuente: Bourguignon, Ferreira y Menéndez, 2005 se reproducen las desigualdades a través de procesos económicos, políti- * La percepción de una desigualdad particularmente alta en Brasil, hasta cierto punto puede ser un resultado de la forma de medir el ingreso allí. Métodos alternativos de medir la desigualdad, cos y socioculturales entrelazados. Los individuos y los grupos difieren basados en otros indicadores de bienestar, señalan que Brasil puede no estar tan lejos como se notablemente en su poder para influir en estos procesos; de hecho, difie- creía de la situación de desigualdad promedio en Latinoamérica. Ver recuadro 2.5 y también De Ferranti y otros, 2004. ren incluso en su capacidad de aspirar a tal influencia. El informe enfatiza 20 La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 21 Este capítulo presenta evidencias de un alto grado de desigualdad de Mortalidad infantil. Para estos países, las tasas de mortalidad infan- oportunidades en muchos países en desarrollo ­desigualdades manifies- til varían notablemente ­de un mínimo cercano a 25 por mil nacidos tas en diversas dimensiones, como salud, educación e ingresos. Luego se vivos en Colombia y Jordania, a más de 125 en Malí, Níger y concentra en el aspecto específico de la desigualdad de poder, o agencia. Mozambique (gráfico 2.1). Pero incluso donde las tasas de mortalidad En todo el capítulo enfatizamos que las desigualdades en diferentes di- son altas, las cifras referentes a los hijos de madres que tienen educa- mensiones pueden interactuar y reforzarse mutuamente a lo largo del ción secundaria o superior son muchísimo más bajas. El riesgo de tiempo. Para destacar estas conexiones, terminamos enfocando el caso muerte entre los niños de madres bien educadas en Malí, por ejemplo, específico de la desigualdad de género. es más o menos el mismo que para el niño promedio en Indonesia. Y si bien la tasa de mortalidad infantil total en Brasil está por debajo de 50 (estimaciones de 1996), la tasa para los hijos de madres sin educa- Desigualdades en salud ción es aproximadamente el doble de alta. Un análisis ulterior, no re- Al lado de la importancia intrínseca de la salud como un aspecto del portado aquí, indica que las tasas de mortalidad infantil también se bienestar, la mala salud puede influir directamente en las oportunida- diferencian muchísimo entre grupos de población definidos por resi- des de un individuo ­su capacidad de tener entradas, su desempeño en dencia rural o urbana y estatus económico, representado por la pro- la escuela, su capacidad para cuidar a los hijos, su participación en acti- piedad de activos. vidades comunitarias. Esta importante función instrumental significa que las desigualdades en salud suelen traducirse en desigualdades en Atraso. Otro aspecto de la salud, el atraso extremo (estatura para la otras dimensiones del bienestar. Y estas desigualdades se reproducen edad, por debajo de tres desviaciones estándar a partir de la población con el paso del tiempo. Aquí nos centramos en los niños, a la vez que de referencia), también varía considerablemente entre países. Las tasas reconocemos que las diferencias de estatus social, riqueza y salud tam- generales son tan altas como del 30% en Pakistán y República de Yemen, bién pesan para los adultos. pero insignificantes en Trinidad y Tobago y muy bajas en Jordania, Los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud (DHS) indican que Armenia, Brasil y Kazajstán (gráfico 2.2). el estado de salud varía enormemente entre los grupos de población. La diferencia entre los niños nacidos en áreas rurales y los nacidos en ¿Hasta qué punto varía entre grupos de población definidos por carac- áreas urbanas puede ser enorme, particularmente mientras más altos terísticas que son predeterminadas y que puede asegurarse que no tie- sean los niveles de atraso generales. En Guatemala, las tasas de retraso nen ninguna relevancia moral? Nos basamos en datos de DHS de 60 para niños de áreas urbanas son de alrededor del 10%, pero en las áreas países para examinar cómo varía la salud de los niños entre grupos de rurales llegan hasta al triple de altas. En Guatemala los niños evidente- población definidos por educación de la madre, residencia rural o urba- mente no tienen opción de decidir si nacen en el campo o en la ciudad, na y estatus económico de los padres, representados por un índice de pero es claro que sus oportunidades de lograr una buena salud están propiedad familiar de bienes de consumo durables. (En el capítulo 3 nos mucho menos aseguradas en las áreas rurales que en las urbanas. Al adentramos más en la diferencias de salud entre países). igual que sucede con las tasas de mortalidad infantil, el retraso entre los Gráfico 2.1 La mortalidad infantil varía de un país a otro, pero también varía internamente de acuerdo con la educación de las madres Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa la tasa media de mortalidad infantil en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican las tasas de mortalidad infantil por diferentes niveles de educación de las madres. 22 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.2 Los niveles de atraso de los niños nacidos en áreas rurales están lejos de ser los mismos que los de áreas urbanas Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de niños con atraso severo en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes para áreas urbanas y rurales. * Indica que el nivel de atraso en las áreas urbanas es más alto que el de las rurales. niños también se diferencia fuertemente según la educación de la madre ferina y el tétanos, o contra el sarampión (gráfico 2.3). Esto es así inclu- y el estatus económico de la familia. so en países donde el porcentaje general de niños sin ningún cubrimien- to llega al 40%. Por el contrario, los niños cuyos padres están en el Acceso a vacunación. Los niños nacidos en familias cuya propiedad de quintil más bajo es mucho más probable que carezcan de acceso a ese activos las coloca en el quintil más alto de la distribución de estatus servicio básico de salud. En Marruecos, donde aproximadamente el 5% económico tienen una alta probabilidad de acceder a servicios de salud, de los niños no ha recibido ninguna de estas tres vacunas, la proporción representada aquí como el haber recibido por lo menos una de tres va- de niños que corresponden al quintil más pobre está muy por encima cunas infantiles clave ­contra la tuberculosis; contra la difteria, la tos del 15%. Gráfico 2.3 El acceso a la vacunación infantil depende del estatus económico de los padres Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje general de niños que no tiene acceso al paquete básico de inmunización en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de la distribución de la propiedad de los activos para los quintiles más pobre y más rico. * Indica que el quintil más pobre tiene mayor acceso a los servicios de inmunización infantil que el quintil más rico. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 23 Servicios de salud de alto impacto. El Banco Mundial (2003j), aprove- estimó a nivel de comuna, con base en un procedimiento estadístico chando datos de DHS, de treinta países de medianos y bajos ingresos, para combinar datos de DHS con datos de censo de la población.4 El encuentra que los pobres tienen considerablemente menos probabilida- estudio documenta una considerable heterogeneidad entre las más de des que los no pobres de acceder a servicios de salud de alto impacto, 1.600 comunas de Camboya, en cuanto a la prevalencia de atraso y bajo como atención calificada en el parto, cuidado prenatal y alimentación peso entre los menores de 5 años (gráfico 2.4). El análisis ofrece claras complementaria. Similarmente, Wodon (2005) se basa en datos de en- evidencias de que en Camboya las oportunidades de buena salud de un cuestas de hogares de 15 países africanos para indicar cómo, mientras niño tienen una fuerte dimensión espacial. Pero evidentemente ningún que virtualmente todos los hogares urbanos están a una hora o menos niño está en capacidad de determinar la localidad de su nacimiento. de un centro de salud, en las áreas rurales la proporción generalmente es tan sólo de alrededor de la mitad, y en Níger y Etiopía es tan baja Tendencias como del 35 al 38%. La salud promedio en la mayoría de los países mejoró en el siglo XX (capítulo 3). Deaton (2004) documenta el hecho de que las mejoras en Discapacidad. Los datos de una cantidad de países sugieren que los salud tienden a acompañar el crecimiento económico, pero también discapacitados tienen muchas más probabilidades de ser pobres. enfatiza la globalización del conocimiento, facilitada por las condiciones Hoogeveen (2003) informa que en Uganda las probabilidades de po- políticas, económicas y educativas locales. Sin embargo, en los años ochen- breza de los residentes urbanos cuyas cabezas de hogar son discapacitados, ta y noventa el progreso se ralentizó ­como resultado de la epidemia son el 38% más altas que las de aquellos cuyas cabezas de hogar no mundial de VIH/SIDA y de aumentos en la mortalidad por enfermeda- tienen discapacidad alguna. La Estrategia Serbia de Reducción de la des cardiovasculares en Europa Oriental y los países de la antigua Unión Pobreza informa que el 70% de los discapacitados son desempleados. Soviética. En un estudio basado en 10 encuestas de hogares en 8 países, se encon- ¿Cómo han evolucionado las desigualdades de salud dentro de los tró que la discapacidad autorreportada estaba más correlacionada con la países? Datos de DHS ofrecen algunas pistas. Sobre un subconjunto de inasistencia a la escuela que con otras características, incluidas género y países se dispone de datos de múltiples rondas de DHS para documen- residencia rural.1 Sen (2004) hace énfasis en que los discapacitados no tar cambios en mortalidad infantil a lo largo del tiempo. De unos 36 solamente enfrentan un "impedimento para devengar ingresos", asocia- "lapsos" de cambio en salud que pudieron identificarse, aproximada- do con una menor probabilidad de empleo y menor remuneración por mente 25 correspondían a mejores resultados finales en forma de tasas su trabajo, sino también un "impedimento de conversión". Con esto Sen más bajas de mortalidad infantil. Aunque la salud general mejoró en quiere decir que una persona físicamente discapacitada requiere más estos 25 casos, las brechas entre las áreas urbana y rural, entre gru- ingresos que una que no lo es, para lograr el mismo estándar de vida. pos definidos por educación de la madre y entre grupos definidos por propiedad de activos durables, no declinaron universalmente al Desigualdades sociales que perjudican la salud. No solamente los re- lado del descenso general en mortalidad infantil.5 Las mejoras en salud sultados finales en salud se correlacionan con desigualdades en otros no necesariamente fueron compartidas entre todos los grupos de la po- aspectos, sino que además puede afirmarse que esas desigualdades so- blación. ciales son nocivas para los resultados en salud del individuo.2 En su Como lo observan Cornia y Menchini (2005), los diferenciales de revisión comprensiva de la literatura, Deaton (2003) afirma que, aun- mortalidad entre grupos tienden a estrecharse con una mejora del pro- que ciertamente es probable que diversas desigualdades (como las de medio, solamente si las políticas enfocan explícitamente la equidad. Sin poder) causen mala salud, no es claro que la desigualdad de ingresos sea ese enfoque, las mejoras en el promedio pueden no traducirse en reduc- la principal culpable. Él ofrece evidencias que sugieren que, neutrali- ción de las diferencias entre grupos. Por ejemplo, en Estados Unidos, zando los ingresos del individuo, la desigualdad de ingresos a nivel de entre las décadas de 1950 y 1990, la baja general en la tasa de mortali- grupo no pesa independientemente en la salud individual. Así, las prin- dad infantil a 7,9 en 1994, fue acompañada de un incremento de la cipales desigualdades que afectan la salud pueden no ser las del campo razón entre las tasas de mortalidad de niños negros a niños blancos, que de los ingresos. Deaton cita ejemplos de otras dimensiones clave de la pasó de 1,6 en 1950 a 2,2 en 1991. La desigualdad en salud no necesa- desigualdad: propiedad de la tierra, agencia de la mujer (salud y fertili- riamente decrece a medida que la salud general mejora, pero sí es posi- dad en India) y derechos democráticos (en Inglaterra en la década de ble un proceso virtuoso de esa naturaleza (recuadro 2.3). 1870 y en el sur de Estados Unidos en la de 1960). En general, en experimentos animales y humanos se ha encontrado que el rango de un individuo en la jerarquía relevante es importante para la salud. El estrés Desigualdades en educación repetido asociado con insultos y con la falta de control proveniente de La educación es de gran importancia intrínseca al evaluar las desigual- un bajo rango, tiene bases bioquímicas muy desarrolladas.3 dades de oportunidad. También es un determinante importante del in- Las consecuencias de una mala salud se reflejan en los logros educa- greso, la salud y la capacidad de interactuar y comunicarse con los demás, tivos, la prosperidad económica y las generaciones futuras. Considere- que lleguen a tener los individuos (y sus hijos). Las desigualdades en mos la situación de los huérfanos del SIDA en el sur de África, las educación contribuyen entonces a las desigualdades en otras dimensio- asombrosas desigualdades de oportunidad que ellos tienen y el posible nes importantes del bienestar. papel de la acción pública (recuadro 2.2). Medir la desigualdad en educación no es fácil. En la mayoría de los Datos de DHS (gráficos 2.1­2.3) ofrecen apreciaciones detalladas de países, datos de censos y de encuestas generalmente pueden producir la relación entre desigualdades en salud y algunas variables circuns- estadísticas, por ejemplo, sobre años de escolaridad. Pero esa informa- tanciales clave. Pero, debido al limitado tamaño de la muestra, no son ción no capta bien la calidad de la educación ni la forma en que ésta particularmente buenos para captar la contribución de factores espacia- podría variar entre individuos. Tampoco es fácil comparar años de esco- les detallados, como lugar de nacimiento, a la desigualdad general. En laridad entre países, porque esos años podrían significar cosas muy dis- un intento por obviar este problema, la estatura infantil en Camboya se tintas en un país que en otro. 24 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.2 Desigualdad de bienes, desigualdad de oportunidades: huérfanos del SIDA en el sur de África Es difícil imaginar gente que tenga menos bienes, para asegurar que los adultos sobrevivientes no se cargas extremas que se les imponen en sus años más sin ninguna falta de su parte, que los huérfanos del apropien sencillamente por la fuerza de sus tierras, formativos y a la poquedad de oportunidades SIDA. Abandonados a su propia suerte después de ahorros y demás valores. Desde un punto de vista disponibles para ellos de ahí en adelante. la muerte de uno o de ambos padres de una educativo, es vital mantener a los niños en la enfermedad progresivamente debilitadora, escuela, donde la adquisición de destrezas, aunque Evitar la infección fuertemente estigmatizada y de tratamiento sólo sean básicas, puede darles alguna perspectiva Como quiera que sea, la prioridad más inmediata es costoso, su situación sería preocupante aunque no viable para poder salir de la pobreza. Donde un niño asegurar que los propios huérfanos del SIDA no se fueran sino unos pocos. Pero en el sur de África, el es la cabeza de hogar y quizá el único que recibe infecten con la enfermedad e incrementen con ello la Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ingresos, las presiones para salirse de la escuela probabilidad de perpetuar el ciclo. Sin embargo, estos (UNICEF) estima que en 2003 hubo 12,3 millones son enormes. Numerosos estudios documentan huérfanos enfrentan precisamente ese riesgo, porque de huérfanos del SIDA, un verdadero grupo tasas de deserción significativamente más altas el estigma del VIH/SIDA hace que la gente a menudo demográfico por derecho propio. Según las entre los huérfanos del SIDA. En Kenia, un ejemplo asuma que los hijos de padres que murieron de SIDA proyecciones de UNICEF, para 2010 habrá 1,5 extremo encontró que "el 52% de los niños tienen que estar infectados, y que los eviten, los millones de huérfanos del SIDA en Sudáfrica y huérfanos a causa del SIDA no estaba en la avergüencen o los exploten por eso. Incluso a algunos para 2014 habrá 1 millón en Zambia. escuela, en contraste con sólo el 2% de los no huérfanos del SIDA se les ha negado el acceso a Se está produciendo toda una generación de huérfanos" (UNAIDS 2002, 135). escuelas y clínicas de salud, debido al temor que su africanos que, si tienen suerte, habrán sido criados La asistencia a la escuela también es importante sola presencia genera. Los niños que sufren la pérdida por abuelos o por miembros de familias extensas desde una perspectiva cívica: socializa a los niños de uno de sus padres son también vulnerables al abuso (quienes probablemente también estén dentro de las normas y costumbres de la sociedad, y sexual de aquellos que putativamente proclaman empobrecidos, abrumados y sufriendo la les da confianza y capacidad para participar más ofrecerles comodidad. De hecho, lo desesperado y enfermedad). En el peor de los casos, crecerán en cabalmente en ella. Sin esa socialización, los niños aparentemente sin salida de sus circunstancias hogares con niños como cabeza de familia o en vulnerables son blancos fáciles para aquellos que les ­mucho más si el hecho coincide con un desastre situaciones en las que rutinariamente se les ofrecen seguridad y estatus mediante su ingreso como natural como una sequía­ puede llevar a los huérfanos nieguen sus derechos básicos a alimentación, miembros de una pandilla callejera, una red criminal o del SIDA a la prostitución. vestido, abrigo y atención adecuada. un movimiento miliciano. Si los huérfanos del SIDA La situación de esos niños constituye una continúan fuera de la escuela a la tasa actual, ilustración gráfica de la forma en que pueden Testamentos y escolaridad comenta un alto funcionario de la ONU, "ustedes perpetuarse los ciclos de desventaja, y la forma en que Comenzar a superar las enormes desventajas con tendrán una sociedad cuyos niños no han estado en la el aislamiento y la exclusión social (especialmente en que inician la vida los huérfanos del SIDA, exige escuela y por consiguiente no pueden realizar ni la juventud) pueden impedir la adquisición de activos y atención especial en numerosos frentes (el siquiera trabajos básicos... una sociedad en la que una minar la capacidad de sostener su participación en las recuadro 7.11 considera una diversidad de gran proporción puede tener instintos antisociales instituciones que proveen el mejor camino para salir de opciones de política). Desde un punto de vista debido a lo dura que ha sido su vida. Tendrán una la pobreza. legal, a los padres que saben que su muerte es generación de niños que será más vulnerable a la inminente y que tienen hijos pequeños, es explotación y a la enfermedad, porque no van a tener el Fuentes: Avert.org (2004) http://www.avert.org/aidsorphans.htm. necesario animarlos (aunque sean analfabetos) a mismo sentido de valía personal" (citado en Fleshman Consultado el 14 de diciembre de 2004. Fleshman, 2001; preparar testamentos de cumplimiento forzoso que 2001, 1). Esos niños enfrentan la desalentadora Hargreaves y Glynn, 2002; Lewis, 2003; UNAIDS, 2002; protejan los derechos de herencia de sus hijos, perspectiva de no lograr acumular activos debido a las UNICEF, 2003; USAID, UNAIDS y UNICEF, 2004. Gráfico 2.4 Atraso y bajo peso en Camboya Resultados de pruebas. Pese a las dificultades de medición, hay conside- rables evidencias de desigualdad de oportunidades en educación en el mundo en desarrollo. Consideremos las diferencias de desempeño en pruebas de niños ecuatorianos de 3 a 6 años, entre grupos de población definidos por educación de los padres, región de residencia y riqueza (recuadro 2.4). Los resultados de pruebas de niños muy pequeños captan bien la desigualdad de oportunidades en educación, pero esa información no está fácilmente al alcance en gran cantidad de países en desarrollo. Por tanto, recurrimos al porcentaje de cabezas de hogar carentes de educa- ción, por género y por residencia urbana o rural. Cabezas de hogar masculinas y femeninas. El porcentaje general de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación varía enormemente en nuestra muestra de sesenta y pico de países (gráfico 2.5). En los paí- ses de altos ingresos, las tasas porcentuales son insignificantes. Pero en el otro extremo, por ejemplo en Burkina Faso y Malí, el porcentaje ge- neral es superior a 80. Igualmente sorprendente es que, en casi todos los países, la probabilidad de que la cabeza de hogar carezca de educación es asombrosamente mayor al promedio cuando se trata de una mujer. Fuente: Fujii, 2005. Ejemplo de ello es que en la República Popular Democrática de Laos, La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 25 RECUADRO 2.3 Mejoras y mayor equidad en salud, en Perú Aprovechando datos de múltiples rondas de DHS, Paxson y Schady (2004) Tasas de mortalidad infantil ajustadas por educación materna documentan el descenso de la tasa de mortalidad en Perú entre finales de los años setenta y finales de los noventa. Una tendencia general descendente mostró un agudo retroceso durante la gran crisis económica entre 1988 y 1992, pero se recuperó después de la crisis. La tendencia a la baja se mantuvo evidente incluso después de los ajustes por edad de la madre, período de recuperación, educación y estatus urbano, lo que indica que el declive de la tendencia general en mortalidad infantil no era atribuible únicamente a mejoras generales en educación, a una población que se estaba haciendo vieja, ni a la urbanización. Además, el hecho de que la mortalidad infantil se elevara verticalmente alrededor de 1990, incluso después de estos ajustes, respalda la idea de que el descenso en los ingresos del hogar y el colapso del gasto público en salud como resultado de la crisis, fueron importantes. En Perú, las tasas de mortalidad infantil variaron notablemente con el nivel de educación de la madre a finales de las décadas de 1970 y 1980 (ver gráfico). Durante la crisis económica, los más grandes incrementos en mortalidad correspondieron a hijos de mujeres con menos educación. Después de la crisis, la brecha entre tasas de mortalidad infantil asociadas con diferentes niveles de educación materna se redujo persistentemente, lo que sugiere un descenso de la desigualdad en mortalidad al tiempo con el descenso en las tasas generales de mortalidad. Hay cierto apoyo a la opinión de que los cambios en el monto y composición del gasto público en programas sociales impulsaron estas mejoras. El gasto total Fuente: Paxson y Schady, 2004. real se incrementó dos veces y media entre 1991 y 2000, y ese gasto público no pasó por alto a los pobres. RECUADRO 2.4 Puntajes de pruebas infantiles en Ecuador: papel de la riqueza, la educación de los padres y el lugar de residencia Un estudio reciente de Paxson y Schady (2005) forzosamente destacó el Cuartiles más rico y más pobre Educación materna hecho de que los logros educativos varían considerablemente por grupos de población ­y que esto puede tener profundas implicaciones. Los autores muestran que el desarrollo cognitivo de los niños ecuatorianos de 3 a 6 años de edad, medido por una prueba de reconocimiento de vocabulario (TVIP), varía significativamente dependiendo de la riqueza y lugar de residencia de su familia, y de la educación de la madre y del padre. El grado en que estas variables circunstanciales están asociadas con el desempeño en pruebas cognitivas es típicamente mayor para los niños mayores de la muestra. Estas características socioeconómicas están significativamente asociadas con desarrollo cognitivo, incluso neutralizando los factores de salud infantil y ambiente del hogar. Los investigadores señalan la sorprendente evidencia de que en Ecuador los niños más pequeños, independientemente del quintil de riqueza y de la educación de sus padres, en general se desempeñan tan bien como sus comparadores. Pero a medida que crecen, su desarrollo cognitivo se rezaga significativamente en comparación con este punto de referencia. Solamente tan rezagados en su desarrollo cognitivo que es incierto si podrán y cómo podrán los niños de la mitad superior de la distribución de la riqueza y que tienen llegar a desatrasarse. padres con alta formación, mantienen su desempeño con respecto a sus comparadores. Para cuando llegan a los 6 años, casi todos los niños están Fuente: Paxson y Schady, 2005. aunque el porcentaje general de cabezas de hogar que no tiene educa- simo más baja. Por ejemplo, en Burundi el porcentaje de cabezas de ción es de alrededor de 20, la tasa se acerca más al 70% para cabezas de hogar que no tienen educación en las áreas urbanas es comparable al hogar femeninas. promedio nacional de México, República Dominicana y Brasil. Cabezas de hogar rurales y urbanas. Patrones similares pueden obser- Acceso a maestros. Un estudio reciente de escuelas primarias y clínicas de varse para las áreas rurales y urbanas (gráfico 2.6). En general, es mu- salud en Bangladesh, Ecuador, India, Indonesia, Perú y Uganda, identifi- chísimo más probable que las cabezas de hogar no tengan ninguna có el ausentismo de maestros como un problema común importante. El educación cuando están radicadas en áreas rurales que cuando lo están estudio encontró que las áreas de ingresos más altos generalmente tienen en áreas urbanas. Incluso en países donde el porcentaje general de carentes menores tasas de ausentismo de maestros que las áreas más pobres.6 Tam- de educación es muy alto, en las áreas urbanas la tasa puede ser muchí- bién encontró que los maestros mejor pagados, generalmente con mayor 26 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.5 Los niveles de educación varían de un país a otro, pero también dependen del género de la cabeza de hogar Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de hogares con cabeza de hogar masculina y femenina. * Indica que los hogares encabezados por mujeres tienen mayores niveles promedio de educación que los encabezados por hombres. Gráfico 2.6 Los niveles de educación varían de un país a otro y entre los sectores rural y urbano Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes para los hogares urbanos y rurales. * Indica que los hogares rurales tienen mayores niveles promedio de educación que los urbanos. formación y más experiencia, tienden a estar igualmente, o más, ausentes en las urbanas, la asistencia de los maestros en esas áreas resultó ser típica- que los instructores por contrato o menos remunerados, quizá porque mente menor que en las urbanas. En casi todos los países encuestados, la estos instructores perciben un menor riesgo de ser despedidos por su au- calidad de la infraestructura y la frecuencia de control aparecieron como sencia. Y aunque los salarios en las áreas rurales suelen ser más altos que elementos que contribuyen al menor ausentismo. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 27 Tendencias mo corriente, obtenidas de datos de encuestas de hogares. Aunque es de Otra forma de evaluar la desigualdad de oportunidades en educación es esperarse que la desigualdad de consumo e ingresos se correlacione ra- calcular un índice de desigualdad por años de escolaridad y evaluar qué zonablemente bien con el bienestar a largo plazo, no es muy claro qué tanta de esa desigualdad general puede atribuirse a diferencias medias tan bien lo hace en realidad. Y diferentes medidas del bienestar econó- "moralmente irrelevantes" entre grupos. Araújo, Ferreira y Schady (2004) mico ­basadas en ingresos, consumo o riqueza­ pueden producir eva- encuentran que la desigualdad en educación adulta, medida por años de luaciones muy distintas de la desigualdad (ver también recuadro 2.5). escolaridad para 124 países, puede ser pronunciada. Además, encuen- Por ejemplo, Sudjana y Mishra (2004), aprovechando las evidencias tran que está fuerte e inversamente correlacionada con los años prome- producidas por Claessens, Djankov y Lang (2000), arguyen que la de- dio de escolaridad entre países.7 sigualdad de riqueza en Indonesia está muchísimo más concentrada que Los datos acopiados por estos autores indican, asimismo, que la de- lo que sugieren cifras comparables basadas en consumo (gráfico 2.8). En sigualdad de educación para subgrupos específicos de la población pue- 1996, más del 57% de la capitalización del mercado accionario en de cambiar. Mientras que el logro escolar femenino en comparación con Indonesia estaba controlado por 10 familias. Este es un asombroso con- el masculino era sumamente bajo entre las cohortes mayores, particu- traste con los países vecinos, como Singapur y Malasia, pero es apenas larmente en África subsahariana, Asia meridional y, en menor grado, marginalmente superior que la cifra para Filipinas. En términos más Medio Oriente y norte de África, estas disparidades son notablemente generales, Davies y Shorrocks (2005) reportan estimaciones publicadas menores para las cohortes más jóvenes, sobre todo en África subsahariana por Merrill Lynch y Forbes según las cuales más o menos un 20% de los (gráfico 2.7). Adicionalmente, la disparidad en años de escolaridad en- millonarios del mundo provienen del mundo en desarrollo. Similarmente, tre áreas urbanas y rurales ha venido disminuyendo en algunas regio- Morck, Stangeland y Yeung (2000) encuentran una razón más alta de nes, y lo ha hecho de la manera más sorprendente en Medio Oriente y riqueza billonaria a producto interno bruto (PIB) en América Latina y norte de África, y en Europa oriental y Asia central. Pero en África el Caribe, y en Asia oriental, mas no en India ni en Sudáfrica (ver mayo- subsahariana el cambio ha sido poco o nulo. La contribución entre gru- res comentarios en capítulos 6 y 9). Estas cifras significan que la distri- pos (urbanos-rurales) a la desigualdad en esta región se ha sostenido en bución de la riqueza, en promedio, puede estar más concentrada en los alrededor del 30% entre todas las cohortes examinadas. países en desarrollo que en los desarrollados. Cuando la riqueza se aso- cia con influencia política, tales desigualdades también se traducen en captura política y pueden ofrecer una ventana hacia esta dimensión agre- Desigualdades económicas gada de la oportunidad. El consumo, los ingresos y la riqueza de un individuo se han utilizado como indicadores del control del individuo sobre bienes y servicios que Gráfico 2.8 Capitalización del mercado controlada por las 10 familias de pueden comprarse en el mercado y que contribuyen directamente al máximo estatus en países seleccionados, 1996 bienestar. También es claro que el estatus económico de las personas puede determinar y configurar de muchas maneras las oportunidades que ellas tengan de mejorar su situación. El bienestar económico tam- bién puede contribuir a mejores resultados de educación y mejor cuida- do de la salud. A su vez, la buena salud y la buena educación típicamente son determinantes importantes del estatus económico. Una medida ideal del bienestar económico para evaluar la desigual- dad, captará el estatus económico del individuo a largo plazo. Pero es difícil producir de manera precisa un indicador tan comprensivo como ese. En la práctica, es común trabajar con medidas de ingreso o consu- Fuente: Claessens, Djankov y Lang, 2000. Gráfico 2.7 La proporción de la desigualdad en años de escolaridad atribuible a diferencias entre hombres y mujeres ha venido decreciendo Teniendo en mente las advertencias ofrecidas en el recuadro 2.5, el gráfico 2.9 constituye un cuadro aproximado de la forma en que está distribuida la desigualdad económica entre países. Los niveles más altos de desigualdad registrados corresponden a África, seguidos por los de América Latina. Pero las medidas de desigualdad para Latinoamérica provienen fundamentalmente de datos sobre ingresos, en tanto que los de otras regiones, como Asia meridional, provienen primordialmente de datos de consumo. Como lo ilustra el recuadro 2.5, los datos sobre in- gresos tienden a producir una mayor desigualdad medida. Dentro de las regiones, los datos sugieren que la desigualdad puede variar nota- blemente entre países: en Sudáfrica la desigualdad de consumo es extre- madamente alta, en tanto que en Mauricio es incluso más baja que en los países de la OCDE. ¿Qué tanta desigualdad económica general dentro de los países es atribuible a diferencias entre grupos de población? A diferencia de las desigualdades de salud y educación, la descomposición sistemática de la Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. desigualdad de ingresos por grupos de población ha sido por mucho 28 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.5 ¡Seamos conscientes de las comparaciones internacionales de desigualdad! Debido a que los países difieren en sus sistemas de · La longitud del período de recuperación a lo largo Conjuntos de datos transnacionales sobre recolección de datos, los datos transnacionales sobre del cual se registra el consumo. desigualdad económica generalmente incorporan algunos desigualdad económica generalmente se basan en una · El grado de desagregación de los ítems de esfuerzos por mejorar el carácter comparable de los diversidad de indicadores que son tratados de manera consumo. datos, pero típicamente quedan muy lejos de alcanzar intercambiable. La falta de una base uniforme para · Los métodos de imputación de vivienda y consumo una comparabilidad estricta. Sin un esfuerzo concertado medir la desigualdad económica en diferentes países de durables. por armonizar la recolección de datos entre países, es tiene serias implicaciones para la comparabilidad. improbable que se pueda confiar en esas bases de datos Una de las principales fuentes de dificultades de De forma similar, la desigualdad de ingresos puede globales para proveer algo más que un cuadro tentativo comparación de la desigualdad es que, como indicador variar dependiendo de si el ingreso de las diferencias en desigualdad entre países. de bienestar, algunos países utilizan el ingreso familiar mientras que otros utilizan los gastos en · Tiene la intención de captar el ingreso antes o Desigualdad: medidas sintéticas en una selección consumo (Atkinson y Brandolini 2001). Estos dos después de impuestos, de países: consumo contra ingresos indicadores captan aspectos diferentes del bienestar · Incluye transferencias efectivas e implícitas, y económico; el primero quizá se considere mejor como · Se refiere al ingreso total o solamente a entradas Coeficiente Gini una medida de la oportunidad de bienestar, y el otro de trabajo. Año Consumo Ingresos como una medida de logro en bienestar. En casi todos los países, la desigualdad medida con base en el Entre otros factores que afectan la posibilidad de Panamá 1997 0,468 0,621 ingreso es más alta que la medida con base en el comparación están las diferencias entre países en las Brasil 1996 0,497 0,596 consumo. Pero esto no es inevitable, y el grado de tasas de falta de respuesta en las encuestas (lo que Tailandia 2000 0,428 0,523 desacuerdo entre los dos indicadores varía de un país probablemente afecte la desigualdad medida; ver Nicaragua 1998 0,417 0,534 a otro (ver cuadro). Korinek, Mistiaen y Ravallion, en proceso). Las Perú 1994 0,446 0,523 El problema de la comparabilidad no se reduce a la diferencias entre países en disponibilidad de índices Marruecos 1998 0,390 0,586 elección de un indicador de bienestar. Una cuestión de precios espaciales también pueden afectar las Vietnam 1998 0,362 0,489 adicional importante, aunque no bien apreciada, es conclusiones. Thomas (1987) demuestra que el Nepal 1996 0,366 0,513 que, incluso con un indicador dado, la definición varía ajuste por variación espacial de precios puede Albania 1996 0,252 0,392 considerablemente entre los países y aun dentro de afectar las conclusiones relativas al grado de Bulgaria 1995 0,274 0,392 los países, con el paso del tiempo. La desigualdad de desigualdad de ingresos o de consumo. Entre países Federación Rusa 1997 0,474 0,478 consumo basada en diferentes definiciones de tiende a haber poca uniformidad con respecto a si se Bangladesh 2000 0,334 0,392 consumo puede variar considerablemente, y dependerá acomoda, y en qué forma, la variación espacial de de diversos factores, entre ellos los siguientes: precios. Fuente: creación de los autores. tiempo tema de análisis en la literatura económica. Estos ejercicios de cia como esa, por rareza se observaría una alta participación de la de- descomposición buscan entender qué proporción de la desigualdad pue- sigualdad entre grupos. de atribuirse a diferencias entre grupos y cuál a desigualdad dentro de Elbers y sus colegas proponen una alternativa que es comparar la los grupos. Estudiar ciertos grupos de población en esta forma y compa- desigualdad efectiva entre grupos con la máxima desigualdad posible rar los resultados entre países tiene varios atractivos. que se obtendría conservando el número de grupos y el tamaño de los Nuestro interés aquí es definir los grupos por circunstancias que mismos a los niveles reales. Por ejemplo, una evaluación de la contri- podríamos considerar "moralmente irrelevantes", abriéndonos así una bución de las diferencias de género a la desigualdad, compara la de- ventana hacia la importancia de la desigualdad de oportunidades en la sigualdad real entre grupos con la desigualdad hipotética entre géneros esfera económica. Adicionalmente, los resultados de la descomposición que se obtendría clasificando la distribución del ingreso de tal manera en general son mucho menos sensibles a las diferencias de definición de que todos los varones aparecieran en un extremo de la distribución y los indicadores de bienestar subyacentes, que los niveles de desigualdad todas las mujeres en el otro. Esta razón proporciona una medida de medidos. En ese sentido, algunas de las dificultades descritas en el re- cuán por debajo está la desigualdad real entre grupos de la desigual- cuadro 2.5 sobre comparaciones entre países son atenuadas por las des- dad máxima entre grupos que sea factible dada la configuración exis- composiciones por subgrupos. tente de los grupos. La desigualdad económica puede descomponerse en una gran mues- tra de países con base en varias divisiones de la población, dos de las Participaciones de la desigualdad total entre grupos cuales se presentan en los gráficos 2.10 y 2.11: grupo social y educación Si bien la participación "entre grupos" de la desigualdad total es un de la cabeza de hogar. Tales descomposiciones pueden seguir la metodo- indicador atractivo de lo fuertes que sean las diferencias entre grupos en logía convencional de descomposición, complementada con la medida la evaluación total de la desigualdad, hay preocupaciones acerca de su de Elbers y otros (2005) de descomposición factible por grupos. interpretación.8 En particular, las medidas empíricas de participaciones Diferentes divisiones de la población contribuyen a diferentes gra- entre grupos generalmente se considera que son muy bajas (ver gráficos dos de desigualdad total. En general, el cálculo de la contribución entre 2.10. y 2.11).9 La presentación convencional de la desigualdad entre grupos señala una participación bastante baja atribuible a diferencias grupos es relativa con respecto a la desigualdad total. Elbers y otros entre grupos. Pero en algunos países incluso la participación convencio- (2005) observan, no obstante, que la desigualdad total puede verse como nal es alta. Por ejemplo en Paraguay, cuando la desigualdad se descom- la desigualdad entre grupos que se observaría si cada hogar de la pobla- pone entre grupos según el idioma que se hable en casa, la participación ción constituyera un grupo separado. Es claro que frente a una referen- convencional entre grupos es aproximadamente del 30% (gráfico 2.10). La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 29 Gráfico 2.9 África y América Latina tienen los niveles más altos de desigualdad Coeficientes Gini de ingresos y gastos Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. 30 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.10 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: grupo social de (2004) documentan la contribución de las diferencias en consumo pro- la cabeza de hogar medio a la desigualdad total estimada para subdistritos de Ecuador, Madagascar y Mozambique. Ellos demuestran que la contribución en- tre subdistritos a la desigualdad total estimada varía de un mínimo del 22% en Mozambique a más del 40% en Ecuador (cuadro 2.1). Basán- dose en un enfoque similar, el Banco Mundial (2004e) reporta que las diferencias entre comunas en Marruecos representan el 40% de la de- sigualdad total estimada de consumo. La impresión general es que las diferencias espaciales entre localidades representan una porción mayor de la desigualdad total a medida que aumenta el número de localidades. El análisis confirma que para algunos países el aspecto espacial de la desigualdad es considerablemente importante. Esta conclusión es váli- da, y aún con más fuerza a nivel global, donde la contribución entre países a la desigualdad global es pasmosa (capítulo 3). Otros estudios y metodologías corroboran el resultado de que las diferencias espaciales dentro de los países son importantes. Utilizando datos de familias agricultoras de la China rural, Jalan y Ravallion (1997) identifican "trampas espaciales de pobreza", donde las áreas más pobres tienen menos provisiones de bienes públicos esenciales (como vías) y, como resultado los hogares del área experimentan menor productividad de sus inversiones. Distintos estudios hallan efectos espaciales sobre los estándares de vida, incluso neutralizando las características familiares no geográficas. Ravallion y Wodon (1999) demuestran que el lugar de residencia es un determinante importante de la pobreza en Bangladesh. También observan que pueden distinguirse diferencias espaciales im- portantes aun dentro de áreas urbanas ­los hogares del distrito de Dhaka están mucho mejor librados que los de otros distritos urbanos. Muchos estudios sugieren que las diferencias espaciales de ingresos están impulsadas por la política. En China, Kanbur y Zhang (2001) encuentran una polarización mensurable entre regiones del interior y costeras, en la que factores no relacionados con la geografía física ­desa- rrollo de industria pesada en ciertas provincias, apertura comercial e inversión gubernamental en las regiones costeras­ están asociados con una desigualdad interregional creciente. Escobal y Torero (2003) com- Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. paran el Perú costero con las tierras altas y encuentran que el gasto promedio per cápita varía notablemente y que esta variación está aso- Y cuando la desigualdad se descompone en 5 grupos generales de edu- ciada con menores y más débiles servicios de infraestructura en las tie- cación en Guatemala, la contribución entre grupos es superior al 40% rras altas. (gráfico 2.11). El papel de la infraestructura es, entonces, central. Aunque no se En casi todos los países, la participación entre grupos es notable- discute que la geografía física también puede influir directamente en la mente más alta para descomposiciones basadas en el cálculo alternativo pobreza, la asociación entre variación geográfica en la pobreza y varia- "factible". Con base en este enfoque, ciertamente las diferencias ob- ción geográfica en el acceso a infraestructura, es típicamente fuerte. En servadas entre grupos son sustanciales en muchos países ­ para las defi- concordancia, se afirma que la influencia de la ubicación geográfica re- niciones de grupo contempladas aquí. En la medida en que estas gional sobre la desigualdad disminuirá a medida que mejore el acceso a circunstancias se juzguen "moralmente irrelevantes", los resultados su- los servicios de transporte y comunicaciones; estar geográficamente ais- gieren que en la vida económica, lo mismo que en salud y educación, lado pesará menos porque las mejoras en infraestructura ayudarán a una porción sustancial de la desigualdad observada de numerosos países compensar la distancia.10 en desarrollo puede estar ligada a desigualdades de oportunidad. Relación entre diferencias de grupo y desigualdad Diferencias espaciales Como es claro por lo dicho aquí, nuestro interés en la contribución de Así como sucede con las desigualdades de salud, los datos de encuestas las diferencias de grupo a la desigualdad total va más allá de las conside- convencionales no pueden decir mucho acerca de la contribución de la raciones normativas de ecuanimidad y justicia. Pensamos también que heterogeneidad espacial minuciosamente detallada a la desigualdad to- las diferencias entre grupos explican resultados finales de la desigualdad tal ­debido al limitado tamaño de la muestra­. En un ejercicio análogo total, particularmente la reproducción de las desigualdades a lo largo al que se hizo para salud en Camboya (gráfico 2.4), diversos estudios del tiempo. La idea básica es que las diferencias entre grupos en de- han aplicado técnicas estadísticas para combinar datos de encuestas con sigualdad de ingresos, por ejemplo, tenderán también a espejarse en las datos de censos demográficos, a fin de producir estimaciones tentativas diferencias entre grupos en desigualdad de salud y de educación ­y en de la desigualdad a los niveles comunitario y distrital. Elbers y otros la agencia de los grupos para influenciar sus circunstancias­. Así, estas La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 31 Gráfico 2.11 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: educación de la cabeza de hogar Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Cuadro 2.1 Descomposición de la desigualdad entre y dentro de las comunidades diferencias de grupo se reforzarán mutuamente. Las diferencias de gru- po en educación, por ejemplo, se traducirán en diferencias en ingresos y Nivel de Número de Desigualdad intra- Desigualdad entre en poder y participación políticos. A su vez, estas desigualdades afecta- descomposición comunidades grupo (porcentaje) grupos (porcentaje) rán las desigualdades de salud entre grupos, las cuales pasan a desigual- Ecuador 1.579 58,8 41,2 dades en educación, y así sucesivamente. El resultado son las "trampas Madagascar 1.248 74,6 25,4 de desigualdad". Un corolario de esta idea es que para moderar los nive- Mozambique 424 78,0 22,0 les de desigualdad total podría requerirse abordar la reducción de las Fuente: Elbers y otros, 2004. diferencias entre grupos. Nota: Nuestras comunidades en Ecuador son zonas en áreas urbanas y parroquias en áreas rurales. En Es difícil documentar sistemáticamente este papel instrumental de Madagascar son firiasana (comunas) y en Mozambique son puestos administrativos. Las descomposi- ciones se hacen utilizando la metodología convencional. las diferencias de grupo. El gráfico 2.12 ilustra un intento. La desigual- 32 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.12 La ubicación, la educación y los grupos sociales pueden hacer una relación sistemática entre los procesos de crecimiento de la industriali- diferencia: regresiones de la desigualdad total sobre las proporciones de zación y la urbanización a largo plazo, y la desigualdad general (recua- desigualdad entre grupos en diferentes características de los hogares dro 2.6). Estudios entre países también han analizado la relación entre desi- gualdad y estructura económica. Bourguignon y Morrison (1990), por ejemplo, sostienen que "los países en desarrollo que están comparati- vamente dotados de recursos minerales y tierra (clima), tienden a ser menos igualitarios que los otros, aunque la distribución de la tierra pue- de contrarrestar el efecto de la ventaja agrícola comparativa". Ellos en- cuentran que la diferencia de productividad de la fuerza laboral entre la agricultura y el resto de la economía es un poderoso factor explicativo de diferencias en la desigualdad de ingresos en una cantidad de países en desarrollo entre los años setenta y ochenta.12 Un gran cuerpo de literatura también ha explorado la relación entre apertura comercial y desigualdad, pero no ha llegado a un consenso. Por ejemplo, Dollar y Kraay (2002 y 2004), no encuentran ningún efecto de la apertura comercial sobre la desigualdad, mientras que Lundberg y Squire (2003) sí lo hallan. Ravallion (2001) y Milanovic (2002) repor- tan que a bajos niveles de ingresos la apertura puede incrementar la desigualdad, pero que este efecto se revierte a altos niveles de ingresos. Tendencias La discusión anterior destaca los muchos mecanismos para plantear hi- pótesis sobre la forma en que el crecimiento económico agregado y la Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. evolución de diferentes sectores de la economía pueden influir en la de- Nota: Las regresiones incluyen, como controles (X), modelos de áreas regionales y un modelo de sigualdad económica. Las líneas populares de argumentación han medida de bienestar (Y/C). Las proporciones del componente de desigualdad entre géneros y entre edades de las cabezas de hogar, y entre regiones de un mismo país no fueron significativas. enfatizado procesos del tipo Lewis-Kuznets, la competencia entre oferta y demanda relativas de destrezas al tiempo con ajustes de los hogares a la participación, la educación y la fertilidad; las transiciones de sistemas dad total se correlaciona con la participación entre grupos para la mues- económicos controlados a sistemas orientados por el mercado; y diver- tra de países de los gráficos 2.10 y 2.11, neutralizando los factores de sas formas de poder y visiones del mundo relacionadas con el poder de región y de si el indicador subyacente de bienestar es ingreso o consu- negociación. Al final, es difícil identificar una explicación única que lo mo. En la mecánica del cálculo no hay nada que fuerce a que la de- cubra todo. Hasta hace poco, esto no parecía importar mucho porque sigualdad total se correlacione con la participación atribuible a las existía la percepción general de que la desigualdad no variaba notable- diferencias entre grupos. Sin embargo, para esta muestra de países, la mente en períodos cortos.13 En estudios anteriores, unos cuantos países mayor desigualdad total está asociada con una mayor participación en- que tienen datos sobre desigualdad a lo largo de múltiples períodos, tre grupos de la desigualdad total, la cual es atribuible a la división indicaron cambios agudos. rural-urbana, a diferencias entre grupos sociales, a diferencias en educa- ción y (débilmente) a diferencias en clase general de ocupación de la cabeza de hogar.11 Por países y regiones. La investigación empírica de la forma en que evo- luciona la desigualdad en un país es tema de preocupaciones similares a Una interpretación de estos resultados es que las diferencias entre las relativas a comparaciones de niveles (ver recuadro 2.5). Pero hay una grupos representan, y posiblemente explican, una porción nada insigni- creciente sensación de que la impresión de desigualdad estable e inva- ficante de la desigualdad total. Esto es congruente con el tema general riable de ingresos bien puede ser desorientadora. Unos cuantos ejem- de este informe: que las diferencias de grupo se refuerzan mutuamente plos recientes de desigualdad cambiante merecen mencionarse. En y de ese modo contribuyen a replicar la desigualdad a lo largo del tiem- primer lugar, un cuidadoso trabajo de Atkinson (2003) documentó la po. Pero estas simples correlaciones, aunque llamativas, podrían estar evolución de la desigualdad en los países de la OCDE durante la se- apuntando hacia otros procesos y, de por sí, no pueden excluir otras gunda mitad del siglo XX. Dicho autor encuentra que en Estados explicaciones en competencia. Unidos la desigualdad ha estado aumentando sostenidamente desde prin- cipios de la década de 1970 (después de experimentar muy poco cambio, Desigualdad y crecimiento, estructura económica y posiblemente cierto descenso en las décadas anteriores) y que se ha ele- y comercio vado asombrosamente en el Reino Unido desde 1980. Entre 1984 y 1990, Hasta la fecha, la exploración sistemática del impacto que tienen las el coeficiente Gini en el Reino Unido se aumentó en 10 puntos porcen- participaciones entre grupos sobre la desigualdad total no ha sido un tuales (pero luego no subió más) ­incremento sin precedentes para un tema mayor de la investigación empírica. Un interrogante de más vieja período tan corto. En todos los demás países de la OCDE, los cambios en data en economía ha sido cómo evoluciona la desigualdad con el desa- la desigualdad han sido menos marcados. Pero en la medida en que las rrollo económico en general. El trabajo pionero de Kuznets en la década primeras décadas y las de mediados del siglo XX estuvieron asociadas con de 1950 lanzó una enorme cantidad de trabajo empírico sobre esta cues- una desigualdad descendente en estos países, esa tendencia parece haber- tión, lo cual estimuló mucho debate. Todavía no hay consenso sobre una se detenido para las últimas décadas del siglo. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 33 RECUADRO 2.6 Repaso de la hipótesis de Kuznets sobre crecimiento económico y desigualdad El punto de partida de la literatura que vincula el se igualaran los retornos entre sectores. Los datos econométricas, composición de las muestras y período desarrollo económico y la desigualdad de ingresos se que Kuznets utilizó para hacer esta afirmación de observación. Ver, entre otros, Bourguignon remonta a los conocidos trabajos de dos premios provenían de una larga serie de indicadores de y Morrisson (1989), Fields y Jakubson (1994), Nobel, W. Arthur Lewis (1954) y Simon Kuznets desigualdad para Inglaterra, Alemania y Estados Deininger y Squire (1998), y Bruno, Ravallion y Squire (1955). Lewis, en su artículo clásico "Economic Unidos, y de una única observación oportuna sobre (1998). Bruno, Ravallion y Squire (1998), a la vez que Development with Unlimited Supplies of Labor" tres países en desarrollo: India, Ceilán (hoy Sri Lanka) se basaron parcialmente en datos transnacionales, (Desarrollo económico con provisiones ilimitadas de y Puerto Rico. Estos eran los datos disponibles en esa analizaron también un país ­India­ sobre el que ya se mano de obra) de 1954, desarrolló un modelo teórico época, y Kuznets estaba bien consciente de las disponía de datos de series cronológicas relativamente según el cual, en una economía dual, el crecimiento y limitaciones del respaldo empírico a su argumento; en largas, y tampoco encontraron ningún signo de que el la acumulación se iniciarían en el sector industrial sus propias palabras, "5% de información empírica y crecimiento incrementara la desigualdad. moderno, donde los capitalistas contratarían a un 95% de especulación, parte de ésta posiblemente El que la curva de Kuznets no se sostenga en la salario dado y reinvertirían una parte de sus matizada de deseos intelectuales". práctica probablemente tenga que ver con el hecho de utilidades. El número de trabajadores agrícolas Kuznets basó su especulación primordialmente en que los países en desarrollo generalmente no tradicionales dispuestos a pasarse a este sector de datos longitudinales y pidió que se hicieran estudios satisfacen las asunciones sobre procesos de migración alta productividad y altos salarios se asume que profundos de caso del crecimiento económico de las y desarrollo sectorial subyacentes a la hipótesis. Para habría de ser ilimitado. En este proceso de desarrollo, naciones. Pero muchos estudios subsiguientes explicar las diferencias internacionales en desigualdad y hasta tanto prevalecieran estas asunciones, la simplemente utilizaron datos agregados entre países de ingresos, es importante analizar más desigualdad en la distribución del ingreso se habría de (a menudo no de calidad especialmente alta) y cuidadosamente el vínculo entre desigualdades incrementar a medida que se elevaran los ingresos modelos de formato reducido para explorar y respaldar económicas y otros factores, como dualismo promedio. Habría un momento decisivo a raíz del cual la hipótesis de un inevitable trueque entre desarrollo e económico, tierra, educación y diferencias regionales. la desigualdad descendería de nuevo a medida que igualdad. La curva de Kuznets se convirtió en uno de fuera terminando el superávit de fuerza de trabajo y los factores de moda más citados del estudio de la Ninguna relación directa entre ingresos y la economía dualista se convirtiera en una economía distribución de ingresos durante casi cuatro décadas. desigualdad de un sector único, íntegramente industrializada. Para concluir, hoy existe una serie de consenso acerca Aunque Kuznets no modeló explícitamente los Los datos transnacionales pueden ser de que no puede establecerse ninguna relación directa cambios intersectoriales de la población como parte desorientadores para los procesos dinámicos entre ingresos y desigualdad. Como afirma Kanbur del proceso de desarrollo, sí se basó en ellos para Con el desarrollo de bases de datos mucho más (2000) en su exhaustiva revisión de la literatura sobre la articular su idea básica de una relación de U invertida grandes, como la de Deininger y Squire (1996) sobre curva de Kuznets, en el Manual de distribución de entre crecimiento económico y desigualdad de desigualdad internacional (siguiendo a Fields, 1989), ingresos: "Nos parece mucho mejor concentrarnos ingresos ("curva de Kuznets"). En su discurso se llevaron a cabo "pruebas" empíricas de la curva de directamente en las políticas o la combinación de presidencial en la Asamblea Anual de la Asociación Kuznets. Pero finalmente se entendió que el uso de políticas que hayan de generar crecimiento sin efectos Económica Americana en 1954, expresó la hipótesis datos transnacionales para analizar lo que son distributivos adversos, en vez de basarnos en la de que en el proceso de crecimiento e esencialmente procesos dinámicos, puede resultar existencia o inexistencia de relación de forma reducida, industrialización la desigualdad crecería primero, muy desorientador. Es más, numerosos estudios han agregativa, entre ingreso per cápita y desigualdad". debido al cambio de la agricultura y el campo a la mostrado que las evidencias en favor de la curva de industria y la ciudad, y luego decrecería a medida que Kuznets no son muy sólidas frente a especificaciones Fuente: creación de los autores. En segundo lugar, la desigualdad en China fue notablemente más con respecto a la forma en que ha evolucionado la desigualdad, debido a alta al final de los años noventa que lo que había sido a principios de los los muy publicitados problemas concernientes a la comparabilidad de ochenta. En general, las evidencias recientes en Asia Oriental sugieren los datos a lo largo del tiempo.14 Las mejores estimaciones disponibles que la desigualdad se ha elevado más rápidamente en la segunda ronda sugieren que en este país la desigualdad ha estado creciendo, pero sin de economías asiáticas de alto crecimiento ­como China y Vietnam­ ninguna evaluación sólida de la medida en que lo ha hecho.15 que lo que se observó en la primera ronda ­Hong Kong (China), Repú- Como quiera que sea, en Bangladesh, Nepal y Sri Lanka, datos re- blica de Corea, Malasia, Singapur y Taiwán (China). Todavía no es claro cientes y confiables muestran incrementos muy grandes de la desigual- el cuadro completo de los factores que hay detrás de este proceso. Aun- dad a finales de los años ochenta y en los noventa. En Bangladesh, se ha que es probable que parte de la historia esté ligada a transferencias documentado que la desigualdad de ingresos (por contraposición a la intersectoriales, como lo enfatiza Lewis (recuadro 2.6), Ravallion y Chen igualdad de consumo) aumentó de un Gini de 0,30 a uno de 0,41 entre (2004) indican que en China la desigualdad creció a máxima velocidad 1991 y 2000.16 En Sri Lanka el incremento de la desigualdad de consu- durante los períodos en que el crecimiento económico y la reducción de mo ha sido muy similar, de 0,32 a 0,40 entre 1990 y 2002.17 Y en la pobreza fueron lentos. Ellos afirman que China no respalda verdade- Nepal, la Comisión de Planeación ha producido estimaciones que sugie- ramente la visión de que con crecimiento rápido y reducción de la po- ren que la desigualdad de consumo se elevó de 0,34 a 0,39 entre 1995- breza, la creciente desigualdad sea inevitable. 96 y 2003-04.18 Solamente en Pakistán no es clara la evolución de la En tercer lugar, Asia Meridional generalmente ha sido percibida como desigualdad, debido a dificultades de comparabilidad de los datos. una región donde la desigualdad es relativamente baja. Esto posible- En otras regiones del mundo el cuadro reciente de las tendencias en mente se deba, en parte, a la medición de la desigualdad por el consu- desigualdad es más difícil de resumir. En cuanto a América Latina, De mo. Asimismo, en esta región la visión prevaleciente ha sido que la Ferranti y otros (2004) indican que la desigualdad se incrementó en casi desigualdad cambia poco con el tiempo. Pero esa percepción de de- todos los países, en un margen considerable, durante la "década perdi- sigualdad baja y estable en Asia Meridional también ha sido desafiada. da" de 1980. Pero durante los años noventa sólo continuó aumentando En India, el país más grande de la región, queda cierta incertidumbre en cerca de la mitad de los países de la región, y lo hizo menos rápida- 34 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 mente. Los autores observan que, en Argentina, la desigualdad aumen- trabajo, o la elasticidad de los ingresos de trabajo de los hijos con los tó agudamente durante el período de crecimiento y durante los años de ingresos de trabajo de sus padres. Esta medida generalmente se saca de crisis. En Brasil y México, la década de 1990 vio pequeños descensos. una regresión logarítmica lineal de las entradas de trabajo de los hijos En Europa oriental y Asia central, los cambios en la desigualdad a prin- (aunque podría ser también ingresos o años de escolaridad) sobre los cipios de los noventa, asociados con la transición a la economía de mer- ingresos de trabajo observados de los padres (o su valor predecible utili- cados, han sido difíciles de documentar sistemáticamente, de acuerdo zando esa otra información, que es educación u ocupación). Mientras con el Banco Mundial (2000c), debido a problemas de datos. Entre 1998 más se acerque a cero la elasticidad, más móvil se supone que es la y 2003, la desigualdad de consumo bajó en los países de la antigua sociedad. Esta elasticidad ha sido ampliamente utilizada en la literatura Unión Soviética (a excepción de Georgia y Tayikistán), mientras que en estadounidense, donde los datos longitudinales son relativamente abun- los países del este y del sur europeos no hubo ninguna tendencia clara dantes. Y para efectos de comparabilidad, también se ha calculado en la (Banco Mundial, 2005a). En África y el Medio Oriente es difícil señalar mayoría de los últimos estudios de otros países.19 tendencias generales, en gran medida debido a problemas con la Hasta hace poco se pensaba que las estimaciones de la elasticidad comparabilidad de los datos a lo largo del tiempo. intergeneracional de los ingresos de trabajo era de alrededor de 0,4 en ¿Hasta qué punto nuestro examen de niveles y tendencias en de- Estados Unidos, lo que sugería una sociedad razonablemente móvil en sigualdad de ingresos es relevante para los temas de este informe? Al términos de ingresos.20 Pero más recientemente, Mazumder (2005) uti- informe le interesan muchísimo los cambios en las desigualdades en liza nuevos datos y técnicas econométricas modernas para corregir fluc- ingresos y en otros aspectos específicos, siempre que éstos aspectos tuaciones transitorias en los ingresos por trabajo ­muestra que las estén asociados con cambios en las desigualdades subyacentes de estimaciones de elasticidad intergeneracional antes estaban inclinadas oportunidades. Por ejemplo, una desigualdad de ingresos ascendente hacia abajo en alrededor del 30%. Él sostiene que para Estados Unidos en Rusia durante los años noventa, es de interés precisamente debido a la estimación verdadera está en algún punto alrededor de 0,6. su fuerte asociación con una influencia política y una captura del Estado crecientes. Una elasticidad intergeneracional de 0,6 en comparación con 0,4, pinta un cuadro de movilidad radicalmente distinto en la sociedad norteamericana. Pero este no es inevitablemente el caso. Un estudio reciente de Por ejemplo, significa que una familia cuyas entradas de trabajo sean la mitad Bourguignon, Ferreira y Lustig (2005) sobre la dinámica de distribu- del promedio nacional, necesitaría cinco generaciones en vez de tres para ción de los ingresos en seis países de Asia oriental y América Latina, poder cerrar sustancialmente la brecha. Obviamente, una diferencia de dos descompone la dinámica de distribución de ingresos en las fuerzas generaciones, o alrededor de cincuenta años, es verdaderamente sustancial y motrices subyacentes. Los autores muestran que interacciones comple- sugiere la necesidad de examinar políticas que fomenten mayor movilidad.21 jas y específicas por país, entre poderosos fenómenos sociales y económi- cos subyacentes, significan que las experiencias distributivas tengan que En análisis paralelos, estimaciones de movilidad intergeneracional evaluarse país por país. Por ejemplo, las mejoras en educación (para igua- en Canadá, Finlandia o Suecia, entre otros, han tendido a reportar elas- lar oportunidades) pueden estar asociadas en un caso con una descen- ticidades cercanas a 0,2 o inferiores, lo que sugiere que estas sociedades dente desigualdad de ingresos ­Brasil o Taiwán, China­ y en otro con son considerablemente más móviles que Estados Unidos. Un estudio desigualdad ascendente ­Indonesia o México. Nuestra evaluación de las relativamente temprano de la movilidad en el Reino Unido (Atkinson, implicaciones que los cambios en la desigualdad de ingresos tienen para Maynard y Trinder 1983) reporta una elasticidad de 0,43, mientras que la equidad, diferirá entonces de un país a otro. uno más reciente, de Dearden, Machin y Reed (1997) estima una elasti- cidad de 0,57. Estos estudios indican que en el Reino Unido la gente Entre generaciones. Nuestra evaluación también dependerá del grado tiene más o menos la misma movilidad que en Estados Unidos. Debido en que las desigualdades se transmitan entre generaciones. El estudio a las limitaciones de datos, sobre los países menos desarrollados apenas de transmisión intergeneracional del bienestar no es simple, debido a la se han llevado a cabo unos pocos estudios excepcionales sobre elastici- escasez de bases de datos que contengan información sobre varias gene- dades intergeneracionales de entradas de trabajo. Éstos proveen eviden- raciones de adultos de la misma familia. Son raros los datos de largos cias de una movilidad relativamente baja.22 períodos y en las encuestas no siempre se hacen preguntas acerca de los En otra revisión de literatura sobre diferencias entre países en movi- antecedentes familiares de los individuos (los datos de Brasil descritos lidad intergeneracional de ingresos de trabajo, Solon (2002) se pregun- en el recuadro 2.1 son una excepción). Con relativa facilidad puede cap- ta si hay algún vínculo entre la desigualdad de corte transversal dentro tarse información sobre la educación u ocupación de varias generacio- de una generación y la transmisión intergeneracional de la desigualdad. nes, en cuestionarios sobre el pasado. Pero para los individuos, la Aunque en Estados Unidos y el Reino Unido la desigualdad de corte información acerca de otros aspectos, como los ingresos, las entradas transversal es mayor que en Suecia o Finlandia; Canadá también tiene por trabajo e incluso la clase de salud de generaciones anteriores, no es una desigualdad relativamente alta. Las evidencias necesarias para pro- fácil de recordar (cuánto más, si se tiene en cuenta que esa información porcionar una respuesta clara a esta pregunta son todavía fragmenta- cambia a lo largo de una vida). La escasez de datos intergeneracionales rias, y únicamente "la investigación continuada (sobre evidencias es particularmente desconcertante en los países en desarrollo. Aun cuando internacionales de movilidad intergeneracional) mejorará nuestra com- suele pensarse que la persistencia de desigualdades por generaciones es prensión de por qué la transmisión intergeneracional del estatus econó- mucho más aguda en los países en desarrollo, los estudios sobre movili- mico es fuerte en algunos países y débil en otros".23 dad intergeneracional en el mundo en desarrollo siguen siendo pocos y Los mecanismos de transmisión intergeneracional de desigualdades muy distanciados uno de otro. diferirán entre países y entre distintos grupos de población dentro de los Incluso si existen datos, diferencias de metodología y de los datos países. Como ya se dijo, Mazumder (2005) señala niveles más bien bajos averiguados suelen limitar el campo para comparaciones entre países. de movilidad intergeneracional en Estados Unidos. Él también destaca La medida más generalizada de movilidad intergeneracional en la lite- una importante dimensión racial en esta limitada movilidad y encuen- ratura económica es la elasticidad intergeneracional de los ingresos de tra evidencias de inmovilidad sustancial en los extremos de la distribu- La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 35 ción. Demuestra que de los individuos cuyos padres estuvieron en el tencialmente importante de las diferencias de grupo en este proceso. decil inferior de la distribución de ingresos de trabajo, el 50% estará por Este enfoque del proceso y de los factores que explican la persistencia de debajo del percentil 30 y el 80% por debajo del percentil 60. Él encuen- la desigualdad a lo largo del tiempo, pone en primer plano qué tanta tra que las evidencias son congruentes con la hipótesis de que esa inmo- desigualdad tiene sus raíces en instituciones más profundas de la socie- vilidad "puede deberse a la incapacidad de las familias de invertir en el dad ­instituciones de ejercicio del gobierno, acceso a la tierra, control capital humano de sus hijos debido a la falta de recursos". En contraste, de la fuerza laboral, regulación del mercado. El capítulo 6 se refiere en más del 50% de los individuos cuyos padres estuvieran en el decil más mayor detalle al surgimiento y a los efectos de esas instituciones. Aquí alto, permanecerán por encima del percentil 80, y dos tercios estarán nos fijamos en diferentes clases de evidencias ­y tradiciones de análisis­ por encima de la mediana. para discutir la desigual capacidad de las personas para influir en la En otro estudio de Estados Unidos, Hertz (2005) confirma los ha- forma que adquieren estas instituciones, y las consecuencias de institu- llazgos de Mazumder (y otros) sobre la magnitud de la elasticidad ciones no igualitarias en términos de continuidad de la desigualdad en intergeneracional. Él muestra evidencias de que lo que determina esa esas capacidades. Para la pobreza, las desigualdades de capacidad para elasticidad es fundamentalmente la tasa especialmente baja de movili- forjar la institución o sociedad, pueden ser tan importantes como las dad de las familias negras del extremo inferior de la distribución de desigualdades en salud, ingresos y educación.24 ingresos. Mientras que sólo el 17% de los blancos nacidos en el decil Un estudio reciente de las desigualdades en ejercicio del gobierno en inferior de ingresos familiares permanece allí en la vida adulta, la cifra cuatro bajos fondos de Delhi, encontró que el acceso de los habitantes correspondiente para los negros es del 42%. Hertz encuentra, además, de esos sectores al gobierno formal está más a la mano de los mejor que las transiciones "de los harapos a la riqueza" del cuartil inferior al librados y de quienes tienen buenas redes de contactos.25 Los líderes superior tenían menos de la mitad de probabilidades para las familias comunitarios de estos bajos fondos facilitan el acceso primordialmente a negras que para las blancas. Y provee evidencias de que esa brecha de los miembros de su casta y los moradores de esas áreas tienden a delegar movilidad entre negros y blancos no "se altera apreciablemente al neu- la custodia de sus intereses a líderes comunitarios con mayor educación. tralizar los años de escolaridad de los padres". Por último, ofrece evi- El estudio concluye que, debido a que el acceso de los habitantes de los dencias de que en el extremo inferior de la distribución los ingresos de bajos fondos de Delhi a la burocracia y a la representación política es los hijos negros no son sensibles a pequeños cambios en los ingresos de fundamentalmente privilegio de los mejor librados y mejor conectados, los padres. Para recapitular, las medidas de resumen sugieren que inclu- las decisiones de los oficialmente responsables de la formulación de po- so en países desarrollados como Estados Unidos y el Reino Unido, la líticas no buscan representar los intereses de los bajos fondos como un movilidad intergeneracional es en realidad limitada. En estos países la todo, de manera que producen intervenciones que no se dirigen a los investigación ha destacado heterogeneidades importantes en los patro- más necesitados. Así, la falta de "voz" ampliamente distribuida tiene nes de reproducción de diferentes desigualdades entre grupos de pobla- como resultado patrones de asignación de recursos y generación de in- ción. Sobre la mayoría de los países en desarrollo es poco lo que se sabe gresos que están lejos de ser igualitarios. acerca de la movilidad intergeneracional de ingresos. Pero dadas las agu- La naturaleza de esta capacidad desigual puede captarse mediante el das desigualdades basadas en grupos, en muchos países en desarrollo, concepto sociológico de agencia. Agencia se refiere a la capacidad de las parece que no hay base suficiente para esperar mucha movilidad personas de transformar o reproducir esas instituciones societarias. Par- intergeneracional. te de esta capacidad es consciente ­como cuando los grupos de interés cabildean por un cambio de la legislación sobre tenencia de la tierra, o cuando las mujeres se niegan a aceptar leyes referentes al matrimonio, Agencia y equidad: desigualdades de poder que las ponen sistemáticamente en desventaja. Otra parte es incons- La discusión anterior planteó explícitamente la pregunta de en qué for- ciente ­por ejemplo, cuando la gente se involucra en transacciones de ma se determinan y reproducen las desigualdades. Señaló el papel po- tierras sin cuestionarlas, reproduce las instituciones de tenencia de la RECUADRO 2.7 Agencias e instituciones no equitativas en Pakistán Un Informe de Desarrollo Humano recientemente desconcertante: el 20% de los extremadamente reciben menos asistencia de la policía (los terminado sobre Pakistán, ofrece abundante pobres pagaban un soborno, mientras que sólo el representantes más inmediatos del sistema judicial documentación del parcializado impacto distributivo 4,3% tenía que hacerlo. En las áreas urbanas los formal), la cual participa en la atención de apenas el de la corrupción (Programa de las Naciones Unidas extremadamente pobres pagaban en promedio 8.700 1% de sus disputas, contra casi el 5% de las disputas para el Desarrollo 2003). El Informe observa que la rupias en sobornos, mientras que los no pobres de los no pobres. Los pobres perciben que la policía corrupción eleva los costos de conseguir que las solamente pagaban 1.200 rupias. será lenta e ineficiente en el manejo de sus casos, y cosas se hagan ­para establecer un nuevo negocio, Patrones similares surgen en la mediación de frecuentemente experimentan acoso descarado e para atravesar fronteras, para obtener una licencia de disputas. Los extremadamente pobres no sólo pagan un intimidación. Hasta para denunciar un caso de conductor. En Pakistán, estos costos recaen precio más alto que los no pobres para buscar una secuestro en la policía, hay que pagar un soborno. primordialmente sobre los menos capaces de resolución, sino que además tienen menos En estas situaciones, difícilmente es de sorprender pagarlos: los pobres. De acuerdo con el Informe de probabilidades de obtener un resultado final que los pobres encuentren más expedito tomar la ley Desarrollo Humano de Pakistán, el 16,7% de los satisfactorio (38,5% contra 80,8%). Ciertamente, la en sus manos, lo que en muchas áreas urbanas crea extremadamente pobres reportaron el pago de un tarifa que los extremadamente pobres tienen que pagar cantidad de nuevos problemas relacionados con soborno para operar su empresa comercial, soborno suele ser más alta que su ingreso familiar anual, lo que violencia y vigilancia de bandas. de 6.800 rupias en promedio. Solamente el 6,7% de hace que muchos tengan que optar por sufrir las los no pobres pagaban un soborno, de 9.300 rupias. consecuencias de una disputa aunque evidentemente Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo En las áreas rurales el contraste es todavía más tengan la razón. Además, los extremadamente pobres (2003). 