BANQUE MONDIALE D É P A R T E M E N T D ' É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S ( B A N Q U E M O N D I A L E ) FONDS MONÉTAIRE INDEPENDENTEVALUATIO INTERNATIONAL B U R E A U I N D É P E N D A N T D ' É V A L U A T I O N D U F M I N ECIFFO 34416 L'Initiative de la stratégie de réduction de la pauvreté Conclusions de dix études de cas de pays ayant bénéficié du soutien de la Banque mondiale et du FMI DÉPARTEMENT DE L'ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Le Département de l'évaluation des opérations (Operations Evaluation Department -OED) est un organe indépendant de la Banque mondiale qui relève directement de son Conseil des administrateurs. L'OED éva- lue ce qui réussit et ce qui ne réussit pas, comment un emprunteur planifie l'exécution et le maintien d'un projet, et la contribution durable de la Banque au développement d'ensemble d'un pays. L'évaluation a pour but de tirer des enseignements de l'expérience, d'offrir une base objective d'évaluation des travaux de la Banque, et de rendre compte de l'atteinte des objectifs. L'OED contribue également à l'amélioration des tra- vaux de la Banque en identifiant et en diffusant les enseignements tirés de l'expérience et en formulant des recommandations basées sur les résultats de l'évaluation. Les publications de l'OED sont disponibles sur son site Internet : www.worldbank.org/oed. BUREAU INDÉPENDENT D'ÉVALUATION (BIE) La mission globale du Bureau indépendant d'évaluation est d'améliorer l'efficacité du Fonds monétaire international en mettant en valeur la culture d'apprentissage du FMI et en lui permettant de mieux intériori- ser les leçons d'améliorations dans ses travaux futurs ; en aidant à construire la crédibilité externe du FMI en exécutant des évaluations objectives de manière transparente ; et en fournissant un feed-back indépendant au Conseil des administrateurs dans ses responsabilités de gouvernance et de supervision du FMI. Créé par le Conseil des administrateurs du Fonds monétaire international en juillet 2001, le Bureau indépendant d'éva- luation fournit des évaluations objectives et indépendantes sur des issues ayant trait au FMI. Le Bureau opère indépendamment de la direction du FMI et à une coudée du Conseil des administrateurs du FMI. Les publi- cations du BIE sont disponibles sur son site Internet : www.imf.org/ieo. DÉPARTEMENT D'ÉVALUATION DES OPÉRATIONS (BANQUE MONDIALE) BUREAU INDÉPENDANT D'ÉVALUATION DU FMI INDEPENDENT EVALUATIO N ECIFFO L'Initiative de la stratégie de réduction de la pauvreté Conclusions de dix études de cas de pays ayant bénéficié du soutien de la Banque mondiale et du FMI ALBANIE CAMBODGE ÉTHIOPIE GUINÉE MAURITANIE MOZAMBIQUE NICARAGUA TADJIKISTAN TANZANIE INDEPENDENT EVALUATIO VIÊT NAM N ECIFFO 2005 http://www.worldbank.org/oed Banque Mondiale http://www.imf.org/ieo Washington, D.C. © 2005 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 États-Unis d'Amérique Téléphone : 202-473-1000 Internet : www.worldbank.org Courrier électronique : feedback@worldbank.org Tous droits réservés 1 2 3 4 07 06 05 Les résultats, interprétations et conclusions exprimés dans le présent Rapport sont ceux des auteurs et ne reflètent pas néces- sairement les vues du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale ni des pays qu'ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données citées dans ce rapport. Les frontières, les couleurs, les dénom- inations et toute autre information figurant sur les cartes du présent Rapport n'impliquent de la part de la Banque mondi- ale aucun jugement quant au statut juridique d'un territoire quelconque et ne signifient nullement que la Banque reconnaît ou accepte ces frontières. Droits et autorisations Tous droits réservés. La reproduction en tout ou partie de cette publication sans autorisation peut être une violation de la loi. La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et généralement accorde rapidement son autorisation. Pour l'autorisation de photocopie ou de réimpression d'une partie du présent Rapport, veuillez envoyer votre requête détaillée à : Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, téléphone : 978-750-8400, télé- copieur : 978-750-4470, www.copyright.com. Toutes autres questions sur les droits et licences, y compris les droits subsidiaires, doivent être adressées à : Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, télécopieur : 202-522-2422, courrier électronique : pubrights@worldbank.org. Photo de couverture : Photothèque de la Banque mondiale. ISBN: 0-8213-6219-4 e-ISBN: 0-8213-6220-8 ISBN-13: 978-0-8213-6221-1 Table des matières vii Remerciements ix Acronymes et abréviations 1 1 Introduction 1 Relever le défi de la pauvreté 3 Portée du présent rapport 5 Synthèse des conclusions des dix études de cas nationaux 9 2 Albanie 9 Une croissance tributaire du développement du secteur privé 11 Un développement mieux planifié grâce à la SRP 14 L'appui de la Banque mondiale -- Privilégier l'internalisation par le pays 15 Collaboration entre la Banque mondiale et le FMI 16 Conclusion -- Une crédibilité accrue, une aide mieux coordonnée 17 3 Cambodge 17 Un long chemin du conflit à la croissance 18 Le processus Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) -- Calendrier inadapté et internalisation incomplète 22 Soutien de la Banque mondiale -- Nécessité d'un soutien local efficace et d'un meilleur alignement avec le DSRP 23 Conclusion -- Les leçons de l'expérience 25 4 Éthiopie 25 Remédier à la fragilité économique 27 Le processus de la SRP -- Un plus pour les relations gouvernement-bailleurs 31 Soutien de la banque mondiale -- Davantage de décisions prises sur le terrain 32 Soutien du FMI -- Un engagement constructif 33 Conclusion -- Relance du partenariat 35 5 Guinée 35 L'approche de la SRP pourrait avoir une incidence positive en dépit de l'insuffisance des capacités institutionnelles 36 L'expérience de la SRP -- Un «bon document», mais par un processus in approprié et une exécution partielle 41 Soutien du FMI -- Un environnement politique difficile i i i L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É 42 Collaboration Banque-FMI 42 Conclusion -- La forme a primé sur le fond 45 6 Mauritanie 45 Ressources abondantes, besoins insatisfaits 46 Le processus de la SRP -- Un effort centralisé qui pourrait nuire à l'implémentation 50 Le soutien de la Banque mondiale -- Alignement global sur le DSRP 52 Conclusion -- Un processus qui risque de s'inverser 53 7 Mozambique 53 La réduction de la pauvreté comme dividende de la paix 55 Le processus de la SRP -- Un point de référence commun fortement internalisé par le gouvernement 59 Soutien de la Banque mondiale -- Une présence locale efficace 60 Soutien du FMI -- Profil trop bas avec la société civile 60 Collaboration Banque­FMI 61 Conclusion -- Vers un soutien au budget général 63 8 Nicaragua 63 Réduction de la pauvreté dans un pays polarisé 65 Le processus de la SRP -- Trop peu d'attention à la croissance 69 Soutien de la Banque mondiale -- Débat sur les options pour la croissance 69 Soutien du FMI -- Au-delà de la stabilisation 70 Collaboration Banque­FMI 71 Conclusion -- Résultats modestes à partir de conditions initiales difficiles 73 9 Tadjikistan 73 Dépasser les luttes régionales pour réduire la pauvreté 76 Le processus de la SRP -- Meilleure gouvernance pour un meilleur climat des affaires 78 Soutien de la Banque mondiale -- Passage difficile au développement piloté par les collectivités 79 Soutien du FMI -- Difficulté de changer de mode opératoire tout en continuant à encourager la discipline budgétaire 81 Collaboration Banque­FMI 81 Conclusion -- L'exécution requiert des priorités plus claires et plus de coordination 83 10 Tanzanie 83 Une volonté renouvelée de lutter contre la pauvreté généralisée 85 Le processus de la SRP -- Une orientation plus précise, des données de meilleures qualité et une participation accrue 89 L'aide de la Banque mondiale -- Trop envahissante ou pas assez? 91 L'appui du FMI -- Alignement progressif sur le DSRP et élargissement du débat sur la conception du programme 92 Conclusion -- Un processus sain, intégré dans les institutions nationales, a permis de remédier aux lacunes du document initial i v TA B L E D E S M AT I È R E S 95 11 Viêt Nam 95 Une politique de réduction de la pauvreté réussie 96 Le processus de la SRP -- Des stratégies simultanées 98 Appui du FMI -- Une certaine souplesse en dépit de désaccords persistants 99 Collaboration Banque­FMI 100 Conclusion -- Fusionner les mécanismes parallèles d'élaboration des politiques 103 Annexe : Directives concernant les études de cas 107 Notes en fin d'ouvrage Encadrés 2 1.1 Cinq principes des stratégies de réduction de la pauvreté 3 1.2 Les principes de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance du FMI 12 2.1 Principales composantes de la stratégie nationale de et social de l'Albanie 19 3.1 Stratégie cambodgienne de réduction de la pauvreté -- Grandes priorités et domaines d'intervention 27 4.1 Les quatre piliers du DSRP de l'Éthiopie 28 4.2 Mobilisation de la société civile en faveur du DSRP 29 4.3 Une architecture pour le dialogue entre l'État et les bailleurs de fonds 38 5.1 Impact du processus participatif sur le cadre macroéconomique du DSRP de la Guinée 39 5.2 La stratégie de diffusion du DSRP en Guinée 48 6.1 Principaux éléments du DSRP de la Mauritanie 56 7.1 Domaines prioritaires du DSRP du Mozambique 77 9.1 Points clé du DSRP du Tadjikistan 97 11.1 Tableau de marche du DSRP au Viêt Nam Graphiques 10 2.1 L'Albanie en bref 10 2.2 L'évolution de la structure de l'économie albanaise 15 2.3 Évolution des prêts de la Banque mondiale à l'Albanie par secteur, entre 1992 et 2004 18 3.1 Le Cambodge en bref 26 4.1 L'Éthiopie en bref 30 4.2 Dépenses des secteurs intervenant dans la lutte contre la pauvreté en Éthiopie 36 5.1 La Guinée en bref 41 5.2 Aide publique à la Guinée, 1998­2002 41 5.3 Évolution de l'indice des prix à la consommation de la Guinée, janvier 2002 ­ mars 2003 46 6.1 La Mauritanie en bref 49 6.2 Augmentations prévues des dépenses du programme de la SRP de Mauritanie, 2002­2004, comparées aux dépenses effectives en 2002 50 6.3 Augmentations prévues des dépenses DSRP pour la promotion de la croissance en Mauritanie, 2002­2004, comparées aux dépenses effectives en 2002 54 7.1 Le Mozambique en bref v L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É 54 7.2 Croissance du PIB réel et inflation au Mozambique, 1991­2002 64 8.1 Le Nicaragua en bref 74 9.1 Le Tadjikistan en bref 75 9.2 Croissance du PIB réel et inflation au Tadjikistan, 1996­2002 75 9.3 Dette extérieure totale du Tadjikistan, 1996­2002 77 9.4 Aide extérieure au Tadjikistan, 1992­2001 84 10.1 La Tanzanie en bref 88 10.2 Dépenses affectées aux secteurs prioritaires dans le DSRP de la Tanzanie, 1998/99­2002/03 90 10.3 Les engagements de la Banque mondiale par secteurs à la Tanzanie, exercices 1998­2000 et 2001­2003 96 11.1 Le Viêt Nam en bref 99 11.2 Dépenses de réduction de la pauvreté au Viêt Nam, 1998-2003 Tableaux 4 1.1 Les dix pays étudiés de cas sur l'initiative de la SRP 21 3.1 Objectifs du DSRP en matière de réduction de la pauvreté au Cambodge 68 8.1 Les dépenses DSRP prévues et effectives au Nicaragua, 2000­2002 84 10.1 Indicateurs de croissance et d'investissement de la Tanzanie, moyenne de la période, 1991­2002 96 11.1 Principaux indicateurs macroéconomiques du Viêt Nam, 1995­2002 v i Remerciements Ce rapport a été préparé par Bill Battaile (OED) d'Abou Diallo (consultant local), de Laura Kul- et Steve Kayizzi Mugerwa (BIE), avec la partici- lenberg (OED) et de Zamir Islamshah (OED). pation de Steve Kennedy (rédacteur). Mozambique : l'équipe d'évaluation était diri- Les chapitres consacrés aux différents pays s'ins- gée conjointement par Tsidi Tsikata (BIE) et Nils pirent des dix études de cas suivantes réalisées Boesen (consultant auprès de l'OED) et se com- par l'OED et le BIE : posait de Paulo Mole (consultant local). Albanie : l'équipe d'évaluation était dirigée par Nicaragua : l'équipe d'évaluation était dirigée Basil Kavalsky (consultant auprès l'OED) et se conjointement par Martin Kaufman (BIE) et Nils composait de Ylli Cabiri (consultant local) et de Boesen (consultant auprès de l'OED) et se com- Zamir Islamshah (OED). posait d'Alex Segura (BIE) et de Desiree Eli- zondo (consultant local). Cambodge : l'équipe d'évaluation était dirigée par Basil Kavalsky (consultant auprès de l'OED) Tadjikistan : l'équipe d'évaluation était diri- et se composait de Chan Sophal (consultant gée conjointement par Tsidi Tsikata (BIE) et Jef- local), de Zamir Islamshah (OED) et de Bill Bat- frey Balkind (consultant auprès de l'OED) et se taile (OED). composait de Goulsara Pulatova (consultante locale). Éthiopie : l'équipe d'évaluation était dirigée par Alison Evans (consultante auprès de l'OED) Tanzanie : l'équipe d'évaluation était dirigée et se composait de Mohammed Mussa (consul- conjointement par Steve Kayizzi Mugerwa (BIE) tant local) et de Shonar Lala (OED). et Madhur Gautam (OED) et se composait de Rwekaza Mukandala (consultant local), de Jo- Guinée : l'équipe d'évaluation se composait seph Semboja (consultant local) et de Shonar Lala d'Isabelle Mateos y Lago (BIE) et de Jeff Chelsky (OED). (BIE). Viêt Nam : l'équipe d'évaluation était dirigée par Mauritanie : l'équipe d'évaluation se composait Jeff Chelsky (BIE) et se composait de Soren Jen- de Delbert Fitchett (consultant auprès de l'OED), sen (consultant auprès du BIE). v i i ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS AIPS Analyse d'impact sur la pauvreté et la situation sociale AP Approche sectorielle BIE Bureau indépendant d'évaluation CARP Crédit à l'appui de la réduction de la pauvreté CDI Cadre de développement intégré CDMT Cadre de dépenses à moyen terme CFAA Évaluation de la responsabilité financière DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté DSRP-I Document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté FASR Facilité d'ajustement structurel renforcée FMI Fonds monétaire international FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance IDA Association internationale de développement JSA Évaluation conjointe (des services du FMI et de la Banque mondiale) MPEF Mémorandum de politique économique et financière ODM Objectifs de développement pour le Millénaire OED Département de l'évaluation des opérations (Banque mondiale) ONG Organisation non gouvernementale OSC Organisation de la société civile PNUD Programme des Nations Unies pour le développement PPTE Pays pauvres très endettés RDP Revue des dépenses publiques SAP Stratégie d'assistance-pays SRP Stratégie de réduction de la pauvreté UE Union européenne WBI Institut de la Banque mondiale i x 1 Introduction L e Bureau indépendant d'évaluation (BIE) du Fonds monétaire interna- tional (FMI) et le Département de l'évaluation des opérations (OED) de la Banque mondiale -- unités indépendantes qui relèvent du Conseil d'ad- ministration de chaque institution -- ont récemment mené à bien des éva- luations parallèles des stratégies de réduction de la pauvreté (SRP) qui s'intéressent particulièrement au rôle et à l'efficacité de l'appui de la Banque mondiale et du FMI1. Les principaux éléments d'appréciation de ces meilleures stratégies pour combattre la pauvreté évaluations proviennent d'une série de dix -- et utiliser l'aide plus efficacement pour ré- études de cas, dont la plupart ont été terminées duire la pauvreté. au deuxième semestre 2003, qui ont porté sur L'initiative SRP privilégie un processus qui des pays qui avaient achevé la rédaction d'un Do- doit être piloté par les pays concernés, global, cument de stratégie pour la réduction de la pau- inscrit dans une perspective à long terme et co- vreté (DSRP). Cet ouvrage fait la synthèse de ordonné avec les partenaires extérieurs, et qui ces études de cas. Les personnes intéressées est censé donner des résultats mesurables. Plus par une analyse plus complète des questions de 40 pays à faible revenu ont déjà apporté des soulevées dans le présent ouvrage pourront se changements importants à la planification de référer au texte intégral de ces études2. leur politique de lutte contre la pauvreté et à leur Nous commencerons dans cette introduction document de stratégie de « première généra- par passer en revue les principales caractéris- tion ». tiques de l'initiative SRP, puis nous exposerons Le cadre prévu par l'initiative pour appuyer les la portée et la méthodologie des études de cas. pays à faible revenu s'articule autour de deux élé- Pour terminer, nous en dégagerons les princi- ments essentiels : paux enseignements. · premièrement, des DSRP à moyen terme for- Relever le défi de la pauvreté mulés par les pays, qui doivent reposer sur de À la fin de 1999, la Banque mondiale et le FMI vastes consultations avec les principaux ont lancé l'initiative SRP afin d'aider les pays à groupes de parties prenantes et sur un dia- faible revenu à élaborer et mettre en oeuvre de gnostic approfondi des facteurs responsables 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É de la pauvreté et des sources de croissance que des activités d'analyse et de conseil. Il dans les pays ; consiste également à tirer profit de son expé- · deuxièmement, l'alignement de l'ensemble de rience, de son influence et de son autorité pour l'aide extérieure sur les objectifs et les priori- convaincre d'autres institutions financières in- tés du DSRP. Les programmes appuyés par les ternationales et d'autres bailleurs de fonds bila- bailleurs de fonds doivent s'inspirer du DSRP téraux de s'associer à l'initiative. Il s'agit aussi de chaque pays afin que les pays y adhèrent, pour la Banque d'apporter son concours à l'exé- et être clairement axés sur le double objectif cution des DSRP en alignant l'aide de l'Associa- de la réduction de la pauvreté et de la crois- tion internationale de développement (ou IDA, sance économique. institution de la Banque qui octroie des prêts concessionnels) sur les priorités nationales et les Pour oeuvrer en faveur de l'initiative SRP, la programmes d'aide d'autres partenaires exté- Banque mondiale et le FMI ont décidé de mo- rieurs. difier leur mode opératoire dans les pays à faible Pour le FMI, l'alignement a consisté à créer un revenu et d'aligner directement leur aide sur nouvel instrument qui lui permet d'accorder les objectifs définis dans les DSRP élaborés par des prêts concessionnels, la Facilité pour les gouvernements des États membres (enca- la réduction de la pauvreté et pour la croissance dré 1.1). Les DSRP devaient ainsi devenir la che- (FRPC). Par rapport à la Facilité d'ajustement ville ouvirère des relations de la Banque structurel renforcée, qui l'a précédée, la FRPC mondiale et du FMI avec les pays à faible re- centre davantage la conception des programmes venu. Les deux institutions ont également appuyés par le FMI dans les pays à faible revenu convenu de rendre plus complémentaires leurs sur la lutte contre la pauvreté et une croissance instruments d'aide au développement à l'appui au bénéfice des pauvres (encadré 1.2). des DSRP de leurs États membres. L'initiative SRP complète l'initiative en faveur Le rôle de la Banque mondiale dans le cadre des pays pauvres très endettés (PPTE). Cette de l'initiative SRP consiste à soutenir l'action dernière a été mise en place au niveau interna- que mènent les pays en vue de planifier, de tional pour ramener à un niveau supportable mettre en oeuvre et de suivre les stratégies de ré- l'endettement extérieur des pays à faible re- duction de la pauvreté en proposant différents venu, en faisant en sorte que les ressources li- types d'aide -- tant des programmes de prêts bérées grâce à l'allégement de la dette servent à financer des programmes publics de lutte contre la pauvreté. Pour bénéficier d'un allé- gement permanent de leur dette au titre de C i n q p r i n c i p e s l'initiative en faveur des PPTE, les 38 pays ad- d e s s t r a t é g i e s missibles doivent formuler un DSRP initial et le E n c a d r é 1 . 1 d e r é d u c t i o n mettre en oeuvre avec succès pendant un an. Un d e l a p a u v r e t é rapport d'étape annuel doit rendre compte des résultats obtenus3. Bien qu'il soit encore trop tôt pour détermi- · Pilotées par les pays, grâce à une vaste participation ner avec certitude si le nouveau dispositif a été · Globales dans la mesure où elles reconnaissent la nature multidi- efficace, il est temps de faire le point sur les pro- mensionnelle de la pauvreté et où elles proposent des mesures ap- grès accomplis jusqu'à présent et de mettre en propriées pour la combattre évidence les carences qui pourraient amener à · Inscrites dans une perspective à long terme du recul de la pauvreté modifier l'élaboration et la mise en oeuvre des · Axées sur les résultats et les mesures susceptibles d'avoir un effet SRP. C'est pourquoi les bureaux indépendants bénéfique sur les pauvres d'évaluation des deux institutions --l'OED et le · Orientées sur le partenariat pour le développement via la partici- BIE -- ont décidé de mesurer le chemin par- pation concertée des partenaires extérieurs couru grâce à l'initiative SRP et au soutien insti- tutionnel de la Banque et du FMI. 2 I N T R O D U C T I O N L e s p r i n c i p e s d e l a f a c i l i t é p o u r l a r é d u c t i o n E n c a d r é 1 . 2 . d e l a p a u v r e t é e t p o u r l a c r o i s s a n c e d u F M I Les programmes appuyés par les ressources de la FRPC pos- nancement. Si cela se justifie, il convient de solliciter des sèdent sept caractéristiques essentielles : engagements plus importants au titre de l'aide et les intégrer au programme. · Vaste participation et internalisation accrue. Les principaux · Conditionnalité financière limitée aux mesures indispen- éléments de la FRPC découlent du DSRP national. sables au succès de la stratégie. · Intégration de la FRPC à une stratégie nationale pour la · Mesures destinées à améliorer la gestion des ressources pu- croissance et la lutte contre la pauvreté de façon à ce que bliques et l'obligation de rendre compte de leur utilisation. les politiques macroéconomiques et les autres politiques re- Il faut ouvrir le débat public sur les objectifs et les poli- flètent les objectifs du pays en matière de croissance et de tiques budgétaires. Il convient de mettre en place des sys- lutte contre la pauvreté. tèmes de suivi afin d'améliorer la prestation des services · Budgets plus favorables aux pauvres et à la croissance. Il publics. faut réorienter les dépenses publiques vers des activités · Analyse de l'impact des réajustements macroéconomique qui bénéficient aux pauvres. Il convient de privilégier des ré- majeurs et des réformes structurelles sur la situation sociale. formes fiscales qui améliorent à la fois l'efficacité et l'équité. Il faut examiner les effets distributifs des ajustements ma- Il faut rehausser la qualité des données et du suivi afin d'as- croéconomiques ou des réformes structurelles d'ampleur surer un contrôle des dépenses. substantielle et trouver des mesures destinées à en com- · Flexibilité des objectifs budgétaires. Ce sont les projections penser les retombées défavorables temporaires sur les macroéconomiques qui doivent déterminer les besoins de fi- pauvres. En s'inspirant d'études internes sur l'initiative la documentation et promouvoir l'adaptation SRP réalisées par les services de la Banque mon- des DSRP à la situation des pays. diale et du FMI ainsi que par des organismes · Encourager les DSRP à envisager une plus large bailleurs de fonds et des organisations non gou- gamme d'options stratégiques, et notamment vernementales (ONG), l'OED et le BIE ont re- des politiques visant à renforcer la croissance. cueilli des informations de façon indépendante · Aider à définir des cadres plus clairs pour les afin d'évaluer l'initiative SRP au regard de ses ob- partenariats autour des DSRP, avec obligation jectifs et de mesurer l'efficacité de l'appui qu'ont de rendre compte, tant pour les pays que pour apporté la Banque et le FMI à cette stratégie. Les leurs partenaires. Ceci suppose que la Banque unités d'évaluation des deux institutions ont ré- mondiale et le FMI modifient des aspects bien digé des rapports distincts mais parallèles axés précis de leur aide. sur des résultats intermédiaires jusqu'à la fin de 2003, à savoir la qualité du processus de for- Les deux évaluations formulent également mulation des politiques, la nature du cadre de plusieurs recommandations sur le rôle exact de stratégie et de politiques qui s'est fait jour et l'in- la Banque mondiale et du FMI. Ces recomman- teraction entre ce cadre et l'appui des parte- dations sont analysées dans les rapports d'éva- naires extérieurs. luation principaux. Les évaluations l'OED et du BIE, que les ad- ministrateurs de la Banque et du FMI ont exa- Portée du présent rapport minées en juillet 2004, aboutissent à la conclusion Les évaluations qu'ont réalisé l'OED et le BIE sur que les deux institutions doivent continuer à ap- l'initiative SRP reposent sur des études de cas ap- puyer le processus de SRP tout en procédant à profondies portant sur dix pays et sur des en- des changements dans trois grands domaines : quêtes menées auprès des parties prenantes dans chacun de ces pays. La synthèse de ces · Réduire ou éliminer les obligations uniformes, études de cas constitue le corps de ce rapport, diminuer l'importance excessive accordée à qui a pour objet de compléter les rapports d'éva- 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É L e s d i x é t u d e s d e c a s p a r p a y s d e T a b l e a u 1 . 1 . l ' i n i t i a t i v e S R P Nombre de Nombre rapports Date de la Classement Date du d'années d'étape sur nouvelle IDHa PPTE ? DSRP d'applicationb le DSRPb FRPC Évaluation conjointe BIE/OED Mozambique 170 Oui 2001 2,3 1 c Nicaragua 118 Oui 2001 2,3 2 2002 Tadjikistan 112 Non 2002 1,1 0 2002 Tanzanie 151 Oui 2000 3,1 2 2000 BIE seul Guinée 159 Oui 2002 1,4 0 2001 Viêt Nam 109 Non 2002 1,6 1 2001 OED seul Albanie 92 Non 2001 1,6 1 2002 Cambodge 130 Non 2002 0,9 0 c Éthiopie 168 Oui 2002 1,3 1 2001 Mauritanie 152 Oui 2000 2,9 2 2003 a. L'indicateur du développement humain (IDH) mesure la qualité de vie au regard d'une série d'indicateurs sociaux. Voir Programme des Nations Unies pour le développement, Rapport mondial sur le développement humain (New York : Nations Unies, 2002). b. À la fin de 2003. c. Nouvel accord approuvé sous le régime de la FASR en 1999. luation principaux et d'examiner plus attentive- Le principal objet des études de cas n'est pas ment la situation de certains pays qui ont pris d'analyser les politiques des États membres, part à l'initiative. Les évaluations se fondent éga- mais plutôt d'évaluer les processus internes que lement sur d'autres éléments d'appréciation, la Banque mondiale et le FMI ont suivis pour ap- notamment des analyses comparatives et des puyer l'initiative SRP, et les résultats enregistrés. examens sur pièces. Les lecteurs trouveront dans Étant donné qu'au maximum, les stratégies ont les rapports principaux une analyse de ces don- été mises en oeuvre pendant trois ans, les études nées, le présent ouvrage ayant un caractère plus n'émettent pas d'hypothèses sur les perspec- général et s'intéressant plutôt aux informations tives de croissance et de réduction de la pauvreté tirées directement des études de cas. à long terme, même si elles présentent des in- Les dix pays sur lesquels portent les études formations sur les résultats obtenus au plan de de cas ont été choisis de façon à refléter la di- la croissance à court terme. versité des situations nationales et des stades Quatre études de cas ont été réalisées de mise en oeuvre des DSRP et de la FRPC (ta- conjointement par l'OED et le BIE (Mozam- bleau 1.1). Ils ont été choisis en fonction des bique, Nicaragua, Tadjikistan et Tanzanie), deux critères suivants : ancienneté du processus par le BIE seul (Guinée et Viêt Nam) et quatre DSRP (les dix pays avaient achevé un DSRP par l'OED seul (Albanie, Cambodge, Éthiopie et complet à la fin de 2002), équilibre géogra- Mauritanie). phique, prise en compte de PPTE et d'autres Les équipes chargées de ces études ont suivi pays et situation initiale du pays. Ces études des règles définies conjointement par l'OED et font le bilan de l'initiative SRP dans ces dix le BIE au début des évaluations, qui ont été ap- pays jusqu'au milieu de 2003, et dans certains pliquées dans les dix études de cas (voir l'an- cas jusqu'à la fin de 2003. nexe). Ces études traitent toutes de trois grands 4 I N T R O D U C T I O N thèmes : la pertinence de la démarche SRP, l'ap- Synthèse des conclusions des dix études plication des principes de la SRP et les données de cas nationaux préliminaires sur les résultats. En outre, l'effi- cacité de l'appui de la Banque mondiale a été Les progrès varient en fonction de la situation évaluée dans les études de cas auxquelles l'OED de chaque pays. Ils sont limités par le souci a participé (huit sur dix). De même, l'efficacité de respecter des obligations de forme du soutien du FMI a été évaluée dans les études et les tensions que suscite l'internalisation de cas auxquelles le BIE a participé (six sur dix). par les pays Les équipes d'évaluation nationales se com- posaient notamment de consultants recrutés · Le succès qu'a rencontré l'initiative SRP varie localement afin de tirer profit de leur connais- largement d'un pays à l'autre, principalement sance intime de la situation locale, qui ont été en fonction de la situation initiale et des ca- chargés de mener une enquête auprès des par- pacités du secteur public, de la qualité des re- ties prenantes. Des entretiens avec les services lations entre les pouvoirs publics et les concernés de la Banque mondiale et du FMI partenaires et des rapports entre les bailleurs ont été suivis par des consultations sur le terrain de fonds dans chaque pays. L'initiative a eu le avec un large éventail de parties prenantes plus d'effets positifs dans les pays où l'autorité (principaux ministères nationaux, collectivités lo- de l'État et les processus de gestion de l'aide cales, bailleurs de fonds bilatéraux et multilaté- étaient déjà solides. Elle a eu moins d'effets raux, organisations non gouvernementale locales dans les pays qui manquaient de capacités ou et internationales, représentants du secteur dans lesquels les relations entre bénéficiaires privé et des médias et, si possible, parlemen- de l'aide et bailleurs de fonds étaient dominées taires). Des missions sur le terrain en dehors de par ces derniers. la capitale ont été organisées, sauf dans le cas de · Dans quelques pays, les processus des SRP la Mauritanie4. sont suffisamment enracinés dans les institu- À l'aide d'un instrument conçu conjointe- tions nationales pour devenir autonomes. Tou- ment par l'OED et le BIE, une enquête a été tefois, dans la plupart des cas, ce dispositif ne menée auprès des parties prenantes de chaque s'est pas révélé capable de s'adapter à des évo- pays afin de compléter les données recueillies lutions inattendues -- comme des change- lors des entretiens. Les personnes interrogées ments dans la situation macroéconomique -- appartenaient à différents groupes qui ont par- et le suivi de sa mise en oeuvre n'éclaire pas en- ticipé au processus de SRP -- pouvoirs publics, core la formulation des politiques à mener. société civile, secteur privé et partenaires exté- Dans les pays où la SRP est intégrée aux struc- rieurs. L'enquête a été élaborée de façon à ob- tures institutionnelles, les processus d'élabo- tenir des réponses au niveau des institutions -- ration et d'application des politiques nationales et non pas des opinions individuelles -- sur les ont connu d'importantes améliorations. DSRP et l'appui qu'ont accordé la Banque mon- · Le souci de respecter les obligations de forme diale et le FMI à l'initiative. qu'imposent les DSRP, qui permettent aux pays Les équipes chargées des études de cas ont d'accéder aux ressources, empêche souvent donné l'occasion aux parties prenantes de for- d'adapter le processus de SRP à la situation de muler des observations sur leurs premières chaque pays. En effet, on constate que l'on in- conclusions. Le plus souvent, des ateliers na- siste trop sur la production de documents, et tionaux ont été organisés à la fin des visites sur pas assez sur l'amélioration des processus de le terrain. Les gouvernements des pays étudiés formulation des politiques. Le calendrier am- ont été priés de commenter les rapports sur bitieux qui avait été initialement fixés pour l'intégralité des études de cas. Ces rapports ren- achever les premiers DSRP dans les PPTE et les dent compte de leurs observations. Les juge- pays bénéficiant de la FRPC a accentué la ten- ments définitifs sont de la responsabilité de dance à adopter des stratégies normalisées l'OED et du BIE. dans les premiers DSRP. Les SRP doivent être 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É mises en oeuvre de façon à tirer le meilleur moins d'attention. Jusqu'ici, cette démarche parti des points forts existants et à concentrer n'a pas sensiblement contribué à la compré- les efforts sur les éléments manquants au lieu hension des liens au niveau national entre de repartir de zéro dans tous les domaines. croissance, incidence de la pauvreté et poli- · On ne voit pas bien comment les contradictions tiques macroéconomiques. entre l'internalisation par les pays et l'évaluation · Même dans le domaine des dépenses pu- des politiques par la Banque mondiale et le FMI bliques, l'intérêt pratique de nombreux DSRP seront résolues. Lorsqu'elles sont apparues, ces a souvent été limité en raison de la manière en- contradictions ont été résolues de façon opaque, core rudimentaire dont les coûts et les priori- les pays étant réduits à deviner ce qui est « ac- tés sont déterminés. ceptable » pour la Banque mondiale et le FMI. · Dans la plupart des cas, le FMI n'est pas réel- Tel qu'il est perçu, le processus de présentation lement parvenu à intégrer la FRPC dans des des DSRP aux conseils de la Banque et du FMI stratégies de croissance et de réduction de la affaiblit le principe d'internalisation par les pays pauvreté plus globales -- et à inciter les pays -- il est vu comme un moyen pour Washington clients à aligner les programmes FRPC sur les de donner son imprimatur à une stratégie cen- priorités stratégiques et les choix macroéco- sée être pilotée par les pays. nomiques et structurels. Ce succès limité s'ex- plique à la fois par la faible capacité des DSRP Les DSRP ne constituent pas encore un cadre à donner une orientation stratégique et par analytique satisfaisant pour choisir les l'ambiguïté du rôle du FMI. orientations et établir les priorités L'initiative SRP a permis de mettre davantage · Les bases analytiques de nombreux DSRP sont l'accent sur le dialogue et les résultats fragiles, en particulier en ce qui concerne le cadre macroéconomique et le choix des me- · Le processus de SRP a commencé à orienter les sures destinées à encourager la croissance. parties prenantes vers les résultats, même si Les insuffisances sur le plan de la définition des dans la plupart des cas, l'élaboration d'indica- priorités et de l'établissement des coûts, ainsi teurs et de systèmes de suivi propres à chaque qu'une tendance à éviter des réformes struc- pays en est encore à l'état d'ébauche. Les in- turelles controversées, ont empêché la plu- formations dont on disposait n'ont générale- part des DSRP d'offrir un cadre adéquat à la ment pas contribué à la prise de décisions. prise de décision sur les grands arbitrages. Il · Le fait que les DSRP doivent contenir un dia- en résulte que les DSRP ne constituent pas gnostic multidimensionnel de la pauvreté a encore une feuille de route efficace pour gui- mis en évidence la médiocrité et la mauvaise der les stratégies. Dans certains cas, ces insuf- qualité des données dans de nombreux pays. fisances ont été comblées, surtout dans les Dans certains cas, cette obligation a déjà fa- pays qui avaient commencé à inscrire le pro- vorisé une amélioration notable de la qualité cessus du DSRP dans leurs institutions natio- des données. nales. · Le regroupement des programmes sectoriels · La plupart des DSRP n'ont pas pris en consi- dans un cadre stratégique unique a aidé les res- dération tout l'arsenal de mesures gouverne- ponsables de la politique économique à mieux mentales qui doivent être prises pour prendre conscience des liens entre les straté- promouvoir la croissance et lutter contre la gies sectorielles et la réduction de la pauvreté. pauvreté, et ont plutôt privilégié les dépenses Les plans de dépenses sectorielles ont été publiques, en particulier celles consacrées au remis en cause afin de respecter les critères de secteur social, et les autres aspects d'une stra- lutte contre la pauvreté. Toutefois, comme on tégie plus générale de croissance axée sur la l'a vu, la plupart des DSRP ne sont pas parve- lutte contre la pauvreté, tels que les infra- nus à intégrer les stratégies sectorielles au structures et le développement rural, ont reçu cadre macroéconomique en étudiant de façon 6 I N T R O D U C T I O N rigoureuse les sources de croissance et d'autres programmes prévus dans les DSRP étant assez liens macro-micro. généraux et rarement assortis de priorités bien · De vastes consultations menées dans la plu- établies, ce recoupement n'a pas obligé la part des pays dotés d'un DSRP durant le pro- Banque à faire des changements majeurs. cessus de formulation de leur stratégie ont · Les services du FMI ont souvent considéré permis d'associer de nouveaux acteurs au dia- que le principe d'internalisation par les pays logue sur le développement, et rendu ce dia- leur interdisait d'intervenir dans le débat au- logue plus transparent (même si le débat sur quel participaient les parties prenantes natio- le cadre macroéconomique et les réformes nales sur les processus de SRP et de veiller à structurelles connexes a peu évolué). Les or- ce que les questions pertinentes au plan ma- ganisations de la société civile de certains pays croéconomique soient soulevées durant le jugent cependant que cette ouverture n'a eu processus de formulation du DSRP, ou à tout qu'un effet limité sur la conception des DSRP le moins limitait leur capacité à le faire. et sur les politiques nationales qui ont été · Il apparaît que la marge de manoeuvre dans le adoptées par la suite, et que les activités par- domaine macroéconomique s'est élargie -- ticipatives ont souvent ralenti une fois que le en ce sens que le FMI est plus ouvert aux DSRP a été formulé. En outre, les processus contre-propositions d'inspiration locale -- au participatifs ont rarement été conçus de façon moins dans les pays où la stabilisation ma- à renforcer les dispositifs institutionnels exis- croéconomique ne constitue plus un problème tants de formulation et de contrôle des poli- pressant. La conception des programmes ap- tiques (par le parlement par exemple). Dans puyés par la FRPC a acquis une souplesse bud- quelques cas, des mécanismes institutionnels gétaire accrue pour intégrer les flux d'aide. destinés à appuyer le processus commencent Néanmoins, il n'existe pas de méthode opé- à s'organiser autour du cycle budgétaire. En rationnelle efficace permettant de concilier les général, les SRP n'ont pas suscité de débats in- « aspirations » et le « réalisme » pour détermi- téressants -- hors de l'étroit cercle officiel -- ner les enveloppes de ressources externes à sur les diverses options possibles, s'agissant du moyen terme. cadre macroéconomique et des réformes · Les bailleurs de fonds (dont la Banque et le structurelles. FMI) ont augmenté leur appui aux budgets nationaux et simplifié le suivi des résultats, Le rôle de la Banque mondiale, du FMI mais il ne semble guère qu'ils aient harmo- et d'autres bailleurs de fonds est en train nisé leurs programmes d'aide avec les priori- de changer -- mais pas aussi rapidement que tés définies dans les DSRP et davantage prévu coordonné leurs travaux. Dans les pays où le dialogue entre les pouvoirs publics et les · Les services de la Banque mondiale ont aidé les bailleurs de fonds est peu développé ou dans parties prenantes nationales à préparer les lesquels les bailleurs de fonds continuent de DSRP en réalisant des analyses, en formulant dicter les mesures prioritaires, les DSRP n'ont des observations sur leur version préliminaire pas à eux seuls notablement encouragé les et en facilitant des activités participatives. Les bailleurs de fonds à coordonner leur action ni clients ont constaté que la décentralisation du les pouvoirs publics à gérer davantage l'aide ex- personnel de la Banque et les responsabilités térieure. attribuées aux représentations des pays · Grâce à l'initiative SRP, la collaboration entre la membres ont amélioré la qualité et l'utilité de Banque mondiale et le FMI s'est améliorée, et l'appui de la Banque et de ses relations avec ses leurs agents dialoguent aujourd'hui plus sou- partenaires. vent au niveau national. S'il est vrai que les · Le contenu des stratégies d'aide de la Banque deux institutions ont bien travaillé de concert formulées postérieurement aux DSRP recoupe pour formuler et examiner les DSRP dans les généralement celui des DSRP. Toutefois, les pays retenus pour les études de cas, elles 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É avaient des divergences de vues sur l'ampleur · Les évaluations conjointes des services du et l'enchaînement des réformes structurelles FMI et de la Banque mondiale des DSRP n'ont dans certains pays, que le cadre du DSRP ne pas accompli de manière satisfaisante les permettait pas à lui seul de surmonter5. La nombreuses tâches qu'elles étaient censées Banque mondiale et le FMI ont également peu réaliser. La clarté, la franchise et l'exhaustivité contribué à une meilleure compréhension des des évaluations ont été inégales et ont laissé liens micro-macroéconomiques propres aux à désirer même dans les cas où les « bonnes pays. Bien que les deux institutions accordent pratiques » ont été respectées. Leur principal une plus large place qu'auparavant aux analyses intérêt a été d'informer les autorités sur les d'impact sur la pauvreté et la situation sociale faiblesses de leur DSRP. Elles restent toutefois (AIPS), elles n'ont pas encore trouvé le moyen quasiment inconnues en dehors de l'étroit de faire en sorte que les objectifs prioritaires milieu officiel et n'ont donc aucune influence de ces évaluations (en particulier en matière dans le débat sur la politique à mener. Elles de politique macroéconomique) tiennent n'ont incorporé aucune contribution systé- compte des priorités stratégiques des DSRP et matique des partenaires extérieurs et, en pra- donnent une idée claire de ce que qui est at- tique, n'ont guidé que de manière limitée les tendu de chaque institution. décisions de prêt. 8 2 Albanie 'équipe de l'OED chargée d'évaluer l'Albanie s'est rendue dans ce pays L du 12 au 26 mars 2003. Elle a rencontré des parties prenantes à Tirana, Dürres, Elbasan, Lezhe et Shkodra. La présente analyse repose notam- ment sur une enquête auprès de 97 parties prenantes représentant les pou- voirs publics, la société civile et les partenaires internationaux. L'étude de cas sur l'Albanie évalue le processus de DSRP au milieu de 2003 et porte à la fois sur la formulation du DSRP et sur sa mise en oeuvre. Une croissance tributaire du don pendant de longues années, durant la pé- développement du secteur privé riode de planification centralisée. La situation a La pauvreté en Albanie est un phénomène aux encore empiré après 1997 avec l'effondrement multiples facettes. Si elle est plus répandue dans d'un vaste système de pyramides financières qui les régions rurales, elle a sensiblement augmenté a provoqué des troubles de l'ordre public. Dans ces dernières années dans les régions urbaines. l'ensemble du pays, l'alimentation en eau po- D'après la méthode élaborée par l'Étude de la table et l'approvisionnement fiable en électricité mesure des niveaux de vie de 2002, 25 % des Al- sont insuffisants. L'infrastructure routière, d'as- banais vivent en dessous du seuil de pauvreté. sainissement et de télécommunications est dé- Les infrastructures de base et les services publics labrée. n'ont pas suivi le rythme de cette évolution. Les Ces dernières années, les dépenses destinées problèmes d'ordre public et d'accès aux soins de à la santé, à l'éducation, à l'agriculture et aux col- santé notamment sont devenus très préoccu- lectivités locales ont augmenté, mais la part des pants dans les régions périurbaines à forte den- dépenses que l'Albanie consacre à la santé (2,2 sité de population. On considère que le taux % du PIB) et à l'éducation (3,2 % du PIB) reste élevé de chômage et de sous-emploi sont les inférieure à la moyenne des pays comparables à principaux responsables de la pauvreté. revenu intermédiaire, tranche inférieure. L'Al- Le mauvais état des infrastructures de base banie reste le pays le plus pauvre d'Europe. est l'un des facteurs qui expliquent la faiblesse du La structure de l'économie albanaise a pro- niveau de vie en Albanie. Il constitue un obstacle fondément changé au cours des dix dernières an- majeur aux investissements intérieurs et étran- nées (graphique 2.2). En 1990, l'Albanie est gers. L'infrastructure du pays a été laissée à l'aban- sortie de la longue période de stagnation qui 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 2 . 1 . L ' A l b a n i e e n b r e f Europe et Revenue PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX Asie moyen- Albanie centrale inférieur Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 3,2 473 2 655 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 1 740 2 570 1 480 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 5,5 1 217 3 934 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 0,3 0,0 0,9 Main d'oeuvre (%) 0,8 0,2 1,2 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 25 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 44 63 50 Espérance de vie à la naissance (années) 74 69 69 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 22 31 32 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 14 .. 11 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 97 91 81 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 1 3 10 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 107 103 112 Albanie Garçons 107 104 113 Pays à revenu moyen-inférieur Filles 107 102 111 Source : Banque mondiale. L ' é v o l u t i o n d e l a s t r u c t u r e d e l ' é c o n o m i e G r a p h i q u e 2 . 2 . a l b a n a i s e ( e n p o u r c e n t a g e d u P I B ) 18% 33% 32% 3% 8% 54% 17% 11% 13% 11% 1992 2002 Agriculture Industrie Construction Transports Services et autres Source : République d'Albanie, "Progress Report for Implementation 2002, Objectives and Long Term Vision of the NSSED, Priority Action Plan 2003" (Tirana, 2003) Section C, page 3 et République d'Albanie, "Medium-Term Expenditure Framework 2003­5" (Tirana, 2002), page 16. avait suivi la guerre froide et a adopté un pro- La première phase de cette période de tran- gramme accéléré de transition. Entre 1993 et sition s'est brusquement achevée en 1997 avec 1996, le taux de croissance de l'économie a dé- l'effondrement du système de pyramides finan- passé 9 % par an. La production agricole et les cières dans lequel de nombreux Albanais avaient nouvelles activités de services se sont rapide- placé des fonds. La chute de ce système et les ment développées, et cette progression a plus troubles de l'ordre public qui ont suivi ont fait que compensé le fléchissement de la production perdre le terrain gagné au cours des cinq années et de l'emploi dans l'industrie lourde héritée de précédentes. En 1997, le PIB a baissé de 7 % la période antérieure. (avant de retrouver une croissance solide entre 1 0 A L B A N I E 1998 et 2001) et l'inflation a atteint 42 %. Dans loppement. La SRP a eu un succès considérable, le même temps, le pays a connu des change- et le DSRP a donné une valeur ajoutée à la pla- ments fondamentaux. L'incertitude qui régnait nification et à la gestion du processus de déve- dans le pays et le désenchantement de la po- loppement du pays. Il reste cependant encore pulation ont poussé de nombreux jeunes Alba- beaucoup à faire pour intégrer les procédures nais à émigrer. Leurs envois de fonds, ainsi que budgétaires et l'aide extérieure dans le DSRP. le produit d'activités illicites acheminé par le Le gouvernement tenait à ce que les questions sud-est de l'Europe, ont commencé à pénétrer de croissance économique tiennent autant de dans le pays par des voies informelles, et souvent place que les questions de pauvreté dans le illégales. La corruption publique, liée à ces en- DSRP, car il craignait que le processus accorde trées de capitaux, a augmenté. une trop grande importance à la pauvreté et ra- Depuis 1997, la croissance a essentiellement lentisse ainsi l'adhésion du pays à l'Union eu- été tirée par la forte activité du secteur privé, et no- ropéenne (UE). À la fin de l'an 2000, après que tamment le boom des services de construction, dû le DSRP intérimaire ait été présenté aux conseils en partie à l'urbanisation croissante. Le maintien de la Banque mondiale et du FMI, le processus de la stabilité macroéconomique, caractérisée par SRP a été rebaptisé Stratégie de croissance et de une faible inflation et des taux de change relative- réduction de la pauvreté. Le DSRP a été rédigé ment stables, a été pour beaucoup dans le re- en 2001, soumis aux conseils de la Banque mon- dressement survenu après 1997. diale et du FMI en juin 2002 et adopté à la fin Le climat actuel de l'activité privée risque ce- 2002 sous le nom de Stratégie nationale de dé- pendant de compromettre la poursuite de la veloppement économique et social (SNDES). croissance. D'après une enquête réalisée par la La SNDES a pour objectif premier de parve- Banque mondiale et la Banque européenne nir à une croissance durable qui profite à tous. pour la reconstruction et le développement, L'amélioration de la gouvernance et de la crois- sur 25 économies en transition, l'Albanie se sance et le développement du secteur privé sont classe en dernière position si l'on considère la les deux pièces maîtresses de cette stratégie, qualité ressentie du climat des affaires, les ques- qui précise expressément que l'intégration eu- tions les plus préoccupantes étant la garantie ropéenne est l'objectif à long terme de l'Albanie. des droits de propriété et les carences du cadre La SNDES est étroitement liée au cadre écono- juridique . Les institutions -- dont les tribunaux 1 mique à moyen terme, de façon à orienter les dé- et la police -- sont fragiles, et leur efficacité est penses publiques vers la réduction de la pauvreté sapé par l'influence croissante de puissants et à coordonner les contributions des bailleurs groupes de pression, et notamment des milieux de fonds. Elle fixe cinq grands objectifs et défi- du crime organisé. nit six secteurs prioritaires de l'action de l'État (encadré 2.1). Un développement mieux planifié grâce à la SRP Internalisation et participation Le processus de la SRP s'est révélé particulière- Le gouvernement, disposant de capacités li- ment adapté au processus politique engagé en mitées, a fait appel à des consultants locaux Albanie. La crise de 1997 avait entraîné une perte pour préparer le DSRP. Les autorités albanaises de confiance dans le gouvernement albanais. Le ont néanmoins joué un rôle actif dans le pro- processus de la SRP a contribué à combler les la- cessus de planification. Les consultants ont tra- cunes de ce dernier. Il s'agissait de la première vaillé en étroite collaboration avec les stratégie de développement globale que le pays représentants de l'État afin de s'assurer que engageait grâce à de vastes consultations, en les différents ministères concernés aient la res- collaboration avec des bailleurs d'aide, et à ce ponsabilité du document. Un large éventail de titre, elle était le signe que l'aide humanitaire et représentants de la société civile a participé à les mesures de stabilisation cédaient la place à ces consultations, qui ont été bien organisées. un effort en faveur de la croissance et du déve- Les débats étaient ouverts et les médias en ont 1 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É P r i n c i p a l e s c o m p o s a n t e s d e l a s t r a t é g i e E n c a d r é 2 . 1 . n a t i o n a l e d e d é v e l o p p e m e n t é c o n o m i q u e e t s o c i a l d e l ' A l b a n i e La SNDES fixe les objectifs suivants : Elle définit les six secteurs prioritaires de l'action de l'État : · Croissance annuelle du PIB réel de 7 % environ entre 2002 · Santé et éducation et 2004 · Infrastructures · Réduction du nombre de personnes qui vivent dans la pau- · Amélioration de la gouvernance vreté, en particulier les groupes les plus touchés · Croissance économique · Amélioration tangible de l'infrastructure et des services · Protection sociale connexes et augmentation du nombre de pauvres bénéfi- · Stabilité macroéconomique. ciant de ces services · Réduction des taux de mortalité infantile et maternelle et de l'incidence des maladies infectieuses · Augmentation des taux de scolarisation primaire et secon- daire. rendu compte. Du début à la fin, le gouverne- cipaux défauts de ce processus. Dans une cer- ment a accordé une place importante au suivi taine mesure, cette absence reflète le caractère et à l'évaluation, au sein de chaque ministère multidimensionnel de la pauvreté en Albanie et et au niveau central. la nécessité de mener une action simultanée sur En dehors de l'administration et de la fonction plusieurs fronts. Mais elle reflète également un publique, l'internalisation du DSRP est restée in- manque de clarté au sujet des objectifs essentiels égale. De façon générale, les évaluateurs ont à atteindre et à mesurer. Les programmes sec- constaté que le DSRP était beaucoup moins in- toriels sont généralement énumérés sans ordre ternalisé en dehors de la capitale. La participation de priorité. Dans le secteur de la santé par de la population n'avait jamais été un élément ma- exemple, des objectifs précis sont fixés, mais ils jeur de la vie politique du pays avant l'adoption sont trop ambitieux et couvrent un large éven- du DSRP, et les pouvoirs publics ne savaient pas tail de domaines. Les personnes interrogées se précisément comment mobiliser les organisa- sont accordées à juger que les objectifs et les tions de la société civile. De toutes les consulta- plans prévus dans le DSRP n'étaient pas réa- tions avec les parties prenantes, ce sont celles listes. qui ont eu lieu avec le secteur privé qui ont été Le développement du secteur privé sera dé- les moins satisfaisantes. Les hommes d'affaires cisif pour l'avenir de l'Albanie. Or le DSRP n'in- privés et les organisations qui les représentaient tègre pas bien les éléments dont le secteur privé se sont rendus aux réunions en espérant débattre a besoin pour se développer véritablement (en des problèmes pressants auxquels étaient particulier des programmes dans les domaines confrontées leurs entreprises, et non pas d'une de la gouvernance, des réformes judiciaires, de vaste stratégie de lutte contre la pauvreté. Mé- la politique commerciale, du développement contentés par le processus lorsque leurs pro- du secteur financier, de l'administration fiscale, blèmes n'ont pas été abordés, ils ont cessé d'y de la prestation de services d'infrastructure et de participer. la privatisation des services de base). D'autre part, le DSRP ne traite pas de la ques- Une stratégie globale inscrite dans une tion de la décentralisation de façon satisfaisante. perspective à long terme L'État est décentralisé au coup par coup, chaque Le fait que le DSRP ne définisse pas de priorités ministère adoptant une méthode différente. Les précises et détaillées a constitué l'un des prin- collectivités locales n'ont pas été consultées, 1 2 A L B A N I E mises au courant et formées à mettre en oeuvre systématiquement résolues et les bailleurs de la décentralisation de manière satisfaisante. Les fonds n'ont pas mené d'actions complémen- DSRP auraient pu être utilisés plus efficacement taires. Ils ont tous privilégié un nombre restreint en fixant les orientations du programme de dé- de domaines comme la gouvernance, la lutte centralisation, de façon à montrer aux minis- contre la corruption et la criminalité, sans ré- tères, aux collectivités locales et à la population pondre aux besoins essentiels de services d'in- comment le processus devait se dérouler et com- frastructure. ment les problèmes de manque de capacités al- Le fait que les bailleurs de fonds aient des laient être résolus. opinions divergentes sur le rôle et les respon- sabilités respectifs des ministères des Finances Partenariats et de l'Économie complique depuis longtemps Les partenariats et la coordination de l'aide des les tâches de planification, même les plus bailleurs de fonds ont été les points faibles du pro- simples comme la création d'une base de don- cessus de SRP. Bien que l'Albanie ait reçu des vo- nées sur les montants d'aide versés et engagés. lumes d'aide relativement élevés au regard de sa La publication des objectifs de développement taille et joue un rôle géopolitique important aux pour le Millénaire (ODM) au début du proces- yeux de plusieurs bailleurs de fonds de premier sus de la SRP de l'Albanie a rendu la situation en- plan, les bailleurs de fonds n'étaient pas disposés core plus complexe. Le Programme des Nations à aligner leurs programmes sur le DSRP, celui-ci Unies pour le développement (PNUD) ayant étant, pour certains, guidé par la Banque mon- pour mission de suivre les progrès vers la réali- diale. De plus, le gouvernement n'a pas été en me- sation des ODM, il a eu tendance à considérer sure de définir clairement la structure de ses le DSRP albanais comme un moyen essentiel activités de coordination de l'aide et la forme d'atteindre les ODM plutôt que comme une stra- qu'elles devaient prendre. tégie de lutte contre la pauvreté et un disposi- Le processus de planification du DSRP a été tif de coordination autonome. l'occasion pour les bailleurs de fonds de créer des La viabilité du DSRP dépendra dans une large programmes d'aide en faveur de l'Albanie mieux mesure de la communauté des bailleurs de ciblés et coordonnés. Il a cependant été engagé fonds. La population et les administrations cen- peu après le lancement du processus de stabili- trales et locales ne verront l'intérêt d'élaborer sation et d'association de l'UE en mai 1999, qui leurs propres programmes dans le cadre du ouvrait aux pays des Balkans la possibilité d'ad- DSRP que si les bailleurs de fonds alignent les hérer à l'UE et d'obtenir un appui grâce au pro- leurs sur le DSRP. gramme d'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabi- La priorité aux résultats lisation. L'objectif de l'adhésion à l'UE -- et les L'amélioration de la base analytique serait un priorités et les processus définis par l'UE pour at- premier pas vers une meilleure hiérarchisation teindre cet objectif -- a beaucoup rivalisé avec des objectifs. À cet effet, il est essentiel de défi- le DSRP pour capter l'intérêt des pouvoirs publics nir des indicateurs et des instruments de mesure et obtenir des hauts fonctionnaires qu'ils lui afin de fixer les priorités en toute connaissance consacrent leur temps précieux. de cause. Le processus de la SRP a aidé les pou- Les problèmes de coordination des bailleurs voirs publics à prendre conscience de l'impor- de fonds ne datent pas du DSRP, puisque les tance du suivi et de l'évaluation et à avancer bailleurs de fonds ont toujours préparé et exé- dans la mise en place des structures et des in- cuté leurs programmes indépendamment les dicateurs de suivi de la SNDES. Le choix d'indi- uns des autres. Les programmes se sont donc cateurs pouvant être suivis et mesurés est chevauchés, et en conséquence, l'effort non né- d'autant plus important en Albanie que les don- gligeable consenti en faveur de l'Albanie n'a pas nées statistiques sont insuffisantes et qu'il est dif- donné les résultats qu'on aurait pu espérer. Les ficile d'utiliser l'ensemble du système statistique divergences d'opinions légitimes n'ont pas été pour mesurer les progrès accomplis. En sep- 1 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É tembre 2002, le Premier Ministre a décidé qu'il Il sera important à l'avenir que la participation fallait créer des unités de suivi dans chaque mi- de la Banque à l'élaboration du DSRP se fasse plus nistère dépensier et définir des indicateurs ser- encore discrète. Il sera également important de vant à élaborer les politiques. Une unité qui rappeler chaque fois qu'il est possible que le pro- relève du Conseil des ministres est maintenant cessus de la SRP n'est utile que s'il est piloté par chargée de l'analyse, du suivi et de l'évaluation le pays. La Banque, tout comme d'autres bailleurs des politiques. de fonds, a pris des mesures pour donner un rôle Le DSRP est maintenant bien ancré dans l'en- accru au parlement. En outre, à la suite de dis- semble du processus budgétaire, qui est lié au cussions sur la SRP, l'Organisation pour la sécurité budget annuel par l'intermédiaire du MTEF. Bien et la coopération en Europe a accepté de fournir que ce processus en soit encore à ses débuts, il une aide à long terme afin de renforcer le rôle du a contribué à améliorer les capacités dans des do- parlement albanais dans le processus de SRP. Les maines comme le développement des systèmes parlementaires albanais vont faire partie de la statistiques, le suivi et l'évaluation et le soutien commission ministérielle de suivi et de la com- à un débat public sur les questions de dévelop- mission technique de suivi intersectoriel. pement. Le programme de prêts de la Banque, qui bé- Depuis l'adoption du DSRP, le gouvernement néficie à de nombreux secteurs, n'a pas favorisé a augmenté la part des dépenses en faveur des la définition d'une orientation stratégique du pauvres dans le budget. La plupart de ces aug- DSRP. Au cours des trois dernières années, il est mentations ont servi à relever les salaires dans cependant devenu plus sélectif grâce à la création les secteurs de la santé et de l'éducation. Les dé- du CARP (graphique 2.3). On ne peut pas repro- penses consacrées à l'entretien des écoles et cher à la Banque d'avoir adopté une démarche des hôpitaux ont également progressé, mais res- globale compte tenu des énormes besoins d'in- tent encore inégalement réparties. frastructures et de l'absence d'autres sources de financement. Il n'en reste pas moins que le pro- L'appui de la banque mondiale -- gramme de la Banque ne possédait pas le fonde- Privilégier l'internalisation par le pays ment stratégique qui aurait permis aux avantages Depuis trois ans, la Banque s'est fermement en- du programme dans son ensemble d'être supé- gagée à appuyer le DSRP albanais. Elle a soutenu rieurs à la somme des avantages individuels de de manière efficace et judicieuse les consulta- chaque projet. L'argument avancé pour justifier tions liées au DSRP. Elle a certes joué un rôle par une stratégie privilégiant plusieurs projets (plu- trop dominant dans la formulation du DSRP in- tôt qu'une stratégie consistant à consacrer les térimaire, mais elle s'est mise en retrait lorsque ressources au soutien budgétaire) était qu'il fal- la préparation du DSRP définitif a commencé, de lait fournir un travail intensif au niveau sectoriel façon à laisser le gouvernement prendre les et qu'il était difficile de mobiliser certains minis- choses en main. Dans le même temps, elle a tères dépensiers en apportant un soutien bud- aidé ce dernier à se concentrer sur le DSRP en gétaire. Les Approches sectorielles (AP) sont un collaborant avec lui sur le Crédit à l'appui de la moyen de s'engager plus directement au niveau réduction de la pauvreté (CARP), en développant sectoriel tout en fournissant un appui budgétaire les capacités de suivi et d'évaluation et en ins- global, mais la Banque n'a pas choisi cette option. taurant un dialogue systématique au niveau tech- Le problème s'explique en partie par la mauvaise nique. gestion des affaires publiques du pays et les La Banque a souligné la nécessité d'améliorer craintes au sujet de la corruption dans la passa- les dispositifs de collecte de données et de suivi. tion des marchés publics et de l'utilisation des res- Dans cette optique, en collaboration avec le mi- sources. nistère du travail et des affaires sociales et l'Ins- Le crédit à l'appui de la stratégie de réduction titut national des statistiques, elle a tracé un de la pauvreté (CSRP) de l'Albanie était la pre- profil de la pauvreté et procédé à une évaluation mière opération de prêt de ce type que la Banque qualitative du phénomène pour le DSRP. réalisait dans la région Europe et Asie centrale. Il 1 4 A L B A N I E É v o l u t i o n d e s p r ê t s d e l a B a n q u e m o n d i a l e G r a p h i q u e 2 . 3 . à l ' A l b a n i e p a r s e c t e u r , e n t r e 1 9 9 2 e t 2 0 0 4 Secteur Rural Transports Politique économique Protection sociale Gestion du secteur public 1992­01 Énergie et mines 2002­04 Développement du secteur privé Santé, nutrition et population Aménagement urbain Eau et assainissement Éducation Finances Développement social 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Pourcentage de la totalité des nouveaux engagements Source : Banque mondiale. privilégie quatre domaines d'action : promotion bailleurs de fonds à coordonner leur action avec de la croissance et du développement du sec- le DSRP. Elle aurait pu s'efforcer davantage d'uti- teur privé ; renforcement des moyens de suivi et liser ses programmes pour soutenir l'alignement d'évaluation du programme d'action ; meilleure des bailleurs de fonds en favorisant des ap- prestation des services et efficacité accrue du dis- proches sectorielles et un soutien budgétaire positif de protection sociale ; amélioration des accru. De son côté, le gouvernement aurait pu fonctions essentielles du secteur public et des montrer la voie à suivre en dénouant le conflit mécanismes institutionnels. Les seuils de dé- sur la question de savoir qui, du ministère des clenchement, qui conditionnent les prêts aux ré- Finances ou de celui de l'Économie, était chargé sultats du pays, sont reliés avec précision aux de coordonner l'aide. objectifs du CSRP. La deuxième phase du DSRP La Banque, de concert avec le FMI, devrait en- s'appuie sur les progrès réalisés au cours de la pre- visager sérieusement d'associer à des dispositifs mière phase, tout en tenant compte des chan- tels que les évaluations conjointes d'autres par- gements de priorités notés dans le rapport tenaires, notamment les principaux responsables d'étape annuel du DSRP. d'autres pays dotés d'un DSRP qui ont une La direction de la Banque mondiale a déployé connaissance directe du processus. des efforts constants pour faire en sorte que l'aide en faveur de l'Albanie soit coordonnée Collaboration entre la banque mondiale plus efficacement. Elle s'est employée à travailler et le FMI en collaboration avec le ministère britannique La collaboration entre la Banque mondiale et le du développement international et d'autres FMI, tant au siège que sur le terrain, a joué de bailleurs de fonds bilatéraux afin d'appuyer le façon importante à l'avantage direct du DSRP en DSRP, et est parvenue à persuader l'UE que le Albanie. La plupart des observateurs s'accordent DSRP était conforme au programme d'acces- à dire que la méthode adoptée par les deux ins- sion à l'UE. Jusqu'à la fin de 2003, la Banque n'a titutions, qui consiste à équilibrer les dépenses cependant pas été en mesure d'encourager les afin de réduire la pauvreté tout en maîtrisant le 1 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É déficit budgétaire, est devenue plus cohérente. rait organiser régulièrement des réunions d'in- Il en est de même de la méthode visant à équi- formation avec la presse afin d'essayer de ré- librer le besoin d'augmenter les recettes fiscales soudre ce problème. et la nécessité de continuer à encourager les ac- La coordination interministérielle des pro- tivités du secteur privé. grammes multisectoriels constitue l'un des prin- cipaux points faibles du DSRP albanais. Les Conclusion -- Une crédibilité accrue, pouvoirs publics comme la Banque doivent étu- une aide mieux coordonnée dier les moyens de gérer ces programmes effi- Le DSRP de l'Albanie a partiellement réussi à at- cacement. Il faut inscrire dans la durée la teindre les objectifs voulus, tant du point de vue structure et les processus du DSRP, et notam- du gouvernement que de la Banque, et permet ment les stratégies sectorielles et régionales et de tirer des enseignements utiles pour d'autres les plans d'action, en les institutionnalisant. pays. Il n'en reste pas moins que le gouverne- La coordination des bailleurs de fonds est une ment albanais doit s'attaquer à de graves pro- tâche trop importante pour être confiée exclusi- blèmes afin de consolider les progrès réalisés vement à ces derniers. Il appartient au gouver- dans le cadre de l'initiative SRP. nement albanais d'assumer la responsabilité de ce Le DSRP a permis d'obtenir des résultats dans processus. Après avoir trouvé un point de contact le domaine du suivi. La méthode actuelle adapté, il doit convoquer les bailleurs de fonds à conjugue un engagement des pouvoirs publics, une série de réunions au cours desquelles il leur un appui substantiel de la Banque et un pro- présentera sa stratégie et ses objectifs prioritaires. gramme de formation. Ce processus pourrait Il organisera ensuite des réunions techniques être élargi, la Banque étant alors chargée d'in- mensuelles coprésidées par les représentants des citer des ONG et d'autres acteurs non gouver- ministères concernés, qui permettront d'évaluer nementaux à s'engager de façon crédible en leur les programmes et les progrès accomplis dans donnant suffisamment de temps pour examiner les différents secteurs. De leur côté, les bailleurs les documents et préparer des commentaires. de fonds doivent réduire les coûts de transac- Dans le même temps, si l'opinion publique était tion de leur aide à l'Albanie en ayant davantage très sensibilisée au DSRP lorsque celui-ci a été recours à des co-financements, en réduisant le lancé, elle l'a moins été durant son exécution. nombre de bureaux chargés des projets et en L'unité de suivi du ministère des finances pour- harmonisant leurs procédures. 1 6 3 Cambodge e gouvernement du Cambodge a commencé à mettre en oeuvre son Do- L cument de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) en mars 2003, peu de temps avant la visite effectuée dans ce pays en avril et mai 2003 par l'équipe d'évaluation du Département de l'évaluation des opéra- tions. Ce chapitre ne porte donc que sur le processus d'élaboration du DSRP et sur le tout début de sa mise en oeuvre. L'équipe d'évaluation a tenu des ré- unions à Phnom Penh, ainsi que dans les provinces de Siem Reap et de Prey Veng. L'analyse ci-dessous s'inspire de diverses sources dont une enquête réa- lisée auprès de 73 intervenants représentant le gouvernement, la société ci- vile et les partenaires internationaux. Un long chemin du conflit à la croissance que le taux de scolarisation secondaire atteint Les contrecoups du passé tumultueux du Cam- tout juste 14 %. Le Cambodge a également le bodge se font toujours sentir dans le pays. Le plus fort taux de prévalence de l'infection du conflit civil a entraîné une pauvreté généralisée, VIH d'Asie de l'Est. La plupart des habitants vi- brisé les institutions et dépossédé le pays de vent dans des zones rurales où le taux de pau- nombre de ses citoyens les plus qualifiés. Les vreté est quasiment le double de celui des zones personnes qualifiées à même de reconstruire le urbaines. pays et de lutter contre la pauvreté font cruel- Malgré une croissance moyenne du PIB de lement défaut. Cinquante pourcent des 13 mil- près de 6 % par an depuis 1994, les fondements lions d'habitants du Cambodge ont moins de économiques du Cambodge restent médiocres. 16 ans ; le taux de croissance démographique an- L'agriculture, qui est le secteur le plus important, nuelle, de 2,4 %, impose une lourde charge aux compte pour 39 % du PIB et plus de 70 % de services sociaux restreints du pays. l'emploi. La croissance a été entraînée par l'ex- Le Cambodge compte parmi les plus pauvres tension des superficies cultivées et, plus ré- pays d'Asie. Quelque 30 à 40 % de la population cemment, par le tourisme et l'expansion rapide vivent avec moins d'un dollar par jour. L'espé- de la production de vêtements du fait de l'accès rance de vie est de 54 ans, la mortalité infantile préférentiel au marché américain accordé au est de 95 pour 1 000 naissances vivantes, tandis Cambodge au titre de l'Accord multifibres. Cet 1 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 3 . 1 . L e C a m b o d g e e n b r e f Asie PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX l'Est et Faible Cambodge Pacifíque revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 13,4 1 855 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 310 1 080 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 4,2 2 011 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,9 1,0 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,5 1,1 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 36 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 19 40 30 Espérance de vie à la naissance (années) 54 69 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 96 32 82 Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 45 15 44 Accès à une source d'eau Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 30 76 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 31 10 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 123 111 92 Cambodge Garçons 130 112 99 Pays à faible revenu Filles 116 111 85 Source : Banque mondiale. accès préférentiel est toutefois parvenu à son l'éducation et aux soins de santé. Moins d'un terme à la fin de 2004, et un recul de la pro- tiers de la population a accès à l'eau potable et duction et des exportations de vêtements pour- aux moyens d'irrigation nécessaires à la crois- rait être lourd de conséquences pour l'emploi sance agricole. Seulement 10 % de l'ensemble local. des ménages disposent de l'électricité. Les dépenses de santé et d'éducation ont plus Le premier plan de développement adopté que doublé entre 1993 et 2002, témoignant de la par le Cambodge après la chute du régime volonté du gouvernement de répondre aux be- Khmer Rouge date de 1996. Le premier pro- soins essentiels de la population en matière de gramme de développement socio-économique services. En dépit de cette poussée, les dépenses (PSDE I) couvrait la période de 1996 à 2000. Il intérieures du Cambodge restent à la traîne des était axé sur la croissance et le développement moyennes régionales dans ces deux secteurs. des infrastructures, mais ne portait pas explici- Le gouvernement n'est guère en mesure de tement sur la réduction de la pauvreté. Après son gérer les efforts de développement. Les salaires adoption, les bailleurs de fonds ont apporté une sont bas et la corruption généralisée. Des rentes importante assistance technique aux ministères peuvent être demandées en complément des de la santé et de l'éducation. Ces deux ministères recettes provenant des concessions forestières se sont dotés de stratégies nationales en 2000 ­ et agricoles, du tourisme, de l'industrie du vê- 2001. Les spécialistes du développement y voient tement et des flux importants d'aide étrangère des stratégies avisées bénéficiant d'une forte ad- au pays. Les nominations politiques qui y don- hésion des ministères concernés, et considè- nent accès relèvent du favoritisme, de sorte rent que la capacité de planification de ces qu'on ne peut aisément s'assurer que les postes- derniers compte parmi les meilleurs atouts du clés du gouvernement sont attribués à des per- gouvernement. sonnes qualifiées. L'insuffisance des infrastructures paralyse la Le processus stratégie de réduction de la croissance et la lutte contre la pauvreté en frei- pauvreté (SRP) -- Calendrier inadapté et nant l'exportation des produits agricoles locaux internalisation incomplète et l'importation d'intrants comme les engrais, L'initiative SRP est des plus pertinentes au regard tout en privant les ruraux pauvres d'un accès à du défi que pose la pauvreté au Cambodge. L'ac- 1 8 C A M B O D G E cent placé sur l'adhésion des gouvernements et la lui-même. Cette unité a assumé le pilotage du participation publique en constitue un élément processus SRP et a efficacement assuré la liaison majeur étant donné que les politiques de déve- entre les planificateurs de plusieurs ministères loppement ont été fortement influencées par les concernés. Cela n'a cependant pas été le cas bailleurs de fonds dès la fin de la période de conflit, des hauts fonctionnaires de ces ministères. L'ad- au début des années 90. Toutefois, la préparation hésion du gouvernement a également souffert du DSRP s'est mal déroulée. La date ambitieuse- de la participation insuffisante du Ministère de ment envisagée pour la présentation du document l'économie et des finances à la préparation du correspondait à la période de préparation -- lé- DSRP. Le document ne semblait donc pas béné- galement prescrite -- du PEDS qui était appuyé par ficier du soutien généralisé du gouvernement. la Banque asiatique de développement. Compte Cette impression reflétait en outre les tensions tenu des capacités réduites de l'administration, il suscitées par le PEDS et l'impression que la n'était pas réaliste de mener deux processus de pla- Banque imposait une charge superflue au gou- nification en parallèle, et l'élaboration du DSRP a vernement en insistant sur un processus straté- été repoussée après l'achèvement du PEDS II. Le gique distinct. document a été finalisé en décembre 2002 (enca- Les planificateurs du DSRP ont vraiment fait dré 3.1). Cette première expérience témoigne da- l'effort de consulter les ONG durant la phase de vantage d'un souci de respecter les formes préparation du document et d'y intégrer leurs prescrites des documents de stratégie plutôt que avis, attitude qui marque un changement no- l'esprit de l'initiative, et montre combien il est im- table par rapport aux précédents processus de portant de l'ajuster avec soin aux processus en planification, mais la participation de la société cours dans les pays. civile a tout de même été limitée. Peu de temps était prévu pour les consultations. De plus, les Adhésion, participation projets de document n'ont été distribués qu'en Un petit groupe d'intervenants relevant du Mi- anglais, et seules trois des 24 provinces du Cam- nistère de la planification a montré un enthou- bodge ont profité d'un atelier régional. siasme constant à l'égard du processus L'affectation de ressources à une stratégie de d'élaboration du DSRP, ainsi que du document planification est un signe important de l'enga- Stratégie cambodgienne de réduction de la pauvreté : E n c a d r é 3 . 1 . grandes priorités et domaines d'intervention Le DSRP est axé sur la discipline budgétaire, associée au ren- Le DSRP recense huit domaines prioritaires aux fins de forcement des revenus et aux réformes structurelles en vue la réduction de la pauvreté : d'améliorer le climat des affaires. · maintien de la stabilité macroéconomique Il compte trois grandes priorités : · amélioration des moyens de subsistance des ruraux · développement des perspectives d'emploi · la croissance axée sur les exportations, le tourisme et le dé- · amélioration des compétences veloppement de l'agriculture · renforcement des institutions et amélioration de la gouver- · la gouvernance et la gestion des dépenses publiques nance · le développement des infrastructures et le développement · atténuation de la vulnérabilité et lutte contre l'exclusion humain. sociale · promotion de la parité hommes-femmes · attention prioritaire accordée à la population. Source: Kingdom of Cambodia (2002), NPRS 2003­05. 