36 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.8 Legados de discriminación y reproducción de las desigualdades y la pobreza entre los batwas en Uganda Los batwas, quienes en muchas partes son descritos indemnización, estas medidas no tuvieron públicos. Mientras que unos batwas responden a esto como pigmeos, viven en el este de Uganda, el este de suficientemente en cuenta las fuentes de poder entre organizándose, otros lo hacen de maneras que ­si bien la República Democrática del Congo y Ruanda. Por lo los batwas y otros grupos afectados, ni contemplaron son racionales y autoprotectoras­ suelen reproducir el menos desde 1951, cuando Edward Tyson concluyó las preferencias batwas. Todas las comunidades grado en que son excluidos. La misma EPP reporta que que los pigmeos no eran humanos sino más bien simios fueron consideradas como uniformes, práctica ésta algunos niños batwas dijeron no asistir a la escuela o monos, ellos han sido objeto de estereotipos que las autoridades posteriormente reconocieron que porque era muy agresiva para ellos. Al preguntarle a una negativos. Sufren múltiples formas de agotamiento de "no tenía en cuenta las realidades de los batwas y niña qué quería hacer una vez que terminara la escuela, activos y un amplio rango de formas de discriminación, que los dejaba sin nada" (Zaninka, 2003, 170). ella contestó que deseaba ser "una lavandera". La situación ésta que las acciones públicas empeoran a Lugareños no batwas se resistieron a esfuerzos de discriminación y el perjuicio disminuyen la capacidad de veces. Aunque son tradicionalmente habitantes de la darles una indemnización más apropiada a estos nativos. imaginar y de aspirar a un futuro diferente. selva, en los años treinta los británicos buscaron Una Evaluación Participativa de la Pobreza (EPP) destacó El repudio y la discriminación también pueden expulsarlos para crear reservas forestales. En 1991, la persistente discriminación al describir a los batwas llevar a los batwas a autoexcluirse de la esfera las autoridades del Parque Nacional de Uganda como un "grupo de gente que es despreciado" y que "no pública. La EPP observa que ningún batwa asistió a incrementaron los esfuerzos por forzar al cumplimiento tiene ningún medio de producción como tierra, crédito o los ejercicios de la encuesta. Lugareños no batwas de esta exclusión de las áreas forestales. Pese a que entrenamiento. Otros grupos étnicos de Kisoro los explicaron: "los batwas jamás vendrían a reuniones el Banco Mundial ­que estaba financiando parte del consideran como un pueblo sin ningún derecho". Esto como éstas, así que no tiene caso movilizarlos". trabajo de las autoridades del parque­ exigió que el conduce a formas cotidianas e institucionalizadas de gobierno evaluara el impacto sobre las comunidades exclusión, por las que los batwas sufren discriminación Fuente: Moncrieffe, 2005, citando informes de Evaluaciones nativas y observara procedimientos definidos de en el acceso tanto a espacios como a servicios Participativas de la Pobreza. tierra y los mercados de tierras. Cuando un grupo en desventaja acepta Las trampas de desigualdad pueden ser causa de crimen y violen- su desventaja como "dada por hecho", el efecto es permitir que conti- cia. En primer lugar, la gente que percibe su pobreza como permanen- núen existiendo las relaciones que crean esa desventaja. te es susceptible de dejarse llevar por impulsos hostiles en vez de la La asimilación personal de la desventaja lleva a formas de agencia búsqueda racional de sus intereses. En segundo lugar, la sensibilidad a viciadas que perpetúan las desigualdades. De las desigualdades de agencia la desigualdad, especialmente de aquellos que se sienten atrapados en provienen desigualdades de poder, voz y autoconfianza ­una gran parte el fondo, puede conducir a tácticas más arriesgadas, como el crimen, de nuestra historia (recuadro 2.7). Las desigualdades de agencia son tanto cuando las ganancias esperadas de actividades socialmente legítimas productos de instituciones dominantes como fuentes de esos arreglos son pobres. En tercer lugar, la gente puede ser particularmente sensi- institucionales. El mantenimiento de tales arreglos refleja y produce a la ble a las desigualdades de grupo. Por ejemplo, si la heterogeneidad vez la distribución de poder entre la gente. Pero al igual que en salud, racial y la desigualdad de ingresos están correlacionadas y consolidan educación e ingresos, esta distribución puede cambiar ­y lo ha hecho. distinciones de estatus en una sociedad, esto puede significar poten- Ciertamente, a menudo ha cambiado en relación con cambios en estas cial para la violencia. Finalmente, como afirma elegantemente Merton otras distribuciones. (1938): ...cuando un sistema de valores culturales enfatiza, virtualmente por encima Asimilación interna de desventajas y desigualdades de todo lo demás, ciertos símbolos comunes de éxito para la población en general, de agencia a la vez que su estructura social limita rigurosamente o elimina completamente Trabajos recientes sobre habitantes de barrios bajos en India26 (y en otras el acceso a modos aprobados de adquirir estos símbolos, para una parte considerable de la misma población,... esto desemboca en un comportamiento partes)27 sugieren que una forma clave de impotencia de los pobres in- antisocial a considerable escala. (La cursiva refleja el énfasis original). cluye vivir con "términos negativos de reconocimiento". Este concepto subraya las condiciones y restricciones dentro de las cuales los pobres La falta de movilidad ascendente en una sociedad, combinada con negocian las normas mismas que enmarcan su vida social. Ser tan un alto reconocimiento a la holgura económica, tiene como resultado la rutinariamente vilipendiados por funcionarios gubernamentales, anomia ­un rompimiento de estándares y valores.31 empleadores y conciudadanos ­y enfrentar tan enormes obstáculos para el progreso­ significa que, con el tiempo, los grupos excluidos llegan a Desigualdades cambiantes de agencia y poder someterse a normas sobre ellos mismos y su situación "cuyo efecto social institucional entre grupos es menguar más su dignidad, exacerbar su desigualdad y ahondar su falta de acceso a bienes y servicios materiales".28 En estas circunstancias, a los La desigualdad de agencia suele conducir a instituciones que reprodu- pobres no solamente se los discrimina persistente y abiertamente. Sus pro- cen esa desigualdad. Pero estas relaciones no son inmutables. Hay bas- blemas se complican y consolidan más por su aparente complicidad en tantes casos en que las intervenciones ­por parte de la sociedad civil, ello, su "preferencia de adaptación"29 por ocupaciones domésticas y su funcionarios públicos reformistas, actores externos, instituciones reli- adscripción a normas y comportamientos serviles que no sirven más que giosas y otros­ han dado más autoconfianza y firmeza a los grupos en para perpetuar su impotencia. Circunstancias materiales aterradoras, ex- desventaja; han trabajado en contra de la asimilación personal de las pectativas racionales sobre sus limitadas perspectivas de movilidad as- desventajas, y han creado nuevos canales para que los grupos excluidos cendente, y fuertes creencias acerca de la legitimidad e inmutabilidad ejerzan el poder de voz con mayor efecto. Estos cambios mejoran los de su situación, conspiran para crear un círculo vicioso del cual a los términos de reconocimiento para los impotentes: éstos vienen a ser re- pobres puede resultarles muy difícil escapar (ver recuadro 2.8).30 conocidos por grupos más poderosos que de otro modo no los reconoce- La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 37 rían en absoluto, lo que conduce al empoderamiento de los grupos en rrollo de Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos apoyado por el Fondo desventaja en los dominios económico, social y político. Internacional para el Desarrollo Agrícola del Banco Mundial. Como El empoderamiento puede ocurrir de muchas maneras.32 El cambio quiera que se calculen, en Ecuador las relaciones de poder han cambia- típicamente se da a través de la interacción entre las oportunidades de do, se han vuelto más equitativas; los indígenas están participando más acción creadas por las estructuras políticas dominantes y la capacidad de cabalmente (y más equitativamente) en su sociedad. los grupos pobres y de medianos ingresos de comprometerse. La "estruc- tura política de la oportunidad" ­que determina las posibilidades de ac- La trampa de desigualdad para la mujer ción­ es en sí misma una función de la apertura de la institución política, la coherencia y las posiciones de las élites, y la efectividad de los gobiernos La desigualdad de oportunidades en salud, educación, bienestar econó- para implementar cursos de acción aprobados. La capacidad de los grupos mico y agencia política puede observarse a primera vista en casi todos subordinados está influenciada por su capital "económico" ­su educación los países en desarrollo. Las secciones anteriores hicieron énfasis en que y sus recursos económicos­, su "capacidad de aspirar", y la capacidad es- estas diferentes manifestaciones de falta de equidad en general no son trechamente asociada con la anterior, de organizarse.33 independientes entre sí, y que esta interdependencia puede replicar las En Indonesia, el Programa de Desarrollo de Kecamatans (KDP) ilus- desigualdades a lo largo del tiempo. Esta interrelación puede ilustrarse tra el cambio que ocurre a través de la acción desde arriba y desde abajo: vívidamente examinando la naturaleza y las implicaciones de la de- el proyecto está dirigido a mejorar los términos de reconocimiento y la sigualdad que entrampa a muchas mujeres de los países en desarrollo. agencia política de grupos marginados, y crear nuevas instituciones para Hombres y mujeres de todo el mundo tienen un acceso desconcer- que la mayor agencia conduzca a cambios materiales en los patrones de tantemente diferente a los bienes y las oportunidades, reforzado por inversión pública. En consonancia con el proceso de democratización normas y estructuras sociales desiguales que perpetúan las diferencias que está en marcha en Indonesia, la fuente del cambio proviene más de de género por siglos. La desigualdad de género afecta directamente el la política pública que de la acción no gubernamental, lo que permite bienestar de la mujer y la toma de decisiones en casa, lo que afecta las que el proyecto opere a gran escala (ver también, en foco de atención 4, inversiones en los hijos y en el bienestar familiar (recuadro 2.9). ejemplos de cambios ocurridos a nivel local). La desigualdad de género es la "trampa de desigualdad" arquetípica. Un estudio reciente34 de la eficacia del KDP en cuanto a desafiar y Casi todas las sociedades tienen normas que preservan el orden social cambiar los términos de reconocimiento de los participantes, sugiere que prevaleciente, al delinear papeles y esferas de influencia diferentes para el proyecto sí provee a los lugareños una serie de rutinas de deliberación hombres y mujeres. La esfera masculina está típicamente por fuera del para un manejo más equitativo de los conflictos que inevitablemente dis- hogar, en el mercado laboral y las interacciones sociales que elevan el para.35 Estas rutinas introducen a los actores marginales en espacios más estatus y el poder de la familia. La esfera femenina habitualmente está equitativos de compromiso con actores más organizados e influyentes. dentro del hogar ­cuidando del trabajo de la casa y la crianza de los Pero la creación de esta capacidad de manejo de conflictos entre grupos hijos, y contribuyendo a la estabilidad familiar. De manera que las acti- marginales depende de algo más que el sólo forjar rutinas de colabora- vidades de las mujeres sirven primordialmente como insumos para el ción. Requiere también un conjunto de reglas ­definidas por el KDP­ bienestar colectivo de la familia, en tanto que los hombres están osten- que limiten el ejercicio injusto del poder por parte de grupos dominantes. siblemente en su centro ­son los que se ganan el pan para ella y su Con el KDP cultivando la colaboración y puntos tangibles de poder polí- vínculo con el mundo en general donde se determina el estatus econó- tico para los grupos marginados, entre los resultados se cuentan una es- mico y social. cuela o una clínica médica en buen funcionamiento y, lo que es igualmente Los sistemas de maridaje y parentesco preservan estas estructuras de importante, un estilo de (re)definición y defensa del grupo. patriarcado. Casi todas las sociedades son "patrilocales", de manera que Los cambios en agencia de pueblos indígenas de Ecuador, desde los la mujer, al casarse, deja la casa de sus padres y se va a la de su esposo. años sesenta, son otro ejemplo en el que la movilización ascendente vino Así, el matrimonio puede considerarse como un marco que sirve para a cambiar estructuras nacionales y locales. Estos cambios son claros tan- intercambiar mujeres entre familias, y las decisiones de matrimonio se to a nivel local como nacional. En la década de 1960, en la provincia toman con la mira puesta en asegurar que este intercambio de mujeres andina de Chimborazo, el pueblo quechua nativo sufrió múltiples pri- prometa la máxima ganancia para ambas familias. La familia del hom- vaciones. Fue objeto de formas cotidianas de violencia y de dominio y bre es el punto de referencia, en tanto que la mujer es sencillamente un racismo en sus interacciones con otros grupos étnicos y con las auto- insumo de los procesos para que los hogares controlados por los hom- ridades.36 El poder estaba concentrado en el triunvirato de terratenien- bres generen retornos económicos y sociales.38 te, sacerdote y autoridad gubernamental. Mucha de la fuerza laboral La herencia tiende a ser coherente con este patrón. Casi todas las nativa estaba atada a grandes propiedades rurales en las que a veces las sociedades no son solamente patrilocales; son también patrilineales, relaciones laborales eran violentas y los retornos del trabajo eran mani- donde la herencia y los derechos de propiedad se traspasan primordial- fiestamente injustos. La esperanza de vida era corta, el alcoholismo se- mente a los hombres. La mayoría de los países, fuera de Europa y Asia vero, y el acceso de los niños a la educación y a la salud, agudamente central, y América Latina y el Caribe, limitan los derechos de herencia limitado. de la mujer.39 Algunos tienen legislación que garantiza la igualdad en Ahora, al comienzo del siglo XXI, los nativos ocupan varias alcaldías leyes sobre herencia. Pero a menudo estas leyes no se hacen cumplir y la y tienen mayoría de concejales en varios municipios. El prefecto de la autoridad real sobre las decisiones relativas a la herencia permanece en provincia también es quechua. Similarmente, a nivel nacional, antiguos manos de los ancianos y los jefes del pueblo, quienes siguen prácticas líderes de organizaciones nacionales del pueblo nativo hoy son minis- consuetudinarias que discriminan a la mujer. tros. Y la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador tiene Casi todos los países cuyas leyes de herencia no son equitativas, tie- el control del directorio de educación bilingüe, el consejo de desarrollo nen también regímenes no igualitarios de derechos de propiedad.40 Cier- indígena y la oficina de salud indígena. Además, jugó gran parte de la tamente, la vasta mayoría de los propietarios de tierra son hombres.41 negociación y administración de un Programa Nacional para el Desa- Muchas sociedades agravan esto negándole a la mujer el derecho al di- 38 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.9 Razones de sexo y "mujeres desaparecidas" La desigualdad de género es causa de que muchas la línea familiar masculina. Así, las hijas son Razones de sexo infantil (de recién nacidos hasta sociedades demuestren cierta preferencia por los subvaloradas. cuatro años de edad) en China, República de Corea, hijos varones. Pero la "preferencia por el hijo" es Durante el embarazo, la selección de sexo puede India y Punjab y Haryana, 1950-2000 tan fuerte que tiene como resultado un exceso llevar al aborto de fetos femeninos, lo que se refleja sustancial de mortalidad infantil femenina en en razones de sexo de nacimiento que son más algunas partes de Asia Oriental y Meridional ­lo que masculinas que la tasa biológica de 105 varones por lleva al fenómeno que Amartya Sen denomina cada 100 niñas. La selección de sexo también puede "mujeres desaparecidas". (Sen, 1990). En China e darse mediante infanticidio, aunque los datos India, la práctica del infanticidio femenino fue dificultan distinguir entre aborto e infanticidio registrada hace por lo menos un siglo, y en la selectivos. El tercero y más común de los mecanismos República de Corea e India se han documentado es la negligencia y otras prácticas cuyo resultado son altas razones de sexo infantil (proporción de varones mayores tasas de mortalidad de niñas que de varones a mujeres de menos de 4 años de edad) desde que se durante la primera infancia.37 hicieron los primeros censos modernos. En En China, intensos esfuerzos del gobierno contraste, en el sureste asiático y en casi todo el produjeron un breve mejoramiento de la razón de sexo resto del mundo en desarrollo parece no haber durante el período 1953-64 (ver gráfico a la derecha). mucha preferencia por el hijo varón. Pero desde los años 1980 ha subido sostenidamente. Las razones de esto parecen desprenderse de En la República de Corea, los sorprendentes descensos sistemas rígidos de herencia patrilineal. Mientras que sólo en la última década han sido evidentes ­quizá la mayoría de las sociedades niegan derechos de debido a mejoras en las oportunidades del mercado herencia a la mujer, en otras partes del mundo hay laboral para la mujer. India, como un todo, no tiene cierta flexibilidad en estas reglas. En la Europa y el razones de sexo infantiles que sean muy diferentes de Japón campesinos, por ejemplo, las mujeres podían las de muchas otras partes del mundo. Pero el noroeste heredar tierras siempre que sus padres no tuvieran del país ha visto ciertas tendencias particularmente ningún hijo varón. Pese a las leyes igualitarias, en preocupantes; las razones de sexo ascendieron China, la República de Corea y el noroeste de India agudamente entre 1981 y 2001, mucho de ello prácticas consuetudinarias permiten que un hombre, atribuible a la mayor incidencia de selección de sexo por en caso de no tener hijos varones, adopte uno de otra aborto. Otras partes de India, especialmente el sur, sangre. En el pasado también le habría sido posible tienen mercados laborales más equitativos y menores tomar otra esposa. La motivación impulsora es restricciones sobre la movilidad y la herencia para la emplear cualesquiera medios posibles para continuar mujer. Fuente: Das Gupta y otros (2003). vorcio. Esta desigualdad en los regímenes de derechos de propiedad mente lo que los hombres esperan de ella; es también lo que las demás persiste incluso en países donde la producción agrícola depende fuerte- mujeres esperan de ella. En mucho del mundo en desarrollo, la partici- mente del trabajo de la mujer, como sucede en muchos de África pación de la mujer en el mercado laboral es más una función de la adver- subsahariana. En Camerún, las mujeres constituyen más del 51% de la sidad que una elección activa ­porque el esposo no puede ganar ingresos población y hacen más del 75% del trabajo agrícola, pero se estima que suficientes o debido a un revés imprevisto, como la enfermedad de un tienen menos del 10% del total de títulos de tierras.42 Entonces, si las hijo. Mujeres bengalíes lo describen en esta forma: "los hombres traba- mujeres trabajan en fincas, normalmente lo hacen en fincas de propie- jan para sostener a sus familias, las mujeres trabajan por necesidad".45 dad de hombres. Mujeres de todo el mundo participan en una buena cantidad de activi- Además de negárseles derechos de herencia y de propiedad, en mu- dades del mercado a cambio de un salario, pero tienen que continuar chas sociedades las mujeres enfrentan limitaciones a su movilidad. Por haciendo casi todos los oficios del hogar (gráfico 2.13). En esa forma, ejemplo, en el estado de Uttar Pradesh, en el norte de India, cerca del tienen que exprimir el tiempo, ya que gastan más horas en el trabajo, 80% de las mujeres necesita permiso del marido para ir a un centro de tanto dentro como fuera de la casa, que los hombres. salud, y el 60% tiene que pedir permiso antes de poner un pie fuera de Debido a que los factores sociales y económicos determinan que las su casa.43 Estas restricciones a la movilidad pueden ser impuestas so- opciones de vida de la mujer estén más en el matrimonio que en los cialmente, como es el caso del gunghat entre los hindúes, o haber sido mercados laborales, los padres invierten menos en el capital humano sancionadas por la religión, como por ejemplo el purdah entre los mu- que ellas tienen. En todo el mundo en desarrollo las mujeres tienen sulmanes. Esas prácticas no sólo son socialmente obligadas, sino que muchas menos probabilidades que los hombres de matricularse en la pueden ser asimiladas por la mujer, quien las trata como marcas de com- escuela secundaria y en la universidad.46 Por eso, típicamente trabajan portamiento honorable. Estas normas las transmiten los padres a sus en ocupaciones menos lucrativas. Es más, los propios mercados labora- hijos, asegurando así su continuidad por generaciones; en muchas socie- les pueden ser discriminatorios, al pagar menos a las mujeres que a los dades son ejecutadas por mujeres mayores de la comunidad.44 hombres por el mismo trabajo. Por estas razones, aun cuando las muje- Las restricciones a la movilidad y las reglas de parentesco y herencia res participen en el mercado laboral, ganan menos que los hombres. ayudan a determinar las percepciones sociales relativas al papel de la Bajas entradas por trabajo son otro elemento que desanima a las muje- mujer. Si a la mujer se la dirige social y económicamente a concentrar su res para entrar al mercado laboral, lo que perpetúa los roles sociales atención y energía en actividades dentro del hogar, esto no es simple- tradicionales. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 39 Gráfico 2.13 Las mujeres trabajan más horas que los hombres mico tienen efecto sobre los patrones de consumo.48 La salud de los niños brasileños mejora cuando la mujer tiene en sus manos ingresos no laborales adicionales.49 En el Reino Unido, cuando la legislación asegu- ró que los subsidios familiares por hijo se les pagaran directamente a las madres, tendieron a elevarse los gastos en ropa para los niños.50 En Bangladesh y Sudáfrica, las mujeres que aportan más activos al matri- monio incrementan los gastos del hogar en educación de los hijos.51 Los patrones parecen indicar que cuando las mujeres salen mejor libradas, los hijos se benefician más que cuando los hombres salen mejor librados. La forma más obvia de explicar el poder de negociación y la participa- ción, es asumir que las mujeres intrínsecamente se preocupan más por los hijos que los hombres, pero esto tiene el riesgo de ser tautológico. Quizá la explicación pueda beneficiarse de la comprensión de que las diferencias sociales y económicas por fuera del hogar pueden tener peso no solamente para determinar el poder de negociación, sino también en las percepciones socialmente determinadas de lo que los hombres y las mujeres consideran importante. Si los hombres y las mujeres ocupan esferas de influencia diferentes "por fuera" y "en casa", parece tener sentido que las mejoras en los ingresos de las mujeres hayan de tener un mayor impacto en las inversiones en la familia. En contraste, las mejoras en el ingreso de los hombres tienden más a producir actividades de so- cialización por fuera de casa y compras que reflejan estatus social. Otra consecuencia de esta separación entre papeles interno y exter- no es que las desigualdades en casa se manifiestan también en diferen- cias en el acceso a información, las cuales pueden utilizarse para manipular Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1995. las negociaciones intrafamiliares. En un estudio etnográfico de trabaja- Nota: Los datos se refieren a Bangladesh rural en 1990, Colombia urbana en 1983, Guatemala rural en dores de la confección en Bangladesh, Kabeer (1997) encontró que hom- 1977, Indonesia urbana en 1992, Kenia rural en 1988, Kenia urbana en 1986, Nepal rural en 1978, Nepal urbano en 1978, Filipinas rurales en 1975­77, Venezuela urbana en 1983, Australia en 1992, bres y mujeres trataban de controlar la información acerca de sus ingresos Austria en 1992, Canadá en 1992, Dinamarca en 1987, Finlandia en 1987­88, Francia en 1985­86, proveídos por el cónyuge, para poder hacer compras sin consultar con el Alemania en 1991­92, Israel en 1991­92, Italia en 1988­89, Países Bajos en 1987, Noruega en otro. También es posible que las mujeres duden en compartir informa- 1990­91, Reino Unido en 1985 y Estados Unidos en 1985. ción con sus esposos o en colaborar eficientemente en el cultivo de sus terrenos, para conservar el control sobre su propiedad. Al estudiar las fincas de propiedad de hombres y las de propiedad de mujeres en Ghana, Desigualdad en el hogar Udry (1996) encontró que, neutralizando los demás factores, las fincas Durante largo tiempo los economistas no reconocieron debidamente que de propiedad de mujeres eran menos productivas que las de propiedad la desigualdad de género tiene un impacto en el hogar, y los modelos de de hombres. Cuando los cónyuges no comparten información o mani- hogar asumían que las decisiones las tomaba una persona ­sin ninguna pulan el flujo de información, evidentemente no están usando óptima- cabida para opciones diferentes entre los esposos. La consecuencia de mente sus recursos. En otras palabras, el comportamiento intrafamiliar esta visión del mundo no es solamente académica. Por ejemplo, sugiere no es eficiente ­lo que contradice una asunción importante de los mo- que las intervenciones de política que procuran aliviar la pobreza no delos económicos. deben molestarse en el objetivo de género; o sugiere que los impuestos La violencia doméstica tan extendida es otro tipo de ineficiencia fa- no afectan la asignación de los recursos dentro de la familia. miliar. Datos recientes de la Organización Mundial de la salud (OMS) Ahora los economistas cuestionan esta visión, desarrollando mode- muestran que la violencia tanto física como sexual está muy extendida los de toma de decisiones familiares que permiten contemplar desigual- en diversas partes del mundo (cuadro 2.2). Una razón importante de la dad entre los esposos. Los nuevos modelos comienzan con la asunción violencia doméstica es que permite a los maridos instituir un régimen de que los hogares son eficientes, en el sentido de tomar las decisiones de terror para controlar el comportamiento de sus esposas. En India, que maximizan el uso de los recursos familiares. Con esta asunción, los Bloch y Rao (2002) encuentran que los esposos usan sistemáticamente modelos muestran que la participación de un cónyuge en los recursos la violencia como un medio para obtener una dote mayor de sus esposas. del hogar está determinada por dos factores. El primero es la opción de Este uso "instrumental" de la violencia es ampliamente aceptado tanto respaldo económico para el cónyuge en caso de divorcio ­aquí tendrían entre hombres como entre mujeres. Las encuestas han revelado que gran- peso las leyes sobre herencia, propiedad y divorcio. El segundo es el des porcentajes de encuestados de los países en desarrollo reportan que tamaño relativo de la contribución del cónyuge a los ingresos del hogar, los hombres tienen derecho de golpear a sus mujeres cuando ellas les el cual se determina por sus oportunidades en el mercado laboral.47 Si responden o les desobedecen.52 los esposos y las esposan tienen diferentes preferencias, un incremento La desigualdad de género es, entonces, el resultado de un conjunto de las opciones externas de la mujer o de sus oportunidades en el merca- de desigualdades económicas, sociales, culturales y políticas superpues- do laboral reflejaría decisiones de consumo más en línea con las prefe- tas que se refuerzan mutuamente. Éstas son causa de que la mujer tenga rencias de ella. menos acceso a derechos de propiedad, riqueza y educación ­y limita su El trabajo econométrico confirma que un incremento del valor rela- acceso a los mercados laborales y a esferas de actividad por fuera de su tivo de la mujer y un mejoramiento de sus opciones de respaldo econó- casa­. Esto, a su vez, restringe su capacidad para influir en las decisio- 40 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 2.2 Porcentaje de mujeres que alguna vez han sido objeto de violencia portamiento de la mujer. Todo esto mantiene claramente demarcados física o sexual por parte de un compañero íntimo los roles de la mujer y del hombre, los cuales se reproducen naturalmen- te de una generación a otra. Violencia física Violencia sexual Hay ciertos signos de que cambios en los mercados laborales e inter- Bangladesh, rural 42 venciones del Estado pueden romper esta trampa de desigualdad. El Brasil, urbano 27 10 desarrollo de la industria de la confección en Bangladesh ha producido Etiopía, rural 49 59 un incremento agudo y visible del acceso de la mujer a un mercado Namibia, urbana 31 17 Perú, rural 62 47 laboral lucrativo, expandiendo con ello su capacidad para influir en las Samoa 41 20 decisiones del hogar.53 Mayores salarios para las mujeres parecen com- Serbia y Montenegro 23 6 pensar prácticas restrictivas como la del purdah, reduciendo los límites Tanzania, urbana 33 23 a la movilidad física de la mujer e incrementando su influencia en la Tailandia, rural 34 29 toma de decisiones en el hogar.54 La globalización ha expandido las opor- Fuente: Datos no publicados del Estudio Multinacional de la OMS sobre Salud de la Mujer y Violencia tunidades para las mujeres en Mumbai y ha incrementado su acceso a la Doméstica contra la Mujer, tomados de una presentación hecha por Claudia García Moreno ante la escuela.55 Un estudio comparativo de Filipinas, Sumatra y Ghana, en- Conferencia del Banco Mundial sobre Violencia basada en el género. La publicación del informe compa- rativo final está en proceso. contró que los patrones de herencia de la tierra y las inversiones en edu- Nota: Los datos corresponden a diferentes períodos. Los de Brasil, Perú y Tailandia son de 2000. Se cación escolar se han tornado más igualitarias gracias a los cambios en desconoce el período de referencia para Bangladesh, Etiopía, Namibia, Samoa, Serbia y Montenegro y las oportunidades del mercado laboral para las mujeres.56 Y aunque Tanzania. China, República de Corea e India comenzaron con estructuras sociales similarmente discriminatorias, la intervención del Estado ha mejorado nes del hogar. Otra cosa que limita esta influencia son las asimetrías de la equidad de género mucho más en China que en República de Corea o información en el hogar y el uso de la violencia para controlar el com- en India.57 3 La equidad desde una perspectiva capítulo global Al examinar la desigualdad de oportunidades dentro de los países, el de la OCDE es más de 12 años. Las desigualdades en ingresos son tam- capítulo anterior enfatizó las "circunstancias predeterminadas", u op- bién altas entre individuos de diferentes partes del mundo.3 ciones de vida que escapan al control personal de la gente, como distin- ¿Cómo vemos las grandes mejoras promedio del mundo contra este tas de sus "esfuerzos" y "talentos" como individuos. Una de estas cuadro de desigualdades inaceptables entre países? Sen (2001) describe circunstancias es el lugar de nacimiento de una persona. En muchos el actual estado del mundo a la vez que defiende una distribución más países, el acceso a servicios básicos de salud pública, por ejemplo, es justa de los frutos de la globalización: "Aun cuando el mundo es incom- significativamente menor en las áreas rurales que en las urbanas. Eso parablemente más rico que nunca, el nuestro es un mundo de extraordi- puede significar mucho para la supervivencia durante el primer año de naria privación y desigualdad abrumadora". Él argumenta, que el que vida ­en Río de Janeiro la tasa de mortalidad infantil en 1996 fue del haya habido o no algunos logros para todos no es tan importante como 3,3%, esto es, menos de la mitad de la del nororiente de Brasil, del el que la distribución de las ganancias haya sido o no justa. Las desigual- 7,4%. dades en abundancia ­y en poder político, social y económico entre paí- Pero, así como nacer en un pueblo rural o en una ciudad es una ses­ son esenciales para el debate sobre globalización. En la medida en circunstancia que debería ser irrelevante para las posibilidades de vida que la repartición de las ganancias potenciales derivadas de la globa- de una persona, nacer en un determinado país es otra. ¿Por qué es lización sea injusta a los ojos de muchos, las desigualdades descritas en objetable, digamos, que la mujer turca tenga oportunidades y resulta- este capítulo serán consideradas inaceptables. Esto, pese al hecho de dos finales inferiores en comparación con el hombre turco, pero no es que la pobreza absoluta ha disminuido en las dos últimas décadas, aun- objetable si la comparación se hace entre hombres turcos y mujeres in- que de ninguna manera uniformemente. glesas? Después de todo, en muchos aspectos del bienestar existen dife- Para poner en perspectiva las desigualdades globales en bienestar, rencias de primer orden en las oportunidades y resultados finales entre conviene examinar dos países de los extremos opuestos del espectro los ciudadanos de diferentes países; en algunos casos, diferencias más ­Malí, uno de los países más pobres del mundo, y Estados Unidos, grandes que las que se dan entre diversos grupos dentro de los países. uno de los más ricos. Un bebé nacido en Malí en 2001 tenía aproxima- Este capítulo trata de responder a dos preguntas. La primera es ¿qué damente el 13% de posibilidades de morir antes de cumplir un año, y tanto determina el país natal las oportunidades que uno tenga en la esta probabilidad descendía sólo ligeramente (al 9%) aun cuando el vida? La segunda es, ¿significa hoy el país natal menos que en el pasado bebé naciera en una familia del quintil más alto de la distribución de cercano o distante para las oportunidades de vida? Para responder a activos. En contraste, un bebé nacido en Estados Unidos en ese mismo estos interrogantes, nos referimos a desigualdades en salud, educación, año tenía menos del 1% de posibilidades de morir durante su primer ingresos y poder en el terreno global. Mostramos que las desigualdades año de vida. El cuadro de mortalidad de menores de cinco es aún más entre países son asombrosas pese a algunas mejoras que se han dado en aterrador: el 24% de los niños no llegarán a los cinco años en Malí, el transcurso del tiempo. cosa que sucederá a menos del 1% de los niños estadounidenses. In- cluso un niño nacido en el quintil más rico de Malí tiene más de 16 veces las probabilidades de un estadounidense promedio de morir an- Ejemplos y conceptos tes de los cinco años. No cabe duda de que vivimos en un mundo que tiene desigualdades El cuadro no es mejor para educación. El estadounidense promedio masivas en cuanto a las oportunidades de vivir una vida libre, saludable nacido entre 1975 y 1979 ha completado más de 14 años de escolaridad y realizada. Como dice Angus Deaton, (aproximadamente lo mismo para hombres que para mujeres y en zonas urbanas que en rurales), mientras que la escolaridad promedio para la estamos viviendo con desigualdades abrumadoras, por las que los pobres del misma cohorte de Malí es de menos de 2 años y la femenina es menos de mundo mueren de SIDA y, a nivel más general, gente pobre de todo el mundo la mitad de la masculina, y en las áreas rurales es virtualmente nula. Si muere de enfermedades que son fácilmente prevenibles en cualquier otro medio, se considera la calidad de la educación recibida, las desigualdades en incluidos los hospitales y clínicas del primer mundo que atienden a los ricos de los países pobres.1 logros de aprendizaje posiblemente sean mucho mayores. Entonces, no es de sorprender que muchos ciudadanos de Malí, des- En2000, la esperanza de vida de un niño nacido en Sierra Leona (37 pués de haber sobrevivido a muchas penurias en su infancia y sin mucha años) o en Botsuana (39 años) era menos de la mitad que la de uno educación, escasamente logren ganarse la vida como adultos, viviendo nacido en Estados Unidos (77 años).2 El promedio de escolaridad (inde- en promedio con menos de US$2 diarios (US$54 al mes) en 1994. En pendientemente de la calidad escolar) de un individuo nacido en un país comparación, el estadounidense promedio ganaba US$1.185 mensua- subsahariano entre 1975 y 1979, es menos de 6 años, pero en los países les, o sea más de 20 veces lo que el malí promedio. 41 42 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Si bien probablemente hay cierto consenso en que las desigualdades significativas en África subsahariana, causadas principalmente por el en salud, educación, ingresos y poder son muy grandes a nivel global, SIDA, y en algunos países de Europa y Asia central.9 Al estar los países hay mucho menos acuerdo acerca de si las cosas han mejorado o empeo- desarrollados llegando a un límite biológico en la cima de la distribución, rado. ¿Es el país de origen más o menos pertinente hoy para las opciones y muchas regiones poniéndose a la par con ellos, la desigualdad de espe- de vida que se tienen al nacer, que hace 20, 50 o 200 años? El debate ranza de vida en el mundo vendrá a ser más una función de los cambios sobre las desigualdades en diversas dimensiones del bienestar y su rela- en salud y crecimiento demográfico en África subsahariana ­salvo una ción con la globalización se está acalorando mientras usted lee este In- catástrofe de primer orden en salud en cualquier otra parte del mundo. forme.4 Ciertamente es más difícil afirmar que las desigualdades se (Al final de capítulo volvemos sobre este tema). Pero por ahora sigue incrementaron o que decrecieron con el tiempo. Antes hay que contes- habiendo dos mundos que tienen esperanzas de vida significativamente tar varias preguntas: ¿desigualdad de qué, con respecto a qué período, diferentes: la brecha entre África subsahariana y Europa y Norteamérica utilizando qué concepto de desigualdad? Aunque hay evidencias de con- en 2000 es mayor de lo que era en 1950.10 vergencia acerca de las oportunidades en salud y educación, y de diver- Los resultados finales en salud, incluso de los ciudadanos ricos de los gencia (o por lo menos falta de convergencia) acerca de los ingresos, países pobres, continúan muy por debajo del promedio de los países de estos resultados no pueden afirmarse sin muchas calificaciones y adver- la OCDE. Por ejemplo, para todos los países cuyo PIB per cápita pro- tencias. El recuadro 3.1 introduce algunos conceptos subyacentes que medio está por debajo del umbral de US$2 diarios, la tasa de mortali- es necesario aclarar. dad del 20% más rico de la población es más de 10 veces el promedio de 6 años de la OCDE.11 Aunque ciertamente esto mismo sucede con Desigualdades globales en salud muchos otros indicadores es difícil hacer afirmaciones sobre qué tan gran- Las distribuciones internacionales no ponderadas y ponderadas de espe- des son las diferencias entre países en comparación con las desigualda- ranza de vida al nacer (ignorando la distribución de la esperanza de vida des dentro de los países. A diferencia de la literatura sobre desigualdad al nacer, dentro de los países) muestran ambas "picos gemelos" claros en de ingresos, no existen prácticas aceptadas para descomponer las de- 1960.7 Los datos muestran que 50 países tenían una esperanza de vida sigualdades en salud en los componentes de dentro de los países y entre de entre 35 y 45 años, 41 países tenían una esperanza de vida de entre países.12 65 y 75 años, y en el medio de la distribución había una masa relativa- No obstante, consideremos un simple ejercicio mental. En los 45 mente pequeña. países en desarrollo de los cuales se tenía una encuesta demográfica y de Para 1980, el modo de distribución de izquierda se había reducido salud en 2000, 4,9 millones de muertes infantiles pudieron haberse evi- considerablemente en tamaño. Las distribuciones empezaron a verse más tado de haber elevado sus niveles de mortalidad infantil al promedio de inclinadas hacia la derecha, más unimodales, especialmente en la distri- la OCDE. Pero si se hubiera eliminado la brecha de mortalidad infantil bución internacional ponderada: 73 países tenían una esperanza de vida entre los ricos y los pobres dentro de cada uno de los mismos países, de entre 65 y 75, en comparación con 31 países entre 55 y 65 años, y 35 reduciendo la tasa de mortalidad infantil para todos al nivel del decil países entre 45 y 55. Pero para 2000, las dos modalidades volvieron a más alto, se habrían evitado 3,1 millones de muertes infantiles.13 Mien- ser evidentes, especialmente en la distribución no ponderada, si bien la tras que la tasa promedio de mortalidad infantil para los ricos de estos masa es mayor en la modalidad derecha de la distribución. países pobres es casi 5 veces mayor que el promedio de la OCDE, parece En 1980, en cuatro regiones ­Medio Oriente y África septentrional, que eliminar las diferencias entre los ricos y los pobres dentro de los Asia oriental (excluidos China y Japón), Asia meridional, y África sub- países (mejorando la salud de los pobres), por lo menos en este caso sahariana­ la esperanza de vida estaba por debajo del promedio mun- particular, nos adelantaría dos tercios del camino hacia el número total dial.8 Entre 1980 y 2000, incrementos rápidos en la esperanza de vida de muertes evitables (moviendo a toda la gente hacia el promedio de la en las tres primeras de estas regiones redujeron la desigualdad global, OCDE). en tanto que el descenso de la esperanza de vida en África subsahariana Entonces, aunque sigue habiendo grandes diferencias en los resulta- en los años noventa impulsaron la desigualdad ensanchando la cola in- dos finales de salud entre los países y dentro de ellos, no es posible hacer ferior de la distribución. Para 2000, solamente Asia meridional y África afirmaciones definitivas sobre el peso relativo de estos componentes en subsahariana estaban por debajo del promedio mundial y la diferencia las desigualdades globales de salud. Sin embargo, puede decirse que no en la esperanza de vida al nacer entre estas dos regiones se había existe ninguna presunción clara de que las desigualdades entre países incrementado de 5,8 años a 15,6. La desigualdad entre países declinó empequeñezcan las que hay dentro de ellos. Este descubrimiento, como hasta principios de la década de 1990 y luego, para el año 2000, se lo veremos más adelante en este capítulo, contrasta agudamente con el volvió a incrementar a su nivel de 1980. El gran descenso en la esperan- relativo a ingresos, pero es congruente con el que se refiere a educación. za de vida al nacer en África subsahariana contrarrestó sobradamente el efecto reductor de la desigualdad generado por el crecimiento en Asia meridional en los años 1990. Cuadro 3.1 Los incrementos en la esperanza de vida al nacer se ralentizaron Durante un período más largo (1820­1992) Bourguignon, Levin y muy sensiblemente en los años noventa Rosenblatt (2004a) muestran enormes ganancias en la esperanza de vida al nacer (al subir de aproximadamente 27 años a 61), al principio de- 1960 1970 1980 1990 2000 sigualmente distribuidas y luego más niveladas en tres olas entre finales Media 53,4 57,4 61,0 64,0 64,8 del siglo XIX y 1990. Las décadas de mejora persistente en la esperanza Coeficiente de variación 0,233 0,203 0,183 0,173 0,194 de vida al nacer se detuvieron pasmosamente en la década de 1990 (cua- Theil-T 0,027 0,021 0,017 0,016 0,020 dro 3.1). La desigualdad entre los países en desarrollo es tan alta como Theil-L 0,028 0,022 0,018 0,017 0,021 no lo fue nunca desde 1960. Fuente: Schady, 2005. Entonces, hay cierta convergencia de un largo período con respecto Nota: Theil-L y Theil-T son dos medidas de desigualdad que pertenecen a la clase entropía general, con a la esperanza de vida al nacer, aunque en los años noventa hay pérdidas parámetros 0 y 1, respectivamente (no ponderados). La equidad desde una perspectiva global 43 RECUADRO 3.1 Tres conceptos de desigualdad en competencia: global, internacional e interpaíses Con respecto a las ganancias en bienestar derivadas La desigualdad global se calcula sencillamente más generalmente los críticos de la globalización, tratan de la globalización, los dos lados del debate suelen sumando la desigualdad internacional a la desigualdad cada país como una observación, en tanto que las hacer afirmaciones que son diametralmente opuestas dentro de los países. descomposiciones de la desigualdad mundial en los al examinar los mismos datos. Si bien hay diferencias componentes entre países y dentro de los países, y problemas con los datos, la discrepancia general de Desigualdad interpaíses: cada país tiene un descritos antes, dan igual peso a las personas, sea que las visiones sobre el tema parece emanar del hecho de ingreso representativo como su ingreso promedio vivan en China o en Chad. que los dos lados no comparten los mismos valores Pero estos dos conceptos no son suficientes para Nótese que en el debate sobre globalización la acerca de lo que constituye una distribución justa de establecer la base de datos. Pensemos en la siguiente escogencia de la medida de desigualdad también puede las ganancias de la globalización. afirmación en apoyo del argumento de que la depender de la pregunta que se esté tratando de Contemplamos aquí tres conceptos diferentes de desigualdad ha venido creciendo en el mundo: "El PIB contestar. Si a uno le interesa el impacto de ciertas desigualdad, con base en Milanovic (2005) y per cápita del país más rico del mundo era más o políticas "globalizadoras" sobre el crecimiento o sobre Ravallion (2004a). Ambos autores, lo mismo que el menos 9 veces el del más pobre alrededor de 1870, los resultados distributivos finales a nivel de país, debate sobre globalización en general, discuten estos mientras que en 1990 era 45 veces".6 Obsérvese que, quizá sea preferible usar una medida de desigualdad "conceptos en competencia" en el dominio de los aunque esta afirmación parece referirse a algo afín interpaíses. ingresos. Pero tales conceptos pueden extenderse a con la desigualdad internacional, hay una diferencia otras dimensiones, como salud y educación sutil pero muy importante: ni el tamaño del país más ¿Por qué usar desigualdad internacional, como lo (especialmente al tratarse de desigualdad entre rico ni el del más pobre juegan ningún papel en esta hacemos en este informe? países). Las conclusiones que se saquen en cada una afirmación. La afirmación sigue siendo la misma sea Como alternativa, si estamos tratando de determinar de estas dimensiones del bienestar dependen que el país más rico sea Palau y el más pobre si la pobreza o la desigualdad mundial decreció como entonces del concepto de desigualdad adoptado. Es Jamaica, o que sean China e India. resultado de políticas "globalizadoras", entonces imposible que los dos lados se comuniquen sin aclarar Es por esto que se necesita un tercer concepto. podríamos inclinarnos más por examinar medidas de primero estos conceptos. En éste, todos los países del mundo (en vez de los desigualdad internacional. ¿Se ha incrementado la desigualdad global de ciudadanos) se alinean y a cada uno de ellos se le ingresos, o no? Antes de poder contestar esto, asigna su ingreso medio. A la desigualdad en esta No existe elección correcta ni errada tenemos que definir lo que queremos decir con distribución (de aproximadamente 200 países del Al evaluar las tendencias de la desigualdad entre desigualdad global y cómo difiere de lo que mundo) la llamaremos desigualdad interpaíses. países, pueden darse argumentos a favor de uno y llamaremos desigualdad internacional e interpaíses. Milanovic (2005) se refiere a nuestros conceptos de otro de estos conceptos. La escogencia no es cuestión desigualdad interpaíses, internacional y global como de qué es correcto o errado. Cuando se trata de juzgar Desigualdad global: olvida las fronteras desigualdad Concepto 1, Concepto 2 y Concepto 3, la desigualdad, la gente inteligente puede disentir nacionales; cada persona tiene su ingreso real respectivamente (ver la figura). acerca de si deben ponderarse igualmente los países o La desigualdad global es fácil de definir: olvide las personas ­cosa que Ravallion (2004a) argumenta sencillamente los países, alinee todos los ciudadanos Por qué usar la desigualdad interpaíses en detalle. El punto es: los juicios (o las cuestiones de del mundo y calcule la desigualdad en la distribución El juicio implícito de valor al usar desigualdad interés) que afectan la elección del concepto de de sus ingresos reales, ajustada por paridad de poder interpaíses en vez de desigualdad internacional es que desigualdad empleado en el trabajo empírico, pesan adquisitivo.5 Las medidas de desigualdad global que los países, no la gente, deberían tener igual peso al muchísimo en la evaluación que pueda hacerse de la pertenecen a la clase general de entropía, como una evaluar la justicia de la división de las ganancias justicia distributiva de los actuales procesos de desviación logarítmica de la media o índice de Theil, obtenidas de la globalización. Las medidas que citan globalización. pueden descomponerse nítidamente en desigualdad atribuible a desigualdades entre personas dentro de cada país y las diferencias medias de ingresos entre Tres conceptos de desigualdad ilustrados países (Shorrocks 1980). La desigualdad dentro de los países es lo que sería la desigualdad general si no hubiera diferencias de consumo promedio entre países, Desigualdad interpaíses: sino que cada país tuviera su nivel real de Tres países y tres representantes desigualdad. La desigualdad entre países puede con ingresos medios (altura) interpretarse que mide lo que sería el nivel de desigualdad en el mundo si toda la gente dentro de cada país tuviera el mismo nivel de consumo (el promedio del país). La desigualdad total en el mundo es la suma de estas dos partes, y las Desigualdad internacional: razones de las respectivas partes a la desigualdad La población entera incluida, pero con total constituyen una medida de la contribución ingresos medios porcentual de la desigualdad entre países y dentro de los países a la desigualdad total. Desigualdad internacional: cada persona tiene el ingreso medio de su país A todo lo largo del resto del informe, a esta Desigualdad global: desigualdad entre países la denominamos desigualdad Todos los individuos con sus ingresos internacional; esto es, la desigualdad en la reales distribución de todos los ciudadanos del mundo, pero en la que a cada persona se le asigna el ingreso promedio de su país y no su propio ingreso. Fuente: Milanovic, 2005 y Ravallion, 2004a. 44 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.1 Desvanecimiento de picos gemelos en la esperanza de vida al nacer Fuente: Schady, 2005. Si bien el cambio técnico en conocimiento sobre salud privada y pú- cho de que muchos países, particularmente de África y Asia, tuvieron blica puede ser más importante para explicar la mejor salud en gene- años de escolaridad promedio cercanos a cero. La distribución pondera- ral,14 el ingreso puede ser importante en los países más pobres, por su da, como la de la esperanza de vida al nacer, fue bimodal y presentó un impacto sobre la adopción de técnicas incluso económicas, nutrición pico alrededor de dos años de escolaridad media y otro más pequeño adecuada e infraestructura de agua y sanidad. Entre los países más po- alrededor de ocho años. bres, la esperanza de vida aumenta verticalmente con el ingreso (gráfico 3.2).15 Gráfico 3.2 La esperanza de vida al nacer está altamente correlacionada con el Pero las diferencias en crecimiento del ingreso explican menos de un ingreso, particularmente en los países pobres sexto de la variación en incrementos de la esperanza de vida al nacer. Agua potable, sistemas de salud, demanda de sistemas de salud debida- mente operados y equipados, y conocimiento sanitario básico, son de- terminantes más importantes, y los dos últimos tienen mucho que ver con educación, particularmente con la educación de la mujer.16 Aunque la esperanza de vida al nacer continuó creciendo y las tasas de mortalidad infantil decreciendo, la última década del siglo XX vio una divergencia entre países ricos y países pobres.17 Las dificultades enfrentadas por los países de Europa y Asia Central durante la transi- ción, y la diseminación del VIH/SIDA y los conflictos civiles, fueron factores de primer orden en esto, pero no son los únicos responsa- bles.18 Cornia y Menchini (2005) citan cambios en gasto en salud, pro- gramas de salud pública, y la estructura y estabilidad de los hogares como posibles razones de la desaceleración del progreso en salud en los países en desarrollo. Desigualdades globales en educación Fuente: Deaton, 2004. La distribución no ponderada del logro escolar adulto estaba claramen- Nota: curva ajustada no paramétricamente, ponderada por población. El gráfico marca la esperanza de vida al nacer por país (utilizando círculos cuyo tamaño es proporcional a la población) con respecto al te inclinada hacia la izquierda en 1960 (gráfico 3.3). Esto refleja el he- PIB per cápita en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPA) en 2000. La equidad desde una perspectiva global 45 Gráfico 3.3 La distribución de años de escolaridad mejoró notablemente en la segunda mitad del siglo XX Fuente: Schady, 2005. Muchos de estos países vieron incrementarse grandemente las ma- desigualdad tanto dentro como entre países está disminuyendo, la trículas en las décadas de 1960, 1970 y 1980. A medida que estas tasa de convergencia de las medias de los países ha venido siendo más cohortes más jóvenes avanzaban en años, los años de escolaridad prome- rápida. dio de sus países se incrementaron y desapareció la inclinación en la La historia sigue siendo la misma cuando se trata de descomponer la distribución internacional no ponderada. Nótese que la distribución desigualdad en escolaridad en desigualdades entre hombres y mujeres. bimodal de la escolaridad entre personas (ponderada por población) per- Aproximadamente un cuarto de la desigualdad global en años de esco- sistió hasta los años noventa y luego dio lugar a una distribución unimodal laridad es atribuible a diferencias entre hombres y mujeres, pero esta solamente para 2000. Como quiera que se la mida, la distribución internacional de años de escolaridad tuvo cambios drásticos entre 1960 y 2000. A medida que Gráfico 3.4 La media de años de escolaridad ascendió en tanto que los niveles promedio han aumentado, la desigualdad ha descendido dé- la desigualdad decreció entre cohortes por nacimiento cada tras década (gráfico 3.4). Los años promedio de escolaridad a nivel mundial casi se duplicaron, de 3,4 a 6,3 (cuadro 3.2). África subsahariana, Medio Oriente y África septentrional, y Asia meridional comenzaron con altas desigualdades (no mostradas aquí) y las redujeron a lo largo del tiempo ­la región de Medio Oriente y África septentrional fue par- ticularmente exitosa. América Latina y el Caribe, y Asia oriental, tam- bién tuvieron ciertas desigualdades, las cuales propiamente eliminaron en sus cohortes más jóvenes. Pese al progreso, los niveles medios de escolaridad en África subsahariana y Asia meridional siguen siendo ba- jos incluso para las cohortes más jóvenes. Si bien continúa habiendo significativas disparidades de un país a otro, pese a las evidencias de un notable desatraso de los países más pobres en el último medio siglo, también hay una gran variación dentro de los países (capítulo 2). De hecho, menos del 20% de la desigualdad en años de escolaridad entre adultos nacidos entre 1935 y 1979 es atri- buible a la desigualdad entre países, una participación que ha venido Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. Nota: la desigualdad en años de escolaridad se mide utilizando GE (0,5), es decir, la medida de desi- descendiendo sosteniblemente a lo largo del tiempo. A la vez que la gualdad de clase entropía general, con 0,5 como parámetro de aversión a la desigualdad. 46 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 3.2 La media de años de escolaridad ascendió continuamente al tiempo sas, del concepto de desigualdad que se tenga bajo el microscopio: la que la desigualdad decreció desigualdad interpaíses (en la distribución de las medias no ponderadas por país), la desigualdad internacional (en la distribución de las medias 1960 1970 1980 1990 2000 por país ponderadas por tamaño de la población), o la desigualdad glo- Media 3,38 3,82 4,67 5,55 6,30 bal (en la distribución de ingresos individuales). Coeficiente de variación 0,739 0,705 0,612 0,518 0,461 Iniciamos la discusión presentando la mediana y la media de ingre- Theil-T 0,281 0,259 0,195 0,143 0,115 sos de países seleccionados por región para un rango de años de entre Theil-L 0,392 0,365 0,250 0,179 0,144 1997 y 2002, al igual que la dispersión de esos ingresos dentro de cada país (gráfico 3.6). Son asombrosas las grandes diferencias de un país a Fuente: Schady, 2005. Nota: Theil-L y Theil-T son dos medidas de desigualdad que pertenecen a la clase entropía general, con otro y entre la gente de cada país. Por ejemplo, un individuo del percentil parámetros 0 y 1, respectivamente (no ponderados). 10 en la distribución de Estados Unidos, disfruta de un nivel de ingresos superior que uno que gane el ingreso medio en Brasil o Argentina.20 Mientras que un chino que viva en un área rural tiene un ingreso pro- brecha está reduciéndose con el tiempo; en nuestra muestra, pasó del medio similar al de un camboyano promedio, un chino del ámbito urba- 31% en la cohorte de mayor edad al 16% en la más joven, aunque hay no disfruta de un ingreso similar al de un brasileño promedio.21 Una grandes diferencias en esta convergencia por región (gráfico 3.5). Mien- sudafricana que esté en el nivel más bajo de la distribución de ingresos tras que América Latina y el Caribe, Asia oriental, y Europa y Asia cen- en su país, gana tanto como el individuo promedio en Malí, en tanto tral parecen haber alcanzado la paridad de género en educación, que un sudafricano que esté en el percentil 90 de esa distribución de conjuntamente con otros países desarrollados, el progreso en Asia meri- ingresos disfruta de un nivel de vida (en ingresos) comparable al de un dional, África subsahariana, y Medio Oriente y África septentrional ha irlandés promedio. sido más lento. La mujer sigue estando rezagada del hombre en años de La diferencia en la evolución de la desigualdad interpaíses (no pon- escolaridad. derada) e internacional (ponderada) entre 1950 y 2000 ­sirviéndonos No debe asumirse que un alto nivel de escolaridad implique necesa- de Milanovic (2005), quien la denomina la "madre de todas las disputas riamente alto nivel de logro, y viceversa. Un análisis de la relación entre sobre desigualdad"­ difícilmente podría ser más aguda (gráfico 3.7). Si escolaridad (medida por el porcentaje de adultos de 25 a 34 años que la unidad de observación son los países, la desigualdad (interpaíses) tiene educación segundaria completa) y logro (medido por la proficiencia innegablemente ha venido creciendo, en especial desde los años en lectura de las personas de 15 años) en 27 países de la OCDE (más ochenta. Pero la desigualdad internacional ha venido decreciendo Brasil), muestra un coeficiente de correlación de rango entre estas dos sostenidamente, sobre todo gracias al crecimiento del ingreso en algu- variables, de 0,57. Es claro que los rangos de los países de acuerdo con nos países populosos, principalmente China e India. Obsérvese que la estos dos indicadores no son los mismos. República de Corea y Japón desigualdad interpaíses y la internacional sin China e India, tienen tra- ­en la cima de la distribución de la OCDE­, y México, Portugal y Tur- yectorias muy cercanas entre sí de 1980 en adelante, lo que coincide con quía ­en la base­ tienen rangos similares tanto de escolaridad como de logro. Pero República Checa, Noruega y Estados Unidos están peor en logro que en escolaridad. Y las calificaciones de logro de Australia, Gráfico 3.5 Las disparidades de género en años de escolaridad decrecieron Finlandia e Irlanda son mucho más altas que sus calificaciones de esco- pero siguen siendo significativas en algunas regiones laridad. Las diferencias de logro entre los países en desarrollo y los de la OCDE siguen siendo desconcertantemente grandes. Utilizando evaluaciones internacionalmente comparables de lectura, matemáticas y ciencias, Pritchett (2004b) muestra que los países en desarrollo no solamente constituyen la cola inferior de la distribución de aprendizaje, sino que además casi todos se desempeñan efectivamente mucho peor que los países de más bajo desempeño de la OCDE. Por ejemplo, en Argentina, México y Chile el desempeño de los niños está alrededor de 2 desviacio- nes estándar (OCDE) por debajo de los niños de Grecia ­uno de los países de más bajo desempeño en la OCDE. En competencia en lectura (con base en PISA 2001), el estudiante indonesio promedio se desempe- ñó al nivel del estudiante francés del percentil 7. Tomando en conside- ración los niños que nunca han ido a la escuela, los que se matricularon pero desertaron, y los que terminaron el noveno grado pero cuyas califi- caciones en las pruebas siguen estando más de una desviación estándar por debajo de la media de la OCDE en matemáticas, Pritchett encuen- tra que en Marruecos al 96% de los jóvenes de 15 a 19 años les falta logro en "aprendizaje adecuado".19 Desigualdades globales en ingresos y gastos Las respuestas a preguntas básicas ­por ejemplo, si la desigualdad de ingresos ha venido creciendo o decreciendo­ dependen, entre otras co- Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. La equidad desde una perspectiva global 47 Gráfico 3.6 Los ingresos varían muchísimo entre países y entre individuos Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Los años varían entre 1997 y 2002 medidos por ingreso per cápita mensual (PPA US$ de 1993) ajustado (recuadro azul) o por consumo (recuadro anaranjado). El punto más bajo (extremo izquierdo) de cada línea representa el nivel de ingresos en el percentil 10, seguido del de la mediana, la media (los dos extremos de cada recuadro), y el percentil 90 (punto máximo de cada línea). el período de rápido crecimiento en estos dos países, el crecimiento pro- y Brandolini (2004) encuentran que los índices absolutos de desigual- medio más lento en otros países en desarrollo y los descensos en el ren- dad como el Gini absoluto y el índice de Kolm 22 (con diversos parámetros dimiento medido en Europa oriental y los países de la antigua Unión de aversión a la desigualdad), han venido incrementándose sostenida- Soviética. mente desde 1970 (gráfico 3.8).23 Si Luxemburgo y Nicaragua, ubicados en los extremos opuestos de Lo que sucedió con la desigualdad global en los últimos 20 años más la distribución mundial de ingresos, crecieran a la misma tasa anual del o menos, ha sido tema de acalorado debate en el contexto de la globa- 2% per cápita durante los próximos 25 años, los ingresos anuales per lización y es, quizá, la pregunta más difícil de responder. Algunos auto- cápita en Luxemburgo se incrementarían de US$17.228 (ajustado por res24 afirman que la desigualdad global se incrementó ligeramente, en PPA) a US$28.264, esto es, un incremento de más de US$10.000. En tanto que otros25 arguyen que descendió. contraste, el de Nicaragua se incrementaría en apenas US$375, pasan- do de US$573 a US$940, durante el mismo período. Atkinson y Brandolini (2004) observan que "con tasas anuales per cápita del 5% en Gráfico 3.7 Desde 1950, la desigualdad entre países se incrementó en tanto China y el 2% en Estados Unidos, la brecha en ingresos absolutos entre que la desigualdad internacional decreció los dos países se ensancharía durante 41 años más antes de empezar a angostarse, hasta desaparecer finalmente al cabo de 72 años". Los juicios evaluativos sacados de los cambios distributivos asociados con la distribución, pueden depender decisivamente de si se está pen- sando en la desigualdad en términos absolutos o en términos relativos. No existe ninguna teoría económica que nos diga que la desigualdad es relativa, no absoluta. También aquí, lo mismo que con la desigualdad interpaíses e internacional, no se trata de que un concepto sea correcto y el otro errado. Tampoco son éstos dos formas de medir la misma cosa. Por el contrario, son dos conceptos distintos. Las preferencias reveladas por uno de los dos conceptos reflejan juicios de valor implícitos acerca de lo que constituye una división justa de las ganancias del crecimiento. Es necesario sacar a la luz esos juicios y escrutarlos críticamente para poder asumir una posición bien pensada en este debate. Un examen de la desigualdad internacional utilizando medidas ab- solutas en vez de relativas, revela un incremento sostenido en el largo plazo, al igual que en las décadas recientes ­resultado éste que contras- ta con las tendencias en la desigualdad internacional relativa. Atkinson Fuente: Milánovic, 2005. 48 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.8 A diferencia de la desigualdad relativa, la desigualdad absoluta ha evidencias (en el capítulo 2) de desigualdad creciente dentro de los paí- venido creciendo sostenidamente ses en muchas partes del mundo, entre ellos Bangladesh, China, Reino Unido y Estados Unidos. La participación entre países de la desigualdad global también coin- cide con Milánovic (2005), quien la calcula en alrededor del 71% en 1998. Es posible que las cifras de Milánovic sobreestimen la desigual- dad entre países, porque él asigna el mismo ingreso a todos los hogares de un decil, en vez de estimar una curva de Lorenz (por percentiles). Nuestros resultados utilizan datos ligeramente mejorados con respecto a los de Milánovic en tres aspectos. Primero, para muchos países calcu- lamos nuestras medidas de bienestar utilizando datos en bruto a nivel de hogar, mientras que Milánovic (y muchos otros) usan datos agrupa- dos. Segundo, nosotros incorporamos datos más recientes para el perío- do actual, lo que posiblemente ofrece una mejora en la calidad de los datos, especialmente para los países de Europa oriental. En tercer lugar, para los países que tienen datos agrupados, estimamos curvas de Lorenz en vez de asignar el mismo ingreso a cada país del mismo grupo.26 El que casi toda la desigualdad global en ingresos se explique por la des- igualdad entre países parece ser un resultado sólido en la literatura, en agudo contraste con el cuadro de salud y educación. Para un período mucho más largo (1820­1992), Bourguignon y Morrisson (2002) estiman que la desigualdad global se incrementó sostenidamente, debido a un rápido aumento de la desigualdad interna- cional hasta la Segunda Guerra Mundial, y luego a incrementos más módicos de la desigualdad tanto dentro de los países como internacio- nal entre 1970 y 1992 (gráfico 3.10).27 Asimismo, ellos sostienen que la desigualdad internacional era esencialmente insignificante al entrar en el siglo XX (cuando representaba aproximadamente el 12% de la de- sigualdad global), pero que se incrementó muy rápidamente hasta la Fuente: Atkinson y Brandolini, 2004. Segunda Guerra Mundial y luego continuó aumentando, aunque a un ritmo mucho menor. No obstante, la desigualdad entre países alcanzó su pico máximo alrededor de 1910 y decreció vertiginosamente entre El examen de la desigualdad global requiere conocimiento de la dis- las dos guerras mundiales (principalmente debido a fuerzas igualadoras tribución de la desigualdad dentro de cada país. Las encuestas de hoga- en los países hoy desarrollados), y empezó a escalar nuevamente sólo res que recogen esos datos son un fenómeno relativamente nuevo, que desde los años setenta. El efecto combinado de estos cambios es un in- se ha hecho más común desde la década de 1980, incluso en los países en desarrollo. Entonces, si queremos conocer la distribución del ingreso para toda la gente del mundo, estamos limitados a un período mucho más corto. Nosotros seleccionamos tres ondas, similares a las utilizadas Gráfico 3.9 Incrementos de la desigualdad interna neutralizaron el descenso por Milánovic (2005): 1986-1990, 1991-96 y 1997-actual. de la desigualdad entre países La desigualdad global (medida por la desviación logarítmica de la media) no cambió significativamente durante este período, aunque hay una leve reducción entre 1993 y 2000 (gráfico 3.9). La desviación logarítmica de la media para el mundo se habría incrementado sin Chi- na e India, en consonancia con el consenso registrado en la literatura acerca de que la desigualdad internacional decreció en este período fun- damentalmente gracias a estos dos países. Pero si la desigualdad global se mantuvo aproximadamente igual mientras la internacional decreció, la desigualdad dentro de los países tuvo que haberse incrementado aproxi- madamente en la misma medida ­tema que discutimos más adelante. Casi toda la desigualdad de ingresos del mundo puede explicarse por las diferencias en las medias de los países ­es decir, por la desigualdad internacional (o entre países). Nuestras estimaciones muestran que la proporción de la desigualdad global que puede atribuirse a la desigual- dad entre países decreció sostenidamente, del 78% alrededor de 1988, al 74% alrededor de 1993 y al 67% alrededor de 2000. Con la desigual- dad global sosteniéndose más o menos pareja durante este período, la desigualdad dentro de los grupos se incrementó a un ritmo más o me- nos sostenido (gráfico 3.9). Estos resultados son congruentes con las Fuente: Cálculos de los autores. La equidad desde una perspectiva global 49 Gráfico 3.10 La desigualdad entre países se tornó mucho más importante a También se pueden examinar las tendencias de la desigualdad enfo- largo plazo cando la movilidad de los países en vez de asumir un enfoque anónimo de las comparaciones de desigualdad. La movilidad de los países pobres de la base hacia arriba ha sido limitada en los últimos 25 años. Con excepción de China, los 6 países que en 1980 ocupaban el decil más bajo (ponderado por población) ­todos de África subsahariana­ no tuvieron ningún crecimiento digno de mención.29 Aunque hay una significativa movilidad ascendente entre 1980 y 2002 ­el registro de 97,08% en la primera fila del cuadro 3.3 es Chi- na­, también hay un estancamiento y una movilidad descendente per- turbadores. Obsérvese que aproximadamente el 8% de los rangos de ingresos segundo y tercero cae dentro del rango inferior durante estas dos décadas. "Es evidente que entre 1980 y 2002 no tuvo lugar ningu- na mejora de Pareto en el mundo, lo que da cabida a diferentes juicios de valor sobre la evolución del bienestar, la desigualdad y la pobreza relativa mundiales".30 Milánovic (2005) señala también la "movilidad descendente" de muchos países más o menos en los últimos 40 años. Quienes no comparten la opinión de que la desigualdad entre países Fuente: Manipulación de datos tomados de Bourguignon y Morrisson, 2002, por parte de los autores. cayó en los últimos 20 o 25 años ­es decir, los que adoptan la visión "no ponderada" del mundo­ pueden tener en mente esas inquietudes sobre movilidad. cremento de la participación de la desigualdad internacional, desde Las tasas absolutas de pobreza han decrecido en los últimos 20 años aproximadamente el 10% en 1820 hasta más del 60% para 1992. aproximadamente, tendencia que diversos estudios han confirmado (grá- En resumen, al tiempo que el mundo se enriqueció más, la desigual- fico 3.11).31 En general, mientras que en 2001 había aproximadamente dad de ingresos ­relativa y absoluta, internacional y global­ se in- 400 millones menos de personas viviendo con menos de US$1 diario, en crementó terriblemente durante un largo período (1820­1992). Pero la comparación con 1981, el número de pobres en África subsahariana casi historia es menos nítida para un período más reciente. En la época pos- se duplicó, pasando de 160 millones aproximadamente, a 313 millones. terior a la Segunda Guerra Mundial la desigualdad interpaíses (no pon- Al tiempo que algunos países populosos, casi exclusivamente de Asia, derada) continuó incrementándose mientras que la desigualdad como Bangladesh, China, India y Pakistán, enfilaron decididamente internacional (ponderada por población) decreció. La desigualdad inter- contra la pobreza extrema, casi todos los incrementos de la pobreza ex- nacional se redujo en las décadas finales del siglo XX, porque los efectos trema ­especialmente en países que tenían altas tasas iniciales de re- reductores de la desigualdad producidos por el crecimiento de los ingre- cuento de pobreza­ tuvieron lugar en África subsahariana.32 Entre los sos en China y Asia meridional contrarrestaron sobradamente los efec- países grandes que tienen crecientes tasas de recuento de pobreza están tos impulsores de la desigualdad generados por el crecimiento continuo Nigeria, Sudáfrica y Tanzania. y sostenido de los ingresos en los países hoy desarrollados y el descenso De continuar las tendencias de pobreza presentadas aquí, el ODM en África subsahariana. de reducir a la mitad la proporción de personas que viven con menos de Examinando el período entre 1870 y 1990, Pritchett (1997), arguye US$1 diario se cumplirá. Pero solamente Asia Oriental y Meridional que si bien hubo convergencia de ingresos para los países hoy desarro- alcanzarán esta meta. Para nosotros no sería satisfactorio que esto fuera llados (lo que Maddison [1995] denomina los países "capitalistas avan- así; siendo todo lo demás igual, preferiríamos ver descender la tasa de zados"), las tasas de crecimiento entre economías desarrolladas y pobreza al mismo ritmo en todos los países. Actualmente, cientos de economías en desarrollo muestran una considerable divergencia. Él ofrece millones de personas de numerosos países en desarrollo carecen de opor- evidencias de que "las tasas de crecimiento de los países desarrollados tunidades para evitar el hambre, la mala salud y el bajo acceso a servi- están aglomeradas en un grupo estrecho, en tanto que las de los países cios vitales, como la educación y el agua potable.33 menos desarrollados están por todas partes, algunas en explosivo creci- miento y otras en decrecimiento implosivo".28 De la convergencia entre países ricos y la divergencia entre países ricos y pobres, Schultz (1998) ofrece mayores evidencias; él estima que Cuadro 3.3 Matriz de movilidad en ingresos per cápita absolutos por país, la desigualdad internacional representó cerca de dos tercios de la de- de 1980 a 2002 sigualdad total (medida por varianza logarítmica) entre 1960 y 1990; no obstante, también hubo grandes diferencias por región. La desigual- % de ingresos en 2002 dad entre los países de la OCDE y el resto de Europa, incluida Turquía) decreció en un 50% en este período, de manera que al final representó Ingresos en 1980 <710 711­1.100 1.101­2.890 2.891­10.000 10.001> solamente un tercio de la desigualdad total. Durante el mismo período, <710 1,28 1,64 0,00 97,08 0,00 la desigualdad internacional en África subsahariana casi se duplicó, lo 711­1.100 8,23 3,89 87,88 0,00 0,00 que hizo que su participación en la desigualdad total se incrementara 1.101­2.890 8,09 0,56 59,08 32,28 0,00 del 20% al 36%. Tanto en África subsahariana como en América Lati- 2.891­10.000 0,00 0,00 0,98 90,84 8,17 na y el Caribe, los niveles de desigualdad total continúan siendo altos, 10.001> 0,00 0,00 0,00 3,99 96,01 mientras que los países de elevados ingresos muestran signos de conver- Fuente: Bourguignon, Levin y Rosenblatt, 2004a. gencia. Nota: Los ingresos son per cápita (en US$ PPA constantes). 50 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.11 La pobreza absoluta decreció a nivel global, mas no en todas las de veto. De manera que la OMC, por lo menos en el papel, es quizá la regiones más democrática de las organizaciones internacionales. En la práctica, la capacidad de los países de influir en la agenda y en las decisiones depende crucialmente de su capacidad de estar presentes, de seguir las negociaciones, de estar informados y de entender cabalmente el impac- to de los complejos problemas que se tengan entre manos. Un indicador aproximado de la capacidad de un país es el tamaño de su representa- ción en Ginebra. Un estudio de Blackhurst, Lyakurwa y Oyejide (2000) reveló que solamente 8 de los 38 países subsaharianos tenían cerca de 5 delegados residentes (el promedio de la OMC) registrados en la direc- ción de la OMC. Peor aún, 19 de los 38 países ­la mitad de la membresía subsahariana en la OMC­ no tenían ningún delegado residente en Gi- nebra. Solamente Nigeria tenía una delegación para negociar exclusiva- mente con la OMC.36 Aun cuando la representación del país en la arena internacional se considere adecuada, es debatible si los representantes de algunos países son cabalmente responsables ante sus ciudadanos. Hay considerables diferencias entre los países con respecto al grado en que sus institucio- nes políticas y legales proveen a sus ciudadanos de entornos justos, trans- parentes e inclusivos para mejorar y elevar sus activos. Aunque son muchos los problemas para tratar de medir esas cosas, Kaufmann, Kraay Fuente: PovcalNet (http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/jsp/index.jsp). y Mastruzzi (2004), en la evaluación más completa hasta la fecha, inte- gran datos recogidos por 25 fuentes independientes construidas por 18 Desigualdades globales en poder organizaciones (comerciales y de defensa). Los autores usaron los datos Uno de los principales argumentos del capítulo concluyente de este in- para proporcionar una base empírica común para evaluar las diferencias forme es que las reglas y procesos de los mercados globales pueden ser relativas entre los países en cuanto a la calidad de su "ejercicio del go- injustos para los países en desarrollo. El poder de un país en la toma de bierno". decisiones de los bancos multilaterales habitualmente está correlacionado El gráfico 3.12 resume información sobre "voz y rendición de cuen- con su fortaleza económica. Aun cuando cada país esté igualitariamente tas" que en general se refiere al grado en que los ciudadanos gozan de representado en un organismo internacional como la Organización de libertad de expresión, de una prensa libre y de elecciones abiertas, utili- las Naciones Unidas o la Organización Mundial del Comercio (OMC), zando medidas estandarizadas para países seleccionados (los mismos que fuerzas poderosas pueden sacar tajada a costa de los intereses de los en el gráfico 3.6). La barra superior para cada país representa el percentil países en desarrollo (por ejemplo, mediante acuerdos bilaterales separa- al que corresponde en la distribución de "voz y rendición de cuentas", dos). Y la capacidad de los países en desarrollo de tomar decisiones in- en la que la línea negra de intersección representa el intervalo de con- formadas puede ser limitada. fianza. La barra inferior es la calificación promedio en percentiles para la categoría de ingresos a la que corresponde el país.37 Los rangos más Los países pobres carecen de los recursos financieros y de capital humano altos de "voz" los ocupan países acaudalados como Dinamarca, Estados que les permitan ser participantes igualitarios en los organismos inter- Unidos, Irlanda e Israel. El rango de poder de países como Sudáfrica, nacionales en los que se toman decisiones que los afectan a ellos y, más allá Polonia y especialmente Malí e India, excede a las posiciones de los mis- de esto, en el establecimiento de las reglas con las cuales opera el sistema mos en ingresos. Lo opuesto es válido para China, Etiopía, Pakistán y la internacional.34 Federación Rusa. Camboya y República de Yemen son ambas muy po- En el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) ­bra- bres y su calificación es baja en libertad de expresión. Es claro que no zo del Banco Mundial para préstamos comerciales­, el poder de voto de existe una relación de uno a uno entre poder de los ciudadanos e ingre- un país depende del porcentaje de acciones que tenga del BIRF. Los sos promedios a nivel de país. accionistas más grandes son Estados Unidos, con el 16,4%, Japón, con el 7,9%, Alemania, con el 4,5%, y Francia y el Reino Unido con el Un vistazo al futuro 4,3%. Cada uno tiene un representante en la Junta Directiva. En con- traste, todos los países subsaharianos en conjunto tienen dos represen- Pese a las mejoras que se han dado en el transcurso del tiempo, en varias tantes y el 5,2% del voto. China e India tienen ambos un 2,8% del dimensiones las desigualdades entre países siguen siendo inaceptable- voto.35 La influencia de los países en el establecimiento de la agenda mente altas. Cada año 10,5 millones de muertes infantiles son prevenibles para las instituciones no se limita a la membresía de la Junta. En un en el sentido de que estos niños no morirían si hubieran nacido en países estudio, Filmer y otros (1998), muestran que aproximadamente dos ter- ricos.38 El nivel medio de escolaridad de los adultos nacidos en el perío- cios de las posiciones de alta gerencia del Banco Mundial las ocupan do 1975­79 en África subsahariana se mantiene en 5,4 años, en con- ciudadanos de países de la Parte I (principalmente de la OCDE), aun- traste con 10,1 años en América Latina y el Caribe y 13,4 años en los que éstos representan menos de un quinto de la población global y una países desarrollados. Los países en desarrollo también enfrentan desa- porción más pequeña de la cantidad de países miembros. fíos masivos de influencia en las reglas y procesos globales que determi- En la OMC cada país miembro tiene un voto. Es más, puesto que las nan los resultados finales, lo cual tiene enorme peso en el bienestar de decisiones se toman por consenso, todo país tiene efectivamente poder sus ciudadanos. La equidad desde una perspectiva global 51 Gráfico 3.12 No existe ninguna relación de uno a uno entre poder e ingreso cativas locales. Una posible explicación para la falta de conexión entre la convergencia en educación y la divergencia en ingresos, es que la educación no se está traduciendo en capital humano y que el aumento de la escolaridad por trabajador explica solamente una pequeña parte del crecimiento en rendimiento por trabajador.39 Hemos visto que la historia de la desigualdad de ingresos en el mundo ha sido una historia de desigualdades internacionales decrecientes y cre- ciente desigualdad dentro de los países. Para la desigualdad global, estos dos efectos se contrarrestan, y la conclusión que se saque depende de sa- ber qué efecto predominó. La reducción de la desigualdad internacional se debe fundamentalmente al rápido crecimiento de los ingresos en China y Asia meridional.40 Pero a medida que China y Asia meridional se pon- gan a la par con el promedio mundial, su efecto igualador disminuirá. Si continúan desarrollándose a tasas similares a las de las dos últimas déca- das, el efecto de su crecimiento incrementará la desigualdad internacio- nal.41 Sin el efecto de contrarresta que produce la desigualdad internacional decreciente, la desigualdad global también empezará a elevarse de nuevo a menos que la desigualdad dentro de los países comience a declinar y que las economías de África subsahariana empiecen a experimentar un creci- miento saludable. Esto sugiere que el futuro de la desigualdad mundial de ingresos será cada vez más una función del crecimiento económico en África (y en algunos otros países pobres bajo tensión), especialmente si las tasas de crecimiento demográfico en África se mantienen por encima del promedio mundial. El hecho de que tanto el crecimiento demográfico como el crecimiento económico en África se hayan atrasado por la trage- dia del SIDA, es doblemente perturbador. Acerca de si los países pobres de hoy cuyas economías están estanca- das irán a despegar, algunos investigadores son optimistas. Lucas (2003) Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2004. sugiere que los países que todavía no se han unido a la revolución indus- Nota: "Voz y rendición de cuentas" se refiere en general al grado en que los ciudadanos tienen libertad trial (cosa que él atribuye a planificación socialista, falta de legislación y de expresión, una prensa libre y elecciones abiertas basadas en la compilación estadística de respues- tas sobre la calidad del gobierno, dadas por un gran número de empresas, ciudadanos y expertos corrupción) serán las economías milagrosas del futuro. Él calcula que las encuestados en países industrializados y en países en desarrollo, según lo reporta una cantidad de tasas de crecimiento en estos países en desatraso pueden ser verdadera- institutos de encuestas, grupos de asesores expertos, organizaciones no gubernamentales y organiza- mente altas y que dichos países experimentarán una transición demo- ciones internacionales. Las posiciones relativas de los países sobre estos indicadores están sujetas a márgenes de error que están claramente indicados. Consecuentemente, de estos datos no deben inferirse gráfica similar a la que vivieron los países hoy desarrollados. La población calificaciones precisas por país. mundial no va ha cesar de crecer y el crecimiento de la producción mun- dial no se estabilizará sino hasta cuando todos los países comiencen a parecerse, económicamente, a países como Estados Unidos, gracias al Las desigualdades internacionales en escolaridad han venido descen- libre comercio y a la difusión de tecnología. diendo sostenidamente. Esto también es cierto en salud ­hace 50 años Pritchett ­quien denomina esta idea "ventaja del atraso"42­ es más el país de nacimiento pesaba mucho más en la supervivencia que hoy. cauteloso. Aunque admite que tales ganancias rápidas en productividad En este sentido, las oportunidades entre países se están igualando. Pero son una posibilidad, él arguye que "históricamente son raros los casos las mejoras en esperanza de vida al nacer se están revirtiendo desde prin- en que países atrasados, y especialmente los más atrasados, lleguen efec- cipios de los años noventa, debido a los efectos devastadores del VIH/ tivamente a ganarle al líder".43 Observa también que hay fuerzas que SIDA y a las difíciles circunstancias que enfrentan los ciudadanos de pueden generar declives "implosivos" en estos países, lo que sugiere que algunas economías en transición. En contraste, la distribución mundial el atraso también puede conllevar "severas desventajas". de los ingresos se fue tornando secularmente más desigual desde princi- Con respecto a la salud en África subsahariana, la División Demo- pios del siglo XIX hasta alrededor del final de la Segunda Guerra Mun- gráfica de las Naciones Unidas proyecta que la esperanza de vida al dial. Desde la guerra, la desigualdad internacional entre países ha nacer descenderá en África durante los próximos 5 a 10 años y que decrecido inmensamente, gracias al rápido crecimiento de China e India luego empezará a ascender nuevamente, y hacia el año 2050 llegará a en épocas más recientes, y la desigualdad global se ha nivelado. Debido 65 años.44 Estas proyecciones asumen que las tasas de prevalencia de a que China e India son sólo dos países, la desigualdad interpaíses en VIH/SIDA en África alcanzarán un tope en algún momento antes de ingresos ha continuado aumentando. 