1 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É gement du pays à l'égard de l'initiative. À un disposition sur trois ans par les bailleurs de fonds stade certes très précoce de sa mise en oeuvre (compte tenu des limites de la capacité d'ab- -- lors de la visite de la mission d'évaluation -- sorption), et que la moitié était déjà affectée à il n'y avait guère d'éléments attestant de liens des projets en cours. entre le DSRP et le budget annuel du Cambodge À la fin de 2003, le DSRP n'offrait pas de vision ou d'une allocation prochaine de crédits à cette à long terme permettant d'orienter les pro- stratégie. L'élaboration d'une stratégie opéra- grammes à court et moyen terme sur nombre de tionnelle aurait exigé une participation forte et questions stratégiques intersectorielles essen- soutenue du Ministère de l'économie et des fi- tielles pour le Cambodge (à l'exception du com- nances au processus. Or, il est malheureuse- merce), comme le développement du secteur ment très peu intervenu dans sa préparation privé, la gestion des ressources naturelles et la ré- jusqu'au stade final, et un travail considérable forme de la fonction publique. Un plan efficace reste à faire pour relier les domaines prioritaires doit également aborder les priorités et les stra- du DSRP aux programmes budgétisés. tégies sectorielles. Deux domaines justifient une attention particulière : la croissance de l'agri- Globalité et perspective à long terme culture et le développement des capacités. Plus L'initiative SRP envisage des stratégies nationales de 70 % de la population cambodgienne trouve fondées sur une vision globale et à long terme des dans l'agriculture sa principale source de revenus, enjeux liés à la réduction de la pauvreté. Pour la mais la productivité de ce secteur est nettement plupart des pays à faible revenu, il s'agit d'une en- inférieure à celle des voisins du Cambodge. Le treprise très ambitieuse car la préparation du DSRP pourrait être un instrument efficace de DSRP présuppose l'existence de capacités d'ana- rapprochement entre les ministères concernés, lyse et de réflexion stratégique. Il existe un cor- la communauté des bailleurs, les autorités lo- pus impressionnant d'analyses de la pauvreté au cales et les nombreuses ONG du secteur en vue Cambodge et d'enquêtes démographiques et sa- de la conception et de la mise en oeuvre d'une nitaires sur le pays. Malheureusement, il est dif- stratégie de développement coordonnée. Il pour- ficile de les comparer et une très grande rait fournir un cadre similaire pour l'analyse des incertitude demeure quant au seuil de pauvreté. besoins en matière de développement des ca- La hiérarchisation est un problème de qualité pacités, notamment pour la justice, les services majeur dans le DSRP du Cambodge, comme de police, de douane et afin de surmonter les dans celui des autres pays. Nombre des inter- obstacles qu'impose la corruption à la croissance venants interrogés se sont déclarés déçus qu'il des petites et moyennes entreprises. ne tienne pas lieu de plan d'intervention com- Focalisé sur la forme du DSRP -- ce qui té- plétant le cadre général du PDES alors qu'on le moigne de la manière dont il percevait les avan- présentait comme tel. Les ministères concernés tages offerts par la Banque et le Fonds -- le ont été invités à soumettre des programmes en gouvernement cambodgien a négligé une ques- vue de leur inclusion dans la liste des mesures tion plus importante : quelles étaient les formes prévues au DSRP. Vingt-deux départements et de soutien susceptibles d'aider les autorités à ministères ont présenté des dossiers, en fait de promouvoir au mieux les principes du DSRP en longues listes de projets mal chiffrés de lutte tant que premier processus national de planifi- contre la pauvreté, en partant du principe que cation et d'exécution stratégique ? Au Cam- des fonds supplémentaires seraient dégagés bodge, la planification et la mise en oeuvre pour ces projets. Plus de 80 % des projets étaient doivent tenir compte des processus préalables insuffisamment financés et près de la moitié de planification stratégique et assurer leur com- d'entre eux n'était pas chiffrés. Une fois le DSRP patibilité avec les principes du DSRP. achevé, le Ministère de la planification a calculé le coût de ces projets pour constater qu'ils s'éle- Partenariats vaient au total à plus de 5 milliards de dollars, Le Cambodge est fortement tributaire de l'aide alors que 1,5 milliard de dollars seraient mis à extérieure. L'amélioration des partenariats entre 2 0 C A M B O D G E les bailleurs d'aide au développement et le gou- encore trop tôt pour évaluer la nature et l'am- vernement pourrait améliorer sensiblement l'ef- pleur de l'alignement entre les bailleurs de fonds. ficacité de l'aide. Les bailleurs de fonds ont Au Cambodge, les secteurs de l'éducation et de reconnu d'emblée la nécessité d'une coordina- la santé sont de bons exemples d'une coordi- tion. Avant le lancement du processus SRP, la nation efficace des bailleurs. Dans d'autres do- plupart d'entre eux s'attachaient principalement maines toutefois, il semblerait que les bailleurs à éviter les doubles emplois plutôt qu'à pro- soient focalisés sur leurs propres projets dont les mouvoir la collaboration. Le DSRP fournit un mécanismes d'exécution spécifiques sont sou- cadre qui n'existait pas dans les précédents pro- vent mal rattachés au ministère concerné. cessus de planification nationale et qui permet de discuter des priorités du gouvernement avec Stratégie axée sur les résultats les bailleurs. L'un des objectifs majeurs de l'ini- Le processus SRP a permis de donner aux ob- tiative SRP est de remettre les rênes de la gestion jectifs de réduction de la pauvreté une place de l'aide au gouvernement concerné, mais il plus centrale dans les préoccupations du gou- faudra longtemps avant que les pouvoirs pu- vernement, des bailleurs de fonds et des ONG. blics puissent assurer l'affectation et la gestion Le Ministère de la planification a officialisé un de l'aide. processus permettant aux ministères de hiérar- Le processus SRP a focalisé l'attention sur la chiser les programmes prévus en fonction de façon dont les bailleurs de fonds pourraient ali- leur impact probable sur la pauvreté. Cet exer- gner leurs efforts afin d'appuyer la stratégie cice de planification n'est toutefois pas claire- du gouvernement et d'exploiter les synergies ment relié au processus budgétaire. Il faudra entre les partenaires. Comme les principaux donc s'employer à améliorer l'alignement des partenaires (notamment la Banque asiatique de projets budgétisés avec les objectifs généraux de développement, le Département du dévelop- réduction de la pauvreté (tableau 3.1). pement international du Royaume-Uni et la Pour que le processus SRP soit axé sur les ré- Banque mondiale) élaborent de nouvelles stra- sultats, il conviendra de développer les compé- tégies d'assistance aux pays en 2004­2005, il est tences des fonctionnaires cambodgiens en O b j e c t i f s d u D S R P e n m a t i è r e d e r é d u c t i o n T a b l e a u 3 . 1 d e l a p a u v r e t é a u C a m b o d g e ( e n p o u r c e n t a g e ) Objectif et indicateur Année de référence Objectif pour 2005 Indice de la pauvreté humaine 36 (1999) 31 Taux moyen de croissance annuelle du PIB, en termes réels 5,4 (2000) 6­7 (2001­2005) Taux de mortalité infantile (pour 1 000 naissances vivantes) 95 (2000) 90 Taux de mortalité maternelle (pour 1 000 naissances vivantes) 4,37 (2000) 3,72 Enfants de moins de cinq ans présentant un retard de croissance modéré à grave 44 38 Enfants de 12 ans achevant la 6e année d'étude 33 (1998) 90 Proportion de la population ayant accès à de l'eau potable Zones rurales 29 (1999) 40 Zones urbaines 69,5 (1999) 87 Proportion de la population ayant accès à des installations sanitaires Zones rurales 8,6 (1999) 20 Zones urbaines 49 (1999) 90 Source : Document national de réduction de la pauvreté, 2003, Tableau 1.1. 2 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É matière de suivi et d'évaluation. Les instruments La Banque aurait pu davantage s'employer à et processus d'exécution et de suivi du DSRP en maintenir les bailleurs et les ONG dans la course sont encore à leurs débuts. Une unité de suivi durant la période critique entre la présentation centralisé a été créée au sein du Ministère de la de la première version et celle du document planification, mais à ce jour, elle n'a guère en- final. Un groupe d'orientation composé de re- tretenu de rapports avec les unités centrales et présentants des bailleurs et des ONG aurait uti- sectorielles de collecte de données. De manière lement permis de suivre les progrès et de fournir générale, l'exécution se déroulera probablement des conseils diversifiés sur la meilleure façon de sans difficulté dans les secteurs de l'éducation et procéder. de la santé où les capacités des ministères ont Lors de la préparation du DSRP, la Banque été renforcées avant la préparation du DSRP s'est heurtée à un défi majeur consistant à équi- grâce à une approche bien coordonnée des librer qualité et adhésion au document. Elle a bailleurs. principalement travaillé avec le Ministère de la Au Cambodge, l'exécution intervient princi- planification pour s'assurer de la qualité du do- palement par l'intermédiaire d'unités indivi- cument et a de ce fait éloigné le Ministère de duelles de mise en oeuvre des projets appuyées l'économie et des finances du processus. En par les bailleurs de fonds, et il n'y a pas de conséquence, la première mouture du DSRP consensus quant à la possibilité de modifier ce pèche par un manque de hiérarchisation et de mode d'intervention, même s'il n'est pas propice chiffrement des coûts, et les dimensions inter- au renforcement à long terme des capacités. sectorielles n'ont guère été abordées, ce qui Par ailleurs, de nombreux aspects du DSRP amoindrit le principal intérêt du DSRP qui est sont trop ambitieux pour un pays se trouvant au censé fournir une indication des coûts, à la dif- stade de développement institutionnel du Cam- férence du PDES où les programmes sont trai- bodge. Il faut simplifier considérablement les tés de manière plus générale. Les efforts engagés procédures d'établissement des coûts et de suivi. pour réintégrer le Ministère de l'économie et des À plus brève échéance, il est peu probable que finances dans le processus ont abouti, mais un l'on puisse évaluer l'impact sur la pauvreté d'in- temps précieux a été perdu. vestissements ou de mesures spécifiques, et l'on Au début du processus de la SRP, le person- peut s'interroger sur l'à-propos de l'affectation nel de la Banque jugeait essentiel de contribuer de ressources à cette fin. Au Cambodge, il suffit à la préparation d'un document de stratégie de probablement de suivre les intrants d'une part, qualité comparable à la première série de DSRP et d'évaluer les résultats d'autre part. élaborés dans d'autres pays. Comme les agents de la Banque et du Fonds étaient d'avis que le Soutien de la Banque mondiale -- PDES ne constituait pas une solution de rem- Necessité d'un soutien local efficace et placement crédible au processus SRP et qu'il ne d'un meilleur alignement avec le DSRP pouvait être remanié dans les délais impartis, il La Banque mondiale a apporté un soutien im- fut décidé de lancer le processus SRP en paral- portant au Cambodge en vue de la préparation lèle de la préparation de la deuxième phase du du DSRP. Grâce à des subventions du Fonds de PDES. Avec le recul, il aurait sans doute mieux développement institutionnel, la Banque a fi- valu fondre les deux processus l'un dans l'autre nancé la création d'une unité de soutien chargée et remettre la préparation du DSRP final à la d'accélérer la préparation du document au sein troisième phase du PDES qui aurait alors pu être du Ministère de la planification. Les consulta- recentré sur les exigences du DSRP. Au lieu de tions étroites tenues avec la Banque durant les se précipiter dans l'élaboration du DSRP, la phases finales de la préparation du document Banque, le Fonds et la Banque asiatique de dé- ont permis d'en améliorer la qualité, mais ont veloppement auraient pu travailler avec le gou- suscité chez certains bailleurs et ONG l'impres- vernement pour créer les conditions propices à sion négative que le projet « était passé entre les l'adoption à plus long terme d'un DSRP efficace. mains de Washington ». Un appui technique et un soutien à la formation 2 2 C A M B O D G E auraient alors pu être fournis aux ministères ment des prêts à l'investissement) n'ont pas pour favoriser la pleine compréhension du pro- suivi la stratégie proposée. La Banque hésitait à cessus et des objectifs du DSRP ; une campagne s'aligner sur les programmes relevant de la stra- d'information publique aurait pu être organi- tégie de gestion sectorielle des investissements sée, et l'on aurait pu accélérer les travaux d'éla- (SWIM) conduits par les bailleurs dans les sec- boration du Cadre de dépenses à moyen terme teurs de l'éducation et de la santé. L'un des (CDMT) et d'une stratégie agricole cohérente. bailleurs a attribué au processus SRP le fait que L'arbitrage entre qualité et adhésion a été la Banque a fini par coordonner son action avec compliqué par l'incapacité du bureau local de la les programmes SWIM dans le domaine de la Banque à apporter d'entrée de jeu un soutien ef- santé. Dans celui du développement rural, le ficace à la préparation du DSRP. Le bureau de la soutien récemment accordé par la Banque vise Banque à Phnom Penh a ouvert en 1999 et dis- une intervention au niveau sectoriel et une col- posait d'effectifs limités pour appuyer cet exer- laboration plus étroite avec les partenaires. cice. Ce n'est qu'après l'arrivée de nouveaux La préparation de la prochaine SAP fournit à agents, en 2001, que le bureau local de la Banque la Banque une excellente occasion d'aligner ses a commencé à apporter une contribution réelle analyses et sa politique de prêt au Cambodge sur à la préparation du DSRP. Il existait par ailleurs le processus SRP. des dissensions touchant à la responsabilité du processus au sein de la Banque. C'est assez tar- Conclusion : Les leçons de l'expérience divement, et à la demande de la direction de la Après des débuts difficiles, le Cambodge est par- Banque, que les agents en poste au Cambodge venu à développer l'adhésion au programme ont prêté leur concours aux ministères et fait la SRP. Il est évident que la démarche SRP est de liaison entre ces derniers et le personnel secto- mieux en mieux comprise au niveau des minis- riel de la Banque. tères. Le dialogue entre le gouvernement et les Avant le démarrage du processus SRP, le pro- bailleurs de fonds s'est amélioré, tout comme gramme de la Banque, tel qu'énoncé dans la entre les bailleurs de fonds. Si l'on peut conso- Stratégie d'assistance pays (SAP) pour l'exercice lider ces acquis, le Cambodge devrait pouvoir 2000­03, visait à axer les financements sur une commencer à tirer profit du processus SRP. succession de programmes en suivant une ap- Il serait certes difficile de conclure que l'éla- proche sectorielle. Les procédures et processus boration du DSRP au Cambodge a jusqu'ici été des différents bailleurs devaient être progressi- satisfaisante ; les choses pourraient toutefois vement éliminés à mesure de l'augmentation être très différentes d'ici quelques années si le des capacités administratives avec une réorien- gouvernement, la Banque et la communauté tation vers un soutien budgétaire croissant. La des bailleurs de fonds parviennent à assimiler et SAP préconisait un pilotage des approches sec- mettre à profit les leçons de l'expérience. La torielles dans les secteurs des infrastructures, de quasi-totalité des observateurs fait état d'amé- la santé et de l'éducation. La SAP a donné lieu à liorations constatées entre le tout début de la des consultations prolongées entre la Banque et préparation du DSRP et le parachèvement du do- le gouvernement, et l'approche sectorielle a été cument. Le Ministère de la planification est par- largement approuvée. Les consultations ont éga- venu à institutionnaliser la procédure de lement montré qu'au-delà de l'éducation élé- planification, organise des réunions mensuelles mentaire, il convenait de restaurer les capacités et a formé des coalitions avec sept sous-groupes et les compétences de gestion perdues durant de bailleurs de fonds. Les perspectives sont lar- la période Khmer rouge. gement fonction de la réussite du processus des Bien que le programme de prêt de la Banque rapports d'étape. Les mesures prises pour ren- soit aligné sur les priorités de la SAP et centré sur forcer le bureau de la Banque à Phnom Penh de- l'amélioration des ressources publiques, de la vraient grandement y contribuer en garantissant gestion des dépenses et de la gouvernance, les que la Banque applique les principes de pilotage choix en matière de financement (principale- par le gouvernement, de partenariat, de parti- 2 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É cipation et d'alignement dans son propre pro- DSRP. Compte tenu de son avantage compa- gramme. ratif, la Banque devrait assumer cette respon- À l'avenir, l'efficacité du DSRP en tant qu'ins- sabilité. trument de soutien de la croissance et de ré- duction de la pauvreté au Cambodge imposera Plusieurs conclusions peuvent en outre être au gouvernement et à la communauté interna- formulées en ce qui concerne spécifiquement la tionale de mettre en oeuvre plusieurs mesures es- Banque mondiale et ses agents. Pour oeuvrer ef- sentielles : ficacement à la promotion des principes de l'ini- tiative SRP au Cambodge, la Banque doit · Premièrement, l'approche coordonnée qui a considérer le DSRP non pas comme une « tâche donné de bons résultats dans la santé et » conduite par un ministère particulier, mais plu- l'éducation devra être étendue à l'agriculture, tôt comme un mode d'intervention différent au développement du secteur privé, au ren- fondé sur une responsabilité partagée. Les acti- forcement des capacités et à la réforme de la vités d'apprentissage en équipe auxquelles peu- fonction publique. vent être associés des représentants du · Deuxièmement, il faudra constituer un groupe gouvernement et des partenaires peuvent faire de direction interministériel doté d'un secré- beaucoup pour développer cette vision. Le bu- tariat chargé de présenter des rapports régu- reau national de la Banque doit considérer le liers de suivi. Pour le bon ordre, ces rapports soutien apporté au DSRP comme sa principale devront être diffusés auprès des médias et des mission et être doté des effectifs nécessaires à ONG. cet effet. Les agents de la Banque en poste au · Troisièmement, la communauté internationale Cambodge ne savent toujours pas clairement si devra mettre au point une approche coor- la Banque donne priorité à l'internalisation ou donnée permettant d'identifier et de corriger à la qualité. Il convient donc de leur fournir des les principaux manques de capacités qui font instructions plus claires quant à la manière de obstacle à la mise en oeuvre des principes du concilier ces deux impératifs. 2 4 4 Éthiopie 'équipe d'évaluation du Département de l'évaluation des opérations L s'est rendue en Éthiopie en juin / juillet 2003, et a rencontré des inter- venants locaux d'horizons très divers à Addis Ababa, à Awassa, à Shebe- dino et à Wonago. Les analyses présentées ici s'inspirent de diverses sources dont une enquête réalisée auprès de 83 intervenants représentant le gou- vernement, la société civile et les partenaires internationaux. La revue de ce pays permet une évaluation des progrès enregistrés et des défis rencontrés par l'Éthiopie durant l'élaboration du DSRP et sa première année de mise en oeuvre commencée au milieu de l'année 2003. Remédier à la fragilité économique à long terme est extrêmement aléatoire. Le ratio Près de la moitié des 66 millions d'Éthiopiens vi- exportations / PIB est très faible et les exporta- vent dans une pauvreté absolue. Chaque année, tions sont centrées sur le café, un produit dont ils sont des millions à être confrontés à une les cours avoisinaient en 2003 leur plus bas ni- grave insécurité alimentaire -- entre 11 et 13 mil- veau en 20 ans. lions durant la plus récente sécheresse. Les Entre 1991 et 2001, la croissance annuelle conflits, tels que la guerre de 1998­2000 avec l'É- du PIB réel s'établissait en moyenne à 4,4 %, soit rythrée, et les fluctuations des cours des produits une nette amélioration par rapport aux décen- de base, exacerbent l'insécurité alimentaire chro- nies précédentes. Les taux de croissance sont nique résultant de l'échec des politiques, no- fortement influencés par l'agriculture sur la- tamment la trop forte dépendance à l'égard de quelle l'économie éthiopienne repose très lar- l'agriculture vivrière, les problèmes de propriété gement. En 2000, l'agriculture représentait 43 % foncière, la faiblesse des marchés, l'insuffisance du PIB et employait 85 % de la population. En des infrastructures et la dépendance à l'égard de 2002­2003, la sécheresse et l'effondrement des l'aide alimentaire extérieure. L'Éthiopie est tri- cours du café ont fait plonger la croissance du butaire de l'aide au développement pour 40 % PIB réel dans le rouge à ­3,8 %. Les avancées des dépenses du secteur public, et devrait de- marquées dans la réduction de la pauvreté ru- meurer fortement dépendante pendant de nom- rale ont stoppé, tandis que la pauvreté urbaine breuses années encore. La viabilité de sa dette s'est aggravée. Bien que des améliorations 2 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 4 . 1 . L ' É t h i o p i e e n b r e f Afrique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX sub saha- Faible Éthiope rienne revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 68,6 703 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 90 490 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 6,4 347 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,3 2,3 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,2 2,4 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 44 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 16 36 30 Espérance de vie à la naissance (années) 42 46 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 114 103 82 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 47 .. 44 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 24 58 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 59 35 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 62 87 92 Éthiopie Garçons .. 94 99 Pays à faible revenu Filles .. 80 85 Source : Banque mondiale. notables aient été enregistrées sur le plan de Grâce aux financements de la Banque et du l'éducation et de la santé au cours des années Fonds, des mesures ont été adoptées dès la fin 90, les enjeux liés à la mise en place et à la qua- du conflit pour soutenir la gestion des taux de lité des services sociaux restent d'actualité. Ainsi, change, du secteur public et des dépenses pu- un tiers seulement des enfants fréquentait bliques, le développement du secteur privé (in- l'école primaire en 1999­2000, tandis que l'al- vestissement et réforme de l'aménagement phabétisation des adultes demeure très faible, urbain) et la compétitivité des exportations. Les notamment chez les femmes des zones rurales. réformes ont toutefois marqué le pas, notam- À 2,5 %, la croissance démographique annuelle ment en raison d'un manque de volonté d'ou- reste forte. Les dépenses de santé par habitant vrir le secteur financier aux intérêts privés. Par sont d'environ un sixième de la moyenne des ailleurs, de grandes sociétés qui avaient été pri- pays d'Afrique subsaharienne. Seuls 15 % de la vatisées n'ont pas trouvé acheteur. population rurale ont accès à de l'eau potable. Pour tenter de rétablir la confiance, le congrès Le VIH / SIDA constitue quant à lui une menace du parti au pouvoir a révisé en 2001 la politique croissante. de développement et ses stratégies d'exécution, L'Éthiopie a adopté en 1994 une constitution et a annoncé un remaniement de fond des struc- fédérale par laquelle elle s'engage à favoriser le tures officielles du gouvernement. Ces réformes fédéralisme ethnique, une autonomie régionale ont produit trois grands résultats : i) une vague constituée en fonction de critères ethniques. de décentralisation visant à rapprocher le gou- En 1998, un différend frontalier et commercial vernement du peuple en déléguant nombre de entre l'Éthiopie et l'Érythrée a dégénéré en une pouvoirs régionaux aux collectivités locales ; ii) guerre meurtrière qui a prélevé un lourd tribut un nouveau cabinet dans lequel des postes-clés économique. Un accord de paix a été conclu en ont été attribués à des personnalités n'apparte- 2000, mais les tensions restent vives. Au fil des nant pas au parti au pouvoir ; et iii) la création années, toutes les tentatives visant à ouvrir la de cinq super-ministères chargés de relancer et scène politique à la compétition ont échoué. de coordonner les efforts destinés à améliorer L'avènement d'un système reposant sur un parti l'efficacité du gouvernement. unique a exclu encore davantage la population La stratégie de développement à long terme du processus démocratique. du gouvernement et l'actuel plan quinquennal 2 6 É T H I O P I E de développement national (2001 ­ 2005) res- L e s q u a t r e p i l i e r s d u tent focalisés sur la stratégie d'industrialisation E n c a d r é 4 . 1 . D S R P d e l ' É t h i o p i e fondée sur le développement agricole qui date de 1994. Cette stratégie fournit également le · Industrialisation fondée sur le développement agricole et sécurité cadre du DSRP provisoire qui est centré sur la sé- alimentaire curité alimentaire, l'amélioration des systèmes · Gouvernance, décentralisation et émancipation économique de commercialisation, le développement de l'ir- · Réforme du système judiciaire et de la fonction publique rigation, l'expansion des services de vulgarisa- · Renforcement des capacités tion, le renforcement des capacités et la mise en valeur des ressources humaines dans l'éducation et la santé. Le développement agricole consti- du grand public et de la communauté des tuera un volet important de toute stratégie de bailleurs d'aide extérieure. lutte contre la pauvreté rurale en Éthiopie. Tou- tefois, il sera extrêmement difficile de réaliser un Internalisation développement agricole durable qui ne s'ap- Les milieux gouvernementaux ont fait bon ac- puierait pas sur une structure urbaine bien dé- cueil au DSRP. Le gouvernement central y a for- veloppée reliée aux marchés nationaux et tement adhéré dans la mesure où il prolongeait internationaux. les axes forts des politiques en vigueur. L'Éthiopie a atteint en octobre 2001 le La préparation du DSRP a été fondée sur un point de décision au titre de l'initiative en faveur large processus de consultation qui reflétait fi- des pays pauvres très endettés (PPTE), bénéfi- dèlement la hiérarchie fédérale et administrative ciant ainsi d'un allégement hautement néces- du pays, ce qui représentait une vaste entre- saire de sa dette. Toutefois, à l'instar de prise compte tenu de sa taille et de sa popula- nombreux autres pays à faible revenu, l'Éthio- tion. Entre novembre 2001 et mars 2002, le pie n'a guère les moyens de contracter de nou- gouvernement fédéral a organisé au niveau des veaux emprunts. districts et des régions des discussions publiques qui ont été suivies par les ONG et par la com- Le processus SRP -- Un plus pour les munauté des bailleurs. Les organisations de la so- relations gouvernement-bailleurs ciété civile et la communauté des bailleurs de Le DSRP de l'Éthiopie a été achevé en août 2002, fonds ont également organisé une série de au moment opportun du point de vue des rela- consultations et de discussions publiques à tions entre le gouvernement et les bailleurs qui l'échelon régional et fédéral (encadré 4.2). avaient souffert des divergences suscitées par la La plupart des personnes qui ont pris part à guerre en Érythrée. Le DSRP a donné au gou- l'enquête conduite par le Département de l'éva- vernement l'occasion de préciser son pro- luation des opérations auprès des intervenants gramme d'action tant aux collectivités locales nationaux et de la communauté des bailleurs qu'aux partenaires extérieurs, tout en réunis- considéraient ce processus de consultation sant un ensemble d'engagements politiques comme une première étape importante en fa- dans un même cadre durable (encadré 4.1). Le veur d'une implication et d'une responsabilité gouvernement avait déjà adopté divers docu- croissante des collectivités locales. Les respon- ments stratégiques nationaux mettant l'accent sables des districts y voyaient des retombées sur la réduction de la pauvreté : la stratégie d'in- positives sur la prise de conscience des pro- dustrialisation fondée sur le développement blèmes de pauvreté et sur l'autonomisation des agricole, le troisième plan quinquennal de dé- communautés. veloppement et la stratégie nationale en faveur Les ONG locales et internationales travaillant de la sécurité alimentaire. Ces stratégies béné- au niveau fédéral et local voyaient le processus ficiaient de l'appui de l'élite politique. Le DSRP de consultation sous un jour moins positif. La a donc permis de les intégrer dans un cadre de plupart reconnaissaient l'importance du pro- développement unique soumis à l'approbation cessus et sa valeur intrinsèque pour les per- 2 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É M o b i l i s a t i o n d e l a annuelles de suivi sur le bien-être conduites de- E n c a d r é 4 . 2 . s o c i é t é c i v i l e e n puis 1995­1996. L'analyse de la pauvreté en dé- f a v e u r d u D S R P taille essentiellement les tendances quantitatives en termes de revenus, dans le temps et les dif- Le DSRP a fourni un cadre permettant à la société civile de s'engager férentes régions. Elle couvre également des as- activement dans le processus lancé par les politiques publiques. Les pects de la pauvreté autres que le revenu, ONG ont cherché par divers moyens à surmonter leurs problèmes de comme le niveau nutritionnel (retard de crois- capacités et à faire face à la politique de blocage traditionnellement sance et émaciation), l'accès aux services de adoptée par le gouvernement. santé, l'alphabétisation et plusieurs aspects de la propriété des actifs. Elle porte par ailleurs sur · Premièrement, elles se sont regroupées dans le cadre d'un « groupe plusieurs dimensions essentielles de la vulnéra- de travail des ONG sur le DSRP » qui a organisé plusieurs ateliers bilité, telles que la sécurité alimentaire et le VIH de sensibilisation et d'analyse sectorielle. Elles ont fait réaliser une / SIDA, mais de manière très générale. étude sur la contribution des ONG à la lutte contre la pauvreté. Le profil de la pauvreté ainsi obtenu consti- Elles ont assuré le suivi des consultations à l'échelle des districts tue une nette amélioration par rapport aux pré- et lancé plusieurs tentatives successives pour travailler plus étroi- cédentes tentatives de définition, en particulier tement avec le secrétariat gouvernemental du DSRP. la stratégie d'industrialisation fondée sur le dé- · Deuxièmement, elles ont formé des coalitions avec la communauté veloppement agricole, le plan quinquennal et des bailleurs de fonds. d'autres documents stratégiques. Ce qui fait dé- · Troisièmement, elles ont associé plusieurs parties prenantes à une faut dans ce diagnostic, c'est une évaluation qua- série de discussions publiques. Le Forum pour les études sociales, litative de la perception qu'ont les gens de la par exemple, a organisé une série de dialogues sur la pauvreté où pauvreté et de la vulnérabilité. Les constatations ont été soulevées des questions de politique générale ultérieure- d'ordre qualitatif résultant des consultations sur ment présentées au titre du processus de la SRP. le DSRP n'ont pas été utilisées sur le fond, en dépit de discordances évidentes entre l'analyse Source : Abebe Haile-Gabriel, « Le processus DSRP en Éthiopie : deuxième ré- quantitative et les perceptions formulées cou- union du Groupe de réflexion africain sur les DSRP » Bruxelles, novembre 2002. ramment au cours du processus de consulta- tion, par des personnes ordinaires selon lesquelles, loin de décroître, la pauvreté s'ag- sonnes qui y participaient, mais les consulta- gravait. À tout le moins, cette divergence appa- tions avaient laissé nombre d'entre elles sur leur rente reflète sans doute un décalage entre les faim. Les consultations ne laissaient guère de données subjectives et objectives, ce qui est re- place à l'examen de politiques de rechange, une lativement fréquent. Une interprétation plus conclusion qui a été confirmée par les résultats lourde de conséquences serait que les tendances de l'enquête. Certaines organisations de la so- quantitatives mentionnées dans le profil de la ciété civile et certains bailleurs de fonds ont été pauvreté sont quelque peu erronées étant donné déçus par le fait que le DSRP final traduisait mal que les données d'enquêtes de 1995 / 1996 et de les préoccupations soulevées lors des consulta- 1999 / 2000 ne sont pas comparables. tions et que les possibilités d'engagement of- fertes aux parties prenantes s'étaient amenuisées Partenariats après la fin du processus de consultation. Le DSRP a ouvert la voie à plusieurs partenariats nouveaux entre le gouvernement et les bailleurs, Globalité et perspective à long terme ainsi qu'entre le gouvernement et les parte- Le DSRP présente un diagnostic global de la naires du secteur privé. Le Groupe d'aide au dé- pauvreté et de ses principaux facteurs détermi- veloppement, qui compte environ 40 bailleurs de nants, fondé sur les résultats de deux enquêtes fonds, a joué un rôle fondamental dans l'élabo- sur le revenu, la consommation et les dépenses ration du DSRP, puis dans la recherche d'un des ménages réalisées en 1995­1996 et en meilleur alignement et d'une harmonisation de 1999­2000, ainsi que sur une série d'enquêtes sa mise en oeuvre. Un forum de consultations 2 8 É T H I O P I E U n e a r c h i t e c t u r e p o u r l e d i a l o g u e e n t r e E n c a d r é 4 . 3 . l ' É t a t e t l e s b a i l l e u r s d e f o n d s L'État et les bailleurs de fonds ont convenu d'une nouvelle struc- l'harmonisation ; et iii) constituer une enceinte pour la dis- ture de dialogue à trois niveaux : cussion des questions de politique générale. · Le forum sera appuyé par des groupes auxiliaires de deux types · Un forum de niveau ministériel se réunira tous les trimestres : des groupes sectoriels mixtes et des groupes responsables des afin d'encourager une reddition mutuelle de comptes et un processus (comme la gestion des finances publiques). échange plus nourri sur les politiques générales. Ce forum · Cette structure sera soutenue par un secrétariat respon- aura plus particulièrement pour tâche de : i) superviser l'exé- sable des communications horizontales et verticales entre cution et le suivi du DSRP ; ii) superviser les progrès de le forum de niveau ministériel et les groupes auxiliaires. entre les secteurs public et privé a été créé pour général sur les objectifs nationaux semblent être répondre aux principaux problèmes identifiés intervenus plus rapidement que dans de nom- par les partenaires privés durant le processus de breux autres pays à faible revenu ; il demeure consultation. toutefois difficile d'évaluer dans quelle mesure Pendant le processus SRP, les bailleurs ont l'appui des bailleurs a été réorienté sur le DSRP. convenu des règles d'engagement et notamment Les bailleurs ne sont pas tous aussi favorables à de la constitution d'un fonds conjoint pour la l'idée d'un alignement et plusieurs font preuve préparation du DSRP. Ils ont jugé nécessaire d'in- d'attentisme. La prudence de ces derniers s'ex- tégrer le Groupe d'aide au développement et de plique en partie par un défaut de hiérarchisation convenir d'un plan pour aller de l'avant. L'étroite des activités dans le DSRP. Nombre d'incerti- collaboration instaurée entre eux et le gouver- tudes perdurent en outre quant à la manière nement au cours de ce processus, en particulier dont les nouveaux financements issus des dif- durant les consultations, a suscité une plus grande férents fonds mondiaux, en particulier le Fonds compréhension mutuelle entre les deux groupes mondial de lutte contre le VIH / SIDA, s'inté- et au sein de chacun d'eux (encadré 4.3). Par greront dans le cadre du DSRP. ailleurs, les efforts visant à développer la coopé- ration aux fins de la revue des dépenses publiques Stratégie axée sur les résultats (RDP) et de l'évaluation de la responsabilité fi- Le DSRP met en évidence des domaines qu'il nancière ont également donné une assise plus so- convient de renforcer pour permettre un suivi ef- lide aux partenariats entre les bailleurs. ficace de l'exécution de la stratégie. Il faudra no- Des efforts ont été mis en oeuvre pour amé- tamment renforcer les capacités de l'agence liorer l'efficacité de l'aide grâce à une meilleure statistique centrale et de l'unité de suivi du bien- coordination entre les bailleurs de fonds, à un être qui relèvent du Ministère du développement soutien plus direct aux budgets nationaux, à une économique et de la coopération, et veiller à la réduction des conditions de prêt et à des pro- cohérence des systèmes d'élaboration de rap- cédures d'exécution moins contraignantes. En ports à différents niveaux. L'aspect primordial est Éthiopie, ces efforts ont amélioré les relations d'améliorer l'analyse et l'utilisation des données entre le gouvernement et les bailleurs. Bien que à tous les échelons du gouvernement, surtout ces derniers aient déjà commencé à fournir un au niveau des régions et des collectivités locales, soutien budgétaire sous diverses formes avant pour raffermir l'engagement du gouvernement en l'élaboration du DSRP, le processus de SRP a faveur d'une décentralisation plus marquée. Il consolidé leur démarche, tout en les aidant à co- faudra impérativement amener les intervenants ordonner et à harmoniser leurs efforts. non gouvernementaux à produire, à analyser et Les progrès réalisés du point de vue de l'ali- à utiliser des données. Le DSRP ne prévoit aucun gnement de l'aide et du soutien budgétaire en plan ou calendrier pour ces activités. 2 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Le DSRP définit 25 cibles et indicateurs pour ces données n'était systématiquement utilisée le suivi et l'évaluation de l'exécution de la stra- pour mesurer les résultats des politiques ou des tégie. Ils concernent pour la plupart les secteurs programmes spécifiques. Par ailleurs, il n'y a pas sociaux -- indice numérique de pauvreté, édu- eu d'articulation claire avec l'enveloppe néces- cation et santé. Les neuf cibles d'exécution com- saire au financement des aspirations stratégiques prennent les principaux déclencheurs exigés du gouvernement. Le DSRP a remédié à ces in- pour atteindre le point d'achèvement au titre de suffisances. l'initiative PPTE. Avant le démarrage du processus SRP, le gou- Dans les premiers temps, le suivi et l'évalua- vernement éthiopien s'était engagé à accroître tion ont lentement progressé. Les personnes in- les dépenses consacrées à la lutte contre la pau- terrogées au sein du gouvernement comme vreté (graphique 4.2). Le maintien de cet enga- au-delà évoquaient un ralentissement de l'élan gement fait de toute évidence partie intégrante causé par la situation de crise, les exigences du du cadre d'affectation des ressources du DSRP, nouveau système de dotation globale et le temps mais les chiffres actuellement inscrits au budget absorbé par l'harmonisation et d'autres aspects sont très inférieurs aux estimations, laissant sup- des relations avec les bailleurs de fonds. À poser un manque de discipline et de réalisme au l'époque de la visite de l'équipe d'évaluation, la stade de la planification. situation s'était améliorée. Le rapport annuel L'augmentation des dépenses publiques en fa- d'activité de décembre 2003 inclut un plan dé- veur de la lutte contre la pauvreté prévue au taillé pour la mise en place d'un système de DSRP imposera au gouvernement d'adopter un suivi et d'évaluation ; toutefois, les indicateurs calendrier de réformes permanentes de la ges- doivent encore être définis et il est difficile de tion des dépenses publiques et d'intégrer les voir comment ce système fonctionnera dans le capacités d'analyse du bien-être et la planifica- contexte de la décentralisation. tion des dépenses, de l'échelon fédéral à celui La démarche de réduction de la pauvreté pré- des collectivités locales. Au niveau local, l'ali- cédemment adoptée par le gouvernement ne gnement des priorités budgétaires sur celles du comportait pas de cadre cohérent de suivi et DSRP constitue un véritable défi. Dans les ré- de mesure des progrès réalisés. Plusieurs pro- gions faisant l'objet de la seconde vague de dé- grammes avaient défini des cadres individuels de centralisation, les budgets des districts ne suivi et d'évaluation, et l'Unité de suivi du bien- cessent de se modifier, et les fonctionnaires ont être rassemblait des données sur les principales du mal à déterminer les liens entre les récents tendances de la pauvreté. Cependant, aucune de changements du système de dotation globale D é p e n s e s d e s s e c t e u r s i n t e r v e n a n t d a n s G r a p h i q u e 4 . 2 . l a l u t t e c o n t r e l a p a u v r e t é e n É t h i o p i e ( P o u r c e n t a g e d u P I B ) 6.5 5.5 4.5 3.5 2.5 Pourcentage 1.5 0.5 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 Agriculture et ressources naturelles Infrastrutures routiéres Éducation Santé Source : DSRP de l'Éthiopie et Ministère du développement économique et de la coopération. 