2010 y luego bajarán durante las siguientes décadas. Pero el Programa ¿Qué explica la convergencia en salud y educación, y la falta de la Conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH/SIDA estimó que en 2000 misma en ingresos? Deaton (2004) señala que, si bien las ganancias en el 43% de las mujeres embarazadas eran VIH positivo en Botsuana y el ingresos eran indudablemente importantes para mejorar la nutrición y 19% lo eran en Sudáfrica.45 Así, millones de bebés están naciendo in- financiar mejores programas de agua y sanidad, algunos países progre- fectados, cosa que es casi totalmente prevenible mediante intervencio- saron en reducción de la mortalidad infantil incluso en ausencia de cre- nes apropiadas. La esperanza de vida en África no mejorará mucho, y cimiento económico. Estas mejoras provinieron de la globalización del ciertamente no mejorará pronto, si no se materializan las mejoras asu- conocimiento, facilitada por las condiciones políticas, económicas y edu- midas en cuanto a las tasas de prevalencia del VIH/SIDA. 52 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Puesto que Asia meridional se ha puesto casi a la par con el prome- clinaciones en oportunidades y rendimiento en salud. Una evaluación dio mundial en esperanza de vida, África subsahariana será la única re- confiada de las tendencias pasadas y futuras en desigualdad en salud gión que afecte significativamente las desigualdades de salud entre países, está en espera de investigación futura. a no ser por una catástrofe de primer orden en alguna otra parte.46 Si las tendencias que hicieron posible el desatraso de muchos países Entonces, las mejoras en la esperanza de vida en África subsahariana pobres por fuera de África continúan en salud, educación e ingresos, los son la clave para futuras reducciones de las desigualdades internaciona- desafíos más grandes quedarán en África y algunos países pobres de les de salud. El capítulo 2 documenta las desigualdades dentro de los otras regiones. En las economías estancadas que hay en el mundo es países en oportunidades de salud para los bebés hijos de padres pobres o necesario revivir el crecimiento con equidad, y enfrentar urgentemente ricos, de madres con o sin educación formal, nacidos en áreas rurales o la tragedia del SIDA (junto con la cantidad de otras enfermedades urbanas, etc. En muchos países existen en estas dimensiones fuertes in- prevenibles), especialmente en África subsahariana. En foco 2: Empoderamiento Participación popular y transiciones equitativas a nivel local Promover la equidad mediante acción pública exige cambios en las configuraciones existentes de poder e influencia. Debido a que las instituciones establecidas privilegian ciertos intereses y marginan otros, hacer que las instituciones de gobierno sean más democráticas y mejoren más la equidad exige reformas que incrementen las posibilidades de participación efectiva de grupos tradicionalmente marginados. E l gobiernolocalesundominiocríticopara minada por la élite y clientelista del gobierno Extensión de la democracia el ejercicio de los derechos democráticos local, promoviendo políticas redistributivas a Estas iniciativas han estado marcadas por la ex- y para hacer efectivas las opciones pú- través de una amplia participación popular. Así, tensión de la democracia, específicamente por la blicas. Pero en gran parte del mundo en desarro- ambas cambiaron la estructura de oportunidad toma de decisiones públicas en terrenos de auto- llo varios factores han conspirado contra el buen política e incluyeron acciones para fortalecer la ridad previamente dominados por élites privadas gobierno, la democracia y la equidad a nivel lo- agencia de los grupos subordinados.2 En efec- y estatales. En Brasil, desde hace mucho los pre- cal. A menudo el poder social y económico de las to, ambas complementaron las formas represen- supuestos municipales han estado reservados a élites locales se ha traducido en una influencia tativas de democracia con formas participativas partidos oligárquicos y estrechos intereses secto- desproporcionada sobre el proceso político, y es- de democracia, abriendo las instituciones al com- riales. En Kerala, los panchayats han sido por tructuras verticales aisladas y no transparentes promiso directo de la sociedad civil. Y ambas mucho tiempo poco más que receptores pasivos de toma de decisiones han dificultado que los ciu- fortalecieron la autoridad y la acción públicas, de proyectos verticales diseñados y entregados por dadanos comunes tengan poder.1 La profundiza- incrementando tanto la profundidad como el al- las burocracias estatales. En ambos casos, los ciu- ción democrática en el mundo en desarrollo suele cance de la toma de decisiones democrática. dadanos tienen ahora voz en la determinación de comenzar con la democratización del gobierno la forma en que se asignen los recursos públicos. local, y eso es precisamente lo que han tratado Profundización de la democracia En los casos más satisfactorios de presupuesto de hacer dos iniciativas de gobierno participativo Las evidencias muestran que estas iniciativas han participativo, íntegro, el presupuesto del muni- ­en el estado hindú de Kerala y en varias muni- profundizado la democracia, expandiendo el ran- cipio es discutido y aprobado por delegados que cipalidades de Brasil. go de actores sociales que participan en la arena actúan en pro de las prioridades establecidas por En 1999, el gobierno estatal de Kerala lanzó política. En Porto Alegre, se estima que 100.000 las asambleas de barrio, y los ciudadanos delibe- lo que es ampliamente considerado como la ini- adultos han participado en alguna medida en las ran sobre segmentos capitales y operativos del ciativa más ambiciosa para la descentralización asambleas de presupuesto. Otras ciudades que presupuesto. democrática en India: la Campaña Popular de han adoptado alguna forma del proceso, también En algunos municipios la participación direc- Plantación Descentralizada. El gobierno no sola- han experimentado participación activa, entre ta se ha extendido a áreas temáticas, como desa- mente delegó el manejo de significativos recur- ellas municipios que no tienen sociedades civiles rrollo económico, transporte público, educación, sos y autoridad a los 1.214 panchayats (consejos establecidas. En Kerala, cerca de una de cada servicios sociales y planeación urbana. En Kerala, de pueblos rurales) y municipios de Kerala, sino cuatro familias asistió a las asambleas del pueblo a los panchayats se les ha dado autoridad sobre que además promovió la participación ciudada- en los dos primeros años de la campaña, y pese al hasta el 35% del presupuesto para el desarrollo, na directa mediante la creación, por mandato, de proceso de pérdida de interés, por volverse ruti- lo que equivale a una quintuplicación de su base asambleas del pueblo y comités ciudadanos para narias, estas asambleas continúan reuniendo gran- de recursos. Los panchayats han calificado, dise- planear y presupuestar los gastos de desarrollo des cantidades de personas. Cientos de miles de ñado e implementado cientos de proyectos anua- locales. ciudadanos han tenido entrenamiento en planea- les entre todos los sectores de desarrollo. Éstos En Brasil, la ciudad de Porto Alegre lanzó una ciónypresupuesto,yloscomitésqueefectivamente han incluido vivienda para los pobres, irrigación iniciativa de presupuesto participativo en 1990, diseñan y presupuestan proyectos específicos es- a pequeña escala, vías e infraestructura rurales, que desde entonces ha sido copiada como míni- tán compuestos primordialmente por actores de proyectos agrícolas, servicios de apoyo en salud y mo por 400 municipios en todo el país. El proce- la sociedad civil. educación, y una serie de proyectos específica- so comienza con asambleas de barrio en las que Un rediseño de incentivos institucionales y mente dirigidos a la mujer y a las dalits. los ciudadanos deliberan y establecen priorida- nuevos esfuerzos de movilización hicieron que las des presupuestarias, y termina con un presupuesto mujeres constituyeran el 40% de los participan- Mejoramiento de la equidad para toda la ciudad formulado por delegados di- tes en las asambleas del pueblo (nivel insólito en Estas iniciativas en general han tenido efectos de rectamente elegidos por las asambleas de barrio. India) y la tasa de participación de las dalits (cas- mejoramiento de la equidad. En Porto Alegre, el El éxito de Porto Alegre se ha visto sostenida- tas programadas) ha excedido su representación caso más conocido y más documentado, hay cla- mente difundido, con por lo menos 100 munici- en la población.3 Mas aún, ambas iniciativas crea- ras evidencias de que los gastos en las áreas más pios, incluido São Paulo, que implementaron ron un nuevo equipo de políticos de las bases que pobres de la ciudad se incrementaron sosteni- variaciones del presupuesto participativo en no existía antes (delegados en Brasil), o bien, que damente con la introducción del presupuesto 1996-2000, y una cantidad estimada de 250 en antes no tenía poderes (los 14.000 consejeros de participativo. En otras grandes ciudades que tie- 2000-04. panchayats elegidos en Kerala). La esfera pública nen procesos de presupuesto participativos, como Estas dos iniciativas tienen mucho en común. local ­el sine qua non de cualquier democracia vi- Belém y Belo Horizonte, los gastos también han Ambas fueron concebidas como esfuerzos direc- brante­ se ha vuelto más extensiva, más inclusiva favorecido a los pobres. Un análisis estadístico tos y conscientes de romper con la política do- y más significativa. de todos los municipios brasileños en 1997-2000 53 54 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 reveló que las ciudades con presupuestos partici- formas más severas de "trampas de desigual- el seguro rechazo de sus familias en caso de arre- pativos tenían gastos significativamente más al- dad" ­situación que se caracteriza por circuns- glárselas para escapar y volver a casa, las trabaja- tos en sectores que afectan más directamente a tancias materiales deplorables, expectativas doras sexuales no tenían virtualmente ninguna los pobres.4 racionales acerca de oportunidades limitadas de capacidad para hacerse oír ni para realizar sus En Kerala, una encuesta grande a sujetos cla- movilidad, y creencias arraigadas sobre la legiti- intereses. Pero esfuerzos persistentes para orga- ve encontró que los grupos "en desventaja" eran midad y la inmutabilidad de sus circunstancias. nizar a las mujeres en un sindicato, finalmente los mayores beneficiarios de los programas diri- Romper esas trampas de desigualdad y mejorar les dieron la confianza y la competencia necesa- gidos. Estudios de caso muestran que los pan- los términos mediante los cuales los pobres son rias para llevar a cabo un cambio consistente en chayats han enfatizado la necesidad de elevar el "reconocidos" por otros, comienzan con la crea- el uso de condones por parte de sus clientes. bienestar de todos los hogares a un cierto nivel ción de una "capacidad de aspirar" y, lo que es En Indonesia, el Proyecto de Desarrollo de básico, y han hecho gran hincapié en proporcio- igualmente importante, de una "capacidad de Kecamatans (KDP), que opera en 28.000 pueblos nar equipos de sanidad, vivienda decente y agua comprometerse".6 Esto incluye ser capaz de rurales en todo el país, busca mejorar los "térmi- potable a las familias necesitadas. visualizar y estatuir futuros alternativos, tener la nos de reconocimiento" y la agencia política de los En ambos casos también hay fuertes eviden- convicción de que es deseable y posible salir de la grupos marginados.8 El proyecto asigna dinero de cias de que la captación de rentas ha caído verti- pobreza, y ser capaz de participar más significa- donaciones a nivel de subdistrito y para ello se in- calmente.5 La sola mayor transparencia del tivamente en foros donde se tomen decisiones que vita a varios grupos de lugareños pobres (dos de proceso de presupuesto ha elevado los costos de afecten su bienestar. los cuales tienen que ser mujeres) a competir por transacción de la depredación y el patronazgo. La adquisición de una "capacidad de aspirar" fondos con base en la presentación de una pro- es fundamentalmente un producto del desarrollo puesta formal de subproyecto. Los procedimien- Empoderamiento de los grupos más demecanismosmásampliamenteaccesiblesyequi- tos, las instituciones y las normas del KDP son en marginados tativos para la interacción entre los pobres y las gran medida descentralizadas, se concentran en la Los casos de Kerala y Porto Alegre ilustran el valor élites, mecanismos que están recíprocamente liga- solución conjunta de problemas públicos, invitan de mejorar la accesibilidad, la transparencia y la dos al logro de mayor poder en las interacciones a la participación y el escrutinio públicos genera- responsabilidad del gobierno local. No obstante, asociativas. Eso prospera en y mediante la organi- les, y tienen lugar de una manera más o menos aun cuando se hayan acometido tales iniciativas, zación de grupos y el diálogo público, y las opor- continua e institucionalizada.9 donde la economía esté creciendo por otras vías, tunidadesqueéstosproveendepráctica,repetición, El trabajo reciente de evaluación del impacto los grupos sociales más marginados ­viudas, ha- exploración, conjetura y refutación. del KDP sobre la toma de decisiones locales re- bitantes de los bajos fondos, trabajadoras sexua- Por ejemplo, una asociación de trabajadoras vela que el KDP ayuda a los grupos marginados les, los muy pobres­ pueden continuar excluidos. sexuales de un barrio bajo de Calcuta, dio a sus a cultivar el acceso a espacios y procedimientos ¿Qué puede hacerse? El desafío es mayor cuando miembros individuales poder, presencia pública más constructivos para enfrentar conflictos de el grado de compromiso desde arriba y la movili- y la capacidad de realizar sus intereses y aspira- proyectos y de otra índole.10 La etapa inicial de zación desde abajo son menores que en estos dos ciones, que de otro modo se les habrían negado.7 esa transformación ­en la que grupos desiguales casos. Inmigrantes jóvenes, de sexo femenino, a menu- forjan la capacidad de comprometerse pacífica- Como se explicó en el capítulo 2, los grupos do ilegales, obligadas contractualmente a traba- mente entre ellos­ es un resultado final humilde más marginados suelen quedar atrapados en jar largas horas para jefes bruscos, y que enfrentan pero no trivial para un proyecto de desarrollo. Por qué es importante la equidad II EN LA PRIMERA PARTE DE ESTE NFORME RESUMIMOS I , alguna de las eviden- cias de desigualdad en varias dimensiones. Además de afectar directa- mente el bienestar, aspectos como salud, educación, ingresos, poder y PARTE acceso a servicios determinan las oportunidades de la gente para su pro- greso y logros futuros. Enfatizamos las interconexiones entre estas di- versas dimensiones. No solamente hay desigualdad en la distribución de ingresos, el estado de salud y la escolaridad, sino que además ­y lo que es más importante­ estos indicadores tienden a estar correlacionados. Los ricos tienden a tener mejor salud y mejor educación que los otros. Los más pobres entre los pobres tienden a tener la menor escolaridad y algunos de los peores indicadores de salud. Generalmente estas correla- ciones se extienden también a los servicios públicos, donde los pobres logran acceso a infraestructura, electricidad, agua, sanidad y disposi- ción de basuras mucho más tarde que los demás, si es que llegan a te- nerlo. Debido a que la educación y la salud le ayudan a la persona a ganar influencia en la sociedad, el tener voz y poder político también se consi- deran generalmente correlacionados con el bienestar económico. La interacción entre estas desigualdades económicas, sociales y políticas que se refuerzan mutuamente, las perpetúa por generaciones. El capí- tulo 2 presentó evidencias que indican que una diferencia del 10% en estatus económico entre dos familias de una generación tiende a conlle- var, en promedio, a una diferencia de entre el 4 y el 7% en la siguiente generación, dependiendo del país y de los detalles de la medición. Es claro que las oportunidades no son independientes del entorno social y familiar ni de la identidad de grupo. ¿Son importantes esas disparidades? ¿Le preocupan a la gente las grandes diferencias que se observan en el acceso a educación y salud, y en las oportunidades económicas, o solamente le preocupa el hecho de que algunas personas tengan bajos niveles absolutos de ingresos, años 56 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 de escolaridad y acceso a servicios? ¿Deben preocuparse los responsa- que tienen los proyectos de inversión más productivos. Pero dado que bles de formulación de políticas por la desigualdad de oportunidades los mercados no son perfectos, hay campo para programas de redistri- que generan la discriminación, el acceso desigual a la justicia u otros bución eficiente. procesos injustos? ¿Debe una institución como el Banco Mundial, cuyo El capítulo 5 documenta los casos en que puede mejorarse la eficien- objetivo primordial es asistir a sus países clientes en la erradicación de la cia agregada redistribuyendo la riqueza o el poder a favor de los pobres pobreza extrema, preocuparse por las desigualdades ­de oportunidad, o de los grupos marginados. A veces, las evidencias de ineficiencia se en los resultados finales, y en los procesos? ven en diferencias en productos de capital marginales entre las firmas. Las opiniones sobre estos interrogantes son muy variadas. En la po- Sabemos que los pequeños empresarios pagan tasas de interés mucho lítica doméstica de Estados Unidos, por ejemplo, un tema considerado más altas que el producto marginal de capital que se les abona a otras desde hace mucho tiempo es el apoyo en pro de la igualdad de oportu- firmas. Sabemos que algunos agricultores distribuyen el esfuerzo entre nidades. Franklin D. Roosevelt dijo una vez: "sabemos que la igualdad lotes de terreno de una manera que no es socialmente eficiente, porque de habilidad individual nunca ha existido ni existirá, pero insistimos en son propietarios de un terreno mientras que en otro son aparceros. Te- que de todas maneras hay que buscar la igualdad de oportunida- nemos evidencias experimentales que sugieren que los grupos discrimi- des".1Algunos participantes en las consultas para este Informe se mos- nados se desempeñan por debajo de sus propias capacidades, ya sea traron incluso ofendidos de que se planteara siquiera la pregunta: "¿Es porque asimilan internamente el estereotipo o porque esperan ser trata- importante la desigualdad?", porque consideraban que la respuesta era dos injustamente. Cada una de estas evidencias empíricas cuidadosa- "obviamente, sí". Un participante consideró que la sola pregunta indi- mente investigadas, y otras presentadas en el capítulo 5, constituyen caba que "nosotros estamos padeciendo de una terrible tolerancia al razones por las cuales economías más equitativas en la mayoría de los horror".2 casos serían también más eficientes.3 Los próximos 3 capítulos de este informe abordan la siguiente pre- El capítulo 6 complementa este cuadro abordando las evidencias his- gunta: ¿Debe la buena política para el desarrollo relacionarse con la tóricas, las que sugieren que grandes desigualdades en derechos y poder equidad? Como se explicó en el capítulo 1, la equidad se entiende aquí políticos dan origen a instituciones exclusivistas que generalmente des- como la búsqueda de oportunidades iguales y el evitar privaciones seve- gastan los procesos de desarrollo. En contraste, mayor igualdad política ras. Equidad no es lo mismo que la igualdad de ingresos, o en estado de establece límites a la depredación de parte de los más poderosos en cada salud, o en ningún otro resultado final específico. Es la búsqueda de una sociedad. Esto tiende a conducir a instituciones que nivelan el campo de situación en la que el esfuerzo, las preferencias y las iniciativas persona- juego y proveen oportunidades de avance y movilidad para quienes pro- les ­y no el entorno familiar, la casta, la raza o el género­ expliquen las vienen de entornos poco privilegiados. diferencias de logros económicos entre las personas. Una situación en la Tales instituciones parecen estar asociadas con un crecimiento más que todas las instituciones sean ciegas al color y en que las instituciones sostenido. Un ejemplo se desprende de contrastar las prácticas de ex- no comerciales sean igualmente sensibles a los ricos que a los pobres. En plotación laboral de los conquistadores españoles en los centros mineros la que los derechos personales y de propiedad se hagan cumplir igual- de las colonias americanas desde el siglo XVI hasta el XVIII, con la mente para todos. Y en la que todos tengan acceso a los servicios públi- mayor libertad y oportunidad que se les dio a los primeros colonizadores cos y a la infraestructura para elevar su productividad y sus oportunidades en Norteamérica. Otro ejemplo de tratamiento no equitativo de los ciu- de éxito en los mercados. dadanos por parte del Estado, que también fue inmensamente costoso Las evidencias que revisamos aquí provienen de disciplinas que van en términos de eficiencia, fue el alto gravamen impuesto a los agriculto- desde la economía y la historia hasta la sociología y la antropología. res africanos por juntas de mercadeo agrícola de propiedad estatal o Haciendo un balance, estas evidencias sugieren que la búsqueda de pros- paraestatal en Ghana, Nigeria y Zambia, que prevaleció hasta hace unas peridad sostenible a largo plazo es inseparable de una ampliación de las pocas décadas. oportunidades económicas y del poder político a la mayor parte, si no a La equidad y la ecuanimidad importan no solamente porque son com- toda la sociedad. Un conjunto de razones para esto surge de fallas en los plementarias para la prosperidad a largo plazo. Es evidente que muchas mercados de capitales, de tierra y laborales. Esas fallas suponen que las personas ­si no la mayoría­ se preocupan por la equidad, por amor a la oportunidades productivas no necesariamente son captadas por quienes equidad misma. Algunos ven la igualdad de oportunidades y los procesos tienen el máximo potencial para producir retornos de sus talentos o justos como cuestiones de justicia social y, por ende, como parte intrínseca ideas, sino, por el contrario, por los que tienen más riqueza, mejores del objetivo de desarrollo. En el capítulo 4 revisamos brevemente argu- conexiones o terrenos más grandes. Esto no sucedería si los mercados mentos y evidencias que sugieren que la mayoría de las sociedades de- funcionaran perfectamente, pues entonces los recursos fluirían hacia los muestra una preocupación extendida y de vieja data por la equidad. Equidad y bienestar 57 4 capítulo Equidad y bienestar Gente de muchas culturas parece compartir una preocupación por la nos analistas ven un énfasis creciente en este principio de igualdad den- equidad que se refleja en tradiciones religiosas y filosóficas, al igual que tro de diversos credos.1 en instituciones legales tanto nacionales como internacionales. Las reli- La equidad también es un tema de las tradiciones filosóficas secula- giones, desde el Islam hasta el budismo, y tradiciones filosóficas secula- res. La filosofía política y ética occidental, por ejemplo, desde hace mu- res, desde Platón hasta Sen, han mostrado preocupación por la equidad cho tiempo se ha preocupado por la distribución. En la antigua Grecia, y aversión a la privación absoluta. En las instituciones legales modernas Platón afirmó que "si un Estado quiere evitar... la desintegración civil... la equidad sigue siendo un dogma fundamental de teoría y práctica. en ningún segmento del cuerpo de ciudadanos debe permitirse la extre- El que la preocupación por la equidad esté tan extendida entre cul- ma pobreza ni la extrema riqueza, porque ambas llevan al desastre".2 turas, religiones y tradiciones filosóficas, sugiere que en los seres huma- La ley romana, a la vez que discriminaba a los esclavos, como en todo nos hay una preferencia fundamental profundamente arraigada por la imperio antiguo, también sentó las bases de algunos de los principios de justicia. Nosotros revisamos evidencias experimentales que muestran igualdad que subyacen a los principios legales modernos de muchos que muchas personas dan un valor monetario a la "justicia" y están dis- países. Esos principios eran válidos únicamente para los ciudadanos ro- puestas a renunciar a dinero real si sienten que un proceso en el que manos que eran libres, pero en las naciones modernas incluyen a todas estén involucradas es injusto. Complementando estas evidencias, están las personas. los datos de encuestas de opinión y encuestas sobre bienestar subjetivo, En la era moderna, el pensamiento occidental sobre justicia social que sugieren que, en general, una mayor desigualdad de ingresos está tuvo gran influencia del utilitarismo ­idea, originalmente de Bentham asociada con menores niveles agregados de bienestar subjetivo. (1789), de que la meta social debe ser alcanzar "la máxima felicidad Un lazo empírico entre desigualdad de ingresos y reducción de la para la máxima cantidad". Aunque, al reunir a las sociedades simple- pobreza refuerza el vínculo conceptual entre la aversión a la desigual- mente para maximizar la suma de utilidades entre todos los individuos, dad y el empeño por evitar la privación absoluta. Destacamos el hecho los utilitaristas no se preocuparon esencialmente por la distribución de obvio de que, si la desigualdad decrece durante un período de creci- la felicidad, el enfoque ha ganado una reputación un tanto ilegítima miento, generalmente la pobreza disminuye más que si la desigualdad (por lo menos entre los economistas) de tener implicaciones igualitarias.3 no hubiera cambiado. Documentamos también el hecho obvio de que Las teorías modernas de justicia distributiva han ido mucho más allá una mayor desigualdad de ingresos reduce la efectividad del crecimien- del utilitarismo, en parte debido a la falta fundamental de preocupación to económico futuro en términos de disminución de la pobreza absoluta de éste por la distribución del bienestar. Desde principios de los años de ingresos. setenta, una cantidad de pensadores influyentes, entre ellos John Rawls, Amartya Sen, Ronald Dworkin y John Roemer, han contribuido separa- damente y de manera importante a nuestra forma de pensar acerca de la Enfoques éticos y filosóficos de la equidad equidad. Aunque las teorías de justicia y de opción social propuestas por Quizá las manifestaciones más antiguas de preocupación por la equidad cada uno de ellos sean diferentes en aspectos importantes, todas tiene y por evitar la privación provengan de la religión. Varias de las religio- mucho en común. nes más importantes del mundo avalan la idea de justicia social y de Los cuatro rechazan el bienestar (o la utilidad) final como el espacio deber para con los pobres. Los budistas ven que es un deber cuidar de apropiado para juzgar la justicia de una asignación dada o de un siste- los pobres. Los cristianos deben "amar al prójimo como a ellos mismos". ma. Todos reconocen la importancia de la responsabilidad individual en La palabra hebrea para "caridad" es la misma que para "justicia". Uno el paso de los recursos a los resultados finales, incluido el bienestar. To- de los 5 pilares del Islam es el zakat, socorrer a los pobres y necesitados. dos prefieren ver alguna combinación del conjunto de libertades y re- El Diálogo Mundial de Religiones para el Desarrollo (1999) declara que cursos disponibles para los individuos como el espacio correcto para dar "todas las religiones deben ver la extrema pobreza material del mundo forma a un juicio social. Todos parecen apelar, en algún momento, al de hoy como una acusación moral a la humanidad contemporánea y un argumento del "velo de la ignorancia", de Harsanyi (1955), según el cual rompimiento de la confianza dentro de la familia humana". Y las opi- una asignación justa de recursos debe ser aquella sobre la cual todos "los niones religiosas sobre la equidad no se limitan a la pobreza. Pese a las miembros potenciales de la sociedad" estarían de acuerdo, antes de saber diversas interpretaciones, y a la profusión de perspectivas, en la mayoría qué posición van a ocupar. Ellos usaron este experimento mental para de las grandes religiones un dogma teológico es creer en la dignidad argüir que la justicia supone igualdad en la asignación de un concepto fundamental de los seres humanos. Si bien hay importantes diferencias fundamental, como el de bienes primarios, a todas las personas. en la forma en que esta creencia se manifiesta en un credo u otro, e En lo que no coinciden What Rawls, Sen, Dworkin y Roemer es en incluso entre diferentes grupos dentro de las grandes religiones, algu- cuál debe ser exactamente este concepto. Rawls (1971) arguye que la 57 58 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 justicia social requiere el cumplimiento de dos principios básicos. El pri- des. Por el contrario, nuestro papel es señalar las faltas de equidad que mero "demanda la libertad más completa para cada uno, congruente podamos observar y hacer ver que reducirlas puede ser perfectamente con una libertad similar para los demás".4 El segundo requiere que las congruente con una mayor eficiencia y prosperidad a largo plazo ­y oportunidades ­que él relaciona con el concepto de "bienes primarios"­ puede ser incluso necesario. El recuadro 4.1, para ilustrar este punto, se deben abrirse a todos los miembros de la sociedad. Bajo el Principio de basa en una explicación pública clásica de economía de estas perspecti- Diferencia, propone que la asignación escogida debe ser tal que maximice vas filosóficas. las oportunidades de los grupos menos privilegiados. (El Principio de Diferencia se conoce también como el principio "máximo" de Rawls). Equidad e instituciones legales Sen (1985) piensa que diferentes personas deben tener diferentes "factores de conversión" de los recursos a las acciones y al bienestar. Él Las preocupaciones relativas a la equidad que se contemplan en los deba- sostiene que todos lo bienes, incluidos los "bienes primarios" de Rawls tesmorales,religiososyéticosentodoelmundo,sereflejaneninstituciones son insumos para los funcionamientos de una persona ­el conjunto de del mundo real a través de las cuales la gente ha buscado promover la acciones que una persona desarrolla y de estados que la persona valora justicia a todo lo largo de la historia. Las principales de ellas son las insti- o disfruta. Para Sen, el concepto que hay que igualar entre todas las tuciones legales, donde "equidad" tiene una interpretación distinta ­y personas es el conjunto de funcionamientos posibles a partir del cual específica­ como un conjunto de principios cuya intensión es guiar y co- una persona puede decidir (lo que él llama un "conjunto de capacida- rregir la aplicación de la ley. De acuerdo con Kritzer (2002), la forma en des"). que estos principios se fundan con la ley escrita, codificada, varía de una Dworkin (1981b y 1981a) arguye que la justicia exige que los indi- tradición a otra, pero el concepto de "justicia" que las cubre todas es una viduos sean compensados por aspectos de sus circunstancias sobre los realidad transcultural. En la práctica, las definiciones suelen referirse di- cuales ellos no tienen ningún control, o de los cuales no se los puede rectamente a valores compartidos dentro de una determinada comuni- responsabilizar. Él aboga por una distribución de recursos que compen- dad5 así como a la creencia de que las personas no deben sufrir ante la ley se a las personas por diferencias innatas imposibles para ellas de evitar, como resultado de tener un poder de negociación desigual.6 incluidas las diferencias de talento. En la filosofía occidental, a Aristóteles se lo considera el primer au- Roemer (1998) afirma que la equidad exige una "política de igual- tor que distinguió entre justicia y equidad.7 Él encontró que los tribu- dad de oportunidades". Reconoce que los individuos tienen cierta res- nales imparten justicia de acuerdo con la ley, es decir, aplicando reglas ponsabilidad por su propio bienestar pero también que circunstancias generales que dan una solución equitativa en la mayoría de los casos. sobre las que ellos no tienen ningún control, afectan tanto la cantidad No obstante, en algunos casos los resultados no son equitativos. La equi- de esfuerzo que invierten como el nivel de bienestar que logran alcan- dad entonces rectifica la ley en la medida en que ésta resulte defectuosa zar. Según él, la acción pública debe entonces proponerse igualar las a causa de su generalidad.8 Los romanos operacionalizaron este concep- "ventajas" entre las personas de grupos que tienen circunstancias dife- to de equidad distinguiendo entre ius strictum (ley estricta) ius aequum rentes, en todos los puntos de la distribución de esfuerzos dentro del (equidad), y utilizando la segunda para interpretar la ley y para comple- grupo. mentarla. En caso de conflicto entre las dos, la equidad prevalecía. Pese a las importantes "aunque sutiles" diferencias, los cuatro pensa- En las tradiciones legales modernas, la equidad sigue siendo un dog- dores han contribuido a cambiar el enfoque de la justicia social, de los ma fundamental en la teoría y la práctica legales. En los sistemas de resultados finales a las oportunidades. Nosotros tomamos también una derecho consuetudinario, históricamente la equidad era una rama sepa- página de Nozick (1974), quien habitualmente es considerado como rada de la ley que administraban los tribunales de magistrados.9 En el anti-igualitario. Él sostiene que las teorías de justicia generalmente ha- Reino Unido la Ley de Judicatura de 1873 "fusionó" las cortes de ley y cen excesivo énfasis en resultados finales, como bienestar, utilidad, in- las de equidad, dejando atrás, de ese modo, un sistema bifurcado de cluso capacidades. Nozick nos recuerda el hecho (obvio) de que los tribunales, a la vez que estableció la supremacía de la equidad en casos resultados finales son producto de procesos, y afirma que el foco de aten- de conflicto entre equidad y derecho consuetudinario. Los principios ción correcto para una teoría de la justicia debe ser la justicia de los equitativos, basados en la conciencia y la justicia, han continuado desa- procesos. Si una asignación particular se aparta de un estado inicial jus- rrollándose y aplicándose en las jurisdicciones de derecho común en todo to, y si a ella se llega a través de un proceso justo, debe juzgarse justa, el mundo para mitigar los resultados crueles e injustos producidos por aun cuando sea desigual. la aplicación de las normas legales formales en casos específicos.10 El concepto de equidad que adoptamos en este informe aprovecha la En general, el uso de la equidad como fuente legal en las tradiciones contribución de estos cuatro pensadores, concentrándose más en las de derecho civil del continente europeo es más limitado que en la tradi- oportunidades que en el bienestar, las utilidades o cualquier otro resul- ción del derecho consuetudinario. Los códigos legales civiles, que tienen tado final individual correspondiente. No nos detenemos en las distin- su origen en el siglo de las luces, se proponen integrar la equidad con la ciones sutiles entre las capacidades de Sen y las oportunidades de Roemer. ley formal ­diseñando leyes destinadas a producir resultados equitati- Lo mismo que en esos dos marcos, reconocemos el papel central de la vos­. La equidad es vista como parte de la ley y, por consiguiente, debe responsabilidad y el esfuerzo individuales en la determinación de los lograrse mediante la aplicación de normas formales. Sin embargo, las resultados finales. Nos concentramos en eliminar la desventaja de las provisiones de los códigos que se refieren explícitamente a la equidad se circunstancias que escapan fundamentalmente al control del individuo utilizan para corregir resultados no equitativos de la aplicación de otras pero que determinan poderosamente tanto los resultados finales como provisiones formales, de una manera que es similar a los sistemas de las acciones en busca de esos resultados. derecho consuetudinario. Estas diferentes perspectivas de lo que debe ser el óptimo social pue- Tanto el derecho común como los sistemas codificados de la tradi- den arrojar luz sobre un punto importante de este informe ­menciona- ción europea continental se han extendido a países de todo el globo, y la do en el capítulo 1. No nos corresponde asesorar a los países sobre lo equidad es ahora un concepto legal global. Los sistemas legales de paí- que constituye exactamente una distribución equitativa en sus socieda- ses latinoamericanos como Argentina, Brasil y México, tienen enfoques Equidad y bienestar 59 RECUADRO 4.1 Sencilla representación de diferentes conceptos de equidad La figura de bajo (adaptada del gráfico 11-1 que Bentham, Rawls, y el igualitarismo total, que la sociedad considere equitativo en la frontera aparece en Atkinson y Stiglitz 1980), puede ayudar respectivamente. de posibilidades de oportunidad. a resumir lo que este informe espera lograr ­y lo que no­. Supongamos que una sociedad consta · Si esta sociedad quisiera maximizar la suma de los * Atkinson y Stiglitz (1980) a su vez, hacen referencia a un grá- únicamente de dos grupos de personas (1 y 2) y índices de oportunidad total, debía propender por fico 1 en Buchanan (1976). hagamos que los ejes del gráfico representen los el punto B. ** En Atkinson y Stiglitz (1980), se usan utilidades en vez de niveles de oportunidad de cada grupo. Obviamente los · Si, por el contrario, quisiera maximizar el conjunto oportunidades. Aunque esa distinción es fundamental casi en grupos de oportunidades son multidimensionales, pero de oportunidades para el grupo "más pobre", todos los aspectos, no lo es para el punto que se está demostran- en aras de la sencillez imaginemos que las varias debería propender por el punto R. do aquí, a saber, que los diferentes criterios de justicia social suponen diferentes asignaciones óptimas. dimensiones pueden fusionarse significativamente en · Si insistiera en la igualdad absoluta de un "índice de oportunidad", O para el tipo 1 , y O oportunidades, tendría que inclinarse por el rayo 1 s 2 para el tipo 2 . Ahora hagamos que la frontera curva de 450 desde el punto de origen y propender por s Ilustración de opciones entre las oportunidades AC represente la "frontera de posibilidades de el punto E. de dos tipos de gente oportunidad" para esta sociedad.** Esa curva refleja los índices máximos de oportunidad que pueden Lo que este informe no se propone hacer es obtener los tipos 1 y 2, dados los recursos y la aconsejar a los países cuál de estos criterios de tecnología disponibles. El hecho de que no descienda justicia social, o cualquiera otro debe proponerse una monotónicamente de A a C incorpora el hecho de que determinada sociedad. Cada uno de estos tres puntos cuando los individuos tipo 1 tienen oportunidades muy puede defenderse con argumentos lógicos, con limitadas, los tipo 2 también pueden beneficiarse de diferentes grados de aversión a la desigualdad de una expansión de los conjuntos de oportunidades tipo oportunidades. 1 y viceversa. En algunos rangos, las mejoras en los Lo que el informe procurará hacer es lo siguiente: conjuntos de oportunidades de los tipos "más pobres" pueden mejorar el Pareto · Describir las desigualdades de oportunidad que se ­es decir, que pueden beneficiar a toda la gente. observan efectivamente en la sociedad (en un En otras palabras, hay cabida para una redistribución punto como el X). eficiente, promotora del crecimiento. · Investigar si algunas de esas disparidades (que en Sin embargo, al final entran en juego los trueques. el diagrama favorecen muchísimo al tipo 2) Entre los puntos P y R, si la sociedad está en la podrían estar realmente impidiendo que la frontera de posibilidades de oportunidad, cualquier sociedad disfrutara de mayores oportunidades mejora en los conjuntos del tipo 1 implica una agregadas (y de mayor bienestar en otro espacio). B: Maximizar la suma total de oportunidades (O + O ) 1 2 reducción en los conjuntos del tipo 2 y viceversa. · Sugerir posibles enfoques de política e R: Maximizar las oportunidades para el grupo 1 (O ) 1 Los puntos B, R y E son traslaciones a este "espacio institucionales que puedan ayudar a pasar de E: Igualdad absoluta de oportunidades entre el grupo 1 de oportunidad" de los conceptos asociados con puntos como el X a cualquiera que sea el punto (O ) y el grupo 2 (O ) 1 1 de la equidad similares a los de Europa continental, mientras que Ban- valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y gladesh, India y Nigeria siguen la tradición del derecho consuetudina- mujeres y de naciones grandes y pequeñas".14 La Declaración Universal rio. Es importante observar que la equidad no es un concepto puramente de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Na- occidental ­puede encontrarse en sistemas legales en todo el mundo, e ciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, es considerada como la "fuente incluidos los que no comparten los orígenes europeos.11 Por ejemplo, la de inspiración y... la base para los avances de las Naciones Unidas en las distinción entre justicia y equidad se encuentra también en la ley islámica, disposiciones estándar contenidas en los instrumentos existentes de de- en la cual la primera se llama adala, y la segunda insaf, y en la ley judía, rechos humanos".15 Se ha convertido en una declaración altamente visi- con la distinción entre din y tsedek.12 En el mundo más integrado de hoy, ble y ampliamente reconocida de estándares morales, éticos y políticos a la comprensión legal de equidad también ha influenciado el derecho nivel internacional.16 internacional ­al servir como base para la justicia individualizada, crear El régimen internacional de derechos humanos contemporáneo com- principios específicos de justicia y razonabilidad, y ser identificada con prende una amplia serie de instrumentos legales,17 muchos de los cuales estándares equitativos internacionales para la repartición de recursos y operan bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Existen también regí- la redistribución de la riqueza. Quizá el ejemplo más sobresaliente del menes regionales de derechos humanos en Europa (Convención Euro- desarrollo de los principios internacionales de equidad sea el régimen pea sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales), las Américas internacional de derechos humanos. La ley internacional de derechos (Convención Interamericana de Derechos Humanos), y África (Cédula humanos tiene sus raíces en un compromiso de proteger los "derechos Africana de Derechos Humanos y de Gentes). Además, las leyes de otras iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana" el entidades internacionales, como la Unión Europea, incorporan normas cual, de por sí, es considerado como el "fundamento de la libertad, la de derechos humanos (Tratado de Niza, Carta de Derechos Fundamen- justicia y la paz en el mundo".13 tales de la Unión Europea). Conjuntamente, estos diferentes instrumentos La Constitución de las Naciones Unidas sentó los cimientos para la legales están dirigidos a proteger a la gente de muy diversos perjuicios, ley internacional contemporánea de derechos humanos. El preámbulo incluidos perjuicios potenciales que les puedan causar sus gobiernos, y a de la constitución estipula que la comunidad de Naciones Unidas "rea- comprometerse con los principios fundamentales de igualdad y no dis- firma la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el criminación. 60 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 La gente prefiere la justicia Gráfico 4.1 Distribución de las ofertas observadas en juegos de ultimátum Ofertas y rechazos en juegos de ultimátum con altas y bajas apuestas Distintas culturas y religiones del mundo pueden diferir en aspectos importantes, pero todas comparten la preocupación por la equidad y la justicia. Esto sugiere algo verdaderamente fundamental acerca del valor que los seres humanos les dan. Una cantidad de literatura bastante re- siente sobre economía arroja luces sobre estas preferencias humanas com- partidas. Dicha literatura recogió evidencias convincentes de las preferencias de los individuos por la justicia, basándose en experimentos de laboratorio controlados. En estos experimentos, los individuos interactúan a través de juegos de comportamiento, y juegan con dinero real bajo condiciones estrictamente controladas. Los resultados de esa clase de experimentos durante los últimos 10 años, más o menos, recha- zan la hipótesis de los modelos económicos estándar según la cual todos los individuos se preocupan exclusivamente por su propio interés mate- rial. Este nuevo cuerpo de literatura es largo y rico, pero sus principales resultados pueden resumirse en tres puntos principales. En primer lugar, algunas personas se comportan de maneras claramente incon- gruentes con la hipótesis racional del interés propio. De acuerdo con Fehr y Fuente: Basado en datos de Hoffman, McCabe y Smith, 1996. Fischbacher (2003), esas personas demuestran regularmente una dispo- sición a comprometerse en dos formas específicas de comportamiento: "retribución altruista, es decir, la propensión a recompensar a los demás por un comportamiento cooperativo, acorde con las normas, y castigo demás (la mayoría) es congruente con el interés propio racional. Esto altruista, esto es, la propensión a imponer sanciones a los demás por se demuestra sorprendentemente en el Juego del Dictador, una va- violaciones de las normas" (785). Estos comportamientos se observan riante del Juego de Ultimátum en la que el segundo jugador es pura- en contextos en los que es posible rechazar la motivación individual por mente pasivo. Es simplemente un receptor, sin ningún derecho a el deseo de reciprocidad o la preocupación por la reputación. Si bien la rechazar la oferta. En el Juego del Dictador se observan ofertas positi- reciprocidad y la reputación son determinantes adicionales importantes vas, pero son a la vez más raras y más pequeñas en promedio que en el de la cooperación en muchas situaciones, las evidencias experimentales Juego de Ultimátum, en el cual el que decide, siempre a un costo, sugieren que no son los únicos factores que influyen en el comporta- puede castigar al proponente. Estos resultados señalan la importancia miento cooperativo. de investigar con mayor precisión las condiciones bajo las cuales la Un ejemplo clásico es el Juego de Ultimátum, en el que se le pide a gente presenta conductas autointeresadas y conductas de considera- un jugador (el proponente) sugerir una división, de una sola vez, de una ción hacia los demás. determinada suma de dinero (digamos, US$100) entre él mismo y otro jugador. El segundo jugador (el decisor) tiene el poder para aceptar o En tercer lugar, la gente mentalmente justa puede comportarse egoístamente y la rechazar sencillamente la oferta. La aceptación conduce a la implemen- gente autointeresada puede comportarse justamente. Los comportamientos tación de la oferta, en tanto que el rechazo lleva a que ninguno de los dependen de las reglas de juego. En los juegos en los que se introducen dos jugadores reciba nada. Las apuestas monetarias se mantienen inde- presiones competitivas, imitando un mercado competitivo, los jugado- finidamente, y ningún jugador conoce la identidad real del otro. A am- res tienden a converger rápidamente en acciones congruentes con el bos se les dice que no volverán a jugar entre ellos. comportamiento de interés egoísta. Ejemplo de ello es el Juego de Ulti- En tales circunstancias, la teoría estándar del juego predice un equi- mátum con Múltiples Proponentes. Si el que decide puede escoger entre librio único: el proponente debe ofrecer el menor monto posible, y el varias ofertas de los distintos proponentes, mientras que los proponen- que decide debe aceptar (puesto que un penique es mejor que nada). tes no escogidos se quedan sin nada, la conducta observada rápidamen- Pero una y otra vez, en cientos de experimentos en circunstancias cultu- te tiende al equilibrio de Nash. En el equilibrio de Nash, todos los rales sumamente heterogéneas y con sumas que van desde el salario proponentes ofrecen la suma completa ­o casi completa­ pese a que local para una hora hasta el salario para una semana, las ofertas observa- esto produce una distribución muy desigual, en la que quien decide das son sustancialmente mayores y, aun así, los rechazos son frecuen- capta todo el superávit y todos los proponentes se quedan con cero. Pero tes.18 En muchos experimentos, la oferta más frecuente es en efecto el en otras situaciones ­como en la del Buen Juego Público con Castigo 50%. El gráfico 4.1 ilustra la distribución real de las ofertas observadas presentado en Fehr y Gachter (2000)­ incluso un número reducido de en dos series de Juegos de Ultimátum, una con participaciones moneta- jugadores altruistas puede sostener un equilibrio cooperativo. rias bajas (barra de la izquierda) y la otra con apuestas altas (barra de la Estos resultados se han interpretado como señales de que en la ma- derecha). yoría de las sociedades una fracción considerable de los seres humanos se preocupa no solamente por sus propias oportunidades y resultados En segundo lugar, las personas son heterogéneas. En la mayoría de los expe- finales individuales, sino también por la justicia. No hay acuerdo gene- rimentos, una considerable fracción de los participantes (del 20 al 50%) ral en el sentido de que la justicia consista en una preocupación por los demostró una dación altruista o un castigo altruista ­gastando recur- demás, aunque algunos autores sugieren que son las intenciones de los sos reales de una manera que es inconfundiblemente costosa para ellos, demás hacia nosotros lo que atrae la retribución o el castigo, en tanto sin ninguna esperanza de sacar ganancia personal si la otra persona que otros piensan que son sus resultados finales u oportunidades.19 Es- busca racionalmente el interés propio. Pero el comportamiento de los tos estudios habitualmente no hacen distinción explícita entre resulta- Equidad y bienestar 61 dos finales y oportunidades. Pero puede especularse que la aversión a Desigualdad de ingreso y bienestar subjetivo distribuciones muy desiguales en el Juego de Ultimátum surge de la ¿Hasta qué punto las preocupaciones por la equidad mostradas en naturaleza arbitraria y desigual de las dotes (o el poder) implícitas en la experimentos de laboratorios estrictamente controlados se manifies- asignación inicial de los papeles de proponente y decisor. tan en las actitudes, los sentimientos y las opiniones de "la gente co- Los experimentos también muestran que la visión que la gente tiene mún"? Un estudio reciente del conflicto laboral en Estados Unidos de justicia es compleja y no depende totalmente de los resultados fina- sugiere que las percepciones de los trabajadores con respecto a si los les. Algunos jugadores están preparados para castigar a los que no co- han tratado justa o injustamente tienden a afectar sus esfuerzos y, con- operen hasta que reciban menos que otras personas, debido a lo que secuentemente, la calidad de los productos, de manera importante ellos perciben como la injusticia de sus acciones en el proceso del jue- (recuadro 4.3). go. Esto es congruente con el énfasis que nosotros hacemos en que las Otros estudios investigan las asociaciones entre el concepto más res- distribuciones observadas de ciertos resultados finales ­como los in- tringido de desigualdad de ingresos y las medidas de bienestar subjeti- gresos­ son el producto de procesos complejos, y que el interés prima- vo. Un estudio reciente de naciones europeas y de Estados Unidos se rio de los preocupados por la equidad no es el resultado final, sino la basa en respuestas individuales a la siguiente pregunta: "¿En su conjun- justicia de los procesos en los que ellos participan a lo largo de su vida. to, cómo diría usted que son las cosas en estos días; diría que es usted Una distribución de ingresos en la que unas personas son mucho más muy feliz, bastante feliz o no muy feliz?"22 Con base en la variación de ricas que otras debido a que, ante oportunidades similares, las más las respuestas a esta pregunta, entre los países europeos y los estados ricas han trabajado mucho más duro puede considerarse justa. Pero la estadounidenses, y con respecto a las medidas objetivas de desigualdad misma distribución de ingresos puede considerarse injusta si ha sido de ingresos, Alesina, Di Tella y MacCulloch (2004) encuentran que los generada gracias a que el grupo más rico tuvo acceso a escuelas o em- "individuos tienen una menor tendencia a reportarse felices cuando la pleos mucho mejores, únicamente debido a su riqueza o a las conexiones desigualdad es alta, incluso después de neutralizar los ingresos indivi- de sus padres. duales, un conjunto grande de características personales e imitaciones Un punto independiente pero relacionado lo plantea la literatura anuales y por país...". (209)23 sobre identidad social en psicología social (ver Haslam 2001) y epide- miología (ver Marmot 2004), la cual sugiere que el comportamiento y el desempeño individuales están fuertemente condicionados por la identi- dad de grupo (por ejemplo, casta, género, ocupación); por el que esos grupos sean vistos o no como subordinados a los otros (por ejemplo, RECUADRO 4.2 A los monos capuchinos tampoco les gusta médicos y pacientes, el estatus reconocido a las comunidades étnicas la falta de equidad minoritarias), y por el que las barreras entre grupos sean consideradas o no como permeables (por ejemplo, las reglas que determinan si los em- Se está investigando sobre las raíces del altruismo humano y de la aversión a la pleados consiguen promociones, y cómo las consiguen, si los inmigrantes falta de equidad, sean culturales o genéticas. Pero hay evidencias de que la aversión a la justicia no es únicamente humana. En un artículo reciente publicado llegan a ser ciudadanos, etc.). Entre los servidores civiles que tienen en Nature, "los monos rechazan el pago desigual", Brosnan y De Waal (2003) bajo estatus y pocas perspectivas de movilidad ascendente, las tasas de reportan los resultados de experimentos de intercambio con monos capuchinos mortalidad son más altas.20 Los empleados de firmas de bajo estatus que cafés (Cebus apella). A los animales se les dio una ficha que inmediatamente se estén fusionando, aceptan más fácilmente la nueva estructura podían cambiar por alimento devolviéndosela al experimentador. Se los colocó en organizacional porque los beneficia individualmente, mientras que compartimientos colindantes, con contacto visual y bocal. los miembros de la firma de mayor estatus tienden a resistirse más al En el tratamiento de base (prueba de igualdad) ambas especies recibieron un cuarto de tajada de cohombro por cada ficha intercambiada. En un tratamiento cambio y a actuar colectivamente en defensa de su identidad previa a la de interés (la "prueba de desigualdad"), el primer mono recibió una uva, en tanto fusión.21 La literatura sobre bienestar experimental y subjetivo en eco- que al segundo se le dio la habitual rebanada de cohombro. El hecho de que los nomía y psicología social, nos recuerda que hay algo profundo y funda- monos capuchinos prefieren las uvas a la rebanada de cohombro aparentemente mental en nuestro gusto por la justicia y la equidad. Fehr y Fischbacher había quedado ampliamente establecido en investigaciones anteriores. El (2003) afirman que ese "altruismo humano" por naturaleza, puede ser resultado fue sorprendente. Los monos, en la prueba de igualdad, dejaron de lo que explique mucha de la mayor complejidad de los patrones co- intercambiar sus fichas por alimentos durante aproximadamente un 5% del operativos en las sociedades humanas, en comparación con los de otros tiempo, pero esta tasa se elevó a más del 50% en la prueba de desigualdad. La tasa de rechazo se elevó aún más (por encima del 80%) en un tratamiento animales (recuadro 4.2). La equidad, al parecer, es intrínseca y funda- alternativo conocido como "control del esfuerzo". En éste, el primer mono recibió mentalmente importante para los seres humanos. una uva sin ningún esfuerzo ­sin necesidad de que cogiera una ficha y la Cualquiera que sea la forma exacta de los motivos verdaderos de los cambiara por alimento­. Aunque se utilizaron pocos monos, estas diferencias individuos, para este informe la implicación más importante de este gran eran todas estadísticamente significativas. cuerpo de evidencias experimentales es que en casi todas las sociedades En ambos tratamientos las tasas de negación se incrementaron con el tiempo a una buena proporción de la gente parecen disgustarle los resultados a medida que se repitió el experimento (nunca más de una vez al día) muchas veces. Es interesante que solamente las hembras hayan completado estas finales y los comportamientos injustos, tanto que está preparada para pruebas, dado que experimentos anteriores sugerían que los machos eran mucho pagar por castigar a los responsables de ello. Si las personas están prepa- menos sensibles a la distribución de recompensas. radas para pagar dinero real por reducir las desigualdades que son injus- Los autores concluyeron que "las especies tolerantes que tienen bien tas a sus ojos en un laboratorio, es plausible que grandes dificultades en desarrollado el hábito de compartir alimentos y de cooperar, como los capuchinos la vida real también reduzcan su bienestar (particularmente si las de- [...] pueden tener expectativas emocionalmente cargadas sobre la distribución de sigualdades no parecen reflejar solamente diferencias de esfuerzo o de recompensas y el intercambio social, que los llevan a que les disguste la falta de equidad" (Brosnan y De Waal 2003, 299). merito). Esto respalda la asociación estadística que encuentra la litera- tura sobre bienestar subjetivo, entre desigualdad de ingresos y felicidad Fuente: Brosnan y De Waal (2003). auto-reportada ­tema que abordamos enseguida. 62 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 4.3 Percepción de los trabajadores en cuanto a justicia, calidad del producto y seguridad de los consumidores ¿Cambia la gente de actitud por sentir que se la está Ford Explorer. El gobierno estadounidense reportó que demandaron concesiones y expiró el viejo contrato, tratando injustamente, cuando está por fuera de los las llantas de Firestone que estaban bajo investigación cosa que ocurrió antes de que se contrataran los laboratorios? De ser así, ¿es probable que esto tenga estaban relacionadas con 271 muertos y más de 800 trabajadores de remplazo. A principios de 1995, cuando alguna consecuencia grave? Un estudio de relaciones heridos. La fuente más común de falla de las llantas muchos trabajadores de remplazo estaban haciendo industriales en Illinois, Estados Unidos, sugiere que la recogidas era la separación del neumático, un llantas, no hubo exceso de reclamaciones en la planta de respuesta a ambas respuestas es sí. desprendimiento súbito del neumático de caucho de los Decatur. Sólo fue hasta finales de 1995, cuando muchos Desde la década de 1940, las plantas de cinturones de acero, que hacía que la llanta estallara. de los huelguistas que regresaron estaban trabajando producción de llantas Firestone habían adherido a la Krueger y Mas (2004) comparan el número de hombro a hombro con los de remplazo, cuando se elevó negociación de toda la industria con los sindicatos reclamos por llantas defectuosas en la planta de el exceso de reclamaciones. Con base en esto y en un laborales. Pero en 1994, cuando empezaron las Decatur con los de las otras dos plantas análisis mucho más amplio, parece probable que la negociaciones para un nuevo contrato Bridgestone/ norteamericanas en las que se producían llantas ATX química entre los huelguistas que regresaron y los Firestone propusieron desviarse de la negociación de de Firestone: Joliette, Quebec y Wilson, Carolina del trabajadores de remplazo, o bien el impacto acumulado toda la industria en una forma que empeoraba los Norte. Ninguna de estas dos experimentó conflicto de la disputa laboral en general, creó las condiciones que términos para la fuerza laboral en un momento en que laboral en el período relevante. Las llantas producidas llevaron a la producción de muchas llantas defectuosas. estaban creciendo las utilidades de la compañía. Ésta durante la disputa (1994­96) en Decatur tuvieron una Los autores del estudio "recomiendan precaución propuso pasar de turnos de 8 horas a turnos de 12, tasa mucho mayor de defectos que las producidas en por parte del lector al extender nuestros resultados a que rotarían entre los días y las noches. También Joliette o Wilson, aunque antes y después del período otras situaciones. Nuestro documento proporciona un propuso recortar el pago para nuevos trabajadores en de disputa las reclamaciones en Decatur fueron estudio de caso detallado solamente de una firma en un 30%. El sindicato de la planta de Decatur, Illinois, similares a las de las otras plantas. El patrón sugiere un período único de su historia" (Krueger y Mas, 2004, convocó a una huelga y, poco después de la huelga, la que los cambios en tecnología no pueden significar el 257). Por lo menos en este caso, parece que las compañía contrató trabajadores de remplazo. aumento de las quejas contra las llantas de Decatur percepciones de tratamiento injusto influyeron en las El conflicto laboral en la planta de Decatur porque un aumento así no se dio en Joliette o Wilson. actitudes de los trabajadores ­y en la calidad de los coincidió estrechamente con menor calidad del Al parecer tampoco la falta de experiencia de los productos y la seguridad de los consumidores. producto y llantas defectuosas. En agosto de 2000, trabajadores de remplazo, tuvo la culpa. En la primera Firestone anunció la recogida de 14 millones de mitad de 1994, hubo un pico agudo en las llantas ATX y AT, casi todas ellas utilizadas en reclamaciones alrededor del momento en que se Fuente: Krueger y Mas (2004). Una razón por la cual la desigualdad puede hacer menos feliz a la rencias de esfuerzo), en tanto que otras no (por ejemplo, cuando se de- gente, incluso neutralizando los niveles absolutos de ingresos, es que ben a diferencias de oportunidades). La gente es claramente consciente viola su sentido de justicia. Es posible que la gente (por lo menos algu- de que los ingresos diferenciales pueden constituir incentivos para el nas personas) sienta que una distribución muy desigual del ingreso re- trabajo y la inversión, incluso en educación, siempre que vayan acopla- fleja procesos injustos y distribuciones desiguales de las oportunidades. dos con oportunidades para recompensar esas acciones. Esto se mani- Un estudio latinoamericano hecho en 2001 por Latinobarómetro, reco- fiesta muy claramente en las respuestas a una pregunta de la última nocida compañía de encuestas de opinión que tiene su base en Chile, ronda de la Encuesta Mundial de Valor, la cual dividió a los encuestados hizo la siguiente pregunta a los encuestados: "¿Cree usted que la distri- de todo el mundo más o menos por igual entre los que sentían que la bución del ingreso en su país es muy justa, justa, injusta o muy injusta?" desigualdad de ingresos era demasiado alta y los que sentían que era En promedio, el 89% de los encuestados consideraba la distribución en demasiado baja. su país injusta o muy injusta. En 17 de 18 países del estudio, menos del 20% de los encuestados contestó justa o muy justa.24 Desigualdad de ingresos e incentivos: ¿qué dice la gente? Tales resultados pueden ser particularmente fuertes en América La- tina, que es una de las regiones de mayor desigualdad en el mundo, La Encuesta Mundial de Valor es una encuesta multinacional a indivi- pero no exclusivos de ella. Un análisis reciente de varios países de la duos, diseñada y patrocinada por el Consorcio Interuniversitario para la OCDE (que son menos desiguales que la mayoría de los países en desa- Investigación Política y Social que tiene su base en la Universidad de rrollo) se basó en datos del Programa Internacional de Encuesta Social. Michigan. La encuesta se propone "habilitar una comparación trans- Para construir una medida representativa de actitudes transnacionales nacional de valores y normas sobre una amplia variedad de temas". Desde frente a la desigualdad de ingresos, Osberg y Smeeding (2004) pregun- principios de los años ochenta se han hecho cuatro rondas principales. tan cuánto "deberían ganar" determinadas profesiones25 y cuánto "ga- En la última, Inglehart y otros (2004) pidieron a muestras representati- nan realmente". Su resultado es que los ciudadanos de casi todos los vas de gentes de 69 países ubicar en una escala de 1 a 10 su visión acerca países de altos ingresos26 parecen tener en promedio actitudes similares de que "los ingresos deberían ser más igualitarios", donde 1 suponía hacia la desigualdad; en general piensan que las profesiones menos pa- estar de acuerdo con tal afirmación y 10 significaba estar de acuerdo gadas deberían pagarse mejor y que las mejor pagadas deberían pagarse con la afirmación de que "necesitamos mayores diferencias de ingresos menos. como incentivos para el esfuerzo individual". Los resultados de Osberg y Smeeding (2004) refuerzan la visión de El gráfico 4.2a sugiere una considerable polarización de las opinio- que las preferencias normativas que tiene la gente con respecto a las nes acerca de la desigualdad. La mediana es la respuesta de 6, la que distribuciones no se basan exclusivamente en los ingresos efectivos, sino sugiere que no hay verdadero acuerdo con ninguna de las dos afirma- también en los procesos, y que algunas diferencias en los resultados fi- ciones de los polos. Sin embargo, para cada una de las dos visiones ex- nales pueden considerarse justas (por ejemplo, cuando se deben a dife- tremas ­representadas por los puntajes 1 y 10­ casi el 20% de todos los Equidad y bienestar 63 encuestados estuvo muy de acuerdo. El gráfico 4.2b muestra una corre- final: altos niveles de desigualdad dificultan más reducir la pobreza. lación positiva entre el puntaje (que está negativamente correlacionado En primer lugar, destacamos el hecho de que si la desigualdad dismi- con la aversión a la desigualdad) y el propio ingreso de los encuestados. nuye durante un período de crecimiento, la pobreza generalmente de- Esto es congruente con las evidencias sobre la importancia de los crece más de lo que lo hubiera hecho si el crecimiento hubiera sido ingresos relativos para el bienestar: si usted es rico, es menos incli- neutro para la distribución. En segundo lugar, documentamos el re- nado a favorecer la reducción de las desigualdades de ingresos que si sultado de que la efectividad del crecimiento económico futuro en la fuera pobre. reducción de la pobreza absoluta de ingresos decrece con desigualdad Los resultados de la Encuesta Mundial de Valores previenen contra inicial de ingresos. cualquier noción preconcebida de que la desigualdad de ingresos es vis- ta en todas partes como inherentemente indeseable. Al preguntar ex- Si la desigualdad decrece, la pobreza se reduce más plícitamente acerca de las diferencias de ingresos "como incentivos para durante períodos de crecimiento el esfuerzo individual", (mucha) gente parece muy feliz de tenerlos y, de hecho, parece querer más (aunque esta tendencia fue menos pronuncia- Al elevar los ingresos y el consumo de la gente en todos lo niveles de la da en los países que tienen niveles de desigualdad muy bajos o muy distribución del ingreso, el crecimiento económico es el motor principal altos). de la reducción de la pobreza en el mundo en desarrollo. La asociación El balance de las evidencias de la encuesta sugiere que, aunque la negativa entre la tasa anual promedio de cambio en la pobreza y la tasa desigualdad de ingresos parece estar asociada con niveles agregados más anual promedio de crecimiento en ingresos medios resulta clara a pri- bajos de bienestar subjetivo, hay considerable heterogeneidad de opi- mera vista en el gráfico 4.3, lo que sugiere que los países que experi- niones acerca de si debe reducirse o no. La gente pobre, y la de países mentan tasas más altas de crecimiento económico pueden esperar reducir que tienen niveles muy altos o muy bajos de desigualdad, parece más la pobreza mucho más rápido que los que crecen más lentamente.27 La inclinada a favorecer una reducción de la desigualdad. La gente recono- inclinación de la simple línea de regresión, ­2,4, es la elasticidad total ce que cierta desigualdad es importante para generar incentivos para la promedio de la pobreza con respecto al crecimiento económico. Eso sig- inversión y el esfuerzo; pero al preguntarle sobre las escalas relativas de nifica que, sin neutralizar cualesquiera características del país, un creci- remuneración entre profesiones, en promedio prefiere diferenciales más miento de1 punto porcentual en el ingreso medio de un país puede pequeños. Mientras que en América Latina, por ejemplo, la mayoría esperarse que reduzca la pobreza en ese país en alrededor de 2,4 puntos juzga que la distribución de ingresos es injusta, no hay acuerdo a nivel porcentuales. mundial en cuanto a que las disparidades de ingresos deban reducirse Esta poderosa asociación entre crecimiento económico y reducción en todas partes. Esto en general es congruente con la visión de que lo de la pobreza es uno de los factores centrales de moda en economía de importante para el juicio ético no es el ingreso, sino procesos y oportu- desarrollo. Su naturaleza cualitativa se entiende desde hace mucho tiem- nidades justos. po, y recientemente Ravallion y Chen (1997), Dollar y Kraay (2002), y otros la han cuantificado. Ciertamente la relación crecimiento-pobreza es probablemente más poderosa que sorprendente: simplemente refleja Desigualdad de ingresos y reducción de la pobreza el hecho de que, en promedio, el crecimiento en los ingresos de los po- A los argumentos filosóficos y legales a favor de la equidad, y a las bres es similar al crecimiento de los ingresos medios (gráfico 4.4). En evidencias basadas en encuestas y experimentos de que la justicia es otros términos: el crecimiento económico agregado es, en promedio, intrínsecamente importante para la gente, agregamos un argumento neutral con respecto a la distribución.28 Gráfico 4.2 Opiniones sobre la desigualdad obtenidas de la Encuesta Mundial de Valores Fuente: Inglehart y otros, 2004. Nota: Los cálculos de los autores se basan en datos correspondientes a los años 1999­2000. La preferencia por la desigualdad va desde acuerdo con 1, "Los ingresos deben ser más igualitarios", hasta acuerdo con 10, "Necesitamos mayores diferencias de ingresos como incentivos para el esfuerzo individual". 64 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 4.3 El crecimiento es la clave para la reducción de la pobreza... Fuente: cálculos de los autores. Gráfico 4.4 ... y, en promedio, el crecimiento es neutral a la distribución Fuente: cálculos de los autores. Sin embargo, hay considerable variación en torno a esos promedios. tener perfiles de crecimiento muy diferentes entre la población. Como Cerca de la mitad de la variación l total en reducción de la pobreza se es de esperar, las reducciones de la desigualdad para una tasa de creci- explica por el crecimiento económico (ver el poder explicativo de la re- miento dada agregan un "componente de redistribución" al "compo- gresión subyacente para el gráfico 4.3).29 La otra mitad tiene que refle- nente de crecimiento", lo que conduce a una reducción más rápida de la jar cambios en la distribución subyacente de los ingresos relativos. Esto pobreza general. sucede debido a que la incidencia del crecimiento económico (su patrón La contribución de la reducción de la desigualdad conjuntamente distributivo) puede variar radicalmente de un país a otro. Dos países con el crecimiento, se ilustra mediante una comparación de las curvas que tengan tasas similares de crecimiento en ingresos medios pueden de incidencia del crecimiento (GIC) para Túnez (1980­2000) y Senegal Equidad y bienestar 65 (1994­2001) (gráfico 4.5). En ambos países, la tasa de crecimiento anual para estos ejercicios, es contabilizar sencillamente la elasticidad total y promedio de los ingresos medios según la encuesta de hogares fue cer- parcial de la reducción de la pobreza al crecimiento para cada país en cana al 2,5%. En Túnez, donde la distribución de este crecimiento fue singular (en un solo período por país) y marcarla con respecto al coefi- relativamente más benéfica para los pobres, el índice de recuento de ciente Gini inicial (gráfico 4.6).30 Una relación positiva es evidente para pobreza cayó en un 67% (del 30% al 10%). Esto corresponde a una tasa los conceptos de elasticidad parcial o total, para las cuatro líneas de anual de descenso de la pobreza, del 5,4%. En Senegal, donde el creci- pobreza/combinaciones de medición de la pobreza.31 El valor absoluto miento fue menos pronunciado para la mitad inferior que para la supe- de la elasticidad de la reducción de la pobreza al crecimiento decrece en rior de la distribución, la pobreza apenas decreció un 15% (del 68% al la medida en que los países sean más desiguales, tanto para el concepto 57%), lo que corresponde a una tasa anual de reducción de la pobreza total como para el parcial. La inclinación de la línea correspondiente en del 2,3%. Aunque parte de esta diferencia se debe al hecho de que la el panel (a) sugiere que un incremento de 10 puntos porcentuales en el tasa efectiva de crecimiento fue marginalmente superior en Túnez (2,7% coeficiente Gini se asocia, en promedio, con una reducción de 1,4 en el contra 2,3% en Senegal), mucho de ella se debe claramente a los dife- valor absoluto de la elasticidad. Dado que la elasticidad promedio es rentes patrones de incidencia del crecimiento, lo cual es evidente en el 2,53, éste no es un efecto pequeño. gráfico 4.5. El hecho de que países muy desiguales (con un coeficiente Gini cer- Esta contribución de las reducciones de la desigualdad a la reducción cano a 0,6) tengan una elasticidad cercana a cero en esta muestra, no de la pobreza se mantiene a un nivel más general. De acuerdo con Datt debe enfatizarse demasiado. Ello es causado, en parte, por incrementos y Ravallion (1992), se ha aplicado ampliamente una descomposición de de la desigualdad en algunos de estos países durante los períodos de los cambios en la pobreza entre los componentes de crecimiento y de- crecimiento registrados. Esto resulta evidente por el hecho de que la sigualdad. Los componentes de redistribución normalmente son más elasticidad parcial (que neutraliza los cambios en la distribución) no lle- pequeños que los de crecimiento y, puesto que la desigualdad frecuente- ga a cero para la misma muestra. De todas maneras el crecimiento con- mente aumenta, a menudo tienen el signo "equivocado". Pero cuando tribuye a reducir la pobreza, incluso en países altamente desiguales. El la desigualdad cae, esto ayuda a reducir la pobreza. resultado firme se refiere al signo de la inclinación de la línea, no a sus Un segundo punto, que es independiente, es que el poder del creci- intersecciones exactas: una desigualdad inicial mayor significa que el miento para educir la pobreza disminuye mientras más alta sea la de- crecimiento reduce la pobreza en menor medida. sigualdad inicial de ingresos. Entonces, una reducción de la desigualdad Se ha argüido que este es un resultado mecánico, por cuanto da una hoy también tiende a tener un impacto futuro sobre la efectividad del forma funcional fija para la distribución del ingreso, una mayor de- crecimiento (incluso neutral a la distribución) en la reducción de la po- sigualdad tiene como resultado una reducción más lenta de la pobreza, breza. Esto ocurre porque la configuración de la mayoría de las distribu- aun cuando los ingresos de cada individuo crezcan a la misma tasa. Cier- ciones de ingresos significa que la elasticidad de la reducción de la pobreza tamente, como se indica aquí, el cambio distributivo, en promedio, no al crecimiento tiende a ser menor en países más desiguales. En otras está correlacionado con las tasas medias de crecimiento de manera que, palabras, debido a que las distribuciones iniciales del ingreso son dife- en promedio, los pobres ven crecer sus ingresos a la misma tasa que los rentes, la tasa de reducción de la pobreza en dos países que tengan la de las demás personas. No obstante, ello no obedece a ninguna ley na- misma tasa de crecimiento neutral a la distribución puede ser diferente. tural. La distribución de ingresos en países individuales puede cambiar, Quizá la forma más flexible de captar la variación de la elasticidad al y de hecho lo hace, durante períodos de crecimiento (ver gráfico 4.5).33 crecimiento con la desigualdad entre la muestra de países disponible No hay regla mecánica por la cual los ingresos de los pobres tengan que Gráfico 4.5 La incidencia de crecimiento nacional se curva para Túnez en 1980­1995 y para Senegal en 1994­2001 Fuentes: Ayadi y otros, 2004, para Túnez; y Azam y otros, 2005, para Senegal. Estos son dos de 14 estudios de caso por país fruto del Estudio "Cómo operacionalizar el crecimiento en favor de los pobres", del Banco Mundial. 