3 0 É T H I O P I E et les transferts de responsabilité en matière Le coût total des programmes nécessaires d'offre de services, ainsi qu'avec le DSRP. pour atteindre les cibles du DSRP dépassait les ressources prévues au cadre macroéconomique Résultats préliminaires et budgétaire, peut-être en raison des hypo- On note quelques signes de progrès suite à la thèses optimistes formulées dans le DSRP quant mise en place du processus SRP. Les agents de à la croissance annuelle du PIB réel (5,7 % par la Banque signalent une réelle modification de an jusqu'en 2015). En conséquence, il faudra l'attitude du gouvernement à l'égard des dis- doubler, voire tripler l'aide publique au déve- cussions de politique générale concernant des loppement pour aider l'Éthiopie à atteindre les sujets jusque-là inabordables, comme la régle- ODM dans le domaine de la pauvreté, de l'édu- mentation des affaires, le régime foncier, les té- cation, de l'élimination de la faim, de l'eau et de lécommunications et le développement du l'assainissement, du VIH et du paludisme d'ici secteur financier. À l'époque de l'évaluation, ces 2015. Étant donné la très faible capacité du pays discussions ne s'étaient pas encore traduites par à absorber une nouvelle dette, l'augmentation des mesures plus libérales. des flux d'aide devra prendre la forme de dons. L'évolution se fait également sentir dans les tentatives récentes visant à transférer davantage Soutien de la Banque Mondiale : de pouvoirs et de responsabilités aux collectivi- Davantage de décisions prises sur le tés locales. La décision de mettre sans tarder terrain des dotations globales à la disposition des dis- La Banque a joué un rôle constructif dans le tricts des quatre plus grandes régions a elle aussi processus SRP en Éthiopie. Tout en appuyant le clairement démontré l'intention du gouverne- gouvernement de ses conseils et de son assis- ment de résoudre les sérieuses entraves à la tance technique chaque fois que nécessaire, elle fourniture de services et de promouvoir la res- a respecté le principe de l'internalisation de la ponsabilité financière en aval -- deux aspects es- stratégie par le pays. sentiels à la mise en oeuvre du DSRP. Il sera Son engagement a été dicté par le processus essentiel de susciter les motivations nécessaires d'élaboration de la SAP, mené quasiment en pa- et de surmonter les insuffisances de capacité rallèle avec la préparation du DSRP. Les consul- aux échelons inférieurs du gouvernement. tations concernant la SAP -- dont une série Bien que l'Éthiopie dispose d'un système d'ateliers de haut niveau organisés en 2002­2003 assez solide de gestion des dépenses publiques, sur des thèmes comme la décentralisation, le dé- l'alignement du budget sur le DSRP n'a pas pro- veloppement du secteur privé, le renforcement gressé aussi rapidement qu'on l'espérait. Le des capacités et le développement rural -- vi- cadre macroéconomique et budgétaire à moyen saient à approfondir des questions soulevées terme est purement symbolique et la pleine in- par le gouvernement dans le DSRP. Il est difficile tégration des procédures des budgets de fonc- d'établir dans quelle mesure le gouvernement a tionnement et d'équipement n'a pas encore supporté des frais plus importants du fait de la eu lieu. préparation parallèle de la SAP et du processus Le décaissement des crédits budgétés a été SRP. Conformément aux indications de la plus important en 2002­2003 qu'en 2001­2002, Banque, il convient de rechercher des synergies mais reste inférieur aux niveaux prévus dans le entre la SAP et le DSRP, mais il semble tout aussi DSRP. L'examen annuel de l'exécution du bud- important d'éviter d'imposer des charges sup- get faisait état d'augmentations des crédits pour plémentaires à l'administration publique. 2003­2004, sans donner d'indication claire quant Les fonctionnaires interrogés sur le soutien à l'origine de ces projections, ni à une quel- apporté par la Banque au DSRP ont presque conque hiérarchisation des principaux pro- tous répondu très positivement. Selon eux, les grammes de lutte contre la pauvreté. On ne peut rapports avec la Banque se sont améliorés suite donc affirmer que l'adoption de budgets irréa- à l'expansion de son bureau national et à l'entrée listes relève du passé. en fonction d'un directeur de pays à Addis. Les 3 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É membres du Groupe d'aide au développement À moyen et long terme, alors que d'autres étaient du même avis, pour avoir constaté une bailleurs intensifieront leurs activités, l'IDA en- nette amélioration des relations entre les gagera une action plus sélective, axée sur les bailleurs de fonds et la Banque depuis domaines qui attirent moins les autres bailleurs, 2000­2001. comme les infrastructures. Dans l'intervalle, l'ac- Les représentants de certaines ONG consi- tuelle SAP n'en demeure pas moins ambitieuse. dèrent l'attachement de la Banque au principe Pour la Banque, l'enjeu consistera à gérer une d'internalisation par le pays comme une arme stratégie massive et diversifiée et à ménager suf- à double tranchant. Ils conviennent qu'un pro- fisamment de possibilités d'interventions com- cessus dirigé par le pays et jouissant de son plémentaires pour les autres acteurs intervenant adhésion, est indispensable mais s'inquiètent dans la mise en oeuvre du DSRP. de ce que le gouvernement ne tient pas suffi- samment compte de leurs avis et de leurs de- Soutien du FMI : Un engagement mandes de participation et ils souhaiteraient constructif que la Banque plaide davantage en leur faveur. Du point de vue du personnel du FMI, le pro- L'adoption d'une bonne stratégie de commu- cessus SRP a été une période d'engagement nication dès le démarrage du processus SRP constructif. Ses agents en poste à Addis Ababa aurait sans doute permis de préciser les at- ont participé à plusieurs consultations sur la tentes concernant le processus et les rôles res- SRP ainsi qu'à plusieurs missions CSRP, et le pectifs du gouvernement, des bailleurs de fonds Fonds a pris une part active aux discussions du et des ONG. Groupe d'aide au développement. Bien que plus La SAP de l'Éthiopie porte sur trois catégo- irrégulièrement concerné, le personnel en poste ries d'objectifs -- promouvoir la croissance en à Washington s'est employé à encourager le gou- faveur des pauvres, sur le développement hu- vernement à évaluer les sources de croissance et main en améliorant la gouvernance, et réduire à envisager divers scénarios macroéconomiques la vulnérabilité -- étroitement liés aux quatre pi- dans le DSRP. L'équipe nationale du FMI tra- liers du DSRP. Au coeur du programme d'assis- vaillant sur l'Éthiopie a également joué un rôle tance se trouve un ensemble de crédits de majeur dans la préparation de l'évaluation soutien à la réduction de la pauvreté (CSRP) conjointe des services, en collaboration avec destinés à appuyer chacun des objectifs straté- son homologue à la Banque. giques de la SAP. D'autres modalités d'aide sont La collaboration aurait pu être meilleure dans envisagées, notamment des subventions d'équi- les premiers stades de l'évaluation de la res- pement aux collectivités locales en vue du dé- ponsabilité financière. Certains participants veloppement des infrastructures ainsi qu'une étaient d'avis que le FMI aurait pu apporter un approche-programme pour le renforcement des soutien plus direct au processus (ou être invité capacités dans le secteur public. L'un des as- à le faire), ce qui lui aurait permis de se rallier pects les plus innovants de la SAP est le projet plus franchement aux conclusions. Certains visant à utiliser le programme d'aide hors prêt bailleurs de fonds estimaient par ailleurs qu'il comme un outil de promotion du dialogue na- convenait de renforcer la participation du FMI tional et de renforcement du suivi et de l'éva- aux revues des dépenses publiques (RDP). Bien luation des principales politiques énoncées dans que le FMI ait affecté des ressources à la revue le DSRP. 2001, notamment pour la rédaction d'un cha- La SAP repose sur un vaste programme re- pitre sur les politiques budgétaires, d'aucuns groupant tout un éventail de projets et de ont eu l'impression qu'il n'adhérait guère aux champs d'activités. Son ampleur reflète l'aug- conclusions de cette RDP, ce qui n'était pas sans mentation de l'aide de l'Association internatio- incidence pour le programme FRPC. nale de développement (IDA) après la fin de la À l'avenir, il faudra impérativement renfor- guerre ainsi que le fait que le DSRP lui-même soit cer le rôle du Fonds dans le processus de RDP un document général et assez mal hiérarchisé. pour permettre un meilleur alignement de la 3 2 É T H I O P I E FRPC et du DSRP. Plusieurs hauts fonctionnaires Alors que le DSRP en est encore à ses balbu- du Ministère des finances et du développement tiements, l'évaluation a mis en évidence des at- économique se sont dits préoccupés par le hia- tentes potentiellement contradictoires quant au tus entre le cadre macroéconomique défini dans processus. Pour l'essentiel, les principes ont été le programme FRPC et les besoins financiers du respectés et ont permis de re-dynamiser et de ré- DSRP, faisant valoir que les règles du Fonds en orienter un partenariat gouvernement-bailleurs de matière de programmation ne cadraient pas avec fonds qui était moribond encore récemment. Les les besoins en financement du DSRP. Le Fonds partenaires des deux bords devront consentir estimait que les hypothèses énoncées dans le quelques changements pour préserver ce nouvel DSRP étaient trop optimistes et qu'un cadre ma- élan ; en particulier, les bailleurs de fonds de- croéconomique plus réaliste s'imposait pour vront montrer assez rapidement que les projets que les programmes soient hiérarchisés et les ob- d'alignement et d'harmonisation ne resteront jectifs atteints. pas lettre morte. Il semblerait toutefois que la communauté des bailleurs ait véritablement l'in- Conclusion : Relance du partenariat tention d'appuyer le gouvernement soucieux Le processus SRP aura été une expérience fruc- d'engager d'ambitieuses réformes institution- tueuse tant pour le gouvernement éthiopien nelles et structurelles. que pour la Banque. Le gouvernement consi- Le processus SRP a eu des retombées mitigées dère le DSRP comme une bonne occasion d'ex- sur les relations entre le gouvernement et la so- poser son programme d'action défini de longue ciété civile. On constate une évolution positive date aux intervenants locaux et étrangers. Pour dans certains domaines, par exemple l'instau- de nombreux bailleurs, c'est un premier pas vers ration d'un dialogue organisé entre le gouver- un gouvernement plus réceptif et plus transpa- nement et le secteur privé. Certains observateurs rent et un nouveau climat pour les relations sont d'avis que l'ampleur des consultations té- d'aide. De nombreuses ONG et organisations moigne d'une évolution positive des relations de la société civile voient le processus SRP sous entre le gouvernement et la société civile. un angle plus radical, et espèrent une transfor- D'autres sont moins convaincus, estimant que les mation profonde de la philosophie d'élaboration perspectives ouvertes par le DSRP ont été com- des politiques et de l'examen des politiques de promises par les insuffisances du système poli- rechange. Ne pas perdre de vue ces attentes di- tique : absence de transparence, responsabilité verses et équilibrer le respect de l'internalisation financière insuffisante et fragilité des institutions de la stratégie par le pays tout en offrant des politiques. Pour étayer le processus SRP, il fau- orientations intellectuelles et financières, voilà dra poursuivre l'institutionnalisation des struc- qui constituera un enjeu majeur pour la Banque tures et des soutiens, tout particulièrement les mondiale. Il sera par ailleurs capital pour la pro- stratégies et les plans d'action de niveau secto- chaine phase du DSRP de veiller à ce que le pro- riel, régional et local. Pour toutes les parties cessus de la SRP remporte un soutien au-delà concernées, il faut d'urgence relier plus effica- d'Addis Ababa. cement les politiques et les pratiques. 3 3 5 Guinée 'équipe d'évaluation du BIE s'est rendue en Guinée en avril / mai 2003 L et a tenu des réunions à Conakry et à Mamou, l'une des huit capitales régionales. L'analyse présentée ci-après s'inspire de diverses sources dont une enquête réalisée auprès de 53 intervenants locaux représentant le gouvernement, la société civile et les partenaires internationaux. Les opéra- tions du FMI n'ont pas été examinées au-delà de la fin 2002. Toutefois, on a pris en considération l'évolution de la situation sur le terrain jusqu'à la fin 2003. L'approche SRP pourrait avoir une recensés dans l'indice du développement hu- incidence positive en dépit de main du PNUD. Près des deux tiers de sa popu- l'insuffisance des capacités lation sont illettrés et plus de 40 % des Guinéens institutionnelles vivent en dessous du seuil de pauvreté. Au cours Peuplée de quelque 8,5 millions d'habitants, la des dernières années, la Guinée a été confron- Guinée est un pays riche en ressources natu- tée à des dépenses croissantes liées à l'influx relles, notamment l'or et la bauxite. Son PIB par massif de réfugiés cherchant à échapper aux habitant est seulement de 550 $US, conséquence conflits politiques qui secouent les pays voisins, d'une longue période des politique isolation- la Côte d'Ivoire, le Liberia et le Sierra Leone. nistes et centralisées qui ont freiné le dévelop- Les dépenses de défense ont également aug- pement économique. Depuis 1985, le pays s'est menté en raison des problèmes de sécurité le engagé sur la voie d'une ouverture économique long des frontières nationales. et d'une libéralisation progressives avec l'appui Les recettes mobilisées par l'État sont très de la Banque mondiale, du FMI et d'une poignée faibles -- moins de 12 % du PIB -- principale- de bailleurs bilatéraux. Depuis le milieu des an- ment en raison de l'administration fiscale dé- nées 90, la Guinée enregistre un taux de crois- faillante, de la corruption généralisée et du sance annuelle du PIB réel de 4 à 6 % et une recours fréquent aux exonérations fiscales. Le inflation moyenne d'environ 5 %. problème est encore aggravé par le manque de En dépit de cet environnement macroéco- transparence et la médiocrité de la gestion des nomique relativement stable, les indicateurs so- dépenses publiques et par l'existence de ciaux de la Guinée sont bien faibles. En 2002, la quelques entreprises publiques, peu nom- Guinée se situait à la 159e place sur les 173 pays breuses mais coûteuses et opaques. L'effet net 3 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 5 . 1 . L a G u i n é e e n b r e f Afrique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX sub saha- Faible Guinée rienne revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 7,9 703 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 430 490 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 3,4 347 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,2 2,3 1,9 RNB Taux Main d'oeuvre (%) 2,1 2,4 2,3 par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) .. .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 35 36 30 Espérance de vie à la naissance (années) 46 46 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 106 103 82 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 33 .. 44 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 48 58 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) .. 35 39 Guinée Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 77 87 92 Garçons 88 94 99 Pays à faible revenu Filles 66 80 85 Source : Banque mondiale. a été de saper la capacité du gouvernement à fi- une stratégie de développement à long terme in- nancer les programmes des secteurs sociaux titulée « Guinée : vision 2010 » dans laquelle le prioritaires. L'insuffisance des infrastructures de gouvernement s'est engagé à investir dans le transport et de communication, le manque de capital humain et à promouvoir la bonne gou- fiabilité des services publics et la corruption gé- vernance. Les priorités majeures définies par les néralisée ont miné le développement du sec- participants à un Forum national consultatif or- teur privé, laissant l'économie largement ganisé dans le cadre de cette stratégie étaient le tributaire des recettes fiscales et d'exportation développement rural, l'accès à l'éducation élé- générées par un secteur minier faiblement dé- mentaire et aux soins de santé primaire, le dé- veloppé. veloppement des initiatives locales et Avec environ un quart de l'aide publique nette l'amélioration de la gouvernance. Ces priorités au développement en 2000 et 2001, l'IDA est la ont par la suite été intégrées au cadre de dé- plus importante source de financements conces- penses à moyen terme (CDMT) que les pou- sionnels du pays. Mis à part l'IDA et le FMI, la voirs publics ont commencé à appliquer en 1998. communauté des bailleurs de fonds est relati- En 1999, l'application du CDMT a été élargie à vement restreinte. Depuis la fin 2001, la plupart trois autres secteurs prioritaires : la justice, le dé- des bailleurs, préoccupés par la qualité de la veloppement urbain, le logement et les affaires gouvernance, ont réduit leur aide et s'abstien- sociales. nent de tout soutien budgétaire général. À La Guinée a été déclarée admissible au bé- l'époque de l'évaluation, la Guinée traversait néfice de l'initiative PPTE en décembre 1999 et donc une période où l'aide s'était quelque peu a atteint le point de décision un an plus tard ; elle tarie, ce qui peut avoir influencé l'opinion des a préparé un DSRP provisoire en octobre 2000. intervenants locaux quant à l'initiative SRP. En 1995, suite à la publication de données si- L'expérience SRP -- Un « bon document tuant la Guinée à la toute dernière place de l'in- », mais par un processus inapproprié et dice de développement humain du PNUD, les une exécution partielle autorités guinéennes ont entrepris un pro- Le DSRP final de la Guinée, qui a été achevé en gramme de développement humain avec le sou- janvier 2002, répond aux exigences énoncées tien de la Banque mondiale. Il en est résulté dans les principes directeurs concernant les DSRP 3 6 G U I N É E et les approches globales de la pauvreté. Les stra- ainsi que plusieurs fonctionnaires d'État ont fait tégies définies dans ce document sont convena- valoir que les actions prioritaires définies dans le blement axées sur les résultats, en ce sens que les DSRP ne suffiraient pas à éliminer les principaux retombées escomptées sont clairement identi- obstacles structurels à la croissance, en particu- fiées, et que le DSRP vise le long terme à plusieurs lier les entraves au développement du secteur égards. Il repose sur trois piliers : l'expansion de privé. Moins de la moitié des personnes inter- la croissance économique ; l'amélioration de rogées estimait que le document établissait un l'offre de services et l'accès équitable aux services bon équilibre convenable entre les deux objec- essentiels ; et l'amélioration de la gouvernance tifs : la croissance et la lutte contre la pauvreté. et le renforcement des capacités humaines et Enfin, nombre d'entre elles -- y compris celles institutionnelles. qui jugeaient favorablement ce DSRP -- étaient Du fait de ces caractéristiques, la commu- d'avis que la stratégie est sans rapport avec la ca- nauté des bailleurs et les observateurs informés pacité actuelle d'exécution. Cette opinion visait ont dans l'ensemble l'impression que le DSRP de principalement les dispositions relatives aux in- la Guinée est un « bon document »1. Plusieurs la- dicateurs et au suivi, étant donné qu'il n'existait cunes d'ordre qualitatif en limitent toutefois l'uti- pas encore de structure capable de collecter et lité en tant que manuel opérationnel pour d'analyser les données nécessaires. D'autres in- l'élaboration des politiques. Signalons principa- terventions publiques jugées prioritaires dans le lement l'utilisation de données périmées pour le DSRP dépassaient selon eux la capacité d'exé- diagnostic de la pauvreté et l'analyse insuffisante cution de l'État du fait de la faiblesse des moyens des déterminants de la pauvreté ou des liens tant techniques que financiers. entre des programmes et politiques spécifiques et leurs retombées sur la pauvreté, lacunes qui Adhésion, participation reflètent toutes deux les contraintes techniques Compte tenu du faible taux d'alphabétisation imposées par le calendrier fixé par les autorités de la population guinéenne, de la rareté des or- pour l'élaboration du DSRP. La plus importante ganisations autonomes de la société civile et de d'entre elles est peut-être le manque d'intégra- leurs capacités techniques limitées, de l'inter- tion du cadre macroéconomique avec le reste de diction des chaînes de radio et de télévision pri- la stratégie de réduction de la pauvreté. vées et de la diffusion limitée de la presse en Ces défaillances ont engendré d'autres pro- dehors de la capitale, il n'aurait pas été réaliste blèmes. Tout d'abord, nombre des personnes in- de s'attendre à ce que ce premier DSRP de la terrogées par l'équipe d'évaluation en Guinée Guinée soit le fruit d'une large participation et (en particulier des personnes n'appartenant pas recueille l'adhésion d'une grande partie de la po- aux milieux gouvernementaux) sont d'avis que pulation. les cibles et objectifs du DSRP étaient bien trop Il n'est donc pas anodin que les intervenants optimistes (par exemple un taux de croissance locaux comme les partenaires internationaux annuelle du PIB de 10 % d'ici 2010). Par ailleurs, estiment que l'effort de sensibilisation a été sans il n'y est guère question des interactions entre précédent, ne serait-ce que parce qu'il a duré les politiques sectorielles et macroéconomiques, plus longtemps et qu'il a touché une proportion notamment de la façon dont les politiques sec- plus vaste de la population. En outre, la visibi- torielles pourraient contribuer à atteindre des lité du processus SRP a permis dans l'ensemble objectifs macroéconomiques comme la crois- du pays une prise de conscience des grands obs- sance des recettes et du PIB ou l'impact des po- tacles à la réduction de la pauvreté. L'une des litiques de taux de change sur la diversification questions soulignée au cours de ce dialogue des exportations. était la nécessité d'une meilleure gouvernance, Il n'y a pas eu non plus de discussions sur les conjuguée à la décentralisation budgétaire et à arbitrages possibles entre les différents objectifs l'émancipation économique des communautés des politiques d'intervention. De nombreux in- locales, deux aspects essentiels de la stratégie de tervenants du secteur privé et de la société civile lutte contre la corruption. 3 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Il est toutefois difficile de déterminer dans cipants une enceinte où ils ont pu exprimer leur quelle mesure le processus participatif a effec- vision de la pauvreté ainsi que leurs besoins. Par tivement influencé la forme du document final. ailleurs, la participation des hauts fonctionnaires Les autorités affirment que le processus a au processus de sensibilisation a été bien ac- confirmé les conclusions des précédentes cueillie par nombre des personnes interrogées. consultations, et près de 60 % des personnes in- Les organisations amenées à représenter la so- terrogées conviennent que le document final a ciété civile étaient, dans certains cas, loin d'être été modifié pour tenir compte de certains de représentatives, et le problème était encore ag- leurs points de vue. Une comparaison systéma- gravé par le nombre limité de places allouées à tique des plans d'action envisagés dans des do- la société civile dans les groupes consultatifs maines précis dans le document provisoire et thématiques (en moyenne, 4 sur 30). L'institu- dans le DSRP final n'atteste guère de grands tion officiellement mandatée pour représenter changements, même si des détails ont été ajou- les intérêts de la société civile, le Conseil éco- tés et des priorités réitérées dans certains cas. nomique et social, n'était représentée dans Ainsi, le processus participatif n'a eu qu'un re- aucun des groupes thématiques initiaux et a dès tentissement limité sur la politique macroéco- lors jugé que sa participation au processus était nomique (encadré 5.1). Cela pourrait tenir aussi insatisfaisante. au peu d'efforts engagés (y compris par le FMI) Les défaillances du processus participatif au- pour mettre en évidence les grands arbitrages raient pu être évitées, ou au moins atténuées, si nécessaires de façon à promouvoir le débat. l'on avait utilisé d'autres modalités de consulta- Bien que la participation soit une tradition tion, comme la demande d'informations en re- guinéenne, le gouvernement n'encourage pas la tour sur les avantages de certains modes libre expression des opinions, notamment s'il d'intervention ou sur le moyen de trouver des s'agit de critiques, devant ses représentants. Un compromis entre les objectifs intermédiaires. processus de consultation reposant principale- On aurait également pu élargir le processus en ment sur de grands rassemblements populaires utilisant des moyens de communication com- orchestrés par de hauts fonctionnaires, soute- plémentaires avec la population (encadré 5.2). nus par des ministres, ne risquait donc guère Un rôle plus important aurait par exemple pu d'aboutir à autre chose qu'à un appui généralisé être accordé à des institutions représentatives pour les politiques proposées par les pouvoirs pu- comme l'Assemblée nationale et le Conseil éco- blics. Ce processus a toutefois fourni aux parti- nomique et social. Les organisations de la société I m p a c t d u p r o c e s s u s p a r t i c i p a t i f s u r l e c a d r e E n c a d r é 5 . 1 . m a c r o é c o n o m i q u e d u D S R P d e l a G u i n é e La participation n'a guère influencé les aspects macroécono- croéconomique, comme la réforme des entreprises publiques. miques du DSRP. Même les discussions engagées au sein du Les membres du groupe ont indiqué à l'équipe d'évaluation groupe thématique sur les politiques macroéconomiques ont eu qu'ils pensaient que le cadre macroéconomique serait défini une portée limitée, selon les participants interrogés. Ce groupe dans le cadre de négociations distinctes concernant le pro- a engagé un débat nourri lors duquel la maîtrise de l'inflation a gramme FRPC. Il n'a pas eu de contacts avec les équipes res- été jugée totalement prioritaire étant donné ses répercussions ponsables de ces négociations, ni avec le comité de suivi du néfastes sur les pauvres. Il a également considéré capital d'ac- programme FRPC. croître les possibilités de micro-crédit. Il n'a malheureusement De plus, en l'absence de relations officielles entre le groupe pas discuté des avantages et inconvénients respectifs des po- thématique sur le cadre macroéconomique et les groupes sec- litiques susceptibles d'atteindre ces objectifs. toriels, aucun mécanisme ne permettait d'intégrer les plans de Le groupe n'a pas débattu du cadre macroéconomique gé- ces derniers dans le cadre macroéconomique ou de s'assurer que néral ou des réformes structurelles essentielles au plan ma- les plans sectoriels reposaient sur des budgets réalistes. 3 8 G U I N É E L a s t r a t é g i e d e d i f f u s i o n d u D S R P E n c a d r é 5 . 2 . e n G u i n é e Le DSRP de la Guinée est un document long et rédigé dans un Les membres de l'Assemblée nationale et du Conseil éco- langage assez technique. Bien qu'il ait été rendu public peu de nomique et social se sont même déclarés frustrés par la ma- temps après son adoption sur le site Web du FMI (en anglais seu- nière dont leur institution a eu accès au document final (après lement), les pouvoirs publics n'en ont imprimé que 500 copies demande expresse, avec des retards considérables et sans qui ont été essentiellement distribuées aux partenaires insti- avoir la possibilité d'en débattre au cours d'une séance offi- tutionnels, locaux et étrangers. cielle). L'accès du grand public au document a été strictement li- Les plans relatifs à la production d'une version vulgarisée, mité. En dehors des milieux gouvernementaux, les personnes abrégée et simplifiée du DSRP n'avaient toujours pas été sui- interrogées par l'équipe d'évaluation lors de sa mission en vis d'effet lorsque l'équipe d'évaluation s'est rendue en Gui- Guinée ont pour la plupart indiqué qu'elles n'avaient pas été née, plus d'un an après l'adoption du DSRP final par le en mesure d'obtenir une copie du DSRP ou alors par des voies gouvernement. « informelles ». civile qui entretiennent des liens avec les com- nationale depuis l'achèvement officiel du DSRP munautés locales dans l'ensemble du pays, or- en reflètent les priorités. Toutefois, leur inci- ganisations confessionnelles comprises, auraient dence pratique sur la disponibilité de ressources pu être invitées à participer aux consultations. au niveau des ministères responsables et des Un débat public aurait aussi pu être encouragé organismes d'exécution doit toujours être consi- en dehors du processus SRP dirigé par le gou- dérée comme limitée étant donné que les déci- vernement, par exemple auprès des médias ou sions concernant la répartition des coupes des universitaires. budgétaires entre les secteurs sont prises par le L'évaluation conjointe du document final par Ministère des finances sans grande consultation la Banque et le Fonds n'a pas permis d'exposer préalable quant aux priorités. Les affectations les obstacles et les limites du processus partici- budgétaires aux secteurs prioritaires ont ce- patif. Non seulement ce processus est-il pré- pendant été relativement préservées des coupes senté comme l'un des points forts du DSRP, ponctuelles. mais l'évaluation conjointe fait même état d'une Les problèmes liés au processus budgétaire « participation effective de la société civile » et national se reflètent dans deux lacunes du DSRP d'un processus qui a donné lieu à « une straté- lui-même. Premièrement, la stratégie n'examine gie jouissant de la réelle adhésion du pays ». pas selon quelles modalités le programme ma- Une évaluation plus franche aurait signalé les dif- croéconomique s'adaptera aux chocs exogènes ficultés rencontrées et indiqué ce que l'on pou- et à la non-réalisation des hypothèses clés (telles vait raisonnablement réaliser dans un pays que la croissance du PIB et les financements ex- comme la Guinée, tout en reconnaissant ce qui térieurs). Deuxièmement, le DSRP ne hiérar- avait déjà été accompli. chise pas les actions publiques qu'il définit, pas plus qu'il ne fixe de critères pour la définition des Globalité et perspective à long terme priorités entre les demandes concurrentes des Le DSRP est officiellement devenu l'unique cadre secteurs prioritaires ou au sein de l'un d'entre de référence de l'ensemble des politiques pu- eux. Il n'y a pas de lien systématique entre les bliques ; dans la pratique, son impact sur l'éla- plans d'action du DSRP, les stratégies sectorielles boration des politiques ne se fait guère sentir. et les plans de dépenses des ministères d'exé- Les conditions macroéconomiques et les obs- cution, pas plus qu'entre le DSRP et les straté- tacles financiers ne sont analysés et discutés que gies régionales élaborées (à grands frais) pour dans un cercle très restreint autour du ministre exécuter le plan national. Lorsqu'au milieu de des finances. Les budgets soumis à l'Assemblée l'année 2001, la situation macroéconomique a 3 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É évolué de manière totalement différente de celle nité du processus SRP. Si celui-ci devait rapide- envisagée dans le DSRP, la pertinence de ce do- ment péricliter en dépit du battage dont le gou- cument en tant que cadre d'élaboration des po- vernement l'a entouré, la population pourrait litiques a immédiatement été mise en question. aisément y perdre ses illusions et être moins Un an plus tard, les négociations avec le FMI disposée à participer aux efforts futurs de ré- sur les mesures nécessaires pour remettre sur les duction de la pauvreté. rails le programme appuyé par la FRPC ne sem- Quelques intervenants, principalement dans blent pas avoir été fondées sur le DSRP. la communauté des bailleurs de fonds, ont fait valoir que les retards d'exécution étaient inévi- Partenariats tables étant donné les circonstances. Ils esti- En avril 2003, plus d'un an après l'achèvement maient que le travail de fond finirait par porter du DSRP, aucun des grands bailleurs de fonds ses fruits une fois que les conditions écono- n'était en mesure d'identifier dans son pro- miques et politiques d'ensemble seraient plus gramme d'assistance des adaptations significa- propices à un engagement plein et entier de tives visant à donner suite au DSRP. Aucun tous les partenaires dans la mise en oeuvre. progrès réel ne semblait non plus avoir été ac- Nombre des personnes interrogées durant compli dans la coordination des priorités stra- l'enquête ont signalé que la pérennité et l'effi- tégiques entre les bailleurs. Plusieurs d'entre cacité du DSRP seraient fonction de la mise en eux imputent la responsabilité de l'efficacité li- place d'un processus de suivi fiable et transpa- mitée du DSRP aux pouvoirs publics qui n'ont rent. Plusieurs intervenants non gouvernemen- pas été en mesure d'organiser la coordination taux étaient d'avis que cet objectif serait très des interventions des bailleurs ; ils font valoir que probablement atteint si les rapports concernant les autorités n'ont pas convoqué de réunions des la mise en oeuvre du DSRP et l'évaluation de bailleurs depuis mai 2002 bien que des fonc- son incidence s'appuyaient sur les procédures tionnaires de divers ministères aient pris contact existantes, comme les rapports d'exécution pres- avec les bailleurs de manière non coordonnée crits par certaines lois, plutôt que sur des ins- pour leur présenter des demandes concurrentes truments spécifiquement préparés pour la fondées sur le DSRP. Les bailleurs considéraient Banque et le Fonds. quant à eux que l'absence d'un ordre de priorité bien défini limite l'utilité du DSRP du point de Résultats préliminaires vue de la hiérarchisation des demandes d'aide. Les crédits aux secteurs définis comme priori- taires dans le DSRP ont été plus stables et plus Stratégie axée sur les résultats et suivi importants que ceux attribués aux autres sec- Le DSRP ne donne aucune indication pour sa teurs. Les dépenses ordinaires hors salaires des mise en oeuvre et aucun plan ou dispositif insti- secteurs prioritaires sont passées de 1,2 % du PIB tutionnel distinct n'a été adopté à cet effet. Les en 2001 à 1,6 % en 2002, tandis que l'investis- dispositions permettant la participation de la sement public a augmenté de 7,1 à 7,8 % du société civile à l'exécution du DSRP font tout au- PIB. Les données sur l'éducation suggèrent aussi tant défaut. Les groupes thématiques qui ont une amélioration hésitante des taux de scolari- contribué à l'élaboration du DSRP final ne se sation des filles. sont pas réunis depuis son achèvement. Notons cependant que le tarissement de l'aide Les autorités ont indiqué qu'elles avaient l'in- extérieure depuis l'adoption du DSRP (dû à des tention de fusionner les sept groupes théma- raisons sans rapport avec le DSRP lui-même) a tiques d'origine en quatre nouveaux groupes sans aucun doute entamé la capacité des pou- chargés d'analyser et de traiter les informations voirs publics à exécuter pleinement les plans en retour et de préparer des mises à jour pour d'action qui y sont énoncés (graphique 5.2). Les leurs secteurs d'intervention respectifs. Or, 18 efforts ultérieurement engagés par le gouver- mois après l'achèvement du DSRP, aucune dis- nement pour soutenir les dépenses sociales ont position n'avait été prise pour assurer la péren- ravivé l'inflation (graphique 5.3). 4 0 G U I N É E A i d e p u b l i q u e à l a G u i n é e , 1 9 9 8 ­ 2 0 0 2 G r a p h i q u e 5 . 2 . ( e n m i l l i o n s d e $ U S ) 400 $US 300 de 200 Millions 100 0 1998 1999 2000 2001 2002 Dons Prêts publics net PPTE et autre allégement de la dette Source: FMI. É v o l u t i o n d e l ' i n d i c e d e s p r i x à l a G r a p h i q u e 5 . 3 . c o n s o m m a t i o n d e l a G u i n é e , j a n v i e r 2 0 0 2 ­ m a r s 2 0 0 3 ( e n p o u r c e n t a g e ) 12 10 8 6 Pourcentage 4 2 0 Jan-02 Mars-02 Mai-02 Juil-02 Sept-02 Nov-02 Jan-03 Mars-03 Taux de croissance Taux de croissance corrigé (12 mois) (12 mois) Source: FMI. La plupart des intervenants interrogés en Gui- nalistes n'ont pas été autorisés à vérifier de ma- née sont convaincus que le DSRP a utilement nière indépendante les données fournies par le contribué à mettre en relief les questions de ministère. gouvernance dans le débat public. Ils ajoutent ce- pendant que cette situation n'a guère porté de Soutien du FMI -- Un environnement fruits pour l'instant. Ainsi, bien que des textes lé- politique difficile gislatifs et réglementaires aient été adoptés au Depuis 1987, le pays s'est appuyé sur les facili- milieu de l'année 2003 pour mettre en oeuvre les tés concessionnelles du FMI, avec un premier ac- remaniements liés à la décentralisation et à la cord au titre de la Facilité d'ajustement transparence, les choses mettent du temps à structurel, deux accords au titre de la Facilité changer sur le terrain du fait de la résistance d'ajustement structurel renforcée (FASR) et, plus administrative au niveau central et de la grave pé- récemment, un accord triennal au titre de la nurie de moyens aux échelons inférieurs ainsi FRPC. Les résultats obtenus dans le cadre de que dans les services d'audit et d'inspection. ces accords successifs ont été globalement mé- Les crédits sont désormais publiés, mais les jour- diocres. En conséquence, aucun d'entre eux n'a 4 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É été pleinement décaissé, même après proroga- d'un processus censé être dirigé par le gouver- tion de la période d'engagement. nement. Un nouvel accord triennal au titre de la FRPC La conception du programme appuyé par la a été négocié au début de 2001. Il a connu un dé- FRPC témoigne d'une amélioration par rapport rapage peu après, de sorte que la première revue à la plupart des sept caractéristiques clés censées n'a pas pu être conclue avant juillet 2002, soit sept distinguer la FRPC de la FASR, mais il reste en- mois après la date prévue, et après la mise en core beaucoup à faire pour qu'il cadre pleine- oeuvre d'un « plan de consolidation » de quatre ment avec le DSRP : mois. D'autres dérapages ont été enregistrés après l'achèvement de cette revue, cette fois dans · Alignement. Le programme FRPC a été ap- les domaines des dépenses publiques et de la prouvé avant l'achèvement du DSRP et son politique monétaire. Après quelques efforts in- cadre d'origine a servi de cadre macroécono- fructueux en vue de redresser le cap, le pro- mique pour le DSRP. Il a toutefois perdu toute gramme a de nouveau dérapé en décembre 2002. pertinence du fait de chocs extérieurs, en par- On a pu constater quelques changements ticulier les pressions dues à l'arrivée de réfu- dans la manière d'agir du FMI dans le cadre de giés de pays voisins, à tel point qu'à l'époque l'initiative SRP. Des efforts limités ont été enga- de la première revue du programme, on gés en début de parcours pour analyser l'impact constatait un décalage évident entre le cadre social des éléments clés du programme, mais macroéconomique du programme financé par ils se sont essoufflés. Différents signes montrent la FRPC -- qui avait été actualisé -- et celui du cependant qu'une marge de manoeuvre poli- DSRP, resté inchangé. En conséquence, faute tique accrue est laissée aux autorités en vue de d'indications sur la façon de faire face aux la négociation de la conditionnalité structurelle, choix exigés par le nouvel environnement ex- et que le FMI considère désormais qu'une stra- térieur, le DSRP s'est retrouvé sous financé, tégie où la réalisation des cibles macroécono- avec des objectifs macroéconomiques hors miques interviendrait au détriment des dépenses d'atteinte. S'agissant des politiques structu- sociales n'est pas viable. En dépit d'un contexte relles en revanche, le programme FRPC et le macroéconomique peu porteur, le FMI s'est at- DSRP ont globalement des orientations simi- taché à adapter son programme pour protéger laires. les dépenses prioritaires des chocs défavorables · La conception du programme a permis de et des dérapages. Les intervenants guinéens protéger les dépenses afférentes aux secteurs n'avaient cependant aucune idée précise des prioritaires et de conserver une souplesse adé- compromis que le FMI serait disposé à accepter, quate au regard des objectifs budgétaires, qu'il en raison d'une part d'un mauvais alignement s'agisse du surcroît de dépenses en faveur des entre le programme FRPC et le DSRP, d'autre pauvres ou de la réponse aux chocs. Cepen- part, de l'absence d'un forum institutionnel pour dant, cette souplesse tenait souvent à des adap- débattre du suivi et des modifications à appor- tations ultérieures qui ont suscité des ter à la politique macroéconomique ; et aussi du malentendus et qui ont été taxées d'arbitraires, peu d'efforts de la part des services du FMI pour tant par les pouvoirs publics que par la com- expliquer la raison d'être du programme financé munauté des bailleurs de fonds dans la mesure par la FRPC aux interlocuteurs n'appartenant où elles ne reposaient pas sur des critères to- pas aux cercles gouvernementaux. talement transparents. L'incapacité du FMI à utiliser le processus · La conditionnalité structurelle a été sensi- SRP pour susciter un débat sur les grandes ques- blement rationalisée au sens que le nombre de tions de politique générale et les arbitrages re- conditions formelles inscrites au programme levant de son domaine de compétence peut être a été réduit et recentré sur les domaines qui imputée au manque de temps et d'effectifs, aux relèvent directement de la compétence du réticences des autorités et au manque de clarté FMI. La conditionnalité a été allégée lorsque les des instructions données au personnel au regard autorités avaient montré qu'elles prenaient 4 2 G U I N É E entièrement à leur compte le programme de loin de constituer un guide efficace d'élaboration réforme dans un domaine donné ou lorsqu'un des politiques et de coordination de l'interven- accord avait été conclu pour faire de la Banque tion des bailleurs de fonds, pour trois raisons au mondiale le « chef de file » dans le domaine en moins : question. Cette évolution a toutefois coïncidé avec la prolifération de conditions informelles, · Lacunes du DSRP. Le cadre macroéconomique fréquemment imposées à l'occasion de pro- du DSRP manque de réalisme et de souplesse, grammes intérimaires, destinés à remettre le les objectifs ne sont pas suffisamment hiérar- programme initial sur la bonne voie et qui té- chisés et il ne fait pas état des arbitrages in- moignaient des doutes du Fonds quant à la vo- évitables ou envisageables. Aucun critère n'y lonté des autorités d'engager des réformes est défini pour résoudre ces difficultés. De structurelles et de tenir compte des préoccu- plus, le programme d'élaboration des poli- pations persistantes concernant la gouver- tiques envisagé dans le DSRP ne correspond nance. pas aux capacités de mise en oeuvre du gou- · L'exploitation des analyses de l'impact du pro- vernement. Le DSRP ne fournit aucune indi- gramme sur la situation sociale et sur la pau- cation sur la résolution des conflits entre les vreté dès le stade de son élaboration et le objectifs concurrentiels ou sur les plans d'ac- réalisme des hypothèses macroéconomiques tion pour faire face à l'évolution de l'environ- sous-jacentes sont les domaines dans lesquels nement extérieur. aucun progrès n'a été observé. · Absence de dispositions institutionnelles pour la mise en oeuvre, le suivi et l'actualisation du Collaboration Banque-FMI DSRP. De manière générale, ces dispositions La collaboration entre le FMI et la Banque mon- ne sont pas définies dans le DSRP et elles diale a été considérablement renforcée au plan étaient encore provisoires et floues plus de opérationnel depuis la fin de 1999 grâce à des 18 mois après l'achèvement du document. Il missions conjointes organisées dans le pays et n'était donc toujours pas intégré au pro- à une définition claire des responsabilités res- gramme intérieur d'élaboration des politiques. pectives des « chefs de file » qui a éliminé la plu- Or, à défaut d'intégration, sa pertinence et sa part des chevauchements. Néanmoins, la viabilité continueront à être mises en ques- division des tâches destinée à réduire la charge tion. administrative imposée au pays par des modali- · Soutien des bailleurs de fonds inférieur aux tés de prêt répétitives ou conflictuelles n'a pas attentes. Du fait de la médiocre performance favorisé pour autant la mise en oeuvre des ré- macroéconomique du pays et des préoccupa- formes nécessaires des entreprises publiques. tions liées à sa gouvernance, le soutien des Les difficultés à cet égard ont été exacerbées bailleurs de fonds a été inférieur au niveau par le fait que le DSRP ne comportait pas de prévu dans le DSRP. Le DSRP n'a pas permis de stratégie d'avenir, reflétant en cela le manque mobiliser un soutien complémentaire. d'adhésion du pays. Il est probable que l'on aurait obtenu de Conclusion : La forme a primé sur le fond meilleurs résultats en adoptant d'autres dé- Dans la mesure où il associe un diagnostic de la marches. Cela aurait exigé davantage de temps pauvreté (fondé il est vrai sur des données an- et probablement un processus d'élaboration ciennes) ainsi qu'une liste de mesures correc- plus coûteux, un soutien technique plus im- tives à engager à long terme dans divers secteurs, portant de la part de la Banque et du Fonds et le DSRP de la Guinée constitue un outil de ré- davantage d'attention au fond plutôt qu'à la férence utile pour les bailleurs de fonds et les dé- forme. cideurs politiques et une amélioration notable L'évaluation conjointe du DSRP de la Guinée par rapport aux précédents modes de formula- n'a pas permis d'atteindre plusieurs de ses ob- tion des politiques publiques. Il est cependant jectifs. Bien qu'elle ait permis une évaluation 4 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É équilibrée de sa teneur et une identification manque d'initiative de la part du gouverne- franche des domaines qui exigeront une atten- ment. Son incidence sur le processus d'élabo- tion soutenue de la part des autorités, elle pré- ration des politiques ne s'est fait sentir que sente le processus participatif et son évaluation dans le processus budgétaire où les secteurs des risques d'exécution avec moins de sincé- prioritaires ont été protégés dans une certaine rité. Dans les deux cas, l'évaluation conjointe mesure, ainsi que dans certains progrès liés à parvient à des conclusions différentes de celles la décentralisation des pouvoirs en matière de de la plupart des intervenants non gouverne- recettes et de dépenses. Dans les autres do- mentaux et de nombreux représentants des maines, comme la gouvernance, jugée essen- bailleurs de fonds présents en Guinée. Elle ne tielle dans le processus SRP, son incidence est prend pas compte des contributions des par- difficile à déceler. La pérennité du processus ties prenantes autres que les pouvoirs publics et SRP est donc loin d'être garantie, et deux ans sa diffusion en Guinée a été très limitée. après l'adoption du DSRP final, il n'y avait tou- Jusqu'à présent, le DSRP a eu un impact li- jours pas de dispositions institutionnelles claires mité, en raison à la fois d'une diminution im- en vue de sa mise en oeuvre, de son suivi ou de portante des financements extérieurs et d'un son adaptation. 4 4 6 Mauritanie 'équipe d'évaluation de l'OED s'est rendue en Mauritanie en juin / juillet L 2003. La volatilité politique du pays à la suite d'une tentative de coup d'É- tat début juin 2003 a obligé la mission à restreindre son champ d'inves- tigation par rapport à d'autres études de cas présentées dans ce volume. Parmi les sources de l'analyse présentée ici, notons une enquête auprès de 64 parties prenantes représentant le gouvernement, la société civile et les par- tenaires internationaux. Ressources abondantes, besoins La Mauritanie souffre d'un déficit alimentaire insatisfaits chronique. En 2001, la production nationale de Les indicateurs sociaux de la Mauritanie sont lé- céréales n'a représenté que 40 % de l'offre totale. gèrement au-dessus de la moyenne de l'Afrique Le reste a été importé ou reçu en tant qu'aide subsaharienne et ont nettement progressé au alimentaire. Des efforts sont faits pour accroître cours de la dernière décennie. La Mauritanie a la production alimentaire dans la vallée du fleuve fait, en particulier, des progrès rapides et im- Sénégal. La Mauritanie possède de considérables portants en matière d'éducation. Le taux de sco- ressources minérales -- minerai de fer, cuivre, larisation primaire des enfants de 7 à 12 ans, cobalt, diamants, or, gypse et phosphates -- par exemple, est passé de 49 % en 1986 à 84 % mais seul le minerai de fer est exploité com- en 2001 et le taux d'alphabétisation a augmenté mercialement. Dans l'avenir, les recettes des hy- de 57 %. L'accès aux soins primaires est passé de drocarbures devraient constituer une source 30 % en 1990 à environ 70 % en 2001. majeure de revenus pour le pays. Actuellement, Entre 1990 et 2000, le pourcentage de la po- les produits de la pêche et de l'exploitation mi- pulation vivant sous le seuil de pauvreté est nière dominent les exportations. passé de 57 % à 46 %, la baisse s'étant produite La Mauritanie a défini une zone économique surtout dans les zones urbaines où vit la moitié maritime exclusive de 200 miles, le long de sa de la population. Environ 70 % des Maurita- côte Atlantique et ses zones de pêche sont parmi niens sont des Maures parlant arabe ; le reste est les plus poissonneuses du monde. Cependant, constitué de groupes ethniques situés dans le le secteur de la pêche a été affecté par l'absence sud. La population s'accroît au taux annuel de d'une véritable politique en la matière, d'une 2,6 %. mauvaise gestion, de la surexploitation des fonds 4 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 6 . 1 . L a M a u r i t a n i e e n b r e f Afrique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX sub saha- Faible Mauritanie rienne revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 2,7 703 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 430 490 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 1,2 347 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,4 2,3 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,8 2,4 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 46 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 62 36 30 Espérance de vie à la naissance (années) 51 46 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 120 103 82 Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 32 .. 44 Accès à une source d'eau Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 37 58 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 59 35 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 86 87 92 Mauritanie Garçons 88 94 99 Pays à faible revenu Filles 85 80 85 Source : Banque mondiale. et de l'insuffisance des capacités techniques portées par l'opposition. L'administration de la pour surveiller et contrôler la zone économique Mauritanie est très centralisée, toutes les grandes exclusive. administrations et bureaux ayant leur siège à La déficience des infrastructures constitue Nouakchott. une sérieuse contrainte au développement du La Mauritanie a fait de la réduction de la pau- pays. La disponibilité d'eau potable et sa distri- vreté une stratégie nationale avant même le lan- bution, tant pour la consommation que pour cement des DSRP. Sa première stratégie nationale les usages industriels et commerciaux sont in- de réduction de la pauvreté a couvert la période suffisantes. Les systèmes de traitement des or- 1994­1998. Le Programme national de lutte dures ménagères sont insuffisants voire contre la pauvreté qui a suivi, 1998 ­ 2001, a été inexistants. L'électricité est produite en quantité présenté en mars 1998. insuffisante, elle est onéreuse et sa distribution est peu fiable. L'étendue et la qualité du réseau Le processus SRP -- Un effort centralisé, routier sont insuffisantes pour le transport des qui pourrait nuire à l'implémentation matières premières et des produits finis. L'enquête réalisée en 2000 auprès des pays La Mauritanie a connu un régime à parti clients par la Banque mondiale a recommandé, unique depuis son indépendance en 1960 jus- pour la Mauritanie, que la Banque s'appuie de qu'à 1978. Depuis lors, le pays a été gouverné par plus en plus sur des experts locaux pour conce- une succession de chefs militaires. Il existe voir les projets, intègre la gestion des projets quelque 24 partis d'opposition, mais le pouvoir dans le système administratif national, renforce législatif reste essentiellement dans les mains les mesures contre la corruption, favorise l'im- du parti au pouvoir, le Parti républicain démo- plication du secteur privé dans la prestation cratique et social. Malgré la faiblesse de l'oppo- des services publics et aide le gouvernement sition, la stabilité politique constitue une pour la coordination de l'action des donateurs. préoccupation, du fait de fréquents conflits entre Les efforts de développement des capacités de- factions au sein du camp au pouvoir. Les élec- vraient être mieux coordonnés et la société ci- tions présidentielles qui ont eu lieu en novembre vile devrait prendre une part plus active au 2003 ont reconduit le président pour un troi- travail de développement. Compte tenu de ces sième mandat, sur fond d'accusations de fraude conclusions, le processus SRP peut être consi- 4 6 M A U R I TA N I E déré comme une démarche très pertinente en pants et la liste des questions traitées pendant Mauritanie. l'élaboration du DSRP et ont noté que la parti- La Mauritanie a été l'un des premiers pays à cipation ne s'est pas approfondie pendant l'im- prendre part à l'Initiative SRP. Elle a été incitée plémentation. Depuis que l'étape de à élaborer un DSRP par la perspective d'un al- l'allègement irrévocable de la dette au titre de lègement de la dette dans le cadre de l'Initiative l'initiative PPTE a été atteinte, une lassitude a pu PPTE. Un DSRP complet, présentant une dé- se faire sentir. Le maintien de l'engagement du marche plus complète de réduction de la pau- gouvernement à l'égard du DSRP est donc un vreté que les stratégies passées, a été élaboré en sujet de préoccupation en Mauritanie. un an, mais basé sur des diagnostics de la pau- Un dialogue national sur le DSRP a été engagé vreté dépassés. Des données plus récentes ont au moyen de divers séminaires et sessions. Le pro- été utilisées pour actualiser la stratégie dans jet de DSRP a été présenté aux OSC et ONG en deux Rapports d'avancement récents. deux sessions. En outre, quatre séminaires inter- L'élaboration du DSRP de la Mauritanie a com- régionaux consacrés à la réduction de la pauvreté mencé en décembre 1999. La responsabilité en organisés en novembre 2000 ont été suivis par a été confiée à un nouvel organe, le Commissa- des élus et des représentants d'ONG, de la société riat aux droits de l'homme, à la lutte contre la civile et des partenaires extérieurs actifs dans les pauvreté et à l'insertion (le Commissariat), pré- 13 régions. Pour finaliser le DSRP, il y a eu des ses- sidé par un ensemble de hauts fonctionnaires sions nationales sur la réduction de la pauvreté. très liés au pouvoir qui ont permis à un groupe Le DSRP a été officiellement adopté en juillet de professionnels dynamiques et compétents 2001 par le parlement, qui a demandé qu'il soit de se focaliser sur l'objectif. Ce soutien au plus mis en oeuvre au moyen de programmes régio- haut niveau, dans un contexte de rareté des naux de réduction de la pauvreté à élaborer compétences, a permis de mettre au point le pour chacune des 13 régions. Les stratégies ré- DSRP initial dans le délai imparti. Le personnel gionales doivent s'appuyer sur un processus du Commissariat a parfaitement travaillé avec participatif, un diagnostic de la pauvreté de la ré- les représentants des donateurs et s'est adapté gion et une démarche globale de réduction de à leur « langage » dont il a imprégné le proces- la pauvreté et de développement. sus SRP : internalisation, participation, transpa- La participation des ONG a été organisée sur- rence, responsabilité, etc. Cependant, la tout par le gouvernement, qui a créé un re- transformation ultérieure du Commissariat de groupement national coiffant les ONG locales. La bureau de planification et de suivi en agence participation des ONG aux 12 groupes théma- principale d'implémentation du DSRP comporte tiques a été inégale et les ONG ont montré peu le risque sérieux de nuire au rôle et à la capacité d'intérêt et déployé peu de moyens pour parti- des administrations d'exécution chargées de ciper aux discussions macroéconomiques. Selon mettre en oeuvre le programme de réduction certains observateurs, les réunions sont en gé- de la pauvreté. néral très encadrées, avec peu de possibilités de s'écarter du programme établi par les auto- Internalisation, participation rités ou de mettre en question la démarche L'internalisation du DSRP par le gouvernement adoptée sur certains points. a été forte du début du processus à la présen- Il est difficile d'évaluer l'étendue de la parti- tation de la version finale du DSRP. Le processus cipation de la société civile au processus SRP. Les participatif engagé pendant l'élaboration du entretiens avec les parties prenantes nationales DSRP a eu plus d'ampleur que les tentatives pas- montrent qu'elle n'a été que partielle, à nouveau sées du gouvernement. Les commentateurs ex- en raison souvent du manque de moyens de térieurs ont perçu le processus comme une leurs représentants. Pour les donateurs tra- réussite. Par contre, les parties prenantes du vaillant à renforcer ces groupes, le problème est pays ont trouvé que le gouvernement avait qu'ils passent généralement par les autorités, contrôlé trop étroitement le choix des partici- ce qui permet au gouvernement de choisir ses 4 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É préférés et de mesurer l'aide qu'il accorde en sence de financements et d'infrastructures, à fonction de ses critères. l'insuffisance de la recherche et de la vulgarisa- Le secteur privé a été peu impliqué dans le pro- tion, à la faible intégration du commerce des cessus SRP. Les autorités ont créé un groupe consul- produits de l'élevage dans l'économie officielle tatif pour identifier les questions et en débattre, et à la taille restreinte du marché intérieur. Pour mais les associations et personnalités du privé pré- les pauvres des villes, les activités et débouchés fèrent agir par des contacts informels avec leurs in- sont restreints du fait de la précarité des baux, terlocuteurs habituels au sein de l'État. de l'absence d'accès à des financements, de l'in- suffisance des qualifications et du manque d'in- Exhaustivité, objectifs à long terme frastructures et de services sociaux. Nos Le but à long terme du DSRP de Mauritanie est de interlocuteurs ont également cité comme obs- réduire le pourcentage de la population vivant tacles cruciaux à la réduction de la pauvreté : la sous le seuil de pauvreté à moins de 17 % d'ici rudesse du terrain, la vulnérabilité à la séche- 2015. Il vise également à réduire de moitié le resse, la dette extérieure, le taux de fécondité nombre de pauvres dans les campagnes d'ici 2015. élevé, la poursuite de l'exode rural, la faiblesse Pour atteindre ces objectifs, le DSRP a fait l'hy- de la capacité de gestion de l'administration et pothèse d'un taux moyen de croissance de plus la faible capacité des organisations de la société de 6 % à moyen terme (2001­2004), hypothèse civile. que les faits n'ont pas confirmé (encadré 6.1). Le DSRP de Mauritanie reconnaît que la pau- Partenariats vreté est un phénomène multidimensionnel. En 2001, les trois plus importants donateurs de Dans les zones rurales, la réduction de la pau- la Mauritanie on été l'UE (42 %), l'IDA (19 %), et vreté est freinée par la faiblesse de la production le Japon (13 %). Ensemble, ils ont apporté 74 % agricole, attribuable aux difficultés d'approvi- des 269 millions de dollars US d'aide versés cette sionnement en eau et d'accès à la terre, à l'ab- année-là. Le montant total des décaissements a P r i n c i p a u x é l é m e n t s d u D S R P d e l a E n c a d r é 6 . 1 . M a u r i t a n i e La stratégie du DSRP comporte quatre grands thèmes : et la réduction de la pauvreté rurale de moitié d'ici 2015. La réa- lisation de ces objectifs est basée sur une hypothèse de crois- · Accélération de la croissance économique pour améliorer sance annuelle de 6 % entre 2001 et 2004. la compétitivité de l'économie et rendre le pays moins dé- Le DSRP propose cinq domaines prioritaires : le dévelop- pendant des facteurs extérieurs, comme condition préalable pement rural, le développement urbain, l'éducation, la santé et à la réduction de la pauvreté. l'adduction d'eau. Les objectifs prioritaires sont : la scolarisa- · Renforcement du potentiel de croissance et de la producti- tion universelle d'ici 2004, l'amélioration des taux de rétention vité des pauvres par la promotion des secteurs et des zones à plus de 65 % et l'élimination de l'illettrisme et des disparités où les pauvres sont concentrés. entre les sexes et les régions à long terme. Les objectifs en ma- · Développement des ressources humaines et de l'accès aux tière de santé sont la réduction de la mortalité infantile et ju- réseaux essentiels pour accroître la productivité des pauvres vénile à 90 et 130 pour mille respectivement et l'accès universel et améliorer leurs conditions de vie. aux soins de base (80 % de la population devraient avoir accès · Poursuite d'un développement institutionnel basé sur une à un centre de soins situé à moins de 5 km). Pour l'adduction bonne gouvernance et la participation. d'eau, l'objectif est d'équiper tous les villages de plus de 500 ha- bitants d'un point d'eau potable d'ici 2010 et de porter à 85 % le Les objectifs de réduction de la pauvreté comprennent la ré- taux de raccordement des ménages à un réseau d'eau, dans les duction du pourcentage de la population vivant sous le seuil de zones urbaines, d'ici 2015. pauvreté à moins de 27 % d'ici 2010 et moins de 17 % d'ici 2015 4 8 M A U R I TA N I E poursuivi en 2001 la tendance à la hausse consta- comme la gouvernance, la décentralisation, la ré- tée depuis trois ans, 1998 ayant été l'année la forme du secteur public, et l'environnement. plus basse en huit ans. Bien que les donateurs aient calqué leurs pro- Le DSRP a fourni un mécanisme pertinent grammes sur les priorités du DSRP, ils doivent en- pour la coordination de l'action des donateurs core passer de la démarche fondée sur des et ceux-ci ont initialement annoncé leur inten- projets à un soutien au budget général et il y a tion d'aligner leurs programmes sur les priorités des différences considérables entre donateurs en du pays énoncées dans le document. Toutefois, matière de normes pour la vérification des les entretiens conduits par l'OED montrent que comptes et la passation des marchés. Les dona- l'enthousiasme initial des donateurs s'est atténué teurs ont exprimé leur déception d'avoir été lorsqu'ils ont ressenti le processus SRP comme peu consultés pour l'élaboration des Rapports dirigé de Washington. Les interlocuteurs ont d'avancement du DSRP. spécifiquement mentionné la maîtrise des échéances et de la structure du DSRP et des cas Résultats préliminaires : Des objectifs étaient où il y a eu des rencontres séparées entre la systématiquement trop optimistes Banque et le gouvernement à Washington ou à L'optimisme excessif des objectifs et les Paris pour rédiger des documents avant que les contraintes de capacité ont provoqué des re- autres donateurs n'aient eu la possibilité de don- tards d'implémentation par rapport aux prévi- ner leur avis. sions initiales. Les prévisions de dépenses pour La coordination des donateurs a été assurée le programme DSRP ont varié d'une année à principalement au moyen des réunions trien- l'autre mais ont systématiquement été trop op- nales du Groupe consultatif, qui donnent au timistes. Les prévisions de dépenses pour gouvernement l'occasion de présenter ses ob- 2002­2004, par exemple, ont presque triplé jectifs de développement et de solliciter l'appui entre le DSRP et le second Rapport d'avance- des bailleurs de fonds. Ces réunions ont en- ment (graphique 6.2). Le premier Rapport couragé une coordination plus étroite entre la d'avancement prévoyait de très fortes augmen- Banque mondiale, les Nations Unies, le FMI, tations des dépenses pour la santé et l'éducation, l'UE, la Banque africaine de développement et sur la base des CDMT récemment réalisés pour les donateurs bilatéraux. La qualité de la coor- ces secteurs. Les prévisions de dépenses pour dination des donateurs est considérée comme l'éducation en 2002 ont triplé entre le DSRP et bonne en Mauritanie par la plupart des parties le premier Rapport d'avancement. prenantes. Cependant, des progrès peuvent en- Les dépenses effectives ont été très inférieures core être faits dans des domaines généraux aux montants prévus. Par exemple, les crédits A u g m e n t a t i o n s p r é v u e s d e s d é p e n s e s d u G r a p h i q u e 6 . 2 . p r o g r a m m e S R P d e M a u r i t a n i e , 2 0 0 2 ­ 2 0 0 4 , c o m p a r é e s a u x d é p e n s e s e f f e c t i v e s e n 2 0 0 2 80 000 60 000 d'UM 40 000 Millions 20 000 0 2000 2001 2002 DSRP Rapport d'activité 1 Rapport d'activité 2 Rapport d'activité 3 Source : autorités mauritaniennes et FMI. 4 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Augmentations prévues des dépenses DSRP pour la G r a p h i q u e 6 . 3 . promotion de la croissance en Mauritanie, 2002­2004, comparées aux dépenses effectives en 2002 30 dutû 25 co DSRP 20 du 15 10 programme 5 5 3 1 Pourcentage 0,4 0 2000 2001 2002 DSRP Rapport d'activité 1 Rapport d'activité 2 Chiffres réels Source : autorités mauritaniennes et FMI. pour la promotion de la croissance devaient pas- cessus d'élaboration du DSRP. Selon la SAP de la ser à près de 30 % du total des dépenses DSRP Banque pour la Mauritanie de mai 2002, le prin- d'ici 2004, mais en 2002 les dépenses effectives cipal objectif de la Banque pour les exercices ne représentaient encore que 0,4 % des dé- 2003 à 2005 est d'aider les autorités à exécuter penses DSRP (graphique 6.3). Les prévisions le DSRP. Les actions proposées sont conçues pour l'éducation n'étaient pas réalistes -- les pour soutenir l'exécution des quatre axes stra- dépenses effectives n'ont atteint qu'environ 35 tégiques du DSRP. % de l'objectif. Dans le second Rapport d'avan- Le premier de ces quatre axes, Accélération cement, les prévisions pour le secteur ont été re- de la croissance du secteur privé, est soutenu vues fortement à la baisse, à environ un quart des dans la SAP par une opération de Soutien à la ré- prévisions antérieures pour 2003. forme financière, une série de CARP et une ga- À l'exception de la santé et du développe- rantie de couverture partielle du risque pour ment rural, le faible niveau des dépenses aider le gouvernement dans la privatisation éven- souligne la faible capacité d'absorption de res- tuelle de la SOMELEC, la société nationale d'élec- sources supplémentaires du secteur public tricité. Le CARP proposé soutiendrait le secteur mauritanien. Malgré des études menées par public et la gestion financière ainsi que la ré- les donateurs, y compris la Banque mondiale, forme judiciaire et le développement de capacité cette limitation présente un sérieux risque du Ministère des finances, du commissariat et du pour l'implémentation du programme DSRP. Ministère de la santé. Par ailleurs, le rôle accru du Commissariat dans Le second axe, Croissance ancrée dans l'en- l'implémentation du DSRP a fait craindre vironnement économique des pauvres, est sou- qu'il amoindrisse le rôle et la capacité des ad- tenu par un programme de développement ministrations d'exécution chargées de mettre urbain et par le Projet d'adduction d'eau Aftouf- en oeuvre le programme de réduction de la Es-Saheli. La Banque soutient le gouvernement pauvreté. par un CDMT du secteur des infrastructures et en poursuivant son travail sur la fiscalité com- Le soutien de la Banque mondiale -- munale. Alignement global sur le DSRP Le programme de développement du secteur La Banque mondiale a généralement aligné son de l'éducation forme la base de l'aide de la programme sur les priorités du DSRP de Mauri- Banque au troisième axe, Développement des tanie. Elle a commencé par fournir une analyse ressources humaines et progrès vers l'accès uni- économique et technique visant à étayer le pro- versel aux infrastructures et services de base. 5 0 M A U R I TA N I E Il doit être accompagné par des prestations de prévus pour l'exercice 2003 pour la réforme du conseil pour aider le gouvernement à mesurer secteur financier et le premier de la série des les progrès des secteurs de la santé et de l'édu- CARP ont été reportés. Le plus important projet cation, notamment au moyen d'un soutien aux en termes d'engagement net est le programme enquêtes annuelles rapides et à l'enquête dé- de développement urbain (70 million de dol- mographique et sanitaire. lars US), suivi par le programme de développe- Le programme proposé pour le CARP, le pro- ment du secteur de l'éducation (49,2 millions de jet de développement institutionnel et de capa- dollars US) et le programme de développement cité pour la gestion des ressources naturelles et intégré de l'agriculture irriguée (38,1 millions de le projet de développement de la capacité du dollars US). secteur minier soutiennent le quatrième axe du Comme on l'a noté, le programme d'études DSRP, Développement institutionnel et gouver- économiques et sectorielles de la Banque a ali- nance. Les travaux essentiels de diagnostic -- menté le processus SRP. Entre 1998 et 2000, la tels que la Revue des dépenses publiques, l'É- Banque a fortement accru l'ampleur de ce pro- valuation de la responsabilité financière, et le gramme en Mauritanie et accompagné des Rapport d'évaluation sur la passation des mar- études moins importantes, conduites par le gou- chés publics -- doivent soutenir les efforts de vernement, traitant d'un large éventail de ques- gouvernance du gouvernement et établir le tions. Le soutien de la Banque à l'enquête auprès cadre des CARP. des ménages, par exemple, a été mis au point La série de CARP est la pièce maîtresse de la juste après que le DSRP ait fourni des données stratégie de prêt de la Banque. L'utilisation de actualisées pour les rapports d'avancement. Les CARP se justifie du fait des importants progrès prestations de conseil pour la modélisation ma- macroéconomiques accomplis par la Maurita- croéconomique et les études pour les CDMT nie, de l'amélioration du cadre fiduciaire et de des secteurs de l'éducation et de la santé ont la réalisation des CDMT des secteurs de la santé contribué au cadrage macroéconomique et à la et de l'éducation. Les CARP doivent représen- planification des programmes. Les CDMT ont ter une part croissante du programme de prêts alimenté l'élaboration du premier Rapport et s'appuyer sur des études et des diagnostics. d'avancement. Les analyses d'impact sur la pau- Pour tenir compte de la faible capacité de la vreté et la situation sociale sont prévues ou en Mauritanie d'absorber l'aide et d'exécuter des cours pour les dépenses publiques dans les sec- programmes, le passage à des prêts program- teurs de la santé, de l'éducation, des mines et de matiques devait se faire graduellement, tandis l'adduction d'eau. que la Banque poursuivrait un petit nombre La mission d'évaluation a identifié de nom- de projets d'investissement visant la réduction breuses insuffisances dans les évaluations de la pauvreté, le renforcement institutionnel conjointes du DSRP originel et celles des deux et le développement de capacité. Un certain rapports d'avancement. Les évaluations, par nombre de donateurs interrogés par l'équipe exemple, n'ont pas abordé des questions es- d'évaluation ont suggéré une démarche pru- sentielles comme l'efficience du secteur public, dente pour l'introduction prochaine d'un im- les volumes de dépenses et la capacité d'implé- portant soutien au budget, étant donné la mentation. Les recettes des hydrocarbures de- capacité limitée d'implémentation du gouver- vraient constituer une source majeure de nement. revenus pour le pays, mais l'utilisation du DSRP Pendant la première année du cycle de la SAP, pour canaliser ces ressources en faveur de l'al- le niveau des prêts de la Banque a été inférieur lègement de la pauvreté n'a pas encore été dis- au niveau prévu. Deux initiatives, un crédit pour cutée. L'évaluation conjointe du DSRP a porté sur le développement de capacité du secteur mi- la qualité de la participation contrairement à ce nier et un don de 21 millions de dollars US pour que prévoient les directives relatives à ces éva- la lutte contre le HIV/SIDA, ont été approuvées luations et sans identifier des critères objectifs au début de l'exercice 2004. Les autres projets et mesurables. 5 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Conclusion -- Un processus qui risque que l'aptitude du pays à absorber des aides ex- de s'inverser térieures supplémentaires est très restreinte, La durabilité du processus SRP en Mauritanie est en dépit des pressants besoins de développe- menacée par plusieurs facteurs liés. En confiant ment et d'un climat de coordination des dona- la responsabilité de l'élaboration du DSRP à un teurs généralement bon. La plupart des petit groupe de responsables compétents et donateurs, sceptiques quant à l'aptitude du sec- bénéficiant d'appuis politiques, les autorités teur public à utiliser l'aide en parfaite cohé- mauritaniennes ont été en mesure de produire rence avec le DSRP, ont évité de fournir leur aide rapidement un DSRP complet que les hauts sous la forme d'un soutien au budget général. échelons du gouvernement ont fait leur. Mais Pour des raisons similaires, la Banque mondiale cette démarche centralisée pour l'élaboration -- pourrait vouloir réfléchir à sa décision de sou- jointe à la sélection des ONG participantes par tenir le DSRP au moyen du mécanisme des le gouvernement et à une faible participation CARP. Étant donné les possibilités inexploitées des organisations de la société civile -- a d'exportation dans les secteurs des mines et conduit à une faible internalisation du DSRP des pêches, le sous-développement de l'agri- par le pays. L'implémentation du processus SRP culture dans les terres fertiles du sud du pays est menacée à la fois par une certaine lassitude et la promesse d'importants revenus pétroliers, au sein du gouvernement et par les contraintes l'avenir de la Mauritanie peut dépendre d'une de capacité qui ont rendu nécessaire la dé- double poussée pour développer la capacité marche centralisée pour l'élaboration du DSRP. de son secteur public (notamment dans le do- Le manque de personnel compétent dans le maine de la gestion des dépenses publiques) et secteur public mauritanien se reflète dans l'op- pour renforcer les institutions au travers des- timisme systématiquement excessif des prévi- quelles cette capacité pourra être utilisée de sions de dépenses pour les priorités du DSRP. façon effective et transparente pour réduire la Cette même insuffisance de capacités signifie pauvreté. 5 2 7 Mozambique 'équipe d'évaluation conjointe BIE­OED s'est rendue au Mozambique L en avril / mai 2003 et a tenu des réunions à Maputo et dans la province d'Inhambane. L'une des sources de l'analyse présentée ici est une en- quête auprès de 57 parties prenantes représentant le gouvernement, la société civile et les partenaires internationaux. Le rapport de l'équipe d'évaluation couvre l'expérience du Mozambique concernant le processus DSRP/FRPC jusqu'à la mi 2003, mais il porte également sur la SAP 2003 de la Banque, dont la finalisation date d'octobre 2003. La réduction de la pauvreté comme changement de la situation politique en Afrique dividende de la paix du Sud et la pression de la communauté inter- Le Mozambique a un revenu national brut par ha- nationale sur les factions en guerre ont finale- bitant d'environ 210 $US en 2001 et se classe ment conduit à un accord sur la nécessité d'une dans les derniers pays sur l'Indice de dévelop- solution politique nationale à la guerre civile. En pement humain du PNUD. Cependant, bien que 1990, une nouvelle constitution a prévu des élec- la pauvreté sévère soit encore le lot de la plupart tions multipartites et une économie de marché. des mozambicains, les indicateurs disponibles re- Un accord de paix sous l'égide de l'ONU a fina- latifs à la croissance, l'espérance de vie, l'édu- lement mis fin aux combats en 1992 et permis cation et la santé témoignent d'une réduction de l'organisation des premières élections générales la pauvreté au cours de la dernière décennie. en 1994, qui ont été gagnées par le FRELIMO. Après l'obtention de son indépendance du Aux secondes élections générales en 1999, le Portugal en 1975, le Mozambique a commencé FRELIMO l'a emporté à nouveau, mais les ré- par construire une économie dirigiste, planifiée sultats ont révélé un pays profondément divisé. de manière centrale, sous l'autorité du Front de La croissance du PIB réel a été forte -- en libération du Mozambique (FRELIMO). L'édu- moyenne plus de 8 % par an entre 1993 et 2002. cation primaire et les services de santé ont été Après une forte chute en 2000 due à des condi- fortement développés, mais ces gains ont été ra- tions climatiques défavorables, la croissance a re- pidement remis en cause par une longue guerre pris en 2001­2002 (graphique 7.2). La croissance civile et par l'effondrement de l'économie. Le a été soutenue par une hausse constante de l'in- 5 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 7 . 1 . L e M o z a m b i q u e e n b r e f Afrique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX sub saha- Faible Mozanbique rienne revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 18,8 703 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 210 490 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 3,9 347 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,0 2,3 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,1 2,4 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 54 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 36 36 30 Espérance de vie à la naissance (années) 41 46 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 101 103 82 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 24 .. 44 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 57 58 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 60 35 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 106 87 92 Mozambique Garçons 107 94 99 Pays à faible revenu Filles 95 80 85 Source : Banque mondiale. C r o i s s a n c e d u P I B r é e l e t i n f l a t i o n a u G r a p h i q u e 7 . 2 . M o z a m b i q u e , 1 9 9 1 ­ 2 0 0 2 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% ­10% ­20% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Croissance du PIB réel Inflation moyenne Source : FMI. vestissement intérieur, financé en grande partie ruption, y compris la grande corruption impli- par l'épargne extérieure. quant de hauts responsables du parti au pouvoir Un ensemble de problèmes de gouvernance, et du gouvernement, représente un problème partiellement liés à l'inégale distribution de la grave. croissance au cours de la dernière décennie, Le budget public dépend fortement de l'aide menace la stabilité sociale et politique du pays. extérieure. En moyenne, les dons et les em- Le crime organisé serait en progression, alors prunts extérieurs concessionnels nets ont re- que le système judiciaire n'est pas capable ou présenté 56 % du total annuel des dépenses et soucieux de le réprimer efficacement. La cor- des prêts nets pendant la période 1994­2002. 