66 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 4.6 Una mayor desigualdad disminuye el poder del crecimiento para reducir la pobreza Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Estos son gráficos de dispersión de elasticidades a nivel de país, contra coeficientes Gini del año inicial. El gráfico (a) muestra la elasticidad total para el índice de recuento de la incidencia de pobreza, teniendo como línea de pobreza US$1 diario. El (b) muestra la elasticidad parcial para el mismo índice y la misma línea. Los gráficos (c) y (d) también muestran las elasticidades total y parcial, respectivamente, pero ahora para el índice de brecha de pobreza, al cuadrado FGT(2) y con respecto a una línea de US$2 diarios.32 crecer a la misma tasa que los del resto de la población.34 Si en prome- de cambiar la forma en que se distribuyen los ingresos, sin tener en dio es así, y si, dada la forma de la distribución empírica de los ingresos, cuenta los efectos de las políticas sobre los incentivos de todos los agen- las elasticidades de la pobreza son menores en países que tienen mayor tes de la economía, están destinados al fracaso. En la parte III de este desigualdad inicial, ese es un hecho empírico. Informe volvemos sobre el tema del diseño apropiado de políticas. Todo De manera que el balance de las evidencias no dan mucha cabida para lo que puede decirse aquí acerca de los resultados es que, si existen po- dudar de que las elasticidades de la reducción de la pobreza al crecimiento líticas que puedan conducir a una distribución menos desigual de los son más fuertes en las sociedades más igualitarias. La desigualdad reduce recursos sin mayores costos en términos de eficiencia (estática y dinámi- la efectividad del crecimiento económico en la reducción de la pobreza. ca) de la asignación de recursos, esas políticas tenderán a llevar a una Esto significa que, siendo todo lo demás igual, una reducción de la de- reducción más rápida de la pobreza en el futuro, cualquiera que sea la sigualdad de ingresos hoy tiene un doble beneficio: tiende a contribuir a tasa de crecimiento que esa economía genere. una reducción contemporánea de la pobreza, y tiende a hacer que el cre- Sin embargo, sucede que algunas desigualdades ­no necesariamente cimiento futuro reduzca más rápidamente la pobreza. las de ingresos­ también son perjudiciales para el propio crecimiento Evidentemente, la advertencia de "siendo todo lo demás igual" es de económico. Esas desigualdades de poder, activos y acceso a mercados y crucial importancia. La distribución de ingresos es un reflejo del equili- servicios tienden a ser las desigualdades en las que puede concentrarse brio general de una economía, basado en las estructuras social, política productivamente la política. Los próximos dos capítulos se refieren a e institucional que condicionan su comportamiento. Intentos simplistas éstas "desigualdades ineficientes". Desigualdad e inversión 67 5 capítulo Desigualdad e inversión En un mundo en el que los mercados funcionaran perfectamente, las ran a la tasa corriente explica la presunta separación entre riqueza o decisiones de inversión tendrían poco que ver con los ingresos, la rique- estatus de los inversionistas y el monto que ellos invierten. El que ellos za y estatus social de quien las toma. Esas decisiones estarían determi- sean ricos o pobres, que tengan buenas conexiones o sean gente común, nadas por los retornos que promete una inversión y por el precio comercial de todas maneras un dólar más de inversión les será rentable solamente del capital, ajustado al riesgo extra que la inversión conlleve. Si la gente si el retorno que obtienen del mismo es superior a la tasa de interés. Si la tuviera buenas oportunidades de inversión, realmente no importaría que tasa de interés es más alta saldrían mejor librados dando ese dinero en tuviera o no el dinero; siempre podría tomar en préstamo lo que necesi- préstamo si el mismo fuera suyo, o tomando menos en préstamo si fuera tara y, si el riesgo le molestara, siempre podría vender acciones de su de otra persona. Así, dos personas con la misma tasa de retorno de la negocio y comprar bienes más seguros con el dinero de la venta. inversión, terminarían invirtiendo el mismo monto.4 No obstante, por diversas razones ­principalmente económicas, pero ¿Qué tan cerca están los mercados reales de este mercado ideal? también políticas­ los mercados no son perfectos. Si los prestatarios Chambhar es una ciudadela comercial en Sindh (Pakistán), sobre la ri- pueden voluntariamente incumplir en el pago de sus préstamos, los pres- vera oriental del Indo. En 1980-81 los agricultores del área aledaña a tamistas prefieren hacer préstamos a prestatarios que puedan ofrecer Chambhar obtuvieron casi todo su crédito de unos 60 prestamistas pro- bienes como garantía. Los retornos privados para firmas políticamente fesionales. Con base en datos detallados de 14 de estos prestamistas y conectadas pueden ser más altos que para las que carecen de tales co- 60 de sus clientes, Aleem (1990) calculó en 78,5% la tasa de interés nexiones, y por tanto pueden atraer más capital, aun cuando los retor- promedio cobrada sobre los préstamos. Pero si estos agricultores que- nos sociales no sean para nada mayores.1 Los miembros de grupos sujetos rían prestar su dinero, el sistema bancario apenas les pagaba alrededor a discriminación pueden invertir racionalmente menos en su capital del 10%. Sin embargo, es posible que ellos pudieran no haber invertido humano que lo que podrían hacerlo en ausencia de esos estereotipos en los bancos. Una medida alternativa de la tasa de depósito que es explícitos o sutiles. relevante para estos agricultores, es el costo de oportunidad del capital Una vez que renunciamos a la idea de que los mercados funcionen para los prestamistas, el 32,5%. En cualquier caso, esto sugiere una casi a la perfección en alguna parte, se ensancha sustancialmente el campo brecha de por lo menos 45 puntos porcentuales entre las tasas para los para un vínculo directo entre inversión y la distribución de la riqueza o prestatarios y para los prestamistas. del poder, el cual en muchos casos lleva a insuficiente inversión de parte La tasa para tomar dinero en préstamo también varió muchísimo de los que tienen buenas oportunidades de crecimiento.2 Corregir las entre los prestatarios. La desviación estándar de la tasa de interés fue de fallas del mercado directamente suele no ser factible, y en estos casos 38,1%, por contraposición a una tasa promedio del 78,5% sobre los pueden servir como segundas mejores alternativas ciertas redistribuciones préstamos. En otras palabras, una tasa de interés del 2% y una del 150% de la riqueza, el poder y los recursos.3 En otras palabras, las intervencio- están ambas dentro de 2 desviaciones estándar de la media. Una posibi- nes para elevar la equidad pueden mejorar la eficiencia. lidad es que estas diferencias en las tasas de interés reflejen diferencias Uno de los grandes avances de los últimos 15 años en economía del en la tasa de incumplimiento: quizá la amortización esperada fuera la desarrollo es la colección de un cuerpo sustancial de evidencias que do- misma para todos los prestatarios, porque los que pagaban tasas más cumentan cuán bien (o mal) funcionan los mercados de bienes y finan- altas tenían más probabilidades de incumplir. También la amortización cieros en los países en desarrollo. El hecho de que estos mercados rara esperada pudo haber sido igual a la tasa de interés corriente pagada a vez lleguen a la altura de su ideal, crea la posibilidad de que la riqueza y los depositantes, si la tasa por mora fue suficientemente alta. Pero el el estatus social, definido éste como la posición que uno tenga en la incumplimiento fue raro: para los prestamistas individuales, la mediana sociedad tanto en identidad de adscripción como en conexiones, tengan de incumplimiento osciló entre el 1,5 y el 2%, con un máximo del 10%. una influencia importante sobre las decisiones de inversión. Natural- El mismo patrón ­tasas altas y variables sobre préstamos, tasas mu- mente, comenzamos entonces con estas evidencias. cho más bajas sobre depósitos y bajas tasas de incumplimiento­ se pre- senta en el "Informe resumido sobre los mercados de crédito informales Mercados, riqueza, estatus y comportamiento en India".5 Este informe resume los resultados de estudios de caso co- de la inversión misionados por el Banco Asiático de Desarrollo y llevados a cabo bajo la dirección del Instituto Nacional de Finanzas y Política Pública. El mercado de crédito Para el sector urbano, los datos se basan en varios estudios de caso de En un mercado de crédito perfecto hay una única tasa de interés y todo clases específicas de prestamistas informales. En cuanto a la clase gene- el mundo puede tomar o extender préstamos tanto como quiera a esa ral de intermediarios financieros no bancarios denominados corporacio- tasa. El que los individuos puedan tomar en préstamo tanto como quie- nes financieras, la tasa máxima de depósito para préstamos de menos de 67 68 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 un año es del 12%. Estas corporaciones ofrecen anticipos por un año o parcializados en favor de los ricos, lo que es congruente con las eviden- menos a tasas que varían del 48% anual a la verdaderamente astronómica cias del gráfico 5.1. del 5% diario. Las tasas sobre préstamos de más de un año variaron Ninguno de estos hechos resulta sorprendente. En los países en de- entre el 24% y el 48%. Una vez más, el incumplimiento es sólo una sarrollo suele ser difícil el cumplimiento forzoso de los contratos, y no es pequeña parte de la historia: los costos de incumplimiento explican ape- fácil conseguir tribunales que castiguen a prestatarios recalcitrantes.7 nas un 4% del costo total en intereses. Para compañías de ventas a cré- Como resultado, los prestamistas a menudo gastan una cantidad para dito en Delhi, la tasa de depósito era del 14% y la del préstamo era asegurar la cancelación de sus préstamos: es plausible que éstos sean los como mínimo del 28% y podría ascender hasta el 41%. Los costos de recursos que interponen una cuña entre la tasa para los prestatarios y la incumplimiento eran del 3% del total de los costos en intereses. tasa para los prestamistas. De hecho, Aleem (1990) muestra que los En cuanto al sector rural, las tasas de interés son altas pero también recursos que gastan los prestamistas para controlar a los prestatarios variables (gráfico 5.1). Este descubrimiento se basa en encuestas en 6 explican la brecha de cerca de 50 puntos porcentuales entre las tasas poblaciones rurales de Kerala y Tamil Nadu, llevadas a cabo por el Cen- para prestamistas y para prestatarios que verifican sus datos. Es fácil tro de Estudios sobre Desarrollo, Trivandrum. Los ricos (que tienen imaginar que los prestatarios más fáciles de controlar disfruten de tasas 100.000 rupias o más en activos) obtienen la mayor parte del crédito más cómodas, lo que explicaría por qué las tasas de los prestamistas (cerca del 60%) y pagan una tasa relativamente baja (33%), en tanto varían tanto. que aquellos cuyos activos están entre las 20.000 y 30.000 rupias pagan Estas imperfecciones en los mercados de crédito tienen implicaciones tasas del 104% y captan apenas el 8% del crédito. La tasa de interés inmediatas para la relación entre riqueza e inversión. En primer lugar, promedio que cobran los prestamistas profesionales (quienes proveen el siendo la tasa de interés sobre depósitos mucho más baja que la tasa de 45,6% del crédito) es aproximadamente del 52%. interés sobre préstamos, el costo de oportunidad sobre capital para los Aunque no se reporta la tasa promedio de depósito, la máxima obte- que solamente quieren invertir su propio dinero es mucho más bajo que nida de todos los estudios de caso es del 24%, y en cuatro de esos casos el costo de oportunidad para los que tienen que tomar dinero en présta- no pasa del 14%. En la categoría de prestamistas profesionales, alrede- mo. Esto significa que los acaudalados terminarán invirtiendo mucho dor de la mitad de los préstamos estaban al 60% o más, pero otro 40%, más que los indigentes, aun cuando los retornos de sus inversiones sean más o menos, tenía tasas inferiores al 36%. Las tasas por mora eran más exactamente los mismos. En segundo lugar, las menores tasas de interés altas que en el sector urbano, pero de todas maneras no explican más que se les cobran a los ricos refuerzan esta conclusión, porque así los que el 23% de los costos en intereses. ricos enfrentan menores costos de oportunidad cuando recurren tam- El hecho de que el acceso a crédito dependa del estatus social tam- bién a préstamos. En tercer lugar, en algunos casos los que no están en bién se revela en unos estudios de Fafchamps' (2000) sobre el crédito capacidad de ofrecer garantías no tendrán ningún acceso a crédito, a comercial informal en Kenia y Zimbabue. Éste reporta una tasa de inte- ninguna tasa de interés. rés mensual apenas por encima del 2,5% (correspondiente a una tasa Sería de esperar, entonces, que los pobres invirtieran muy poco, na- anual del 34%), pero también observa que la tasa para el grupo comer- turalmente en relación con los ricos, pero también en relación con lo cial dominante (hindúes en Kenia, y blancos en Zimbabue) es del 2,5% que invertirían si los mercados funcionaran debidamente. El capital li- mensual, en tanto que los negros pagan el 5% mensual en ambos paí- berado debido a su baja inversión es absorbido por los no pobres, quie- ses.6 El capítulo 9 ofrece también evidencias de que en muchos países nes efectivamente pueden terminar invirtiendo en exceso en relación los poseedores de información privilegiada efectivamente cabildean para con lo que invertirían en mercados perfectos. La razón es esta: debido a limitar el acceso a las instituciones financieras y que los préstamos están que los pobres no pueden obtener préstamos, los que no son pobres no Gráfico 5.1 En las áreas rurales de Kerala y Tamil Nadu, los ricos consiguen casi todo el crédito y pagan tasas relativamente bajas Fuente: Dasgupta, Nayar y asociados, 1989. Desigualdad e inversión 69 pueden prestar tanto como quisieran (es por eso que en los países en perjudica siempre el consumo, aunque el coeficiente varía entre un módico desarrollo las tasas sobre depósitos suelen ser muy bajas). Y debido a 0,5 (una reducción de US$1 en los ingresos significa que el consumo des- que los que no son pobres no pueden extender préstamos, para ellos ciende en unos US$15) hasta un coeficiente alto de 0,46. La siguiente fila tiene sentido continuar invirtiendo en sus propias firmas, aun cuando hace lo mismo, pero ahora se trata de una imitación de pueblo rural cuya los retornos sean bajos. intensión es captar cualesquiera cambios en el consumo en el nivel del Debido a que los pobres invierten muy poco, y también a que los poblado. Notablemente los coeficientes relativos a ingresos propios, que costos de oportunidad del capital para los no pobres resultan entonces en una situación de seguros perfecta deberían bajar a cero luego de neu- más bajos que si no fuera así, también cambia la composición de los tralizar los cambios a nivel de pueblo, escasamente se mueve.8 inversionistas. En particular, firmas que no serían viables si los merca- No todas la evidencia son tan pesimistas. Townsend (1994) usó da- dos funcionaran perfectamente (por ejemplo, debido a que la tasa de tos detallados a nivel de hogar, de cuatro poblados, que fueron intensa- interés sería demasiado alta), pueden sobrevivir e incluso expandirse mente estudiados por el Instituto Internacional para la Investigación de gracias a que los mercados son como son. En otras palabras, terminan Cultivos en los Trópicos Semiáridos (International Crop Research Institute invirtiendo las firmas equivocadas. en the Semi-Arid Tropics) (ICRISAT) en India, para ver si la hipótesis de seguro total es congruente con los datos. Él encontró que, si bien los El mercado de seguros datos negaban la predicción exacta, ésta no estaba muy equivocada. En otras palabras, sus evidencias sugirieron que los lugareños sí se asegu- El mercado ideal de seguros es aquel en que las personas no corren nin- ran mutuamente en una medida considerable: los movimientos en el gún riesgo que sea evitable. En una situación en la que un único pobla- consumo individual registrados en sus datos parecen no estar funda- do constituye un mercado de seguros separado, cerrado para el resto del mentalmente correlacionados con los movimientos en los ingresos. mundo (de manera que sólo los lugareños pueden asegurar a otros luga- Un trabajo posterior de Townsend, basado en datos que recogió en reños, en una especie de arreglo de seguro mutuo), el consumo indivi- Tailandia, resulto ser menos alentador.9 Algunos pueblos rurales pare- dual debería responder únicamente a las fluctuaciones del ingreso cían ser mucho más efectivos que otros en la provisión de seguro para agregado (a nivel del pueblo), y no a las fluctuaciones de los ingresos de individuos específicos. En términos ordinarios, hasta tanto el consumo sus residentes. Townsend describe en detalle cómo difieren los arreglos agregado permanezca invariable, las fluctuaciones en los ingresos indi- de seguros de un poblado a otro. Mientras que en uno hay una red de viduales no deben traducirse en fluctuaciones en el consumo individual. instituciones para compartir riesgos, que funcionan bien, en otras po- Cuando los mercados de seguros funcionan bien, las consideraciones de blaciones la situación es diferente. En una existen las instituciones, pero riesgos no deben tener un impacto significativo sobre las opciones que son disfuncionales; en otra son inexistentes; en una tercera, cerca de las la gente escoja, independientemente de su riqueza, puesto que lo que carreteras, parece no haber ninguna forma de compartir el riesgo, ni un individuo hace tiene poco impacto sobre la incertidumbre agregada. siquiera dentro de las familias.10 Si bien un mercado de seguros perfecto es más complejo que un En cuanto a crédito, la falla de los seguros podría tener algo que ver mercado de crédito perfecto, y por tanto más difícil de detectar, se han con asimetrías de información. No es fácil asegurar a alguien contra un hecho intentos por probar la predicción de lo irrelevantes que son las riesgo que solamente él observa, porque él tiene todos los incentivos fluctuaciones en los propios ingresos personales. Las Encuestas de Me- para afirmar siempre que las cosas están marchando mal. Pero como dición de Estándares de Vida en Costa de Marfil entre 1985 y 1987 Duflo y Udry (2004) lo demuestran, en Costa de Marfil los esposos no ofrecen un cuadro de datos sobre los ingresos y el consumo de cerca de parecen dispuestos a asegurarse mutuamente del todo contra reveces 800 hogares, cada uno de los cuales fue rastreado durante dos años con- por tempestades que los afecten diferencialmente. Debido a que la llu- secutivos (1985 y 1986 o 1986 y 1987). En el cuadro 5.1, la relación via obviamente es observable, por lo menos parte del problema tiene entre cambios en el consumo y cambios en los ingresos se reporta sepa- que estar en otro lado. Una posibilidad es el limitado compromiso. La radamente para las tres regiones principales y separadamente para 1985­ gente puede sentirse feliz de reclamar lo que se le prometió cuando le 86 y 1986-87. la primera fila del primer bloque para cada año reporta la llegue el turno para que se lo paguen, y luego incumplir cuando le llega correlación básica entre ingresos y consumo: una caída en los ingresos el momento de pagar. Esto puede ser particularmente fácil en una situa- Cuadro 5.1 Efecto de reveses económicos sobre el consumo, Costa de Marfil Bosque occidental Bosque oriental Sabana Todo lo rural OLS 1985­6 No simulaciones 0,290 (6,2) 0,153 (3,2) 0,368 (5,8) 0,259 (8,8) Simulaciones de poblados 0,265 (5,7) 0,155 (3,5) 0,373 (5,7) 0,223 (7,7) OLS 1986­7 No simulaciones 0,458 (8,8) 0,162 (5,3) 0,168 (4,0) 0,239 (10,4) Simulaciones de poblados 0,424 (8,1) 0,173 (5,6) 0,164 (3,8) 0,235 (10,1) Fuente: Adaptado de Deaton, 1997, cuadro 6.5, p. 381. Nota: Entre paréntesis se presenta el valor absoluto del estadístico t. La primera fila de cada panel muestra el coeficiente sobre cambio de ingresos de una regresión de cambios de consumo sobre cambios de ingresos. La segunda fila reporta el mismo resultado cuando en la regresión se incluyen simulaciones de poblados. OLS = Cuadrados mínimos ordinarios. 70 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ción en que las relaciones sociales entre los grupos de personas que se Donde existen los contratos de arrendamiento, no siempre son del aseguran mutuamente no sean especialmente cerradas, lo que quizá ex- tipo de renta fija, al menos cuando la tierra es usada para el cultivo. plique por qué Townsend no encontró ningún seguro en el pueblo más Muchos países, incluido Estados Unidos, tienen una larga tradición de cercano a la carretera. una forma contractual alternativa: la aparcería. Como aparcero, el agri- La falta de seguro puede tener un efecto sobre el patrón de inversión. cultor sólo obtiene una fracción del producido, pero no tiene que pagar El que muchos riesgos asegurables no estén asegurados significa que una renta fija. Como lo señaló Alfred Marshall hace más de 100 años, uno no puede invertir sin cargar personalmente con una parte significa- esto debilita los incentivos y reduce la productividad de la tierra, aun- tiva del riesgo concomitante. De hecho, es posible que las grandes cor- que la casi universalidad de la aparcería sugiere que ésta es una respues- poraciones que pueden vender capital social en mercados accionarios ta a una necesidad real. Hay cierto desacuerdo entre los economistas organizados, sean los únicos jugadores que puedan esperar realmente con respecto a la naturaleza exacta de esa necesidad.11 En todo caso es diversificarse para liberarse de una gran parte del riesgo de un determi- plausible que la necesitad esté relacionada con el hecho de que los agri- nado proyecto. Dado este hecho y la razonable asunción de que los po- cultores suelen ser pobres y que el hacerles pagar la renta completa bres tienen mayor aversión al riesgo que los ricos, probablemente estemos cuando la cosecha no es buena, es difícil y probablemente no deseable. ante una situación viciada en la que a los pobres también les puede Las tenencias en arrendamiento en los países en desarrollo tienden a resultar difícil reducir su exposición al riesgo. Entonces, es probable que ser de corta vida. La norma es un año, o bien una estación. Aunque no ellos se alejen tímidamente de inversiones de mayor riesgo y de mayores son desconocidos los arrendamientos más largos, son raros. Esto puede retornos, reforzando de ese modo la predicción de que los pobres invier- reflejar el hecho de que es la tradición, más que la ley, lo que asegura la mayoría de estos arrendamientos: quizá sea demasiado fiarse de la cos- ten demasiado poco. tumbre para hacer cumplir arrendamientos de duración arbitraria. Por supuesto, el que la tierra no sea perfectamente vendible puede El mercado de tierras perjudicar a cualquiera que la posea. Pero el campesino pobre probable- En un mercado de tierras perfecto, los individuos pueden comprar o mente tenga una mayor parte de su riqueza en tierra que la mayoría de arrendar tanta tierra como quieran, durante el tiempo que quieran, a la gente, lo que haría que la tierra no vendible fuera particularmente un precio que sólo depende de la calidad de la tierra (y de la duración desventajosa para ellos. del arrendamiento). El arrendamiento debe ser a una renta fija, de ma- Lo que tiende a desalentar la inversión en tierras es la falta de un nera que el arrendador es el acreedor residual del producido de la tierra. título explícito o, en términos más generales, la inseguridad de la te- nencia (causada, por ejemplo, por la corta duración de los arrendamien- El que la tierra pueda venderse y comprarse libremente asegura que tos y la posibilidad de que el dueño de la tierra pueda amenazar con tener tierra propia no signifique una ventaja ni una desventaja particu- quitarla al término del arrendamiento). Evidentemente es una ayuda lar en comparación con cualquier otro activo o valor similar. Que el que la tierra sea de propiedad de la persona que piensa invertir en ella. arrendador sea un acreedor residual significa que a la tierra se le está El que casi todos los que trabajan en agricultura tiendan a ser demasia- dando uso óptimo. Pero en la práctica no es así. do pobres para comprar la tierra que cultivan es, entonces, una causa Muchos países en desarrollo (y algunos desarrollados) tienen regula- potencial de baja inversión. ciones acerca de quién puede comprar tierra y qué tanta o qué tan poca puede comprar. Binswanger, Deininger y Feder (1995) afirman que casi todos los países hoy en desarrollo han pasado por una etapa en que El mercado de capital humano tuvieron regulaciones destinadas a concentrar la propiedad de la tierra. Hay una cosa que hace que el mercado de capital humano sea diferente En contraste, Besley y Burgess (2000) ofrecen una lista de regulaciones de los mercados de cualesquiera otros bienes: muchas de las decisiones de diferentes estados de India, cada una de las cuales es un esfuerzo por de inversión en capital humano las toman los padres (u otros miembros limitar la propiedad de la tierra. de la familia) por sus hijos. En otras palabras, quienes toman las decisio- Los gobiernos también limitan directamente las transacciones de tie- nes son distintos de quienes reciben el capital humano. No es difícil rras, con el ostensible propósito de evitar la acumulación de tierras en imaginar por qué esta separación puede introducir distorsiones impor- las manos de unos pocos. En Etiopía, a finales de los años noventa, se- tantes en el funcionamiento de este mercado. La formulación clásica de gún lo observan Deininger y otros (2003), vender e hipotecar tierra iba Gary Becker evita este problema asumiendo que la familia puede tomar en contra de la ley. Aunque los arrendamientos estaban oficialmente préstamos garantizados por los ingresos futuros del hijo, lo que con- permitidos (después de haber sido ilegales durante dos décadas), los lí- vierte el problema en una decisión de inversión convencional. Según deres locales y el gobierno eran libres de restringir incluso estas transac- esa asunción, el monto de la inversión no dependería de los medios fa- ciones de arrendamiento de tierras. Por ejemplo, la región de Oromia miliares. permitía a los agricultores arrendar no más del 50% de sus parcelas y Pero en la práctica, aunque el capital humano es un activo, legal- estipulaba términos contractuales máximos de tres años para tecnolo- mente no puede pignorarse e hipotecarse, por la sencilla razón de que gías tradicionales y de 15 años para tecnologías modernas. pignorar su capital humano equivaldría a venderse uno mismo como A menudo no es claro quién tiene derecho de vender un determina- esclavo.12 Esto obviamente restringe la capacidad de la gente para en- do lote, cuando no hay ninguna persona o familia única que tenga un deudarse para financiar inversiones en su educación. título legal, claro, indiscutible, sobre la tierra. Esta ambigüedad refleja Cuando los padres no pueden tomar préstamos para pagarlos de los invasiones y usurpaciones de tierras en la evolución de los derechos so- ingresos futuros de sus hijos ­lo que la mayoría de las veces es cierto en bre tierras, así como la importancia de la tradición en el gobierno de las casi todos los países en desarrollo­ de todas maneras pueden esperar relaciones territoriales, especialmente en África. La reciente populari- que esos hijos cuiden de ellos en su vejez. La esperanza puede ser que los dad de la titulación de tierras como una intervención social es una con- hijos crezcan para cosechar los beneficios de la inversión de sus padres y secuencia directa de ello. que se la devuelvan. Pero los hijos saben que no tienen ninguna obliga- Desigualdad e inversión 71 ción legal de hacer eso. Si les devuelven a los padres es porque los aman de experiencia laboral. Es más, la discriminación tendió a ser mayor o porque la sociedad espera que lo hagan. cuando la hoja de vida correspondía a alguien con mayor formación, lo Así, las inversiones en capital humano pueden estar impulsadas tan- que sugiere que la inversión en capital humano entre los afroamericanos to por el sentido de los padres de lo que es correcto hacer, como por un probablemente sea significativamente mal recompensada. cálculo de costos y beneficios. Una vez que aceptamos esto, resulta claro Una forma muy diferente de discriminación proviene de la asigna- que el capital humano de los hijos puede no ser muy distinto de cual- ción de puestos de trabajo basada en contactos. Munshi (2003) presenta quier otro bien de consumo ­de manera que las familias ricas tienden a evidencias persuasivas de que los contactos son muy importantes en la invertir más en la salud y educación de sus hijos. Y las decisiones sobre asignación de empleos para trabajadores inmigrantes en Estados Uni- capital humano pueden ser más un producto de la cultura y la tradición dos. Hoy las perspectivas de empleo para inmigrantes mexicanos resul- que del frío cálculo de los beneficios. Los beneficios son relevantes, pero tan ser mucho mejores cuando éstos provienen de áreas en las que haya la sensibilidad a ellos puede no ser tan grande como uno esperaría. habido antes flujos de emigrantes. Muy notablemente, ayuda que los En el mercado de capital humano, la retribución debe basarse ente- inmigrantes vengan de un área que haya sufrido una sequía varios años ramente en la provisión de capital humano, no en otros atributos de la atrás, la cual haya impulsado a salir una cohorte de emigrantes hacia persona que ofrezca las destrezas de que se trate. Obviamente la discri- Estados Unidos. Estos inmigrantes ayudan luego a encontrar trabajo a minación de género, casta, religión o raza viola esto, pero lo mismo hace posteriores generaciones de inmigrantes de esa área. Lo absolutamente un sistema de asignación de empleos con base en contactos. Hasta hace seguro es que no ayuda ser de un área en la que haya habido una sequía muy poco, la discriminación del trabajo basado en el género era la nor- reciente. ma en todo el mundo y el número de países donde esta discriminación La percepción de discriminación, consciente o no, puede afectar las todavía es legal o socialmente aceptada está disminuyendo pero sigue inversiones en capital humano. Los que esperan ser discriminados en un siendo significativo. Incluso donde esa discriminación está explícitamente mercado laboral particular ­correcta o erradamente, consciente o in- prohibida hay evidencias de que continúa. Lo mismo es válido con respec- conscientemente­ tenderán a invertir menos en adquirir el tipo de capi- to a la raza, la casta y la religión. Casi toda discriminación ­a menos que tal humano que ese mercado retribuye. Esto podría generar una conducta se dé por mandato legal a través de una acción afirmativa a favor de un viciosa que se autorefuerce. Si los miembros del grupo discriminado in- grupo históricamente en desventaja, como las castas bajas en India y los vierten menos en su propia educación, o en buscar empleo, los demás afroamericanos en Estados Unidos­ desaparece frente a leyes explícitas pueden usar esa baja inversión para confirmar su prejuicio contra ese en su contra. grupo. Una razón de lo dura que es de eliminar la discriminación, está en su Los estereotipos pueden autorrealizarse no solamente porque influ- propio carácter insidioso. Las creencias acerca de diferencias están arrai- yen en las percepciones del objetivo del estereotipo, sino también por- gadas en las actitudes y prácticas cotidianas de manera tal que que influyen en el comportamiento de los individuos estereotipados. discriminador y discriminado pueden no ser conscientes de ellas, aun Stone y otros (1999) pidieron a estudiantes preuniversitarios volunta- cuando esas creencias transformen el modo de comportarse de ambos. rios jugar una partida de golf en miniatura. El desempeño se midió por Esto es lo que subyace al poder del estereotipo. En un ejemplo diciente, el número de golpes necesarios para poner la bola en el hoyo: menos Stone, Perry y Darley (1997) les pidieron a los participantes de un re- golpes significaba mejor desempeño. La variable que los experimenta- ciente experimento (caucásicoamericanos, a los que en adelante nos re- dores manipularon fue la descripción de la tarea. En un caso ésta fue feriremos como blancos) escuchar por la radio la misma transmisión del descrita como una "prueba estandarizada de habilidades atléticas natu- desempeño de un atleta en baloncesto. A la mitad de los participantes rales" y en el otro caso como una "prueba estandarizada de inteligencia se les hizo creer que el jugador en cuestión era blanco y a la otra mitad deportiva". En el caso de la primera descripción los participantes que era afroamericano. Los resultados indicaron que la información ten- afroamericanos se desempeñaron mejor que los blancos: en promedio día a ser menos absorbida si estaba en discordancia con los estereotipos necesitaron 23,1 golpes para completar los 10 hoyos de la cancha, en estadounidense prevalecientes de que los blancos son más talentosos comparación con 27,8 para los blancos. Pero cuando la tarea fue descri- académicamente que los afroamericanos, en tanto que los afroamericanos ta como prueba de inteligencia deportiva, la brecha racial se invirtió: los están mejor dotados atléticamente. El jugador blanco fue percibido como afroamericanos necesitaron en promedio 27,2 golpes y los blancos 23,3. alguien que demuestra menos habilidad atlética natural, pero más inte- Una forma de interpretar este comportamiento es que las ideas so- ligencia para los tribunales, y el afroamericano fue percibido como al- ciales ­estereotipos sobre los talentos de diferentes grupos sociales­ guien que demuestra menos inteligencia para los tribunales pero más imponen ataduras desde adentro. Dentro de la hipótesis de interés egoísta habilidad atlética natural. racional, los individuos cambian de comportamiento solamente cuando Tales desviaciones también han sido documentadas en situaciones cambian sus preferencias o sus limitaciones externas. Pero el comporta- del mundo real. Un estudio reciente del efecto de los estereotipos en los miento de los individuos reales depende también de sistemas de creen- juicios revela que, neutralizando los factores de raza e historia criminal, cias que la sociedad imprime en ellos. Estereotipos negativos crean los prisioneros que tienen más características afrocéntricas reciben sen- ansiedad que puede interferir en el desempeño: es por eso que el psicó- tencias más duras que los que tienen menos.13 logo Claude Steele denominó este comportamiento "amenaza de este- Bertrand y Mullanaithan (2003) muestran evidencias de un experi- reotipo".14 Las creencias que subyacen a los estereotipos, si se asimilan mento de campo que prueba, más allá de toda duda razonable, que hay profundamente, pueden afectar las decisiones iniciales acerca de posi- un alto grado de discriminación de los afroamericanos en Estados Uni- bles carreras y las actitudes hacia la sociedad, cambiando lo que dos. Los investigadores enviaron las mismas hojas de vida a un gran Appadurai (2004) llama la "capacidad de aspirar" de la persona. El lec- número de compañías, con nombres estereotípicamente blancos o tor puede recordar el ejemplo (del capítulo 2) de la niña Batwa que estereotípicamente afroamericanos, y descubrieron que el nivel de res- quería ser lavandera una vez que terminara la escuela. En contraste, los puesta fue el 50% más alto para los nombres blancos. Los datos dicen estereotipos positivos pueden impulsar la autoconfianza y llevar a los que tener un nombre blanco vale tanto como tener 8 años adicionales individuos a un mayor esfuerzo. 72 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Los estereotipos influyen doblemente en el comportamiento: a tra- La expectativa de tratamiento prejuicioso de los jóvenes de casta baja vés de su impacto en la autoconfianza del individuo, y a través del im- puede ser racional, dada la discriminación en sus pueblos. Pero la discri- pacto sobre la forma en que los individuos esperan ser tratados. Para minación misma puede no ser del todo racional. Limitaciones cognitivas examinar el efecto de los estereotipos en la habilidad de los individuos pueden impedir a los demás juzgar con ecuanimidad a individuos estig- para responder a incentivos económicos, Hoff y Pandey (2004) acome- matizados. El que la gente tenga fijaciones que afectan su habilidad tieron experimentos con niños de castas bajas y altas en el norte rural de para procesar información, crea mucho espacio para que los sistemas de India. El sistema de castas puede describirse como una jerarquía alta- creencias ­en los que ciertos grupos sociales son considerados innata- mente estratificada en la que grupos de individuos están investidos de mente inferiores a los demás­ influyan en el comportamiento económi- diferentes estatus y significados sociales. co. Si tales creencias persisten, generalmente será racional que quienes En el primer experimento, a grupos de secundaria constituidos por son objeto de discriminación inviertan poco (con respecto a los demás) tres estudiantes de casta baja ("intocables") y tres de casta alta, se les en la acumulación de destrezas por las cuales seguramente los retornos pidió resolver laberintos y se les pagó por el número de laberintos re- van a ser menos para ellos. Este cálculo racional se suma a cualquier sueltos. En una primera situación, no se dio ninguna información perso- reducción de su "capacidad de aspirar", que surja de su asimilación per- nal acerca de los participantes. En una segunda situación, se anunció la sonal de esas creencias. casta al dar el nombre y el pueblo de cada participante. En una tercera situación, se separó a los estudiantes por casta y luego se dio el nombre, Evidencias de inversión insuficiente el pueblo y la casta a los seis miembros del grupo. Cuando la casta no fue anunciada, no hubo brecha entre castas en el Mercados altamente imperfectos dan amplio espacio para la subinversión. desempeño (gráfico 5.2). Pero el incrementar la importancia de la casta llevó a un descenso significativo en el desempeño promedio de la casta Industria y comercio baja, independientemente de si el programa de pago era por unidad (es decir que a los participantes se les pagaba una rupia por laberinto re- Estimaciones directas de productos marginales muestran que hay mu- suelto) o por concurso (es decir, que al participante que resolviera más chas oportunidades de inversión no explotadas. Para pequeñas firmas laberintos se le pagaban seis rupias por laberinto resuelto, en tanto que mexicanas que tienen menos de US$200 invertidos, la tasa de retorno a los demás no se les pagaba nada). Cuando se anunció la casta, los llega al 15% mensual, lo cual está muy por encima de las tasas disponi- jóvenes de casta baja resolvieron en promedio el 25% menos de laberin- bles de interés informal que ofrecen las casas de empeño o programas de tos en los tratamientos de pago por unidad, en comparación con los que microcrédito (del orden del 3% mensual) (gráfico 5.3).15 Las tasas de habían resuelto cuando no se anunció la casta. Cuando se anunció la retorno estimadas bajan con la inversión pero siguen siendo altas ­del casta y los grupos estaban compuestos por seis jóvenes todos de casta 7% a 10% mensual para las firmas que tienen inversiones de entre baja (patrón de segregación que para la casta baja evoca implícitamente US$200 y US$500, y el 5% para las firmas que tienen inversiones de su estatus tradicional de sin casta), el descenso en el desempeño de la entre US$500 y US$1.000­. Todas estas firmas son demasiado peque- casta baja fue aún mayor. Si bien estos datos no nos permiten estar se- ñas y podrían cosechar grandes ganancias si incrementaran su inver- guros de en qué estaban pensando los jóvenes, es probable que alguna sión. combinación entre pérdida de autoconfianza y expectativa de tratamiento El crédito comercial es en todas partes una forma importante de prejuicioso explique el resultado. crédito, tal vez especialmente allí donde las instituciones formales del Gráfico 5.2 El desempeño de los niños difiere cuando se da a conocer Gráfico 5.3 Los retornos de capital varían según el tamaño de la firma: su casta evidencias de pequeñas firmas mexicanas Fuente: Hoff y Pandey, 2004. Nota: Las líneas verticales indican que la brecha entre castas es estadísticamente significativa. Fuente: McKenzie y Woodruff, 2003. Desigualdad e inversión 73 mercado de crédito están subdesarrolladas. Fisman (2001a) se fijó en la otras, (cuyo promedio baja al 22%) en algunos casos tienen que ser de- relación entre acceso a crédito comercial y utilización de la capacidad en masiado grandes. 545 firmas de Costa de Marfil, Kenia, Tanzania, Zambia y Zimbabue. Un ejemplo específico de esta clase de mala asignación de capital Él encuentra que las firmas que reciben crédito comercial de tres pro- proviene de un estudio de la industria de ropa tejida en la ciudad sureña veedores importantes (en promedio, uno de los tres proveedores ofrece de Tirupur, en India.18 Dos grupos de personas operan allí: los Gounders crédito comercial) tienen una utilización de la capacidad un 10% mayor y los de fuera. Los Gounders, provenientes de una pequeña y acaudala- que las que no tienen crédito comercial. Esta relación es mucho más da comunidad agrícola del área circundante de Tirupur, se pasaron a la fuerte en industrias en las cuales es importante tener grandes inventarios. industria de la confección porque en la agricultura no había muchas Tales estudios presentan serios problemas metodológicos. El proble- oportunidades de inversión. Los de afuera son gente de diversas regio- ma básico se deriva del hecho de que los niveles de inversión tienden a nes y comunidades que comenzó a vincularse a la ciudad en la década de estar correlacionados con variables omitidas. Por ejemplo, en un país sin 1990. limitaciones de crédito, la inversión estará positivamente correlacionada No es de sorprender que los Gounders tengan lazos mucho más fuertes con los retornos esperados de la inversión, lo que genera una positiva en la comunidad local y, consecuentemente, mayor acceso a financia- "inclinación de la habilidad".16 McKenzie y Woodruff (2003) intentan ción local. Pero de ellos puede esperarse que tengan menos habilidad neutralizar la habilidad de manejo incluyendo el salario del dueño de la natural para la manufacturación de ropa que los de fuera, quienes vinie- firma en un empleo anterior. Pero esto no es sino la mitad del camino, si ron a Tirupur precisamente por su fama de centro de confecciones para los individuos optan por el autoempleo precisamente debido a que la la exportación. Los Gounders poseen en promedio aproximadamente el productividad que esperan del mismo es mucho más alta que su produc- doble de capital que los de fuera. Las firmas Gounder, independiente- tividad en un trabajo como empleados. Por el contrario, si a las firmas se mente de su antigüedad, tienen todas más capital, aunque hay una fuerte les asigna capital para evitar su fracaso, podría darse una inclinación tendencia hacia la convergencia, a medida que maduran (gráfico 5.4a). negativa de la habilidad. Los Gounders, pese a poseer más capital, pierden su liderazgo en las Banerjee y Duflo (2004a) aprovechan un cambio en la definición del ventas más o menos al quinto año, y luego terminan vendiendo menos "sector prioritario" en India, para obviar estas dificultades. En ese país (gráfico 5.4b). En otras palabras, los de afuera invierten menos y produ- se les exigió a todos los bancos prestar como mínimo el 40% de su cré- cen más. Evidentemente son más hábiles que los Gounders,19 pero de- dito neto al "sector prioritario", el cual incluye la pequeña industria. En bido a que tienen menos riqueza en dinero y carecen de las conexiones enero de 1998, el límite a la inversión total en plantas y maquinaria adecuadas, terminan trabajando con menos capital. para que una firma fuera elegible para su inclusión en la categoría de pequeña industria, se elevó de 6,5 millones a 30 millones de rupias. Los Agricultura investigadores muestran en primer lugar que, después de las reformas, firmas ahora elegibles (las que tenían inversiones de entre 6,5 y 30 mi- También hay evidencias directas de altas tasas de retorno en inversio- llones de rupias) obtuvieron, en promedio, incrementos más grandes en nes productivas en agricultura. En las planicies forestales del sur de el límite de su capital de trabajo que las firmas más pequeñas. En segui- Ghana, el cultivo de cacao, en receso por muchos años debido a una da muestran que las ventas y las utilidades de esas firmas se incre- enfermedad, fue remplazado por cultivos intercalares de yuca y maíz. mentaron más rápido durante el mismo período. Uniendo los dos factores, Recientemente, el cultivo de piña para exportación a Europa ofreció los investigadores pueden estimar el impacto del mayor acceso a capital una nueva oportunidad a los agricultores de esta área. En 1997 y 1998, de trabajo sobre el crecimiento de las utilidades. Dando cabida a la po- más de 200 hogares que cultivan 1.070 lotes en cuatro agrupaciones sibilidad de que las firmas del sector prioritario estuvieran pagando menos en la zona, fueron supervisados cada seis semanas durante cerca de que el costo real del capital por el dinero extra obtenido del banco, dos años. La producción de la piña domina el cultivo intercalar tradi- estiman que en estas firmas los retornos de capital tienen que ser como cional (gráfico 5.5),20 y los retornos promedios asociados con el cam- mínimo del 94%. bio de los acostumbrados maíz y yuca a la piña se estima que exceden Otro tipo de evidencias de subinversión se desprende del hecho de al ¡1.200%! No obstante, sólo 190 de 1.070 lotes se cultivaron con que muchas personas pagan las altas tasas de interés reportadas ante- piña. Cuando los autores les preguntaron a los agricultores por qué no riormente. Dado que este dinero típicamente va a financiar la indus- estaban sembrando piña, la respuesta virtualmente unánime fue, "yo tria y el comercio, lo que se presume es que la gente que toma préstamos no tengo el dinero para eso",21 aunque no se puede descartar del todo a esas tasas a menudo cercanas al 50% o más, tienen que tener un cierta heterogeneidad en la habilidad entre los que se han pasado a la producto marginal del capital que sea aún mayor. Pero el producto piña y los que no. marginal promedio en los países en desarrollo no parece acercarse en Evidencias de granjas experimentales sugieren que, en África, la tasa ninguna parte al 50%. Una forma de llegar al promedio de los pro- de retorno del uso de fertilizantes químicos (para maíz) también sería ductos marginales es fijarse en la razón incremental de capital a rendi- alta. Pero las evidencias pueden no ser realistas si no es posible reprodu- miento (ICOR) para el país como un todo.17 El Fondo Monetario cir las condiciones de una granja experimental en las granjas corrientes. Internacional (FMI) estima que para finales de los años noventa la Foster y Rosenzweig (1995) muestran, por ejemplo, que los retornos de ICOR fue superior a 4,5 para India y 3,7 para Uganda. La estimación optar por variedades de alto rendimiento eran efectivamente bajos en superior implícita del producto marginal promedio es del 22% para los primeros años de la revolución verde en India, e incluso eran negati- India y 27% en Uganda. vos para los graneros que no tuvieran educación. Esto, pese al hecho de El hecho de que muchas firmas hindúes tengan un producto margi- que estas variedades se seleccionaron precisamente para tener alto ren- nal del 50% o más mientras que el producto marginal promedio es ape- dimiento, en las condiciones apropiadas. Pero exigían insumos comple- nas del 22% más o menos, es una fuerte evidencia prima facie de la mala mentarios en las cantidades y el momento apropiados. Si los graneros asignación del capital. Las firmas que tienen un producto marginal del no podían o no sabían cómo proveerlos, las tasas de retorno eran verda- 50% o más, evidentemente son demasiado pequeñas, en tanto que las deramente bajas. 74 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 5.4 Asignación ineficiente de recursos; el ejemplo de las Gounders frente a las de fuera Fuente: Banerjee y Munshi, 2004. Sin embargo, el fertilizante químico no es una tecnología nueva, y la brecha de productividad entre pequeñas y grandes fincas dentro de un forma apropiada de usarlo es entendida por todos. Para estimar las tasas país puede ser enorme: un factor de 5,6 en Brasil y uno de 2,75 en de retorno del uso de fertilizantes en fincas de Kenia, Duflo, Kremer y Pakistán.22 Es menor en Malasia (1,5), pero una finca grande en Malasia Robinson (2004), en colaboración con una pequeña organización no no es muy grande. Estas son fuertes evidencias prima facie de que los gubernamental (ONG), hicieron pequeños ensayos aleatorios en fincas mercados de alguna manera se están equivocando en la cantidad de de la gente. Cada agricultor participante delimitó dos lotes pequeños. tierra asignada a los que actualmente cultivan los lotes más pequeños. En un lote seleccionado al azar, un funcionario de campo de la ONG ayudó al granero a aplicar el fertilizante. Fuera de ello, los agricultores continuaron cultivando como de costumbre. Las tasas de retorno del Cuadro 5.2 Diferencias de productividad por tamaño de fincas; uso de una reducida cantidad de fertilizante oscilaron entre el 169% a países seleccionados 500%, dependiendo del año, aunque los retornos marginales decrecie- ron rápidamente con el aumento de fertilizante utilizado en un lote de Tamaño Nororiente Punjab, Muda, un tamaño dado. de finca de Brasil Pakistán Malasia Evidencias de un tipo diferente de subinversión en agricultura es la Finca pequeña 563 274 148 relación negativa entre tamaño y productividad, la idea de que las fin- (hectáreas) (10,0­49,9) (5,1­10,1) (0,7­1,0) cas más pequeñas tienden a ser las más productivas (cuadro 5.2). La Finca más grande 100 100 100 (hectáreas) (500+) (20+) (5,7­11,3) Fuente: Berry y Cline, 1979. Gráfico 5.5 Los retornos promedio de cambiarse a la piña como cultivo Nota: 100 = productividad de la tierra en fincas de máximo tamaño. intermedio pueden exceder al 1.200% El problema de esta clase de evidencias es que ignora las múltiples razones por las cuales una finca más grande puede ser inherentemente menos productiva, una de ellas, por ejemplo, menor calidad del suelo. Aún así, cuando se neutralizan las diferencias de calidad de la tierra, los resultados son similares (aunque un tanto menos dramáticos). La razón de utilidad a riqueza en los pueblos rurales hindúes miembros del ICRISAT es máxima para las fincas más pequeñas y, siendo el riesgo comparativamente bajo, la brecha es superior a 3:1 (gráfico 5.6). Debi- do a que la riqueza incluye el valor de la tierra, la medida toma implíci- tamente en cuenta las diferencias en la calidad de la tierra. Lo hace siempre que los precios de la tierra sean una medida razonable de la calidad de la tierra, cosa que en todo caso no está muy clara. Hay tam- bién dudas acerca de si los retornos están bien medidos ­es posible que la tierra de los pequeños agricultores se esté degradando más rápida- mente, y la degradación no se está teniendo en cuenta al calcular los retornos. Fuente: Goldstein y Udry, 1999. Desigualdad e inversión 75 Gráfico 5.6 Las razones de utilidad a riqueza son máximas para las firmas más Puesto que la gente no está vendiendo y comprando tierra simultá- pequeñas neamente, no vende estos animales porque ya no los necesite para la producción. Ciertamente, desde el punto de vista de la producción, casi todos estos agricultores deberían poseer dos bueyes y no venderlos nun- ca. Si los ponen en venta es porque necesitan dinero para el consumo. Los datos sugieren que, para los agricultores pobres y medianos, hay mucha subinversión en bueyes, presumiblemente debido a las limita- ciones para conseguir dinero en préstamo y a la incapacidad de prestar y acumular activos financieros para regularizar el consumo: en cualquier año dado, casi la mitad de los hogares carece de bueyes (la mayoría de los otros posee exactamente dos).24 También hay clarísimas evidencias de que los aparceros carecen de incentivos. Binswanger y Rosenzweig (1986) y Shaban (1987) mues- tran que, neutralizando los efectos fijos para los agricultores (compa- rando la productividad de la tierra cultivada por los dueños con la cultivada tanto por el dueño como por otros) y otras características, la productividad es el 30% más baja en los lotes en aparcería. Shaban (1987) muestra que todos los insumos son más bajos en las tierras en aparcería, incluidas las inversiones a corto plazo (fertilizante y semillas). Revela Fuente: Rosenzweig y Binswansger, 1993. también diferencias sistemáticas en la calidad de la tierra (la cultivada Nota: La desviación estándar de la fecha de comienzo del monzón es una medida de riesgo subyacente. por los dueños tiene un precio más alto por hectárea), lo que puede La fecha de inicio del monzón fue la más poderosa de ocho características de la pluviosidad, en la explicación del rendimiento bruto de las fincas. Los datos provienen de los poblados hindúes ICRISAT. reflejar en parte inversión a largo plazo. Acerca del impacto de la seguridad de la propiedad, Do e Iyer (2003) encuentran que una reforma sobre tierras que diera a los agricultores el En estas mismas fincas, cuando el riesgo aumenta, el retorno prome- derecho de vender, transferir o heredar sus derechos al uso de la tierra, dio disminuye. Esto puede ser parcialmente inevitable, pero también también incrementaba la inversión agrícola, particularmente la planta- puede reflejar el hecho de que la falta de aseguramiento estimula a la ción de cultivos multianuales (como el café). Laffont y Matoussi (1995) gente a evitar opciones arriesgadas (pero remunerativas).23 Esto es con- usan datos de Túnez para mostrar que un cambio de la aparcería al gruente con el hecho de que la rentabilidad cae más rápido para los cultivo de lo propio elevaba el rendimiento en un 33%, y pasar de un agricultores más pobres (menos capaces de autoasegurarse) a medida contrato de tenencia a corto plazo a uno a largo plazo incrementaba el que el riesgo aumenta. Específicamente, un incremento de una desvia- rendimiento en el 27,5%.25 ción estándar en el coeficiente de variación de la pluviosidad conduce a La seguridad de los derechos de propiedad suele estar ligada a la una reducción del 35% en las utilidades de los agricultores pobres, a estructura local de poder. La conexión entre desigualdades de poder y una del 15% en las de los medianos agricultores y a ninguna en las de subinversión está muy bien ejemplificada en un estudio de Goldstein y los agricultores ricos. El estudio revela igualmente que las decisiones Udry (2002) sobre la inversión en tierras en una situación en la que la sobre insumos se ven afectadas por la variabilidad de las lluvias y, parti- tierra es asignada por costumbre (Ghana rural). Ellos muestran que los cularmente en un ambiente de riesgo, los agricultores pobres toman individuos tienden a dejar menos su tierra en barbecho (una inversión decisiones de insumos menos eficientes. en la productividad de la tierra a largo plazo) si no tienen una posición En un trabajo relacionado, Morduch (1993) investigó específicamente de poder dentro de la jerarquía del pueblo, o bien dentro de la jerarquía cómo la previsión de una limitación de crédito afecta la decisión de in- del linaje. El problema es que les quitan las tierra cuando la dejan en vertir en semillas de variedades altamente productivas. Usando una me- barbecho. Debido a que la mujer rara vez ocupa esas posiciones, su tie- todología inspirada por Zeldes (1989), él divide la muestra en dos grupos: rra no se deja suficientemente en barbecho y es mucho menos producti- uno de terratenientes de los que espera que tengan la capacidad de re- va que la del hombre. gularizar su consumo, y uno de pequeños propietarios de los que se asume que tienen limitaciones. Él encuentra que el grupo más limitado Capital humano dedica una fracción considerablemente menor de tierra a semillas de variedad altamente productiva de arroz e higuerilla. De acuerdo con el informe de la comisión de Macroeconomía y Salud Otra consecuencia de la falta de seguro es que puede llevar a los (2001), los retornos de la inversión en salud son del orden del 500%. hogares a usar bienes productivos como colchones y mecanismos para Pero estas cifras, a las que se llega mediante regresiones transnacionales regularizar el consumo, lo que sería una causa de inversión ineficiente. de crecimiento, no son tan fáciles de interpretar como lo que efectiva- Rosenzweig y Wolpin (1993) arguyen que los bueyes (un bien producti- mente sucedería si alguien hubiera de invertir un dólar extra en salud. vo esencial en la agricultura) sirven a este propósito en la India rural. Dicho esto, evidentemente hay ejemplos de intervenciones específicas Usando datos del ICRISAT que cubren tres pueblos hindúes de zonas en salud que tienen enormes retornos privados y sociales. Hay eviden- semiáridas, ellos muestran que los bueyes, que constituyen una gran cias experimentales sustanciales de que suplementos de hierro y vitami- parte de la riqueza líquida de los hogares (el 50% para los agricultores na A incrementan la productividad a un costo relativamente bajo. más pobres), se compran y venden muy frecuentemente (el 86% de las familias había comprado o vendido un buey en el último año). Es más, · Basta, Soekirman y Scrimshaw (1979) estudian el suplemento de la ellos compran cuando tienen holgura monetaria y venden cuando están alimentación con hierro entre los caucheros indonesios. Medidas de estrechos. la salud de la línea de base indicaron que el 45% de la población 76 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 estudiada era anémica. La intervención combinó un suplemento de Desigualdades e inversión hierro y un incentivo para tomarse la píldora a tiempo (dado al gru- De este cuerpo de evidencias se desprenden cuatro puntos importantes: po de tratamiento como al de control). La productividad laboral en- en primer lugar, los mercados de los países en desarrollo son altamente tre los que recibieron el tratamiento se incrementó en 20% (o US$132 imperfectos, y quienes no tienen suficiente riqueza o estatus social tien- al año) a un costo anual de US$0,50 por trabajador. Incluso tenien- den a subinvertir. Los recursos subutilizados debido a esta subinversión do en cuenta el costo del incentivo (US$11 al año), la intervención terminan siendo usados para algún fin menos productivo, lo que reduce sugiere tasas de retorno extraordinariamente altas. la productividad general. En el ejemplo de la industria de ropa tejida de · Thomas y otros (2005) obtienen estimaciones menores pero de to- Tirupur, los Gounders estaban invirtiendo en exceso en sus propias fir- dos modos altas en un experimento más grande, también en mas, relativamente improductivas, mientras que las firmas mucho más Indonesia. Ellos revelan que los experimentos de suplemento de hie- productivas de los de afuera estaban urgidas de capital. La tierra de las rro reducen la anemia, incrementan la probabilidad de participación mujeres ghanesas se estaba degradando, porque ellas no tenían el estatus en el mercado laboral e incrementan las entradas por trabajo de los social necesario para retener la tierra durante el período de barbecho. Una autoempleados. Estiman que, para los varones autoempleados, los vez más, esto es una pérdida para la sociedad. El hecho de que otras per- beneficios del suplemento de hierro representan US$40 al año, a un sonas que sí tienen estatus y pueden barbechar sus tierras según lo necesi- costo de US$6 al año.26 ten, no compensa de ninguna manera, la pérdida de productividad de las · El análisis de costos-beneficios de un programa de desparasitación27 tierras de los que no tienen poder. Esto crea la fuerte presunción de que en Kenia reporta estimaciones de un orden similar. Teniendo en ciertos tipos específicos de redistribución, mediante el empoderamiento cuenta las externalidades (debido a la naturaleza contagiosa de los de ciertas personas o incrementando el acceso de las mismas a recursos o parásitos), el programa llevó a un incremento promedio de 0,14 contactos, pueden promover la eficiencia y la equidad. años en la escolaridad. Usando una cifra razonable para retornos En segundo lugar, esta hipótesis implicaría una inclinación a favor de un año de educación, esta escolaridad adicional llevará a un be- de las clases de distribución que apuntan a la falta específica de acceso a neficio de US$30 durante la vida del niño, a un costo de sólo recursos o influencia, causante de la ineficiencia. En algunas situaciones US$0,49 anuales por niño. Pero no todas las inversiones tienen las esto significaría redistribuir los activos, pero también podría significar mismas tasas de retorno. Un estudio sobre trabajadores chinos de redistribuir el acceso a capital, tal vez promoviendo el microcrédito, hilanderías de algodón28 mostró un incremento significativo de su fortaleciendo los derechos de tierras de la mujer o el acceso de ésta a estado físico, pero sin ningún incremento correspondiente en la puestos de trabajo y a programas de bienestar, diseñando programas de productividad. acción afirmativa para romper con los estereotipos, y mejorando el acce- so a los sistemas de justicia. Los retornos medidos de la inversión privada en educación tienden a En tercer lugar, puesto que las inversiones crean riqueza y la riqueza no ser tan altos. Banerjee y Duflo (2004b) estudian evidencias transna- facilita invertir en un mundo en el que los mercados no funcionan muy cionales y concluyen que: bien, es mucho lo que una pequeña ayuda puede hacer. Iniciar el nego- cio correcto podría ser el desafío más grande: una vez iniciado, el nego- Usando los datos preferidos, las tasas molineras de retorno parecen variar cio podría autopropulsarse sin más ayuda. poco entre países: la tasa media es 8,96, con una desviación estándar de 2,2. En cuarto lugar, no es claro que los beneficiarios de esta clase de La tasa máxima de retorno de la educación (Pakistán) es del 15,4% y la redistribución promotora de la eficiencia tengan que ser los más pobres mínima es del 2,7% (Italia).29 de entre los pobres. Debido a que el ideal es promover las inversiones Pero la mayoría de los beneficios educativos de la desparasitación mencionada productivas, el objetivo lo deben constituir los que tengan más probabi- antes serán percibidos por el niño cuyos padres estén dispuestos a gastar lidades de hacer esas inversiones. El que los más pobres sean la gente US$0,50 en la medicina desparasitadora. Esto evidentemente ofrece un adecuada desde este punto de vista es una cuestión empírica y cuya retorno mucho más alto que los retornos molineros medidos a un costo absoluto al alcance, aunque no sean estrictamente comparables. Desparasitar respuesta podría depender del conjunto de oportunidades económicas no exige que el niño invierta más años en la escuela, pero sí le ayuda a sacar disponibles. más provecho de los años que ya esté invirtiendo. No obstante, cuando la La comunidad de microcrédito, en particular, ha debatido por largo medicina desparasitadota se ofreció gratuitamente para los niños, el aumento tiempo este último problema, al tratar de decidir si el microcrédito es el fue sólo del 57%. En este sentido, es claro que por lo menos algunas de las mejor instrumento para ayudar a los más pobres de los pobres. Esto causas de la subinversión han de encontrarse en la forma en que la familia evidentemente nos vuelve a llevar, en parte, a si los más pobres son toma las decisiones, no en la falta de recursos. quienes tienen los proyectos que ofrecen los retornos más altos, que podría ser el caso si los pobres y los menos pobres tuvieran la misma El hecho de que una falta de conexiones altere la naturaleza de la clase de funciones de producción, y si hay retornos decrecientes para la inversión en capital humano está muy bien demostrado en un docu- producción a mayores escalas. Si, en cambio, la tecnología más produc- mento reciente de Munshi y Rosenzweig (en proceso). Ellos muestran tiva en esta área tuviera un costo de producción fijo pero (supongamos) que en India la liberalización comercial incrementó los retornos del co- por otra parte los retornos fueran decrecientes, dar a los pobres mayor nocimiento del inglés para las familias que tenían conexiones con el acceso a los recursos de capital puede no ser muy productivo: aún con sector de cuello azul, por contraposición a las familias que no tenían todo el capital que puedan obtener, es posible que no sean capaces de conexiones. Comoquiera que sea, hay una brecha mucho más grande cubrir los costos fijos. Podría ser más efectivo ayudar a gentes que sean entre niñas y varones en el incremento de la matrícula en las escuelas ligeramente menos pobres, porque con alguna ayuda pueden lograr ini- medias bilingües. Esto se atribuye al hecho de que las niñas nunca espe- ciar efectivamente un negocio. raron realmente alcanzar puestos de cuello azul, mientras que para sus ¿Qué tan buena o mala es la asunción de retornos decrecientes en la hermanos varones ello dependía de si tenían o no los contactos adecua- función de producción de una determinada firma? Como se mencionó dos. antes, McKenzie y Woodruff (2003) estiman una función de producción Desigualdad e inversión 77 para pequeñas empresas mexicanas que sugiere retornos fuertemente Tanto Banerjee y Duflo (2003) como Voitchovsky (2004) concluyen decrecientes. Mesnard y Ravallion (2004), utilizando datos de Túnez, que no hay razón para dar prioridad a uno de estos grupos de resulta- encuentran débiles retornos decrecientes. Pero estimar una función de dos con respecto al otro. Ciertamente ambos podrían ser correctos. producción que muestre retornos locales crecientes es inherentemente Por ejemplo, en el corto plazo las políticas que permiten grandes re- difícil. Una firma tiende a crecer (o a encogerse) rápidamente cuando cortes en salarios reales podrían estimular la inversión, pero a largo pla- está en la etapa de retornos crecientes. Entonces, al observar unas pocas zo el consecuente incremento de la pobreza podría dificultarle más a la firmas que están en esta etapa tendemos a rechazar con demasiada fre- población mantener su capital humano. También ambos podrían ser cuencia la asunción de retornos locales crecientes. Ciertamente la inter- errados. De máxima importancia entre las muchas razones por las cua- pretación natural de los resultados de Banerjee y Duflo (2004a) que les tanto las evidencias transversales como las cronológicas podrían ser muestran retornos cercanos al 100% en firmas medianas de India, es desorientadoras, son las siguientes: la posibilidad de una relación no que los retornos son crecientes en cierto rango. lineal entre desigualdad y crecimiento; problemas de comparabilidad Un corolario de esta discusión es que la redistribución que maximiza de los datos transnacionales, y la difícil cuestión de identificar la direc- el crecimiento de la productividad no necesariamente es aquella que ción de causalidad cuando ambas variables tienden a influenciarse mu- tiene el efecto inmediato más fuerte sobre la pobreza. Tampoco lo es tuamente. aquella que más hace por reducir la desigualdad. En verdad, excepto Esta falta de resultados nítidos tal vez sea decepcionante, pero vale bajo circunstancias muy especiales, esta discusión no nos dice nada de la la pena enfatizar que nuestro foco de atención aquí ha sido corregir relación entre alguna medida global de desigualdad y la eficiencia del desigualdades específicas en oportunidades productivas, y no una medi- uso o de la inversión de recursos. Consideremos el caso visto anterior- da general de desigualdad. Pese a la gran atención dedicada al interro- mente en el que la función de producción tiene un costo fijo pero tam- gante de una relación sistemática entre desigualdad general y crecimiento bién retornos decrecientes. Si todas las firmas son iguales y el máximo a nivel de país, el cuerpo de evidencias todavía no es convincente. En que cada una puede invertir es menos que el costo fijo, ninguna podrá todo caso es claro que hay situaciones en las que se presume fuertemen- iniciar un negocio. Incrementar la desigualdad elevará la productividad te que reducir una desigualdad específica promovería una mejor inver- del capital, al hacer posible que algunas firmas paguen los costos fijos. sión. Debido a que además los retornos son decrecientes, llegará un punto en Un ejemplo de esa naturaleza nos lo ofrece la Operation Barga, una el que cualquier incremento adicional de la desigualdad general sería reforma de la tenencia en el estado hindú de Bengala occidental a fina- contraproducente. les de los años setenta y los ochenta. Por lo menos desde el trabajo del En términos más generales, el efecto de la desigualdad dependerá de gran economista victoriano Alfred Marshall, es sabido que la aparcería la configuración de la función de producción y de la magnitud del po- provee pocos incentivos y desestimula el esfuerzo. En esas condiciones, tencial de inversión de la persona promedio en relación con el costo fijo. una intervención gubernamental que fuerce a los terratenientes a dar a Obviamente, el asunto se complica aún más si diferentes firmas tienen los aparceros una mayor participación del rendimiento que la que les diferentes funciones de producción y si la productividad está correla- daría el mercado, incrementaría el esfuerzo y la productividad. Esto es cionada con la riqueza del propietario (como podría ser si la educación exactamente lo que sucedió en Bengala occidental, India, cuando un del propietario fuera un insumo importante de la producción y la gente gobierno de izquierda subió al poder en 1977. La participación del ren- rica tendiera a tener mayor educación). dimiento destinada al tenedor se fijó en un mínimo del 75%, siempre Varios autores han intentado hallar en datos transnacionales una re- que el tenedor proveyera todos los insumos. Además, a éste se le garan- lación sistemática entre desigualdad y crecimiento (presumiblemente lo tizó en gran medida la seguridad de la tenencia, cosa que pudo estimu- que la inversión está destinada a alcanzar). Una gran cantidad de litera- larlo a acometer inversiones en la tierra a más largo plazo. Evidencias de tura30 estimó una ecuación de largo plazo, haciendo una regresión, por encuestas muestran un incremento sustancial tanto en la seguridad de ejemplo, del crecimiento entre 1960 y 1990 sobre el ingreso en 1960, la tenencia como en la proporción del rendimiento que le queda al apar- con una serie de variables de control y la desigualdad en 1960. La esti- cero. El hecho de que la implementación de esta reforma fuera dirigida mación de estas ecuaciones tendió a generar coeficientes negativos para burocráticamente, y de que avanzara a diferente velocidad en diferentes desigualdad. Pero hay preocupaciones obvias acerca de si esa relación áreas, sugiere la posibilidad de utilizar la variación en la implementación pudo haber estado enteramente determinada por variables omitidas. de la reforma para evaluar su impacto. Las evidencias indican que hubo Para abordar este problema, Li y Zou (1998), Forbes (2000), y otros un incremento del 62% en la productividad de la tierra.33 utilizaron la dimensión cronológica de la base de datos de Deininger y Un programa diferente, que también promovió la equidad y la efi- Squire para ver (efectivamente) el efecto de cambios a corto plazo en la ciencia, tenía que ver con corregir los efectos de la desigualdad desigualdad sobre cambios en el crecimiento.31 Los resultados cambian intrafamiliar. Una larga línea de investigaciones afirma que los ingresos de manera verdaderamente radical: el coeficiente de desigualdad en esta y los gastos suelen estar controlados por los miembros masculinos de la especificación es positivo y significativo. familia y que esto lleva a la subinversión, especialmente en salud y edu- Un reciente artículo de revisión de Voitchovsky (2004) concluye que cación de las niñas. Un efecto colateral del desmonte del apartheid en ambos efectos son muy sólidos. Casi todos los estudios que se fijan en la Sudáfrica fue la expansión del programa social sudafricano de pensiones relación transversal entre desigualdad y crecimiento subsiguiente du- para la población negra. El derecho a pensión se les reconocería a los rante un período relativamente largo en datos transnacionales, y espe- ancianos varones y mujeres, y muchas mujeres mayores que vivían solas cialmente los que utilizan medidas de desigualdad de activos, encuentran se beneficiaron. En muchos casos, los niños de padres muy pobres fue- una relación negativa frecuentemente significativa.32 En contraste, la ron enviados a vivir con sus abuelos, quienes empezaban a recibir estas mayoría de los estudios que se fijan en la relación entre cambios en la pensiones. Duflo (2003) compara el impacto de estas nuevas transfe- desigualdad y cambios en el crecimiento, incluidos varios estudios que rencias sobre la nutrición de los niños que vivían con los abuelos, en hacen el análisis a nivel subnacional dentro del mismo país, encuentran forma separada para los hogares en que la pensión la recibía la abuela y un efecto positivo. aquellos en los que la recibía el abuelo. 78 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 En cuanto a los niños nacidos antes de la expansión, en 1990 y 1991, cias de cuidadosos estudios de caso macroeconómicos, algunos de los la estatura para la edad era ligeramente menor en las familias en las que cuales se resumieron en este capítulo, sugieren que ciertas formas de la abuela habría de terminar recibiendo la pensión. En cuanto a los na- redistribución pueden reducir el desperdicio y contribuir a un mejor uso cidos después de la expansión, en 1992 y 1993, los niños son significa- de los recursos, al mismo tiempo que reducir la desigualdad de oportu- tivamente más altos (exceptuando los recién nacidos) en esas familias. nidades. De hecho, ello mejora la eficiencia precisamente porque reduce No hay ninguna diferencia entre las familias no elegibles y aquellas en la desigualdad de oportunidades. las que la pensión la recibe el abuelo. (A los niños varones esencial- Esto no significa que no puedan imaginarse fácilmente ciertos tipos mente no los afecta.) Las estimaciones sugieren que recibir la pensión de redistribución que perjudican la eficiencia. Pero dadas las fallas casi (que era aproximadamente el doble del ingreso per cápita entre los universales de mercado y la subinversión en los países pobres, mediante negros) era suficiente para ayudar a las niñas a superar la mitad de la una combinación de buena investigación y reflexión cuidadosa, sería brecha en estatura para la edad entre niños sudafricanos y norteameri- posible identificar oportunidades para dirigir recursos hacia la gente pobre canos. que esté en posición de hacer buen uso de los mismos. Estos ejemplos muestran que es posible mejorar simultáneamente la En la argumentación a favor de mejoras de la equidad que eleven equidad y la eficiencia. La redistribución juiciosa ­de ingresos para las también la eficiencia, este capítulo empleó principalmente evidencias abuelas, de poder para las agricultoras pobres, de crédito para los em- macroeconómicas sobre mercados, riqueza y agencia de los individuos. presarios de pequeñas firmas­ puede incrementar la productividad de El próximo capítulo utiliza una serie diferente de evidencias históricas, recursos como la tierra, el capital humano y el capital físico. Si los mer- macroeconómicas e institucionales para sostener que procesos históricos cados fallan, los recursos no siempre fluyen hacia donde su retorno es complejos, combinados con desigualdades en influencia y poder, pue- más grande, particularmente si eso resulta ser en proyectos dirigidos den llevar a malas instituciones políticas y económicas, las cuales obstacu- por gente que tiene limitados recursos económicos o influencia. Eviden- lizan severamente el desarrollo de los países pobres. Costa Rica y Cuba Uganda 79 En foco 3: España Equidad y desarrollo en la transición de España hacia la democracia En el último medio siglo, España ha ido del autoritarismo y el subdesarrollo a la democracia y la riqueza. La historia de España ilustra cuánto influye la distribución de la agencia política y los bienes económicos en las decisiones de política disponibles para una sociedad. Los fundamentos de la estructura económica y política influyen y limitan las opciones. Pero el proceso no es determinista: la agencia política y las políticas pueden cambiar los fundamentos subyacentes (como sucedió en España en los años sesenta y setenta) y abrir el espacio para nuevas opciones. Antes de la guerra civil: polarización en una guerra civil de tres años. La polarización tervencionista. Una aguda crisis política ­asocia- social y económica social bloqueó a España en una situación en la da con una ola de huelgas, una recesión econó- que no ganó nada en cuanto a distribución de la mica y una profunda crisis de la balanza de pagos­ Hasta la segunda mitad del siglo XX la historia riqueza. Había poco espacio político para el com- llevó al gobierno a doptar un plan de estabiliza- española contemporánea fue un relato de fracaso promiso o para soluciones reformistas. Los "acau- ción en marzo de 1959. Además de la restricción político y económico. Después de un período de dalados" se oponían a todo intento de reforma, fiscal y monetaria, el plan incluyó medidas de expansión territorial y hegemonía europea a prin- por mínima que fuera. Los "desposeídos" que- amplio rango para liberalizar la economía. Ello cipios de la Edad Moderna, España cayó en un rían un cambio radical, no una reforma gradual. tuvo un éxito inmediato. Desde 1960 hasta el declive económico y un estancamiento cultural estallido de la primera crisis petrolera, el rendi- en los siguientes siglos. Durante casi todo el si- miento se expandió a una tasa anual promedio glo XIX, su despegue industrial se vio bloquea- El régimen de Franco: de más del 7%, con muy poca volatilidad de un do por la inestabilidad política, instituciones de la autarquía al crecimiento año a otro. El ingreso per cápita casi se triplicó, legales ineficientes, desigualdades sustanciales y de alrededor de US$3.000 (en dólares de 1990) a una población deficientemente educada. En 1929, Con la derrota del gobierno republicano por par- US$8.500 en 15 años. El crecimiento de la pro- el ingreso per cápita era de US$3.000 (en dólares te del ejército nacionalista en 1939, el Gene- ductividad fue en promedio del 6%. de 1990) ­dos quintos del de Gran Bretaña y ralísimo Francisco Franco estableció un régimen La transformación de la economía española menos de dos tercios del de Francia. autoritario que duró hasta su muerte, en 1975. condujo a cambios estructurales significativos en España estaba polarizada por intrincadas de- La destrucción que causó la Guerra Civil depri- la sociedad. La combinación de crecimiento eco- sigualdades sociales y económicas. En un país to- mió la economía española. El ingreso per cápita nómico, expansión industrial y migración inter- davía eminentemente agrario, la distribución de cayó de su nivel de 1900 y no volvió al que tenía na produjo un declive sustancial en los niveles de la tierra era muy desigual. Cerca del 1% de las en 1918 sino hasta 1950. La proporción de la desigualdad interregional (de una desviación tenencias ocupaban el 50% de la tierra, la esco- población activa en la industria descendió al 22% estándar del ingreso per cápita de 0,37 en 1955 laridad seguía siendo baja, estrictamente atada a en 1940 (su nivel de 1920) y la participación de a 0,27 en 1973). La desigualdad entre hogares las circunstancias de nacimiento. La movilidad empleados en la agricultura se elevó por encima también descendió considerablemente: el coefi- social era casi inexistente exceptuando a Catalu- del 50%. El crecimiento promedio apenas alcan- ciente Gini para sueldos y salarios de los emplea- ña y el País Vasco, los cuales se industrializaron zó al 1,2% al año en la década de 1940. dos (agrarios e industriales) bajó de 0,29 en 1964 en el siglo XIX, España carecía de una clase me- La recuperación económica de España se vio a 0,23 en 1973; el coeficiente Gini para ingresos dia grande. obstaculizada, sobre todo, por las políticas familiares cayó de 0,39 en 1964 a 0,36 en 1974. Contra este telón de fondo de relativo estan- autárquicas y estatistas del régimen de Franco. La participación del ingreso de los tres deciles camiento y alta desigualdad, en 1931 se intro- Inspirado por las ideologías corporativistas del centrales se elevó de alrededor del 51% al 59% dujeron instituciones democráticas ­apenas por fascismo italiano y el nazismo alemán, el régi- en esa década. segunda vez en la historia de España­. Pero no men de Franco generalizó un sistema de contro- De todas maneras seguía habiendo significa- duraron mucho. El breve período democrático les de precios y racionamiento, y reguló el tivas desigualdades sociales y económicas. Aun- (1931­36) se caracterizó por una tremenda ines- comercio exterior mediante controles cuantitati- que la tasa de analfabetismo había caído al 10% tabilidad política y agitación social. El primer vos. Esta estrategia intervencionista se extendió para 1970, solamente el 6% de la población ha- gobierno republicano se abrió paso con un fuerte a los mercados laboral y de vivienda. Para com- bía terminado estudios secundarios. Los sueldos programa reformista: separación de la Iglesia y batir una de las principales fuerzas que se opo- permanecían estancados por instituciones labo- el Estado; un sistema único de escuelas estatales nían a la insurrección militar, Franco declaró rales represivas. La tributación y el gasto público y la meta de universalizar la educación; un pro- ilegales cualesquiera sindicatos laborales indepen- eran bajos y los programas sociales redistributivos, ceso de reforma agraria; una ley para descentra- dientes. A cambio, los trabajadores y empleados inexistentes. lizar el poder político en Cataluña; y esfuerzos tenían que afiliarse a una organización sindical escalonados de reforma del ejército. nacional de comercio. Esta posición represiva fue Estas reformas suscitaron una fuerte reacción "compensada" por una estricta legislación labo- Transición a la democracia de la derecha, la cual subió al poder en 1933 y se ral que dificultaba a los empleadores destituir tra- y construcción del estado de movió rápidamente para detenerlas. Dos años y bajadores o contratarlos temporalmente. El bienestar medio más tarde, en la primavera de 1936 se ce- énfasis en el empleo permanente y la vivienda lebraron nuevas elecciones en las que la izquier- económica fue visto como un sustituto de las A raíz de la muerte de Franco en 1975, el rey da obtuvo la victoria. La amenaza de más políticas políticas sociales directas, un intento del régimen Juan Carlos pasó a ser la cabeza del Estado. Él radicales propició un levantamiento militar, res- de lograr legitimidad. lanzó inmediatamente un proceso de cambio po- paldado por las clases terratenientes, gran parte Terminando los años cincuenta, España final- lítico. Empleando los mecanismos legales pues- de la burguesía y la Iglesia. España se sumergió mente se movilizó para romper el sistema in- tos en vigencia por la muy tecnócrata generación 80 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 que había reformado la economía a principios de la productividad y los ingresos generó una gran el transporte metropolitano y modernizó el sis- la década de 1960, y señalando el amplio respal- clase media. El crecimiento sostenido apagó el tema ferroviario. do popular a la democracia, se aseguró el consen- conflicto social con la promesa confiable de ma- La transición de España a la democracia y la timiento de las viejas Cortes franquistas para yores ingresos y más movilidad social. En pocas consecuente expansión de su estado de bienestar establecer un parlamento verdaderamente demo- palabras, España había superado el juego impro- muestra cómo un paquete de políticas mutua- crático elegido mediante comicios directos, com- ductivo en el que había estado inmersa durante mente reforzadoras y decisiones institucionales petitivos. el último siglo y medio. conducentes a una mayor equidad, ayudaron a La reforma política fue ratificada con un apo- El crecimiento económico tuvo como resul- apuntalar el desarrollo y la modernización de la yo popular aplastante en un referendo en diciem- tado una estructura económica diferente y mejo- economía española y su integración a la Unión bre de 1976. Aunque se llevó a cabo en un clima res rendimientos distributivos, lo que respaldó Europea. Esto ilustra cómo las estructuras polí- de incertidumbre, particularmente con respecto una transición rápida y satisfactoria a la demo- ticas y económicas determinan las posibilidades a la reacción del ejército y al grado en que la vio- cracia. A su turno, la transición a la democracia de escogencia de política, tema del capítulo 6. lencia terrorista o la movilización laboral pudie- cambió el papel y la magnitud del sector públi- Pero también ilustra que las decisiones específi- ran interferir en las negociaciones, en junio de co. La democratización reforzó la demanda so- cas de política son importantes ­en los sectores 1977 se celebraron elecciones democráticas. Des- cial de políticas progresistas y redistributivas ­en sociales, infraestructura, funcionamiento de los pués de prolongadas negociaciones, en 1978 se especial sobre infraestructura y sobre educación, mercados e integración internacional­ y que pue- aprobó una nueva constitución con el apoyo de salud y programas sociales. En 1979 más del 70% de haber complementación entre equidad y cre- todos los grupos parlamentarios. Para reforzar el de los españoles coincidía con la afirmación de cimiento dinámico, notablemente entre mayor pacto político en el Parlamento, el gobierno tam- que "la distribución de la riqueza en este país es aprovisionamiento social y mayor confianza en bién acertó con un amplio pacto económico y totalmente injusta". En diez años, el gasto social los mercados. Esto nos lleva al problema del di- social con empleadores y sindicatos comerciales casi se duplicó, hasta llegar al 80% del promedio seño práctico de la política, tema central de la en ese mismo año. europeo. El gasto público en educación aumentó parte III de este informe. La democratización de España tuvo sus raíces sostenidamente, del 2% del PIB en 1975 al 4,5% en las nuevas condiciones económicas y sociales en 1995. Para 2001 casi el 50% de la población de los años sesenta y setenta. La rápida indus- había completado la educación secundaria ­diez trialización y urbanización redujo los conflictos veces más que a mediados de los años setenta­. Fuentes: resumido de Boix, 2005, con referencias a Gunther, pasados en torno a la distribución de la tierra. La Un ambicioso programa de inversión pública Montero y Botella, 2004; North y Thomas, 1973, y Revenga, expansión de la alfabetización y el incremento de triplicó la red de autopistas, renovó y expandió 1991. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 81 6 Equidad, instituciones y proceso capítulo de desarrollo Los mercados de productos, tierras, laboral y de capitales son decisivos dad en el acceso al sistema político y en la distribución del poder políti- para la asignación de recursos y para el desarrollo. No obstante, las co, los derechos políticos y la influencia. instituciones mercantiles existen y funcionan en el contexto de todo un En sociedades en las que el poder se concentra en las manos de un conjunto de instituciones no mercantiles y políticas. La naturaleza de grupo estrecho o de una élite surgen y persisten instituciones deficien- estas otras instituciones ­y su forma de funcionar­ están influenciadas tes. Esa élite puede garantizarse derechos de propiedad ella misma, pero por las desigualdades en el terreno político y social. los derechos de propiedad de la gran mayoría de los ciudadanos serán Las más obvias de estas instituciones son las que definen y ejecutan inestables. Puede haber igualdad ante la ley para un grupo elitista par- los derechos de propiedad y los contratos. La gente no invertirá si los ticular, pero no para la mayoría de la gente. Las políticas gubernamen- derechos de propiedad no están bien definidos o no se cumplen forzosa- tales pueden favorecer a esa élite, concediéndole rentas y monopolios, mente, o si cree que los contratos que suscriben no se van a cumplir o pero la mayoría del pueblo quedará excluida de las líneas empresariales que los tribunales no van a ser justos. El Estado tiene que proveer tam- rentables. El sistema educativo puede invertir fuertemente en los hijos bién toda una serie de insumos adicionales fuera del orden social y de la de la élite, pero las mayorías quedarán excluidas. ejecución justa de los contratos. Entre éstos se cuentan diversos tipos de Muchas cosas determinan la distribución del poder político en la so- servicios públicos y regulaciones. Detrás de los mercados que funcionan ciedad ­la constitución, la naturaleza de los controles y compensacio- bien están los sistemas legales, jueces, policía y, naturalmente, políticos nes, y la capacidad de diferentes grupos para resolver problemas de acción y grupos sociales. colectiva. Pero la desigualdad económica suele apuntalar la desigualdad Este capítulo considera las circunstancias y los procesos para crear ins- política. En una sociedad que tiene grandes desigualdades de activos e tituciones que promuevan la prosperidad. Esas circunstancias se relacio- ingresos, los ricos tenderán a tener más influencia y ventaja para adap- nan estrechamente con los intereses de este informe. En esencia, las tar y distorsionar las instituciones para su beneficio. sociedades que crean instituciones para generar una prosperidad sosteni- Debido a que la distribución del poder, a través de su impacto sobre da son equitativas en aspectos importantes. Debido a que el talento y las las instituciones, ayuda a determinar la distribución del ingreso, es clara ideas están distribuidos en toda la población, es crucial que la propiedad la posibilidad de círculos viciosos y virtuosos. Una sociedad que tenga de toda la gente sea segura y que haya igualdad ante la ley para todos, no mayor igualdad en el control de los activos y de los ingresos tenderá a sólo para algunos. Circunstancias predeterminadas no deberían limitar tener una distribución más igualitaria del poder político. Por tanto, ten- las oportunidades de innovación o inversión de nadie. Esto supone que un derá a tener instituciones que generen igualdad de oportunidades para buen ambiente institucional no bloquee el ingreso a nuevas líneas empre- la vasta mayoría de los ciudadanos. Esto tenderá a diseminar amplia- sariales y que el sistema político provea acceso a servicios y bienes públi- mente las retribuciones y los ingresos, reforzando de ese modo la distri- cos para todos. Las instituciones tienen que ser equitativas. bución inicial de los ingresos. En contraste, una sociedad que tenga mayor Por mencionar un ejemplo extremo, las instituciones eran profunda- desigualdad de activos e ingresos tenderá a tener una distribución me- mente injustas en sociedades esclavistas como Haití o Barbados en el nos igualitaria del poder y peores instituciones, lo que tiende a reprodu- siglo XVIII. Aun cuando los derechos de propiedad de la tierra y de la cir las condiciones iniciales. Las evidencias incluidas en este capítulo gente estaban bien definidos y se hacían cumplir (aunque sujetos a po- sugieren que el primer tipo de sociedad tenderá a ser más próspera. tenciales rebeliones de los esclavos), la mayoría de la gente no tenía Nosotros sostenemos que las sociedades que hoy son prósperas lo son derechos de propiedad y por tanto estaba sujeta a la expropiación, en gracias a que desarrollaron distribuciones más igualitarias del poder po- especial por parte de sus señores. Para el 95% de la sociedad no había lítico, en tanto que las sociedades pobres suelen adolecer de distribucio- ningún incentivo para comprometerse en actividades socialmente de- nes desequilibradas. También consideramos la forma en que algunas seables. Un ejemplo similar, aunque no tan extremo, de instituciones no sociedades pasaron de un equilibrio al otro. equitativas es el de Sudáfrica durante el apartheid. Allí las instituciones Debido a que las instituciones tienen efectos distributivos, se produ- eran buenas para los blancos, pero dejaban al 80% de la población sin ce conflicto naturalmente. Un conjunto de instituciones beneficiará a incentivos ni oportunidades para comprometerse en actividades econó- unos, mientras que otro beneficiará a otros. Así, habrá incentivos para micamente productivas. que la gente controle el poder de crear o conservar las instituciones que la benefician, y el poder de evitar o debilitar las instituciones desventa- Distribución del poder y calidad institucional: josas para ella. Si los grupos en conflicto están definidos por líneas de círculos viciosos y virtuosos adscripción, como la etnia, esto puede inducir a una forma más severa ¿Cómo desarrollan las sociedades instituciones no mercantiles equitati- de conflicto que cuando están definidos por otros parámetros o cuando vas? En primer lugar tiene que haber suficiente igualdad política: igual- hay segmentaciones de corte transversal. El conflicto más polarizado 81 82 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 parece ser una fuerza independiente que conduce a malas instituciones instituciones y prosperidad, por una parte, y una distribución relativa- que pueden ayudar a explicar el desempeño relativamente débil de al- mente igualitaria de los recursos económicos, por la otra. Las correlacio- gunas sociedades (explicado luego en una comparación entre Guyana y nes son congruentes con muchas historias de causalidad diferentes, pero Mauricio). investigaciones recientes sugieren que se puede contar una historia cau- La igualdad política también pesa para la calidad de la política pú- sal sobre estos datos siguiendo exactamente las líneas que estamos seña- blica. El papel básico del Estado es proveer servicios públicos. Pero los lando aquí, cosa que explica el resto de este capítulo. La evolución políticos tienen los incentivos correctos para proveer servicios públicos diferente de los sistemas bancarios en México y Estados Unidos en el solamente cuando tienen que apelar a las masas para alcanzar el poder. siglo XIX constituyen un buen ejemplo de la clase de argumento histó- Si pueden ganar poder con un reducido número de partidarios clave o rico en que nos basamos (recuadro 6.1). con unos pocos votos, tenderán a ser clientelistas o más inclinados a comprar votos o a intercambiar patronazgo individual por apoyo, sin proveer los bienes y servicios que son decisivos para sacar a la masa de la Las instituciones y la desigualdad política pesan pobreza. para el desarrollo: evidencias históricas Algunos patrones sencillos en los datos transnacionales muestran que El gráfico 6.1 muestra la relación entre seguridad de la propiedad y distribuciones más igualitarias del poder político y los ingresos están prosperidad para el mundo entero, pero para interpretar esto en térmi- asociados con la prosperidad sostenida y duradera. El gráfico 6.1 mues- nos de causalidad necesitamos encontrar una fuente de variación en las tra que derechos de propiedad más seguros están asociados con mayores instituciones. Aunque hacer esto no es fácil, Acemoglu, Johnson y ingresos. Pero lo que es crucial es que mejores instituciones y derechos Robinson (2001) ofrecen una respuesta parcial. Ellos muestran que el de propiedad seguros están asociados con mayor igualdad política. mismo patrón básico se mantiene para una pequeña muestra de países Aunque no hay forma perfecta de medir la igualdad política, la pro- los colonizados por los europeos a partir de 1492. Ciertamente la ­colo- tección contra el riesgo de expropiación está altamente relacionada con nización de gran parte del mundo por los europeos constituye algo así las medidas de democracia y las de "limitaciones al ejecutivo" registra- como un experimento natural gigantesco. das en la base de datos Polity IV. Esta segunda variable está diseñada Comenzando a principios del siglo XV y con una intensificación para captar la medida en que quienes controlan el poder político estén masiva desde 1492, los europeos conquistaron muchas otras naciones. limitados o controlados por otros. Los tipos de controles y compensacio- La colonización transformó las instituciones en muchos y muy diversos nes y la división de poderes consignados en la Constitución estadouni- territorios conquistados o controlados por europeos. Es de suma impor- dense son ejemplos clásicos de esas limitaciones. Existe una correlación tancia que los europeos hayan creado conjuntos muy diferentes de insti- negativa entre limitaciones al ejecutivo y coeficiente Gini de distribu- tuciones en distintas partes de su imperio global, como lo ejemplifica ción del ingreso. vivamente el contraste entre las instituciones del nororiente de América Las simples correlaciones sugieren que hay complementación entre y las de la colonización del Caribe. Esta experiencia deja persuasiva- una distribución relativamente igualitaria del poder político, buenas mente en claro el papel central de las instituciones en el desarrollo. Gráfico 6.1 Los países que tienen derechos de propiedad más seguros, tienen mayores ingresos promedio Fuentes: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG) y base de datos del Banco Mundial. Nota: El gráfico muestra la relación entre PIB per cápita en 1995 y una medida de la seguridad de los derechos de propiedad, "protección contra riesgo de expropiación", promediada para el período de 1985 a 1995. Los datos sobre instituciones provienen de Political Risk Services, compañía privada que evalúa el riesgo de expropiación de las inversiones en diferentes países. Estos datos, utilizados primero por Knack y Keefer (1995) y luego por Hall y Jones (1999) y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002a, 2004), son imperfectos como medida de las instituciones relevantes porque corresponden únicamente a inversiones extranjeras. Aún así, en la práctica parecen captar qué tan estables son en general los derechos de propiedad. Los resultados se mantienen firmes al usar otras medidas disponibles de instituciones relacionadas. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 83 RECUADRO 6.1 Banca en el siglo XIX; México y Estados Unidos Mucho del trabajo reciente sobre crecimiento y entró en vigencia la Constitución estadounidense en Según el argumento de Haber, en Estados Unidos desarrollo se ha concentrado en los mercados 1789, la estructura bancaria de ese país se parecía las instituciones políticas asignaban poder político a las financieros y de capitales. Una cuestión esencial es muchísimo a la que surgió posteriormente en México. personas que querían tener acceso a crédito y a entender por qué los sistemas financieros difieren. Por Los gobiernos estatales, despojados de ingresos por la préstamos. Como resultado, forzaron a los gobiernos ejemplo, los estudios del desarrollo de la banca en Constitución, iniciaron los bancos como una forma de estatales a permitir la entrada libre y competitiva a la Estados Unidos durante el siglo XIX demuestran una generar ingresos tributarios y restringieron la entrada banca. En México, las instituciones políticas eran muy rápida expansión de la intermediación financiera, que para generar rentas. Pero este sistema no perduró, distintas. No había estados federales en competencia y la mayoría de los académicos consideran como un porque los estados comenzaron a competir entre ellos el sufragio era altamente restrictivo. Como resultado, el facilitador decisivo del rápido crecimiento económico por inversiones e inmigrantes. En palabras de Haber gobierno central concedió derechos de monopolio a los y la industrialización. Haber (2001) investigó el (2001). bancos, los cuales restringieron el crédito para desarrollo de los bancos durante el siglo XIX en maximizar las utilidades. La concesión de monopolios México y Estados Unidos. Él muestra que "México La presión por retener población y negocios en el estado resultó ser una forma racional del gobierno para obtener tenía una serie de monopolios segmentados que le estaba reforzada por un segundo factor relacionado: la ingresos fiscales y redistribuir rentas a los partidarios estaban concedidos a un grupo de poseedores de ampliación del sufragio. Para la década de 1840, casi político (North, 1981). todos los estados había eliminado toda exigencia de información privilegiada" (24). En 1910 "Estados Haber (2001) documenta el hecho de que la propiedad y alfabetización, y para 1850 virtualmente Unidos tenían aproximadamente 25.000 bancos y una regulación del mercado no estaba dirigida a resolver todos los estados... lo habían hecho. Pero la ampliación estructura de mercado altamente competitiva; México fallas del mercado, y es precisamente durante este del sufragio sirvió para minar las coaliciones políticas que tenía 42 bancos, dos de los cuales controlaban el apoyaban las restricciones sobre el número de período que se abre la enorme brecha económica entre 60% de los activos bancarios totales, y virtualmente instituciones bancarias. En otras palabras, creó una Estados Unidos y México (a propósito de la cual véanse ninguno de los demás competía efectivamente con segunda fuente de competencia política ­competencia Coatsworth 1993, Engerman y Sokoloff 1997). Haber otro". dentro de los estados por quienes habrían de retener los y Maurer (2004) examinaron en detalle la forma en que ¿Por qué estas enormes diferencias? Ciertamente cargos y las políticas que habrían de promulgar (10). la estructura de la banca influyó en la industria textil la tecnología relevante estaba a disposición de todos, mexicana entre 1880 y 1913. Ellos muestran que y es difícil ver por qué los diversos tipos de riesgo En México la situación fue muy distinta. Al cabo solamente las firmas que tenían contactos personales moral o selección adversa conectados con la de 50 años de inestabilidad política endémica, el país con los bancos podían obtener préstamos, y que esas intermediación financiera pudieron haber limitado la se unificó bajo la dictadura altamente centralizada de firmas eran menos eficientes. Aun cuando la eficiencia expansión de los bancos en México mas no en Estados Porfirio Díaz, que se extendió por cuarenta años, económica se perjudicaba con las regulaciones, los que Unidos. De hecho Haber muestra que cuando hasta la Revolución en 1910. tenían el poder político podían sostenerlas. También proveen evidencias bastante nítidas que apoyan nuestras con- Otros aspectos de la dotación de factores son más difíciles de medir jeturas acerca de la evolución conjunta de prosperidad e igualdad políti- directamente, pero Engerman y Sokoloff (1997) señalan que allí donde ca y económica. el clima y los suelos eran aptos para cultivos como el de caña de azúcar ­que podía crecer en grandes plantaciones con mano de obra esclava, como en el nororiente de Brasil­ evolucionaron instituciones mucho Orígenes coloniales de las instituciones contemporáneas peores y distribuciones más parcializadas del poder político que en cli- Acemoglu, Johnson y Robinson, aprovechando la investigación de mas donde se podía cultivar el trigo u otros productos. Engerman y Sokoloff (1997), explican que los europeos crearon buenas ¿Por qué introdujeron los europeos mejores instituciones en áreas instituciones en algunas colonias, particularmente en Estados Uni- hasta entonces relativamente deshabitadas y saludables que en zonas dos, Canadá y Australasia (lo que Crosby [1986] denomina neo- densamente pobladas y poco saludables? ¿Cómo influyeron las dotacio- Europas), y malas en otras (particularmente en América Latina y África nes de factores en las instituciones? Los europeos tendían más a intro- subsahariana). Estas instituciones tuvieron una fuerte tendencia a ducir o mantener malas instituciones allí donde hubiera una cantidad persistir, y es así como generan hoy los resultados que vimos en el gráfi- de recursos y de rentas que explotar ­oro, plata y, lo más importante, co 6.1. gente que proveyera fuerza laboral. En los sitios que tenían una gran ¿Por qué se desarrollaron instituciones diferentes en distintas colo- población nativa, los europeos podían explotar a la población mediante nias europeas? La respuesta más simple es que los europeos configura- impuestos, tributos, o empleo como trabajo obligatorio en minas o plan- ron las instituciones en las diversas colonias de manera que los beneficiara taciones. Y donde era posible cultivar productos de plantación renta- a ellos. Y puesto que las condiciones y dotaciones diferían de una colo- bles, se crearon sociedades basadas en la esclavitud. Estos tipos de nia a otra, ellos crearon diferentes instituciones. Hay varias regularida- colonización eran incompatibles con instituciones que proveyeran dere- des empíricas importantes que conectan las condiciones iniciales con los chos económicos o civiles, o igualdad de oportunidades a la mayoría de resultados finales actuales. Son de particular importancia la densidad la población. Entonces, una civilización más desarrollada, con una es- inicial de población, la morbilidad del ambiente y la dotación de facto- tructura de población más densa y condiciones climáticas y agrícolas res que influyeron en la organización económica.1 Hay una fuerte rela- particulares, hacía más rentable para los europeos introducir malas ins- ción inversa entre la densidad de población en 1500 y la protección tituciones. actual contra el riesgo de expropiación para las antiguas colonias euro- En contraste, en lugares donde había poco que extraer, donde la peas (gráfico 6.2). Y las colonias cuya morbilidad ambiental era peor agricultura de plantación no era rentable, así como en sitios escasamente para los colonizadores europeos, también hoy tienen peores institucio- poblados, donde los europeos vinieron a ser la mayoría de la población, nes (gráfico 6.3). les interesaba introducir instituciones mucho mejores. Adicionalmente, 84 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 6.2 La baja densidad de población en 1500 está asociada con un menor riesgo de expropiación hoy Fuente: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG) y Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002. Gráfico 6.3 Peores entornos para los colonizadores europeos están asociados con peores instituciones hoy Fuente: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG), y Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002. la morbilidad ambiental difería marcadamente de una colonia a otra, lo cias en las instituciones. Más precisamente, si tomamos dos países típi- que tenía consecuencias obvias en cuanto a su atractivo para asenta- cos ­en el sentido de que ambos están sobre la línea de regresión­ que mientos europeos. Cuando los europeos se asentaron, establecieron ins- tengan alto y bajo riesgo de expropiación respectivamente, como Nigeria tituciones a las cuales ellos mismos tenían que ceñirse. y Chile, casi toda la diferencia en ingreso per cápita entre los dos puede Esta investigación sugiere que hoy la mayor parte de la brecha en explicarse por las diferencias en la medida de la seguridad de sus dere- ingreso per cápita entre los países ricos y los pobres, se debe a diferen- chos de propiedad, determinada históricamente.2 La investigación tam- Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 85 bién presentó evidencias basadas en regresiones que muestran que, una nes a los indios, típicamente a precios muy inflados). Pizarro creó 480 vez que se controla apropiadamente el efecto de las instituciones sobre encomenderos, a cuyo cuidado puso íntegra la población indígena. En otras el PIB per cápita, variables geográficas ­como latitud, salida o no al colonias la situación fue similar. Por ejemplo, en el territorio de la Co- mar, morbilidad ambiental actual­ no tienen ningún poder explicativo lombia moderna, hubo alrededor de 900 encomenderos.4 sobre la prosperidad actual. La encomienda no duró mucho en el Imperio porque la Corona espa- Diferentes tipos de sociedades evolucionaron entonces en diferen- ñola procuró cortarla a finales del siglo XVI. Pero la mita (del vocablo tes colonias, con implicaciones radicalmente distintas para el desarro- quechua mit'a, que significa "turno") se convirtió en una institución cen- llo subsecuente. Es crucial que las sociedades que emergieron en las tral hasta la independencia y el trabajo forzado se extendió mucho más neo-Europas tuvieran distribuciones de recursos económicos y poder allá en casi toda América Latina (hasta 1945 en Guatemala). Los efectos político que eran mucho más amplias. Y éstas impusieron limitaciones de la encomienda también persistieron porque la concentración de poder al ejercicio del poder político y a la facultad de las élites de adoptar político con la que estaba asociada desembocó en el surgimiento de la políticas favorables para ellas mismas pero deletéreas para la sociedad gran propiedad.5 La factibilidad y la atracción de este tipo de sistema (gráfico 6.4). económico estuvieron determinadas por las mayores densidades de po- blación de indígenas en muchas partes del Imperio español, y por el grado en que esas sociedades ya habían devenido en "sociedades com- Desarrollo y desigualdad en las Américas: estudio plejas".6 de caso sobre los orígenes coloniales Para reforzar este sistema diseñaron otras instituciones. Por ejemplo, La colonización de América Latina empezó con el descubrimiento de las a los indios no se les permitía dar testimonio en algunos casos, y en otros "Indias" por Colón en 1492, el asalto de México por Cortés a partir de el testimonio de diez de ellos equivalía al de un español.7 Aunque el 1519 y la conquista de Perú por Pizarro desde 1532. Desde el principio, pueblo indígena sí usó el sistema legal para desafiar aspectos del gobier- los españoles estuvieron interesados en la extracción de oro y plata, y no colonial, no pudo alterar los parámetros principales del sistema. Ade- posteriormente en obtener tributos e impuestos. Las sociedades colo- más, la Corona española creó una compleja red de políticas mercantilistas niales que surgieron fueron autoritarias, basadas en el poder político de y de monopolios que iban desde sal hasta pólvora, desde tabaco hasta una pequeña élite española que creó una serie de instituciones para ex- alcohol y aun naipes, para levantar ingresos para el Estado. traer riqueza de la población indígena. Las colonias españolas que tenían pequeñas poblaciones de ame- Una vez que Pizarro conquistó Perú, impuso instituciones para obte- rindios, como Costa Rica, Argentina o Uruguay, parecen haber seguido ner rentas de los recién conquistados indígenas. Las principales institu- diferentes derroteros de desarrollo institucional. Los agudos contrastes ciones de esa naturaleza fueron la encomienda (que dio a los conquistadores en muchos aspectos institucionales entre Costa Rica y Guatemala (don- españoles el derecho a fuerza laboral amerindia),3 la mita (sistema de de la densidad de población era mayor) han sido mucho más estudiados. trabajo forzado en las minas) y el repartimiento (la venta forzada de bie- Aunque las instituciones políticas del Imperio español eran las mismas Gráfico 6.4 Un peor entorno para los colonizadores está asociado con menores restricciones para el ejecutivo en el momento de la independencia Fuente: Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002a. Nota: El análisis indica que los mismos factores que dieron lugar a buenas instituciones, dieron lugar a una distribución más igualitaria del poder. Sin alguna medida de poder, es imposible que una persona tenga garantizados sus derechos de propiedad, o que se tenga acceso real al sistema legal para asegurarse de que los contratos se cumplan. Una distribución más igualitaria del poder político también está asociada con una distribución más igualitaria de los recursos económicos. Para comprender mejor los mecanismos, necesitamos adentrarnos más en el análisis histórico. 86 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 en todas partes, su manera de funcionar dependía de las condiciones de hambre.11 En respuesta a estos fracasos iniciales, la Virginia Company locales.8 ensayó varios programas de incentivos, incluido un esfuerzo altamente Las instituciones que emergieron en las principales colonias españo- punitivo, casi penal, para hacer dinero. Esos esfuerzos colapsaron rápi- las beneficiaron grandemente a la Corona y a la élite colonizadora espa- damente y, para 1619, la compañía había creado una serie de institucio- ñola, pero no promovieron la prosperidad en América Latina. Casi toda nes inusualmente representativas para esa época: una Asamblea General la población carecía de derechos de propiedad, de incentivos para aco- con sufragio para los varones adultos. meter ocupaciones socialmente deseables o para invertir. Los europeos La historia de Estados Unidos muestra un posible derrotero hacia desarrollaron regímenes coercitivos que monopolizaban el poder militar buenas instituciones. Intentos iniciales por crear una sociedad oligárquica y político y casi no respetaban las limitaciones a su poder (a menos que con estrecho control de la fuerza laboral, fracasaron rápidamente. Lo se lo impusiera la madre patria en Europa).9 que surgió en cambio fue una sociedad relativamente igualitaria, con En Norteamérica, los intentos iniciales de colonización también tu- instituciones representativas que daban hasta los más pobres de los co- vieron motivos económicos. Las colonias británicas fueron fundadas por lonos acceso a la ley y alguna representación política. Esto sentó las entidades como la Virginia Company y la Providence Island Company bases de instituciones económicas y sociales que sirvieron de plataforma con propósito de lucro. El modelo no era muy distinto del español o el para el despegue de Estados Unidos en el siglo XIX y su divergencia portugués (sistema que otras entidades colonizadoras británicas, como con respecto a la suerte de gran parte de América Latina. Algunos paí- la East India Company, usaron para gran provecho). Sin embargo, estas ses que tienen instituciones débiles y desiguales han experimentado pe- compañías no hicieron ningún dinero. De hecho, tanto la Virginia ríodos de rápido crecimiento, pero éstos han demostrado ser inestables Company y la Providence Island Company cayeron en bancarrota. De- en el largo plazo (recuadro 6.2). bido a la ausencia de una gran población indígena y de sociedades com- plejas, sencillamente en estos lugares no era factible un modelo colonial Las instituciones y la desigualdad política pesan que implicara la explotación de fuerza laboral indígena y sistemas tri- para el desarrollo: evidencias contemporáneas butarios sostenidos por los mismos nativos. Los relatos históricos muestran que las condiciones iniciales tuvieron Nuestra revisión de la historia comparativa respalda dos conclusiones. un gran impacto sobre las instituciones que forjaron los colonizadores. En primer lugar las instituciones, en especial las que apuntalan los dere- Debido a la baja densidad de población y a que no había forma de ex- chos de propiedad y las oportunidades de inversión para todos tienen plotar recursos de los pueblos indígenas, los primeros desarrollos co- una influencia causal en los procesos de desarrollo a largo plazo. Y en merciales tuvieron que importar mano de obra británica. Y, en relación segundo lugar, una mayor igualdad política puede sentar los cimientos con mucho del mundo colonial, la morbilidad ambiental era benigna, lo para mejores instituciones económicas. Entendemos por mayor igual- que estimulaba el asentamiento. Ciertamente los padres peregrinos de- dad política, particularmente controles al comportamiento depredador cidieron emigrar a Estados Unidos y no a Guyana debido a las altas de las élites políticas y económicas, y la necesidad política de que el tasas de mortalidad de Guyana.10 Pero estas mismas condiciones impo- Estado sea sensible a los grupos de población de medianos y bajos recur- sibilitaron la explotación rentable de la fuerza laboral, cuyo poder de sos. La base para una mayor igualdad política suele estar asociada con negociación forzó a las élites a conceder derechos políticos y a crear ac- las estructuras económicas subyacentes, aunque la relación de causalidad ceso igualitario a la tierra y a la ley. Estas fuerzas se afianzaron por el puede ir en ambas direcciones. hecho de que la agricultura de plantación y la esclavitud no fueran ren- ¿Cómo se relaciona esta perspectiva con la diversidad de experien- tables, al menos en el norte de Estados Unidos y Canadá. cias de desarrollo contemporáneas? La misma es congruente con la pers- Finalmente estas colonias proveyeron acceso a la tierra a un amplio pectiva de que las instituciones y el gobierno son esenciales para una segmento representativo de toda la sociedad, y el sistema legal se tornó gran variedad de manifestaciones de desarrollo, desde crecimiento hasta bastante imparcial, garantizando así derechos de propiedad seguros para entrega de servicios.12 Mientras el debate continúa, un empeño impor- pequeños propietarios e inversionistas potenciales. Las nuevas institu- tante de esta investigación ha sido respaldar la opinión de que, al menos ciones hicieron posible la inversión mediante el desarrollo financiero y en parte, la causalidad va de mejores instituciones a mayores ingresos, relaciones seguras de contratación y empresariales. Apuntalando estas más que en el sentido contrario.13 Lo que es adicional a este debate instituciones había instituciones políticas bastante representativas y una (actual) es la segunda parte del argumento: que la naturaleza y el mane- distribución de los recursos bastante igualitaria. Al igual que en Améri- jo de las desigualdades de poder determina la formación de las institu- ca Latina, había sinergia entre las instituciones económicas y las políti- ciones. Un poco de análisis transnacional resulta sugestivo: Rodrik cas, pero en este caso era virtuosa, no viciosa. Las instituciones que daban (1999a) sostiene que la capacidad de las sociedades para manejar adver- y protegían los derechos de propiedad para el común de la gente y las sidades ­en sí misma, un determinante crucial del crecimiento­ depen- instituciones de política democrática se complementaban mutuamente, de de la profundidad del conflicto social latente y de la fortaleza de los asegurando con ello unas circunstancias conducentes a la inversión y al mecanismos de manejo de conflictos. progreso económico. Para ilustrar el argumento, continuamos aprovechando las experien- Las representativas instituciones políticas de Virginia fueron resulta- cias comparativas de desarrollo. Primero nos fijamos en Asia oriental y do directo de que las autoridades se hubieran dado cuenta de que debi- luego en las políticas de fijación de precios agrícolas en África. Después do a las diferentes condiciones, la estrategia de colonización que había examinamos en mayor profundidad la experiencia comparativa de funcionado en Perú no funcionaría en Estados Unidos. Virginia tenía Mauricio y Guyana, países que arrancaron con condiciones iniciales si- muchas tribus en competencia y fragmentadas, no un gran imperio tri- milares pero que luego tomaron rumbos de desarrollo radicalmente di- bal centralizado. No tenía oro ni plata, y los indios, que no estaban ferentes. Esto también se relaciona con diversas experiencias en manejo acostumbrados a pagar tributo ni a comprometerse como fuerza labo- de la polarización, las cuales pueden ser factores que contribuyan al ral, no iban a trabajar. Así, los colonizadores de Jamestown se morían conflicto social violento. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 87 RECUADRO 6.2 Con instituciones deficientes, el crecimiento no perdura La élite tuvo buenas oportunidades de inversión en Los intereses mercantiles y agrarios de los pampeanos ampliación del sufragio" (21). De este punto en Argentina durante la edad de oro de la década 1870 a habrían podido crear instituciones y aprovechar las adelante se intensificaron los conflictos políticos, con la de 1920; en la Rusia zarista durante las décadas enormes oportunidades económicas que surgían en los una serie de golpes y redemocratizaciones que se que desembocaron en la Primera Guerra Mundial; en mercados mundiales, pero la estructura de las reglas extendió hasta 1983. Pese a que en la década de 1920 Colombia en la primera mitad del siglo XX, y en Costa políticas, como la excesiva representación de las Argentina fue uno de los países más ricos del mundo, de Marfil durante las dos primeras décadas a partir de provincias del interior en las instituciones políticas gradualmente retrocedió hasta ser un país en desarrollo. la independencia (Widner, 1993). Tales situaciones nacionales, garantizó a estas últimas una gran tajada Argentina muestra que el crecimiento es posible, rara vez son sostenibles, por tres razones. En primer de los beneficios (Samuels y Zinder, 2001). aun teniendo instituciones deficientes en materia de lugar, por definición, las posibilidades de crecimiento Aunque la mayoría estaba excluida del sistema inclusión política y manejo de conflictos, siempre que son limitadas debido a que las instituciones excluyen a político, la economía tuvo una bonanza al garantizarse los las élites tengan buenas oportunidades de inversión y la mayoría de la población de la inversión efectiva. En derechos de propiedad de los pampeanos. Pero las puedan arreglárselas para forjar compromisos. Pero las segundo lugar, son raras las situaciones en las que las cuantiosas rentas creadas por este sistema empezaron a bonanzas finalmente se deshacen. Incluso cuando las élites atinan a crear arreglos tales que ellas puedan causar conflicto. En la década de 1890, con Hipólito élites, como la de agricultores de las pampas beneficiarse directamente del crecimiento sin Yrigoyen, surgió el Partido Radical, y después de una serie argentinas, tienen muy buenas oportunidades de necesidad de crear instituciones buenas a nivel de revueltas éste se incorporó al sistema político gracias inversión, el crecimiento no puede sostenerse por general; tales arreglos tienden a ser frágiles, al impacto democratizador de la Ley Sáenz Peña en 1912. siempre con bonanzas de las exportaciones agrícolas. Es vulnerables a reveses o crisis. En tercer lugar, las Pese a que Yrigoyen fue elegido presidente en más, las rentas que crean las malas instituciones malas instituciones crean luchas de poder que minan el 1916, los grupos de interés tradicionales estaban generan conflicto en los que se carece del balance crecimiento, porque generan grandes rentas para confiados en que podrían conservar el control del fundamental de poder en la sociedad. Esto significó que quienes controlan el poder. establecimiento y la economía. Estaban equivocados. a partir de 1912 la democracia en Argentina fuera Consideremos el crecimiento de Argentina en los Se habían producido cambios significativos en la inestable. El poder sin control del presidente Yrigoyen 50 años antes de 1930. Desde su independencia de estructura social, con una rápida inmigración de Europa en la década de 1920 indujo un golpe en 1930, lo España en 1816, el país se sumergió en 50 años de inducida por el éxito económico y la urbanización mismo que sucedió con el de Perón en los años cuarenta guerras y conflictos civiles por el control del asociada a él. La participación del voto de los y en 1955, y una vez más en 1976, después de su territorio, principalmente choques entre los que conservadores decreció rápidamente y el prospecto de retorno del exilio. Si bien las soluciones políticas ostentaban el control sobre Buenos Aires y el litoral, una mayoría del Partido Radical fue un factor clave temporales a veces pueden suavizar el conflicto y los que lo tenían en el interior. Estos conflictos para el golpe de 1930. Smith (1978) observa que "esta momentáneamente, como lo hicieron en Argentina desde terminaron con la Constitución de 1853 y la situación contrasta radicalmente con la de Suecia y 1853, en ausencia de una inclusión institucional amplia, presidencia de Bartolomé Mitre, mediante un Gran Bretaña... donde las élites tradicionales el conflicto finalmente resurge, minando con ello los compromiso entre las pampas y el interior. continuaron dominando los sistemas después de la incentivos para invertir. Crecimiento compartido en Asia oriental: República instituciones, igual que lo hizo un régimen autoritario en Taiwán, Chi- de Corea, Taiwán (China) e Indonesia na, donde una distribución bastante igualitaria de los activos y de los Las élites pueden verse forzadas por amenazas de desorden social, a pro- ingresos, quizá facilitó en los años noventa la transición hacia la demo- mover la prosperidad de la gran mayoría de los ciudadanos. De hecho, cracia, hacia una mayor igualdad de influencia política y a buenas insti- las sociedades que tienen la necesidad política de apelar o de apaciguar tuciones. En gran parte del Asia oriental hubo necesidad política de grupos de medianos y bajos ingresos (inicialmente el campesinado) pue- generar para el campesinado crecimiento de los ingresos y servicios. den crecer sustancialmente a corto plazo. Pero la prosperidad a largo En Indonesia el gobierno del Nuevo Orden, de Suharto, también plazo exige controles y compensaciones institucionalizados, no contin- reconoció que el crecimiento económico era necesario para mantener el gentes, sobre el poder y las capacidades de la élite para ajustarse a las régimen en el poder y que, para lograrlo, tenía que haber buenas políti- circunstancias cambiantes. A veces la respuesta de las élites a los distur- cas económicas en funcionamiento. Esto indujo a Suharto a delegar la bios sociales lleva a soluciones que cambian permanentemente el equili- política económica en los tecnócratas y a responder sabiamente a las brio político de una manera beneficiosa, que es lo que puede haber bonanzas petroleras. También lo llevó a intervenir para tratar de con- sucedido con las reformas agrarias en República de Corea y Taiwán, trolar la corrupción y los excesos que pudieran poner en peligro los pun- China, a finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta. Sin tales del régimen.15 embargo, es más frecuente que la capacidad transitoria de los ciudada- Sin embargo, esta limitación, tan real como lo fue, por lo menos en nos de actuar colectivamente se disipe sin que las élites tengan que pro- los años sesenta y setenta, es sólo parte de la historia del crecimiento poner más que una solución transitoria, como puede haber sido el caso indonesio. Suharto se las arregló para crear un sistema que, si bien no de Indonesia bajo el Nuevo Orden. introdujo buenas instituciones, sí indujo inversiones y crecimiento de El rápido desarrollo económico de República de Corea desde media- los cuales el régimen podía beneficiarse. Uno de los secretos que se es- dos de la década de 1960 no se debió a una serie de instituciones puestas conden tras esto parece haber sido el papel de los empresarios sino- en funcionamiento mediante un equilibrio doméstico de poder político. indonesios, los cukong. Muchas firmas y negocios estaban controlados Por el contrario, lo mismo que en Indonesia bajo el régimen del Nuevo por indonesios de origen chino que estaban políticamente muy margi- Orden, una situación geopolítica precaria, particularmente después de nados. Suharto concedió a esos empresarios derechos de monopolio y la caída de la ayuda estadounidense a principios de los años sesenta, puso en sus juntas directivas miembros del ejército y partidarios su- indujo al régimen de Park para crear un ambiente propicio al crecimien- yos.16 Rock (2003) sostiene: "Es indudable que las... distorsiones en las to.14 Esto al menos condujo a un compromiso contingente de buenas políticas microeconómicas del Nuevo Orden redujeron la competencia, 88 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 recompensaron a los compinches y estimularon inversiones sustanciales El 80% de las tierras altas anteriormente de los blancos quedaron intactas en proyectos antieconómicos" (10). Pero también generaron riqueza, y... el gobierno tomó elaboradas medidas para preservar la integridad de las crecimiento económico y rentas para el régimen. Fue precisamente la fincas de gran escala... [las cuales] se combinaron rápidamente en defensa de sus intereses. Uno de los esfuerzos colectivos más importantes es la Kenia marginalidad política de los empresarios cukong lo que los hizo un socio National Farmer's Union (KNFU)... La organización... está dominada por empresarial atractivo para el régimen. los agricultores de gran escala... [pero] puede sostenerse que ayuda a crear El éxito económico de Indonesia desde 1966 la elevó a la categoría un marco de políticas públicas que provee un ambiente económico favorable de "milagro económico".17 No obstante, la crisis financiera de Asia orien- para todos los agricultores (93­94). tal en 1997 expuso y exacerbó las debilidades institucionales indonesias, lo que ocasionó la caída del país en una crisis económica y política de la Bates concluyó que en Kenia "los grandes agricultores... han asegu- que apenas ahora se está empezando a recuperar, cosa que está haciendo rado políticas públicas que son altamente favorables en comparación sobre una nueva base, de descentralización y democracia, que progresi- con las de otras naciones" (95). vamente ha institucionalizado mayores relaciones de responsabilidad Bates demostró por qué en las décadas de 1960 y 1970 las políticas entre el Estado y los ciudadanos. (Para una mayor explicación de la rela- económicas fueron mejores en Kenia que en Ghana, pero esta ventaja no ción entre contexto social y político y decisiones políticas, ver foco de sobrevivió al ascenso al poder de Daniel arap Moi.20 El cambio en la base atención 4: Indonesia). étnica del régimen, de Kikuyu a Kalenjin, minó la coalición que había apoyado las buenas políticas agrarias, porque los agricultores exportadores no solamente eran grandes, sino porque además eran predominantemen- Políticas de fijación de precios agrícolas en África te Kikuyus. Como resultado, el desempeño económico descendió precipi- Otro ejemplo importante que ilustra las conexiones entre las institucio- tadamenteenlosañosochentaynoventa.Elequilibriodepoderquesostuvo nes, la distribución del poder político y el crecimiento proviene de los buenas políticas en la década de 1970 no perduró. estudios básicos sobre regulación de precios en los mercados agrícolas en África, hechos por Robert Bates.18 Bates (1981) demostró que el La contrastante experiencia de Mauricio y Guyana desempeño agrícola deficiente en Ghana, Nigeria y Zambia se debió a que las juntas mercantiles controladas por el gobierno pagaban En los años sesenta, Mauricio y Guyana eran sociedades pobres domina- sistemáticamente a los agricultores precios muy por debajo de los nive- das por la producción y exportación de caña de azúcar. Tenían historias, dotaciones de factores, brechas sociales y políticas, e instituciones simi- les mundiales. Los superávit que obtenían esas juntas se le entregaban lares. Si se diferenciaban en algo era en que Guyana, aunque ligeramen- al gobierno como una forma de tributación. Como resultado, estos da- te más pobre, tenía mejores perspectivas dada su proximidad al gran ñinos impuestos, que en Ghana llegaron hasta el 70% del valor de la mercado estadounidense. Pero Mauricio se había convertido en uno de cosecha en los años setenta, la inversión en agricultura colapsó, lo mis- los países en desarrollo más dinámicos y exitosos (e igualitarios), y se mo que el rendimiento de los cultivos de cacao y otros. En países pobres estaba industrializando al tiempo que mantenía políticas democráticas que tienen una ventaja comparativa en agricultura, esto se tradujo en competitivas. Guyana se sumergió en la dictadura y la pobreza. tasas negativas de crecimiento económico. La diferencia entre Mauricio y Guyana desde su independencia es un ¿Por qué se explotaron los recursos de esta manera? Aunque parte de ejemplo fascinante de divergencia económica y política en sociedades la motivación fue promover la industrialización, lo principal fue generar aparentemente similares (gráficos 6.5 y 6.6). recursos que pudieran ser expropiados, o bien, redistribuidos para man- ¿Qué puede explicar esto? Ambos países tienen historias similares. tener el poder. Como lo expresa Bates (1981): Mauricio les fue arrebatado a los franceses y Guyana a los holandeses durante las guerras napoleónicas.21 En el siglo XIX los dos desarrolla- Los gobiernos enfrentan un dilema: la inconformidad urbana, que ellos no ron economías azucareras y, desde la abolición de la esclavitud en el pueden erradicar satisfactoriamente mediante cooptación ni represión, Imperio Británico en 1834, importaron grandes cantidades de trabaja- plantea un serio desafío a sus intereses... Su respuesta ha sido tratar de apaciguar los intereses urbanos, no ofreciéndoles mayores remuneraciones dores forzados de India. Ambos tenían una estructura demográfica si- monetarias sino defendiendo políticas dirigidas a reducir el costo de vida y, milar, en la que los indo-guyaneses y los indo-mauricianos constituían, en particular, el costo de los alimentos. Así, la política agrícola se convierte respectivamente, la mayoría de la población, con significativas minorías en un subproducto de las relaciones políticas entre gobiernos y partidarios de africanos, europeos y descendientes de chinos. urbanos (33). Después de la Segunda Guerra Mundial, los británicos llevaron a ambas colonias hacia la independencia, con elecciones iniciales para asam- En contraste con la situación en Ghana, Nigeria y Zambia, Bates bleas legislativas democráticas dominadas por partidos políticos indepen- (1981 y 1989) mostró que la política agrícola en Kenia durante este dentistas liderados por Seewoosagur Ramgoolam en Mauricio y Cheddi período favoreció mucho más a los agricultores. La diferencia estuvo en Jagan en Guyana. Ambos grupos utilizaron una profusa retórica socia- quién controlaba la junta mercantil. En este país los agricultores no lista y propusieron reformas agrarias y políticas bastante radicales. Mu- eran pequeños propietarios, como sí lo eran en Ghana, Nigeria y Zambia, chas de las luchas políticas con los administradores británicos en torno a y la concentración de la propiedad de la tierra facilitó mucho la acción las instituciones posteriores a la independencia, como la forma del siste- colectiva. Más aún, el trabajo agrícola era importante en las áreas Kikuyu, ma electoral, se libraron sobre aspectos similares. Pero una vez que llegó un grupo étnico estrechamente relacionado con el partido político go- la independencia, las fuerzas políticas se reorganizaron de tal manera bernante, la Kenia African National Union (KANU), bajo el mandato que los partidos encabezados por indo-mauricianos e indo-guyaneses de Jomo Keniatta.19 Consecuentemente, los agricultores formaron un enfrentaron una coalición de partidos respaldada por la población no poderoso cabildo y pudieron garantizarse precios altos. Aun cuando el hindú, liderada por Gaetan Duval en Mauricio y Forbes Burnham en gobierno de Kenia se embarcó en una reforma agraria a raíz de la inde- Guyana. Sin embargo, en la independencia, la política y la economía pendencia, Bates (1981) afirmó que: divergieron. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 89 Gráfico 6.5 Las restricciones para el ejecutivo son mayores en Mauricio que Gráfico 6.6 El PIB per cápita está subiendo en Mauricio, en Guyana en Guyana Fuente: Banco Mundial, 2005g. Fuente: Conjunto de datos Polity IV, bajado de Inter-University Consortium for Political and Social Research. Variable descrita en Gurr, 1997. El Partido Laboral Mauriciano ganó inicialmente el poder y pronto ciones al uso del poder, y el conflicto político estaba más polarizado, abandonó sus políticas radicales ­a principios de la década de 1970 definido solamente sobre bases étnicas. Y aunque ambos países inicia- empezó la inversión en las zonas francas industriales. La hegemonía po- ron la independencia como democracias, lo que la mayoría podía hacer lítica del Partido Laboral rápidamente fue combatida por un fuerte (o quería hacer) a las minorías fue limitado en Mauricio, pero no en partido socialista, el MMM (Movimiento Militante Mauriciano) liderado Guyana. por Paul Berenger y Dev Virahsawmy. En respuesta, el Partido Laboral En Mauricio el gobierno británico colonial enfrentó una clase pode- entró en una coalición con Duval y su PMSD (Parti Mauricien Social rosa y homogénea de franceses dedicados a las plantaciones que no aban- Democrate) y los que antes fueran los grupos de oposición. El Partido donó la isla cuando Mauricio fue anexado a Gran Bretaña en 1812. En Laboral se abstuvo de reprimir las nuevas fuerzas políticas, permitió al la década de 1870, cuando Gran Bretaña estaba reduciendo la autono- MMM impugnar las elecciones de 1976 y, en cambio, adoptó políticas mía de las administraciones coloniales, se vio forzado a crear una asam- sociales como la provisión de educación secundaria universal, para au- blea legislativa. Si bien ésta estuvo dominada inicialmente por los dueños mentar su popularidad. Además, eliminó rápidamente las políticas de las plantaciones, al entrar al siglo XX se eligió a los primeros indo- macroeconómicas populistas y, a finales de los años setenta, implementó mauricianos. Esta fue una clara señal de que la mayor autonomía políti- un serio programa de estabilización apoyado por el FMI. La prueba final ca de la isla estaba permitiendo una sociedad más abierta con mayor de las instituciones mauricianas fue la elección, por primera vez, de un movilidad ascendente de trabajadores antes forzados. El poder del Esta- gobierno MMM en 1982. Una vez en el poder, el MMM abandonó sus do colonial fue controlado, cosa que es evidente por el hecho de que los políticas más radicales y, cuando estuvo claro el amplio consenso políti- líderes de la independencia mauriciana, en la década de 1960, pudieron co a favor de buenas instituciones, la zona franca industrial floreció. negociar instituciones pos-independencia más cercanas a las que ellos El contraste con Guyana es pasmoso. La primera elección en vísperas querían. de la independencia, la ganó Burnham y su Partido Popular Nacional Esta yuxtaposición de intereses locales diferentes y el debilitamiento en una coalición contra el Partido Popular Progresista de Jagan. Burnham del legado del Estado colonial generó una distribución más equilibrada conserva el poder por medios cada vez más fraudulentos y terminó por del poder político en Mauricio. Y de esta situación se desprendieron cambiar la Constitución en 1980 para erigirse en presidente ejecutivo. intereses más fluidos. Aunque las identidades étnicas ciertamente eran Asesinó opositores, el más famoso de ellos el economista y activista po- importantes en la política, también lo eran las diferentes divisiones, como lítico radical Walter Rodney, en 1980. La política económica del régi- lo evidencian el desarrollo del MMM hasta convertirse en una poderosa men de Burnham fue un desastre. Expropió las plantaciones azucareras fuerza política, y la coalición de Ramgoolam y Duval en los años seten- para crear industrias estatales altamente ineficientes, y promovió agresi- ta. La política se tornó mucho menos polarizada de lo que ellos pudieran vamente a los miembros de su partido mediante el patronazgo, particu- haber estado. larmente en el servicio civil. La amenaza implícita o efectiva a la propiedad En Guyana no había una clase nativa de dueños de plantaciones que y a la persona condujo a una enorme diáspora de indo-guyaneses, in- controlaran el poder del Estado colonial. Después de la salida de los cluidos casi todos los profesionales y gente de la clase media. Solamente holandeses, las plantaciones vinieron a ser propiedad de compañías bri- en la década de 1990 una Guyana democratizada empieza a recuperarse tánicas ausentes. Las tendencias autoritarias del Estado colonial fueron lentamente de su legado. Pero la división étnica perdura y el país conti- reforzadas por la intervención militar británica, promovida en 1953 por núa sufriendo por un gobierno débil, falta de transparencia política y Estados Unidos, para sacar del poder a Jagan debido a sus tendencias tensiones étnicas que impiden su desarrollo económico y social. socialistas. Los políticos guyaneses, a diferencia de los mauricianos, te- ¿Qué puede explicar resultados finales tan divergentes en circuns- nían mucha menos habilidad para conseguir lo que querían del Estado tancias aparentemente tan similares? En Guyana había menos limita- colonial. Esto significó que hubiera menos controles nativos sobre el 90 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ejercicio del poder, y la norma fue el uso descontrolado del poder políti- que ilustra con toda claridad la zona franca industrial. En Guyana suce- co. Aquí el mejor ejemplo es el sistema electoral. Los británicos impu- dió lo opuesto en los años setenta y ochenta. El rompecabezas es por qué sieron en Guyana un sistema de representación proporcional, porque las instituciones han sido tan buenas en un caso y tan malas en el otro, temían que la excesiva representación de los grandes partidos, inheren- dado que ambos tenían historias y circunstancias aparentemente tan te a los sistemas mayoritarios, permitiera que Jagan ganara por mayoría similares. absoluta en las elecciones de 1964 (el Partido Popular Progresista el Pero en más detalle, los dos casos tienen sentido. La historia colonial 42,6% en las elecciones de 1961). Este sistema facilitó la subida de de Mauricio divergió de la de Guyana de maneras significativas que Burnham al poder. permitieron el desarrollo de una sociedad política doméstica más fuerte. Aunque los británicos trataron de hacer lo mismo en Mauricio, allí Mauricio se resistió más efectivamente al Estado colonial y, finalmente, las élites políticas defendieron y forzaron un compromiso: un sistema generó una distribución más igualitaria del poder político y una es- con distritos electorales relativamente grandes, en los que se eligiera a tructura menos polarizada de conflicto político. Por el contrario, en los tres políticos que obtuvieran las más altas votaciones, y en el que los Guyana no había ningún grupo de interés doméstico que fuera podero- ocho mejores "perdedores" de las elecciones de todo el país fueran al so, que tuviera un interés creado para oponerse al estado colonial, ni parlamento. Este sistema conservaba elementos de las instituciones ma- que fuera capaz de bloquear la expropiación de tierras y de otros bienes yoritarias que los líderes de Mauricio consideraban esenciales para con- por parte del Estado después de la independencia. El uso del poder era servar la gobernabilidad del país. En Guyana las políticas terminaron descontrolado y los políticos estaban altamente polarizados sobre bases definiéndose exclusivamente sobre bases étnicas. Esto ocurrió porque étnicas. la evolución precia de la economía y el poder dominante de los intere- Indonesia muestra que el progreso es posible incluso teniendo malas ses coloniales no dieron cabida para la diversidad de intereses que sur- instituciones subyacentes, cuando las élites pueden asumir un compro- gieron en Mauricio. Si bien Guyana no sufrió conflictos sociales miso contingente confiable de mejorar las instituciones y cuando se las inmediatos, altos niveles de polarización e instituciones débiles para el arreglan para forjar mecanismos que se beneficien indirectamente de manejo de conflictos pueden ser factores contribuyentes a guerras civi- estimular las oportunidades de inversión de los demás. La aceleración les (recuadro 6.3). del crecimiento de 1966, y particularmente el aspecto del crecimiento que favorece a los pobres, fue claramente impulsada por la amenaza del comunismo y de desorden social rural. El efecto secundario de los con- Implicaciones flictos de 1965 y 1966 fue una redistribución del poder hacia el sector En Mauricio, los derechos de propiedad son seguros y el país ha experi- rural, con crecimiento sostenido, inclusivo, necesario para la supervi- mentado políticas democráticas abiertas. Ha habido inversión intensiva vencia política del régimen. en educación y acceso libre a oportunidades rentables de inversión, cosa Sin embargo, la redistribución del poder en Indonesia no fue institucionalizada, a diferencia de lo que ocurrió en República de Corea, por ejemplo. Es más, no forzó al régimen Nuevo Orden a mejorar las instituciones por fuera de los sectores rural y educativo, aunque la co- RECUADRO 6.3 Polarización, conflicto y crecimiento nexión entre promoción del desarrollo económico y orden social bien pudo haber ayudado al gobierno a sostener su relación con los empresa- Los investigadores han reconocido desde hace mucho tiempo que las profundas rios cukong. A medida que se relajaron las restricciones a las políticas divisiones sociales dificultan implementar políticas que beneficien a todos. No económicas del régimen Nuevo Orden en los años noventa, parece ha- obstante, conseguir una medida más precisa de la naturaleza y la magnitud de esas divisiones ha demostrado ser problemático. Durante gran parte de los años ber sido más difícil evitar un surgimiento masivo y debilitador de co- noventa, los académicos usaron una medida conocida como "fraccionamiento rrupción y captación de rentas. Más aún, el acuerdo colusorio que el etnolingüístico" ­compilada por primera vez por políticos sociales rusos en la estado forjó con los empresarios sino-indonesios parece haber sido muy década de 1960­ para demostrar que el crecimiento económico era más lento, frágil. Descansaba sobre expectativas compartidas acerca de la longevi- neutralizando otros factores, en las sociedades donde había una baja dad de la relación, las cuales evidentemente se deterioraron con la que- probabilidad de que dos ciudadanos escogidos al azar de un grupo de población brantada salud de Suharto y no pudieron sobrevivir a la crisis financiera fueran del mismo grupo étnico. La "tragedia de crecimiento" de África se le atribuyó en parte al alto nivel de "fraccionamiento" (Easterly y Levine, 1997). de 1997.22 Trabajos más recientes han buscado refinar las medidas de diversidad social concentrándose más bien en la polarización, o grado en que un reducido número de grupos influyentes dominan una sociedad, proveyendo de ese modo una base Transiciones hacia instituciones más equitativas teóricamente más informada para explicar la relación entre diversidad y conflicto Hasta aquí hemos examinado casos que ilustran los mecanismos que y, a través de este canal, el crecimiento económico (Esteban y Ray, 1994). Con crean buenas instituciones y sostienen la prosperidad. Éstos implican esta medida, un país que tenga tres grupos que representen respectivamente, el instituciones que permitan mayor igualdad de oportunidades, y tras una 49%, el 49% y el 2% de la población estará más polarizado que otro donde los mismos grupos representen el 33%, el 33% y el 34%. La medida de polarización serie de instituciones de esa naturaleza hay un relativo equilibrio de es un pronosticador mucho más sólido de conflicto civil que las medidas de recursos económicos y poder político. Tales instituciones han emergido desigualdad en los ingresos individuales y que las de fragmentación. Esta en algunas sociedades pero no en otras. Aunque los sistemas de institu- asociación estadística la ilustra el hecho de que con esta medida, nueve de las ciones suelen tender a reforzarse mutuamente y a persistir por largos diez sociedades más polarizadas del mundo han experimentado grandes conflictos periodos, también cambian. Los países que tienen distribuciones de- sociales en las últimas décadas; entre ellas, Eritrea, Guatemala, Nigeria, Sierra siguales de los recursos y del poder político se tornan más igualitarios y Leona y Bosnia y Herzegovina (García-Montalvo y Reynal-Querol, en proceso). Por supuesto, esta es sólo una influencia sobre el conflicto; otros trabajos han democráticos, y personas antes impotentes adquieren poder e influen- enfatizado el papel de la dependencia de recursos y de las capacidades del cia. Si bien a veces las instituciones son creadas por colonialismo o con- Estado (ver Banco Mundial 2003h). quista militar, frecuentemente pueden evolucionar mediante buenas decisiones, derroteros virtuosos y la dinámica intrínseca del proceso de Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 91 desarrollo, como en Mauricio. También es posible que incluso solucio- Mientras que el sistema político del siglo XVIII fue congruente con nes condicionales transitorias lleven a un cambio permanente porque el la iniciativa individual, la invención y el arranque de la revolución indus- crecimiento suelta la rienda a transformaciones que inducen cambios trial en Gran Bretaña, el crecimiento sostenido a largo plazo requería benéficos en las instituciones. Este mensaje de la teoría de la moderniza- inversión general, particularmente en capital humano. Las instituciones ción23 es precisamente lo que puede haber sucedido en República de de esa naturaleza tuvieron que esperar a que empezara a llegar la demo- Corea. cracia masiva, después de 1867.28 En todo caso, la larga historia de las El desafío más grande es entender los procesos de cambio y destilar leyes sobre los pobres constituye un ejemplo de cómo las provisiones las lecciones que contienen acerca de la forma en que las sociedades para riesgos de adversidad también apoyaron el mayor dinamismo (re- pobres pueden experimentar transiciones institucionales beneficiosas. cuadro 6.4) ­tema sobre el que volveremos en el capítulo 7. Esto no parece haber sucedido en Argentina (recuadro 6.2) ni en Los tipos de reformas políticas de la Gran Bretaña del siglo XIX Guyana, pero sí en Gran Bretaña en los siglos XVII, XVIII y XIX, y llevaron a instituciones económicas que influyeron claramente en la dis- en Finlandia, Suecia, España y República de Corea en el siglo XX. tribución del ingreso, el más obvio, la promoción de la educación desde También sucedió en Mauricio. Aquí revisamos brevemente tres de esas 1867. Pero el mismo periodo vio también reformas extensivas del mer- transiciones: albores de la Gran Bretaña moderna, Finlandia y Suecia cado laboral que fortalecieron el poder de negociación de la fuerza de a principios del siglo XX, y China en los últimos 20 años. Las transi- trabajo y llevaron al surgimiento del Partido Laboral. Desde 1906, el ciones y las decisiones de política en España se expusieron En foco 3, gobierno liberal de Herbert Asquith empezó también a introducir lo sobre España. básico de un estado de bienestar, extendido más por el gobierno laboral desde 1945. Cuando Gran Bretaña empezó a adoptar instituciones que promovían la prosperidad, seguía siendo una sociedad altamente de- Albores de la Bretaña moderna sigual, y casi con certeza la desigualdad se incrementó hasta principios o Alrededor de 1500, casi todos los países europeos eran sociedades feu- mediados del siglo XIX (gráfico 6.7). Aunque las medidas precisas de dales altamente jerarquizadas, gobernadas por monarcas absolutos cu- desigualdad difieren dependiendo de las fuentes, al parecer la desigual- yos poderes eran dados por Dios. Los lugares más próximos, como las dad subió hasta principios, o quizá hasta mediados, del siglo XIX.29 ciudades-Estado italianas de Venecia, Génova y Florencia, habían esca- Hay amplio consenso acerca de que, más o menos desde 1870, la de- pado al feudalismo y eran lideradas por gobiernos republicanos que re- sigualdad de redujo sustancialmente para el siguiente siglo. presentaban fuertemente los intereses mercantiles. Los Países Bajos El descenso de la desigualdad desde 1870 está estrechamente también escaparon al feudalismo intenso y fueron relativamente prós- correlacionado con la Segunda Ley de Reforma de 1867, que fue la pri- peros, pero fueron parte del autocrático Imperio Habsburgo. No obs- mera reforma que expandió realmente los derechos de votación a la cla- tante, las diferencias de ingresos entre los lugares más prósperos y los se trabajadora. Cuando la democracia da derechos ciudadanos a los menos prósperos eran relativamente pequeñas. Desde 1500 este cuadro relativamente pobres, ellos normalmente pueden usar la democracia para empezó a cambiar rápidamente. Los Países Bajos y luego Bretaña se inclinar a su favor las instituciones económicas y la distribución del in- tornaron mucho más prósperos que el resto de Europa, y el mundo me- greso en la sociedad.30 diterráneo entró en declive. Como arguyeron North y Thomas (1973), la explicación más proba- ble de estos cambios es el surgimiento del gobierno constitucional en los Finlandia y Suecia en el siglo XX31 Países Bajos y Bretaña: la divergente prosperidad en el periodo moder- Finlandia y Suecia son identificados popularmente como países próspe- no temprano estuvo ligada a la evolución de las instituciones políticas.24 ros que tienen estados de bienestar generosos que, en cierta medida, son Las instituciones mejoraron gracias a un cambio en la distribución de producto de una población pequeña y étnicamente homogénea. Pero los recursos y del poder político. Ciertamente, hubo un círculo virtuoso una lectura más cuidadosa de su historia económica muestra que sus de cambios en las instituciones, la distribución más amplia de los recur- "círculos virtuosos" contemporáneos ­en los que crecimiento y equidad sos y el poder, y los consecuentes cambios en las instituciones. Estos se refuerzan mutuamente­ son el producto de una larga y difícil lucha cambios incluyeron el colapso del feudalismo y la servidumbre y el paso política por establecer instituciones y poner en funcionamiento políticas a un mercado laboral libre, los cambios en la distribución de la tierra, la que proveen oportunidades económicas para las mayorías y responden a comercialización de la agricultura y el desarrollo del comercio intero- las transiciones sociales inherentemente atenazadoras de golpes positi- ceánico.25 vos (crecimiento económico, cambio estructural) y negativos (crisis No obstante, aun después de 1688 el sistema político tenía raíces macroeconómicas, guerra civil). oligárquicas. Se necesitaron más cambios en la distribución del poder en Finlandia era parte de Suecia en la Edad Media, pero a raíz de la pro de mayor igualdad política, para sostener el camino de desarrollo de guerra entre Rusia y Suecia en 1808-09, se convirtió en parte del Impe- Gran Bretaña y producir finalmente una sociedad más igualitaria. Aun rio ruso. Experimentó una de las últimas hambrunas europeas en 1867­ cuando en 1800 Gran Bretaña era un régimen constitucional, era una 68, hecho que acicateó cambios demográficos y económicos de primer democracia muy limitada. Antes de que la primera ley de reforma de orden puesto que regiones enteras quedaron devastadas. La Revolución 1832 pusiera en movimiento las liberalizaciones políticas que culmina- Rusa de 1917 llevó al colapso de la autoridad imperial en Finlandia, y el ron en la completa democracia en 1918, menos de 10% de los varones país pronto declaró su independencia. Pero esto inmediatamente gene- adultos podía votar. La razón de estos cambios parece haber sido el efec- ró una sangrienta guerra entre "guardias blancos" (burgueses naciona- to de la industrialización inicial y la urbanización sobre la capacidad de listas) y "guardias rojos" (socialistas leales a Rusia). Más de 30.000 los que no tenían derecho a voto, de impugnar el derecho de las élites soldados perdieron la vida. políticas.26 La democratización británica en el siglo XIX fue el resulta- Pero al cierre de cuentas, muchas reformas progresistas sentaron los do de una serie de concesiones estratégicas que hicieron las élites políti- cimientos para la economía y la sociedad finesa modernas. Casi inme- cas para evitar el desorden social.27 diatamente se puso en vigencia la reforma territorial ­causa de primer 92 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 6.4 Ayuda al crecimiento equitativo en los albores de la Gran Bretaña moderna: El papel de las Leyes sobre los Pobres Lejos de ser una consecuencia del crecimiento acerca de lo que el gobierno podía y debía ser capaz social. Terratenientes y agricultores podían cosechar económico satisfactorio, la investigación histórica de alcanzar ante la percepción de una pobreza las ganancias económicas que se obtuvieran de fincas reciente sobre la Gran Bretaña de los siglos XVII y acrecentada en medio de la plenitud, en una época de de acrecentado tamaño, por anexiones o por despido de XVIII ha revelado que durante varios siglos antes de la crecimiento demográfico. La Ley sobre los Pobres fue trabajadores o cambio de sus contratos laborales por revolución industrial existieron instituciones ordenada por el Estado central, pero ­cosa que es de otros más eficientes de trabajo semanal o diario, sin ampliamente expandidas pero únicas de seguridad suma importancia para su efectividad práctica­ su provocar el mismo grado de protesta campesina que social. De hecho, los académicos cada vez más implementación fue enteramente delegada en el nivel ocurrió en el continente. Pero igualmente en Inglaterra sostienen que una influencia antes subestimada en la local: fue financiada por un impuesto local sobre la los empleadores tenían un fuerte incentivo para hacer revolución industrial británica radica en su revolución propiedad en cada parroquia, administrado por esto solamente si tenía sentido económico, pues, por la agrícola previa. El comparador principal aquí es la funcionarios locales pero también rigurosamente Ley sobre los Pobres también tenían que contabilizar en economía rural y comercial inmensamente avanzada de ejecutado por magistrados locales. Ello fue de la mano sus pasivos un pago para las familias de los los holandeses en los siglos XVI y XVII. Muchas de las con un sistema relativamente eficiente de registro trabajadores despedidos. innovaciones técnicas más importantes en la nacional de la población, los registros parroquiales de Lo que la Ley sobre los Pobres creó sobre la tierra agricultura de Gran Bretaña durante este periodo, la Iglesia de Inglaterra, que se instituyó en 1538. Esto fue un sistema público de reconocimiento de la como la ingeniería de drenaje de tierras, nuevos tipos colocó a la población inglesa en una base enteramente responsabilidad colectiva por la subsistencia básica de de cultivos productivos y rotaciones, fueron diferente, en términos de seguridad social, con todos, incluido un enfoque sorprendentemente no directamente prestados de los holandeses. Sin respecto a la población del resto de Europa. moralista del apoyo a las madres solteras y a sus hijos embargo, fue la economía británica agrícola y de El comprensivo sistema de seguridad social que ilegítimos. Las evidencias comparativas sugieren una servicios la que superó crecientemente el ritmo de la proveyeron las Leyes sobre los Pobres tuvo varias relativa falta de correspondencia, en Inglaterra ­sola y holandesa al paso de los siglos XVII y XVIII. ¿Por qué? consecuencias económicas altamente significativas. En en toda Europa­ entre las fluctuaciones en los precios Últimamente se le ha prestado atención a una combinación con las leyes que concedían completo de los alimentos y la tasa de muerte, e Inglaterra ­pero diferencia institucional de primer orden entre los dos carácter transferible de la tierra (que datan del siglo no Irlanda­ fue la primera nación del mundo que dejó de países: el sistema de seguridad social a nivel nacional XIII) estimuló la movilidad laboral y redujo el apego a la experimentar mortalidad por inanición. creado en Inglaterra mediante las Leyes sobre los tenencia de tierra como única forma de seguridad para Pobres, el cual evolucionó gradualmente en el curso el campesino. Los individuos tuvieron una relativa del siglo XVI y culminó en los famosos Estatutos certeza de que, donde quiera que fueran a trabajar en Isabelinos de 1598 y 1601. Esta fue una respuesta la economía independientemente de su estatus en Fuentes: Szreter, 2005, basado en Snack, 1990; Wrigley, 1998; humanitaria cristiana, imbuida de un nuevo optimismo cuanto a propiedad de predios, contarían con seguridad Solar, 1997; Solar, 1995; King, 1997; King, 2000, y Lees (1998). Gráfico 6.7 La desigualdad en Bretaña empezó a descender alrededor de 1870 Fuentes: Lindert y Williamson, 1982; Lindert y Williamson, 1983; Williamson, 1985, y Bourguignon y Morrisson, 2002. orden de la guerra civil. En 1918 se aprobó una ley que permitió a los pronto fue seguida por la expansión de los derechos de la mujer (aunque aparceros comprar su tierra, y en 1922 se hicieron enmiendas que faci- el sufragio universal para las elecciones parlamentarias estaba vigente litaron la expansión subsidiada de los pequeños agricultores. La gravación desde 1906) y por compromisos del gobierno central (y no solamente de progresiva de ingresos y riqueza se puso en funcionamiento en 1920 y las administraciones municipales) con la educación primaria. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 93 Desde finales de los años cuarenta hasta principios de los noventa, la to y la extensión de los fundamentos institucionales equitativos durante economía se expandió sostenidamente con ingresos per cápita que se estas coyunturas históricas determinantes fueron los elementos unifica- pusieron a la par con Gran Bretaña en la década de 1980 y con los de dores de la estrategia de desarrollo de Suecia. Sus logros hasta la fecha Suecia en la de 1990 (aproximadamente desde medio siglo antes). Este han sido notables, aun cuando las realidades del siglo XXI plantean éxito fue un producto de los "mercados gobernados" al estilo asiático: se desafíos distintivos a su estado de bienestar. aprovechó la colaboración entre el Estado y el sector privado para in- Las principales implicaciones de los casos finlandés y sueco para los dustrializar rápidamente una economía que todavía en los años cincuenta países hoy en desarrollo, son que el crecimiento económico y la equidad generaba un 40% de su rendimiento con la agricultura.32 Como quiera sociopolítica pueden ser reforzadores poderosos, y pueden estar sopor- que sea, una contraparte crucial de la política industrial activista de tados por transiciones institucionales. Estos casos no deben verse como Finlandia (basada en altas tasas de acumulación de capital y ahorro pú- planos para que otros los sigan. Por el contrario, deben leerse como blico, bajas tasas de interés sobre créditos e inversiones grandes en in- ejemplos de cómo los compromisos con la equidad en un contexto dado fraestructura de manufacturación), fue la construcción de un estado de ayudan a asentar los cimientos para la prosperidad a corto y a largo bienestar para acolchonar a los ciudadanos de todas las edades contra plazo, consolidando círculos virtuosos que vinculan instituciones e in- los perturbadores cambios sociales acarreados por una transformación centivos. económica tan rápida. Un liderazgo político fuerte y confiable fue esencial para hacer esto China a finales del siglo XX posible. En el cierre de cuentas de la Segunda Guerra Mundial, el presi- dente Urho Kekkoken planteó a su nación la famosa pregunta: "¿Tene- El desarrollo económico de China desde 1978 no ha sido menos que mos la paciencia para prosperar?". De allí en adelante, él se dio a la espectacular. Con la cuadruplicación del PIB per cápita en los últimos tarea de negociar los arreglos ("corporatismo social") entre los indus- 25 años, China se transformó de una economía centralizada pobre en triales, los sindicatos comerciales y los grupos ciudadanos, que habilita- una economía de mercado emergente de bajos a medianos ingresos. Como rían a todos para actuar como complementos. El modelo finlandés tiene resultado, el número de personas que viven en la pobreza (con menos de sus problemas (alto desempleo), pero demuestra cómo Estado, mercado US$1 diario) cayó de 634 millones en 1981 a 212 millones en 2001.34 y sociedad pueden generar conjuntamente las instituciones, las políticas Desde la perspectiva de este capítulo, lo interesante es que el país y los espacios que necesitan para producir resultados equitativos de de- más grande del mundo haya experimentado una profunda transforma- sarrollo. ción económica sin cambiar sustancialmente la estructura institucional Suecia quizá esté más estrechamente asociada con el estado de bie- política, la cual sigue estando dominada por el Partido Comunista Chi- nestar hoy. Menos conocidos son la oportunidad y la secuencia de los no. Pero de todas maneras en China se produjeron reformas institu- eventos que lo pusieron a funcionar. Es importante que el estado de cionales al tiempo con la reforma económica. Y el gran incremento de la bienestar sueco fuera el producto, no un precursor, de la transición del inversión no estatal y la entrada libre a oportunidades económicas ren- país al crecimiento económico moderno. Ciertamente, fue diseñado en tables sugieren que los derechos de propiedad son seguros, pese a la respuesta a los propios problemas (seguridad para los ancianos, desem- ausencia de un sistema judicial estilo occidental. pleo) generados por ese crecimiento. Pero para hacer posible dicho cre- Si bien que la forma institucional particular es diferente de otros cimiento, y para tener en funcionamiento las condiciones sociopolíticas casos revisados aquí, la experiencia en China es ampliamente congruen- que habrían de habilitar la articulación y el apoyo sostenido de algo así te con la tesis de este capítulo. La explicación inicial de las transiciones como un estado de bienestar (cuando un sistema de esa naturaleza no equitativas en Gran Bretaña y los países escandinavos ilustró el argu- existía más que en formas verdaderamente embrionarias en otras partes mento de que un sistema económico satisfactorio depende del sistema del mundo capitalista), fue vital tener vigente un conjunto previo de político para asignar y forzar al cumplimiento de derechos de propiedad arreglos institucionales equitativos. y de contratos, y para proteger el mercado de intrusión política. La his- En Suecia, estos arreglos previos fueron inusualmente favorables para toria reciente de China sugiere que el punto de partida para las refor- la movilidad ascendente de los grupos subordinados: una larga historia mas no necesariamente tiene que estar en las instituciones políticas. de autonomía campesina, una aristocracia correspondientemente débil, Cambios en instituciones económicas y en las relaciones económicas entre y una nación-Estado emergente capaz de asegurarse el apoyo de los agri- los diversos niveles de gobierno también pueden crear un compromiso cultores y repudiar al mismo tiempo reclamaciones aristocráticas sobre confiable con un camino de reforma, y actuar como un control sobre el sus poderes. Suecia fue también el primer país en tener un banco central uso discrecional del poder por parte del gobierno central. La experiencia (en 1668) y uno de los primeros en conceder derechos de propiedad de China demuestra también que lo que es importante para el desarro- básicos. Como tal, "la inclusión del campesinado en la transformación llo equitativo es que haya controles confiables sobre el uso arbitrario del de la economía agraria y los arreglos institucionales que sostuvieron el poder, garantía de los derechos de propiedad y tratamiento justo para igualitarismo habrían de ser elementos fundamentales para el surgi- un amplio segmento de la sociedad. La forma particular que adquieran miento de la economía de mercado industrial sueca".33 Esta fue una las instituciones para ejercer estas funciones puede variar, especialmen- economía cada vez más asentada sobre derechos políticos y oportunida- te durante períodos de transición. des sociales para todos. La clave del desarrollo equitativo de China fue la combinación de Pero la historia no es el destino. El desarrollo equitativo es igual- condiciones iniciales y las reformas económicas lanzadas en 1978, que mente una función de opciones y decisiones clave en coyunturas históri- soltaron la rienda de la iniciativa emprendedora y legitimaron las utili- cas fundamentales. La Edad Media, revolución industrial y el tumultuoso dades como motivación. Las políticas económicas chinas que siguieron a siglo XX desataron fuerzas arrolladoras en la sociedad sueca. Algunas la revolución de 1949 demostraron tener serias debilidades: sofocaron fueron niveladoras (al elevar la productividad agrícola) otras atenazadoras los incentivos para la inversión y la innovación. Pero las políticas socia- (desempleo masivo). Cada intento por responder a estas fuerzas estable- les del período de Mao Tse-Tung nivelaron la distribución de los bienes ció los perfiles políticos para los intentos posteriores. El aprovechamien- de manera importante y durable. Como resultado, tanto la tierra como 94 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 el capital humano estaban equitativamente distribuidos en la víspera de puestales, lo que generó incentivos que se concentraron en la recauda- las reformas. Con la adopción del sistema de responsabilidad de los ho- ción para proveer bienes públicos locales que atrajeran inversiones loca- gares rurales, los campesinos se convirtieron en beneficiarios inmediatos les. Estos cambios conllevaron significativa autonomía con respecto al de la reforma. Esto ayudó a reforzar la equidad, a la vez que dio rienda gobierno central y considerable autoridad directa sobre sus economías. suelta a la iniciativa emprendedora y disparó la productividad. Las reformas económicas lanzadas en 1978 se propusieron descen- El sistema chino moderno incluye una división de la autoridad entre los tralizar las decisiones económicas ­pasándolas a familias agricultoras gobiernos central y locales. Los últimos tienen control primario sobre los individuales, gerentes de empresa, gobiernos locales­ y generar de ese asuntos económicos dentro de sus jurisdicciones. Es crucial el hecho de que modo incentivos para la inversión y la innovación. Es importante que la el sistema tenga un grado importante de durabilidad política implícita.35 forma que adquirieron estas políticas y las instituciones de transición que se crearon fueron diseñadas para preservar el apoyo político a las Las reformas de China también están repletas de mecanismos reformas, compensando a los perdedores potenciales. innovadores para proteger a los perdedores potenciales durante los pe- El cierre de cuentas de la Revolución Cultural y el reconocimiento de ríodos de transición. A menudo esto implicó diseñar reformas que sos- que la economía china se había rezagado ­cuanto más en relación con tuvieran fuentes de ingresos para los involucrados, manteniendo los Tigres asiáticos­ llevaron a un creciente consenso sobre la necesidad elementos de peso de los mecanismos preexistentes de fijación de pre- y la urgencia de cambio, y allanaron el camino para las reformas econó- cios y de pagos, al mismo tiempo que proveían incentivos marginales. micas iniciadas bajo el liderazgo de Deng Xiaoping. Estas reformas se "Las instituciones de transición no [se] crearon solamente para incre- inspiraron en el reconocimiento generalizado del fracaso de la planeación mentar el tamaño del pastel, [sino también] para reflejar las preocupa- central como instrumento para la organización económica, y reflejaron ciones distributivas acerca de la división del pastel agrandado, y las la necesidad de producir crecimiento económico para legitimar el nuevo preocupaciones políticas sobre cómo se sirve a los intereses de los que liderazgo. La necesidad política de crecimiento suponía concentrarse en están en el poder".36 un nuevo foco de atención: la liberación de mercados e incentivos. La La determinación dual de precios al principio de las reformas es un secuencia de las reformas y los arreglos institucionales de transición que ejemplo de primer orden. El sistema obligó a los agricultores y las em- acompañaron a la descentralización económica reflejaron, por otra par- presas a vender cantidades específicas al Estado a precios "plan" a la vez te, la importancia primordial que el liderazgo daba a la estabilidad so- que les permitió captar los precios del mercado por toda producción por cial y política. encima de la cuota. Esto mantuvo el sistema de planeación para los que De un lado, el ímpetu a la descentralización económica y, del otro, la se beneficiaron del mismo, a la vez que creó incentivos para la produc- necesidad de un mercado nacional integrado, ayudaron a configurar una ción eficiente. Igualmente importante es que dio tiempo para que relación dinámica entre el gobierno central y los gobiernos locales que emergieran instituciones mercantiles, evitando así el vacío institucional los responsabilizaba mutuamente y limitaba la discreción de ambos la- que plagó a muchas economías en transición cuando se desmontaron las dos. Con el tiempo, el resultado de estas políticas fue crear en las nuevas instituciones estatales. El ajuste fiscal garantizó al gobierno central cier- instituciones económicas un interés particular para todos los actores to nivel de ingresos,37 pero también generó incentivos para que los go- importantes, incluidos los gobiernos locales, los cuales sirvieron como biernos locales recaudaran más, gracias a la tasa de retención marginal control confiable sobre los poderes del gobierno central en el terreno mucho más alta. De manera similar, la contratación laboral permitió a económico. Las reformas también alimentaron el surgimiento de fuer- los trabajadores estatales tener la garantía de empleo de por vida, a la tes centros económicos, como la provincia Guangdong y el municipio vez que introdujo mayor flexibilidad en las políticas laborales para los de Shanghai. Estos centros esgrimen ahora considerable influencia y nuevos trabajadores contractuales. Estos arreglos hicieron de las refor- poder de negociación en relación con el gobierno central, y pueden ser- mas un juego de ganador-ganador, al asegurar estabilidad social y el vir como importantes fuerzas de contrapeso. apoyo para los que estaban en el poder. ¿Cómo reforzó la descentralización económica los incentivos priva- Pero una estrategia de incremento de esa naturaleza conlleva un pe- dos? De acuerdo con Walder y Oi (1999), "durante casi 20 años, la ligro: quedarse atascados en reformas incompletas si los gobiernos loca- reforma en China ha avanzado a través de la reasignación gradual de les y los involucrados adquieren demasiado poder y son capaces de derechos de propiedad específicos, de las agencias superiores