5 4 M O Z A M B I Q U E L'allègement de la dette a eu un effet sensible sur C'est seulement avec l'élaboration du plan le service de la dette du Mozambique. Le ratio d'action pour la réduction de la pauvreté abso- dette extérieure/PIB est tombé de 240 % en 1993 lue (PARPA), élaboré pour la période 2000 ­ à environ 65 % en 1999, avant de remonter à près 2004, que les Stratégies de réduction de la pau- de 80 % en 2002. vreté ont commencé à prendre la forme de plans Le Mozambique a exécuté des programmes détaillés comportant des objectifs, des calen- de réforme économique avec le soutien du FMI driers et un chiffrage des besoins en moyens. À et de la Banque mondiale depuis 1987, année du partir de là, la réduction de la pauvreté est allée lancement du programme de redressement éco- au-delà d'une simple déclaration politique pour nomique. Au milieu de 1996, la libéralisation du se relier à l'ensemble de la planification de l'ac- taux de change, des prix et des taux d'intérêt tion de l'État et des outils de répartition des était presque achevée. Ensuite, il y a eu des pro- crédits. grès également dans la privatisation et la re- structuration des entreprises publiques, la Le processus SRP -- Un point de réforme du secteur financier, le renforcement référence commun fortement internalisé des services fiscaux et des douanes, l'améliora- par le gouvernement tion de la gestion des dépenses publiques et la Le PARPA s'appuyait fortement sur des politiques libéralisation des échanges. et programmes sectoriels existants, mais il a éga- Le Mozambique, qui utilise une approche lement mis en lumière les questions relatives à sectorielle, a une longue tradition de planifica- la participation aux processus politiques natio- tion du secteur public, l'essentiel du processus naux, notamment le rôle du gouvernement et de de planification étant concentré au niveau cen- partis politiques représentatifs. Le PARPA est de- tral. Il n'a guère de tradition d'implication ef- venu le point de référence commun des poli- fective de la société civile et les possibilités de tiques de réduction de la pauvreté au sein du planification de l'activité des divers secteurs à gouvernement et dans le dialogue entre le gou- partir de la base ont été restreintes jusqu'à ré- vernement, les autres parties prenantes natio- cemment. Le Mozambique avait une Commis- nales et les partenaires internationaux du sion du plan indépendante jusqu'en 1994, année développement. où elle a été fusionnée avec le Ministère des fi- Le principal objectif du PARPA est la réduction nances pour constituer le Ministère du plan et du taux de pauvreté de 70 % en 1997 à moins de des finances (MPF). 50 % d'ici 2010. Six domaines prioritaires ont été La réduction de la pauvreté était un objectif identifiés pour promouvoir le développement majeur de la politique publique du Mozambique humain et créer un environnement favorable à avant même la mise en place du processus DSRP. une croissance rapide, inclusive et largement Cinq programmes stratégiques ont été élaborés répartie (encadré 7.1). entre 1989 et 1999. Le contenu des stratégies a La démarche SRP s'est révélée pertinente au évolué au cours de cette décennie. La première Mozambique et ses grands principes ont été ap- stratégie de lutte contre la pauvreté (élaborée en pliqués à des degrés divers au processus PARPA. 1990) identifiait trois priorités : création d'em- plois, accès aux services sociaux de base et ins- Internalisation, participation titution d'une protection sociale pour les Il y a eu une forte internalisation du PARPA par pauvres. À ce moment-là, la sphère d'influence le gouvernement central. Son élaboration a été du gouvernement se limitait pratiquement aux conduite par le MPF, pratiquement sans soutien zones urbaines. En 1995, l'accent a été mis sur extérieur, du fait d'une volonté explicite du gou- les zones rurales, sur la stimulation des activités vernement. Comme le projet de PARPA s'ap- productives par la revitalisation des mécanismes puyait fortement sur les plans sectoriels existants de marché et sur l'investissement dans l'éduca- élaborés au moyen d'un nouveau processus par- tion et la santé, moins d'importance étant atta- ticipatif impliquant les parties prenantes natio- chée aux mesures de protection sociale. nales et les partenaires internationaux et comme 5 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É D o m a i n e s p r i o r i t a i r e s d u D S R P E n c a d r é 7 . 1 . d u M o z a m b i q u e Objectif global : Réduire le taux de pauvreté de 70 % en 1997 à tamment de céréales et de noix de cajou, et aux taux d'in- moins de 60 % en 2005 et à moins de 50 % d'ici 2010. sécurité alimentaire Des domaines prioritaires et des domaines complémen- · Les infrastructures de base, avec des objectifs relatifs à la taires ont été identifiés pour promouvoir le développement couverture et à la qualité du réseau routier, à l'accès aux ré- humain et créer un environnement favorable à une croissance seaux d'électricité et d'eau potable rapide, inclusive et à large base (à un taux moyen de 8 % · La gouvernance, avec des objectifs relatifs à la décentrali- par an). sation administrative et à l'amélioration des services rendus par le système judiciaire Les six domaines prioritaires sont les suivants : · Les politiques macroéconomiques et politiques financières, avec des objectifs relatifs au taux d'inflation et au volume · L'éducation, avec des objectifs relatifs à l'alphabétisation des des recettes fiscales, mesuré en pourcentage du PIB. adultes, l'alphabétisation des femmes rurales et la scolari- sation primaire brute Domaines complémentaires : emploi et création d'entreprises, · La santé, avec des objectifs relatifs à la mortalité infantile action sociale, logement, exploitation minière, pêche, tou- et juvénile, la mortalité maternelle, au poids à la nais- risme, industrie, transports et communications, technologie, en- sance, à la mortalité liée à la malaria et au taux de séro- vironnement et protection contre les catastrophes naturelles. positivité Les objectifs définis se rapportent à l'expansion de la protec- · L'agriculture et le développement rural, avec ses objectifs re- tion sociale et à l'amélioration de l'accès au logement pour les latifs à la croissance annuelle de la production agricole, no- ménages à faible revenu. le cycle annuel de planification comporte des Le parlement et les partis politiques n'ont consultations avec les responsables des pro- pas été vraiment impliqués dans la consultation. vinces et des districts, le gouvernement a pensé Le PARPA a été approuvé exclusivement en que le projet de PARPA comportait déjà une pro- Conseil des ministres. Il n'a pas été présenté à cédure participative et que le processus consul- l'Assemblée. tatif national était redondant. Initialement donc, Si le gouvernement affirme son adhésion au les autorités ont mal accepté ce qu'elles ont PARPA et à ses politiques, nombre de représen- perçu comme des exigences procédurières im- tants de la société civile et du secteur privé ren- posées de l'extérieur au processus SRP. contrés par l'équipe d'évaluation ont dit qu'il Le projet de PARPA est passé par un proces- était trop influencé par les politiques voulues par sus consultatif de trois mois qui a comporté la le FMI et la Banque mondiale, avec, selon eux, participation d'associations professionnelles, de une attention excessive à la stabilité macroéco- syndicats, d'instances religieuses, d'organisa- nomique et aux privatisations et une exposition tions non gouvernementales, des médias, de prématurée des secteurs productifs essentiels à responsables des administrations centrales et la concurrence étrangère. Ils considèrent éga- provinciales et des donateurs. Bien qu'il ait eu lement que l'exigence d'un aval par la Banque et des insuffisances1, ce processus a apporté des le Fonds limite l'internalisation par le pays. modifications importantes au projet, notam- ment l'inclusion de la bonne gouvernance Exhaustivité, perspective à long terme comme un domaine prioritaire fondamental. Le PARPA tient compte de la nature multidimen- Malheureusement, après l'approbation du do- sionnelle de la pauvreté et adopte une démarche cument par le gouvernement, peu d'efforts ont globale vis-à-vis de la réduction de la pauvreté. Il été faits pour le diffuser ; il est largement in- utilise un large éventail d'indicateurs pour me- connu dans ses détails à l'extérieur de Maputo surer la pauvreté : outre ceux basés sur le revenu et des capitales provinciales. et la consommation, il utilise des données sur 5 6 M O Z A M B I Q U E l'analphabétisme, les taux de mortalité et d'accès proches sectorielles -- y compris dans la santé à l'eau et s'appuie sur les résultats d'une évalua- et l'agriculture -- ont-elles été développées de- tion qualitative participative de la pauvreté. Bien puis le milieu des années 90. Des groupes de do- que la stratégie fournisse une bonne description nateurs intersectoriels existaient déjà mais sont des écarts de taux de pauvreté, elle ne propose devenus plus efficaces depuis la mise en place pas d'objectifs propres aux provinces et aux dis- des approches sectorielles. tricts. Il faudrait plus de clarté sur les relations Le financement de projets est encore la forme entre les objectifs nationaux et les priorités des dominante de l'aide au Mozambique et, bien provinces et des districts. que le changement prévu dans la composition Le PARPA se base sur une perspective à long des décaissements effectifs de l'aide ne se soit terme, mais son cadre opératoire est convena- pas encore concrétisé, la pression des pairs blement axé sur le moyen terme. Les respon- parmi les donateurs pour abandonner les pro- sables publics ont indiqué à l'équipe d'évaluation jets indépendants semble s'être accrue en raison que les priorités générales correspondaient à la du PARPA. Les donateurs qui coordonnaient déjà politique menée par le gouvernement depuis leur soutien à la balance des paiements avant le longtemps et que les grands objectifs avaient processus du PARPA ont indiqué à l'équipe d'éva- peu de chance d'être modifiés, même si des dé- luation qu'il y a un intérêt accru dans la com- tails particuliers venaient à être changés. munauté des donateurs pour aller vers un Avec le soutien du programme des Nations soutien au budget général et pour lier ce soutien Unies pour le développement, un processus est aux objectifs de dépense du PARPA. en cours pour définir une « Vision 2025 ». Le gou- Cette acceptation du principe d'un soutien vernement a chargé un groupe de hauts fonc- au budget est un remarquable vote de confiance tionnaires et de représentants des partis des donateurs étant donné que le diagnostic fi- politiques et de la société civile d'élaborer une duciaire établi par la Banque mondiale a montré vision à long terme et une stratégie de déve- l'existence de sérieux risques liés à l'utilisation du loppement pour le Mozambique. Il est trop tôt système du budget public. Cela peut expliquer pour savoir dans quelle mesure cette Vision 2025 l'intense attention accordée à la gestion des dé- viendra compléter le PARPA. penses publiques par le groupe des donateurs qui accordent des concours budgétaires. Ce Partenariats groupe, actuellement constitué de 11 donateurs, Le processus PARPA vise à favoriser les partena- a établi un groupe de travail macroéconomique, riats et s'appuie sur les mécanismes existants auquel le FMI et la Banque mondiale participent pour les relations gouvernement­donateurs. Le en tant qu'observateurs. Ce groupe élabore processus a été lancé à un moment de large conjointement un cadre d'évaluation de la per- consensus entre le gouvernement et les dona- formance. Les objectifs de ce cadre compren- teurs sur les grandes priorités de la réduction de nent un meilleur alignement sur le PARPA, une la pauvreté. La plupart des politiques sectorielles réduction des coûts de transaction par une plus sur lesquelles le PARPA se base ont été élaborées grande harmonisation des conditions des dona- par le gouvernement en étroite coopération teurs et par une plus grande transparence des avec les donateurs. Les donateurs ont été consul- liens entre l'exécution de la politique publique tés au cours de l'élaboration du PARPA, mais et le décaissement des soutiens au budget. n'ont pas imposé leurs vues. Les donateurs tant Un forum de haut niveau, l'Observatoire de la bilatéraux que multilatéraux ont offert leur as- pauvreté, réunit le gouvernement, un large éven- sistance pour élaborer le PARPA, mais le MPF a tail de parties prenantes nationales et les parte- décliné ces offres et les donateurs ont accepté naires internationaux du développement du d'être écartés. Ces relations assez harmonieuses Mozambique pour étudier annuellement l'exé- tiennent au fait que le Mozambique dispose déjà cution du PARPA. L'objectif doit être de tirer les d'un mécanisme de coordination des donateurs leçons de l'expérience et d'élaborer des recom- comparativement bien développé. Ainsi, des ap- mandations pour améliorer l'exécution et le suivi. 5 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Orientation sur les résultats travaux et études spécifiquement réalisés à cette Le PARPA comporte environ 60 indicateurs « in- fin. Les hauts responsables ont indiqué à l'équipe termédiaires » et de « résultats » au niveau ma- d'évaluation que les procédures pour suivre croéconomique et à celui des secteurs. En outre, l'avancement de l'exécution et en rendre compte il inclut un tableau de marche indiquant les prin- devraient être orientées vers le renforcement cipales actions à engager et les objectifs annuels des processus nationaux et non vers la satisfac- pour plusieurs indicateurs. Les objectifs concrets tion des exigences procédurales de la Banque sont largement repris des plans sectoriels et va- mondiale et du FMI. rient considérablement en portée et précision. Par exemple, ceux concernant l'accès à l'ensei- Résultats préliminaires gnement primaire se rapportent aux résultats Les données relatives aux progrès accomplis (taux de scolarisation), tandis que les objectifs vers la réalisation des objectifs du PARPA témoi- qualitatifs se rapportent aux intrants (réforme du gnent de résultats inégaux : il y a d'importants cursus, formation des directeurs d'école). Dans progrès dans certains domaines (comme l'édu- la santé, il y a des objectifs se rapportant aux ef- cation et la santé) et moins de progrès dans fets (taux de mortalité) et d'autres exprimés en d'autres (comme l'agriculture). Mais dans la plu- termes d'offre de services. Dans certains do- part des domaines, on ne sait pas dans quelle maines, il n'y a pas encore d'objectifs précis (par mesure des progrès ont été accomplis dans la exemple dans la lutte contre la corruption). qualité des services rendus. Ces incertitudes Le cadre budgétaire à moyen terme quin- viennent des faiblesses du système d'exécution, quennal actualisé annuellement (CDMT) est le de suivi et de publication des résultats du bud- principal instrument pour traduire les priorités get et font actuellement l'objet d'un traitement de dépense publique du PARPA en crédits bud- dans le cadre de la réforme du système de ges- gétaires. Le gros problème est d'assurer l'exé- tion des dépenses publiques. cution des politiques publiques et des plans et Il y a un vaste éventail de réformes en cours d'atteindre le niveau des districts et des com- dans le secteur public visant à remédier au munautés dans les zones pauvres. Il faut déve- manque de capacités pour l'exécution et le suivi lopper les capacités et mettre en place des du PARPA. Bien que ces réformes visent à re- incitations pour traduire les plans en budgets, médier aux contraintes de capacité, elles sem- pour que les crédits budgétés soient effective- blent mettre les capacités actuelles à rude ment mis à disposition, que les crédits soient dé- épreuve. Parallèlement, les divers niveaux terri- pensés selon comme ils ont été budgétisés ; il toriaux de l'action publique (national, provincial faut également s'assurer de la qualité des dé- et de district) font grand cas de ces réformes -- penses et renforcer les contrôles et le suivi. Ac- notamment des aspects relatifs à la décentrali- tuellement, le secteur public est trop centralisé sation du système de planification et au système et hiérarchisé, son personnel est peu qualifié et de suivi -- pour améliorer l'exécution des poli- mal payé. Il y a trop de réglementations et la bu- tiques et programmes du gouvernement. reaucratie règne. L'exécutif n'a pas vraiment de Le premier Rapport d'avancement annuel du comptes à rendre au parlement. Les faiblesses du PARPA a été élaboré par le MPF, avec des ap- système de gestion des dépenses publiques du ports des services centraux d'autres ministères Mozambique ont été soulignées dans l'Évalua- mais sans implication ni du parlement ni des tion conjointe FMI­Banque de début 2002. OSC. L'objet de ce Rapport d'avancement était La faiblesse de la capacité institutionnelle af- de mesurer la performance par rapport aux ob- fecte la qualité du suivi. La lenteur des progrès jectifs du PARPA, sans trop réfléchir aux liens dans l'intégration des indicateurs de suivi du entre mesures et résultats, ni à la façon dont on PARPA dans le système « ordinaire » des états re- pourrait modifier les politiques pour améliorer latifs aux dépenses publiques et au budget de l'É- la performance. Le rapport montre d'importants tat suggère que pour l'avenir prévisible, le suivi progrès dans certains domaines (comme l'édu- effectif du PARPA continuera à reposer sur des cation et la santé) et moins de progrès dans 5 8 M O Z A M B I Q U E d'autres (comme l'agriculture). L'absence de Au cours des cinq dernières années, la Banque données et les faiblesses de la capacité d'exé- a élargi et amélioré ses contacts avec les acteurs cution et des systèmes de suivi et de comptes- de la société civile, y compris les milieux d'af- rendu ont empêché l'analyse. faires. Cette amélioration ne peut être attribuée Les secteurs et actions jugés les plus impor- à l'existence du processus PARPA, mais en a bé- tants au regard des objectifs de réduction de la néficié. Les donateurs ont exprimé une opinion pauvreté du PARPA ont été désignés comme plus ambivalente sur leurs relations avec la prioritaires dans l'allocation des crédits budgé- Banque, donnant un tableau hétérogène de la taires. Bien que la part des domaines prioritaires qualité du dialogue sectoriel mais reconnaissant dans le total des dépenses ait augmenté depuis que la Banque est devenue plus sensible aux 1999, elle est inférieure aux objectifs fixés dans vues des autres donateurs. le PARPA pour 2001 et 2002, y compris dans les Les prêts de la Banque et son aide hors prêts domaines de l'éducation, de la santé et des in- depuis le PARPA ont été, pour l'essentiel, ali- frastructures de base. gnés sur ses priorités. Des ajustements impor- Le processus PARPA apparaît avoir renforcé le tants ont été apportés au programme d'études, dialogue sur les questions de pauvreté au sein conformément aux priorités du gouvernement, des pouvoirs publics (notamment entre res- notamment études sur la décentralisation, sur la ponsables nationaux et provinciaux) et dans une passation des marchés publics et sur la respon- moindre mesure, entre les pouvoirs publics et sabilité financière pour faire progresser les ob- les autres parties prenantes. Cependant, beau- jectifs du PARPA relatifs à la gouvernance. coup des personnes que l'équipe d'évaluation a Cependant, l'abandon ou le report de certaines rencontrées ont affirmé la nécessité de renfor- actions se sont traduits par un manque de conti- cer la capacité d'analyse des politiques, tant à l'in- nuité du soutien de la Banque à d'importants élé- térieur qu'à l'extérieur des administrations ments de la stratégie du PARPA, surtout le publiques, si l'on veut que le processus partici- développement rural, domaine crucial. patif soit plus significatif et plus durable. Une nouvelle SAP a été présentée au Conseil d'administration de la Banque en novembre Soutien de la Banque mondiale -- 2003 et l'assistance prévue est largement ali- Une présence locale efficace gnée sur le PARPA. En outre, le cadrage des ré- La Banque a assuré un soutien approprié pen- sultats de la SAP est lié aux objectifs du PARPA. dant l'élaboration du PARPA, sans être intrusive. La Banque entend passer, avec d'autres do- La conduite de l'élaboration du PARPA a été lar- nateurs, à un soutien budgétaire lié directement gement assurée par le pays, la Banque fournis- au PARPA, au moyen d'un CARP, en dépit de si- sant des commentaires complets, formels et gnaux de prudence émanant de ses propres informels, et offrant des apports analytiques per- études sur les procédures et systèmes publics. tinents. Un travail considérable de la Banque a Les risques fiduciaires peuvent être partielle- précédé le processus PARPA : élaboration des ap- ment atténués en liant directement le CARP aux proches sectorielles, aide-mémoire économique, indicateurs de performance relatifs aux progrès actions participatives conduites dans le cadre réalisés en matière de gestion des dépenses pu- de la SAP 2001 et réalisation de la Revue des dé- bliques. penses publiques. L'expérience de la Banque concernant le pro- Le produit final de la phase d'élaboration a été cessus PARPA a des implications pour la façon clairement approprié par le pays, malgré plu- dont elle fonctionne. D'abord, sa présence locale sieurs différences de point de vue entre la qualifiée dans des domaines stratégiques clé est Banque et le gouvernement, portant notam- très appréciée par le gouvernement, les parties ment sur le champ de la stratégie, que la Banque prenantes nationales et les autres donateurs. craignait trop large, et sur les politiques pu- Elle est une condition préalable à une partici- bliques sectorielles, que la Banque jugeait in- pation continue au dialogue stratégique, qui de- suffisamment liées à la réduction de la pauvreté. vient moins dépendant des priorités des 5 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É donateurs et plus lié aux besoins et événements contre, peu d'efforts ont été faits pour étudier nationaux. Ensuite, la Banque peut favoriser l'impact social des grandes mesures d'ajuste- l'équilibre et servir de médiateur au sein de la ment macroéconomique et de réformes struc- communauté des donateurs. L'aptitude de la turelles. Banque à jouer ce rôle tient pour une large part En matière de finances publiques, le pro- à ce qu'elle est capable de fournir en temps op- gramme FRPC continue à refléter l'objectif d'une portun des apports analytiques et des conseils réduction importante de la dépendance à l'égard de haute qualité. Il est important que la Banque de l'aide à relativement court terme (à partir dispose des ressources nécessaires pour assurer des très hauts niveaux liés à la sécheresse de ces prestations dans le domaine du savoir. 2000), mais en réalité les programmes sont de- venus plus souples quant au volume d'aide ad- Soutien du FMI : Profil trop bas avec la missible. De ce fait, les revues du programme ont société civile conduit à des adaptations au cadre du PARPA et Selon les souhaits des autorités, l'équipe du FMI à la disponibilité d'un volume d'aide plus im- n'a pas participé directement à l'élaboration du portant que prévu initialement. En ce sens, le PARPA. En particulier, il n'a pas participé aux programme n'a pas souffert du « pessimisme consultations conduites par le gouvernement quant à l'aide », mais on ne peut répondre à la avec les parties prenantes. question hypothétique plus délicate de savoir si Il y a eu peu de débat public sur le contenu les donateurs auraient « catalysé » davantage de de la politique macroéconomique du PARPA et financements si le programme avait tablé sur un de façon générale, les questions qu'elle soulève volume plus important d'aide extérieure dès le continuent à n'être guère débattues. Le FMI départ. pourrait élargir la discussion sur les politiques Il y a eu un important allègement de la condi- macroéconomiques dans le pays en facilitant tionnalité structurelle dans le cadre du pro- une diffusion plus large des études à la base de gramme soutenu par une FRPC. Cela a entraîné ses recommandations et en suscitant un débat un transfert de responsabilités dans les domaines sur ces recommandations, notamment sur les abandonnés par le FMI à la Banque mondiale. On conclusions des missions d'assistance technique. ne sait donc pas si le poids de la conditionnalité Les réactions des autorités et des donateurs globale sur le pays a été réduit. quant au rôle des représentants résidents du FMI sont très positives. Cependant, les organi- Collaboration Banque­FMI sations de la société civile ont indiqué que le FMI Outre les leçons apprises par le FMI et la Banque était invisible pour elles, ce qui résulté du pro- mondiale individuellement, le processus DSRP fil bas qu'il a adopté en dehors des milieux offi- en Mozambique offre une perspective intéres- ciels. Le bureau du représentant résident du sante sur la collaboration entre les deux insti- FMI devrait être renforcé s'il doit jouer tous les tutions dans la lutte contre la pauvreté. Dans rôles que l'on attend de lui. l'avenir, il faudrait veiller à renforcer le proces- Le cadrage macroéconomique des pro- sus et les conclusions des évaluations conjointes. grammes préexistants soutenus par un Celles portant sur le Mozambique ont été programme FRPC a influencé le cadrage ma- franches dans leurs estimations, désignant les croéconomique du PARPA et les objectifs de la forces et les importants progrès réalisés sans FRPC ont, en gros, été alignés sur les objectifs du pour autant dissimuler les faiblesses. Par contre, PARPA. Le programme FRPC insiste sur les ac- elles ont tendu à minimiser les problèmes d'exé- tions de réduction de la pauvreté (c'est-à-dire les cution posés par la faiblesse des capacités. En crédits budgétaires en faveur des pauvres et de particulier, elles ne semblent pas avoir contribué la croissance) et sur les mesures pour améliorer beaucoup au renforcement du partenariat avec la gestion des ressources publiques et la res- les autres donateurs, qui voient ces évaluations ponsabilité, conformément aux objectifs du comme destinées presque exclusivement aux PARPA relatifs à la bonne gouvernance. Par conseils d'administration du FMI et de la Banque 6 0 M O Z A M B I Q U E mondiale. Certains donateurs internationaux cessus de consultation / participation engagé a aimeraient participer à ces évaluations plutôt constitué un progrès, mais son champ est resté que de simplement fournir un rapport à l'équipe restreint, le parlement ne jouant guère de rôle de la Banque et du Fonds. Ces évaluations en et le rôle des OSC dans l'exécution et le suivi collaboration renforceraient les partenariats n'étant pas bien défini. Le PARPA est axé sur les avec les donateurs au Mozambique et dans résultats mais il y a encore de la marge pour d'autres pays. améliorer la hiérarchisation des actions pu- Les problèmes liés à la production du premier bliques et rationaliser les objectifs et les indica- Rapport d'avancement du PARPA viennent des teurs de suivi. Le PARPA est global, reconnaissant faiblesses du dispositif de suivi et de comptes- la nature multidimensionnelle de la pauvreté, et rendus tout en soulevant des questions impor- il se base sur une perspective à long terme pour tantes d'alignement entre le processus du la réduction de la pauvreté. gouvernement, d'une part, et les exigences des Il y a eu peu de débats publics sur le contenu partenaires extérieurs, y compris le FMI et la de la politique macroéconomique du PARPA. Banque mondiale, d'autre part. L'apport d'une Une participation plus large pourrait être facili- aide aux autorités afin de renforcer le contenu tée par la création d'un groupe de travail ma- analytique des systèmes nationaux de comptes- croéconomique conduit par le gouvernement, rendus soumis au parlement favoriserait un ali- ouvert à des représentants de toutes les caté- gnement plus étroit.2 Ainsi, la collaboration peut gories de parties prenantes, pour fournir un être renforcée au Mozambique et ailleurs, forum pour les débats sur la politique macroé- puisque la Banque et le Fonds poursuivent le conomique. Initialement, son programme de même objectif de réduction de la pauvreté. travail pourrait porter sur les liens entre le PARPA et le budget. Conclusion -- Vers un soutien au budget L'intégration du PARPA dans les processus de général planification, de budgétisation et de comptes- La réduction de la pauvreté était déjà un objec- rendus du gouvernement est en cours, mais est tif essentiel de la politique du gouvernement loin d'être achevée. Le CDMT est le principal ins- mozambicain avant l'introduction de la démarche trument qui lie le PARPA au budget public, mais SRP par le FMI et la Banque mondiale. Cepen- il ne se base pas encore sur un chiffrage détaillé dant, le PARPA est devenu le point de référence des coûts des programmes d'action. commun pour les politiques de réduction de la Le PARPA encourage les partenariats. Il a pauvreté au sein du des administrations pu- contribué à la formation d'un nouveau pro- bliques (dans tous les secteurs et entre les dif- gramme d'action pour le soutien international au férents échelons -- national, provincial et local) Mozambique, caractérisé par des démarches har- et pour le dialogue entre l'État, les autres parties monisées des donateurs, ayant un intérêt crois- prenantes nationales et les partenaires interna- sant à la fourniture de l'assistance au moyen des tionaux. approches sectorielles et d'un soutien au bud- La démarche SRP s'est révélée pertinente get directement lié au PARPA. Un soutien accru pour le Mozambique et ses principes ont été au budget, appuyé sur un ensemble commun de appliqués à des degrés divers dans le processus conditions imposées par les bailleurs de fonds, PARPA. Ce dernier a été conduit par le pays avec comporte un risque de « comportement gré- une forte internalisation par le gouvernement, gaire » parmi les donateurs qui pourraient ré- bien que le processus ait été, à l'origine, incon- duire leurs concours simultanément en cas de testablement induit par l'Initiative PPTE. Le pro- « mauvaise nouvelle ». 6 1 8 Nicaragua ne équipe d'évaluation conjointe BIE / OED s'est rendue au Nicara- U gua en juin 2003 et a tenu des réunions à Managua, Leon Norte et Santa Rosa del Peñón. Une des sources de l'analyse présentée ici est une en- quête menée auprès de 83 parties prenantes du gouvernement, de la société civile et de la communauté des donateurs. Le rapport a été achevé en novembre 2003 et porte sur l'évolution jusqu'à cette date. Réduction de la pauvreté dans un pays Nicaragua au bord de l'effondrement financier. polarisé En 1998, l'ouragan Mitch a gravement endom- Le Nicaragua est un des pays les plus pauvres magé les infrastructures du pays et perturbé la d'Amérique latine. Il avait un revenu national situation macroéconomique et les efforts d'as- brut par habitant de 710 $US en 2000. Une très sainissement des finances publiques. Le gou- forte croissance de la production agricole entre vernement a fait de gros efforts pour améliorer 1993 et 2001, attribuable en partie au dividende la stabilité macroéconomique. Mais la faiblesse de la paix, donc à caractère exceptionnel, et à la de son soutien parlementaire l'a obligé à re- disponibilité de terres inoccupées, a permis une chercher un soutien au cas par cas pour l'adop- réduction du pourcentage de la population vi- tion de lois essentielles, notamment les réformes vant sous le seuil de pauvreté, qui est tombé de indispensables pour atteindre le point d'achè- 50 à 46 %, ainsi que du taux d'extrême pauvreté, vement au titre de l'Initiative PPTE. passé de 19 à 15 %. La pauvreté reste largement L'instabilité politique du pays a empêché l'éta- un phénomène rural, fortement concentré dans blissement d'un consensus, elle a limité l'ou- l'Est et le Nord du pays. verture du débat sur la politique à mener et la Dans les années 90, le Nicaragua a été participation politique et elle a affaibli le cadre confronté à des difficultés macroéconomiques institutionnel, brouillant la séparation entre les majeures, notamment déficit budgétaire et ni- pouvoirs, affaiblissant l'état de droit, réduisant veau d'endettement insupportables. Les efforts la protection du droit de propriété et suscitant répétés des gouvernements successifs pour de multiples problèmes de gouvernance. Entre consolider la situation budgétaire se sont révé- partis ayant des positions politiques et idéolo- lés inopérants, largement du fait de dépasse- giques très différentes, les ententes se limitent ments des dépenses courantes qui ont mis le à un niveau très général, si toutefois une en- 6 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 8 . 1 . L e N i c a r a g u a e n b r e f Amérique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX Latine et Faible Nicaragua CaraÏbes revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 5,5 534 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 730 3 260 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 4,0 1 741 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,6 1,5 1,9 Main d'oeuvre (%) 3,8 2,1 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 48 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 57 77 30 Espérance de vie à la naissance (années) 69 71 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 32 28 82 Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 10 .. 44 Accès à une source d'eau Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 77 86 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 23 11 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) Nicaragua 105 129 92 Garçons 104 131 99 Pays à faible revenu Filles 105 126 85 Source : Banque mondiale. tente peut être trouvée. La nécessité de réduire et la scolarisation secondaire s'est améliorée les politiques à leur plus petit commun déno- considérablement, mais l'efficience au niveau minateur pour élargir un consensus autrement du primaire ne s'est pas améliorée. Cependant, difficile à trouver a nui au rôle des institutions les taux de mortalité infantile et juvénile ont consultatives. Ce haut degré de polarisation a baissé significativement pendant cette période, restreint les possibilités de progrès en matière la baisse du taux de mortalité infantile étant im- de lutte contre la pauvreté. pressionnante (il est tombé de 40 à 31 pour Au Nicaragua, la pauvreté est associée à une mille entre 1998 et 2001). La santé maternelle forte inégalité des revenus et de la consomma- s'est améliorée, mais le taux de visites prénatales tion, à de forts taux de chômage et de sous-em- et le taux de naissances en maternité n'ont pro- ploi (notamment pour les femmes), à l'insécurité gressé que modestement. des baux et à un mauvais accès aux infrastruc- Dans le contexte de polarisation politique tures et aux services publics. Le taux de fécondité évoqué plus haut, de faible participation et de est le double de la moyenne latino-américaine ; faible capacité publique tant de planification que le niveau d'éducation est bas ; les services de d'exécution, les donateurs ont exercé une santé sont inefficients et de mauvaise qualité et grande influence et défini les priorités de déve- la malnutrition est largement répandue. En outre, loppement du Nicaragua au cours de la décen- les pauvres sont vulnérables face aux catas- nie écoulée. En 1993, le Nicaragua a établi une trophes naturelles récurrentes et au risque pé- politique de développement à moyen terme en riodique de famine et sont marginalisés par leur étroite collaboration avec la Banque et le FMI et manque d'accès à l'information et de débou- un programme social de trois ans pour assurer chés. Les femmes pauvres souffrent fréquem- un soutien aux groupes les plus pauvres et les ment de la violence domestique, ce qui soulève plus vulnérables de la population et accroître l'ef- des préoccupations concernant leur statut et la ficacité et l'efficience de la prestation des services cohésion sociale. pour les pauvres. Les indicateurs sociaux et la couverture des Le lancement de l'Initiative PPTE renforcée, services sociaux se sont améliorés au cours de fin 1999, a poussé le gouvernement à élaborer la période 1993­2001, mais les progrès ont été un Rapport d'avancement de la lutte contre inégaux. La scolarisation primaire s'est accélérée la pauvreté qui contenait les fondements du 6 4 N I C A R A G U A DSRP-I ultérieur et les stratégies et objectifs du le gouvernement a soumis un DSRP-I, atteint le DSRP. Ce document concluait que le gouverne- point de décision PPTE et achevé le DSRP. Mais ment devait : i) susciter une croissance écono- l'accord final sur le DSRP est venu à un moment mique largement répartie, dynamisée par la inopportun, à une période marquée par une modernisation des campagnes ; ii) améliorer le crise macroéconomique et l'approche d'élec- capital humain de tous, mais particulièrement tions. L'autorité du gouvernement était sérieu- des ruraux pauvres et iii) tenter d'assurer une sement compromise. protection sociale suffisante à ceux situés au Au total, la démarche SRP a été pertinente bas de l'échelle sociale pour qu'ils ne tombent pour le processus stratégique national du Nica- pas encore plus bas. Ces trois volets sont deve- ragua et ses efforts de réduction de la pauvreté. nus ultérieurement le fondement du DSRP -- Elle a remédié à d'importantes déficiences des avec l'ajout de la gouvernance sur l'insistance de expériences passées, élargi la participation, per- la communauté des donateurs. mis une vision globale de la pauvreté et assuré Deux documents supplémentaires de straté- un cadrage sur les résultats. Étant donné que la gie, parallèles au processus SRP, valent d'être définition des orientations stratégiques divise mentionnés. Le Plan Puebla-Panamá, lancé beaucoup les décideurs et est largement domi- début 2001, envisageait des investissements ma- née par les donateurs, la démarche SRP -- qui jeurs dans les infrastructures du Nicaragua dans requiert du gouvernement qu'il fasse preuve le cadre d'efforts pour améliorer les transports d'autorité et s'engage pour obtenir l'adhésion du entre le Mexique et les pays d'Amérique centrale. pays au moyen d'un vaste processus consultatif Certains observateurs ont vu une contradiction et bâtir un consensus sur les politiques fonda- entre ce plan et le processus SRP. Le second, de mentales -- a offert un moyen d'élargir la par- 2001, est issu d'un processus participatif financé ticipation à l'élaboration de la stratégie nationale. par le Programme des Nations Unies pour le dé- L'Initiative SRP a été conçue pour avoir d'im- veloppement et par l'Organisation des États portantes implications directes pour l'allocation américains destiné à produire une « Vision de la des ressources, la définition des priorités, la re- Nation », stratégie centrée sur les questions d'en- cherche de résultats concrets et d'indicateurs ex- vironnement et de pauvreté. plicites, tous éléments qui, en pratique, faisaient Aucun de ces efforts n'a été lié au processus défaut dans les précédentes stratégies. budgétaire ni n'a bénéficié d'allocations pré- La conception du DSRP lui-même, fermement cises de crédits. L'allocation effective de moyens, relié à l'allègement de la dette dans le cadre de l'élaboration des politiques et les initiatives lé- l'initiative PPTE et à la poursuite du soutien de gislatives sont déterminées par un autre pro- la Banque et du FMI, a restreint la légitimité du cessus politique. L'essentiel des efforts de processus SRP au Nicaragua. Mais l'allègement planification n'a pas résulté d'initiatives natio- de la dette a été, dans une certaine mesure, le nales mais de demandes des donateurs ou d'évé- catalyseur pour la constitution progressive d'un nements internationaux. consensus interne sur les éléments de base d'un programme de stabilisation durable et en faveur Le processus SRP -- Trop peu d'attention des efforts pour résoudre les problèmes ma- à la croissance croéconomiques urgents. Le gouvernement nicaraguayen s'est engagé dans le processus SRP parce que c'était une Internalisation, participation condition préalable à l'obtention de l'allègement Le processus de consultation publique du DSRP de la dette dans le cadre de l'Initiative PPTE. a été un progrès, mais les différences d'opinions Cette motivation semble avoir inspiré de nom- sur son but et sa légitimité ont conduit à des ap- breux processus et décisions ultérieurs et influé préciations très diverses -- ce qui n'est pas éton- notamment sur la profondeur et l'ampleur du nant dans un pays ayant un système politique débat politique. Une fois lancé, le processus SRP polarisé. De ce fait, l'internalisation du DSRP a avancé rapidement. En seulement une année est restée restreinte. Néanmoins, la plupart des 6 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É observateurs conviennent que le dialogue entre teur public, fragilité du secteur financier et le gouvernement, les donateurs et la société ci- manque de crédibilité du gouvernement dû à vile a été utile. une mauvaise gestion macroéconomique et à Le document DSRP a été élaboré de façon des problèmes de gouvernance antérieurs -- a très centralisée par un groupe jouissant du sou- restreint la réflexion publique sur des politiques tien du gouvernement au plus haut niveau. Les macroéconomiques alternatives. La situation grands ministères sociaux (éducation et santé) économique et la crédibilité du gouvernement ont participé à sa conception, mais la diffusion s'étant améliorées, le FMI est devenu progres- aux autres administrations a été restreinte, tout sivement plus réceptif aux initiatives proposées comme sa diffusion en dehors de Managua. par les pouvoirs publics en vue de moduler