de gobier- bloquear el mayor progreso. Ejemplo de ello es la prevalencia de barre- no hacia las inferiores, o de las agencias gubernamentales hacia empre- ras interprovinciales al comercio en los años noventa, donde cada pro- sas, gerentes, familias o individuos" (7). Todas estas reformas elevaron vincia rivalizaba por impulsar al máximo las utilidades de las empresas el poder de los agentes económicos para tomar decisiones sobre las acti- que poseía. Pero hay ciertos controles y compensaciones en el sistema vidades económicas en sus respectivos dominios, e impulsaron la pro- que ayudan a mantener la dirección y el ímpetu de las reformas. Entre ductividad mediante incentivos mejores. Los agricultores conservaron éstos se cuentan la competencia entre gobiernos locales, fuertes restric- sus entradas y por consiguiente trabajaron más duro e invirtieron más. ciones presupuestarias para los gobiernos locales, la insistencia del go- Los gobiernos municipales y de aldea tuvieron derechos sobre las utili- bierno central en forzar un mercado unitario, y una economía creciente dades producidas por sus propias empresas (TVE) y consecuentemente que reduce la influencia económica de los involucrados. La lucha por el adoptaron políticas que promovían los negocios. Pero debido a que no equilibrio correcto entre centralización y descentralización económica tenían ninguna autoridad fiscal, carecían de la habilidad para sacar de es constantemente evidente en muchos de los dominios de las relaciones apuros TVE que tuvieran un desempeño deficiente, lo que significó fuer- intergubernamentales chinas. Las reformas tributarias de 1994 recen- tes restricciones presupuestarias y mayor eficiencia. tralizaron los ingresos fiscales, en parte para asegurar una mayor equi- Los niveles superiores de gobierno local (distrital y provincial) ad- dad regional en el gasto, y el gobierno central continúa aplicando estrictos quirieron control sobre las empresas locales y, por tanto, también tenían controles sobre la financiación del déficit por parte de los gobiernos lo- un interés en el desempeño de éstas. A ellos se les permitió retener más cales. Las restricciones a la movilidad laboral se han suavizado conside- ingresos locales mediante ajustes fiscales y tener fondos extrapresu- rablemente con el tiempo, ayudando a crear un mercado laboral más Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 95 unificado, pese a las preocupaciones de algunos gobiernos provinciales tórico y contemporáneo. Es poco el desacuerdo que hay entre los acadé- de que esto pueda agravar los problemas de desempleo para residentes micos en el sentido de que instituciones básicas, como la seguridad de urbanos establecidos. los derechos de propiedad y la igualdad ante la ley son clave para la Hay también algunos cambios institucionales más recientes y más prosperidad. Estas instituciones están detrás de los mercados de capital, permanentes que reconfirman el compromiso del gobierno con la refor- financiero, de tierras y laboral que vimos en acción en el capítulo 5. ma orientada hacia el mercado. Éstos incluyen mecanismos que fortale- Puesto que el talento y las ideas están ampliamente distribuidos en la cen la responsabilidad a nivel local y empoderan a las poblaciones locales. población, una sociedad moderna próspera exige que las masas tengan Aunque el más importante de estos mecanismos son las elecciones loca- incentivos, y un Estado que pueda y está dispuesto a proveer insumos y les, también hay otros como las recientes regulaciones para eliminar los bienes públicos clave que son complementarios. Por tanto, exige una impuestos a la población rural pagados en pequeñas cuotas. China tam- serie de instituciones subyacentes que genere igualdad de oportunida- bién usó satisfactoriamente el mecanismo de compromiso externo de des para los individuos y asegure la responsabilidad de los políticos fren- acceso a la OMC para mostrar su resolución de seguir adelante con las te a toda la gente. reformas de mercado e imponer disciplina a los involucrados. Por ejem- ¿Por qué algunas sociedades tienen esa clase de instituciones y otras plo, ya no es posible que cada provincia tenga su propia fábrica automo- no? Una distribución relativamente igualitaria del poder político sostie- triz ineficiente erigida tras barreras comerciales diseñadas para proveer ne las instituciones que promueven la prosperidad. Evidentemente las empleo local e impuestos locales. Más ampliamente el deseo de China instituciones tienen efectos distributivos, y con frecuencia surgen malas de forjarse un espacio importante en el orden global y de ser reconocida instituciones porque benefician a algún grupo o élite. Las buenas insti- como un poder global sensible, impone restricciones sobre la forma de tuciones surgen cuando se le ponen controles al poder de las élites y sus políticas futuras. cuando la balanza del poder político se hace más igualitaria en la socie- Qian (2003) observa lo siguiente: dad. La igualdad de poder político suele estar apoyada por igualdad económica y esta conexión da origen a la posibilidad de círculos tanto Aparentemente hay un espacio más grande del que creemos para que la virtuosos como viciosos. innovación institucional aborde simultáneamente los intereses económicos y Ciertamente puede haber crecimiento en sociedades en las que no políticos, es decir, para hacer que una reforma mejore la eficiencia y sea sean válidas estas condiciones. Pero las evidencias preponderantes su- compatible con los intereses de quienes están en el poder (305). gieren que ese crecimiento es insostenible. Esta perspectiva es congruente Pero hay muchos desafíos por delante, algunos de los cuales no es con los relatos históricos, con los patrones básicos en los datos transna- posible llevar a soluciones de ganador-ganador y, por consiguiente, tien- cionales, y con trabajo empírico causal más minucioso sobre las fuentes den a ser más costosos política y socialmente. Las reformas continuadas de prosperidad. en los sectores estatales empresarial y financiero, el manejo de la migra- La cuestión decisiva para la promoción del desarrollo es esta: ¿cómo ción rural-urbana y la atención a las crecientes disparidades regionales pueden las sociedades pobres mejorar sus instituciones y entrar en un (ver En foco 6 sobre desigualdad regional) son algunos de esos desafíos. camino dinámico hacia un círculo virtuoso de equidad y prosperidad? La política macroeconómica y las reformas estructurales tendrán que La organización de la sociedad es altamente persistente, pero hemos apuntalarse mediante mayor mejora institucional para asegurar una visto muchos casos de transiciones hacia mejores instituciones. A veces, participación y una responsabilidad más amplias, de tal manera que los como en los albores de la Gran Bretaña moderna, los cambios económi- intereses y los deseos de la gente se reflejen mejor en la toma de decisio- cos conducen a cambios en la distribución de poder, cosa que promueve nes, y para fortalecer más la capacidad del gobierno de liderar la refor- una sociedad más equitativa y mejores instituciones. La China contem- ma orientada hacia el mercado manteniendo al mismo tiempo la equidad poránea sigue un patrón similar aunque con una configuración diferen- económica y social. te de las instituciones. Otras veces, como en República de Corea e Indonesia, los regímenes se ven forzados, por amenazas externas o inter- nas, a cambiar la trayectoria de su sociedad de maneras que llegan a Conclusión institucionalizarse. Incluso otras veces, como en Mauricio y Botsuana, Unos cuantos principios sencillos significan un gran avance hacia la los líderes toman buenas decisiones que llevan a reforzar caminos hacia unificación de diferentes experiencias de desarrollo en los mundos his- mejores instituciones y desarrollo. En foco 4: Indonesia Crecimiento, equidad y reducción de la pobreza en un gigante de Asia Oriental I ndonesia ofrece un ejemplo esclarecedor de El crecimiento rápido, favorecedor de los po- tenta, cuando el acceso a la tierra dio lugar a que las interacciones a largo plazo de los tres bres, durante los treinta años siguientes a la caí- se cosecharan beneficios sustanciales de la revo- temas básicos de este informe sobre equi- da de Sukarno, asombró a los profesionales del lución verde. A mediados de la década de 1980, dad y desarrollo: desarrollo e Indonesia, conjuntamente con otros el mercado laboral se había convertido en el de- países del este y el sureste asiáticos, se convirtió terminante primario del ingreso en las áreas ru- · La importancia que los procesos movidos por en objeto de intenso análisis.1 En Indonesia, las rales. el mercado tienen en la determinación de la débiles condiciones iniciales influyeron Pero cuando la crisis financiera asiática gol- distribución de oportunidades e ingresos. significativamente en la forma en que los planifi- peó en 1997 y, ante las revueltas generalizadas, · El papel de los procesos políticos y de la par- cadores económicos abordaron la tarea de vincu- el presidente Suharto se vio forzado a renunciar ticipación de los pobres en estos procesos, en lar el crecimiento con los pobres. Diseñaron una en 1998, el país no estaba preparado en modo la determinación del marco de política para estrategia en tres líneas para el crecimiento en alguno, en términos políticos o institucionales, el mercado y la acumulación de activos. favor de los pobres, la cual conectó una sólida para adaptarse a los rápidos cambios necesarios · El dominio arrollador de las instituciones en política macroeconómica con actividades del en el gobierno corporativo y público. La crisis la determinación de las condiciones de gobier- mercado que se facilitaron mediante costos de redujo verticalmente la desigualdad, por cuanto no a largo plazo para la operación de los mer- transacción progresivamente menores. Esas po- la propiedad raíz urbana y los mercados financie- cados y la política. líticas estuvieron atadas a decisiones de los ho- ros colapsaron. Pero la dramática reducción del gares acerca de la mano de obra, la producción PIB ­de más del 13% en 1998­ hizo que las ta- Para observar e identificar estas complejas agrícola y la inversión en la economía no comer- sas de pobreza se triplicaran. Solamente después interacciones se requieren largos períodos de evo- cializable. de 2002 las tasas de pobreza retornaron a los ba- lución del desarrollo. El grado en que los pobres se beneficiaron del jos niveles observados en 1996. Pero para 2004 Indonesia registra una variación sustancial en crecimiento dependió de la cantidad de activos todavía no habían vuelto a la tasa de descenso de los tres temas. La variación para cada factor es que ellos controlaban: su fuerza laboral, capital la tendencia interrumpida en 1998. suficientemente independiente para poder deter- humano, capital social y otras formas de capital, Explicar estas tendencias en los ingresos per minar, al menos aproximadamente, qué mueve incluido el acceso a crédito.2 Políticas guberna- cápita y su distribución, exige entender cómo los qué. En el capítulo 6 se discutió la dimensión mentales apropiadas influyen también en esos mercados, la política y las instituciones confor- política del desempeño económico del régimen aspectos, especialmente en salud y educación. La maron la estrategia de rápido crecimiento en fa- de Suharto. Aquí discutimos las conexiones con "vía hacia el crecimiento favorecedor de los po- vor de los pobres, su posterior colapso y los las opciones de política. bres" partió de condiciones económicas desespe- esfuerzos actuales para revivirla. Cualquier expli- Debido a que Indonesia ha sido tan impor- radamente pobres, instituciones débiles y una cación al respecto necesariamente será contro- tante para los profesionales del desarrollo, ha sido década de inestabilidad política. Parecía que todo versial y no existe ningún modelo formal tras la estudiada durante mucho tiempo. Los holande- fuera necesario hacerlo inmediatamente. La cla- historia que está a punto de contarse.4 Pero el ses explotaron las Indias Orientales Neerlandesas ve era concentrarse en recomenzar y luego soste- relato es plausible y está anclado al registro his- desde el siglo XVII hasta principios del XX. Lue- ner el rápido crecimiento económico, empoderar tórico. go, estando bajo presión política interna, experi- a los hogares pobres para ingresar a la economía El relato comienza con dos preocupaciones al mentaron con una "política ética" para la colonia, de mercado, y reducir los costos y riesgos de ha- comienzo del gobierno de Suharto, a finales de la que benefició significativamente a los pobres. cer eso mediante inversiones para bajar los cos- década de 1960. La primera era la miseria y el Durante la Gran Depresión, la Segunda Guerra tos de transacción. descontento de las masas rurales que habían res- Mundial y la lucha por la independencia, la eco- La estrategia funcionó durante tres décadas: paldado las lecciones comunistas y la retórica nomía indonesia se deterioró rápidamente y los entre 1967 y 1996, el ingreso per cápita creció populista de Sukarno. Después de una década de pobres sufrieron desproporcionadamente. Java un 5% al año. Los ingresos del quintil inferior de discriminación activa contra sus medios de vida, fue la cuna de la "economía dual" analizada por la distribución de ingresos ­todos los individuos las familias rurales estaban cerca de la hambruna Boeke (1946) y formalizada por Lewis (1954). que estaban por debajo de la línea nacional de y, por supuesto, de ser una fuente obvia de oposi- Después de declarar la independencia en 1945, pobreza hasta los años noventa y todos los que ción, a menos que el nuevo gobierno pudiera in- el presidente Sukarno puso "la política al man- aún subsisten con menos de US$2 al día­ crecie- corporarlas en sus planes de desarrollo. En do" en 1959 y produjo una inflación ruinosa que ron a la misma tasa (quizá ligeramente más rápi- segundo lugar, la hiperinflación de mediados de llevó a gran parte de la población cerca de la do). La distribución de los gastos familiares fue los años sesenta, la total desintegración de la eco- hambruna a mediados de los años sesenta. Fue notablemente estable, de manera que el coeficien- nomía de mercado y el caos político, significaron con causa justa que en Asian Drama, 1967, te Gini general se mantuvo en un estrecho rango que la población entera estuviera ansiosa de una Gunnar Myrdal declaró que "ningún economista de entre 0,31 y 0,36.3 La desigualdad rural bajó vida más estable. Una estrategia que prometiera alimenta esperanza alguna para Indonesia". en efecto significativamente desde los años se- estabilidad y recuperación rural ganaría amplio En focoCosta Indonesia 4: Rica y Cuba Uganda 97 97 apoyo (como lo haría en todo el este y el sureste el desarrollo rural y un impulso específico ten- camente se impuso a sí mismo pero que luego asiáticos, densamente poblados). diente a incrementar la producción nacional de trató de imponer a todos los electores como una Este es el mensaje que Suharto dirigió a sus arroz. Tras este impulso estaban los objetivos de norma a la que el gobierno tenía que ceñirse. tecnócratas. Este equipo económico había com- estabilización y equidad. Perder el control de la Para crear confianza entre la comunidad em- prometido a Suharto y otros funcionarios milita- economía del arroz era perder el control de lo presarial china, cuando unificó la tasa de cambio res superiores en ejercicios de entrenamiento en que le importaba a la sociedad indonesia. en 1970, el gobierno abrió la cuenta de capital. el Colegio Militar. El portafolio macroeconómico La restructuración del enfoque de desarrollo El flujo de divisas hacia y desde Singapur y Hong se puso en manos de los tecnócratas, a quienes se de Indonesia desde 1974, especialmente la deva- Kong fue un barómetro sensible del clima de in- les pidió entregar resultados en lo que dio en co- luación preventiva de la rupia en 1978, fue una versión. nocerse en Indonesia como la trilogía del desa- señal de la determinación del gobierno de incluir Así, las dos limitaciones a la presidencia, que rrollo: crecimiento, equidad y estabilidad. Para a los pobres en el proceso de desarrollo. La esta- Suharto sintió personalmente y utilizó como muchos de los actores políticos y militares, esta- bilidad del coeficiente Gini registrada desde fi- motivación para su burocracia y su gobierno (que bilidad significaba medidas represivas para sofo- nales de los años sesenta hasta 2004, no debe en Indonesia no son lo mismo), fueron la necesi- car la disensión, pero para los tecnócratas tomarse como el resultado de fuerzas movidas dad de que las áreas rurales participaran en el significaba restringir la inflación (cosa que hicie- por el mercado frente a la tecnología dada, sino crecimiento, y la necesidad de mantener un cli- ron de manera espectacular en apenas tres años) como un esfuerzo gubernamental consciente, di- ma de inversión altamente favorable para los so- y estabilizar la economía del arroz, la cual toda- rigido por los tecnócratas desde la arena cios empresariales de Suharto. La respuesta a vía representaba un cuarto del PIB y proveía la macroeconómica para estimular el crecimiento de ambas limitaciones fue un paquete económico mitad de las calorías diarias promedio para los los pobres.6 Este esfuerzo tuvo un éxito especta- ­baja inflación, estabilidad de precios de los ali- indonesios. Las instituciones creadas para proveer cular hasta mediados de la década de 1990, cuan- mentos, una economía abierta e inversiones ma- esta estabilidad, tanto en términos macro como do la compinchería y la creciente influencia de sivas en infraestructura rural­ que generó rápido en la economía alimentaria, se tornaron esencia- los hijos de Suharto en la toma de decisiones hi- crecimiento en favor de los pobres. Pero otra parte les para el éxito del régimen de Suharto.5 cieron que el enfoque se desintegrara. del clima de inversión, que lo era únicamente para Treinta años de rápido crecimiento económi- Parte del problema de los gobiernos pos- los socios empresariales favorecidos, implicaba co, con tasas igualmente rápidas de reducción de Suharto ha sido su necesidad de distanciarse de licencias especiales, protección comercial y acce- la pobreza, tuvieron popularidad política (la elas- este registro de represión y compinchería, pese a so lucrativo a mercados domésticos. Esta parte ticidad de reducción del índice de recuento de tres décadas de crecimiento en favor de los po- desintegró la parte de "economía abierta" del pobreza con respecto al crecimiento en ingresos bres. Esta tensión puso en primer plano el fraca- paquete de crecimiento. per cápita fue aproximadamente de 1,3 durante so del desarrollo político e institucional durante El legado de Suharto, pese al hondo compro- la época de Suharto). Cada cinco años, los resul- la época de Suharto. Quedan interrogantes de miso con el crecimiento en favor de los pobres, tados de las encuestas de opinión sobre el parla- causalidad, particularmente si es posible que re- en últimas no forjó los cimientos para un marco mento buscaban signos de descontento con el gímenes autoritarios implementen un crecimien- político e institucional que lo soportara. Se desa- programa de desarrollo. Pese a la mano dura de to rápido que favorezca a los pobres. El registro rrolló entonces una profunda tensión entre el Golkar, el partido del presidente, la información de Indonesia, conjuntamente con casi todo el marco institucional para mantener funcionando real fluía de los pueblos rurales hacia el centro a oriente y el sureste asiáticos, indica que sí pue- eficientemente la economía abierta, y los con- través de las elecciones parlamentarias. den. Pero, ¿es sostenible ese crecimiento? ¿Y qué troles políticos para mantener rentables los ne- Casi a pesar de las intenciones del régimen de es más importante para manejar el crecimiento gocios de los compinches. Sin retroalimentación Suharto, las instituciones políticas estaban echan- a largo plazo, en favor de los pobres: una buena política acerca de estos mismos controles políti- do raíces (la gente esperaba votar) y estas institu- economía o buenas instituciones? cos, el régimen fue sorprendido por la ferocidad ciones proveían retroalimentación al enfoque de En Indonesia el problema no era del tipo "el de la oposición ante su manejo de la crisis finan- política del gobierno. Había también otros me- huevo o la gallina". Ante la miseria generalizada ciera asiática. La profundidad de la crisis, tanto canismos de retroalimentación de los cuales los y el caos político había que hacer algo de inme- económica como política, reflejó el vacío de ins- que amenazaban la estabilidad se tomaban muy diato, y la secuencia era clara. Un régimen auto- tituciones operantes para adaptarse a un sistema en serio. A raíz de las revueltas de 1974 en ritario, preocupado por su supervivencia, impuso político alternativo. Yakarta, en reacción contra la visible ampliación un crecimiento económico rápido que favorecía La superación de la situación de caos de 1998 de la distribución del ingreso, especialmente en a los pobres. Pero ese mismo régimen se impuso espeja la de la época de 1965, pero esta vez sin las áreas urbanas, el gobierno respondió brutal- mecanismos de compromiso para hacer que el un orden impuesto desde arriba. El ahínco y la mente, reprimiendo los motines y poniendo en proceso de crecimiento fuera favorable al merca- destreza con la que la población indonesia parti- prisión a los líderes estudiantiles. Luego montó do para las familias rurales y los capitalistas chi- cipó en el proceso democrático sugieren que ahora un serio esfuerzo por hacer más equitativa la eco- nos ­esto es, para los dos extremos del sistema el orden social y político será mucho más soste- nomía. El resultado, estimulado además por la económico. La inflación se puso bajo control me- nible. El desafío hoy es traducir el mismo proce- crisis alimentaria mundial de 1973-74, fue un diante una ley que exigió un balance trimestral so democrático en crecimiento económico rápido cambio de primer orden en las prioridades hacia del presupuesto nacional ­ley que Suharto bási- y sostenible que favorezca a los pobres. Nivelación de las reglas de juego económicas y políticas III ¿QUÉ PUEDE HACERSE PARA INCREMENTAR LA EQUIDAD EN EL MUNDO ? ¿Y es posible hacerlo de manera que también se incentive la prosperidad a largo plazo? En la parte I vimos que hay gran desigualdad de oportuni- PARTE dades al interior de los países y ­aún más­ entre diferentes países. Estas desigualdades se perpetúan a través de mecanismos económicos, políti- cos y socioculturales de complejidad mutua que crean trampas de des- igualdad. Individuos de diferentes grupos y países enfrentan unas reglas de juego sumamente disparejas, tanto en sus capacidades para adquirir dotaciones y aspirar a una vida mejor, como en sus oportunidades de cosechar retornos de esas dotaciones a través de procesos del mercado y ajenos a él. Puesto que las diferencias entre países frecuentemente exce- den a las diferencias dentro de los países, es de particular importancia que las políticas nacionales apoyen, o como mínimo estén en consonan- cia con la reducción de las diferencias internacionales, notablemente a través del proceso de crecimiento. En la parte II afirmamos que muchas desigualdades no solamente vio- lan la preocupación de la gente por la justicia, sino que efectivamente representan costos para el proceso de desarrollo. Los efectos sobre el desa- rrollo dependen de las formas específicas de desigualdad y sus interacciones con las imperfecciones del mercado y con las instituciones. La desigualdad de oportunidades está asociada con ineficiencias y desperdicio de poten- cial económico. Pronunciadas desigualdades en la distribución de poder suelen estar asociadas con instituciones económicas débiles, lo cual mina la inversión y la innovación que es esencial para el crecimiento a largo plazo. Así, una mayor equidad no sólo es intrínsecamente deseable, sino también complementaria del crecimiento y la prosperidad a largo plazo. Concentrarse en la equidad puede traer un doble beneficio para los pobres y los excluidos: un pastel más grande y una mayor porción. Pero a menudo no se explota el campo para una relación comple- mentaria de esa naturaleza entre equidad y desarrollo agregado. Al exa- 100 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 minar esto, sugerimos que hay dos clases de patología en el diseño de para minimizar efectos adversos para la eficiencia, y promover a la vez políticas. La primera es la patología asociada con el dominio oligárquico la equidad siempre que sea factible. ­instituciones y políticas que llevan adelante los intereses de las élites Organizamos la discusión de la acción doméstica en tres áreas. La mas no los de la sociedad como un todo. Ésta puede adquirir la forma de primera es crear y proteger capacidades humanas de la gente ­desde el depredación extrema y alto nivel de corrupción, como en el Zaire de inicio de la vida de las personas, pasando por la adultez y hasta la vejez. Mobutu o en Haití bajo la administración de los Duvaliers. O puede Aquí nos concentramos en igualar de la base hacia arriba ­igualar las manifestarse en enmarañadas alianzas entre élites económicas y políti- oportunidades de los menos aventajados en términos de destrezas, salud cas que favorecen la captación de rentas, como en Filipinas bajo el man- y manejo de riesgos­. Ciertamente, entre los grupos más aventajados dato de Marcos, en buena parte de América Latina en las últimas décadas, hay problemas de equidad, pero damos prioridad a los grupos en des- y de formas más sutiles en muchos países del mundo. ventaja (en parte, por razones de espacio). Como lo vimos en la parte II, La segunda es una patología más compleja, de políticas que se persi- hay grandes imperfecciones del mercado en la formación de capital hu- guen con la intención, o en nombre de la equidad, que tienen altos mano y en aseguramiento, las cuales afectan más a los pobres y a los costos en eficiencia o efectos negativos. La política económica comunis- grupos de menor estatus y, no obstante, la acción política con frecuencia ta fue desastrosa para la eficiencia, aun cuando muchas sociedades co- también se ha inclinado en contra de estos grupos. munistas hicieron mucho en términos de aprovisionamiento social. La La segunda es asegurar el acceso equitativo a la justicia y a activos intención del crédito dirigido ­en India, por ejemplo­ era llegar a los complementarios. Un sistema ecuánime y accesible de justicia es crucial pobres (y llegó a algunos de ellos), pero demostró ser una estrategia de para restringir el poder de la élite económica y política, evitar la discri- alto costo. La macropolítica populista siempre es mala para el crecimiento minación y proteger los derechos de propiedad y la seguridad personal y, casi siempre, tarde o temprano resulta mala para la equidad ­caso de para todos ­con importantes implicaciones para la disposición de inver- Argentina durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX. Los tir e innovar­. La falta de equidad en el acceso a la tierra y a infraestruc- efectos negativos o de menoscabo del crecimiento que tienen las políti- tura ­por riqueza, localización o grupo social­ es típica de las sociedades cas correspondientes a esta patología pueden ser causados por conse- en desarrollo y suele enmarañarse con las estructuras políticas. El diseño cuencias adversas para los incentivos, cargas fiscales imposibles de de políticas puede contribuir a cambios hacia patrones más equitativos sufragar, o la captura de los beneficios, a menudo por parte de grupos y a menudo más eficientes (capítulo 8). medios que "atesoran oportunidades" a un costo para otros grupos y La tercera es el dominio de los mercados ­financiero, laboral y de para el proceso general de crecimiento. productos­ que tienen una influencia poderosa sobre los retornos de las ¿Qué se puede hacer? A un nivel fundamental, el análisis subraya el dotaciones de la gente. Como se afirma en los capítulos 5 y 6, típica- carácter central de virar hacia un estado que sea más responsable, que mente los mercados están lejos del ideal, funcionando de maneras no tenga controles para la conducta depredadora de las élites políticas y competitivas y discriminatorias, ya sea debido a imperfecciones intrín- económicas, que sea sensible a todos los ciudadanos ­especialmente de secas del mercado o porque las estructuras de poder los han configurado los grupos medios y pobres­ y que tenga mecanismos efectivos de ma- de tal manera que sirvan a los propósitos de quienes están en el poder. nejo de conflictos. En la parte II esbozamos casos de transiciones en esta En estas áreas, y especialmente en el caso de las finanzas, una preocupa- dirección, tomados de la historia y de experiencias contemporáneas, y a ción primordial es compensar de arriba hacia abajo, reduciendo los pri- nivel local. El énfasis que la comunidad para el desarrollo da a los pro- vilegios protectores de los involucrados. Estrechamente relacionada con blemas de gobierno y empoderamiento es totalmente congruente con ello está la conducta de la política macroeconómica (capítulo 9). esta perspectiva. En la arena global sigue habiendo la preocupación por los individuos Si bien esos cambios generales son esenciales para el desarrollo, el ­y las enormes e injustificadas diferencias de oportunidades que tiene la Banco Mundial no tiene ni el mandato ni la ventaja comparativa para gente por el hecho moralmente irrelevante del país de nacimiento­. El discutir las especificidades del diseño de instituciones políticas (aun campo de juego global entre naciones-Estado es disparejo, y tiene efec- cuando en el diseño de políticas específicas ahora se enfatiza la acción tos desiguales sobre diferentes grupos dentro de los países. Hay enton- para respaldar el empoderamiento de los pobres ­ver Narayan 2002­). ces mucha cabida para allanar el campo de juego. Pero al igual que en la En la parte III nos concentramos en una serie de áreas que pesan por arena doméstica, el diseño de políticas implica tanto cuestiones técnicas igual en el terreno del análisis y la práctica del desarrollo ­en políticas (como los detalles de los arreglos de migración y el diseño y aplicación que afectan los sectores y los mercados, y en la arena global­. Ésta de la legislación sobre patentes) como los puntales políticos de las reglas reconoce la influencia del contexto político y sociocultural, pero en e instituciones para el gobierno global. Nosotros examinamos el poten- realidad se concentra en lo que un prisma de equidad, basado en el cial de cambio tanto en los mercados globales clave ­laboral, de pro- análisis de las partes I y II, tiene que decir acerca del diseño de políti- ductos, de ideas y de capitales­ como en el campo potencial para el cas para romper las trampas de desigualdad y apoyar el crecimiento diseño de la ayuda en formas que apoyen (en vez de recortar) el desarro- agregado. La lección de la parte II es que esto implica prestar atención llo doméstico, y a través del manejo más efectivo y equitativo de los a las desigualdades específicas y sus interacciones con los mercados, la bienes comunes globales (capítulo 10). estructura social y el poder. Ello conlleva tanto problemas de diseño El epílogo vincula la perspectiva del informe referente a la equidad técnico como mecanismos que provean los puntales para el cambio, en con el pensamiento y los acuerdos que han evolucionado en la comuni- particular mediante responsabilidad más general, coaliciones para el dad para el desarrollo en la última década ­captados, por ejemplo, en la cambio, o compensación a los perdedores. Y si bien un mensaje de Declaración del Milenio (2000) y en el Consenso de Monterrey (2002)­, cobertura total se refiere al potencial complementario entre mayor así como los propios pilares estratégicos del Banco Mundial para un equidad y prosperidad a largo plazo, a menudo habrá trueques en áreas clima de inversión habilitador y que promueva el empoderamiento. Sos- y contextos específicos. Un área de corte transversal concierne a la tenemos que para la integración cabal de estos marcos en una estrategia necesidad de recaudar impuestos para financiar gastos públicos desea- efectiva de desarrollo, es fundamental un enfoque del desarrollo que bles. El diseño de instrumentos tributarios es de gran importancia esté profundamente informado por la equidad. Capacidades humanas 101 7 capítulo Capacidades humanas Expandir las capacidades de la gente para llevar una vida más plena, mayor capital humano y mejores capacidades de manejo de riesgos, puede finalidad de todo desarrollo, significa invertir en su educación y salud, y reducir la variabilidad e incrementar el nivel de sus ingresos. en su capacidad para manejar riesgos. Pero como se explica en los capí- Las políticas que consideramos en este capítulo son particularmente tulos 5 y 6, las fallas de los mercados y los gobiernos conspiran para importantes para detener la transmisión intergeneracional de desigual- generar grandes desigualdades en las oportunidades que tiene la gente dades. Comenzamos con una revisión de los argumentos y el potencial para forjar sus capacidades. Los niños de las familias pobres inician la para programas de desarrollo para la primera infancia. Enseguida con- vida con mayores desventajas que su pares más acaudalados, asisten a templamos políticas más amplias de educación y salud, para expandir el escuelas de menor calidad, tienen menos acceso a servicios de salud y no acceso a educación y a atención médica de calidad, y finalmente comen- están tan protegidos de reveses económicos y crisis familiares. Para cuando tamos políticas de transferencia que ayudan a manejar los riesgos y pro- son adultos, están muchísimo menos equipados para ser miembros veen para una redistribución eficiente que mejore la equidad. activos de la sociedad. Las desigualdades económicas, políticas y sociocul- turales alimentan esas diferencias de oportunidades en la vida, perpe- Desarrollo en la primera infancia: un mejor tuándolas así de generación en generación. comienzo en la vida La acción pública puede nivelar el campo de juego y ensanchar las En muchos países, para el momento en que los niños pobres llegan a la oportunidades, atendiendo a las desigualdades en acceso a educación de escuela están en significativa desventaja en cuanto a capacidad cognitiva calidad, servicios de salud y manejo de riesgos. Políticas bien diseñadas y social. El estudio ecuatoriano citado en el capítulo 2 documenta dife- tendrán como resultado oportunidades más equitativamente distribui- rencias sustanciales a los 6 años de edad, relacionadas con el estatus das para adquirir dotaciones e impulsar la productividad general. En la socioeconómico y la educación de los padres. En realidad, las diferencias medida en que individuos potencialmente talentosos y productivos ga- en habilidades cognitivas en la infancia son ya evidentes a los 22 meses nen acceso a los servicios de los cuales pudieron haber estado excluidos de edad. Un estudio en Estados Unidos muestra que a los 3 años las por razones que nada tienen que ver con su potencial, las sociedades brechas de aprendizaje, medido por vocabulario, son ya grandes entre derivarán ganancias a través de la mayor eficiencia y mayor cohesión los niños de diferentes grupos sociales (gráfico 7.1).1 El aprendizaje social en el largo plazo. cognitivo se ve afectado por el estatus socioeconómico del niño, a través De todos modos, hay desafíos que enfrentar. Los programas requie- de la salud (desnutrición, deficiencia de hierro y de micronutrientes, ren recursos, capacidad administrativa y apoyo político. Esto significa infecciones parasitarias) y por la calidad del ambiente familiar, incluidos prestar atención al diseño de los sistemas tributarios, ajustar los progra- el cuidado y la estimulación cognitiva.2 Las evidencias científicas sobre mas de intervención al contexto y, por encima de todo, forjar partidarios desarrollo cerebral respaldan esto. Resultados de investigaciones recien- del cambio. Nosotros nos concentramos en nivelar el campo de juego, tes modifican la visión que se tenía de que la estructura del cerebro principalmente mediante el aumento de las capacidades de aquellos que estaba determinada genéticamente en el momento del nacimiento y se- tienen menos oportunidades, pero reconocemos que puede ser necesario ñalan la influencia decisiva de las primeras experiencias ­desde la con- atacar la influencia indebida de los poderosos y acaudalados, para poder cepción hasta los 6 años de edad, y particularmente durante los 3 dar forma a políticas públicas que beneficien al resto de la sociedad. primeros años­ en la arquitectura del cerebro y las capacidades en la Como lo hemos visto, las transiciones satisfactorias tienen muchas más adultez.3 probabilidades cuando se eleva el poder de los excluidos para influir en A medida que el niño crece, los efectos ambientales parecen acumu- la acción pública. larse. Capacidades cognitivas y sociales deficientes están asociadas con Las diferentes inversiones en la gente son fuertemente complemen- un desempeño académico futuro más débil y con menores resultados tarias entre sí. Niños mejor nutridos tienen mayores capacidades económicos y sociales en la vida adulta, incluidas mala salud, conducta cognitivas. Padres con buena formación, especialmente las madres, in- antisocial y violencia.4 Estos adultos cuyos logros son bajos, influyen en vierten más en la educación y la salud de sus hijos. Individuos más edu- las capacidades cognitivas de la siguiente generación de niños, creando cados tienden a ser más flexiblemente resistentes a reveses. Instrumentos con ello un ciclo intergeneracional de pobreza y oportunidades desigua- para allanar el consumo estimularán a la gente para asumir no sólo ma- les.5 Los estudios que utilizan pruebas de logro estudiantil internacio- yores riesgos sino también actividades con mayores retornos potencia- nalmente comparables, confirman que el trasfondo socioeconómico es les, y evitarán que deje de invertir en ella misma (disminuyendo la el determinante por excelencia del rendimiento en aprendizaje y que las alimentación u omitiendo tratamientos que necesita) o en sus hijos (sa- escuelas no representan más de un 20% de la variación en el desempeño cándolos de la escuela) en épocas de calamidad. Y la gente que tiene en las pruebas.6 101 102 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 7.1 A los tres años de edad, los niños de hogares mejor librados Estudios de programas DIT en los países en desarrollo también do- llevan una gran ventaja en habilidades cognitivas cumentan fuertes beneficios para todos los niños; los análisis de costo- beneficio muestran retornos de US$2 a US$5 por cada US$1 invertido. Por ejemplo, resultados preliminares de intervenciones nutricionales experimentales entre los 6 y los 24 meses de edad en la Guatemala rural, muestran que el consumo de un suplemento nutricional incrementó la probabilidad de asistir a la escuela en 5,6 puntos porcentuales y llevó a una mayor escolaridad y a mayor logro cognitivo adulto en puntajes de pruebas. También están aumentando las evidencias de que las intervenciones en la temprana infancia benefician particularmente a los niños y a las familias pobres y en desventaja.10 En Jamaica, el suplemento nutricional y la estimulación administrada a niños desnutridos de 9 a 24 meses de edad ­muy seguramente de familias en desventaja­ mejoraron su desa- rrollo mental.11 Los niños desnutridos que recibieron un suplemento de leche se desarrollaron más que los que no lo tuvieron (gráfico 7.3), y los que se beneficiaron de la estimulación mejoraron aún más. Además, los beneficios de los suplementos y de la estimulación fueron acumulativos y en 18 meses permitieron a los niños en desventaja que los recibieron, Fuente: Hart y Risley, 1995. ponerse casi a la par con los niños "normales" en su trayectoria de desa- Nota: ESE = estatus socioeconómico. rrollo. Los resultados sugieren que los programas DIT pueden ser una de las avenidas económicamente más efectivas para alcanzar los Objeti- vos de Desarrollo del Milenio en cuanto a educación universal, y que Beneficios de intervenciones tempranas pueden contribuir de manera importante al logro de la paridad de gé- nero en completar la primaria (recuadro 7.1). También ayudan a las Intervenciones tempranas pueden elevar sustancialmente las opciones madres a participar en la fuerza de trabajo ­mujeres pobres que tuvie- de vida del niño y aflojar las garras intergeneracionales de pobreza y ron acceso al cuidado gratuito de niños en las favelas de Río de Janeiro, desigualdad. En años recientes se ha expandido en interés por el desa- incrementaron sus ingresos hasta en un 20%­ y mejoran el desempeño rrollo infantil temprano (DIT) en los países en desarrollo de bajos y de académico de niños mayores, según lo documenta un programa de ma- medianos ingresos, en paralelo con una mayor atención en los países dres comunitarias en la Colombia rural.12 desarrollados. Los programas de desarrollo infantil temprano comprenden un ran- go de intervenciones que incluyen la provisión de suplementos nutricio- Diseño de programas DIT nales para los niños, en control regular de su crecimiento, la estimulación Las intervenciones para mejorar la capacidad de desarrollo y aprendiza- del desarrollo de sus destrezas cognitivas y sociales mediante interacciones je de los niños pueden concentrarse en mejorar las destrezas de enseñan- más frecuentes y estructuradas con un adulto que los atienda, y el mejo- za y cuidado infantil de los padres, entregar servicios directamente a los ramiento de las destrezas paternas de quienes están a cargo de ellos. Las niños, o mejorar los servicios de atención infantil en una comunidad. evidencias sugieren que estos programas pueden ser altamente efectivos Los programas pueden establecerse en casas de familia, centros de aten- en la atención a problemas que se experimentan posteriormente en la ción diurna, o comunidades. Las evidencias sugieren que tres caracterís- escuela y en la edad adulta. ticas de diseño son importantes para realizar cabalmente los beneficios Un estudio reciente en Estados Unidos muestra que las intervencio- nes en los primeros años de vida, antes de que los niños lleguen al siste- Gráfico 7.2 Las intervenciones en la primera infancia son buenas inversiones ma escolar formal, dan mayores retornos que intervenciones posteriores (gráfico 7.2).7 Estudios longitudinales bien diseñados ­principalmente en países desarrollados­ indican que típicamente los programas regis- tran mejoras de los niños en salud, capacidad cognitiva, desempeño aca- démico y pertenencia dentro del sistema escolar y, posteriormente en la vida, mayores ingresos, mayor incidencia de propiedad de vivienda, menor propensión a depender del bienestar social, y menores tasas de encarcelamiento y arresto.8 Esto sugiere una justificación de fuerte pro- ductividad para invertir en el desarrollo infantil temprano; los argu- mentos para proveer servicios públicos para las familias en desventaja son compulsivos desde el punto de vista tanto de la productividad como de la equidad. Como afirma Heckman, intervenciones tempranas en los niños de ambientes en desventaja no generan ningún trueque entre eficiencia y equidad; elevan la productividad de los individuos, de la fuerza laboral y de la sociedad en general, y reducen la desigualdad a lo largo de toda la vida al ayudar a eliminar el factor de accidente de nacimiento.9 Fuente: Carneiro y Heckman, 2003. Capacidades humanas 103 Gráfico 7.3 Desatraso mediante intervención temprana Fuente: Grantham-McGregor y otros, 1991. Nota: El cociente de desarrollo es un índice compuesto de calificaciones en cuatro indicadores de comportamiento y cognitivos del desarrollo infantil: locomoción (actividades musculares, correr y saltar), coordinación mano-ojo, escucha y habla, y desempeño (reconocimiento de formas, construcción de bloques y patrones de bloques). El número de meses se refiere al tiempo transcurrido desde la entrada al programa, generalmente alrededor de los nueve meses de edad. de los programas DIT: inicio temprano, fuerte participación de los pa- dres, y concentración en la salud (especialmente la nutrición) y en la RECUADRO 7.1 Los programas DIT son un ingrediente esencial estimulación cognitiva y social de los niños. La atención puesta en la para el logro de educación para todos salud lleva a un ciclo virtuoso, ya que mejor salud ayuda también a incrementar las capacidades cognitivas y sociales.13 Programas dema- Hay suficientes evidencias de estudios en todo el mundo que justifican poner la siado formales pueden ser excesivamente costosos para las familias po- educación infantil temprana entre las intervenciones clave para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). bres, culturalmente irrelevantes, e insensibles a las necesidades de las Aumento de la matrícula escolar. El programa DIT de Colombia, familias.14 Consecuentemente, corren el riesgo de ser abandonados aun PROMESA, reporta tasas significativamente más altas de matrícula en la cuando demuestren altos retornos. escuela primaria para los niños que participan en él, por contraposición a los ¿Cuáles son, entonces, los impedimentos para la implementación ge- que no participan. Programas DIT en India (Haryana) y Guatemala tuvieron neralizada de programas DIT, siendo éstos tan buenas inversiones? Limi- como resultado un descenso significativo en la edad de ingreso a la escuela taciones de economía política surgen de la dificultad de justificar el gasto de las niñas. Menos repetición de grados. En el programa PROMESA, de Colombia, en el de recursos en un programa con la promesa de beneficios (inciertos) que estudio PROAPE, de Alagoas y Fortaleza sobre el nororiente de Brasil, y en el se han de dar solamente años más tarde. Tal justificación suelen hacerla estudio DIT de Argentina, los niños participantes repitieron menos grados y los beneficiarios inmediatos (padres de los niños en edad escolar) o benefi- progresaron más a lo largo de la escuela que los no participantes en ciarios intermedios (maestros), quienes se organizan como fuerzas políti- circunstancias similares. cas poderosas. Pero la estructuración institucional para la entrega de Menos deserciones. En el programa de Servicios Integrados de Desarrollo programas DIT ­con fondos que muchas veces se canalizan hacia una Infantil en Dalmau, India, la asistencia de niños de 6 a 8 años a la escuela miríada de ONG, centros comunitarios o personas que atienden niños en primaria se incrementó en un 16% para los niños que habían participado en el programa; las tasas de deserción no cambiaron significativamente para los la casa­ y la ausencia de una fuerte responsabilidad central, inhiben la niños de casta alta, pero sí cayeron verticalmente, en un 46% para los de presión política organizada. La misma estructuración institucional genera casta baja y en un asombroso 80% para los de casta media. En Colombia, las problemas de integración con otros programas gubernamentales, y de tasas de matrícula de tercer grado para los niños que participaron en el coordinación entre varios departamentos del gobierno.15 programa PROMESA se incrementaron en un 100%, lo que refleja sus menores Es entonces importante pensar desde el principio en las políticas y en tasas de deserción y de repetición. Adicionalmente, el 60% de los el diseño de DIT. Obtener información para los padres, los líderes co- participantes llegaron al cuarto grado, en contraste con sólo el 30% de los del grupo de control. munitarios y los responsables de la formulación de políticas acerca de Mayor inteligencia. Los programas DIT estimulan a los niños a explorar y los objetivos y la eficacia de los servicios DIT, puede crear conciencia facilitan la interacción social que promueve el desarrollo cognitivo. Los niños que pública y fortalecer la demanda. Los sistemas de seguimiento crean res- participaron en el Primer Programa de Visitas a Hogares, de Jamaica; en el paldo, al proveer oportunamente retroalimentación sobre una gama de Proyecto Cali, de Colombia; en el Programa No Formal de Educación Inicial resultados intermedios para los responsables de la formulación de polí- (PRONOEI), de Perú, y en el Proyecto Turco de Enriquecimiento Temprano en ticas y los administradores del programa, en tanto que evaluaciones áreas de bajos ingresos de Estambul, tuvieron en promedio mayores puntajes de aptitud intelectual que los no participantes. Sin embrago, evidencias de otros apropiadas proveen evidencias más convincentes del impacto y leccio- estudios sugieren que tales efectos se disipan con el tiempo. nes más amplias de las intervenciones. Integrar los programas DIT en marcos de desarrollo general, e involucrar a padres, familias y miem- Fuentes: Chaturvedi y otros, 1987; Myers, 1995, y Young, 2002. bros de la comunidad, eleva la sostenibilidad de los programas.16 104 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Hay dos posibles enfoques de la expansión de las intervenciones DIT. Es entonces fuerte, desde el punto de vista tanto de la equidad como El primero es expandir los programas públicos de preescolar a todos los de la eficiencia, la justificación para moverse hacia la igualdad de acceso niños, haciendo de ello un derecho estatutario, como en varios países a la educación, en especial a la educación básica. Más allá de ésta, hay europeos. Esto tendría implicaciones significativas en cuanto a fondos, razones de eficiencia importantes para asegurar que las personas más pero el beneficio potencial es el respaldo generalizado de familias de la talentosas y productivas de la sociedad tengan acceso a educación supe- clase media y pobres que tengan hijos. rior. En el mundo globalizado de hoy, donde la competencia se basa El segundo enfoque apuntaría a las familias en desventaja. Esto pue- fundamentalmente en las destrezas e ideas, los países necesitan cultivar de ser económicamente más efectivo, en vista de las evidencias presen- los talentos latentes dondequiera que éstos residan. Los niños motiva- tadas antes sobre las mayores ganancias derivadas de intervenciones para dos y talentosos de hogares pobres merecen la oportunidad de distin- los niños en desventaja. Para reforzar la participación, el programa guirse tanto como sus pares ricos. Aunque nosotros reconocemos la DIT podría complementarse con uno de transferencia de efectivo, importancia de la equidad en las políticas para la educación terciaria, mediante transferencias condicionadas a varias conductas deseables, aquí la discusión está dedicada primordialmente a políticas que expan- incluidos cambios en el ambiente de atención en casa, lo mismo que dan el acceso y la calidad de la educación básica. visitas regulares al centro de salud para el control del crecimiento, la Afirmamos que hay justificación para una acción pública que eleve aplicación de vacunas e intervenciones en nutrición.17 Esto concentra- la equidad en la enseñanza, de tal manera que los resultados reflejen no ría todavía más recursos en los pobres, pero las implicaciones de eco- únicamente las circunstancias de suerte ­dotaciones paternas, ambiente nomía política son menos claras. Mientras que los programas dirigidos sociocultural, lugar de nacimiento, un maestro dedicado­ sino también a un grupo objetivo particular tienen menos partidarios y por tanto diferencias genuinas de preferencias, esfuerzo y talento, congruentes con no se beneficiarían de una amplia coalición de apoyo, un programa la noción de igualdad de oportunidades. Esto requiere expandir el acce- nacional que tenga criterios transparentes para la elegibilidad y un so económicamente al alcance y elevar la calidad, concentrándose parti- buen seguimiento de las "condiciones", podría movilizar apoyo no so- cularmente en los grupos excluidos, mediante diversas intervenciones lamente de los beneficiarios directos sino también de otros grupos de que incrementen tanto la demanda de escolaridad como la capacidad y interés en la sociedad. los incentivos del sistema escolar para responder. Es posible combinar un enfoque universal del preescolar con un pro- Hay en este enfoque claras relaciones complementarias: las mejoras grama de transferencia condicional de efectivo (TCE). Esto produciría en calidad ayudan solamente si los niños están en la escuela, pero tam- los beneficios más altos en participación de los pobres y ganancias en bién influyen en la probabilidad de asistencia. Incluso padres con poca productividad para todos, pero también sería más costoso. El enfoque educación sacarán a sus hijos de la escuela si perciben que ésta es de baja adoptado en cualquier situación de un país, tendrá que surgir de consi- calidad.19 En todo caso puede haber trueques, si los recursos destinados deraciones de costos, beneficios y capacidad fiscal, y reflejar la economía a mejorar la calidad benefician primordialmente a los privilegiados que política. ya están en la escuela, a expensas de la cobertura de grupos o áreas excluidos ­o si la rápida expansión del acceso reduce la calidad de la instrucción­. Si bien el objetivo a largo plazo de los sistemas de educa- Educación básica: expansión de oportunidades ción en todo el mundo es claro, las prioridades variarán por país, región de aprender o grupo. Prominente en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la educación es un gran igualador de oportunidades entre ricos y pobres y entre hom- bres y mujeres. Pero su promesa igualadora solamente puede realizarse Expansión del acceso, particularmente para los grupos si los niños de los diferentes medios tienen iguales oportunidades de excluidos beneficiarse de una educación de calidad. En la sección anterior argüi- Expansión del acceso para todos. Más de 100 millones de niños en edad mos que la capacidad de los niños de beneficiarse de la escuela está fuer- de escuela primaria están por fuera de ella, ya sea porque nunca ingresa- temente influenciada por las destrezas cognitivas y sociales que adquieren ron al sistema o porque desertaron antes de terminar.20 Como resultado en sus primeros años. Las evidencias sugieren que las ganancias deriva- unos 52 países corren el riego de no alcanzar la meta de terminación das de intervenciones tempranas pueden disiparse si los niños en des- universal de la primaria.21 En casi todos los países, mejorar las oportuni- ventaja pasan a escuelas primarias de baja calidad.18 dades en educación significa asegurar el acceso posible de pagar, espe- El capítulo 2 documenta la gran desigualdad en logro educativo den- cialmente para los niños pobres de los medios rurales y los grupos en tro de los países, por ingreso, región, género y etnia. El capítulo 5 pre- desventaja. senta las razones económicas por las cuales los hogares que tienen Un mayor gasto público en la provisión de escuelas es una forma de limitaciones de crédito subinvierten en educación, lo que justifica, en expandir el acceso. El análisis de los determinantes de la matrícula escolar términos de eficiencia, subsidios de educación para los pobres. Hay otras en varios países sugiere que un factor de primer orden es la proximidad a razones para que los padres escojan para sus hijos un nivel de educación las escuelas.22 Una evaluación cuidadosa del programa indonesio de cons- que puede ser inferior a lo óptimo para el niño y para la sociedad. El trucción de escuelas en los años setenta ­el programa de esa naturaleza logro educativo tiene diversos beneficios sociales que el individuo no más grande de que se tenga registro­, revela evidencias de incrementos capta íntegramente. Por ejemplo, generalmente está asociado con ma- significativos tanto en educación como en ingresos por trabajo.23 El pro- yor democracia y menos crimen; y también se ha demostrado que la grama genera grandes retornos positivos, pero requiere más de 30 años escolaridad de las niñas en particular reduce la fertilidad, empodera a la para ello porque los costos inmediatos de construcción son altos (más del mujer y de ese modo contribuye al bienestar de los niños en la familia. 2% del PIB de Indonesia en 1973), en tanto que los beneficios están dise- Adicionalmente, la educación tiene un valor intrínseco al habilitar a la minados a lo largo de toda la vida de una generación. gente para llevar una vida más plena como participante informada y Pero por cada historia de éxito hay muchas otras en las que el mayor activa en la sociedad. gasto no se ha traducido en mayor acceso de los niños a infraestructura, Capacidades humanas 105 insumos e instrucción. En muchos casos, los recursos no se usan efecti- vamente ­se gasta demasiado en salarios para los maestros o en reducir RECUADRO 7.2 Tarifas escolares, ¿instrumento de exclusión el tamaño de las clases, y no lo suficiente en materiales de instrucción. o de responsabilidad? Estudios de incidencia sugieren que los pobres se benefician más de Hay dos escuelas de pensamiento con respecto a las tarifas escolares. Unos la expansión cuando los niveles medios de acceso a servicios ya son razo- sostienen que las tarifas disuaden a las familias pobres de enviar a sus hijos a la nablemente altos, que es hoy el caso para la escuela primaria, incluso en escuela. Incluso montos nominalmente pequeños pueden constituir una gran muchos países de bajos ingresos. Pero el solo gasto evidentemente no es porción del ingreso de los hogares pobres, y éstos se suman a los beneficios que suficiente para conseguir que los niños estén en la escuela (y es aún dejan de percibir, derivados de la contribución de los niños al negocio familiar o a menos efectivo para asegurar que aprendan). En muchos países, el pro- las labores domésticas. Los costos escolares suelen figurar en las respuestas de blema mayor no son las instalaciones sino la deserción de los niños o su los padres sobre limitaciones para la matrícula, y la eliminación de las tarifas parece haber producido un gran incremento de la matrícula en varios países, inasistencia a las escuelas disponibles.24 Esfuerzos recientes por impul- entre ellos Kenia, Tanzania, Uganda, y Vietnam. Otros ven las tarifas para el sar el acceso se concentran entonces en intervenciones del lado de la usuario como una herramienta importante de responsabilidad, como un demanda: reducir el costo de la educación escolar o proveer incentivos, mecanismo para empoderar a los padres para que exijan a las escuelas servicios incluso pagar por la asistencia. de calidad, y señalan estudios que muestran la disposición, incluso de hogares En muchos países los padres tienen que pagar una gran cantidad ya pobres, a pagar servicios de buena calidad. En simpatía con los argumentos a sea por derechos escolares o por otros insumos como uniformes y libros favor de la mayor responsabilidad, nosotros defendemos la eliminación de las tarifas para el usuario cuando el impacto fiscal de los ingresos a los que el de texto. Eliminar estos costos puede estimular la participación. La pro- usuario tiene que renunciar puede manejarse sin grandes costos en eficiencia y visión gratuita de uniformes y textos por parte de un programa de una sin recortes perjudiciales del gasto. Los aspectos deseables de poder y ONG en Kenia (al tiempo con mejores aulas) redujo considerablemente responsabilidad de las tarifas escolares pueden aprovecharse igualmente o mejor las tasas de deserción: al cabo de 5 años, los estudiantes que participa- mediante la contribución con mano de obra para mejoras escolares, o trabajando ron en el programa completaron alrededor del 15% más de escolaridad. en comités asesores de padres-maestros. Esas tarifas en especie son más Además, muchos estudiantes de escuelas aledañas se pasaron a las es- económicas para los padres y los compromete más cabalmente en la toma de decisiones de la escuela. cuelas del programa para aprovechar sus beneficios. El resultado fue un incremento del 50% en el tamaño de los cursos ­incremento que no parece haber ahuyentado a los padres ni conducido a un impacto nega- tivo mensurable en las calificaciones de los exámenes. Esto, como míni- mo, sugiere que una reasignación del presupuesto educativo ­mayor programas en expansión de la educación: la respuesta depende de qué tamaño del curso y el consecuente ahorro utilizado para pagar los insumos tanto éxito tengan en llegar a los hogares que, de no contar con las del programa­ puede elevar la participación en la escuela sin ningún transferencias, no participarían en el sistema escolar. costo en términos de calidad.25 Una evaluación cuidadosa de PROGRESA reveló un incremento pro- También se ha demostrado que eliminar las tarifas para el usuario en medio de la matrícula del 3,4% para todos los estudiantes de los grados las escuelas básicas impulsa la matrícula estudiantil, pero la calidad puede primero a octavo, siendo el incremento más grande (del 14,8%) el co- verse comprometida si las escuelas no disponen de fuentes alternativas rrespondiente a las niñas que terminaron el sexto grado.27 Morley y Coady confiables de financiación (recuadro 7.2). Tanto en Tanzania como en (2003) estiman una tasa interna de retorno del programa (teniendo en Uganda, la eliminación de las tarifas escolares se convirtió en un proble- cuenta el costo de las donaciones) del 8% al año y reportan que las ma importante de política cuando la población pudo expresar su des- transferencias son 10 veces más efectivas económicamente que la cons- contento, ayudada por el proceso democrático, una sociedad civil activa trucción de escuelas. Sin embargo, De Janvry y Sadoulet (2004) en- y (en Tanzania) el proceso del documento de Estrategia de Reducción de cuentran que casi todos los beneficios del programa los reciben aquellos la Pobreza. que de todos modos habrían asistido a la escuela. Ellos sugieren calibrar En algunos casos puede haber necesidad de ir más allá de la remo- las transferencias para incrementar la eficiencia del programa ­por ejem- ción de los costos financieros directos de la escuela para inducir a los plo, mediante mayores transferencias para el hijo mayor, para niños cuyo padres pobres a matricular a sus hijos. Esto podría cumplirse proveyen- padre sea un nativo, o para niños, y especialmente niñas, que vivan en do TCE y comidas gratuitas. Los programas de TCE hacen pagos a las pueblos rurales carentes de escuela secundaria. familias pobres, normalmente a las madres, con la condición de que los niños asistan regularmente a la escuela. Estos programas pueden consi- Cobertura de grupos excluidos. Las escuelas que tienen provisiones sufi- derarse como compensadores del costo de oportunidad de la escuela cientes y maestros bien entrenados y motivados, que son responsables para las familias pobres y representan un método para enfrentar las fa- del aprendizaje que generan, son buenas para todos. Pero puede necesi- llas de los mercados de crédito y la agencia imperfecta de los padres. tarse apoyo adicional para mejorar el acceso para grupos excluidos, como Muchos de los programas de "efectivo a cambio de asistencia a la escue- niños discapacitados, niñas y grupos indígenas. la" son grandes, así que representan el compromiso de recursos públicos Incluir a los niños discapacitados es posible a un costo relativamente significativos. Los más grandes son Oportunidades (antes PROGRESA) modesto. En Uruguay, se conceden donaciones de hasta US$3.000 a las en México, Bolsa Escola en Brasil, y el Programa de Alimentos a Cam- escuelas que presenten propuestas para cubrir a los niños discapacitados. bio de Educación en Bangladesh.26 En dos años desde que se creó el fondo, al 6% de las escuelas uruguayas Los presupuestos asignados a estos programas oscilan entre apenas se les han concedido donaciones para cubrir los gastos de adaptación de por debajo del 1% del gasto gubernamental actual en Brasil y más del materiales, equipo e infraestructura escolares, y para entrenar a los maes- 5% en Bangladesh. Estas sumas significativas, aunque no prohibitivas, tros en métodos pedagógicos apropiados. podrían generarse mediante ahorros en otros gastos, como subsidios re- Mejorar la equidad de género en el acceso a la escuela suele exigir gresivos para los servicios públicos, incluida la educación terciaria. Que- provisiones especiales para las niñas, especialmente niñas mayores.28 da un interrogante acerca de qué tan efectivos económicamente son los Donaciones específicas para niñas han sido efectivas en Bangladesh y 106 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 México. Otras mejoras estructurales, incluidos muros de encerramiento, pueden asistir a mejores escuelas públicas o dejar el sistema escolar y sesiones flexibles o dobles cuando se comparte una instalación con niños optar por la escuela privada. varones, y quizá incluso escuelas para un solo sexo, pueden aliviar las Con base en los resultados de una prueba internacional estandarizada preocupaciones de los padres acerca de la privacidad y la seguridad de de logros ­el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias las niñas. Es importante que las escuelas minen, en vez de destacar, los (TIMSS)­, Pritchett (2004a) estima que una mayoría abrumadora de estereotipos y el tratamiento desigual para las mujeres ­y que se guar- niños entre 15 y 19 años de edad carece de educación (al no haber com- den de dar a los varones más recursos, liderazgo y atención. Las maes- pletado el grado noveno o haber tenido mal desempeño en la TIMSS) en tras son modelos de un buen papel para varones y niñas; incluso mujeres 5 países de medianos ingresos sobre los que hay datos disponibles (grá- jóvenes pueden ser maestras efectivas, siempre que tengan entrenamien- fico 7.4).32 Pero el problema de la matrícula sigue siendo grande sola- to, respaldo y un currículo programado. Los gobiernos podrían conside- mente en Marruecos. Indonesia y Turquía tienen dificultades de retención rar la posibilidad de establecer metas nacionales de contratación de en la escuela secundaria; en Colombia, Marruecos y Filipinas tres de mujeres y ser flexibles con las exigencias de edad y educación para las cada cuatro niños que han terminado el grado noveno, no han logrado maestras (y proveerles al mismo tiempo entrenamiento adecuado estan- aprender lo suficiente. do en servicio).29 ¿Cómo pueden los países mejorar los resultados de aprendizaje bási- Para expandir el acceso para los grupos étnicos, los maestros o asis- co para todos? Sabemos muy bien por un gran número de estudios que tentes de maestros del grupo étnico objetivo son una ayuda particular- han tratado de explicar la "producción" de rendimiento escolar, que un mente buena por su habilidad para conectarse con los estudiantes como mayor gasto público no siempre se traduce en mejor aprendizaje por modelos poderosos de su papel. Las escuelas bilingües también han sido parte de los estudiantes.33 Un estudio reciente que analiza los determi- efectivas. En Malí, los programas bilingües estuvieron asociados con nantes del desempeño estudiantil en el TIMSS ­utilizando datos de más grandes descensos de la deserción y la repetición, y los estudiantes del de 260.000 estudiantes de 6.000 escuelas en 39 países­ revela que el campo superaron en puntaje a los urbanos. En México, la orientación gasto en educación (gasto por estudiante, tamaño del curso, razón de hacia objetivos geográficos en el marco de PROGRESA (hoy Oportuni- estudiantes-maestro), ya sea a nivel de escuela o de país, no tiene nin- dades) condujo a la participación relativamente alta de nativos (pero no gún impacto positivo sobre el desempeño estudiantil. Entre los factores de los de las áreas más remotas y carentes de escuelas).30 Un enfoque a nivel de escuela, los únicos que tienen un impacto significativo sobre innovador para estimular la asistencia de niños del Programa Roma en el desempeño estudiantil son el material educativo y los maestros que Vidin, Bulgaria, parece haber rendido frutos (recuadro 7.3). tienen una adecuada educación formal.34 Estos resultados los confirman varios estudios cuidadosos a nivel micro. Desde 1996, un grupo de investigadores que trabaja con una Mejoramiento de la calidad ONG, la Internacional Chirstelijk Steunfonds Africa ha participado en Mejor calidad para todos. Expandir el acceso a la educación básica es el diseño y evaluación de una serie de experimentos aleatorios para me- necesario pero no suficiente; la calidad de la educación tiene peso para jorar el rendimiento en aprendizaje en el distrito rural de Busia, en Kenia. las oportunidades. Pero incluso niños de medianos ingresos se desempe- Los resultados indican que la acrecentada disponibilidad de libros de ñan muchísimo peor que el promedio de la OCDE en pruebas interna- texto ayuda a mejorar las calificaciones de exámenes, pero solamente cionales de logros de aprendizaje, lo que sugiere que mucho de lo que se entre los estudiantes de mejor desempeño, y que los premios para maes- aprende en la escuela no prepara a los niños para ser adultos producti- tros, basados en el desempeño, mejoran inicialmente las calificaciones vos, por no hablar de los rigores de la competencia que enfrentarán en el en los exámenes, pero los logros se disipan posteriormente. Lo que sí fun- mercado laboral global.31 El déficit de calidad indudablemente es ma- ciona para elevar los puntajes son las becas por méritos para niñas de 13 a yor para los niños de las familias más pobres, porque los mejor librados 15 años ­con efectos positivos también en el aprendizaje de los varones, RECUADRO 7.3 Desagregación de las escuelas Roma en Bulgaria: el modelo de Vidin En Vidin, el Instituto Sociedad Abierta y la ONG del el apoyo de las escuelas, el alcalde y los medios. El adultos, y tres adolescentes que habían desertado en el asentamiento Roma, conocida por sus iniciales DROM, proyecto finalmente obtuvo el apoyo de todos los tercer grado pidieron unirse al programa, lo que han estado colaborando para integrar a los grupos de interés, excepto del alcalde quien, en todo hizo que los maestros trabajaran horas extras con estudiantes de Roma a la gran corriente del sistema caso, accedió a no bloquearlo. DROM invitó a las 6 ellos. Del lado negativo, 24 alumnos perdieron una o escolar. Vidin es un municipio de 85.000 habitantes escuelas principales de Vidin a presentar por televisión más materias y tres se salieron del programa. en el noroeste de Bulgaria, y el 6% de su población el programa, la filosofía del mismo, y a los maestros. El éxito es atribuible a tres factores principales. En fue identificado como Roma en el censo de 1992. En Los padres de Roma seleccionaron entonces una primer lugar, los padres sienten que sus hijos están el año escolar 2000­01, 460 estudiantes de Roma, escuela para sus hijos. Esta fue la primera vez que las protegidos de prejuicios, porque son transportados en es decir la mitad de los niños en edad de ir a la autoridades les solicitaron sus puntos de vista. bus y controlados a todo lo largo del día por los escuela, se matricularon en la gran corriente del Al final del primer semestre, la asistencia era del adultos de Roma. En segundo lugar, los monitores de sistema escolar. A éstos los llevan en bus del 100%, y los promedios del primer período para el Roma que están en las escuelas aseguran que los niños asentamiento a la escuela y viceversa. Y monitores de último grado fueron idénticos a los de los alumnos no son maltratados, fomentan el compromiso paterno y Roma interactúan con los padres y la escuela para ajenos a Roma. Padres y maestros estuvieron la participación estudiantil en las actividades estimular la asistencia. Los estudiantes de bajos satisfechos, en especial por la ausencia de incidentes extracurriculares, y ayudan a los maestros a suavizar ingresos reciben también zapatos y almuerzos reportados de prejuicios anti-Roma. Las autoridades las diferencias culturales. En tercer lugar, los niños escolares, almuerzos que se les dan en el bus para educativas se vieron estimuladas a ensanchar el son felices de estar en escuelas en las que se produce reducir el estigma de recibirlos en la escuela. programa a otras ciudades. Además, 35 de los padres aprendizaje real. Mientras preparaba el programa, DROM fue de niños de Roma transportados en bus, volvieron a la puerta a puerta por el asentamiento Roma y buscó escuela a participar en programas de educación de Fuente: Ringold, Orenstein y Wilkens, 2005. Capacidades humanas 107 Gráfico 7.4 Impulsar la matrícula no es suficiente para superar la brecha de aprendizaje RECUADRO 7.4 Remedio a la educación: el programa Balsakhi en India Balsakhi es un programa a gran escala de educación remedial, implementado actualmente por una ONG ­Pratham­ en colaboración con el gobierno, en 20 ciudades hindúes. Pratham contrata mujeres jóvenes de la comunidad, para alfabetización y enseñanza de las destrezas matemáticas básicas a los niños que llegan al tercer o cuarto grado sin dominar esos conocimientos. A los estudiantes se los retira de las clases regulares durante dos horas de la jornada escolar, para la educación remedial. El programa es económico: US$5 por niño al año. Fácilmente replicable, se ha expandido rápidamente desde su introducción en Mumbai en 1994 y ahora llega a decenas de miles de estudiantes en las 20 ciudades. Una reciente evaluación aleatoria de dos años en Mumbai y Vadodara revela que el programa tiene resultados positivos altamente significativos en el aprendizaje estudiantil. En promedio, incrementó el aprendizaje en 0,15 desviaciones estándar durante el primer año y 0,25 durante el segundo. Los máximos logros correspondieron a los niños del nivel más bajo de la distribución; los que estaban en el tercio más bajo alcanzaron 0,20 desviaciones estándar en el primer años y 0,32 en el segundo (para sólo matemáticas, 0,51) los resultados fueron similares en los dos grados y en las dos ciudades. Al margen, la extensión de este programa sería de 12 a 16 veces más efectiva que contratar nuevos maestros. Fuente: Banerjee y otros, 2004. en una muestra de 18 a 26 países revelan que esa clase de seguimiento incrementa la desigualdad en la educación, posiblemente al reforzar los Fuente: Reproducido de Pritchett, 2004a. Nota: Basado en puntajes TIMSS-R de estudiantes de octavo, en matemáticas en 1999. Para calcular efectos del trasfondo familiar, pero no contribuye a mayores niveles pro- la fracción de estudiantes con puntajes inferiores a 400 ­una desviación estándar (100 puntos) por medio de desempeño.37 debajo de la mediana de 500 de la OCDE­ Pritchett utiliza la media y la desviación estándar del país y Otra opción para mejorar los resultados de aprendizaje en los niños asume una distribución normal. Esto supone asumir que los puntajes son aproximadamente constantes a lo largo del tiempo, de modo que la prueba de 1999 representa las cohortes de 15 a 19 años de edad en desventaja es la provisión de bonos escolares. Hay mucha controver- en el año de la encuesta, y que las competencias de octavo y noveno grados serían más o menos sia en torno a los impactos que tienen los programas generalizados de similares. bonos, sobre la equidad y la eficiencia (recuadro 7.5). Pueden ser más prometedores programas de bonos con comprobación previa de medios de vida.38 Los resultados de un programa de esa naturaleza en Colom- quienes no eran elegibles, y de las niñas que tenían bajas calificaciones bia son alentadores. El programa PACES proveyó a más de 125.000 previas al examen, quienes no tenían muchas probabilidades de ganar estudiantes de barrios pobres bonos que cubrían cerca de la mitad del becas. Las becas resultaron ser la intervención económicamente más efec- costo de las escuelas secundarias privadas; los bonos podían renovarse tiva de todas las probadas, al lograr los mismos resultados de aprendiza- siempre que los estudiantes mantuvieran un desempeño académico sa- je a menos del 20% del costo de la provisión de libros de texto.35 tisfactorio. Una evaluación de este experimento natural aleatorio (los Los resultados subrayan la importancia de combinar gasto adicional bonos se concedían por lotería) reveló menores tasas de repetición y (o la clase correcta de gasto) con intervenciones que fortalezcan los in- resultados más altos en las pruebas entre los ganadores de bonos.39 Pero centivos para enseñar y para aprender. Como lo muestra el programa de los programas de bonos dirigidos a una población objetivo pueden ser incentivos para los maestros, el diseño de proyectos ­en este caso, el políticamente difíciles de implementar, lo que hizo que el programa de comportamiento recompensado­ es importante.36 Colombia se descontinuara. Mejor calidad para los que están en mayor desventaja. Muchos de los programas que acabamos de discutir se concentran en mejorar el desem- Fortalecimiento de la responsabilidad peño a nivel escolar. ¿Qué decir de mejorar los resultados de aprendizaje Resultados de aprendizaje decepcionantes en muchos países se deben a para estudiantes en desventaja o de bajo desempeño? El programa de la combinación de recursos insuficientes y baja sensibilidad y responsa- becas por mérito para niñas de 13 a 15 años en la Kenia rural, ya mencio- bilidad de los sistemas escolares. Consecuentemente, se necesitará que nado, es uno de esos ejemplos. El programa Balsakhi en India ­un pro- los esfuerzos por mejorar el desempeño escolar se concentren en fortale- grama a gran escala de educación remedial­ representa otro enfoque cer los procesos de responsabilidad: lograr consenso societario sobre la altamente satisfactorio y económicamente efectivo para dar impulso a los expansión de la educación, enfrentar la captura por parte de intereses estudiantes de desempeño deficiente (recuadro 7.4). Debido a que los ni- creados, y atender a los débiles incentivos para que los proveedores del ños de más baja habilidad registraron las máximas ganancias en puntajes servicio eleven la calidad de la enseñanza. de exámenes, el programa tuvo un efecto igualador en logro estudiantil. Lograr consenso societario sobre la expansión de la educación ayuda Muchos países agrupan a los estudiantes por habilidades similares a abordar la patología de captura por parte de la élite, por la cual los desde el punto de vista de la eficiencia. No obstante, hallazgos recientes acaudalados se oponen a que se incremente el gasto en la educación 108 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 pública. Históricamente, la expansión del poder de voz en un país ha tor público pueden fortalecer la capacidad de los ciudadanos, las comu- llevado a un mayor acceso y a mejoras en la calidad de la educación nidades y las organizaciones para responsabilizar a las escuelas de la básica, notablemente en Europa y Norteamérica.43 Transiciones demo- entrega de resultados.48 La experiencia de El Salvador con la recons- cráticas han impulsado expansiones recientes de la educación básica tam- trucción de gran parte de su sistema educativo, a raíz de la devastadora bién en Brasil, Guatemala y Uganda.44 Pero estos son procesos a largo Guerra Civil de la década de 1980, es un buen ejemplo de lo que puede plazo, y es esencial progresar ahora hacia la atención de las necesidades realizarse mediante la asociación con las comunidades locales. Como urgentes de millones de niños en todo el mundo. resultado de la mayor participación de los padres, las escuelas de Educo Puede progresarse algo haciéndole contrapeso a la acción paralizadora tuvieron rápidos incrementos de la matrícula sin menoscabo de la cali- de los grupos de interés sobre las reformas para elevar la equidad, como dad, un reducido ausentismo entre maestros y estudiantes, y mayores cuando los sindicatos de maestros bloquean reformas que fortalecerían puntajes en matemáticas y lenguaje. el vínculo sobre desempeño y responsabilidad.45 Se pueden derivar uti- lidades significativas de reformas sistémicas que fortalezcan la respon- Hacia una mejor salud para todos sabilidad desde los clientes y directamente hasta los proveedores de Las grandes desigualdades en el uso de servicios de salud y en los resul- primera línea.46 Los pasos más decisivos en cualquier reforma de ese tados de salud en muchos países en desarrollo, no sólo reflejan diferen- tipo son incrementar la responsabilidad de las escuelas por su desempe- tes preferencias o necesidades; ellas surgen de limitaciones a la capacidad ño y asegurar la disponibilidad de información relevante para hacerle de los individuos de lograr buena salud (capítulo 2). El ingreso es una seguimiento al desempeño de las mismas. La responsabilidad por el de- restricción importante, especialmente dados los mercados financieros sempeño también exige autonomía para manejar los resultados. Esto incompletos. La gente de bajos ingresos en todo el mundo tiene peor significa delegar responsabilidad y poder para la toma de decisiones al salud y usa menos los servicios de salud (capítulo 2). Etnia, raza y ubica- nivel más bajo que sea factible, en consonancia con los incentivos.47 ción también influyen en los resultados finales. Las tasas de mortalidad Una vez que están bien definidas las responsabilidades del sistema infantil entre los negros de Sudáfrica son 5,5 veces mayores que las de escolar, que los recursos y los poderes de toma de decisiones de los pro- los blancos; la esperanza de vida al nacer entre los chinos del campo es veedores son congruentes con sus responsabilidades, y que se dispone casi 6 años menor que entre los habitantes urbanos, a la vez que la de la información para rastrear el desempeño, varios mecanismos que- brecha en esperanza de vida entre las provincias más rica y más pobre de dan a disposición para presionar a las escuelas para que entreguen un China (Beijing y Guizhou) es de 10 años.49 mejor desempeño. La autonomía escolar, el control comunitario, pro- Estas pasmosas diferencias en los resultados finales y en el uso refle- veedores no gubernamentales, programas de bonos y reformas del sec- jan grandes desigualdades basadas en los grupos, en cuanto a acceso a RECUADRO 7.5 Bonos escolares: ¿eficientes y equitativos? Los programas de bonos escolares incrementan el poder encuentra en la literatura relacionada sobre el concluyentes. No es claro si los efectos de pares son de los padres para escoger escuelas para sus hijos. El impacto de la escogencia de escuela. 41 La lineales, lo que significa que las ganancias para los gobierno da a los padres un bono, el cual (al menos en competencia entre escuelas y la elección de escuela estudiantes que pasan a un grupo de pares de mayor teoría) es válido para el plantel que ellos escojan, sea implica que las escuelas públicas débiles pierdan calidad son contrarrestadas por las pérdidas ya sea público o privado. La expectativa es que la competencia estudiantes y puedan verse forzadas a cerrar. Las para sus nuevos compañeros de clase o para los entre establecimientos escolares y la disponibilidad de exitosas tendrán que ampliarse, o tendrán que antiguos; o no lineales, lo que significa, por ejemplo, recursos públicos para acceder a escuelas privadas, construirse escuelas nuevas ­y presumiblemente más que los efectos positivos de pares pueden beneficiar mejoren la eficiencia general del sistema escolar y el efectivas. Un cambio institucional de esa naturaleza desproporcionadamente a estudiantes de bajo estatus logro estudiantil. Pero la investigación sobre los presenta obstáculos políticos, técnicos y socioeconómico. impactos de los bonos no ha producido resultados administrativos considerables. Los obstáculos son A la vez que los impactos sobre la eficiencia son definitivos ni que permitan generalizar ­en gran medida particularmente agudos en el marco de un programa ambiguos, hay razones para ser precavidos acerca de debido a desafíos metodológicos y a las diferencias en universal de bonos que permite una gran migración los efectos de equidad de los programas universales de el diseño específico y en el contexto institucional de de estudiantes. bonos. Éstos podrían conducir a una mayor diversas reformas. El diseño puede variar de acuerdo También hacen falta evidencias sólidas de las estratificación racial o socioeconómica de las con el valor del bono, el grupo de estudiantes elegibles, diferencias de productividad entre las escuelas escuelas, a medida que los padres buscan mejorar la el que las escuelas puedan o no cobrar más que el valor públicas y las privadas. Pensemos de nuevo en Chile, calidad de los pares de sus hijos (es el caso del vuelo del bono, y regulaciones que gobiernan la elección de cuyo programa de bonos generó un gran número de de la clase media en Chile). Tal estratificación podría plantel (por ejemplo si las instituciones de religiosos son nuevas escuelas privadas seculares que operaban ocurrir si a todos los padres se les dieran bonos y las elegibles o no). El manejo institucional, el control paralelamente a escuelas católicas más establecidas. familias de bajos ingresos estuvieran en una posición burocrático, el gobierno de las escuelas públicas y la Un análisis de los datos chilenos sobre logros en el menos favorable para ejercer la elección, debido a supervisión de las escuelas privadas elegibles también cuarto grado, mostró que las escuelas católicas falta de información, a costos de transporte varían e influyen en los resultados de los programas.40 alcanzaban mayores logros que las públicas en prohibitivos o a tarifas extras. Los estudiantes en Chile tiene más de 20 años de experiencia con matemáticas y español, en tanto que las privadas desventaja sencillamente se concentrarían más en programas de bonos a gran escala. Sin embargo, el seculares tenían logros más bajos. Otro estudio escuelas de baja calidad. Haciendo eco a análisis detallado de los efectos de la competencia encontró que la elección irrestricta de escuela a nivel preocupaciones similares, un estudio reciente concluye sobre la calidad escolar en el país no ha llevado a un nacional tuvo como resultado el vuelo de la clase que, en Estados Unidos, "un programa universal de consenso acerca del impacto. En Estados Unidos, un media chilena hacia las escuelas privadas, pero sin bonos a gran escala no generaría ganancias estudio encontró que la competencia mejoraba el logro ganancias en logros.42 sustanciales en el logro estudiantil general y... bien en la ciudad de Milwaukee, en tanto que otro no halló Las evidencias sobre los efectos de pares que podría ir en detrimento de muchos estudiantes en ningún impacto. Una variación similar se podrían influenciar el logro estudiantil, tampoco son desventaja" (Ladd, 2002, 4). Capacidades humanas 109 información, instalaciones que tengan estándares razonables de aten- es el caso del Programa de Salud Familiar de Brasil y de los "coordina- ción, y protección financiera contra riesgos de salud. Una falta de cono- dores de madres" de Etiopía, que apoyan el tratamiento de la malaria en cimiento sobre higiene, nutrición, disponibilidad de servicios y opciones casa (recuadro 7.6). Los trabajadores comunitarios de la salud también de tratamiento, particularmente entre los que carecen de educación, han ayudado a incrementar el cubrimiento de las poblaciones pobres de disminuye la demanda de servicios de salud. Dentro del hogar, algunos manera económicamente efectiva. miembros de la familia tienen menos voz (las mujeres y los niños) y esto Las campañas de información pública pueden mejorar el conocimiento puede afectar el nivel de los recursos utilizados para su bien. Las clínicas sobre salud, trabajando a través de las clínicas de salud existentes o apun- de salud, especialmente en áreas pobres y remotas, suelen ser inaccesi- tando directamente a la comunidad. También es posible colaborar con bles, tienen altas tasas de ausentismo, y baja calidad y sensibilidad fren- el sector privado en la comercialización de productos socialmente valio- te a los clientes. Finalmente, la enfermedad es en verdad una carga para sos, como mosquiteros tratados con insecticidas, métodos de purifica- la gente pobre, pero también calamidades catastróficas para la salud ción de agua, alimentos ricos en vitamina A, y jabón ­como en la pueden tener consecuencias catastróficas para los no tan pobres, princi- Iniciativa Centroamericana de Lavado de Manos en Costa Rica, El Sal- palmente por la pérdida de ingresos, pero también debido a altos de- vador, y Guatemala.51 Campañas por los medios de comunicación tam- sembolsos para servicios de salud. bién pueden ser efectivas. Por ejemplo, frecuentes transmisiones de Estas grandes disparidades entre grupos en cuanto a los resultados mensajes sobre el SIDA en Tailandia, Uganda y Brasil, fueron un ele- finales en salud no son equitativas, ya que suponen oportunidades muy mento clave de la campaña para reducir la difusión de la enfermedad. A diferentes de llevar una vida productiva. Y debido a que suelen provenir la campaña por los medios tais se le acredita la reducción de incidencia de fallas en los mercados y fallas de agencia, reducir estas disparidades del SIDA hasta el punto en que el país ahora puede considerar un pro- tendría grandes beneficios en eficiencia y productividad. Aquí nos con- grama de tratamiento fiscalmente viable para los pacientes con SIDA.52 centramos en formas de nivelar el campo de juego para alcanzar buena Pero ni la información ni los servicios gratuitos pueden ser suficien- salud, fomentando el conocimiento de las personas acerca de las prácti- tes para fomentar el uso de los servicios entre los menos empoderados o cas y servicios básicos de salud, expandiendo su acceso a servicios posi- los que carecen de poder de voz. Suele considerarse que la salud mater- bles de pagar, y elevando la responsabilidad de los proveedores. na e infantil amerita intervención adicional. Mediante transferencias adicionales, el programa de México PROGRESA (hoy Oportunidades) fue diseñado para estimular a las mujeres a asistir a citas clínicas pre y Expansión del conocimiento posnatales, y a llevar a sus niños a vacunación y a control de su creci- Las bajas inversiones en salud por parte de los pacientes pueden reflejar miento. El programa vio un incremento del 8% en las visitas de madres una falta de conocimiento y de agencia, así como problemas de incenti- a las clínicas durante su primer trimestre de embarazo, lo que condujo a vos dentro del hogar y también falta de recursos. La falta de conoci- un descenso del 25% en la incidencia de enfermedades en los recién miento puede hacer que la gente se abstenga de buscar atención cuando nacidos y a un incremento del 16% en la tasa de crecimiento anual de la necesita, aunque el precio no sea un problema. Como lo muestra el los niños de 1 a 3 años de edad. Un aspecto importante del diseño del capítulo 5, cuando se ofreció gratuitamente medicina para desparasitar programa es la transferencia de fondos a las mujeres. Pese a que el pro- a los niños en Kenia, la tasa de aceptación fue apenas del 57%. Similar- grama les demanda más tiempo a las madres, las participantes sienten mente, en Bolivia muchos bebés pobres no son recibidos por un asisten- que los beneficios bien valen la pena. Las mujeres reportaron también te entrenado, aun cuando las madres son elegibles para atención gratuita. que sentían más autoconfianza y tenían más control sobre los recursos En India, el 60% de los niños no ha sido cabalmente inmunizado, pese del hogar y sobre su tiempo y sus desplazamientos. Programas similares a que la vacunación es gratuita; las madres citaron la ignorancia de los están proveyendo servicios de atención materno-infantil en Brasil, Co- beneficios de la vacunación y la falta de conocimiento de la ubicación de lombia y Nicaragua.53 clínicas, como las principales razones por las cuales sus hijos no estaban inmunizados. Expansión del acceso La falta de conocimiento también puede llevar a la gente a pagar por El acceso a instalaciones de salud de calidad sigue siendo un problema atención inapropiada. Proveedores no calificados y faltos de ética pue- en muchas áreas; a menudo impone una mayor carga a los habitantes den prescribir tratamientos excesivos para pacientes que no saben lo que más les conviene. Por ejemplo, en vez de la efectiva y económica terapia de rehidratación oral, en Indonesia un niño pobre recibe más de 4 drogas (a menudo inútiles) por cada ataque de diarrea.50 RECUADRO 7.6 Trabajo con las madres para tratar la malaria La educación es una forma natural de enfrentar la falta de conocimien- to de los pacientes. Elo y Preston (1996) estiman que un año de educación La malaria mata anualmente cerca de un millón de niños en África. Empoderar a las madres para realizar las acciones para tratar a sus hijos en casa puede ser extra a nivel nacional reduce las tasas de mortalidad en cerca del 8% ­la altamente efectivo para reducir la mortalidad. La región Tigray de Etiopía mitad directamente y la otra mitad a través de los efectos de los ingresos entrenó "madres coordinadoras", quienes fueron seleccionadas de entre los adicionales por trabajo. La educación femenina es particularmente pode- miembros de la comunidad para educar a otras madres acerca de los síntomas de rosa. Las madres mejor educadas están asociadas con mejores prácticas de la fiebre y la malaria. Se dotó a las madres de cloroquina e información sobre la salud infantil, entre ellas el lavado de manos, la disposición apropiada de forma de administrar la droga, a un costo de US$0,08 por dosis de tratamiento heces fecales, el cuidado prenatal, la asistencia del parto por personal en- por niño. Educando a las madres, Tigray dio tratamiento rápido y efectivo sin forzar al desplazamiento del niño, lo que redujo en un 40% la mortalidad de los trenado, la vacunación y clínicas de control pediátrico. menores de 5 años y alivió la carga de casos severos de malaria para los Los agentes comunitarios de salud también proveen instrucción eco- hospitales. nómicamente efectiva sobre prevención de enfermedades y conducta saludable. Empleando este personal no especializado, muchos países han Fuente: Banco Mundial, 2004k. incrementado el conocimiento del público en general, a bajo costo, como 110 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 del campo, debido a los costos adicionales de tiempo de viaje y hospeda- Indonesia, los médicos tenían que cumplir un servicio obligatorio en je. Los habitantes de las ciudades tienen más a la mano los centros de centros de salud antes de que pudieran obtener un puesto lucrativo en salud. En Burundi, el 98% de la población urbana estaba a no más de el servicio civil. El servicio obligatorio era por 5 años, incluidos períodos una hora de un centro de salud, mientras que sólo el 65% de la pobla- más cortos de trabajo en provincias remotas. De 1985 a 1994 este siste- ción rural lo estaba. Incluso dentro de las áreas rurales hay gran varia- ma incrementó el número de médicos en los centros de salud en un 97% ción. Solamente la mitad de los nigerianos campesinos más pobres estaban en promedio, con aumentos de más del 200% en las provincias más a no más de una hora de una clínica, mientras que el 84% de los más remotas.56 ricos lo estaban. Expandir la infraestructura rural de salud y proveer incentivos para Aun cuando las instalaciones de salud sean accesibles, varían enor- que los médicos trabajen en áreas pobres, puede no ser económicamente memente en calidad. Algunas tienen en su inventario medicinas y dro- factible para muchos países pobres. Pero hay otros métodos para reducir gas, son dirigidas por personal bien motivado y entrenado y son bien los costos indirectos (de transporte y tiempo gastado en desplazamien- mantenidas. Pero muchas no. A menudo se dilapidan, rara vez tienen tos) y el aislamiento médico de las comunidades pobres. Clínicas ambula- medicinas en su inventario y son dirigidas por personal médico torias de extensión visitan áreas escasamente pobladas en Afganistán, deficientemente entrenado y rudo, el cual frecuentemente falta al tra- Somalia y Túnez, para proveer atención a nivel local y ofrecer transpor- bajo. Suele ser precisamente la gente que está en desventaja material la te a instalaciones mejor equipadas siempre que se requiera. Bangladesh, que tiene que luchar con instalaciones de salud de mala calidad e inac- Cuba, Gambia, India y Madagascar tienen trabajadores comunitarios cesibles. Las minorías étnicas a menudo salen aún peor libradas en cuan- de la salud entrenados para expandir la entrega de un amplio rango de to a la calidad de los servicios de salud que reciben (recuadro 7.7). servicios, incluidos prevención de la malaria, vacunaciones, planifica- Un obstáculo importante para la prestación de servicios equitativos ción familiar, tratamiento de pacientes con tuberculosis, visitas domici- de salud en cualquier parte, es la dificultad de incentivar a médicos liarias y atención neonatal. A menudo los resultados han sido un formados en medios urbanos para que trabajen en áreas pobres. Chile, incremento sustancial del cubrimiento y mejoras mensurables de los México y Tailandia han utilizado incentivos financieros y de otros tipos resultados finales, a costos unitarios mucho más bajos. Mediante un pro- para alentar a personal calificado para que trabaje en áreas rurales.55 En grama de trabajadores de la salud de pueblos rurales que controla el peso y la salud de los infantes durante el primer mes de vida, en Maharasthra, India, la mortalidad infantil rural se redujo a la mitad, de 75,5 a 38,8 por mil nacidos vivos entre 1995 y 1998.57 Otros programas de gran alcance se concentran en la salud materna y RECUADRO 7.7 Los pobres y las minorías étnicas reciben el alumbramiento seguro. Al poner ampliamente a disposición parteras atención de menor calidad profesionalesyparteras-enfermerassupervisorasenlasáreasruarles,Malasia y Sri Lanka redujeron radicalmente las tasas de mortalidad materna (re- Nuevos estudios de India, Indonesia, México y Tanzania demuestran que los pobres reciben sistemáticamente atención de menor calidad de los proveedores cuadro 7.8). En Bolivia, las madres cuyos embarazos son de alto riesgo, tanto privados como públicos.54 Esta situación suele ser peor para las minorías son transportadas a clínicas más grandes unos días antes de la fecha seña- étnicas. Evidencias de México sugieren que, incluso en pueblos rurales pobres, lada; en Sri Lanka las recogen vehículos despachados por radio. hay una diferencia en la calidad de la atención entre los ricos y los pobres y entre los nativos y los no nativos. Entre el quintil más pobre de la población mexicana, las mujeres nativas reciben atención prenatal de doctores cuyo rango Financiación de atención económicamente al alcance de calidad se ubica apenas en el percentil 25, en tanto que mujeres no nativas Para los consumidores, los sistemas de financiación de servicios de salud igualmente pobres reciben una atención que corresponde al percentil 40 en calidad. El quintil más acaudalado está mucho mejor librado, pero incluso entre tienen dos metas: acceso económicamente al alcance, a un paquete bási- los ricos, los nativos reciben una atención peor que los no nativos, lo que sugiere co, y protección financiera en caso de costos catastróficos por enferme- que puede haber en juego prácticas discriminatorias o barreras culturales (ver dad. El caso clásico de intervención gubernamental (subsidios públicos) gráfico enseguida). se da cuando el beneficio total de un "tratamiento" recae no solamente sobre el individuo sino que también se extiende a la comunidad en ge- Los nativos mexicanos reciben atención de menor calidad, independiente- neral. Las intervenciones para evitar la expansión de la malaria caen mente de los ingresos dentro de esta categoría. Un programa de distribución de mosquiteros ­con la participación de la Cruz Roja y ministerios nacionales de salud­ incrementó su uso entre el quintil más pobre, del 3% a cerca del 60% en un distrito del norte de Ghana, y del 18 al 82% en 5 distritos rurales de Zambia.58 Igualmente meritorias son las vacunaciones, el control de vectores y las intervenciones contra la tuberculosis, el VIH/SIDA y otras enfermedades contagiosas. Pero el fundamento para la intervención gubernamental va más allá de estas razones de salud pública aceptadas por todos: otra justifi- cación importante es la desigualdad en el acceso a protección financie- ra contra riesgos de salud, basada en riqueza, etnia y ubicación. En los países de bajos ingresos, el pago directo es la forma dominante de financiación de los servicios de salud. Pero limitaciones de liquidez y mercados de crédito imperfectos suelen hacer que los pagos directos sean más difíciles para los pobres, lo que reduce sus tasas de uso, y su Fuente: Barber, Bertozzi y Gertler, 2005. salud y productividad. Capacidades humanas 111 bajos ingresos. Dado lo pequeño del sector formal y la limitada capaci- RECUADRO 7.8 Mejor salud materna en Malasia y Sri Lanka dad administrativa, estos países de bajos ingresos tienen una limitada capacidad de movilizar recursos para pagar servicios de salud esenciales Pese a las enormes mejoras en salud, supervivencia y fertilidad en todo el mundo y para establecer acopios suficientemente grandes de riesgos. Así, los durante las últimas décadas, la mortalidad materna global no ha disminuido países en desarrollo enfrentan un trueque difícil entre la provisión de un significativamente. Sri Lanka y Malasia son dos excepciones. En Sri Lanka la paquete básico de servicios de salud y extender la protección financie- razón de mortalidad materna ­número de madres que mueren por 100.000 ra.60 Algunas evidencias sugieren que los pobres son más capaces de nacidos vivos­ bajó de 2.136 en 1930 a 24 en 1996. En Malasia, bajó de 1.085 en 1933 a sólo 19 en 1997. ¿Qué puede explicar este impresionante descenso? cubrir problemas de salud de bajo costo y alta frecuencia, que proble- El mejoramiento del acceso para las comunidades rurales y en desventaja fue una mas de baja frecuencia y alto costo.61 Si es así, les serviría más tener parte importante de la estrategia en ambos países. protección contra estos problemas de bajo riesgo y alto costo, mediante Sri Lanka y Malasia pusieron ampliamente a disposición parteras algún tipo de mecanismo de acopio de riesgos. En todo caso no es tarea competentes y profesionales, y parteras-enfermeras supervisoras en las áreas fácil cubrir riesgos catastróficos de salud de maneras que lleguen a los rurales. Las parteras asistían alumbramientos en las casas y en pequeños pobres. hospitales rurales, y practicaban el tratamiento inicial en caso de complicaciones. A ellas se les daba una provisión sostenida de drogas y equipo Reducir los costos inmediatos implica una combinación de acopio de apropiado y se las apoyaba mediante comunicaciones, transporte y servicios de riesgos de salud y prepago ­a través de programas de aseguramiento respaldo. Además de reducir las barreras financieras y geográficas, ellas por cuotas, servicios nacionales de salud que sean financiados con ingre- ayudaron también a superar los obstáculos culturales y las lealtades a prácticas sos generales, o una mezcla de las dos cosas. En todos los casos, llegar a tradicionales. Gracias a que a nivel local se dispuso de parteras y a que ellas los pobres exige subsidiar de alguna manera sus costos de servicios mé- fueron bien respetadas, desarrollaron vínculos con las comunidades y dicos, por lo cual es decisivo que haya espacio fiscal y compromiso polí- asociaciones con los asistentes tradicionales de los partos. Malasia y Sri Lanka persiguieron otras estrategias complementarias. Se tico. En países de muy bajos ingresos, programas comunitarios de proveyeron transporte (en Malasia) y subsidios de transporte (en Sri Lanka) para aseguramiento, a veces complementados mediante financiación por ONG visitas de emergencia al hospital. En Malasia, los programas de salud eran parte o por donantes, pueden proveer alguna protección a un poco de gente, de esfuerzos de desarrollo rural integrado que incluían inversión en clínicas, y en pero en general estos servicios no llegan a los más pobres. carreteras y escuelas rurales. Similarmente, en Sri Lanka el gobierno invirtió en Los programas por cuotas ­privados o sociales­ operan mejor cuan- educación primaria y secundaria gratuita, servicios de salud gratuitos y subsidios do la participación del mercado laboral formal es alta y la capacidad alimentarios para todos los distritos. El concepto era que los servicios básicos de administrativa es fuerte. Y, debido a que las pólizas y los copagos, por salud actúan en sinergia con la educación y otros tipos de infraestructura. Por ejemplo, mejores vías facilitan llegar a instalaciones rurales de salud y facilitan ser muy altos, pueden ser imposibles de pagar, los programas sólo por el transporte para emergencias de obstetricia. Al abordar la multidimensionalidad cuotas generalmente pasan por alto a los pobres. El aseguramiento pri- de la equidad, estos países alcanzaron logros significativos en salud. vado es una parte significativa de los sistemas de financiación de salud De manera que es posible conseguir mejoras radicales en mortalidad en Brasil, Chile, Namibia, Sudáfrica, Estados Unidos, Uruguay y materna. Igualmente importante es que las experiencias de Malasia y Sri Lanka Zimbabue. Pero en los 7 países el seguro privado lo usan los trabajado- muestran que tales mejoras pueden alcanzarse apenas con gastos modestos. res del sector formal, lo que deja a los ministerios de salud la provisión Desde la década de 1950, el gasto público en servicios de salud ha oscilado entre el 1,4 y el 1,8% del PIB en Malasia, y el 1,8% en promedio en Sri Lanka, de fondos públicos para programas para los pobres y los que no tienen donde el monto del gasto en servicios de salud materno-infantil es de menos del suficiente cobertura.62 0,4% del PIB en ambos países. Países con niveles similares tienen gastos en El seguro social se caracteriza por el cubrimiento obligatorio finan- salud significativamente más altos y razones similares, si no mayores, de ciado con impuestos sobre empleo. Los beneficios suelen limitarse a los mortalidad materna. contribuyentes y los proveedores suelen ser del sector público, aun cuando los proveedores privados sean elegibles. El seguro social tiene el atracti- Fuente: Pathmanathan y otros, 2003. vo de generar un gran acopio de riesgos compartidos y, en principio, puede llegar a los pobres mediante subsidio cruzado. Pero cuando el sector formal es pequeño, este potencial es limitado debido a las dificul- tades de inscribir a una parte suficientemente grande de la población. En Vietnam en 1998, antes del establecimiento del seguro de salud, Esto puede convertir el sistema en un tiquete de acceso privilegiado a el 30% del presupuesto de los hogares pobres distinto del de alimenta- servicios de salud para algunos, mientras que el grueso de la población ción se gastaba en costos médicos, mientras que solamente el 15% del no queda suficientemente cubierto. Por ejemplo, en México el gasto de gasto del quintil más rico de la población estaba relacionado con salud. la seguridad social en salud por persona es 5 veces mayor que lo que En Camboya, en 1997 una única hospitalización absorbía el 88% del gasta el Ministerio de Salud por persona.63 Y el impuesto sobre nómina consumo promedio del hogar, fuera de la alimentación, y para los más que se requiere para el seguro social introduce distorsiones en el merca- pobres el costo era más alto que todo su presupuesto distinto de la ali- do laboral, en especial en situaciones caracterizadas por mercados labo- mentación. En las economías en transición de Europa y Asia Central, rales duales. con el colapso de la medicina prepagada en los años noventa, el gasto Los desafíos desde una perspectiva tanto de equidad como de efi- por desembolso directo se disparó de modo que llegó a representar has- ciencia son enormes, pero un puñado de países de medianos ingresos ha ta el 80% de los recursos de salud en Georgia y Azerbaiyán. En Armenia, hecho esfuerzos importantes por hacer que los sistemas de seguro social el 91% de los pacientes reportó tener que hacer algún pago por servicio funcionen. Colombia, por ejemplo, tiene un esquema de subsidio cruza- recibido.59A la vez que el uso de servicios de salud ha caído verticalmen- do para los jóvenes, complementado con ingresos generales. El progra- te en la región, el colapso del sistema de prepago afecta especialmente a ma ha producido considerables beneficios: mayor cobertura entre los la gente pobre. pobres (el 48% en 10 años, a partir del 9%); menores costos de desem- La naturaleza regresiva de los pagos por desembolso directo es bien bolso directo por servicios ambulatorios; grandes incrementos de partos entendida, pero no hay respuestas fáciles, especialmente en los países de asistidos por médicos (66%) y de atención prenatal entre las mujeres 112 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 campesinas (48%); y menores tasas de mortalidad infantil (de 44 por 1.000 nacidos vivos, a 15) entre los asegurados. Pero hay inquietudes RECUADRO 7.9 Movilización de apoyo para cubrimiento acerca de la sostenibilidad del programa, dado su creciente costo fiscal universal en Tailandia ­lo que refleja la dificultad de reformas sistémicas que amenacen los Con la introducción del programa de cubrimiento universal en 2002, casi la privilegios de intereses establecidos; en este caso los hospitales públicos totalidad de la población tailandesa tiene ahora cubrimiento en salud (ver y la institución de prerreforma de la seguridad social.64 gráfico). Esto fue posible fundamentalmente gracias a que la transición Los ministerios de salud de muchos países en desarrollo operan esen- democrática de 1997 trajo consigo un período de mayor poder de voz y apertura, cialmente como servicios nacionales de salud en los que los insumos del y elevó el perfil político de los intereses de los pobres. La preparación técnica sector salud son de propiedad nacional y se financian con ingresos tribu- ­cuyos detalles de diseño fueron considerados y sujetos a experimentación tarios generales. Los sistemas que ellos manejan suelen ser ineficientes y durante algún tiempo­ también ayudó a conseguir apoyo para la reforma, en tanto que inversiones previas en infraestructura para servicios de salud, por las no equitativos, lo que refleja limitaciones severas de recursos y capaci- cuales se estableció un centro de salud en casi todos los subdistritos rurales, dad institucional, así como también parcialidad en favor de los acauda- proveyeron seguridad de éxito en la implementación. lados influyentes. Los servicios tienen la intención de cubrir a todo el Años de corrupción y de falta de equidad política a principios de la década de mundo, pero elevados pagos por desembolso directo hacen que la gente 1990, conjuntamente con el período intermedio de gobierno militar que alimentó pobre se abstenga de participar. Los países han ensayado diversos enfo- el descontento social, prepararon el terreno para reformas democráticas y para ques para aumentar la equidad en el acceso a los servicios de salud que una constitución liberal en 1977. Dos provisiones de la nueva constitución fueron importantes para las posteriores reformas del sector salud: el principio de provee el sistema nacional de salud, como la eliminación, para todos, de equidad en el acceso a los servicios de salud, y el espacio para que la sociedad las tarifas para usuarios, renunciar a las tarifas, o dar bonos a los pobres. civil proponga legislación nacional que afecte los derechos de los ciudadanos y el En 2001, Uganda abolió las tarifas para el usuario, para todos. El papel del Estado, siempre que la medida tenga 50.000 firmas. En marzo de resultado fue un incremento significativo del uso de los servicios de sa- 2000, casi al mismo tiempo que se completó un estudio de factibilidad para el lud, menor probabilidad de enfermedad y mejores medidas antropo- programa, una red de 11 ONG presentó a consideración del parlamento un métricas, particularmente para los pobres.65 Pero, de ser efectiva, la proyecto de ley que pedía el cubrimiento universal de los servicios de salud. Entre 1999 y 2001, la prensa también captó el interés del público general y eliminación de las tarifas para el usuario puede reducir los recursos para mantuvo el tema en la agenda política destacando las deficiencias del sistema de el sector salud y por ende su calidad, a menos que los fondos presupues- salud corriente. tarios se complementen para cubrir el déficit. Uganda parece haber evi- Este fomento político atrajo la atención del partido de oposición Thai Rak tado una baja en calidad, gracias a un gran incremento del presupuesto Thai (TRT). El TRT adoptó la política porque ésta tenía amplio respaldo, era de salud que compensó sobradamente la pérdida de ingresos resultante administrativa y técnicamente factible y congruente con la ideología del partido. de eliminar el cobro a los usuarios. Efectivamente, el TRT convirtió la crisis financiera de 1997 en una oportunidad, Introducido en 2002, el programa tailandés de cubrimiento univer- destacando los problemas de salud que la crisis precipitó. A raíz de su arrolladora victoria en 2001, TRT introdujo su propia legislación sobre cubrimiento universal, sal "30 bahts" se propone garantizar servicios de salud para todo ciuda- la cual fue aprobada en noviembre de 2002. dano tailandés. El programa combina esquemas existentes desde antes, dirigidos a los pobres y no asegurados, y asigna recursos presupuestarios Creciente cubrimiento de Tailandia a los proveedores, sobre capitación, y cobra solamente un pequeño co- pago por visita (30 bahts). El Ministerio de Salud Pública sigue siendo un administrador estratégico y financiero central, pero las oficinas de distrito toman las decisiones acerca de la elección de proveedores. El programa ha incrementado marcadamente el uso y el cubrimiento, de manera que tres cuartos del país, aproximadamente, se benefician del mismo y el 95% de la población está totalmente asegurado, todo por un limitado costo presupuestario adicional (recuadro 7.9). Pero hay amplio acuerdo en que las tasas de capitación existentes son demasiado bajas y el sistema está subfinanciado. Esto ofrece limita- dos incentivos para que participen proveedores privados y podría con- ducir a exprimir en exceso a los proveedores públicos, con impactos adversos sobre la calidad.66 El mayor uso también ha generado tensión en los recursos humanos, con cargas de trabajo mayores (y baja remune- ración), que acelera el retiro de médicos del sistema público. Es claro que se necesita tomar en consideración medidas del lado de la oferta, en Fuente: Pitayarangsarit, 2004. tándem con reformas financieras de salud para expandir el acceso. De todos modos, los logros han sido considerables y el programa ha expan- dido el apoyo popular. Tailandia implementó la reforma en gran parte no se tiene buena financiación y acierto en la dirección al objetivo. Los gracias al apoyo popular que las reformas democráticas hicieron posi- pagos dirigidos, mediante bonos gubernamentales y asociaciones de la ble; también ayudaron inversiones previas en diseño e infraestructura sociedad civil con hospitales, pueden ayudar. Bonos emitidos a los pa- de salud sólidos. cientes pobres, como el del fondo de SMI para alivio de la pobreza en la Otros países reducen costos para los pobres mediante programas di- provincia china de Yunnan, da a los proveedores mayor seguridad del rigidos, financiados con ingresos generales. En Armenia, el sistema diri- pago. En Camboya ha surgido una prometedora asociación entre hospi- gido de renuncia de tarifas interrumpió la caída del uso de los servicios tales del gobierno, Médicos sin Fronteras (MSF) y una pequeña ONG entre los pobres. Pero en muchos casos, legislación sencilla sobre servi- local, la cual cubre los derechos de hospital para aquellos que los traba- cios gratuitos o de precio reducido puede resultar contraproducente, si jadores sociales de la ONG local consideran indigentes. Puesto que al Capacidades humanas 113 hospital se le paga totalmente, los pacientes pobres reciben el mismo servicios de salud ni los resultados finales. También son importantes las cuidado que los que pueden pagar.67 horas de operación, el tiempo de espera, la disposición, competencia e Vietnam introdujo tarjetas de salud para los pobres. Más de 11 mi- integridad del personal, y la apropiación cultural de los servicios. En llones de 14,3 millones de personas elegibles, se beneficiaron del pro- todo el mundo abundan las quejas por tratamiento no profesional, abu- grama en su primer año de implementación en 2002. Este ya ha so y corrupción. El personal médico público que se ausenta con o sin incrementado significativamente el flujo de fondos gubernamentales de autorización, mina la credibilidad del sector público de salud, eleva los salud para los pobres y para las áreas predominantemente pobres del costos para las familias pobres e induce a los pobres a recurrir a provee- país. Pero la financiación por beneficiario se considera inadecuada y los dores privados, incluidos los curanderos tradicionales. En Bangladesh, arreglos de costos compartidos probablemente impongan una carga esas tasas de ausentismo ascienden al 40% para los médicos de las clíni- demasiado grande para las poblaciones de regiones más pobres o de cas más grandes y al 74% para los de subcentros más pequeños que minorías étnicas.68 cuentan con un único médico. En términos más generales, la mala en- Muchos países en desarrollo tienen un sistema mixto en el que co- trega de servicios tiene que ver con una administración débil y débiles existen ministerios de salud, aseguramiento privado, seguro social y pro- incentivos dentro del sistema público de salud ­respaldo técnico y es- gramas dirigidos, para servir a diferentes segmentos de la población. tructural no efectivo, falta de estructuras de carrera profesional e incen- Estos sistemas multicarriles tienden a fragmentarse, lo cual incrementa tivos financieros inadecuados, todo contribuye. Pero la débil demanda los costos administrativos, limita la magnitud del acopio y menoscaba de responsabilidad y calidad del proveedor de servicios también es un los objetivos tanto de equidad como de eficiencia. El sistema chileno de problema.71 cubrimiento universal, de dos carriles, ha causado una severa segmenta- Si se organizan, los ciudadanos y las comunidades pobres pueden ción, por la cual los saludables y ricos están en el programa privado, tener más voz y mayor poder para influir en los proveedores de salud. dejando el programa público sobrecargado con los pobres y enfermos. Los gobiernos pueden ayudar a respaldar la organización de las comuni- Chile está tratando de superar esto mediante la creación de un "acopio dades y a elevar la responsabilidad de los proveedores. Eso ayuda a tener virtual", un paquete obligatorio de beneficios básicos comunes, la insti- objetivos bien definidos para la entrega de servicios de salud, con métri- tución de aseguramiento contra catástrofes, la autorización de porta- cas transparentes para el seguimiento del progreso. Esto permite la su- bilidad de los beneficios entre programas, y la iniciación de estándares pervisión comunitaria de los trabajadores y las instalaciones de salud y, de calidad mínima y tiempo de espera máximo. si se da al tiempo con suficiente autonomía de manejo para que los pro- veedores alcancen los objetivos establecidos, puede conducir a mejores Seguro de salud con base en la comunidad. En algunas comunidades po- incentivos y responsabilidad de los proveedores. bres que están fuera del alcance de los sistemas nacionales de salud, se han También se necesita que los gobiernos se comprometan con los pro- desarrollado programas de seguro de salud con base en la comunidad veedores no públicos de servicios de salud: en muchos países, ONG y (SSBC). Las comunidades acopian riesgos de salud mediante contribucio- proveedores privados constituyen una gran parte de la red de salud. Las nes voluntarias a un fondo local que se usa cuando cualquiera de sus miem- ONG son particularmente útiles para servir áreas remotas y a poblacio- bros experimenta un golpe en salud. Según los informes, estos programas nes a las que es difícil llegar: el Comité para el Avance Rural de reducen el gasto por desembolso inmediato e incrementan el uso de los Bangladesh (BRAC) entrena trabajadores comunitarios para encontrar servicios por parte de los miembros, pero generalmente no llegan a los a los extremadamente pobres que necesiten atención médica urgente. más pobres ni a los grupos socialmente excluidos, o no ofrecen a los miem- En Jordania, la mitad o más de las consultas externas son para provee- bros suficiente protección contra riesgos financieros. Muchos están limi- dores privados.72 Muchos proveedores privados ofrecen excelentes ser- tados por sus reducidos acopios de riesgos, lo que los expone a eventos vicios, pero algunos no ­y diagnostican mal, prescriben mal o prescriben catastróficos de baja frecuencia pero de alto costo que pueden acabar con tratamientos excesivos­. En México, incluso mujeres acaudaladas reci- el fondo comunitario. Algunas comunidades enfrentan grandes riesgos de ben peor atención de proveedores privados que de proveedores públicos salud incrementando el beneficio máximo, como en Camerún. Pero lo (Barber, Bertossi y Gertler, 2005). Sin desalentar indebidamente la be- hacen limitado el número de reclamaciones por familia a una al año, y neficiosa empresa privada de salud, los gobiernos necesitan asegurar exigiendo pólizas altas (lo que prohíbe a los pobres participar).69 acreditación y regulación apropiada para los proveedores no públicos. El solo seguro no es suficiente para el uso equitativo de los servicios. La falta de conocimiento acerca de los beneficios y procesos del progra- Protección social: manejo de riesgos y provisión ma, e incluso del trámite para presentar reclamaciones a los programas de asistencia social de seguros comunitarios, puede ahuyentar. Los hospitales suelen exigir el pago contra entrega o antes, pero las reclamaciones de seguros no se Las políticas de protección social típicamente se han considerado como arreglan sino hasta después, lo que exige a los pacientes un pago inme- una forma de redistribución. Esto ciertamente es importante. Pero traba- diato. La asociación de mujeres autoempleadas (SEWA), de India, ha jos teóricos y empíricos más recientes también destacan un papel decisivo estado buscando remediar dificultades similares que enfrentan en su de la protección social en cuanto a mejorar las oportunidades.73 Como lo gran programa de SSBC ya bien establecido. SEWA está ensayando con mostró el capítulo 5, en los países en desarrollo fallas insidiosas del merca- visitas puerta a puerta con fines instructivos para los miembros, de ga- do financiero llevan a riegos generalizados no asegurados y a limitaciones rantía de reembolso con hospitales seleccionados, y de reembolso a los de crédito. La desigual capacidad de manejar el riesgo significa oportuni- miembros mientras estén todavía en el hospital.70 dades desiguales de comprometerse en actividades riesgosas pero alta- mente productivas. Las familias pueden enfrentar crisis de maneras que reducen sus oportunidades futuras, como ventas de urgencia u omisión de Mejoramiento de los incentivos para los proveedores cuidados médicos, de escuela o de consumo de alimentos. Ayudándoles a Enfrentar las limitaciones de conocimiento, de acceso y de costo para el manejar los riesgos, los programas de protección social expanden las opor- usuario es importante, pero no es suficiente para elevar el uso de los tunidades de los pobres y elevan la eficiencia general. 114 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Incluso programas meramente distributivos pueden tener impactos Gráfico 7.5 Casi todos los países gastan más en seguridad social que en importantes en mejoramiento de las oportunidades. Tomemos el ejem- asistencia social (% del PIB) plo de los programas sociales de pensiones en Brasil y Sudáfrica. Estos son simples transferencias dirigidas a los mayores, engranadas estricta- mente para evitar la indigencia, pero más allá de eso tienen impactos importantes en bienestar. Mejoran el acceso de los receptores a crédito, gracias a la regularidad del pago de las pensiones, y conducen a mayores inversiones en el capital físico del hogar y en el capital humano de sus hijos y mayores.74 Pero los sistemas de protección hacen más que ayudar a los hogares a evitar la indigencia y a expandir sus oportunidades ­también pueden ayudar a las sociedades a embarcarse en reformas que, sin ellos, ten- drían costos en equidad y políticos insuperables. Reformas deseables por sus impactos benéficos sobre la eficiencia y la posición fiscal del gobierno ­como incrementar los precios de utilidad, eliminar los subsi- dios alimentarios generales, introducir un sistema de pensiones por con- tribución definida, liberalizar el comercio­ pueden no ser políticamente factibles a menos que haya políticas vigentes para compensar a los per- dedores. Es importante que la protección social permanente pueda ayu- Fuente: Datos sobre 74 países, tomados de las revisiones de Gasto Público y otros trabajos similares dar a reducir la necesidad de programas compensatorios especiales por del Banco Mundial. Los datos sobre la OCDE fueron tomados de la base de datos de la OCDE sobre Gasto Social. cada reforma que se haga,75 lo que es tanto más importante por cuanto Nota: * El promedio para África se basa en datos relativos únicamente a dos países. OCDE excluye dichos programas son difíciles de iniciar y de detener, y no siempre son aquellos miembros de la Organización ya contabilizados en los promedios regionales (como Polonia y México). muy eficientes. Todo esto confirma que hay una justificación de eficiencia dinámica para la protección social. Pero también hay argumentos de eficiencia importantes en contra de las políticas de transferencia. Los problemas No hay consenso acerca del balance apropiado de intervenciones ­ni de diseño son de particular interés, porque los programas deficientemente siquiera en países que tienen recursos y capacidad suficientes para diseñados pueden tener grandes consecuencias negativas sobre la efi- implementar cualquier combinación que deseen. Algunos observadores ciencia. Los impuestos y las contribuciones tienen costos distorsionadores, defienden la universalidad de los programas de seguro social, por contra- en especial cuando no están directamente vinculados a los beneficios posición a la naturaleza dirigida de los programas de asistencia social que (ver, En foco 5, una discusión sobre políticas tributarias), en tanto que se basan en consideraciones de economía política. Ellos afirman que los las transferencias pueden empañar los incentivos para el trabajo, redu- programas dirigidos son exclusivistas, por definición, y consecuentemen- cir los ahorros privados y debilitar los mecanismos informales de asegu- te divisivos.77 Pero un significativo grupo de países de la OCDE (notable- ramiento. La experiencia de Europa en la segunda mitad de la década mente Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y Reino Unido) han de 1900 sugiere que las políticas sociales (y tributarias) bien diseñadas optado por sistemas que tienen componentes mayores de transferencias ciertamente pueden ser congruentes con un fuerte crecimiento, gracias dirigidas y programas menos generosos o menos universales.78 a la cuidadosa atención a los impactos sobre la productividad.76 Muchos países en desarrollo enfrentan limitaciones para la escogencia de sistemas, debido a su limitada capacidad fiscal y administrativa. Las opciones de programas varían por país Muchos países pobres e incluso de medianos ingresos carecen de la sofis- ticación administrativa y de los niveles de urbanización y de empleo La protección social generalmente abarca dos clases de intervenciones: formal necesarios para administrar un programa de seguro social, y ele- · Los programas de contribución (seguro social) en los que el foco de vados impuestos para seguro social han segmentado el mercado laboral atención primordial es el manejo de riesgos, dando fluidez a los in- y estimulado la informalidad. gresos del individuo a lo largo del tiempo y frente a situaciones difí- ¿Cuáles son entonces las opciones para los muchos países en desarrollo ciles. Estos programas suelen acopiar riesgos entre gran cantidad de que están lejos de poder alcanzar sistemas de seguro social universal? Hay individuos e incluyen pensiones de vejez y de discapacidad y seguro un amplio rango de programas de asistencia social, cada uno diferente por de salud y de desempleo. los grupos a los que sirve, los requerimientos administrativos, los benefi- · Las transferencias financiadas con impuestos generales (asistencia cios complementarios, los efectos de incentivo y los factores políticos (cua- social) en las que el foco de atención es la redistribución de los mejor dro 7.1). Una mezcla sensata de estos programas normalmente puede librados hacia los pobres. Éstas incluyen una diversidad de progra- resultar en un sistema de protección social que cubra a los grupos apro- mas en efectivo o en especie dirigidos a los pobres. piados con instrumentos factibles. La mezcla de programas seleccionados y sus características específicas dependerán del contexto, es decir, de los Éstas se complementan con regulaciones para el mercado laboral riesgos que se enfrenten, el nivel de urbanización, la estructura de edades, (por ejemplo, sobre contratación y despido de trabajadores), que se dis- el tamaño del sector formal, la capacidad administrativa, y las políticas cuten en el capítulo 9. Hay gran variación en la proporción del PIB que sociales complementarias y los factores socioculturales o políticos. se gasta en protección social; las regiones más desarrolladas destinan a Enseguida comentamos programas para cuatro grupos básicos: esto considerables sumas (gráfico 7.5). Casi todos los países gastan más en seguro social que en programas de asistencia social. · Los trabajadores pobres · Los jóvenes que no trabajan Capacidades humanas 115 Cuadro 7.1 Ejemplos de programas de protección social Grupo servido Seguridad Social Red de seguridad Regulación complementaria del mercado laboral Trabajadores pobres Seguro de desempleo Transferencias ­ Programas de obras públicas Leyes sobre salario mínimo o desempleados ­ Subsidios generales de alimentos, servicios ­ Pago de indemnización por despido públicos o vivienda Niños no trabajadores Subsidios familiares universal Subsidios por hijos, previa comprobación Leyes sobre trabajo infantil por hijos de medios de vida ­ Transferencias vinculadas ­ Subsidios de maternidad a programas MCH ­ Alimentación escolar ­Transferencias condicionales de efectivo Ancianos no trabajadores Pensiones de retiro Transferencias ­ Pensiones sociales Edad de retiro Grupos especiales Seguro de invalidez para discapacitados Transferencias Acción afirmativa para minorías · Los mayores que no trabajan Pero estos programas enfrentan dos retos. En primer lugar, exigen · Grupos vulnerables especiales. un mecanismo para apuntar al objetivo. El mecanismo clásico en los países de altos ingresos ha sido una prueba verificada de medios. Debi- En muchos casos, los dos últimos grupos son parte de hogares que do a que en estas situaciones el ingreso es principalmente formal, es pueden beneficiarse de programas dirigidos a los trabajadores pobres. posible y no demasiado costoso recoger información precisa sobre ingre- De manera que mientras más comprensivos sean los programas para el sos y activos. Europa oriental también tiene experiencia satisfactoria con primer grupo, menor es la necesidad de programas para los dos últimos, programas con verificación previa de medios, aunque allí la comproba- y más reducidos y más concentrados serán éstos. ción de ingresos y de activos es más difícil y menos precisa que en los países de altos ingresos. Las pruebas de medios representativas de Amé- Programas para los trabajadores pobres rica Latina (basadas en indicadores fácilmente observables del ingreso) se ha demostrado que son bastante precisas y de bajo costo. Los países Casi toda la gente, especialmente los pobres, depende de los ingresos de de bajos ingresos que tienen grandes participaciones del ingreso prove- trabajo como medio de vida, muchos en el sector informal, a través de niente del sector informal, experimentan mayores dificultades para es- agricultura de subsistencia o como trabajadores agrícolas para terceros. tablecer un mecanismo de dirección al objetivo. Si bien las evidencias El riesgo laboral puede reducirse significativamente mejorando el fun- son menos nítidas, los sistemas basados en la comunidad han demostra- cionamiento de los mercados laborales y persiguiendo políticas macroeco- do funcionar bien en algunos países en todo el mundo, especialmente en nómicas sólidas (capítulo 9). Pero ni siquiera un mercado laboral que comunidades rurales bastante homogéneas (Albania, Bangladesh, Etio- funcione bien eliminará completamente el riesgo de desempleo. Es más, pía, Indonesia, Uganda y Uzbekistán), donde la captura por parte de la en años en que las cosechas sean malas o los precios bajos, los ingresos élite no es una preocupación importante. Entonces, el problema de apun- de trabajo pueden no ser suficientes para evitar la pobreza. tar al objetivo puede superarse.80 Una gama de instrumentos puede ayudar a enfrentar el riesgo de El segundo reto es quizá mayor, tanto por diseño técnico como ingresos insuficientes; por ejemplo, seguro de desempleo, asistencia so- por apoyo político. Las transferencias basadas en necesidades conlle- cial basada en las necesidades, u obras públicas. Incluso subsidios de van un desincentivo para el trabajo, para aquellos que están en edad alimentación, servicios públicos y vivienda, en parte están engranados para solucionar los problemas de ingresos laborales insuficientes, aun- productiva, porque su entrada al programa (o el nivel del beneficio) que con deficiencias notables de dirección al objetivo y, algunas veces depende del ingreso. Entre los mecanismos tradicionales para mitigar grandes costos distorsionadores. parcialmente los desincentivos para el trabajo están: mantener los be- El seguro de desempleo, instrumento obvio para mitigar el riesgo de neficios sustancialmente por debajo del salario mínimo, como en pérdida del puesto en el sector formal, no funcionará bien en países que Bulgaria o Rumania, o más bajos que el salario para trabajadores agrí- tengan sectores informales grandes. Aún así, los programas pueden lo- colas no calificados, como en República del Kirguistán; o la aplicación grar cubrir una proporción útil de trabajadores y reducir un poco la de un retiro progresivo de los beneficios a medida que aumenten los carga de los programas más apropiados para los que están en el sector ingresos, como en gran parte del mundo industrializado; o un crédito informal (capítulo 9). Por ejemplo, en 1998, en respuesta a la crisis fi- tributario sobre ingresos de trabajo, como en Reino Unido y Estados nanciera de Asia oriental, Corea expandió su programa de seguro de Unidos.81 desempleo para jóvenes a las pequeñas firmas y también a los trabajado- Una nueva ola de esfuerzos asume un enfoque más activo para esti- res temporales y por días.79 mular la independencia o la "graduación" a partir de la necesidad de Las transferencias de efectivo basadas en las necesidades, instrumen- asistencia, que los mecanismos tradicionales que acabamos de mencio- to clásico de asistencia social, son comunes en países de altos ingresos. nar. El programa chileno Puente utiliza trabajo social extensivo para Tales programas son potencialmente muy eficientes. Los costos distin- diagnosticar las barreras que tiene cada familia para independizarse y tos de los de transferencia pueden ser bajos, habitualmente de entre el 5 para preparar contratos a la medida del hogar, a fin de enfrentar las más y el 10% de los costos totales del programa. Los programas no necesa- importantes de esas barreras durante un período de dos años. El progra- riamente imponen a los participantes renunciar a ingresos de trabajo, y ma de generación de ingresos de Bangladesh para el desarrollo de los dan al receptor dinero en efectivo y, por ende, soberanía total de consu- grupos vulnerables (IGVGD dirigido por BRAC) da asistencia en espe- midor. cie a mujeres campesinas indigentes por un período de 18 meses. Du- 116 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 rante este tiempo, se les exige ahorrar algún dinero y participar en en- bajos ingresos, en situaciones posconflicto, y a veces en situaciones trenamiento empresarial. Al final del ciclo, las mujeres tienen la opor- posdesastre natural. tunidad de "graduarse" en el programa microfinanciero regular. Unos Los programas de obras públicas también tienen algunas desventa- pocos programas, por ejemplo en Rumania y Bulgaria, agregan una exi- jas. La capacidad administrativa para seleccionar y dirigir los programas gencia de servicio público (desdibujando así la línea entre los programas es significativa. De hecho, los programas buenos que se citan con fre- de asistencia social con comprobación previa de medios y los de obras cuencia son una minoría de todos los programas de obras públicas públicas).82 De manera que, ya sea a través de mecanismos tradiciona- implementados en el mundo. Muchos han fracasado, a menudo por in- les o de otros más innovadores, el problema del desincentivo también se capacidad de ordenar y producir obras públicas útiles, de proveer sufi- puede mitigar. cientes insumos distintos de mano de obra, o de fijar la remuneración Los programas de obras públicas que apoyan a los pobres trabajado- correcta. res o desempleados, se han utilizado en muchos países (recuadro 7.10). Aun cuando los programas estén bien dirigidos, los beneficios netos Al ofrecer empleo por bajos salarios, estos programas autoseleccionan a que se transfieren a los participantes suelen ser una pequeña porción de los pobres físicamente aptos, a la vez que evitan tanto la comprobación los costos totales del programa. En primer lugar, los requerimientos de de medios como los desincentivos para el trabajo. En programas bue- administración, materiales, equipo y mano de obra calificada pueden nos, el trabajo está en actividades que tienen altos retornos, que crean ascender hasta el 40 o el 60% del programa. En segundo lugar, los activos y servicios. El aspecto de autodirección es útil porque en los trabajadores tienen que renunciar a algunos ingresos para participar; en países en desarrollo la informalidad es generalizada y los ingresos son ausencia del programa, normalmente ellos son capaces de conseguir tra- difíciles de evaluar. Es doblemente útil como parte de una medida bajo por horas o de embarcarse en actividades de autoempleo que pro- contracíclica en la lucha contra la pobreza durante períodos de crisis ­los ducen bajos retornos. En Trabajar, de Argentina, los ingresos de trabajo trabajadores dejan el programa cuando su fuente regular de medios de que se dejaron de percibir fueron la mitad de los ingresos brutos de vida se recupera después de la crisis. Los programas de obras públicas trabajo; en el programa Garantía de Empleo de Maharashtra, fueron para infraestructura son especialmente bien acogidos en los países de del 53%; y en el ESF de Bolivia, fueron del 60%.83 Teóricamente, los RECUADRO 7.10 Programas de obras públicas: aspectos clave En algunos países de medianos ingresos (Chile, la selección comunitaria de los más necesitados, o normal para proyectos similares en la misma Argentina y Sudáfrica) y algunos de bajos ingresos una lotería. Lo menos deseable es el racionamiento en situación. Hay un trueque entre logros en ingresos (Senegal, Kenia, India y Bangladesh) se ha el que el ingreso es determinado por capataces o por inmediatos mediante el empleo de los pobres, y demostrado que los programas de obras públicas políticos. La participación de la mujer puede elevarse ganancias para los pobres derivadas de la calidad y la funcionan, y en muchos otros no funcionan. Esta mediante salarios no discriminatorios, la provisión de durabilidad de los activos creados. En una situación experiencia internacional ofrece varias lecciones atención infantil en el sitio y sanitarios de crisis en la que las transferencias corrientes a los sobre el diseño y la implementación del programa de suficientemente privados. pobres tienen un peso alto, es deseable una alta obras públicas. Garantía de empleo. Un programa laboral que intensidad en fuerza laboral. Las intensidades Tasa de remuneración. La clave para la garantiza el empleo puede reducir el riesgo a largo laborales promedio oscilan entre 0,5 y 0,65% en los autodirección al objetivo es fijar una tasa salarial plazo que enfrentan los pobres. Aunque son altamente países de bajos ingresos, y son un poco menores en suficientemente baja: no superior al salario del deseables, las garantías no han sido una los países de medianos ingresos (0,4), pero en todo mercado para mano de obra no calificada en el sector característica de la gran mayoría de los programas caso suelen variar significativamente por agrícola o en el informal en un año normal. Si bien públicos de oferta de trabajo. Una excepción la subproyecto. determinar el nivel preciso de la tasa de remuneración constituye el Programa de Garantía de Empleo de Administración e implementación. Es difícil puede no ser fácil, es preferible empezar con una que Maharasthra, India, el cual garantiza trabajo manual administrar e implementar un programa efectivo; sea demasiado baja; si no hay demanda por la no calificado dentro del distrito en el término de 15 requiere la selección y el manejo de una plétora de remuneración ofrecida, puede elevarse. Fijar un nivel días a partir del momento de inscripción en el pequeños proyectos en un área geográfica amplia y bajo de remuneración sirve más que asegurar que el programa de empleo. Si bien esto no necesariamente muchas entidades administrativas. Idealmente, los programa de empleo esté bien autodirigido. También significa empleo accesible en la localidad, el programa programas de obras públicas requieren un menú de mantiene el incentivo para conseguir trabajo regular se acerca mucho a la oferta de una garantía de obras bien integrado al proceso de planeación local y en cuanto lo haya, y ayuda a asegurar que el cualquier clase. India anunció recientemente su sin embargo elástico en tamaño y en horario. Esto programa llegue a la máxima cantidad posible de intención de extender la garantía mediante la puede ser difícil en situaciones de baja capacidad, personas necesitadas. provisión de 100 días de empleo en proyectos de debido a la planeación a futuro y la coordinación Condiciones de elegibilidad. El racionamiento debe obras públicas rurales, a un salario mínimo. El interagencias que se necesitan. En situaciones de alta evitarse; lo ideal es que el único requerimiento sea la programa no ha llegado tan lejos en la implementación capacidad, puede ser difícil adaptar muchos proyectos disposición para trabajar por el salario ofrecido. Si el como para extraer lecciones. Murgai y Ravallion pequeños, intensivos en mano de obra, a los planes de racionamiento resulta inevitable (por ejemplo, si la (2005) estiman algunos resultados posibles para una ciudades de altos y de medianos ingresos relativos a demanda de empleo a la tasa fijada excede al gama de parámetros de diseño: la dirección al objetivo infraestructura sofisticada y a menudo intensivos en presupuesto disponible), deben usarse criterios puede ser buena y los impactos de la pobreza grandes, capital. Es más, asegurar que el programa de oferta de secundarios explícitos: el programa puede apuntar a pero los costos también pueden ser sustanciales ­del trabajo se concentre en la pobreza no es fácil, debido a áreas pobres, el trabajo puede ofrecerse únicamente 1 al 2% del PIB para el programa de 100 días. presiones en conflicto ejercidas por grupos objetivo en estaciones de máxima necesidad, puede limitarse Intensidad en fuerza laboral. La intensidad en alternativos, como el del desempleado calificado. la duración del empleo para cualquier individuo, o mano de obral ­es decir, la participación de los costos pueden implementarse opciones adicionales como salariales en los costos totales­ debe ser superior a lo Fuentes: Subbarao, 2003, y Murgai y Ravallion, 2005. Capacidades humanas 117 ingresos de trabajo a los que hay que renunciar se minimizan permitien- sobre la pobreza son más limitadas, pero PROGRESA (hoy Oportunida- do horarios flexibles o trabajo de medio tiempo, pero esto puede com- des) tuvo un efecto poderoso: las comunidades participantes experimen- plicar la supervisión de las obras públicas y de los trabajadores. taron descensos del 17,4% en la incidencia de pobreza, en comparación con el grupo de control.84 El condicionamiento de los beneficios al uso de servicios de salud y Programas para los jóvenes no trabajadores educación sirve al doble objetivo de evitar la privación severa y de elevar Antes nos concentramos en intervenciones engranadas para superar las las oportunidades de desarrollo humano. Pero hay tensión entre estas circunstancias familiares desventajosas de los hijos pequeños, mediante metas. Una simulación de los resultados que podrían esperarse del pro- una diversidad de servicios que mejoran sus destrezas cognitivas y socia- grama federal Bolsa Escola en Brasil, muestra solamente una pequeña les y los preparan para aprender en la escuela. Aquí nos concentramos reducción (1 punto porcentual) en el índice de pobreza, debido a la pér- en formas de aumentar los ingresos familiares para aliviar la pobreza dida (simulada) de ingresos laborales de los niños que salen de la fuerza entre los niños y mejorar sus opciones en la vida. laboral para asistir a la escuela. PROGRESA (hoy Oportunidades), de Los programas dirigidos a los niños pueden ser universales o con México, tuvo impactos impresionantes sobre la pobreza pero apenas previa comprobación de medios, de participación libre o ligados al uso incrementó las tasas de matrícula primaria en cerca de 1 punto porcen- de servicios de salud y educación. En Europa oriental y occidental, el tual, debido a que ya estaba por encima del 90%. El programa de enfoque tradicional de apoyo económico para los niños es mediante sub- Camboya que se concentra en los grados séptimo a noveno, bien puede sidio por hijo, independiente pero complementado con servicios públi- ayudar con la transición a la escuela secundaria, pero omite a algunos de cos extensivos de educación y salud. Casi todos los programas europeos los hogares más pobres debido a que para ese momento son muchos los occidentales son universales, aunque unos pocos son con previa com- que ya se han salido.85 probación de medios (Italia y España). Una fracción mayor de los pro- En situaciones de bajo acceso a servicios de salud y educación, esta gramas europeos orientales y de los de otros países de medianos ingresos tensión significa que los programas de transferencia condicional pueden son con comprobación previa de medios (Bulgaria, Bielorrusia, Repú- no ser vehículos apropiados de asistencia social. Las condiciones impedi- blica Checa, República del Kirguistán, Polonia, Rumania, Federación rían que el programa sirviera a los más pobres. Lo opuesto es igualmen- Rusa, Serbia y Montenegro, República Eslovaca, Argentina, Chile). En te válido: cuando el uso de servicios ya es satisfactorio, tal vez no valga África, América Latina y Asia hay una larga y extensa historia de pro- la pena utilizar recursos administrativos para verificar el cumplimento gramas de alimentación escolar y de salud materno infantil que distri- de las condiciones para el uso de servicios. buyen alimentos (u ocasionalmente vales para alimentos). Muchos de estos programas se apoyan en mecanismos existentes de entrega de ser- vicios para hacer factible o más barata su administración. Programas para los ancianos no trabajadores Una nueva ola de TCE reconoce que los mercados imperfectos pue- Casi todos los países tienen programas públicos de pensiones para los den llevar a la subinversión en capital humano (capítulo 5) y busca ex- ancianos. Dos argumentos constituyen una justificación para que los plícitamente elevar el potencial de generación de oportunidades que gobiernos obliguen a un sistema de pensiones para proveer seguridad tiene el apoyo económico, mediante vínculos con el uso de los servicios. para la vejez: los mercados financieros imperfectos limitan el espacio Ahora se están implementando programas TCE en cerca de 24 países, para la redistribución a lo largo de una vida, y las "fallas" humanas para principalmente en América Latina ­pero también se están discutiendo ver suficientemente lejos en el futuro puede llevar a un ahorro insufi- en muchos otros países y en todas las regiones. Estos programas trans- ciente para la vejez. La necesidad de seguridad para la vejez crecerá. Se fieren ingresos en efectivo o en especie a los hogares pobres que tienen proyecta que la población de 60 años de edad ­alrededor del 10% de la niños. Otorgan beneficios solamente si los niños cumplen determinados población mundial hoy­ llegue a cerca del 21% para 2050. Y la frac- estándares de asistencia a la escuela o de participación en programas de ción de mayores de 80 ­alrededor del 12% hoy­ se espera que llegue al salud. En los programas TCE de los que hay buenos datos, los resulta- 19% para 2050.86 dos finales de la dirección a un objetivo específico han sido muy buenos Los programas de pensión por contribución no han resuelto el pro- y en general a un costo administrativo razonable. Los 5 programas revi- blema de seguridad para la vejez. El cubrimiento es bajo ­sólo el 20% sados por Morley y Coady (2003) distribuyen mucho más que una par- de la fuerza laboral global. Incluso en sistemas de pensiones que tienen ticipación proporcional a los quintiles inferiores (cuadro 7.2). En cubrimiento extensivo, los pobres de siempre no pueden contribuir lo promedio, la parte de los beneficios del programa que va al 40% más suficiente para tener en la vejez una pensión que les permita vivir fuera bajo de la población es un sorprendente 81%. Las evidencias de impacto de la pobreza. Las mujeres mayores que no han trabajado fuera de la Cuadro 7.2 Dirección hacia el desempeño de los programas de transferencia condicional a PROGRESA (ahora Quintil PRAF (Honduras) RPS (Nicaragua) Oportunidades) (México) SUF (Chile) FFE (Bangladesh) 1 43 55 40 67 ­ 2 80 81 62 89 48 3 94 94 81 97 ­ 4 98 99 93 100 ­ 5 100 100 100 100 100 Fuente: Morley y Coady, 2003, cuadro 5-3. Nota: PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social; SUF = Subsidio Unitario Familiar; FFE = Food For Education; ­ = no disponible. a. Participación acumulativa (%) del beneficio captado, por quintil según ingresos. 118 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 casa son particularmente vulnerables. Es más, en algunos países como con niños, que tienen toda su vida por delante, deberían tener mayor Kenia, Uganda, Sri Lanka y Zambia, programas deficientemente go- prioridad. De hecho, algunos defienden un cambio del gasto público en bernados dieron a los trabajadores de bajos ingresos retornos inferiores pensiones para dirigirlo a las familias con niños en Brasil, en tanto que que los depósitos bancarios y las inversiones alternativas en tierra, he- otros sugieren que podría ser más apropiado concentrarse en el desem- rramientas o un vehículo.87 pleo para reducir la pobreza en Sudáfrica.91 Las opciones de asistir a los ancianos pobres incluyen: sistemas de Puede haber importantes razones de economía política por las cuales ampliación de pensiones para cubrir más gente, adición de un elemento los programas para los ancianos consiguen tanto apoyo político. Hay redistributivo como parte de un programa de pensiones por cuotas, o el evidencias directas de encuestas de actitud, entre sociedades y grupos cubrimiento mediante una "pensión social" aparte, financiada con in- de edad, acerca de que las preocupaciones relativas a la pobreza en la gresos generales. Una cuarta opción es un programa general de asisten- vejez son fuertes y ampliamente compartidas, quizá porque la mayoría cia social basado en las necesidades. de la gente espera llegar a la vejez (pero no necesariamente desempleada Se ha intentado ampliar el cubrimiento de las pensiones por contri- ni como madre soltera ni discapacitada) y también porque la vejez es bución, con poco éxito. En República de Corea, el mandato de expan- más fácilmente verificable y está menos sujeta a riesgo moral, por ejem- sión de la cobertura a los agricultores, los pescadores y los autoempleados plo, en comparación con el seguro de desempleo.92 se cumplió con protestas masivas; al final, el gobierno tuvo que subsidiar total o parcialmente las contribuciones de casi dos tercios de la pobla- Programas para grupos vulnerables especiales ción objetivo. La adición de un elemento redistributivo es común, pero a medida que las reformas fortalecen el lazo entre contribuciones y be- Algunos grupos son vulnerables independientemente de la edad: los neficios, por razones de eficiencia, ese elemento redistributivo se va achi- discapacitados, los infectados con VIH, las minorías étnicas, ciertas cas- cando. tas, hogares internamente desplazados, refugiados y huérfanos (recua- Las pensiones sociales proveen transferencias a los ancianos sin exigir dro 7.11).93 Uno de los problemas clave de proveer transferencias a estos contribuciones previas ni el retiro de la fuerza laboral.88 Pueden ser grupos está en si establecer programas específicos o incluir a esos grupos universales, como en Botsuana, Mauricio, Namibia o Bolivia. O pueden en un programa más general. No existe una respuesta universal para requerir comprobación previa de medios, como en Sudáfrica, Senegal, esto, y en cada caso tiene que diagnosticarse un conjunto complejo de India, Bangladesh, varios países de América Latina, Australia, Italia y aspectos. Uno es la dirección al objetivo. No todos los huérfanos, las Nueva Zelanda. Muchos de ellos complementan los sistemas por con- viudas ni los discapacitados son pobres, así que los programas universa- tribuciones que cubren a los grupos de altos ingresos. Cuando las trans- les incluirán a algunos no pobres. Una segunda cuestión se refiere a las ferencias conllevan previa comprobación de medios, los programas son necesidades especiales de los grupos. ¿Será suficiente el solo apoyo eco- realmente un caso especial de transferencias de efectivo basadas en las nómico o, si no lo es (cosa que habitualmente sucede), tiene sentido necesidades y limitadas a los ancianos. Los desafíos de la dirección a ligar el apoyo económico a otros programas para el grupo? Por ejemplo, un objetivo que se discutieron anteriormente y las soluciones poten- cuando súbitamente se generan grandes grupos de desplazados interna- ciales son similares. Sin embargo, los desincentivos laborales se suavi- mente o de refugiados, sus necesidades de vivienda, alimentación y ser- zan porque las sociedades esperan menores esfuerzos de trabajo de los vicios de salud pueden tensionar la disponibilidad local. En esos casos, mayores.89 la primera respuesta a esos grupos normalmente es la provisión en espe- Evidencias de varios países en la implementación de grandes progra- cie, y solamente después de que se asientan o se reducen un poco, surge mas sociales de pensiones indican que los costos oscilan entre el 1 y el la cuestión de si cambiar por una asistencia en efectivo basada en las 2% del PIB, nada insignificante para países en desarrollo y de bajos necesidades o por un programa de oferta de trabajo. Programas especia- ingresos. Schwartz (2003) simula los costos de proveer pensiones socia- les para grupos que sean vistos positivamente o que se considere que lo les, limitando los beneficios al 40% del PIB per cápita y la elegibilidad merecen, como los veteranos o los discapacitados, pueden tener apoyo a las personas de 75 años o más, en 6 países africanos. Los costos varia- político suficiente; pero si se trata de un grupo excluido, como una mi- rían entre el 0,2% del PIB en Kenia hasta el 0,7% del PIB en Ghana, noría étnica o grupos VIH positivo, tales programas pueden no conse- cosa que de todos modos no es insignificante. Kakwani y Subbarao (2005) guir apoyo suficiente. simulan varias opciones para 15 países africanos y concluyen que lo mejor Si bien las transferencias estándar pueden proteger a estos grupos, ­teniendo en cuenta el impacto sobre la pobreza, el costo fiscal y los un conjunto más amplio de políticas puede ayudar a expandir sus opor- efectos sobre los incentivos­ es mantener bajo el beneficio (alrededor de tunidades y facilitar su integración a la sociedad. Algunos países han un tercio del umbral de pobreza), el límite de edad elegible en 65 años usado la acción afirmativa (ver capítulo 8). Otros han usado regulacio- o más, y apuntar únicamente a los ancianos pobres, sacrificando así la nes y campañas de conscientización que sancionan prácticas locales per- simplicidad administrativa y la ventaja política del universalismo. Hay judiciales, para ayudar a prevenir la discriminación. Entre las respuestas suficiente variación entre países para justificar esfuerzos específicos por de política están la creación de un marco para escuchar a grupos de país para determinar los niveles de beneficio y elegibilidad y los méto- defensoría e incluir esas preocupaciones en la corriente general para que dos de apuntar al objetivo, en vez de fiarse de reglas empíricas. lleguen a la práctica gubernamental, a menudo aprovechando arreglos ¿Cómo debemos considerar el equilibrio entre pensiones sociales para informales o privados, como los de las organizaciones basadas en la fe. los ancianos y otros programas, como los dirigidos a familias con niños? ¿Merecen más los ancianos pobres que los demás pobres? Brasil gasta el Resumen 1% del PIB para transferir US$70 al mes a 5,3 millones de ancianos pobres y solamente el 0,15% del PIB para transferir entre US$6 y US$19 La equidad en la adquisición de capacidades humanas ­mediante desa- mensuales a 5 millones de familias, a fin de respaldar la asistencia a la rrollo infantil temprano, educación formal, servicios de salud y protec- escuela a través del programa Bolsa Escola.90 Al pensar en si éste es el ción social­ está en el centro de una estrategia dirigida a igualar las equilibrio correcto, en general puede argüirse que las familias jóvenes y oportunidades de las personas para llevar una vida productiva plena. La Capacidades humanas 119 RECUADRO 7.11 Huérfanos y acción pública en África Los conflictos y la pandemia de VIH/SIDA están desventaja es más fuerte para las niñas adoptadas incluida la supervisión por parte de ONG o de generando una crisis humanitaria de primer orden que para los varones. Los riesgos psicológicos organizaciones comunitarias. para las familias en África subsahariana. Hay hoy también son altos, dado que la muerte de uno de los Cuando el acceso a los servicios básicos de en la región nada menos que 43 millones de niños padres suele dejar al hijo en un estado de trauma, educación y salud generalmente es bajo, renunciar a huérfanos, el 10% de los cuales han perdido a los carente de atención y guía, impedido para la las tarifas escolares y a las obligaciones de uniformes dos padres. Los huérfanos son más del 15% del socialización. ayudaría a incrementar las tasas de matrícula de todos total de niños en 11 países, y la cifra sigue La principal estrategia de adaptación en África es los niños, incluidos los huérfanos, como en Uganda. creciendo. la adopción por parte de la familia extensa. Toda vez Cuando el acceso promedio a los servicios es alto, pero La muerte de un miembro económicamente que sea posible, las intervenciones en primer lugar la diferencia de acceso entre los pobres y los no productivo del hogar tiene todas las probabilidades de deben tratar de fortalecer las respuestas de las bases pobres y entre los huérfanos y los no huérfanos es conducir a la familia a la penuria, debido a los costos en cuanto a atención de los huérfanos, y recurrir a grande, parecen apropiadas las transferencias de del funeral, a la pérdida del ingreso regular y al riesgo intervenciones suplementarias solamente cuando la efectivo condicionadas a la asistencia de los niños a la de perder la propiedad. El desgaste del capital familia extensa ya no sea suficiente o capaz. Cuando escuela. En estas líneas, los programas innovadores humano es otro riesgo mayor: micro estudios y no es posible ningún otro arreglo para la vida, la están apenas empezando (como en Suazilandia). análisis de encuestas de hogares sugieren que, en experiencia y la investigación muestran que los comparación con los demás niños del hogar, la orfanatos tienen que ser el "último recurso". matrícula de los niños adoptados es más baja, éstos Reconociendo el espacio para la explotación de niños trabajan más horas en quehaceres domésticos y vulnerables en el marco de cualquier arreglo, tiene que Fuentes: Subbarao y Coury, 2004; USAID, UNAIDS, y UNICEF, tienen menos cubrimiento en inmunizaciones, y la haber controles y compensaciones apropiados, 2004. provisión general de estos servicios también es buena para el desarrollo diseño sano de programas e impuestos para minimizar los costos en efi- y la reducción de la pobreza, por sus impactos sobre la innovación, la ciencia y crear estructuras de responsabilidad, y también mediante coa- productividad y la cohesión social. Pero hay grandes desafíos para el liciones políticas que puedan reducir el asalto de las élites. aprovisionamiento equitativo: conseguir que los problemas relevantes El poder de una mayor equidad en capacidades humanas para des- se incluyan en la agenda de política; luchar contra la captura política de montar las trampas de desigualdad, es enorme, pues contribuye direc- las instituciones, de tal manera que éstas no sirvan únicamente a los tamente a nivelar los campos de juego económico, político y sociocultural. poderosos y a los influyentes, y manejar trueques entre eficiencia y equi- Pero lograr mayor equidad en capacidad humana no es suficiente para dad, especialmente en el corto plazo. También hay buenos prospectos romper la trampa de desigualdad. Se necesita que esté complementada de cambio incremental mediante la abogacía, para señalar los beneficios con justicia en los retornos de esas capacidades y en el acceso a bienes a largo plazo aun cuando haya costos en el corto plazo, a través del complementarios, temas que discutimos en el próximo capítulo. 