les Le processus participatif, initialement res- orientations et le rythme de leur action. treint, a été ensuite élargi en réaction aux pres- sions des parties prenantes, notamment des Exhaustivité, perspective à long terme donateurs. Les consultations se sont centrées Le DSRP est global en ce qu'il reconnaît la nature sur les investissements en faveur du capital hu- multidimensionnelle de la pauvreté et en a fait main et la protection des groupes vulnérables, un bon diagnostic quantitatif et qualitatif. L'ana- assez peu d'intérêt étant accordé aux stratégies lyse quantitative s'est appuyée sur les enquêtes de croissance et aux politiques macroécono- sur les niveaux de vie conduites en 1993, 1998 miques. Les partis politiques ont choisi de ne pas et 1999 (après l'ouragan Mitch) et sur des en- s'impliquer dans le processus consultatif par quêtes démographiques et sanitaires. Une étude peur d'être cooptés et d'affaiblir leur pouvoir de qualitative de la pauvreté et de l'exclusion, qui négociation à l'Assemblée nationale. Plus fon- a analysé les perceptions des pauvres, a centré damentalement, les deux partis dominants ont l'attention sur la vulnérabilité et apporté un perçu la tentative du gouvernement de les faire éclairage sur les implications multidimension- participer au DSRP comme un jeu politique vi- nelles de la pauvreté. sant à affaiblir leur influence. Le DSRP a inclus une série exhaustive d'ob- Les groupes de la société civile (représen- jectifs et d'indicateurs pour suivre l'effet des po- tants des ONG et des syndicats) ont générale- litiques sur les pauvres. On notera en particulier ment vu les consultations DSRP comme un : i) les objectifs nationaux de réduction de la premier pas positif, mais beaucoup ont exprimé pauvreté et les indicateurs de développement so- leur frustration que le processus ne soit pas cial ; ii) les indicateurs intermédiaires, certains passé de la consultation à un stade leur per- mesurant les effets et d'autres la prestation quan- mettant une plus grande participation et leur titative des services publics ; iii) la matrice des donnant plus d'influence sur les décisions poli- objectifs de politique (certains au niveau du ser- tiques ultimes. Au niveau national, le processus vice fourni, d'autres au niveau du processus) et a eu peu d'influence sur le débat concernant iv) les objectifs d'apports de ressources, fixant, les grands objectifs macroéconomiques (no- par exemple, les niveaux de dépenses pour cer- tamment sur les arbitrages impliqués par le choix tains domaines et programmes et incluant les de la stratégie de croissance), ce qui a conduit ressources disponibles grâce à l'allègement de certaines parties prenantes à douter de l'intérêt la dette PPTE. Cependant, alors que le lien entre de leur participation au processus consultatif. les objectifs et les indicateurs intermédiaires a Il n'y a pas eu d'effort significatif pour ouvrir été clairement établi dans les secteurs sociaux, à un plus large groupe de participants le débat il n'y a pas d'indicateurs intermédiaires pour le sur le cadrage macroéconomique et sur les secteur productif. Ceci rendrait difficile le suivi autres arbitrages politiques possibles. Nombre de des effets des politiques publiques sur la crois- hauts responsables du pays et de membres des sance et des effets de la croissance sur les services du FMI interrogés ont affirmé que l'ur- pauvres. gence de la situation économique au moment de Avec l'aide de la Banque interaméricaine de l'élaboration du DSRP ­­ déficits massifs du sec- développement, le gouvernement a mis en place 6 6 N I C A R A G U A le SINASIP, conçu spécifiquement pour suivre nouvelle stratégie nationale de développement les indicateurs du DSRP et fournir des informa- (ENADE) mettant davantage l'accent sur les in- tions utilisables pour prendre des mesures cor- vestissements directement productifs a provo- rectives. qué des tensions entre les donateurs, qui avaient Comme l'a noté l'évaluation conjointe espéré que le DSRP apporterait un cadrage po- Banque­Fonds du DSRP, la transparence de l'éla- litique plus durable, et le gouvernement, qui boration et de l'exécution du budget, ainsi que avait le sentiment que l'on tentait de limiter son des rapports y afférents, reste insuffisante et la aptitude à réviser sa stratégie. L'ENADE pro- classification de certaines dépenses visant à ré- mettait une importante modification de cer- duire la pauvreté pose des questions. La revue taines propositions essentielles du DSRP, des dépenses publiques de 2001 a constaté une apportant notamment de fortes modifications au tendance à classer tous les programmes de cer- programme d'investissement public (largement tains sous-secteurs du développement rural financé par les donateurs), en réduisant l'im- comme importants pour la réduction de la pau- portance donnée aux infrastructures sociales au vreté, de même que la quasi-totalité du pro- profit des infrastructures productives dans les gramme d'investissement dans les secteurs secteurs jugés par le gouvernement comme sociaux, y compris de nombreux programmes ne ayant un fort potentiel de croissance. visant pas spécifiquement les pauvres. Le clas- Si les donateurs et le gouvernement convien- sement trop facile de certaines dépenses en « dé- nent qu'un des rôles clé du DSRP est d'aligner penses sociales en faveur des pauvres » a le soutien des donateurs, la réorientation des également été dénoncé par certaines parties projets et programmes en cours dans les sec- prenantes interrogées par l'équipe d'évaluation teurs clés du DSRP progresse très lentement en qui l'ont attribué aux incitations créées par la raison des capacités limitées des administrations conditionnalité PPTE. publiques sectorielles et de l'incapacité ou de la réticence des donateurs à reconsidérer des pro- Partenariats jets déjà approuvés. Extrêmement dépendant de l'aide, le Nicaragua Une meilleure coordination de l'aide néces- est l'un des cinq pays qui reçoivent le plus d'aide sitera des efforts de tous les participants pour cla- publique au développement au monde, mais rifier leurs propres politiques, positions et l'effet de l'aide a généralement été inférieur aux procédures, pour céder le leadership à d'autres attentes, en partie en raison de graves défi- donateurs, là où il le faut, et pour aider le gou- ciences dans la cohérence des projets et pro- vernement à coordonner leur soutien. grammes financés par les donateurs, de mauvais ciblages et de l'absence d'une démarche axée sur Orientation sur les résultats les résultats qui permette leur évaluation. Le processus SRP a mis les questions de pauvreté Selon diverses parties prenantes, la limite au coeur de la politique publique du Nicaragua. entre soutien et contrainte a, dans plusieurs Ce n'était pas la première fois que ce pays ten- cas, été franchie par les donateurs. La valeur de tait un effort concerté de lutte contre la pauvreté, nombreux apports analytiques a été reconnue, mais, selon la plupart des observateurs, le DSRP mais la perception demeure que l'importance est la tentative la plus complète à ce jour pour donnée au secteur social par le DSRP a résulté relier les questions de pauvreté à une stratégie de pressions exercées par les donateurs que l'on de développement économique. Dans un pays pourrait aisément mettre en cause. Pour cer- historiquement caractérisé par une grande vo- tains, le fort appui donné par les donateurs au latilité économique et politique, le DSRP a offert DSRP est le signe que la stratégie adoptée reflète un cadre qui promettait un certain degré de le « Consensus de Washington » sur la meilleure continuité dans la politique menée et des ob- façon de réduire la pauvreté. jectifs largement partagés. Le souhait du gouvernement, à l'automne Cependant, l'internalisation du DSRP par le 2002, de modifier le DSRP en introduisant une pays et l'engagement pris de l'exécuter ainsi que 6 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É ses principes ont été contestés. Tout d'abord, la get d'investissement), la pratique répandue de conception même du DSRP, fortement lié à l'al- pré-affecter les crédits budgétaires à certains lègement de la dette dans le cadre PPTE et à la emplois et l'incapacité du gouvernement à dé- poursuite du soutien de la Banque et du Fonds, terminer si les fonds sont utilisés de façon effi- a affaibli la légitimité du processus SRP au Nica- ciente ou aux fins voulues, ce qui met le secteur ragua. public en position de faiblesse pour traiter les Même si le gouvernement et la communauté questions de gouvernance. Une étude conjointe des donateurs décident de considérer le DSRP FMI / Banque mondiale de 2002 concluait que, comme le cadrage guidant leurs programmes malgré de récentes améliorations, le Nicaragua et projets, il n'en demeure pas moins un grave a encore un système d'élaboration, d'exécution problème de capacité d'exécution au niveau des et de rapports budgétaires assez déficient. administrations publiques. Elles sont certes en- gagées dans un processus de modernisation et Résultats préliminaires de restructuration, mais de graves problèmes Malgré la nécessité de tenir compte des limites et des contraintes de capacité rendent problé- des rapports d'exécution du budget pour l'in- matique l'exécution des programmes. La capa- terprétation des données fournies, les premières cité d'exécution au niveau communal, en indications sur les dépenses d'après le Rapport particulier, est très faible en raison du manque d'avancement 2002 du DSRP offrent des signes de personnel qualifié, de la centralisation des dé- prometteurs. En 2002, le Nicaragua a dépensé cisions et du manque de moyens. 211 millions de dollars US pour le DSRP, seule- La médiocrité du système de gestion des dé- ment un peu moins que prévu (217 millions) (ta- penses publiques du Nicaragua est un obstacle bleau 8.1). En fait, en pourcentage du PIB, les particulièrement important à l'exécution du dépenses DSRP ont été un peu supérieures à ce DSRP. Parmi les problèmes, notons la fragmen- qui était prévu : le taux de 15,6 % du PIB repré- tation de la décision politique (entre autres, éta- sente une progression par rapport à 1997, où les blissement des budgets à la marge et séparation dépenses DSRP ont été estimées à 14,7 % du PIB. totale entre budget de fonctionnement et bud- La composition des dépenses en 2002 montre L e s d é p e n s e s D S R P p r é v u e s e t e f f e c t i v e s T a b l e a u 8 . 1 . a u N i c a r a g u a , 2 0 0 0 ­ 2 0 0 2 Prévisions / 2000 2001 2002 résultats Dépenses DSRP Résultat Résultat Révision Prévision Résultat (en %) En millions de dollars US 218,5 268,4 217 211,8 ­2,4 En pourcentage du PIB Total 17,3 14,9 14,1 14,4 15,6 8,3 Sur financement interne (y c. PPTE) 10,2 9,2 8,4 9,2 9,2 0,0 Sur financement externe 7,1 5,7 5,7 5,2 6,4 23,1 Parts par volet du DSRP Croissance économique 37 35 44 43 ­1,9 Investissement en capital humain 33 29 35 27 ­22,1 Protection sociale 14 13 9 13 43.0 Gouvernance 1 0 1 2 17,1 Thèmes transversaux 15 23 11 15 43,1 Total 100 100 100 100 Source : DSRP et Rapport d'avancement du DSRP du Nicaragua. 6 8 N I C A R A G U A que la protection sociale, l'environnement et la La Banque améliore son attitude concernant décentralisation ont été favorisés aux dépens les principes du DSRP. Selon les parties pre- des investissements en capital humain et en par- nantes, la Banque est devenue plus ouverte à un ticulier aux dépens de l'éducation. dialogue avec le pays et prend des mesures pour Il est encore trop tôt pour savoir si les dé- accroître sa capacité de réponse à la société ci- penses se sont traduites par des résultats vile et au gouvernement. L'étude sur la crois- concrets, mais des progrès ont été faits sur cer- sance agricole, par exemple, est réalisée à la tains fronts. Les données pour 2002 n'étaient demande du gouvernement. Mais pour qu'une pas disponibles au moment de cette évaluation, stratégie soit durable, il lui faut non seulement mais, sur les 29 objectifs intermédiaires spécifiés être bien conçue mais encore bien mise en pour 2001 dans le DSRP, 20 ont été atteints, selon oeuvre. La Banque pourrait faire davantage pour le Rapport d'avancement du DSRP. Les neuf qui améliorer l'exécution au Nicaragua en renfor- sont à la traîne concernent la scolarisation pri- çant l'internalisation par le pays. maire et la mortalité infantile et juvénile. Le Rap- La Banque pourrait également contribuer da- port d'avancement note que certains objectifs vantage à la progression du débat sur la crois- donnent des inquiétudes particulières, car il n'y sance largement répartie et sur les arbitrages a pas eu de progrès, voire une légère régres- entre croissance et dépenses relatives à la pau- sion par rapport à 1999, année de référence. vreté. Les parties prenantes pensent générale- La modestie des résultats à ce jour doit être ment que l'accent sur les dépenses du secteur resituée dans le contexte des conditions de dé- social a été imposé par la Banque. En réalité, part très difficiles décrites plus haut. Le DSRP n'a c'est l'Initiative PPTE qui comporte une incita- pas initialement renforcé le processus politique, tion et un biais en faveur des dépenses publiques tandis que la médiocrité de la gestion des dé- dans les secteurs sociaux. penses publiques a freiné l'exécution. La question clé est l'absence d'une discus- sion franche sur les questions de croissance au Soutien de la Banque mondiale -- Débat Nicaragua. L'équilibre entre croissance et bien- sur les options pour la croissance être social est à la fois techniquement complexe La Banque a fourni un important soutien au pro- et sujet à des polémiques politiques, mais c'est cessus SRP, au moyen notamment d'apports ana- précisément pour cette raison qu'il faut davan- lytiques pertinents et de conseils correspondant tage de débat public dans un forum approprié. bien aux besoins du pays. Notons en particulier La Banque devrait promouvoir ce débat et y par- deux évaluations de la pauvreté, une RDP et une ticiper, en intégrant le processus dans le cadre étude de la croissance agricole. Les études en du DSRP. La revue de la politique de dévelop- cours sont une évaluation de la responsabilité fi- pement en cours, axée sur les sources de crois- nancière, une évaluation de la passation des sance économique, pourrait jouer un rôle positif marchés publics et une analyse d'impact sur la à cet égard. pauvreté et la situation sociale (AIPS). La qualité de l'assistance technique et des conseils analy- Soutien du FMI -- Au-delà de la tiques fournis par la Banque est hautement ap- stabilisation préciée par la plupart des personnes interrogées. Le processus d'élaboration de la politique du La SAP de la Banque est bien alignée sur le Fonds pour le Nicaragua dans le cadre de la dé- DSRP et correspond étroitement aux grands vo- marche SRP n'a pas été initialement très différent lets stratégiques, détaillant le soutien prévu pour des pratiques antérieures. Les efforts de stabili- chaque volet en tenant compte des contraintes sation macroéconomique ont retenu l'essentiel à la réduction de la pauvreté identifiées dans le de l'attention, tandis que les questions relatives DSRP. La Banque aligne son programme de prêts à la croissance et à la pauvreté ne faisaient pas sur le DSRP en passant à des prêts-programmes, l'objet de l'attention que l'on aurait pu attendre sous la forme d'un Crédit d'ajustement structu- dans le cadre de la nouvelle démarche. L'assis- rel programmatique et de CARP prévus. tance technique du FMI, par contre, a généra- 6 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É lement soutenu les priorités du DSRP, notam- Les hauts responsables publics ont fait leurs ment en ce qui concerne la réforme fiscale et la les grands volets du programme soutenu par le résolution de la crise bancaire. programme FRPC -- assainissement des finances Ce sont les négociations programmatiques et publiques et stabilité macroéconomique -- mais non le DSRP qui ont motivé l'élaboration du ca- il a manqué à ce programme une plus large ad- drage macroéconomique, reflétant, entre autres, hésion populaire. Si l'on reconnaît que le Fonds les conditions initiales difficiles de la stabilisa- a fait des efforts de contact, on considère en- tion macroéconomique. En outre, le cadrage ma- core que la politique macroéconomique est éla- croéconomique du DSRP a été rapidement borée dans les traditionnelles négociations entre supplanté par les événements et le DSRP man- le FMI et les autorités, à l'exclusion d'un débat quait d'orientations concrètes pour les arbitrages politique en dehors de ce cercle restreint. Dans relatifs aux politiques. Certaines questions sen- une large mesure, cela résulte d'un choix du sibles, mais décisives (la résolution de la crise gouvernement. Ouvrir les négociations sur les bancaire et ses conséquences budgétaires) n'ont programmes à des intervenants non gouverne- pas fait partie de l'ensemble du débat politique, mentaux n'est pas réaliste, mais des efforts à la par choix délibéré du gouvernement. fois du gouvernement et du FMI pour élargir les La conception initiale du programme sou- discussions sur la politique macroéconomique tenu par un programme FRPC n'a pas différé si- pourraient contribuer à une meilleure compré- gnificativement de celle des programmes hension des divers choix et arbitrages politiques. antérieurs soutenus par la FASR. La clé du ca- Jusqu'ici, le DSRP a eu peu d'effets dans ce do- drage macroéconomique a été le rythme de l'as- maine, mais il pourrait être bon de songer à uti- sainissement des finances publiques. Cela a été liser des commissions techniques, du type de dû en partie à ce que tant le gouvernement que celle utilisée pour élaborer les propositions de ré- l'équipe du FMI ont considéré la stabilisation forme fiscale. comme une priorité et en ont fait l'axe majeur du programme. Plus récemment, des marges de Collaboration Banque­FMI manoeuvre budgétaires semblent avoir réapparu, La Banque mondiale et le FMI ont collaboré par exemple, pour permettre l'absorption d'un étroitement depuis la mise au point du DSRP. Les volume d'aide éventuellement supérieur. représentants résidents ont joué un grand rôle, Les conditions structurelles du programme fournissant des apports aux programmes res- soutenu par une FRPC ont été recentrées sur le pectifs et participant régulièrement aux réunions système financier et les problèmes du secteur avec les groupes de la société civile. Le domaine public d'importance macroéconomique majeure de la gouvernance et de la réforme judiciaire, au Nicaragua et sont inscrites dans le DSRP d'une importance considérable au Nicaragua, comme des priorités essentielles. Mais le poids est un exemple où la collaboration apparaît avoir des critères de réalisation quantitatifs n'a pas été efficace, conduisant à un partage plus clair diminué. des responsabilités et de la conditionnalité. La place laissée aux initiatives gouvernemen- Les évaluations conjointes de la Banque et tale et la marge de souplesse permettant de du Fonds n'ont pas été assez franches dans cer- prendre en compte des préoccupations poli- tains domaines clés (notamment concernant les tiques dans le cadre du programme FRPC se sont limites de la participation au processus SRP). élargies avec le temps, du fait de la crédibilité ac- Néanmoins, elles ont joué un rôle utile en iden- crue du gouvernement et de l'amélioration de la tifiant des risques spécifiques au pays pour l'exé- stabilité de l'environnement macroéconomique. cution de la stratégie, ainsi que des domaines où L'accroissement des marges de manoeuvre s'est il était nécessaire d'affiner les politiques ou de traduit, par exemple, dans les choix politiques liés mieux préciser les priorités. Cependant, le Rap- au vote du budget 2003, l'adoption de la réforme port d'avancement du DSRP n'a pas joué le rôle fiscale et le processus de recouvrement des ac- central qu'on aurait pu attendre de lui dans le tifs des banques liquidées. débat en cours sur la stratégie de croissance et 7 0 N I C A R A G U A la modification du DSRP. Les évaluations attentes quant à ce qui pouvait être réalisé à conjointes s'y rapportant n'ont pas signalé cette court terme ont peut-être été trop optimistes lacune. -- et la liaison étroite avec l'Initiative PPTE a in- contestablement poussé le gouvernement à Conclusion -- Résultats modestes à presser l'allure, avec des effets négatifs sur la partir de conditions initiales difficiles profondeur et l'exhaustivité du débat de fond. Initialement, le processus SRP au Nicaragua n'a Néanmoins, un progrès dans cette direction pas clarifié ni renforcé les processus politiques n'est pas une mince affaire ni une tâche simple qui, ensemble, déterminent si et comment la et ce qui a été accompli doit être apprécié en pauvreté sera réduite. Si l'intention du proces- conséquence. sus était de réduire les complexités inhérentes Le processus consultatif du DSRP a constitué à la réduction de la pauvreté au Nicaragua en éta- un progrès, mais les différences d'opinions quant blissant une stratégie globale à laquelle les prin- au but et à la légitimité de la participation sou- cipaux partenaires pourraient souscrire et si l'on lignent les difficultés inhérentes de la poursuite s'attendait à ce que cette stratégie globale, d'une participation dans un pays comme le Ni- conduite par le pays, permette une meilleure caragua dont le système politique est polarisé. exécution des aspects décisifs de la politique, les Du fait de ces différences d'opinions, une large résultats initiaux doivent être évalués comme internalisation du DSRP par le pays n'a pas été modestes. Le manque de liaison entre le DSRP atteinte. Néanmoins, la plupart des observateurs et le processus budgétaire a été une importante conviennent que le processus SRP a été une ten- déficience, qui a été due en partie aux problèmes tative utile de susciter un dialogue entre le gou- majeurs sur le plan de la gestion des dépenses vernement, les donateurs et la société civile. publiques, qui ont entravé l'exécution du DSRP. L'expérience de l'introduction d'une nouvelle Cette modestie des résultats doit toutefois stratégie de développement (ENADE) illustre être relativisée en tenant compte de ce que l'on certaines des tensions possibles entre les diffé- pouvait attendre de façon réaliste du cycle ini- rents éléments du processus SRP, notamment tial du DSRP dans un pays caractérisé par sa frag- entre l'élargissement de la marge de manoeuvre mentation sociale et politique, par de faibles du gouvernement, et d'autres objectifs, dont les institutions et par une situation économique priorités des donateurs. Ces tensions se sont fragile. L'évolution récente semble manifester accrues dans le cas du Nicaragua du fait du mau- un changement du processus dans la bonne di- vais alignement du processus SRP sur le cycle po- rection, notamment en matière de consultations litique national et du caractère restreint du débat et d'élargissement du dialogue. de fond, au début du processus, sur les arbi- Le processus SRP a mis en lumière les ques- trages impliqués par la stratégie de croissance tions cruciales et complexes de réduction de la (Volet I du DSRP). Mais en dépit des considé- pauvreté, posant ainsi les bases d'une démarche rables imperfections de ce processus, le fait que plus efficace de réduction de la pauvreté. Les le débat a lieu maintenant doit être salué. 7 1 9 Tadjikistan U ne équipe d'évaluation conjointe BIE / OED s'est rendue au Tadjikis- tan en juin 2003 et a tenu des réunions à Douchanbe et Khudjand. Une des sources de l'analyse présentée ici est une enquête réalisée auprès de 91 parties prenantes du gouvernement, de la société civile et de la com- munauté des donateurs. Le rapport de l'équipe couvre l'expérience du Tad- jikistan concernant le processus SRP jusqu'au milieu de 2003. Dépasser les luttes régionales pour Le taux de pauvreté est élevé dans les ménages réduire la pauvreté ou familles étendues comptant trois personnes Le Tadjikistan est l'un des pays les plus pauvres âgées ou davantage. Une enquête de 1999 sur les du monde : son revenu par habitant était d'en- niveaux de vie a révélé des taux de pauvreté plus viron 200 $US en 2002. Malgré cela, les indica- élevés et en aggravation parmi les femmes, en teurs relatifs à l'alphabétisation, l'éducation et la partie en raison des séquelles de la guerre civile. santé ainsi qu'au taux de mortalité infantile Les ménages dont le chef de famille est une étaient meilleurs que dans beaucoup d'autres femme ont moins facilement accès à la terre, à l'ir- pays à faible revenu -- mais parmi les plus bas rigation et à l'élevage. Ils ont par ailleurs une des pays de l'ex-Union soviétique. moins bonne sécurité alimentaire et un revenu Selon l'indice de la pauvreté utilisé par l'Office mensuel inférieur à celui des ménages dont le public de la statistique, environ 83 % de la po- chef de famille est un homme. pulation est considérée comme pauvre et 33 % Le Tadjikistan a vécu une décennie tumul- comme extrêmement pauvre. Une évaluation de tueuse après l'effondrement de l'Union sovié- la pauvreté, effectuée par la Banque mondiale fin tique. Une longue guerre civile et la chute 1999, a montré que, bien que l'inégalité soit prononcée des revenus et des niveaux de vie ont moins marquée au Tadjikistan que dans les autres laissé des marques sur l'infrastructure écono- pays de la région, elle augmente, et que l'inci- mique du pays, alors que l'exode des cerveaux dence de la pauvreté est bien moindre dans la ca- (surtout vers la Russie) a appauvri les capacités pitale Douchanbe que dans le reste du pays. Les du secteur public. Les réformes économiques enfants sont le groupe démographique le plus ont été accélérées en 1997 après l'accord de vulnérable -- plus il y a d'enfants dans un mé- paix qui a marqué la fin de la guerre. La crois- nage, plus grande est la probabilité de pauvreté. sance du PIB réel a été forte depuis 1998 -- 7 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 9 . 1 . L e T a d j i k i s t a n e n b r e f Europe et PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX Asie Faible Tajikistan centrale revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 6,3 473 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 200 2 570 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 1,3 1 217 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 0,8 0,0 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,1 0,2 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) .. .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 25 63 30 Espérance de vie à la naissance (années) 67 69 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 90 31 82 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) .. .. 44 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 60 91 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 1 3 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 107 103 92 Tadjikistan Garçons 109 104 99 Pays à faible revenu Filles 104 102 85 Source : Banque mondiale. mais le niveau de départ était faible -- et un à la réunion du Groupe consultatif tenue à Dou- certain degré de stabilisation macroéconomique chanbe en mai 2003. a été atteint. Les programmes de réforme économique L'accord de paix a apporté quelque stabilité soutenus par le FMI, la Banque mondiale et au pays, créant un gouvernement considéré d'autres donateurs multilatéraux et bilatéraux comme l'un des plus rassembleurs de la région. se sont accélérés après la fin de la guerre civile. Cependant, malgré un parlement bicaméral qui Depuis lors, la croissance du PIB réel a été forte fonctionne et une opposition active, les rivalités et l'inflation a été réduite (graphique 9.2). Ce- régionales et politiques restent une réalité au pendant, l'économie reste très exposée à des Tadjikistan et sont aggravées par les problèmes chocs extérieurs, notamment ceux dus à la dé- socioéconomiques pressants auxquels le pays térioration des termes de l'échange. est confronté. Le gouvernement reste très cen- Le Tadjikistan a obtenu des succès sur le plan tralisé et le président jouit de larges pouvoirs. des finances publiques depuis le milieu des an- Le Tadjikistan est un pays enclavé et a besoin nées 90 : le solde budgétaire (hors investisse- d'entretenir de bonnes relations avec ses voisins ments publics financés par l'extérieur) est passé pour bénéficier de débouchés commerciaux. d'un déficit de près de 6 % du PIB en 1996 à un Les fermetures périodiques des frontières de niveau proche de l'équilibre en 2002. Cepen- certains des pays limitrophes (Ouzbékistan, Ka- dant, d'importantes activités quasi-budgétaires zakhstan et Russie) ont eu des effets perturba- (notamment dans les secteurs de l'énergie et teurs. L'expulsion des Talibans d'Afghanistan a du coton) font craindre pour la pérennité de suscité l'espoir d'une plus grande stabilité le cet équilibre. La combinaison de faibles recettes long de la frontière sud du pays, tandis que le fiscales et d'un lourd service de la dette (gra- soutien du Tadjikistan à l'effort de guerre et sa phique 9.3) limite les possibilités d'accroisse- situation stratégique ont attiré l'attention de la ment des dépenses publiques pour les actions communauté internationale qui s'est attachée de lutte contre la pauvreté. davantage à assurer la stabilité du pays -- comme L'agriculture reste le plus important secteur le prouve la forte augmentation de l'aide exté- de l'économie et la principale source d'emploi, rieure promise par les donateurs internationaux surtout dans les zones rurales, où résident 70 % 7 4 TA D J I K I S TA N C r o i s s a n c e d u P I B r é e l e t i n f l a t i o n a u Ta d j i k i s t a n , G r a p h i q u e 9 . 2 . 1 9 9 6 ­ 2 0 0 2 ( é v o l u t i o n a n n u e l l e e n % ) 12 180 10 160 8 140 PIB 6 120 riode)ép du de 4 100 (fin 2 80 Croissance 0 60 Inflation 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 ­2 40 ­4 20 ­6 0 Croissance du PIB réel Inflation (fin de période) Source : FMI. D e t t e e x t é r i e u r e t o t a l e d u Ta d j i k i s t a n , 1 9 9 6 ­ 2 0 0 2 G r a p h i q u e 9 . 3 . ( e n m i l l i o n s d e d o l l a r s U S e t e n % d u P I B ) 1,400 140 1,200 120 1,000 100 PIB du 800 80 $US de 600 60 400 40 Pourcentage Millions 200 20 0 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Millions de $US Pourcentage du PIB Source : FMI. des habitants. Les réformes de ce secteur sont des pouvoirs publics sur les prix, les marchés pu- inachevées et il est largement admis que de nou- blics et la commercialisation des produits sont velles mesures pour supprimer les distorsions et des entraves majeures. les obstacles à l'investissement seraient le La privatisation des petites ou moyennes en- meilleur moyen de faire reculer la pauvreté. La treprises a été réalisée et la réforme des grandes médiocrité des infrastructures et l'interférence entreprises a avancé, mais plusieurs secteurs 7 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É clé, dont l'énergie, restent dominés par les en- appel à une large participation incluant les mi- treprises publiques. nistères dépensiers, les milieux universitaires et des représentants d'organisations de la société Le processus SRP -- Meilleure civile. La participation des régions a été un trait gouvernance pour un meilleur climat marqué de ce processus : des dizaines d'ateliers des affaires et de conférences ont été organisés à travers le Depuis l'effondrement de l'Union soviétique et pays pour discuter des documents élaborés par la baisse des revenus et des niveaux de vie qui des groupes de travail sectoriels. D'autres ini- en a découlé, la pauvreté est une préoccupa- tiatives ont été engagées pour compléter les tion majeure au Tadjikistan. Après la guerre ci- consultations régionales officielles -- entre vile, trois obstacles ont empêché le Tadjikistan autres, un groupe coiffant les ONG, financé par de s'attaquer à la pauvreté : i) on ne disposait pas les donateurs (Counterpart Consortium Taji- d'indicateurs de référence élémentaires sur la kistan) qui a synthétisé les opinions des ONG et pauvreté ; ii) au sein du gouvernement, la res- communautés locales en une Évaluation de la ponsabilité de l'élaboration de la politique pauvreté par les ONG. La Banque mondiale et la étaient dispersées entre divers ministères et ser- Banque asiatique de développement ont sou- vices et iii) l'administration publique n'était tenu une étude (« La voix des pauvres ») qui a guère capable de mettre en oeuvre un ensemble fourni le point de vue qualitatif des segments les cohérent de mesures économiques. plus pauvres de la population. Le Tadjikistan a soumis un DSRP-I en octobre Bien que l'élaboration de la SRP ait donné 2000 et un DSRP complet en juin 2002. Le DSRP un peu d'ouverture au processus de décision po- vise à ramener le taux de pauvreté de 83 % en 2001 litique, la version finale du document n'est guère à 75 % en 2006 et 60 % d'ici 2015. Pour cette connue en dehors des cercles gouvernemen- seule raison, il est clairement conforme aux be- taux. En outre, le rôle du processus participatif soins et aspirations du pays. La stratégie de ré- dans l'exécu-tion et le suivi et dans les futures ité- duction de la pauvreté implique une croissance rations de la stratégie n'a pas été défini par le tirée par les exportations et à forte intensité de gouvernement, ce qui préoccupe les parties pre- main-d'oeuvre, de plus en plus fondée sur le sec- nantes. Les ONG ont indiqué que leurs rapports teur privé ; une offre efficiente et équitable de ser- avec le gouvernement s'étaient beaucoup ré- vices sociaux de base ; un soutien ciblé aux duits après l'achèvement du DSRP. groupes les plus pauvres et enfin une gouver- nance efficiente et une amélioration de la sécurité. Exhaustivité, perspective à long terme L'un des buts majeurs du DSRP est de créer Le DSRP a reconnu la nature multidimension- une fonction publique compétente, correcte- nelle de la pauvreté en définissant la pauvreté lar- ment payée et intègre capable d'assurer l'éla- gement, en tenant compte des aspects de la boration, l'exécution et le suivi des politiques pauvreté liés au revenu, mais aussi à d'autres fac- publiques. La fonction publique a du mal à atti- teurs (avec des indicateurs mesurant le bien- rer et retenir des agents qualifiés étant donné le être et l'accès aux services sociaux). Le DSRP a niveau actuel des traitements. Cette faiblesse par ailleurs souligné les écart des taux de pau- des rémunérations a d'ailleurs contribué à l'ins- vreté selon les régions géographiques. Pour s'at- titutionnalisation de la corruption, la recherche taquer à la pauvreté globalement, le DSRP a de rentes devenant un mécanisme de subsis- proposé une démarche intersectorielle intégrée, tance. Le renforcement du système judiciaire dans laquelle l'améliora-tion des infrastructure est également important pour protéger les est liée à l'amélioration des services sociaux et pauvres et lutter contre la corruption. vice-versa. L'organisation en neuf groupes de travail sectoriels sous la houlette d'un comité de Internalisation, participation direction a renforcé cette vision globale (enca- Le DSRP a été élaboré par un processus bien or- dré 9.1). Cependant, dans plusieurs domaines ganisé, conduit par le gouvernement, qui a fait (comme les obstacles au développement du sec- 7 6 TA D J I K I S TA N E n c a d r é 9 . 1 . P o i n t s c l é d u D S R P d u T a d j i k i s t a n Gestion macroéconomique. Établir un environnement écono- Création d'emplois. Promouvoir le développement agricole, mique stable par des politiques budgétaire, monétaire et de créer un environnement favorable à l'entreprise privée (y change appropriées. compris dans le secteur informel), assurer le bon fonction- Administration publique. Créer une fonction publique compé- nement du marché du travail et privatiser les entreprises pu- tente bien payée et intègre capable d'élaborer, exécuter et bliques. suivre les politiques publiques. Infrastructures et communications. Assurer un accès fiable et Protection sociale. Assurer aux pauvres un revenu par des abordable à l'énergie, aux transports, aux communications transferts monétaires directs et des débouchés croissants et à l'eau potable. Améliorer la fiabilité des réseaux urbains. grâce à l'accès à des actifs productifs. Dans les zones rurales, assurer l'accès aux services. Éducation. Assurer l'accès de tous à l'enseignement primaire Protection de l'environnement. Réduire la vulnérabilité des et accroître la qualité de l'éducation. pauvres face aux catastrophes naturelles par la protection Santé. Assurer un large accès aux soins et aux services de de l'environnement, le développement des énergies renou- santé publique et assurer un bon équilibre entre soins pré- velables et la prévention des catastrophes naturelles. ventifs et curatifs. Tourisme. Supprimer les obstacles administratifs au dévelop- Agriculture. Poursuivre la restructuration et la privatisation des pement privé du tourisme. Promouvoir une image positive du fermes d'État et coopératives. Accélérer la réforme foncière. pays. teur privé et les liens entre secteurs formel et in- mais, il n'a pas fourni de base pour réduire ce qui formel), une plus grande couverture et un débat apparaît comme un fossé entre les préférences plus approfondi auraient donné plus de cohé- du gouvernement (priorité au développement sion au DSRP. des infrastructures) et ce que les donateurs sont prêts à financer (dépenses pour les secteurs so- Partenariats ciaux et la protection sociale). Le DSRP favorise les partenariats, dans la mesure Le volume de l'aide extérieure au Tadjikistan où il a fourni un point de référence pour les re- et sa composition ont fortement évolué au cours lations entre les donateurs et le gouvernement, de la dernière décennie (graphique 9.4), un A i d e e x t é r i e u r e a u T a d j i k i s t a n , 1 9 9 2 ­ 2 0 0 1 G r a p h i q u e 9 . 