120 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 8 capítulo Justicia, tierra e infraestructura Para poder ampliar las oportunidades a las que pueda tener acceso la Lucha contra la apropiación por parte de las élites gente, se necesita algo más que construir capacidades humanas. La gen- y contra la discriminación te también necesita otros activos, acceso al mercado y la seguridad de Con frecuencia, los intereses políticos y económicos de las élites coinci- las personas y de la propiedad. El presente capítulo se inicia con una den a expensas de una mayoría desprovista de poder. Los derechos de la descripción de los sistemas de justicia, demostrando la importancia crucial mayoría de los ciudadanos son inestables cuando el poder se encuentra que se les asigna para garantizar un campo de juego uniforme y resulta- en manos de una élite pequeña. Como se describe en el capítulo 6, un dos justos. A continuación, la atención se centra en las políticas dirigi- siglo de existencia del sistema bancario en México ilustra la forma en das a ampliar el acceso a los activos complementarios de la tierra y la que los tratos entre las élites política y económica llevaron a la creación infraestructura. En el capítulo 9 se aborda el fomento de la equidad en de monopolios y leyes bancarias que mantuvieron un sistema de rentas los mercados. compartidas entre los bancos y los gobiernos.1 Otro ejemplo extraordi- nario de apropiación por parte de las élites surge de las economías en transición y de la aparición de una clase oligarca que, para enriquecerse, Construcción de sistemas equitativos de justicia manipulaba a los políticos y moldeaba las instituciones a su antojo.2 Los sistemas legales que se doblegan ante intereses egoístas también tien- Las reglas que rigen la sociedad y las instituciones que las establecen, den a discriminar a otros grupos a través de leyes y prácticas inequitativas. mantienen y transforman, regulan las interacciones de mercado y de Garantizar la igualdad ante la ley y asegurar los derechos, tanto per- no-mercado. Esas reglas determinan las dotaciones, los derechos y obli- sonales como de propiedad para un vasto sector de la comunidad, brin- gaciones, y la capacidad de la gente para producir resultados equitati- da a las personas el incentivo y las oportunidades para participar en la vos. Al reflejar y producir la distribución del poder entre grupos, las vida política y económica. Lo anterior exige un poder judicial indepen- buenas instituciones (tan necesarias para la prosperidad) surgen única- diente y responsable que proteja sin discriminaciones los derechos de los mente cuando es equitativa la distribución del poder político y de los ciudadanos. derechos exigibles. Las instituciones legales juegan papel fundamental en la distribu- Reforzar la independencia judicial y la responsabilidad. En muchos ción del poder y de los derechos. Así mismo, esas instituciones apunta- países, un principio del sistema legal ­administrado por muchas ramas lan las formas y las funciones de otras instituciones que prestan servicios del gobierno­ constriñe el poder político.3 En este sistema, un poder públicos y reglamentan las prácticas del mercado. Los sistemas de justi- judicial independiente actúa como salvaguarda contra los abusos del cia pueden convertirse en el vehículo de mediación de conflictos, resolu- poder público y no público. Como los jueces también pueden estar ex- ción de controversias y sustentación del orden social. Pero los sistemas puestos a ser objeto de apropiación por parte de las élites y a la corrup- de justicia inequitativos pueden perpetuar las trampas de la desigual- ción, los mecanismos de rendición de cuentas representan un aspecto dad, manteniendo o reproduciendo intereses de las élites y prácticas fundamental de independencia judicial legítima.4 discriminatorias. Por tanto, los sistemas equitativos de justicia son esen- En muchos países en desarrollo, el vuelco hacia un poder judicial ciales a un desarrollo sostenible equitativo. responsable e independiente exige un cambio en la cultura y en la prác- La construcción de sistemas de justicia más equitativos encuentra tica institucional. En 1995, Etiopía estableció por primera vez un poder tres retos principales: que suelen estar interrelacionados y se refuerzan judicial independiente.5 En Vietnam, era común la "justicia por teléfo- entre sí. Primero, las instituciones legales pueden estar expuestas a ser no", según la cual élites partidistas llamaban habitualmente a los jueces objeto de apropiación por parte de los intereses de las élites o pueden para dirigir sus decisiones.6 Cambiar en estos dos países prácticas discriminar en contra de ciertos grupos. Segundo, estas instituciones institucionales consolidadas ha significado un proceso lento. Las malas suelen ser inaccesibles porque son incompatibles con las normas y las condiciones del servicio judicial de muchos países pueden aumentar la tradiciones locales y son física o económicamente inaccesibles o porque corrupción7. Por ejemplo, la baja remuneración de los magistrados en la gente carece de los conocimientos o de las capacidades para manio- Kenia los exponía a la financiación alternativa de sus servicios. En 2004, brar a través de los vericuetos del sistema. Tercero, la apropiación por el gobierno de Kenia despidió por cargos de corrupción8a casi la tercera parte de las élites y lo inaccesible del sistema legal pueden significar que parte de los funcionarios del poder judicial. las políticas relacionadas con el delito y con la seguridad personal no Fomentar la independencia judicial sin establecer mecanismos de sean equitativas y perpetúen trampas de desigualdad relacionadas con rendición de cuentas puede llegar a afianzar aún más los intereses de las el delito. élites. Tanto para los mecanismos de rendición de cuentas como para la 120 Justitica, tierra e infraestructura 121 independencia del poder judicial, resultan vitales las salvaguardas suficiente la igualdad legal. Algunos países han promulgado leyes que institucionales, la transparencia y la existencia de un constituyente. En- discriminan a favor de ciertos grupos, creando programas de acción afir- tre las salvaguardas institucionales está el proveer de seguridad de te- mativa con base en la raza, la etnia y el género o para personas con nencia del cargo y mejorar las condiciones de trabajo de los jueces; incapacidades físicas. Una evaluación de dos de los programas de acción nombramientos rigurosos y transparentes y procesos disciplinarios; me- afirmativa de mayor cobertura puestos en práctica en India y en Estados canismos transparentes de asignación de procesos y de manejo de proce- Unidos indica resultados variados (recuadro 8.2). sos; juicios transparentes y abiertos; derechos de apelación y la publicación La mera existencia de "leyes equitativas" para la acción afirmativa de las decisiones judiciales; e información pública sobre los tribunales.9 no garantiza la ejecución equitativa de esas leyes ni su observancia. Por Muchos países han consagrado la independencia judicial en la Constitu- ejemplo, en Perú y Honduras, la discriminación de género de las deci- ción o en las leyes del Estado.10 Bolivia ha establecido concursos abiertos siones judiciales y el tratamiento a que son sometidas las mujeres por para nombrar a los jueces y estándares éticos que deben cumplir los parte de la policía y de los jueces, las desanima para utilizar el sistema jueces. En Filipinas, los tribunales tienen un sistema de desempeño de de resolución de conflictos.13 Es más probable que grupos tan desfa- gestión para el personal judicial y no judicial. vorecidos como éstos experimenten el lado de la Ley de "ley y orden" Campañas públicas de información pueden reforzar la independen- que la protección de sus derechos (como se analiza a continuación bajo cia y la responsabilidad de los tribunales, aumentando la confianza de el encabezado de delito y seguridad personal). los ciudadanos en el sistema y su compromiso con el mismo y mejoran- do la capacidad de la gente para exigir mayor gobernabilidad y hacer Hacer accesible a la justicia responsables a quienes detentan el poder. En Colombia, servicios públi- cos de información existentes en los principales tribunales divulgan in- Los derechos de la gente continúan siendo teóricos si las instituciones formación y ayudan a la gente a conocer el funcionamiento de los encargadas de su observancia son inaccesibles. La capacidad de acceso tribunales. En Venezuela, la información se entrega al público a través depende de cuán compatibles sean las leyes con las normas y las apre- de un portal judicial que existe en la internet para el Tribunal Supre- hensiones que moldean la vida de las personas. Se hace necesario que las mo.11 instituciones legales sean física y económicamente accesibles y la gente El fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad civil, los medios debe contar con los conocimientos y con la capacidad para reclamar sus y los tribunales también ha servido para hacer más sensible a la opinión derechos. pública y para mejorar el escrutinio del sistema judicial. Los jueces ineficientes se han visto obligados a renunciar por causa de campañas Abordar la compatibilidad del Estado y sistemas convencionales de mediáticas de presión, como la vigilancia de los medios en Filipinas.12 justicia. En la mayoría de países funcionan formas de jurisprudencia Los medios también pueden divulgar información, como el programa convencional o no estatal.14 Aún así, las políticas de reforma del sector de televisión "Mis Derechos" en Armenia (recuadro 8.1). Programas de la justicia a menudo las olvidan. Parte importante de las estrategias similares han aparecido en otras partes de Europa oriental. En Georgia, de reformas equitativas es comprometerse con los sistemas convencio- una ONG que divulgaba información sobre los tribunales hizo aumen- nales, por dos razones principales. La primera, la ley consuetudinaria tar la satisfacción de los ciudadanos con los tribunales. Para proteger a los ciudadanos contra los abusos del poder público, no es suficiente la existencia de un poder judicial independiente y res- RECUADRO 8.1 Aumentar la cultura legal y la sensibilidad ponsable: también se necesitan leyes y mecanismos institucionales ade- pública: "Mis Derechos" en la televisión cuados. Por ejemplo, en Tailandia, en 2001 se crearon por primera vez pública de Armenia tribunales administrativos por separado para proteger a los ciudadanos En Armenia, mucha gente no tenía conocimiento alguno sobre el sistema legal o contra usos arbitrarios del poder del Estado. La finalidad de los tribuna- sobre los derechos que les confiere la ley. Y es generalizada la desconfianza en les es garantizar que las autoridades públicas actúen en concordancia los tribunales. En una campaña reciente de sensibilización ciudadana, el gobierno con las leyes y la normatividad del Estado. Así mismo, los tribunales patrocinó un programa de televisión diseñado para ofrecer a los ciudadanos buscan reforzar la participación ciudadana en la formulación de las po- ejemplos, asesoría e información sobre sus derechos legales. líticas públicas y en su vigilancia. En los tres primeros años los tribuna- "Mis Derechos" acude a juicios simulados para representar procesos reales les procesaron casi 17.000 procesos, la mayor parte relacionados con la en los tribunales de Armenia. El juez que aparece en la televisión es un viceministro de Justicia y las partes suelen ser las involucradas en los pleitos corrupción o con otros hechos ilícitos cometidos por funcionarios públi- reales. Los temas son oportunos y despiertan gran interés: conflictos de cos. En razón del impacto social que causaron, muchos de los procesos arrendamientos y de propiedad, problemas de aduanas y asuntos del derecho de ocuparon las primeras planas de los periódicos de Tailandia. familia. Una audiencia en vivo compuesta por jueces, abogados, funcionarios legales y otras personas, que debaten al aire los juicios. Combate contra normas y prácticas discriminatorias. Las leyes que re- El programa se presenta una vez por semana en el canal público de la fuerzan prácticas excluyentes en instituciones regidas por la normatividad televisión de Armenia. Después de apenas cinco o seis programas, "Mis perpetúan relaciones desiguales de poder. Algunas leyes pueden discri- Derechos" se convirtió en el programa de mayor sintonía de Armenia. Son múltiples los informes de espectadores que solicitan documentos legales y minar a grupos particulares, como las leyes que afectan a los pueblos decisiones legales a notarios, jueces y otros funcionarios del sistema legal con indígenas o las leyes del apartheid en Sudáfrica. La ausencia de leyes base en lo que han aprendido gracias al programa. Y cuando un poblado se quedó también puede reforzar las relaciones desiguales de poder, como sucede sin el fluido eléctrico minutos antes de comenzar el programa, ¡la gente del con la violencia doméstica, relegada a menudo al ámbito no legal de lo pueblo marchó en masa hacia la oficina del alcalde y acusó a los funcionarios privado. locales de haber cortado el servicio intencionalmente para que la gente no En muchos países, leyes contra la discriminación y a favor de la igual- pudiera ver el programa! dad de oportunidades han servido para reducir las prácticas discrimi- Fuente: Decker y otros (2995). natorias. Sin embargo, la desventaja histórica puede significar que no es 122 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 8.2 Acción afirmativa en India y Estados Unidos El programa de acción afirmativa en India se basa limitación a empleos mal pagados de ínfima categoría, empleo en el sector formal y educación superior, principalmente en la casta y en el género, y el de los discriminación social y económica, estereotipos liberándolas de desempeñar trabajos serviles. Estados Unidos se basa principalmente en la raza. negativos y violencia. La Ley de 1964 de Derechos Contando con los cargos reservados para las Antes de la independencia de India, el gobierno Civiles y la legislación posterior, los fallos de la Corte mujeres en los gobiernos locales, mujeres líderes británico introdujo la acción afirmativa para resolver Suprema y las órdenes ejecutivas de los setenta, elegidas toman decisiones acordes con las necesidades el problema de la discriminación contra las castas incorporaron la acción afirmativa en los ámbitos de las mujeres (Chattopadhyay y Duflo 2004). Los "intocables" (conocidas hoy día como Dalits) y contra político, judicial, administrativo y económico de la representantes de las castas bajas ante las asambleas las castas "tribales" (conocidas en la actualidad como sociedad estadounidense. Comenzando por el rótulo de públicas aumentan la asignación de empleos basados Adivasis). Después de la independencia en 1947, en la "oportunidad igual", los procedimientos de selección en cuotas a los constituyentes de las castas bajas Constitución quedaron promulgadas las políticas de incluían la indemnización por reparación, con el fin de (Pande 2003). Y representantes de los Dalit en los reservar 22,5% de los puestos en instituciones garantizar la representación adecuada de las minorías gobiernos de los poblados mejoran la focalización de educativas, de los cargos públicos y de los escaños en la educación y en el empleo (Deshpande 2005). los beneficios para que sean dirigidos a los Dalit electorales. A partir de 1991, se ha agregado una En ambos países, los programas se han convertido (Besley y otros 2004). cuota adicional de 27% para otras castas bajas en el epicentro de batallas políticas por razones de En Estados Unidos, continúan siendo significativas (llamadas Otras castas atrasadas), aunque sin raza y casta. Los críticos aducen que los programas las disparidades entre negros y blancos en todos los garantías constitucionales. Y a partir de 1993, se han tienden a beneficiar a los estratos superiores de los indicadores económicos y existen evidencias sobre reservado para las mujeres, Dalits y Adivasis 33% de grupos minoritarios, y resulta tarea difícil ponerles fin. brechas discriminatorias en los salarios. Pero la acción los cargos en el gobierno local (Deshpande 2005). En India, se plantea que los programas aplican a afirmativa en los empleos ha aumentado el empleo de En Estados Unidos, durante dos siglos predominó castas secundarias que tradicionalmente no han los negros y la matrícula en educación superior (Holzer la esclavitud y no fue sino hasta 1866 cuando se tenido que enfrentar la discriminación (Sowell 2004). y Neumark 2000, Bowen y Bok 1998). Pero el concedieron derechos ciudadanos a los negros. También es posible que refuercen estereotipos elemento casi voluntario del programa de Estados El sistema que remplazó a la esclavitud apenas fue negativos, poniendo a las minorías en cargos para los Unidos significa que los litigios pueden diluir el tangencialmente mejor, presentando algunos rasgos cuales no están calificadas (Coate y Loury 1993). No programa, mientras continúa siendo muy baja la similares a los del sistema indio de castas: obstante las debilidades señaladas, el programa de representación de los negros ante los entes segregación, negación de la educación, India ha brindado a muchas familias Dalit y Adivasi gubernamentales. suele ser parte fundamental de la identidad y del sistema de creencias bién se las considera arcaicas o rígidas ­no se avienen a la moderniza- de una comunidad; por tanto, la falta de reconocimiento puede ser in- ción, a relaciones eficientes de mercado o a metas de desarrollo más trínsecamente discriminatoria y servir para excluir a las comunidades amplias. Con frecuencia se las considera demasiado localizadas y com- del sistema público más amplio. La segunda razón, el no lograr compro- plejas, haciendo más difíciles iniciativas generalizadas de reforma. Esas meterse con sistemas convencionales, puede dejar fuera de control a prácticas pueden carecer de legitimidad en el plano local. Por ejemplo, prácticas inequitativas e ineficientes en el ámbito local. el régimen colonial ha distorsionado de manera significativa a muchos Cuando los sistemas públicos y no públicos se han desarrollado uno sistemas de África subsahariana, porque los gobiernos coloniales acos- después del otro, a menudo se complementan entre sí y refuerzan códi- tumbraban a utilizar a los jefes de tribus locales para mantener el con- gos y normas socialmente aceptadas. Pero en aquellas comunidades donde trol y establecieron estructuras de base étnica más autoritarias de las los sistemas públicos carecen de legitimidad y de cobertura política, los que existían anteriormente.18 sistemas convencionales suelen actuar con independencia del sistema Sin embargo, sería equivocado suponer que toda ley consuetudinaria legal del Estado, el cual se puede rechazar, pasar por alto o no compren- discrimina a grupos marginados ­o que la ley occidental no lo hace. Por der. Las dificultades reales surgen cuando los sistemas locales conven- ejemplo, en la comunidad AmaHlubi de la Provincia KwaZulú de Na- cionales entran en pugna con los derechos y las responsabilidades que se tal en Sudáfrica, se consideran iguales a mujeres y hombres, con iguales articulan en la Legislación estatal. derechos a la propiedad.19 Es más, con frecuencia existen buenas razo- En muchos países en desarrollo, los sistemas convencionales consti- nes para que las personas opten por utilizar sistemas convencionales. tuyen la forma predominante de normatividad y resolución de conflic- Los sistemas públicos pueden carecer de legitimidad o pueden ser consi- tos. En Sierra Leona, a partir de 2003, cerca de 85% de la población derados como mecanismos de control que utilizan regímenes opresivos. quedó sometida a la ley convencional.15 La tenencia convencional, como O los sistemas públicos pueden carecer de capacidad, estar fuera del se analiza a continuación, afecta a 90% de las transacciones de tierras en alcance de los ciudadanos o aumentar los costos de transacción de ma- Mozambique y Ghana.16 La justicia consuetudinaria depende de las tra- nera desproporcionada.20 En la Tanzania rural, la percepción de que las diciones locales, lo mismo que lo hace la historia política de un país o de instituciones públicas no tienen la capacidad para defender la ley y el una región. Etiopía acepta oficialmente más de 100 "naciones o pue- orden ha llevado al surgimiento de "nuevas" formas de grupos organi- blos" diferentes y más de 75 lenguas. zados de defensa de las poblaciones, llamados sungusungu. En tanto ile- Los sistemas convencionales pueden ser incompatibles con los dere- gales en el sentido técnico, considerando el éxito que han alcanzado chos económicos, sociales y civiles. Se considera que muchas formas de reduciendo el delito, el Estado apoya informalmente a estos grupos.21 ley convencional discriminan contra los grupos marginados. Por ejem- Tratar de ignorar o de erradicar las prácticas convencionales puede plo, en gran parte del África subsahariana, los sistemas consuetudina- tener también graves implicaciones negativas. Las reformas ordenadas rios niegan sistemáticamente los derechos de la mujer a la tierra, al por la cúspide del gobierno pueden socavar a las instituciones informa- patrimonio o a las oportunidades.17 A las prácticas consuetudinarias tam- les sin ofrecer alternativas viables y ese vacío puede llevar a la usurpa- Justitica, tierra e infraestructura 123 ción del poder, a la ilegalidad o hasta al conflicto violento. Cuando no mientos injustos o los costos poco razonables pueden convertirlas en funcionan ni los mecanismos formales ni los no formales, existen mayo- algo fuera del alcance de la comunidad.26 Así mismo, las instituciones res probabilidades de abusos a los derechos humanos y de un conflicto pueden ser inaccesibles si la gente no conoce sus derechos y no puede grave. Por ejemplo, según los hallazgos de un estudio realizado en el guiarse en el laberinto de los sistemas encargados de protegerlos. sector rural de Colombia, la incidencia de los vigilantes, "la justicia de Un gran despliegue de campañas de información informa sobre sus las masas" o el linchamiento es mayor cinco veces y media en las comu- derechos a los ciudadanos (analizado antes). Aun si la gente conoce sus nidades en las cuales los mecanismos informales han dejado de funcio- derechos, su capacidad para guiarse en el sistema puede ser limitada. nar eficazmente y donde continúa siendo limitada la presencia del Con frecuencia, el acceso a los servicios legales es restringido o costoso. Estado.22 En Honduras, en el caso de la manutención de un niño, los honorarios El fracaso en involucrarse con sistemas convencionales puede signifi- legales para obtener la pensión alimenticia mensual de 100 lempiras car que las prácticas discriminatorias continúen siendo incontroverti- (US$5,30) podrían ascender hasta a 2.000 lempiras (US$106), o casi bles. Mientras, oficialmente en muchos países la ley pública protege los dos años de pensión alimenticia. Además de los costos, están los reque- derechos de las mujeres, las normas locales y las estructuras de poder rimientos de que abogados representen a las partes. Por ejemplo, en la continúan haciendo casi imposible que las mujeres reclamen sus dere- mayoría de los países de América Latina no se permite representarse a sí chos. mismo ante los tribunales, negando efectivamente el acceso con base en Es bastante reciente la atención cuidadosa a sistemas convencionales la situación económica. La asistencia legal puede aumentar el acceso de en reformas institucionales de mayor envergadura. Sin embargo, mu- la gente a servicios legales básicos y a los tribunales (recuadro 8.4). Lo chos gobiernos, como el de Sudáfrica, han comenzado a trabajar para mismo pueden hacer los centros comunitarios de mediación, los jueces integrar en marcos estatales más amplios a las instituciones convencio- legos y los tribunales ambulantes. En Filipinas y México se han repro- nales (recuadro 8.3).23 Muchos países han tratado de integrar sistemas ducido los tribunales ambulantes, introducidos en 1999 en Brasil. En agrarios convencionales en sistemas formales de leyes agrarias (recuadro Guatemala se han creado 24 centros de mediación, donde trabajan me- 8.7). ONG locales y grupos comunitarios también han ayudado a los diadores que hablan castellano y las lenguas maya locales.27 grupos marginales a habilitarse para cuestionar en el plano local las En algunos lugres, los movimientos sociales brindan el apoyo para normas discriminatorias. que la gente utilice los tribunales y reclame sus derechos constituciona- les, como sucede con los movimientos de campesinos sin tierra en Brasil Crear instituciones legales adecuadas y abiertas. Aun cuando existan, y México. También en Argentina, los trabajadores fabriles desempleados los sistemas formales suelen carecer de una infraestructura adecuada o han ocupado las fábricas cerradas y reclamado sus derechos ante los son tan débiles en términos institucionales que los ciudadanos no pue- tribunales y a través del proceso legislativo. En otros casos, organizacio- den reclamar sus derechos. Las instituciones formales sólo pueden existir nes de la sociedad civil han prestado ayuda a grupos que reclaman sus en las ciudades grandes, y aun así, las demoras excesivas, los procedi- derechos ­como en el caso del "derecho a la salud" que se analiza en el capítulo 10. El descontento de las ciudadanos y el conflicto pueden debilitar aún más a las instituciones legales. En Sierra Leona, diez años de guerra civil RECUADRO 8.3 Estrategias públicas e instituciones convencionales en Sudáfrica dejó en ruinas el sistema legal: los tribunales quedaron destruidos y jueces, abogados y oficiales de la policía fueron asesinados u obligados a Ya para 1830 se había iniciado en Sudáfrica la coexistencia de varias leyes públicas oficiales, cuando se otorgó autoridad a los jefes tribales en la Colonia del Cabo para hacer cumplir las leyes indígenas (autoridad sometida a examen por parte de un funcionario del gobierno de la colonia).24 A finales de la época del RECUADRO 8.4 El impacto de la ayuda legal en Ecuador apartheid había aproximadamente 800 comunidades y líderes tradicionales reconocidos oficialmente, 12.000 caciques y 12 reyes. Como sucede en gran parte del resto del mundo, los pobres de Ecuador tienen que A partir de 1994, Sudáfrica se ha empeñado en incorporar a los sistemas salvar numerosos escollos para utilizar el sistema legal. Y es probable que las tradicionales en el marco del Estado. En la Constitución de 1996 se reconoce mujeres que presentan demandas contra sus anteriores esposos tengan que oficialmente a todas las instituciones y a todas las leyes tradicionales. Después enfrentar un obstáculo más: la violencia física. de un prolongado proceso político, en 2004 se promulgó la Ley nacional del Como parte de un esfuerzo mayor de reforma judicial, tres ONG locales: Marco Legal del Liderazgo Tradicional y de la Gobernabilidad, la cual estipula las Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer, Corporación Mujer a funciones y las responsabilidades de los distintos niveles de líderes e Mujer y la Fundación María Guare, ofrecen información legal y representación, instituciones tradicionales, así como sus relaciones con los distintos estamentos además de consejería psicológica y consiguen albergues para las mujeres. Según del gobierno. una encuesta de 2002, el uso de clínicas de ayuda legal por parte de las mujeres Muchos celebraron el reconocimiento constitucional y administrativo de la ley redujo en 17% la probabilidad de violencia física grave después de la separación. consuetudinaria. No obstante, todavía hay dificultades obvias. A las prácticas Las clientes de la asistencia legal también lograron mejores resultados legales y convencionales se las ha criticado como incompatibles con los derechos estipulados económicos que las mujeres que no utilizaron la ayuda, aumentando en 20% las en la Constitución y en el nuevo Proyecto de Ley de Derechos de Sudáfrica.25 Sólo posibilidades de obtener la pensión alimenticia para los hijos y en 10% las hay una mujer entre los 800 líderes tradicionales reconocidos por el Estado en opciones para recibir un pago de la manutención de los hijos. Sudáfrica. En un esfuerzo por resolver el problema, el Estado expidió, a comienzos Recibir asistencia de las clínicas de asistencia legal también tuvo impactos de 2005, una reglamentación en el sentido de que, antes del finalizar el año, la intergeneracionales. Los pagos de manutención para los hijos aumentaron la participación femenina debe ser de 30%, pero no existe consenso alguno sobre el probabilidad de que los niños vayan a la escuela (en 4,8), así como la menor camino a seguir para lograrlo. En aceptación de la tarea difícil de integrar de incidencia de violencia. Evidencia anecdótica también indica que los pagos, manera eficaz a los diferentes sistemas, el modelo de Sudáfrica tiene por objetivo fuente pequeña pero importante de ingreso familiar, se utilizaron en la compra de "una coordinación gradual con la Constitución". alimentos. Fuente: adaptado de Chirayath y otros (2005). Fuente: Banco Mundial (2003g). 124 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 huir. Durante el conflicto de Liberia, más de tres cuartas partes de la población abandonaron sus hogares.28 En Bosnia, durante la guerra e RECUADRO 8.5 Bogotá, Colombia: programa de cultura ciudadana inmediatamente después de concluida, 2,3 millones de personas ­más de la mitad de la población del país­ abandonaron sus hogares. Para A diferencia de casi todas las ciudades colombianas, Bogotá ­ciudad a la que evitar el regreso de las minorías, se destruyeron muchos registros de anteriormente se la consideraba insegura y violenta­ ha sido testigo de la propiedad o se alteraron. impresionante reducción del delito desde comienzos de los noventa y del Para restaurar los derechos individuales y los derechos a la propiedad incremento posterior de la percepción de seguridad por parte de los ciudadanos. que tienen las personas, resulta crucial el restablecimiento de las insti- El objetivo del gobierno de la ciudad fue la cultura y la educación, la tuciones legales legítimas, así como reforzar la confianza en estructuras planeación urbana y la seguridad, así como la renovación de los espacios públicos. Se modificó el comportamiento individual y comunitario a través de la de gobernabilidad recién establecidas. En la Bosnia de la posguerra, el creación de un programa de desarme ciudadano, restringiendo el consumo de Convenio de Dayton creó la Comisión de Reclamos de Propiedad Raíz alcohol y el uso de la pólvora, aumentando el número de centros de servicio de Personas en Situación de Desplazamiento Interno y Refugiados, la social; reforzando la sensibilidad ciudadana por medio de campañas mediáticas y cual recopiló reclamos de 318.780 propiedades. Para junio de 2003, la programas educativos; evitando la violencia doméstica y el abuso infantil; Comisión había expedido cerca de 290.000 decisiones finales sobre títu- fortaleciendo la capacidad de la policía y del poder judicial para lidiar con el los a la propiedad.29 delito, la violencia y el trato injusto; reforzando los programas de vigilancia en los vecindarios y revitalizando los espacios públicos de la ciudad. Se pusieron en marco programas de empleo y educativos para apoyar a la población en mayor Mejorar las políticas sobre el delito y seguridad personal. riesgo. Escapar de las trampas de la desigualdad relacionadas Bogotá, que ha dejado de ser una de las ciudades más peligrosas del con el delito hemisferio occidental, ha logrado resultados sobresalientes. La tasa de homicidios disminuyó de 80 por cada 100.000 habitantes en 1993 a 22 en El ciclo de desigualdad, delito, trato injusto y discriminación ejemplifica 2004, con una caída impresionante de los homicidios relacionados con el proceso mediante el cual se perpetúan las trampas de desigualdad intoxicación. Para 2001, se habían entregado a las autoridades 6.500 armas de ­descritas en el capítulo 2. No solamente es más probable que los gru- manera voluntaria y la confiscación de armas disminuyó de 6.000 en 1995 a 1.600 en 2003. Entre 1994 y 2003, los arrestos por homicidio, asalto y robo de pos marginados asuman un comportamiento delincuencial, sino que tam- automóviles aumentaron en 500% (sin ningún incremento en el personal de la bién es más probable que sean víctimas del delito. Más aún, las prácticas policía). discriminatorias en el sector de la justicia significan una mayor probabi- lidad de que los grupos marginados sufran los efectos del lado de la ley Fuente: Llorente y Rivas (2005), Banco Mundial (2003a). y el orden del sistema legal. En Estados Unidos, a los hombres de raza negra se les encarcela por cargos de posesión de drogas a una tasa de 13,4 veces la de los hombres blancos, guardando escasa relación con las cidas por la elevada incidencia del delito, el desempleo y la pobreza.36 El diferencias de los hechos punibles,30 y tienen menos probabilidad de programa, establecido en alianza con el departamento de educación, tener acceso a instituciones encargadas de protegerlos. Al mismo tiem- organizaciones comunitarias y la policía local ­crea escuelas más segu- po, considerando la función que cumplen para dar forma a estos proce- ras a través de la participación activa en varios módulos de capacitación sos, las instituciones legales también son lugares para el cambio: es decir, de estudiantes, maestros, padres, administradores escolares y la comu- vehículos para impugnar las trampas de la desigualdad. nidad local. La asistencia a la escuela tanto de los maestros como de los estudiantes aumentó en cerca de 70%, los actos de violencia y de agre- Romper el ciclo de la desigualdad, el delito y la violencia. Los enfoques sión disminuyeron en 67% y la tasa de aprobación del año escolar au- tradicionales a la reducción del delito y la violencia partiendo de mayores mentó en un promedio de 78%. mecanismos de control y sanciones más drásticas no han logrado reducir Para romper el ciclo del delito han resultado ser muy eficaces los el delito. En comparación, fomentar estrategias de protección y minimi- métodos alternativos para lidiar con los jóvenes transgresores. Entre las zar el riesgo de delito han logrado mayores éxitos a menor costo.31 mediaciones se cuentan programas de esparcimiento, justicia restaurativa, Para poder fijar el objetivo en los muchos factores de riesgo del deli- sentencias alternativas y proyectos de reintegración (a la sociedad). La to en ascenso, los programas de prevención del delito exigen a menudo finalidad de los programas de entretenimiento es la de que los jóvenes el apoyo de los servicios legales, servicios sociales, educación, salud, los transgresores ingresen a programas de bienestar, como se ha hecho con medios, la policía, el gobierno local, las organizaciones de la sociedad los intentos que se hacen en África para mantener lejos de la cárcel a los civil y el sector privado (recuadro 8.5). Con frecuencia, gobiernos y ser- niños de la calle. Los programas de justicia restaurativa, como las reu- vicios policivos locales coordinan programas de este tipo.32 niones comunitarias, median entre los delincuentes y las víctimas del El objetivo de mediaciones mucho más eficaces son los niños y los delito, ayudando a los jóvenes transgresores a reintegrarse a sus comu- adolescentes, a quienes se les considera en riesgo especial de caer en un nidades. Las sentencias sin penas privativas de la libertad, como las sen- comportamiento delincuencial.33 Entre las mediaciones de prevención tencias a prestar servicios comunitarios, se utilizan actualmente en está el apoyo de la familia y los programas de capacitación en crianza, diferentes partes de África para fomentar la reintegración y la rehabili- programas de desarrollo de la primera infancia, programas de necesida- tación de los transgresores de la ley.37 des especiales, cuidado de los niños en horas no escolares, programas contra la delincuencia, programas de competencias de vida y culturales Aumentar la seguridad personal. Resulta crucial contar con una policía y programas de participación comunitaria.34 apropiada y accesible y con servicios de apoyo. La violencia contra las El objetivo de las mediaciones en las escuelas ha sido la delincuencia mujeres, un problema mayúsculo en muchas partes del mundo, se ve juvenil, logrando mantener en la escuela a los jóvenes de muchos paí- agravada por la baja tasa de denuncias, el apoyo inadecuado a las vícti- ses.35 Tilsa Thuto es un programa de prevención del delito escolar puesto mas, las prácticas discriminatorias dentro de las instituciones del sector en marcha en 2002 en 42 escuelas de Soweto, Sudáfrica, en zonas cono- de la justicia y la ausencia de sanciones apropiadas para los perpetradores. Justitica, tierra e infraestructura 125 Son muchos los gobiernos que han intentado resolver el problema in- intergeneracional de la pobreza. En su estudio sobre el programa Ali- troduciendo sentencias más duras contra los culpables, creando progra- mentos por Educación, en Bangladesh, Galazo y Ravallion (2005) en- mas correctivos para los perpetradores y programas de capacitación y cuentran que los poblados con distribución más desigual de la tierra era sensibilización de género para la policía y el poder judicial. donde peor se fijaba el objetivo en los pobres. Este hallazgo es consis- En épocas más recientes, algunos países, entre ellos Argentina, Bra- tente con la opinión en el sentido que la desigualdad de la propiedad de sil, Colombia, Perú y Uruguay, han creado estaciones de policía para la tierra se asocia con menor poder para los pobres en el proceso deciso- mujeres. Otros países han construido celdas para mujeres en las estacio- rio del lugar. También ha quedado demostrado que la desigualdad en la nes de policía normales. Estos servicios han tenido resultados variados.38 propiedad de la tierra perjudica la capacidad de las comunidades para En las estaciones de policía para mujeres se han incrementado las de- participar en acción colectiva socialmente óptima, lo cual tiene como nuncias de abuso y la probabilidad de que a las mujeres se les presten consecuencia la oferta insuficiente de bienes públicos. También exacer- servicios médicos y sociales. Sin embargo, los críticos aducen que los ba las tensiones sociales que pueden llevar a situaciones de gran agita- servicios alientan a los policías regulares a renunciar a la responsabili- ción, como en el sur de África.42 dad por los delitos contra las mujeres y que las mujeres oficiales de po- Las desigualdades en la propiedad de la tierra pueden significar una licía no han demostrado necesariamente mejores actitudes hacia las pesada carga para las mujeres en particular. A menudo, los derechos a la víctimas de la violencia. Allí donde las estaciones funcionan bastante tierra (y el control de otros activos) residen en el jefe del hogar, lo cual bien, su trabajo se ve a menudo socavado por otras partes del sistema de tiene implicaciones para el poder de negociación en el interior de la justicia, como lo demuestran las tasas invariables de enjuiciamiento de familia y el control de los recursos. Es más probable que las mujeres con culpables de estos delitos. derechos garantizados a la tierra (entre ellos la herencia a la muerte del La idea en el sentido que el entorno físico puede aumentar la seguri- esposo) participen en actividades económicas independientes, un resul- dad personal, ha llegado a ser parte integral de muchas estrategias re- tado con implicaciones económicas y de equidad positivas para el hogar. cientes de prevención del delito,39 y se ha aplicado a la planeación urbana, Los derechos de herencia que desfavorecen a las mujeres revisten preo- a sistemas de transporte público, a parques y espacios de recreación, a cupación particular en África, ya que es allí donde esos derechos se ba- vivienda de interés social y a zonas del centro de las ciudades donde la san con frecuencia en instituciones consuetudinarias que entran en gente se siente más vulnerable a la violencia y al delito.40 conflicto con las normas constitucionales y con las convenciones inter- nacionales sobre los derechos de la mujer. De hecho, los derechos inse- guros de herencia plantean una carga más en las viudas que pierden a Hacia mayor equidad en el acceso a la tierra sus esposos, a menudo a causa del VIH/SIDA.43 Para los pobres, la tierra representa un activo vital. Poseer tierras ofrece Existen fuertes razones de eficiencia para resolver las desigualdades un medio de sustento para muchos, facilita el acceso a los mercados en la distribución de la tierra. Las imperfecciones omnipresentes en los crediticios, tiene un valor de seguros, determina la influencia en la polí- mercados financieros y de tierras en los países en desarrollo reducen la tica local, permite la participación en redes sociales e influye en la diná- inversión en la tierra y mantienen a los países alejados de una asignación mica interna del hogar. A lo anterior se debe que la desigualdad en la eficiente de la misma (capítulo 5). Los anteriores efectos ­sumados a propiedad de la tierra tenga consecuencias tan trascendentales para la menores inversiones en capital humano, menor cohesión social y poder distribución del bienestar y la organización de la sociedad para las gene- político distorsionado­ son consistentes con una relación positiva entre raciones futuras. Aun así, en muchos países la propiedad de la tierra es distribución más desigual de la tierra y menor crecimiento del PIB (grá- supremamente desigual, muchísimo más que el ingreso o el consumo. fico 8.1). Recurriendo a los capítulos 5 y 6, en el presente capítulo se aduce que existen fuertes razones de equidad y eficiencia para abordar las desigual- dades en la distribución de la tierra ­tanto rural como urbana­ y luego Gráfico 8.1 Las distribuciones desiguales iniciales de la tierra van de la mano se analiza la experiencia con la reforma agraria y las opciones para am- con un crecimiento económico más lento pliar el acceso a la tierra: brindando seguridad de tenencia, mejorando el funcionamiento de los mercados de tierras y ejecutando una redistribución agraria con eficiencia de costos. Razones de equidad y eficiencia para resolver las desigualdades en la distribución de la tierra Los orígenes de las desigualdades en la propiedad de la tierra en docenas de países se remontan a mediaciones durante los últimos 500 años, encaminadas a montar y apoyar grandes haciendas a ex- pensas de los pueblos indígenas y del campesinado local. Esta discri- minación histórica de ciertos grupos ­o, en términos más generales, la ausencia de legitimidad para el patrón predominante de propie- dad de la tierra­ permite una justificación de las reformas que re- fuerzan la equidad. La motivación agregada surge del hecho de que los sin tierra se encuentran entre los más pobres de los pobres de los países en desarrollo.41 El acceso a la tierra puede permitir a los pobres tener mayor partici- pación en la arena política y puede resultar en mayores inversiones en la Fuente: Banco Mundial (2003). educación de los niños y las niñas, poniendo freno a la transmisión Nota: La distribución de la tierra se mide con el coeficiente Gini. 126 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Experiencia con la reforma agraria que de corta duración por razones políticas.49 En Sudáfrica, el programa En este punto, el debate implica que la redistribución de la tierra podría de redistribución de la tierra que el gobierno emprendió a finales de los mejorar la equidad y la eficiencia. Aunque es probable que así sea, en la noventa se quedó corto en sus expectativas, aunque últimamente ha práctica existen muchísimos obstáculos. Por ejemplo, el espectro de la tomado nuevos ímpetus (recuadro 8.6). Es obvia la complejidad tanto redistribución de la tierra también puede hacer mayor la ineficiencia de la política de la reforma agraria como de su ejecución. porque los agricultores se muestran renuentes a invertir en tierras que ¿A qué se deben los resultados tan desalentadores de intentos de podrían perder. O imperativos políticos podrían invalidar el diseño de reforma agraria? En primer lugar, considerando que la motivación de la programas sólidos. Son escasas reformas agrarias exitosas ­como en reforma agraria suele ser la de resolver las injusticias políticas, tienden a Japón, República de Corea y Taiwán (China)­, y a menudo se relacionan ocupar lugar secundario la eficiencia y la reducción de la pobreza. Guia- con sucesos excepcionales, como la guerra o el caos político. En reali- dos por objetivos políticos a corto plazo, el objetivo de los burócratas dad, la historia de las reformas agrarias está colmada de éxitos parciales solían ser las zonas muy productivas en vez de las zonas de gran poten- y de fracasos. cial, lo cual tenía como resultado costosas adquisiciones de tierras y un En India, ha sido muy exitosa la abolición de los derechos a la tierra alcance limitado para un impacto de productividad sostenida. Así mis- de intermediarios recolectores de rentas,44 mientras que, con escasas mo, con frecuencia la administración central de los programas significa- excepciones, la aplicación de topes de propiedad de la tierra y de leyes ba que, en vez de utilizarse para beneficiar a los pobres, gran parte de para proteger a los arrendatarios fueron poco entusiastas. A la ausencia los presupuestos para la reforma agraria se gastaba en salarios y remu- de liderazgo político se la ha identificado como "la razón principal de la neración de los funcionarios públicos. Las perspectivas de lograr el acce- inadecuada ejecución de las reformas agrarias en India".45 Aun así, cuando so a bienes raíces valiosos, en vez de tener que realizar un trabajo agotador se aplicó con seriedad la protección de los arrendatarios de la tierra ­prin- para lograr la equidad y poner a producir un pedazo de tierra, socavó las cipalmente en Bengala occidental­ sirvió para aumentar la producti- propiedades de la fijación propia de objetivos de los programas de refor- vidad.46 Pero las restricciones a que los beneficiarios (o sus hijos) ma, politizando a menudo la selección de los beneficiarios. subarrienden la tierra tienden a reducir el alcance de las transferencias En segundo lugar, la relación entre extensión de la finca y producti- de tierra que mejoran la productividad. Y el hecho de que tanto arren- vidad depende del tipo de cultivo, calidad de la tierra, grado de mecani- datarios como terratenientes tengan derecho a los mismos terrenos so- zación y factores asociados como comercialización y crédito. Para la mayor cava gravemente los incentivos para invertir.47 parte de los cultivos, en circunstancias normales de disponibilidad de En América Latina donde, considerando la gran desigualdad en la servicios de maquinaria apropiada, la producción es neutral al tamaño propiedad de la tierra, deberían ser mayores las posibilidades para eje- de la finca. Pero cuando los requerimientos de la gestión de la finca son cutar una reforma agraria, por lo general las reformas han quedado "in- considerados (cultivos con uso intensivo de mano de obra, condiciones completas". Con frecuencia, los beneficiarios han carecido de las erráticas del clima, incidencia frecuente de plagas) al contrario de las herramientas para ser competitivos y, como resultado, ha sido desalen- fincas más grandes, con trabajadores asalariados, las fincas familiares tador el impacto (de las reformas) en la pobreza.48 En Kenia y Zimbabue, pueden ser más eficientes debido a ventajas relacionadas con la supervi- las reformas después de la independencia fueron bastante eficaces, aun- sión del trabajo. En comparación, a menudo las fincas grandes tienen RECUADRO 8.6 Reforma agraria en Sudáfrica: puesta en marcha Para reparar la desigualdad de la propiedad de bienes de Restitución, con el fin de permitir arreglos restitución pueden ser complejos cuando los reclamos a en la época del apartheid, Sudáfrica emprendió en negociados, acelerando considerablemente el proceso; la tierra involucran propiedades agrícolas muy 1994 un programa de reforma agraria basado en la anteriormente, todas los reclamos se tenían que productivas y con grandes inversiones de capital y los redistribución, la restitución y la tenencia. La resolver ante un tribunal. Para marzo de 2005, se demandantes se rehúsan, como es su derecho, a aceptar redistribución tenía objetivos ambiciosos: el propósito habían resuelto más de 58.000 reclamos, y se espera una compensación financiera, en vez de la restauración del gobierno era el de transferir a cerca de tres que para marzo de 2008 todos los reclamos hayan física de la tierra reclamada. Un énfasis inadecuado en millones de personas 24 millones de hectáreas de quedado resueltos. la agricultura colectiva y la falta de poder del tierras agrícolas (30% del total) entre 1994 y 1999. En 2001 se mejoró el programa de redistribución, beneficiario en el proceso decisorio han limitado el Según el programa, grupos autoseleccionados utilizan haciéndolo más flexible y descentralizado. Ahora, impacto agrícola del plan de redistribución. El mercado subsidios para adquirir tierras de vendedores dependiendo de los aportes de los beneficiarios, los de tierras continúa mostrando un sesgo contra la dispuestos a venderlas, e invertir en el desarrollo de subsidios para comprar tierras se ajustan a un sistema agricultura familiar a través de restricciones costosas a esas tierras. Pero, para febrero de 2005, apenas se de incrementos escalonados y, tanto personas como los subsidios a las tierras agrícolas y un impuesto habían redistribuido cerca de tres millones y medio de grupos los pueden obtener. La autoridad de aprobación agrario regresivo que data de 1939. Un nuevo impuesto hectáreas entre 168.000 hogares. La restitución se ha delegado del ministro a los directores provinciales a la tierra, basado en el valor de la tierra agrícola sin avanzó con demasiada lentitud ­entre 1995 y 1999 de asuntos agrarios. Ahora la redistribución ha mejoras podría ofrecer incentivos para que las grandes apenas se habían resuelto 41 de 79.000 reclamos. mejorado significativamente. Por primera vez desde haciendas vendan parcelas ociosas o con baja Igualmente lentos fueron los avances en la tenencia de 1994, las restricciones presupuestarias son las únicas explotación. Hoy día han entrado en vigencia nuevas las antiguos "homelands" (zonas de Sudáfrica que restringen la entrega de tierras. leyes que transfieren del Estado a la propiedad antiguamente reservadas para un pueblo africano [los Sin embargo, continúan vigentes algunos retos comunitaria las tierras comunales, pero aún falta que Bantustan] N.T). de grandes proporciones. Crece la presión que ejerce esas leyes se apliquen. Después de este comienzo tan lento, algunos cambios la sociedad civil en el gobierno para que cumpla el clave aceleraron los programas de restitución y nuevo objetivo de redistribuir 30% de las tierras Fuente: Banco Mundial (2003), Van den Brink, de Klerk y redistribución. Se introdujeron enmiendas a la Ley agrícolas antes de 2014. Los acuerdos de Binswanger (1996). Justitica, tierra e infraestructura 127 mejor acceso a los mercados de insumo y de producto, financiación y pobladores, pero no a otros, títulos a la tierra en una zona pobre subur- asistencia técnica. Si los pequeños agricultores coordinan sus esfuerzos a bana de Buenos Aires, Galiani y Schargrodsky (1994) encontraron efec- través de cooperativas, pueden contrarrestar esas ventajas.50 Si los en- tos significativos de la titulación en la inversión en vivienda, el tamaño cargados de formular las políticas no dan cuenta en los planes de refor- del hogar y en los logros escolares. Era mejor la calidad de las casas en ma agraria de todas las anteriores condiciones, la eficiencia de esos los lotes con título. Los hogares con títulos a la tierra tenían menos programas puede verse afectada. miembros (aun cuando las casas fueran más grandes) y parecían invertir Tercero, muchos programas tradicionales de reforma olvidaron ofre- más en la educación de sus hijos. En India, se encontró que títulos poco cer a los beneficiarios derechos seguros y a largo plazo respaldados por claros a la tierra combinados con tribunales no confiables limitaban la un sistema legal equitativo y operativo. Para todas las personas se deben oferta de tierras y desalentaban las inversiones. Los Estados del sur tien- abrir canales asequibles de adjudicación de reclamos de acceso y propie- den a tener mayor seguridad de tenencia, lo cual aumenta la proporción dad de la tierra. Sin esos canales, los grupos desfavorecidos no pueden de minoristas modernos. Según indica la evidencia de un programa aprovechar plenamente la seguridad de tenencia, los mercados de tie- masivo de titulación de tierras a pobladores de predios urbanos, la titu- rras y la reforma distributiva. Aun con derechos de propiedad plenos, el lación tuvo como resultado mayor trabajo por fuera de la casa y la susti- crédito y los mercados de seguros subdesarrollados limitan el uso de la tución del trabajo de adultos a cambio del trabajo infantil.54 tierra como garantía prendaria. Una forma de proveer de tenencia segura es la titulación formal de Cuarto, en ausencia de insumos complementarios y de capacitación, las tierras, aunque la titulación es dispendiosa y puede ser costosa. es imposible hacer realidad los beneficios plenos de la productividad de Tailandia, el primer país con un programa nacional, lo terminó en 2004, la reforma agraria: con frecuencia, poner en manos de agricultores veinte años después de su iniciación. Una solución consiste en permitir inexperimentados la tierra sin el apoyo adecuado, lleva a elevadas tasas alternativas a los títulos convencionales a las tierras privadas, en parti- de deserción.51 En términos más generales, debido a que los hogares cular en las zonas urbanas.55 En Trinidad y Tobago, una ley de 1998 rurales obtienen su sustento de varias fuentes diferentes, se requiere una autorizó tres niveles con incrementos de seguridad estatutaria, cada uno estrategia más amplia de desarrollo rural para complementar la reforma de los cuales requiere documentos adicionales y el compromiso del po- agraria. Lo anterior tiene implicaciones para el diseño de la reforma blador y del gobierno. En un año, se calcula que 80% de pobladores agraria (por ejemplo, determinar el tamaño viable de una finca) y pone informales de tierras del Estado han solicitado el nivel inferior.56 Como de relieve la importancia de las inversiones, como la educación, que pue- muchos de los anteriores instrumentos no requieren planeación física dan facilitar el empleo no agrícola. previa, servicio de infraestructura y levantamiento de planos de los asentamientos, pueden ofrecer cobertura generalizada a costos más ba- jos. Asimismo, las limitaciones sobre transferencias relacionadas con Ampliar el acceso mejorando la seguridad de tenencia muchos de los instrumentos mencionados restringen la tendencia de Son bien conocidos los beneficios para los hogares pobres de la tenencia algunos pobladores informales de aprovechar los subsidios de tierras a segura de la tierra: mayor productividad, mayor acceso al crédito, ma- través de la venta inmediata de las mismas. yor propensión a invertir en activos tangibles (gráfico 8.2) y educación Algunos países han emprendido acciones para exigir la titulación de los hijos, y tiempo y esfuerzo ahorrado para garantizar los derechos a conjunta a nombre de ambos cónyuges, estimulando los derechos efec- la tierra.52 De la eliminación del poder discrecional de los burócratas tivos de las mujeres a la tierra, sobre todo cuando los esposos se encuen- para decidir sobre la adjudicación de la tierra surgen otros beneficios tran ausentes. Como parte de las Metas de Desarrollo de Vietnam e (como beneficio de las reformas de los derechos de propiedad que se incorporado en la Estrategia de Reducción de la Pobreza de la nación, introdujeron en México en 1992, se mencionó la mayor gobernabilidad este país ha fijado el objetivo en la titulación conjunta de la tierra. La local).53 atención a los derechos de las mujeres a la tierra reviste importancia En los contextos urbanos también se observan los anteriores benefi- especial cuando las mujeres son quienes principalmente la cultivan, cuan- cios. Basándose en un experimento natural que adjudicaba a algunos do la emigración es elevada, cuando se diferencia por género el control Gráfico 8.2 El título a la tierra aumenta la inversión y el acceso al crédito Fuente: Feder (2002). 128 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 de las actividades productivas, o cuando altas tasas de mortalidad de 8.7). Es obvia la necesidad de tener en cuenta las complejidades que adultos y una normatividad poco clara podrían socavar los medios de significa comprometerse con sistemas consuetudinarios de justicia des- vida de las mujeres en caso de muerte del cónyuge.57 critos antes en el capítulo ­y cuando se formalicen esos derechos con- Pese a los grandes beneficios posibles de la titulación, en los contex- suetudinarios, se debe tener cuidado de no codificar simplemente las tos urbano y rural existen algunos retos. En las zonas urbanas, el acceso desigualdades existentes, en especial para las mujeres. al crédito tal vez no aumente si los bancos no están dispuestos a aceptar como garantía prendaria tierras tituladas localizadas en zonas margina- Ampliar el acceso mejorando el funcionamiento de los mercados de tie- les. Y en aquellos lugares donde es valiosa la tierra de los pobladores, rras. En teoría, es mucho lo que los mercados de tierras, tanto de venta intereses poderosos, que aprovechan la oportunidad para reubicar a los como de arriendo, pueden hacer para que sea equitativo el acceso a la pobladores en zonas marginales, pueden llegar a subvertir los progra- tierra. En la práctica, sin embargo, por lo general las ventas o las com- mas de titulación ­por ejemplo, en Phnom Penh (Camboya). Lo ante- pras de tierras no son el camino para ampliar el acceso de los pobres a la rior no refleja un problema de la titulación per se, pero indica que cuando tierra y, en realidad, puede hacerlo más estrecho. Los elevados costos de los pobres urbanos carecen de representación y la gobernabilidad es dé- transacción, mercados crediticios subdesarrollados y los altos costos, los bil, pueden fracasar los programas de titulación.58 Otorgarle derechos cuales se reflejan en el valor colateral de la tierra y cualesquiera subsi- comunales a la tierra como un primer paso hacia la titulación individual dios estatales a los cultivos, tienen como resultado débiles mercados de podría ser una manera adecuada para proteger a los pobladores de los tierras que dejan completamente por fuera a los pobres. Lo anterior urbanismos depredadores.60 indica que los mercados de venta de tierras no harán ningún aporte Según indican algunos estudios, los títulos formales a la tierra en importante a mayor equidad en la tenencia de la tierra, en particular en varios países de África no trajeron consigo los beneficios esperados de entornos caracterizados por una discriminación de vieja data de grupos mayores ingresos e inversión. Lo anterior puede ser reflejo de debilidad determinados, a menos que el gobierno relaje por medio de subsidios las de las instituciones responsables del registro y mantenimiento de regis- restricciones de ahorro de los pobres (como se verá en la sección siguien- tros y de la adjudicación de derechos y la resolución de conflictos. En te).61 algunos casos, parece que la tenencia indígena ya era suficientemente Es en entornos riesgosos, donde los minifundistas no tienen acceso a segura.61 Por tanto, fortalecer la seguridad de tenencia a través de insti- los seguros, donde los pobres se ven obligados a vender sus tierras debi- tuciones que combinen la legalidad con la legitimidad social puede re- do a aprietos económicos. En consecuencia, no tienen la capacidad para sultar apropiado y tener más eficiencia de costos. El anterior enfoque mejorar el consumo a través de mecanismos diferentes a la venta de la tiene pertinencia especial donde predominan las prácticas consuetudi- tierra, como las redes de seguridad.62 Comparando con las transacciones narias de tenencia. Reconocer legalmente los derechos consuetudinarios de tierras del período comprendido entre 1960 y 1980 en los poblados y la institución, ayuda a proteger a grandes poblaciones regidas por esas de India y Bangladesh, Cain (1981) encontró que los agricultores po- costumbres construyendo un puente hacia el sistema formal (recuadro bres que tenía acceso a programas de redes de seguridad utilizan el RECUADRO 8.7 Aclarar cómo los derechos consuetudinarios encajan en sistemas formales Sistemas consuetudinarios locales, basados en las entre quienes reclamaban la tierra al tenor de las Colonia. Las reformas de 1992 fortalecieron el normas, crean, mantienen y protegen la tenencia normas consuetudinarias y aquellos que buscaban autogobierno de los ejidos, permitiéndoles escoger un convencional de la tierra. Por lo general, los derechos imponer la observancia de las nuevas leyes. régimen de derechos de propiedad. Cada ejido podía a la tierra, ya sean comunales o individuales, se basan Botsuana ha logrado mejores resultados. A partir escoger si las tierras serían de propiedad comunal o en el linaje familiar o en la membresía a un grupo de 1970, el gobierno ha fortalecido gradualmente los individual y expedir certificados en consecuencia. cultural en particular. Los intercambios de la tierra por derechos individuales, comenzando por el derecho a Para 2001, el programa había expedido certificados medio de la venta o el arriendo se limitan a los excluir a los animales de otras personas y a cercar las de propiedad a más de tres millones de hogares y miembros de la comunidad. En casi todos los países tierras cultivables. Se han establecido contratos de otorgado derechos seguros a la tierra a más de africanos predominan los sistemas consuetudinarios ocupación legal en arrendamiento de tierras de gran un millón de hogares, a quienes anteriormente así como en las comunidades indígenas de muchos valor comercial, y se han promulgado leyes que no se les habían otorgado el reconocimiento formal países de América Latina y de Asia. Como han permiten la asignación de tierras a todos los de los derechos de ocupación (Banco Mundial evolucionado durante largo tiempo en respuesta a ciudadanos adultos, sean hombres o mujeres, casados 2001d). condiciones locales, estos sistemas suelen ser o solteros (Adams 2000 y Toulmin y Quan 2000 en Para millones de personas es de gran importancia bastante flexibles. Los problemas surgen cuando se Banco Mundial 2003i). Sudáfrica apenas está aclarar la forma en que los derechos consuetudinarios generalizan las transferencias de tierras a afuereños o comenzando a emprender el camino hacia la reforma de ­en las zonas rurales y en las urbanas­ se relacionan cuando dejan de ser adecuados los mecanismos las tierras comunales con la promulgación de leyes que con el sistema formal de derechos de propiedad internos de resolución de conflictos agrarios. transferirán a las comunidades las tierras de propiedad protegidos por las leyes modernas. Es igualmente Son muchos los esfuerzos que se han emprendido del Estado y en estas zonas van a crear regímenes de importante para ampliar el alcance de la inversión para hacer la transición de sistemas colectivos o derechos de propiedad democráticos, transparentes y externa, sobre todo en las zonas urbanas. La consuetudinarios hacia una tenencia más seguros. experiencia en el manejo de la intersección entre los dos individualizada de la tierra. Pero, si no se maneja de México llevó a cabo una transición híbrida de la sistemas señala la importancia de mecanismos eficaces manera apropiada, la transición puede terminar en tierra colectiva ­conocida como el sector de ejidos­ de resolución de conflictos y de una trayectoria hacia la desastre, como sucedió en Kenia: como las hacia tenencias más individualizadas de la tierra. Los transición transparente y bien definida, con la extensión poblaciones rurales no aceptaron la eliminación de los ejidos son comunidades rurales que siguen el modelo de a un grupo en su totalidad de derechos seguros a la derechos de linaje ni la legalización de las ventas de la una mezcla de colectivos al estilo soviético y propiedad de la tierra como un primer paso eficaz y a tierra, surgieron conflictos, en ocasiones violentos, estructuras indígenas sociales anteriores a la bajo costo (Banco Mundial 2003i). Justitica, tierra e infraestructura 129 mercado de tierras para acrecentar sus tenencias y hacer inversiones para tienen acceso al crédito que les permitiría comprar tierras abiertamente, mejorar la productividad. Cuando se carecía de redes de seguridad, pre- los mercados de arriendo representan una vía de importancia para refor- dominaban las ventas de tierras por dificultades económicas y para com- zar la productividad y mejorar la igualdad facilitando transferencias de prar alimentos y medicamentos. tierras a bajo costo a productores más productivos (capítulo 5). Los mer- En tanto las mediaciones del gobierno para imponer restricciones a cados de tierras asimismo permiten a los tenedores de tierras con escasas la posibilidad de transferencia de las tierras pueden socavar los incenti- competencias agrícolas (o no deseosos de realizar actividades agrícolas) vos para invertir y deprimen la actividad no agraria, sí pueden cumplir buscar empleo en el sector no agrícola y al mismo tiempo obtener una una función, en particular durante períodos de transición. En muchos rentabilidad sobre sus tierras.64 Como lo indica evidencia de Sudán, los países de la Mancomunidad de Estados Independientes (CIS), la posibi- mercados de arrendamiento de tierras sí transfieren tierra a productores lidad de transferir la tierra sin restricción alguna produjo la concentra- más pequeños. Y en Colombia, los mercados de tierras han sido más ción de propiedades rurales en manos de unos cuantos terratenientes, eficaces para entregar la tierra a productores productivos y pobres que conforme los hogares rurales más pobres se sentían tentados a vender las reformas agrarias patrocinadas por el Estado.65 sus tierras en una situación de incertidumbre y de mercados e informa- Si los mercados de arrendamiento de tierras ofrecen tantas posibili- ción incompletos.63 En vez de ventas totales, habría sido mejor restrin- dades para mejorar la equidad y la eficiencia, ¿por qué existen en todo el gir desde un principio la posibilidad de transferir la tierra a negocios de país variaciones tan considerables en la incidencia de los arrendamien- arrendamiento. tos? Una razón es la falta de seguridad de tenencia ­o de confianza de En los casos en los cuales la distribución equitativa de la tierra ha que esa seguridad va a durar. Sin ella, los propietarios de tierra no se sido el instrumento principal de la protección social, como en China y muestran dispuestos a arrendar sus tierras ante el temor de no poder Vietnam, puede ser preferible una transición gradual. En ambos países, reclamarla posteriormente. Entre otras razones se incluyen las media- los gobiernos perciben perfectamente las tensiones existentes en los ciones actuales o anteriores del gobierno para restringir la tenencia, la mercados activos de ventas de tierras, lo cual, aunque podría producir disponibilidad de mecanismos confiables de resolución de conflictos y una consolidación que refuerce la eficiencia, también puede correr el las imperfecciones en la información.66 En tanto se puede justificar la riesgo de aumentar el número de pobres sin tierra. El gobierno de China preocupación acerca de la explotación en ordenamientos de aparcería,67 analiza la posibilidad de avanzar en varios frentes, entre ellos desarrollar puede fracasar la protección del arrendatario y los topes del arriendo. redes de seguridad y financiación rural y eliminar las restricciones a la Restricciones de este tipo a los arrendamientos de tierras llevan a menu- movilidad laboral basadas en el lugar de residencia (hukou). do a las transacciones a la informalidad o encadenan a los agricultores En tanto los mercados de venta de tierras tengan impactos ambi- pobres en ordenamientos mano de obra-salario menos eficientes y me- guos en la equidad, parece ser más obvio el caso de equidad para am- nos equitativos. Como lo indican las estimaciones, las nuevas leyes de pliar el acceso al arrendamiento de la tierra. Cuando los agricultores no tenencia en India se asociaron con la evicción de más de cien millones de arrendatarios, haciendo que los pobres del sector rural perdieran el ac- ceso a cerca de 30% del total de la zona explotada.69 Es probable que sean preferibles mediaciones para reforzar el poder de negociación de RECUADRO 8.8 Polarización, conflicto y crecimiento los pobres ­incluyendo un mejor acceso a los mercados financieros, opor- tunidades de empleo no agrícola y mecanismos equitativos de obser- Los investigadores han reconocido desde hace mucho tiempo que las profundas divisiones sociales dificultan implementar políticas que beneficien a todos. No vancia de contratos. obstante, conseguir una medida más precisa de la naturaleza y la magnitud de Si bien mercados de arrendamiento que funcionen de manera eficaz esas divisiones ha demostrado ser problemático. Durante gran parte de los años pueden convertirse en un peldaño en la escalera de la propiedad, proba- noventa, los académicos usaron una medida conocida como "fraccionamiento blemente no lo pueden hacer en circunstancia de desigualdad extrema etnolingüístico" ­compilada por primera vez por políticos sociales rusos en la en la propiedad de la tierra y en el poder. En estos casos, se hace necesa- década de 1960­ para demostrar que el crecimiento económico era más lento, rio aprovechar las opciones de políticas directamente redistributivas. neutralizando otros factores, en las sociedades donde había una baja probabilidad de que dos ciudadanos escogidos al azar de un grupo de población fueran del mismo grupo étnico. La "tragedia de crecimiento" de África se le Opciones para una redistribución de la tierra con atribuyó en parte al alto nivel de "fraccionamiento" (Easterly y Levine, 1997). eficiencia de costos para ampliar el acceso Trabajos más recientes han buscado refinar las medidas de diversidad social concentrándose más bien en la polarización, o grado en que un reducido número Tanto a la equidad como a la eficiencia les hace bien mejorar la seguri- de grupos influyentes dominan una sociedad, proveyendo de ese modo una base dad de tenencia y fomentar los mercados de arrendamiento de tierras. teóricamente más informada para explicar la relación entre diversidad y conflicto El análisis y la experiencia indican que la redistribución de la tierra no es y, a través de este canal, el crecimiento económico (Esteban y Ray, 1994). Con con mucho tan sencilla: puede resultar costosa en recursos de programa esta medida, un país que tenga tres grupos que representen, respectivamente, el 49%, el 49% y el 2% de la población estará más polarizado que otro donde los y menor productividad, y puede ser instrumento de clientelismo políti- mismos grupos representen el 33%, el 33% y el 34%. La medida de polarización co. Para evaluar y comprar (o expropiar) tierras, seleccionar a los bene- es un pronosticador mucho más sólido de conflicto civil que las medidas de ficiarios y ofrecer capacitación y crédito, son necesarios significativos desigualdad en los ingresos individuales y que las de fragmentación. Esta recursos financieros y de personal. asociación estadística la ilustra el hecho de que con esta medida, nueve de las ¿Cuándo tiene sentido la redistribución de la tierra? En algunos paí- diez sociedades más polarizadas del mundo han experimentado grandes conflictos ses, la redistribución podría ser un paso político necesario para resolver sociales en las últimas décadas; entre ellas, Eritrea, Guatemala, Nigeria, Sierra Leona, y Bosnia y Herzegovina (García-Montalvo y Reynal-Querol, en proceso). las desigualdades históricas y evitar la violencia. En otros, podría ser Por supuesto, esta es sólo una influencia sobre el conflicto; otros trabajos han simplemente una herramienta para convertir tierras ociosas en tierras enfatizado el papel de la dependencia de recursos y de las capacidades del más productivas mejorando la equidad al mismo tiempo. En países don- Estado (ver Banco Mundial 2003h). de es elevada la propiedad de tierras por parte del Estado, si se recoge en una transferencia única de tierras del Estado a propiedad privada, la 130 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 redistribución de la tierra podría involucrar costos presupuestarios mo- reglas transparentes que permitan que las comunidades entiendan destos. Por el contrario, en países con tradiciones de seguridad de te- exactamente el cómo y el porqué se escogió a cada uno de los bene- nencia fuertes, la mera amenaza de redistribución podría socavar la ficiarios. También puede ser muy eficaz la autofijación de objetivos: inversión. donde los beneficiarios potenciales buscan tierras que estén a la ven- La factibilidad de redistribuir la tierra también depende del instru- ta a bajo costo y luego solicitan los subsidios y/o los préstamos. mento. Es probable que la expropiación resulte ser perturbadora. El · Seguridad de tenencia. A quienes logran el acceso a la tierra que se ha despojo de tierras del Estado y la recuperación de asentamientos ilega- redistribuido se les deben otorgar derechos claros de propiedad. En les pueden ser dos alternativas con eficiencia de costos. Por ejemplo, el algunas ocasiones, para reducir la incertidumbre, estimular la inver- alcalde de Brasilia (Brasil) identificó las tierras con títulos inciertos y sión y fomentar los beneficios que se analizaron antes, puede ser su- negoció la entrega de parte de éstas. A cambio, al resto de las tierras se ficiente tener la propiedad no plena (como un certificado de control le otorgaron títulos oficiales. Otras alternativas también posibles son la o un arrendamiento a largo plazo). expropiación con indemnización y ayudar en la compra y arrendamien- to de tierras ­por ejemplo, a través de una reforma agraria liderada por Oferta equitativa de infraestructura la comunidad. Sin embargo, puede resultar costoso subsidiar las com- pras de tierras porque, en relación con el potencial de generación de Muchos países en desarrollo se caracterizan por la oferta escasa y de- ingreso a partir del uso productivo de la tierra (reflejando el valor espe- sigual de infraestructura ­en 2002, en el mundo en desarrollo, cerca de culativo, de seguridad y de estatus de la tierra), ésta suele tener un so- dos de cada diez personas carecían de acceso a agua potable; cinco de breprecio. Así mismo, si el patrón actual de propiedad de la tierra no se cada diez vivían sin saneamiento adecuado y nueve de cada diez lo ha- considera legítimo, resulta difícil justificar los subsidios.70 cían sin servicios de alcantarillado­71 mientras muchas familias, sobre Una opción potencial son las reformas agrarias impulsadas por el todo en las zonas rurales, no contaban con vías adecuadas. mercado o por la comunidad. Las reformas tienden a ser descentrali- En gran medida, el acceso a la infraestructura moldea las oportuni- zadas y transparentes, permitiendo que los miembros de la comuni- dades económicas. El gobierno provee gran parte de la infraestructura, dad consigan los recursos para tener acceso a la tierra. Las reformas de modo que es el proceso político el que la dirige. Son muy reales las pueden ser flexibles, permitiendo, según el principio de vendedor dis- restricciones de tipo financiero y los retos de diseño técnico; no obstan- puesto-comprador dispuesto, el arrendamiento o la compra de las tie- te, tal vez sean más fáciles de superar. Cuando una participación más rras. Las reformas agrarias impulsadas por la comunidad suelen ofrecer igualitaria o los intereses políticos del régimen gobernante permiten a los beneficiarios derechos de propiedad plenos e involucran la coordi- políticas más ampliamente responsables, la infraestructura se ofrece de nación entre el gobierno local y ONG para ofrecer acceso a capacita- maneras que apoyan los intereses económicos de los grupos más pobres ción, tecnología y crédito. En varios países se ha ensayado un enfoque ­por ejemplo, en la intensificación del riego y del transporte en Asia dirigido a la comunidad: Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, In- oriental (véase énfasis en Indonesia). En sociedades menos igualitarias, dia, Malawi y Sudáfrica, entre ellos. Pero los programas son relativa- quienes no tienen influencia reciben menos acceso y de menor calidad a mente nuevos, de manera que todavía no se dispone de evaluaciones los servicios públicos: es decir, suelen ser los pobres. Este acceso rigurosas del impacto de estos programas. inequitativo aplica igualmente a las regiones remotas y a los grupos Un componente importante podría ser un impuesto territorial, com- binado posiblemente con un impuesto a la producción. Este impuesto puede producir rentas para comprar tierras para redistribución, o esti- RECUADRO 8.9 La tierra y combinaciones de impuestos mular la redistribución imponiendo gravámenes desproporcionados a sobre la producción los grandes propietarios de tierras o a los propietarios de tierras ociosas o subutilizadas, tanto rurales como urbanas (recuadro 8.8). Los impuestos sobre la tierra pueden ser una herramienta eficaz y no Cualquiera sea el instrumento, de intentos anteriores de redistribución perturbadora para recaudar rentas locales y facilitar la redistribución de tierras. de la tierra se pueden derivar algunas lecciones comunes: Esos impuestos también pueden estimular el uso productivo de la tierra gravando con tasas superiores la tierra ociosa. Cuando grandes predios de tierra · Inversiones complementarias. Capacitación y crédito. Como lo indica la improductiva (mantenidas a menudo ociosas por razones especulativas) crean precios artificialmente altos de la tierra y limitan el acceso de los agricultores evidencia de América Latina71 y África, es bien poco lo que puede ser pobres a la misma, podrían resultar atractivos los instrumentos que se la simple redistribución de la tierra. A los beneficiarios se les debe mencionan. Pero para imponer un tributo a la tierra se necesitan datos sobre el ofrecer un conjunto de ayuda para así garantizar la autosuficiencia y tamaño, el valor, la situación de propiedad, la capacidad productiva y la maximizar la productividad. El conjunto de ayuda correcto será di- producción de cada predio. Existen grandes incentivos para evadir impuestos ferente de un país al otro, pero podría incluir capacitación y crédito. porque al gobierno le resulta difícil medir el grado real de uso de la tierra, sobre Un factor de éxito para los agricultores de cultivos de subsistencia todo por parte de los grandes terratenientes. Una forma para limitar la evasión de los grandes terratenientes es utilizar una combinación de impuestos (pancoger) y para aquellos que carecen de conocimientos expertos territoriales y un impuesto al valor agregado (IVA). El IVA puede tener tasas en agricultura comercial, podrían ser la asistencia técnica, del tipo mucho más bajas de evasión y facilita el registro exacto de niveles de cultivo. de ayuda para elaborar proyectos agrícolas y presupuestos de culti- Conocer los niveles reales de cultivo limitaría luego las posibilidades de vos o instrucciones sobre nuevas tecnologías. El crédito puede per- presentar informes inflados sobre el uso de tierras y así evadir tasas impositivas mitir que los beneficiarios hagan inversiones para mejorar la más altas sobre tierra subutilizada. En ausencia de un mercado de seguros, una productividad, por ejemplo en riego, cercas, herramientas o anima- combinación de IVA y de impuestos territoriales también puede reducir el riesgo que confrontan los pequeños propietarios de tierras porque se podrían les de labranza. correlacionar las cargas fiscales con las fluctuaciones de la producción. · Selección de beneficiarios y fijación de objetivo. Cuando la selección de los beneficiarios está politizada, no siempre la tierra redistribuida irá a Fuente: Assunção y Moreira (2001); Banco Mundial (2003i). los agricultores más necesitados y capaces. La solución es contar con Justitica, tierra e infraestructura 131 excluidos y, en ocasiones, tiene una dimensión de género. Lo que es peor, bres a la economía de mercado77 y muchas de las carreteras se constru- algunos servicios de infraestructura (servicios públicos en particular) a yeron como obras públicas con participación intensiva de mano de obra, menudo se convierten en instrumentos de clientelismo y se ven plaga- dando trabajo a mano de obra no calificada. De manera análoga en dos de problemas de oferta insuficiente y prácticas corruptas. Bangladesh, las inversiones en infraestructura rural (vías, puentes, al- Como sucede con la tierra, el acceso más igualitario a la infraestruc- cantarillas y lugares de mercado) han reforzado la pujanza de la econo- tura sería bienvenido en términos de equidad y usualmente serviría para mía rural tanto para las actividades agrícolas como para las no agrícolas. el crecimiento. Lo anterior exige resolver problemas difíciles de finan- Invertir en vías rurales constituye un ejemplo de cómo expandir el acce- ciación, restricciones que limitan la capacidad de los pobres para tener so a la infraestructura puede beneficiar a largo plazo la equidad y la acceso a la infraestructura y problemas mayores de rendición de cuentas eficiencia, sobre todo en zonas con muchos pobres y un gran potencial a través de diseños institucionales que respaldan una respuesta a las agrícola y climático.78 necesidades más equitativas. ¿Es la privatización la respuesta? El acceso más equitativo a la infraestructura es bueno ¿A qué se debe el fracaso de los servicios de infraestructura para servir a para el crecimiento y la equidad los pobres, en especial en África? (recuadro 8.9). Más allá de la función Existen evidencias sólidas en el sentido de que las inversiones en infraes- importante que cumplen los contextos histórico y geográfico, existen tructura amplían las oportunidades para la gente y para las comunida- restricciones financieras y retos de gobernabilidad de gran dimensión. des integrándolas en sistemas regionales y nacionales de producción y El sector público de muchos países en desarrollo se encuentra fiscalmente comercio, y mejorando el acceso a los servicios públicos. En Vietnam, el atrapado ­en América Latina, la inversión pública en infraestructura lugar influye fuertemente en la participación de los hogares en el mer- cayó de 3% del PIB en 1980 a menos de 1% en 2001­79 y el gasto cado. Y, en partes de la China rural,73 hogares con las mismas caracterís- público requiere impuestos, lo cual puede ejercer presión en la eficiencia ticas y dotaciones producen rentabilidades diferentes en entornos y puede significar inversiones no ejecutadas en otras zonas. Por lo gene- geográficos diferentes. A partir de una muestra de 73 países, Leipziger ral, los mercados financieros locales no se han desarrollado lo suficiente y otros (2003), encuentran que, teniendo en cuenta los ingresos y la para intermediar el ahorro privado en inversiones riesgosas a largo plazo disponibilidad de servicios de salud, una mejoría de 10% en el índice de en infraestructura (y, de todos modos, el ahorro privado no suele ser tan infraestructura de un país se asocia con una reducción de 5% de la mor- cuantioso). Usualmente, el interés del capital extranjero privado se cen- talidad infantil y una reducción de 3,5% en la mortalidad materna. tra en los grandes mercados y, aun entonces, únicamente cuando los Evidencia micro de la India rural respalda estos hallazgos entre países: riesgos son aceptables (incluyendo los riesgos de las políticas y cambia- la preponderancia y la duración de la diarrea entre los menores de cinco rios). En muchos países, las compañías estatales de infraestructura ­en años son significativamente inferiores para las familias con servicio de particular cuando son grandes las desigualdades políticas­ suelen ser agua por tubería.74 Las inversiones en infraestructura básica de agua y ineficientes y se convierten en instrumentos de clientelismo. energía pueden mejorar la igualdad de género. Alrededor del mundo, Los años noventa se caracterizaron por un nuevo direccionamiento tradicionalmente recae en las mujeres y en las niñas la carga de recolec- masivo de las políticas hacia la participación privada en infraestructura tar y transportar leña y agua. En Ghana, Tanzania y Zambia, las muje- ­en reflejo del desencanto con servicios públicos ineficientes manejados res responden por dos tercios de todo el tiempo que la familia dedica a la por el Estado, la promesa de financiación privada y la mayor flexibilidad recolección de agua y leña, mientras los menores de edad ­niñas en su que ofrecía el cambio tecnológico y la innovación en materia de mayoría­ responden por entre 5 y 28% del tiempo dedicado a estas normatividad.80 Pero la ola de la privatización evitó a muchos países en actividades. En el Marruecos rural, contar con pozos o con agua por desarrollo ­África subsahariana sólo recibió 3% de la inversión total en tubería aumenta la probabilidad que tanto las niñas como los niños se infraestructura privada en países en desarrollo entre 1995 y 2000­81 y matricularán en la escuela, con mayor impacto para las niñas, quienes aun donde el capital privado se convirtió en la fuente principal de inver- tienen a su cargo la responsabilidad de recoger agua. Estudios en sión (como en América Latina a mediados de los noventa, cuando la Paquistán indican que el acceso inadecuado a leña y agua en las zonas inversión privada fue 2% del PIB), fueron variados los resultados en rurales significa que las mujeres trabajan más horas y disponen de me- términos de equidad. Son muchos los casos de privatización en los cua- nos tiempo para actividades generadoras de ingreso, con un impacto en les mejoró el acceso para los pobres, en particular cuando la competen- el equilibrio de poder dentro del hogar. Así mismo, considerando la cia redujo la apropiación política (de los proyectos de infraestructura), cantidad desproporcionada de tiempo que pasan dentro de sus vivien- pero la evidencia indica que los operadores privados también pusieron das, las mujeres y los niños son más propensos a riesgos de enfermedad el énfasis en segmentos más pudientes de la población (recuadro 8.10). debida a la contaminación del aire. Si el hogar cuenta con servicio de Al final, la experiencia indica que, por sí sola, la privatización no es electricidad, se reduce la necesidad de quemar combustibles contami- la respuesta. Para la equidad y la eficiencia parece tener menor impor- nantes para alumbrado y para cocinar. Y las mejoras en la distribución tancia si operadores privados o las empresas públicas de servicios sumi- de electricidad y gas pueden eliminar el tiempo que se dedica a recoger nistren los servicios de infraestructura, que medidas específicas para combustibles tradicionales.75 mejorar el acceso para los pobres, la estructura de los incentivos que Mejorar la infraestructura rural del transporte puede reducir los cos- enfrentan los proveedores y la rendición de cuentas de los proveedores tos de transacción, ampliar el acceso a los mercados y aumentar los in- ante el público en general. gresos rurales. Se calcula que, debido al acceso inadecuado a los mercados, cerca de dos tercios de los agricultores africanos se encuentran aislados efectivamente del mercado nacional y mundial.76 En comparación, en Ampliar el acceso a los servicios y hacerlos asequibles Indonesia, inversiones cuantiosas en el sistema vial realizadas durante Si ampliar el acceso general beneficia a los pobres depende de los niveles los últimos 30 años han permitido el ingreso exitoso de los hogares po- iniciales de la cobertura.