4 . ( e n m i l l i o n s d e $ U S ) 180 160 140 US 120 100 dolars 80 de 60 40 Milions 20 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Bilatérale Multilatérale Source : FMI. 7 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É nombre croissant de donateurs passant d'une 2003 et les avant-projets de budget pour 2004 en aide humanitaire à une aide au développement. cours d'élaboration se basaient sur le DSRP. Ce- Les donateurs ont été impliqués à divers degrés pendant, la mission d'évaluation a eu le senti- dans l'élaboration du DSRP et, dans l'ensemble, ment que peu d'efforts étaient faits pour intégrer ont estimé que leurs apports ont été pris en le DSRP, le PIP, le CDMT et le budget public. compte. Il semble que des donateurs alignent C'est une tâche importante car le DSRP et le leurs programmes sur les objectifs du DSRP, mais PIP semblent avoir des priorités différentes. sans lien clair avec le tableau de marche du DSRP. La tentative du gouvernement de coordonner Vu l'absence de priorités du DSRP, il est aisé pour l'aide des donateurs a conduit, paradoxalement, les donateurs de dire que leurs programmes à une prolifération de services chargés, entre sont alignés sur tel ou tel objectif du DSRP. autres, de la liaison avec les donateurs. Cela s'est traduit par un chevauchement des fonctions et Orientation sur les résultats une dilution des responsabilités. Pour la réduction de la pauvreté, le DSRP se base sur une perspective à long terme, avec des Soutien de la Banque mondiale -- objectifs clés liés aux ODM. Mais, comme guide Passage difficile au développement d'action, il n'est pas assez axé sur des résultats piloté par les collectivités concrets, car la vaste majorité de ses indicateurs Tant au sein du gouvernement que parmi les se rapporte aux processus et aux actions et non OSC, le rôle de la Banque dans le soutien à l'éla- aux résultats. Toutes les grandes questions sont boration du DSRP est connu et apprécié. Le per- couvertes sous une forme ou une autre, mais les sonnel de la Banque a fourni des commentaires actions publiques nécessaires pour atteindre les utiles sur l'avant-projet de DSRP, aidé les groupes objectifs sont faiblement hiérarchisées et il y a de travail à organiser des ateliers de consulta- une déconnexion entre le DSRP et le programme tions de la société civile et a enseigné à de hauts d'investisse-ment public du gouvernement, ni responsables les meilleures pratiques de la lutte l'un ni l'autre n'étant bien intégré au processus contre la pauvreté au moyen d'ateliers tenus à budgétaire. Pour mieux orienter le budget public Moscou et Budapest. vers la réduction de la pauvreté, le DSRP insiste Un élément essentiel de l'aide de la Banque sur la réforme du système de gestion des dé- a été le rapport d'évaluation de la pauvreté, de penses publiques. Trois autres éléments doivent juin 2000, document d'étude bien argumenté. Ce être renforcés : i) le CDMT ; ii) le programme rapport, qui a précédé le DSRP, a représenté d'investissements publics (PIP) et iii) le proces- une pierre angulaire sur laquelle les autorités ont sus budgétaire annuel. Le dispositif institution- pu baser leurs propositions et mesures. Il a par nel de suivi de l'exécution du DSRP repose sur ailleurs fixé des points de repère pour le seuil de un organisme qui n'est devenu opérationnel pauvreté et mis en lumière les questions straté- qu'au premier semestre 2003. En conjonction giques à traiter en ce qui concerne le marché du avec d'autres administrations, ce nouvel orga- travail, l'agriculture, l'éducation, la santé, la pro- nisme élabore un ensemble d'indicateurs plus tection sociale et la gouvernance. L'actualisation pointus, comprenant des résultats intermédiaires de l'étude sur les niveaux de vie des ménages, chiffrés. en cours à l'Office public de la statistique, a re- présenté une occasion importante pour la Résultats préliminaires Banque d'offrir des conseils spécifiques aux res- Les autorités ont indiqué à la mission d'évalua- ponsables et une analyse des données pour per- tion qu'elles ne mettaient en oeuvre les mesures mettre l'actualisation des points de repères du prévues dans le tableau de marche du DSRP que seuil de pauvreté et assurer leur exhaustivité. dans la mesure où elles le pouvaient, citant le Les discussions de la mission d'évaluation manque de financements extérieurs comme avec les représentants des groupes de travail du l'obstacle majeur à l'exécution. Tous les minis- DSRP visant à jauger les différences sectorielles tères contactés ont dit que leur budget pour ont révélé que le travail de la Banque sur l'édu- 7 8 TA D J I K I S TA N cation, la pauvreté, la protection sociale, la santé, Banque dans ce domaine. Les discussions de la l'énergie et l'agriculture / la réforme foncière mission d'évaluation avec les ONG et ses visites ont été appréciés pour leur intérêt direct pour sur le terrain à l'extérieur de Douchanbe ont le DSRP, alors que le travail sur le développement confirmé l'existence de ces problèmes et de ces du secteur privé, le secteur financier, les sec- risques. Pour que cette démarche de dévelop- teurs de l'eau et des transports semblent avoir pement réussisse au Tadjikistan, il faudra remé- eu moins d'influence sur l'élaboration du DSRP. dier aux contraintes de capacité ; suivre les La SAP relative au Tadjikistan, de février 2003, affaires de près pour assurer un renforcement en élaborée après le DSRP, a adopté une perspec- temps voulu et assurer une étroite coordination tive à moyen terme de 5 à 6 ans -- correspon- avec les ONG, les pouvoirs publics locaux et les dant bien à la perspective à long terme du DSRP. autres donateurs. Ses principes directeurs correspondent aux vo- La plupart des actions de la Banque traitent lets du DSRP, correspondance qui se retrouve le problème de base signalé au cours de l'éla- dans le programme de prêts de la Banque : en- boration du DSRP : la faible capacité institu- semble de prêts d'ajustement et de prêts d'in- tionnelle dans l'ensemble du pays. Le choix par vestissement dans les secteurs sociaux l'Institut de la Banque mondiale du Tadjikistan (éducation et santé), l'agriculture, la gestion des comme un des pays cibles de ses programmes bassins versants, le secteur bancaire, le soutien de développement de capacité devrait rendre au secteur privé et les infrastructures munici- possible la réalisation de formation et d'ensei- pales. Pour améliorer la gouvernance, la Banque gnement à distance pour de hauts responsables se centrera sur la réforme de la gestion du sec- et l'orientation de ces activités vers un soutien teur public, le renforcement des services fiscaux aux objectifs du DSRP. Les possibilités de for- et douaniers et l'amélioration du processus bud- mations régionales et les séminaires organisés au gétaire. bureau régional de la Banque au Kazakhstan et La Banque accroît son programme d'études l'élaboration de DSRP par d'autres pays de ré- pour appuyer la phase d'exécution du DSRP. gion, la République kirghize, par exemple, de- Toutes les grandes actions hors prêts sont liées vraient également jouer un rôle précieux. aux domaines clés du DSRP, y compris l'étude sur Cinq autres domaines méritent une attention l'environnement des entreprises et climat de approfondie de la part de la Banque : l'investissement, la revue des dépenses pu- bliques, l'enquête pour mesurer les niveaux de · Création de partenariats solides avec d'autres vie et l'actualisation de la situation de la pauvreté, donateurs sur des problèmes du DSRP la revue des dépenses du secteur social (ache- · Suivi de l'efficacité du soutien de la Banque à vée) et l'examen du secteur de l'éducation (ache- l'exécution du DSRP vée). La RDP a permis de définir les priorités, ce · Meilleure programmation du travail de la qui faisait défaut dans le DSRP, en mettant en lu- Banque pour les analyses d'impact sur la pau- mière les grands programmes de dépenses de- vreté et la situation sociale (AIPS), notamment vant être soutenus par le budget. concernant la réforme du secteur de l'énergie Un élément clé de la SAP se rapporte au Dé- et la réforme foncière veloppement piloté par les collectivités. La dis- · Amélioration des relations entre le bureau ré- cussion de la SAP au Conseil d'administration de gional de la Banque à Almaty, au Kazakhstan et la Banque a souligné le caractère risqué de cette le bureau de Douchanbe, notamment sur les démarche, tout en convenant qu'elle avait un questions relatives au DSRP. rôle à jouer dans le pays. Les risques soulignés par des membres du Conseil étaient la forte Soutien du FMI -- Difficulté de changer concentration de l'autorité au niveau central de de mode opératoire tout en continuant à l'État, les capacités limitées qui entravent la co- encourager la discipline budgétaire ordination entre l'État central et les collectivités Les services du FMI, notamment son représen- locales et le peu d'expérience antérieure de la tant résident, ont fourni un substantiel soutien 7 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É aux autorités dans l'élaboration du DSRP-I, mais adapté à la démarche DSRP / FRPC dans cer- ont suivi de plus loin le processus d'élaboration tains domaines, en donnant la possibilité, par du DSRP. En particulier, ils n'ont pas participé au exemple, de retenir d'autres options pour at- processus consultatif conduit par le gouverne- teindre certains objectifs du programme. Dans ment, le considérant comme l'affaire des parties d'autres domaines, toutefois, notamment ceux prenantes nationales. Mais le DSRP reconnaît liés à la souplesse budgétaire et aux AIPS, on ne l'influence du FMI sur son cadrage macroéco- voit guère d'indices d'un « changement de mode nomique ; il indique, par exemple, que la poli- opératoire » sous l'influence de la démarche tique monétaire sera guidée par le programme SRP. soutenu par un programme FRPC (en cours de Le programme FRPC joue un rôle crucial en négociation au moment de la rédaction du do- maintenant une certaine discipline dans la ges- cument). tion des finances publiques du Tadjikistan, mais L'inclusion de la gestion macroéconomique les autorités se sont accommodées d'importants comme thème de l'un des neuf groupes de tra- aspects du programme avec lesquels elles vail sectoriels a assuré une discussion sur les n'étaient pas pleinement d'accord, surtout parce questions macroéconomiques dans le processus qu'elles avaient le sentiment que, sinon, l'aide au consultatif du DSRP. Plusieurs recommandations développement du pays serait réduite. La parti- de l'évaluation la pauvreté par les ONG, évo- cipation à l'élaboration des programmes du Tad- quée plus haut, faisaient référence à l'approche jikistan soutenus par le FMI continue à se limiter dirigiste de la gestion économique qui prévalait à un cercle assez restreint de hauts fonction- antérieurement, et non à l'économie de mar- naires et de responsables de la banque centrale. ché, mais d'autres soulignaient l'importance En général, les discussions portent sur l'avant- d'institutions renforcées et d'une plus grande projet du Mémorandum de politique écono- transparence comme aspects essentiels d'un mique et financière (MPEF) élaboré par l'équipe cadre macroéconomique sain. En pratique, ce- du FMI. Cette démarche n'incite pas à une in- pendant, le débat public sur l'un et l'autre de ces ternalisation par le gouvernement et présente le aspects a été relativement restreint. Les ques- risque de perpétuer la dépendance du pays par tions soulevées montrent le rôle potentielle- rapport au FMI. L'équipe du FMI et les autorités ment utile que le personnel du FMI pourrait tadjiks devraient donc fixer un calendrier en vue jouer en assurant une sensibilisation aux ques- du transfert de la responsabilité de l'élabora- tions macroéconomiques et en promouvant une tion de l'avant-projet de MPEF. plus large participation aux débats de fond. Il y a eu une modeste augmentation des dé- L'assistance technique du FMI a été large- penses publiques pour les services sociaux ces ment en cohérence avec les priorités et objec- dernières années et cette tendance devrait se tifs fixés dans le DSRP. Ces dernières années, les poursuivre dans le cadre de l'actuel programme domaines couverts par cette assistance étaient FRPC. Ce programme prévoit par ailleurs une al- la restructuration bancaire, la politique et l'ad- location pour les ménages à faible revenu des- ministration fiscales, la gestion de la dette exté- tinée à atténuer l'effet des hausses des tarifs de rieure, les opérations monétaires, les statistiques l'énergie et a récemment fixé un plancher aux macroéconomiques et la législation économique. dépenses publiques dans le cadre de la condi- Une part importante de l'assistance a été étroi- tionnalité attachée au programme. Pour ce qui tement coordonnée avec des activités liées au est de la croissance, le programme FRPC met programme économique, visant par exemple, à l'accent sur les mesures de gouvernance -- no- aider le pays à remplir des conditions structu- tamment pour faire cesser les interférences des relles ou à combler les insuffisances de capaci- responsables publics dans les affaires des en- tés révélées par les médiocres résultats au regard treprises privées -- plus que sur les mesures des engagements du programme. budgétaires. Globalement, le processus d'élaboration et La marge de « souplesse budgétaire appro- d'examen internes des politiques du FMI s'est priée » intégrée dans la conception générale de 8 0 TA D J I K I S TA N la FRPC (voir le chapitre 1) vise à permettre de Collaboration Banque­FMI faire plus facilement place dans le cadre des Les équipes de la Banque et du Fonds se sont ef- programmes à une hausse des dépenses pu- forcées -- pas toujours avec succès -- de coor- bliques -- si elles sont liées à la réduction de donner leurs programmes de travail. Les la pauvreté et financées d'une façon non infla- domaines dans lesquels la collaboration a été très tionniste (habituellement par un financement efficace sont le soutien au gouvernement pour extérieur concessionnel). Bien que les condi- assurer que la priorité donnée au secteur de tions formelles du programme ne couvrent pas l'éducation dans le DSRP se traduit par des cré- les emprunts concessionnels, il est entendu dits budgétaires appropriés (sur la base des que les emprunts extérieurs pour financer le études de la Banque mondiale). La collabora- PIP doivent se limiter à un maximum de 3 % du tion a également été bonne sur les questions PIB. L'équipe du FMI a justifié ce plafond par liées au secteur de l'agriculture et à la réforme des raisons budgétaires et de viabilité de la foncière, même si le FMI s'est maintenant retiré dette, ainsi que par les limites de la capacité de ces domaines. La collaboration sur les ques- d'absorption de l'aide par le pays. Cependant, tions d'énergie semble s'être progressivement certains hauts fonctionnaires s'interrogent sur améliorée. les raisons de ce plafond, le considérant comme Les domaines dans lesquels la collaboration arbitraire. Aux yeux de l'équipe d'évaluation, la soit n'a pas été efficace, soit a été lente à pro- justification du plafond de 3 % du PIB doit être duire des résultats, sont les AIPS et la politique plus solidement fondée sur un cadrage quan- de dépense. L'un des domaines prometteurs titatif de la viabilité ainsi que sur une analyse de pour une collaboration FMI­Banque mondiale la croissance. plus efficace est l'élaboration d'AIPS sur les as- Le nombre total de conditions structurelles at- pects du programme du Tadjikistan soutenu par tachées aux programmes a diminué et leur com- le FMI. position s'est légèrement modifiée. En Les équipes du FMI et de la Banque mon- particulier, les conditions ont cessé de porter sur diale sont en contact avec les équipes des autres la restructuration et la privatisation des entre- institutions financières internationales, notam- prises publiques mais elles demeurent centrées ment de la Banque asiatique de développement, sur les aspects sectoriels considérés comme im- source majeure de prêts concessionnels pour le portants du point de vue macroéconomique, Tadjikistan. Une collaboration plus étroite entre notamment lorsque d'autres institutions finan- ces trois institutions renforcerait l'efficacité de cières internationales, notamment la Banque l'assistance fournie au Tadjikistan dans au moins mondiale, n'ont pas d'opérations de prêts dans trois domaines : i) soutien à l'élaboration d'un les secteurs concernés. Bien que les deux insti- cadre de dépenses à moyen terme fonctionnant tutions citent les contraintes de capacité du gou- bien, intégrant le PIP dans le processus budgé- vernement comme raison de l'allègement de la taire (ce qui nécessite une coordination plus conditionnalité structurelle, il a en pratique été étroite des divers éléments d'assistance que interprété comme signifiant une plus claire ré- chaque institution fournit déjà au processus partition des tâches avec la Banque mondiale. Le budgétaire ou au PIP) ; ii) la réforme du secteur fardeau global de conditionnalité structurelle de l'énergie et iii) les AIPS. du FMI et de la Banque mondiale ne semble pas avoir diminué. Conclusion -- L'exécution requiert des Il n'y a pas encore eu d'AIPS sur les aspects priorités plus claires et plus de du programme du Tadjikistan soutenu par le coordination FMI, bien qu'il soit admis que les mesures visant Le DSRP a été élaboré au moyen d'un processus à éliminer les déficits quasi-budgétaires dans le bien organisé, conduit par le gouvernement, secteur de l'énergie auront de sérieux effets né- qui a fait appel à la participation de ministères gatifs sur le bien-être d'une large fraction de la d'exécution, d'universitaires et de représentants population. d'OSC. Mais cette ouverture n'a pas été main- 8 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É tenue après l'adoption du document, en partie ration du rapport d'évaluation de la pauvreté parce que les rôles des acteurs non gouverne- des ONG, a montré qu'il est possible d'élargir la mentaux dans l'exécution et le suivi ne sont pas participation à la formulation de la politique ma- bien définis. Nous avons constaté que la version croéconomique du pays et que le FMI peut finale du DSRP est peu connue en dehors des mi- contribuer à ce processus. lieux gouvernementaux, même parmi ceux qui Bien que le programme FRPC joue un rôle ont participé au processus consultatif. crucial en maintenant une certaine discipline Bien que le DSRP reconnaisse la nature mul- budgétaire au Tadjikistan, des divergences de tidimensionnelle de la pauvreté et propose de vues prononcées entre les autorités et les ser- s'y attaquer globalement au moyen d'une dé- vices du FMI sur le financement externe nui- marche intersectorielle intégrée, il est insuffi- sent à l'internalisation du programme. En samment orienté sur des résultats concrets et particulier, la limite de 3 % du PIB fixée aux em- souffre du manque d'indicateurs de réalisation prunts extérieurs pour financer le programme adéquats, de priorités claires et d'intégration d'investissement public des autorités doit être avec le PIP et budget public. Un ensemble d'in- clairement justifiée dans le contexte d'un ca- dicateurs de résultats est en cours d'élabora- drage à moyen terme. tion par un nouvel organisme d'exécution du La participation à l'élaboration des pro- DSRP qui a été mis en place au premier se- grammes du Tadjikistan soutenus par le FMI se mestre 2003. limite à un cercle assez restreint de responsables Le DSRP a constitué un point de référence publics et de la banque centrale et aux services pour les relations entre les donateurs et le gou- du FMI. Pour renforcer l'internalisation et contri- vernement, mais à ce jour il n'a pas comblé le buer au développement de la capacité à effectuer fossé entre les préférences du gouvernement les analyses nécessaires et à formuler la poli- (développement des infrastructures) et ce que tique macroéconomique, nous recommandons les donateurs veulent financer (secteurs sociaux que le FMI donne aux autorités tadjiks la res- et protection sociale). La coordination entre les ponsabilité d'établir l'avant-projet de MPEF. Nous donateurs est faible et leur alignement sur le recommandons également que la participation DSRP doit être amélioré. à l'élaboration des volets relatifs à la réforme La Banque accroît son programme de travaux structurelle des programmes soit élargie pour in- d'étude au Tadjikistan pour soutenir l'exécution clure les agences d'exécution ; c'est particuliè- du DSRP. Toutes les grandes actions de la Banque rement important dans les domaines où sont liées aux grands axes du DSRP, car la SAP l'implication du FMI vient en partie de l'absence, 2003 correspond aux priorités du DSRP. ou de la présence restreinte, d'autres institu- Le processus consultatif sur la démarche SRP, tions financières internationales (notamment comportant des forums organisés pour l'élabo- de la Banque mondiale). 8 2 10 Tanzanie ne équipe d'évaluation conjointe BIE / OED a effectué deux missions U en Tanzanie en février et avril 2003. Durant la seconde mission, l'équipe a eu des entretiens à Dar es-Salaam et à Dodoma. L'analyse présentée ci-dessous s'inspire, entre autres, d'une enquête menée auprès de 100 par- ties prenantes représentant le gouvernement, la société civile et les partenaires internationaux. Le rapport de la mission d'évaluation examine l'expérience de la Tanzanie en ce qui concerne le processus d'élaboration du DSRP jusqu'au milieu de 2003. Les développements survenus plus tard, tels que le proces- sus d'examen de la SRP pour le second DSRP et le troisième rapport d'étape annuel, ne sont pas traités dans l'évaluation de la mission. Une volonté renouvelée de lutter contre principales caractéristiques de la pauvreté dans la pauvreté généralisée le pays. En Tanzanie, la pauvreté apparaît profonde et En 1967, le gouvernement a adopté un pro- généralisée, quelle que soit la manière dont on jet de stratégie de développement national pré- la mesure. En 2001­2002, 12,6 millions de Tan- voyant la nationalisation de la majeure partie de zaniens (36 % de la population) se situaient l'économie, ainsi que la réinstallation des habi- sous le seuil de pauvreté et une personne sur tants de certains villages dans des communau- cinq vivait dans la misère absolue. Les inégali- tés rurales de plus grande taille, afin d'améliorer tés sont prononcées, ainsi que les disparités de la proximité des services. Cette politique, inspi- revenus entre les régions et entre la ville et la rée de l'Ujamaa (une forme de socialisme afri- campagne. Privation de terres, pénurie de fac- cain), était soutenue par de nombreux pays teurs de production agricole, impossibilité de donateurs et les organisations multilatérales, ce se procurer suffisamment de nourriture, qui entraîna un afflux d'aide considérable dans manque d'accès aux services de santé et d'édu- le pays. Toutefois, la méthode Ujamaa n'a pas cation, sentiment de dépendance et d'impuis- permis de réaliser les progrès sociaux rapides qui sance, handicaps physiques : telles sont les avaient été promis. La Tanzanie a vu sa dépen- 8 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 1 0 . 1 . L a T a n z a n i e e n b r e f Afrique PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX sub saha- Faible Tanzanie rienne revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 36,0 703 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 290 490 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 10,6 347 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 2,3 2,3 1,9 Main d'oeuvre (%) 2,4 2,4 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 35 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 36 36 30 Espérance de vie à la naissance (années) 47 46 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 85 103 82 Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 44 .. 44 Accès à une source d'eau Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 56 58 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 21 35 39 Tanzanie Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 105 87 92 Garçons 109 94 99 Pays à faible revenu Filles 102 80 85 Source : Banque mondiale. dance s'accroître à l'égard des bailleurs de fonds, groupes bien établis ayant intérêt à préserver le alors qu'elle s'était fixé comme objectif l'indé- système en place. La réticence des dirigeants à pendance économique. procéder à des réformes entraîna une réduc- La fin des années 70 et le début des années tion de l'aide extérieure en 1994. 80 ont été marqués par une aggravation de la Suite à la formation d'un gouvernement ré- crise économique et sociale. La guerre avec l'Ou- formiste en octobre 1995 à la faveur des pre- ganda à la fin des années 70 et le deuxième choc mières élections multipartites de l'histoire de pétrolier ont causé de sévères pénuries de res- la Tanzanie, la situation économique s'est amé- sources. L'effondrement du système écono- liorée (croissance en hausse, inflation en mique dans les années 80 a provoqué une baisse baisse) et les bailleurs de fonds ont fait leur re- de la production. Des pressions, venant aussi tour (tableau 10.1) dans le pays. Depuis 1990, bien de la société tanzanienne que des parte- la production agricole connaît une croissance naires extérieurs, s'exercèrent alors sur le gou- annuelle moyenne de 3,7 %. Les industries ex- vernement pour l'inciter à démocratiser le pays, tractives jouent un rôle majeur dans la phase mais les changements -- réformes économiques, d'expansion récente, les investissements décentralisation, libéralisation politique -- furent des entreprises multinationales ayant com- lents, en partie en raison de l'opposition de mencé à stimuler la production. En revanche, I n d i c a t e u r s d e c r o i s s a n c e e t d ' i n v e s t i s s e - T a b l e a u 1 0 . 1 . m e n t d e l a T a n z a n i e , m o y e n n e d e l a p é r i o d e , 1 9 9 1 ­ 2 0 0 2 ( e n % ) Indicateurs économiques 1991­1995 1996­1999 2000­2002 Croissance du PIB réel 1,8 3,8 5,5 Croissance du PIB réel par habitant ­1,0 1,1 2,7 Inflation, moyenne 27,4 14,0 5,3 Dette publique extérieure (en % du PIB) 131,4 98,5 75,7 Source : autorités tanzaniennes et FMI. 8 4 TA N Z A N I E la production manufacturière est inférieure aux pour le développement » prévoyait que la Tan- attentes. zanie deviendrait un pays à un revenu intermé- Grâce à une situation de paix et à la mise en diaire vers 2025. La stratégie nationale de lutte oeuvre de réformes économiques et politiques, contre la pauvreté (1997) a fixé un certain la Tanzanie se distingue des autres pays de la ré- nombre d'objectifs (croissance économique, re- gion, confrontés à de sérieux troubles intérieurs. venus, enseignement primaire, accès à l'eau po- Du point de vue budgétaire, le plus gros pro- table et aux services d'assainissement, mortalité blème tient au fait que l'État peine à produire des et santé, emplois, etc.), mais n'a pas classé par recettes du fait de la fraude fiscale, de la multi- ordre de priorité ses nombreux projets d'inter- plicité des exonérations fiscales (discrétionnaires vention, ce qui la rendait inadéquate en tant et légales), de l'extrême étroitesse la base d'im- que plan d'action. Dans le cadre de la stratégie position et des déficiences de l'administration fis- d'aide à la Tanzanie (2000), le gouvernement cale. s'est efforcé de rétablir l'internalisation des pro- Au vu des indicateurs, cependant, la situa- grammes de développement après la détériora- tion sociale apparaît très difficile. En 2002, l'es- tion de ses relations avec les bailleurs de fonds pérance de vie à la naissance était de 43 ans, le survenue au début des années 90. En 1998 (c'est- tiers des enfants de moins de cinq ans souf- à-dire avant le lancement du processus d'élabo- fraient de malnutrition et plus de 40 % d'atro- ration du DSRP), la RDP pilotée par la Banque phie. Le taux de mortalité infantile dépassait 100 mondiale est devenue le principal support du pour mille naissances vivantes. Durant les der- débat de fond et de la formulation de la straté- nières années, cette situation a été aggravée par gie économique parmi les parties prenantes in- l'épidémie de VIH / SIDA (qui constitue aujour- ternes et les bailleurs de fonds. d'hui le principal problème social du pays) et les sérieuses conséquences démographiques et éco- Le processus de la SRP -- Une nomiques qui l'accompagnent. On estime que 10 orientation plus précise, des données % de la population était infectée en 2000. Parmi de meilleure qualité et une les indicateurs sociaux, il existe toutefois une ex- participation accrue ception importante : l'alphabétisation des On retrouve dans le processus d'élaboration du adultes. Avec un taux d'alphabétisation des DSRP certaines caractéristiques (positives ou adultes de 76 %, la Tanzanie est plus alphabéti- négatives) d'exercices stratégiques antérieurs. sée que bon nombre de ses voisins : c'est le ré- Une partie des lacunes du DSRP, dont le manque sultat des taux de scolarisation élevés qui de directives opérationnelles concrètes et l'ab- prévalaient dans l'enseignement primaire du- sence d'évaluation du coût des interventions, rant les années 70 (mais qui n'ont pas été main- trouvent leur origine dans des initiatives mises tenus par la suite). Le taux de scolarisation net en oeuvre précédemment. dans l'enseignement primaire a progressé légè- L'élaboration du DSRP dans sa version ini- rement dans les années 90, mais restait inférieur tiale s'est déroulée selon un calendrier extrê- à son niveau du début des années 80. Depuis mement serré en raison de la nécessité 2000, il a augmenté de façon significative (pour d'atteindre le point d'achèvement dans le cadre atteindre 65,5 %) à la suite de l'élimination des de l'Initiative en faveur des PPTE. Les fonction- redevances d'utilisation, mais la qualité de l'en- naires du Ministère des finances ont été initia- seignement a baissé sensiblement durant cette lement déconcertés par le flou qui entourait la période. finalité du DSRP. Une stratégie de réduction de Durant la deuxième moitié des années 90, le la pauvreté à la fois globale et d'inspiration na- gouvernement a mis en oeuvre une stratégie na- tionale, inscrite dans le contexte de la « Vision tionale de développement et de réduction de la 2025 » pour le développement, existait déjà sous pauvreté et a modifié son processus de prise de la forme d'une stratégie nationale de lutte contre décisions en matière de budget et de politique la pauvreté. Un rapport rédigé en 1994 par un économique. Publiée en 1998, la « Vision 2025 groupe de bailleurs de fonds a permis d'amor- 8 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É cer un fructueux dialogue avec les partenaires ex- ternalisation varie suivant le degré de participa- térieurs et la stratégie d'aide à la Tanzanie -- vi- tion au processus, les groupes basés dans la ca- sant à coordonner les concours des donateurs pitale étant plus favorables au processus que les -- était en cours d'élaboration. Il est donc com- associations situées en dehors. Quant au parle- préhensible que certains doutent que le DSRP ait ment, il est resté en grande partie à l'écart du ajouté de la valeur. Toutefois, trois années de processus et ne prend guère part au programme. mise en oeuvre du DSRP laissent à penser que le S'il est un domaine où la participation des processus a effectivement apporté de la valeur parties prenantes a été limitée, c'est le débat ma- ajoutée dans certains secteurs importants, même croéconomique, dominé généralement par le s'il eût été préférable qu'il s'inspire plus expli- gouvernement, les bailleurs de fonds, la Banque citement d'initiatives nationales existantes. mondiale et le FMI. Cette situation est due en par- tie au manque de capacités techniques des as- Internalisation, participation sociations de la société civile, mais aussi au fait Un des grands mérites du processus est d'avoir que le FMI n'est pas vraiment parvenu à mettre permis l'établissement d'un dialogue entre le le débat macroéconomique à la portée du grand gouvernement et la société civile. Bien que la public, ni à inclure l'ensemble des grands dossiers participation de la société civile n'ait eu qu'une dans ce débat. Les services du FMI hésitaient à influence limitée sur la teneur initiale du DSRP, intervenir trop activement dans un débat inté- elle participe maintenant davantage à la formu- rieur que le gouvernement était supposé piloter. lation de la politique économique nationale par Les représentants de certaines ONG esti- le biais de la revue des dépenses publiques maient que la banque mondiale exerçait une in- (RDP), qui, dans sa forme élargie, est devenue fluence excessive dans le processus de la SRP -- le principal support du débat de fond et de la for- une opinion qui s'explique en partie par le fait mulation de la stratégie économique en Tanza- que l'aide au titre de l'initiative PPTE est condi- nie. L'institutionnalisation du dialogue à travers tionnée par l'élaboration d'un DSRP. Pour au- la RDP -- amorcée en grande partie par la tant, c'est parce que la Banque mondiale a oeuvré Banque mondiale -- a joué un rôle crucial même en faveur du renforcement du rôle des ONG s'il n'est pas possible d'affirmer que la RDP en que le processus de consultation, bien qu'im- soit elle-même responsable. De cette institu- parfait, a atteint un niveau plus élevé que dans tionnalisation, en effet, est né le forum qui a le passé et a ouvert la voie au processus consul- permis la poursuite d'un débat de fond d'autant tatif élargi qui a suivi. plus nécessaire que la stratégie de réduction de la pauvreté souffrait initialement de lacunes. Au- Exhaustivité, viabilité à long terme jourd'hui, la RDP est un processus générale- Le fait que la mise en oeuvre du DSRP se ment participatif, elle est pilotée par le concentre étroitement sur les capacités hu- gouvernement et elle encourage les partena- maines et la survie de la population amène à se riats au plan intérieur aussi bien qu'extérieur. Par demander si les priorités du document sont ailleurs, elle favorise une orientation multisec- conformes aux objectifs à long terme de la « Vi- torielle du DSRP axée sur les résultats, car elle sion 2025 » : une qualité de vie élevée pour l'en- se relie au budget et permet de vérifier dans semble des Tanzaniens, une bonne gestion des quelle mesure les dépenses sont affectées à la affaires publiques, une société où règne l'état de lutte contre la pauvreté. droit et une économie concurrentielle, diversi- L'internalisation du DSRP est particulière- fiée, semi-industrialisée et stable d'un point de ment forte parmi les hauts dirigeants et au sein vue macroéconomique. du Ministère des finances, ainsi que dans les mi- Le secteur de l'enseignement, qui absorbe nistères chargés de secteurs prioritaires, mais l'essentiel des financements de la SRP, illustre le elle a été beaucoup moins visible dans les autres caractère incomplet du DSRP. Le document, en ministères de l'administration centrale. Dans la effet, se concentre exclusivement sur l'ensei- société civile et parmi les autorités locales, l'in- gnement primaire, qui a bénéficié des plus fortes 8 6 TA N Z A N I E augmentations budgétaires ces dernières an- de l'assistance au développement et se sont ef- nées. La mise en oeuvre du programme de dé- forcés de rationaliser leurs propres procédures veloppement de l'enseignement primaire en conséquence. (Primary Education Development Program) a L'activité des partenaires extérieurs se tra- certes facilité l'accès à cet enseignement et a re- duit, en outre, par une participation à divers fo- levé les taux de scolarisation, mais au détriment rums et, surtout, à des groupes de travail. Les de la qualité. Il est nécessaire d'adopter dans le partenaires continuent d'influer sensiblement cadre de la SRP des cibles portant sur les secteurs sur l'élaboration des stratégies et des politiques secondaires et tertiaires -- et d'augmenter pro- sectorielles, ce qui se répercute au niveau na- gressivement les ressources qui leur sont affec- tional. Les discussions sont souvent dominées tées -- pour permettre aux Tanzaniens de relever par les experts et les représentants des parte- les défis de la mondialisation. naires extérieurs. Cette situation, ajoutée au fait Le gouvernement à l'intention de réexaminer que les participants extérieurs sont accusés de la SRP afin de trouver un meilleur équilibre entre définir l'ordre du jour des réunions et le man- les aspects de la pauvreté qui sont liés aux re- dat des consultants, laisse à penser que les par- venus et ceux qui ne le sont pas. Selon le tenaires extérieurs continuent d'influencer deuxième Rapport d'avancement du DSRP (avril l'élaboration des politiques nationales, ce qui 2003), les prochaines étapes se caractériseront amène à s'interroger sur la réalité de l'interna- par une attention accrue accordée aux ques- lisation des stratégies et des programmes, y com- tions plurisectorielles, notamment l'environne- pris dans les secteurs hautement prioritaires. ment, la problématique homme-femme, le VIH Les efforts déployés par les bailleurs de fonds / SIDA et l'emploi, ainsi que les répercussions de pour harmoniser l'aide et aligner les politiques la restructuration des collectivités locales. Les au- ont abouti à un résultat important : la création teurs du rapport notent que l'achèvement d'une d'un groupe d'appui budgétaire à la réduction stratégie sectorielle a rétabli une certaine cohé- de la pauvreté (Poverty Reduction Budget Sup- rence dans la politique agricole. port ou PRBS) au début de l'année 2000. Com- La viabilité financière à long terme du DSRP posé de 11 bailleurs de fonds partageant une est une autre source de préoccupation. À longue optique commune, le groupe PRBS participe au échéance, en effet, il n'est pas possible d'inves- processus de la RDP, s'entretient régulièrement tir dans l'enseignement primaire et les soins de avec les pouvoirs publics et joue un rôle im- santé sans accroître parallèlement les ressources portant dans le cadre de la stratégie pour la ré- intérieures du pays en produisant des revenus duction de la pauvreté. L'appui du groupe va et en réalisant des économies. Le gouvernement directement au budget et les conditions de prêt a reconnu qu'il devait élargir la base de ses dont il est assorti reposent sur un cadre d'éva- propres recettes pour assurer la viabilité des luation des résultats courants centré sur la ges- programmes d'enseignement. tion macroéconomique, la gestion des dépenses publiques et la gestion des affaires publiques. En Partenariats général, les partenaires extérieurs participent Dès le début du processus du DSRP, les parte- volontiers à ces processus harmonisés. naires extérieurs ont été consultés à intervalles Grâce à la RDP, les pouvoirs publics ont pu réguliers et à chaque étape importante du pro- constituer une base de données sur les engage- cessus conduisant à l'élaboration du DSRP. Cette ments que les bailleurs de fonds ont pris à participation s'est généralement déroulée « à moyen terme en faveur du pays, ce qui a permis distance », afin de ne pas compromettre le ca- l'élaboration d'un cadre de dépenses à moyen ractère national de l'élaboration de la SRP. Du- terme. rant la phase de mise en oeuvre, les partenaires En matière de partenariats, il existe deux extérieurs ont continué de participer à l'élabo- grands problèmes : la faible participation des ration des politiques et des stratégies nationales. milieux d'affaires et les coûts élevés supportés Ils considèrent la SRP comme le cadre directeur par le pays dans le cadre de nombreuses mis- 8 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É sions de bailleurs de fonds, dont certaines pè- effective des réformes et les résultats, d'autre chent encore par manque de coordination. part. Les responsables de la politique n'ont pas véritablement intégré l'information dans la Priorité aux résultats chaîne des résultats (intrants, extrants, résultats De toute évidence, le dispositif du DSRP est et répercussions). Les contraintes de capacité et axé sur les résultats, notamment dans les do- la modification des politiques et des allocations maines qui bénéficient aux pauvres. Il a permis de crédits budgétaires indiquent que le proces- de mieux hiérarchiser les ressources financières sus et les principes ne s'imposent que lente- affectées aux secteurs prioritaires et a facilité ment aux niveaux inférieurs, c'est-à-dire aux leur mobilisation (voir graphique 10.2). La part niveaux qui importent peut-être le plus du point des dépenses affectées aux secteurs prioritaires de vue des résultats. a augmenté, puisqu'elle est passée d'environ Rétrospectivement et compte tenu de l'am- 50 % en moyenne des dépenses courantes au pleur du programme de réformes -- aussi bien cours des exercices 1999 et 2000 (les deux an- dans le cadre de la mise en oeuvre du DSRP que nées précédant le DSRP) à 68 % des dépenses dans celui des réformes gouvernementales en courantes durant l'exercice 2002. L'améliora- cours --, il apparaît que l'insuffisance des ca- tion de l'affectation des ressources stratégiques pacités nationales au niveau tant individuel grâce au cadre de dépenses à moyen terme a été qu'institutionnel n'a pas été suffisamment prise appuyée, et même facilitée, par le processus en compte. S'agissant de la réalisation des ré- participatif de la RDP mis en oeuvre en Tanzanie sultats promis dans le DSRP, le plus grand défi depuis l'exercice 1998. Au sein de chaque sec- auquel est confronté le gouvernement est la teur, cependant, les dépenses ne sont pas cor- mise en place d'un mécanisme réaliste de mise rectement ciblées sur les pauvres, bien en oeuvre, au niveau local et régional, des mul- que la RDP utilise les cibles du DSRP comme re- tiples initiatives entreprises dans le domaine de pères pour évaluer les résultats globaux du la décentralisation budgétaire et administrative secteur. et dans celui de la réforme de la fonction pu- Le processus du DSRP a permis de renforcer blique et du secteur public. Le manque de ca- considérablement le système national de suivi de pacités, particulièrement sensible au niveau la pauvreté et toutes les activités de suivi sont local et régional, a entraîné de sérieux retards et maintenant régies par un plan directeur, mais il risque, en fin de compte, d'aboutir à résultats in- existe encore de grandes différences entre le satisfaisants. suivi du DSRP, d'une part, et la mise en oeuvre D é p e n s e s a f f e c t é e s a u x s e c t e u r s p r i o r i t a i r e s G r a p h i q u e 1 0 . 2 . d a n s l e D S R P d e l a Ta n z a n i e , 1 9 9 8 / 9 9 ­ 2 0 0 2 / 0 3 1,200 60% Tz total 1,000 50% 800 40% shillings 600 penseséd de 30% des 400 20% Millards 200 10% 0 0% 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 Pourcentage Millards de shillings Tz % des dépenses total Source : Banque mondiale. 8 8 TA N Z A N I E Résultats préliminaires pects sectoriels de la stratégie, d'autre part ac- Dans la phase initiale de sa mise en oeuvre, le croître le degré de participation au processus. DSRP visait surtout à améliorer la fourniture de Les parties prenantes ont reproché à la Banque services (dans le domaine de l'éducation et de mondiale d'avoir exercé une influence exces- la santé notamment) par le biais d'un accrois- sive dans la phase initiale de la formulation de sement des dépenses consacrées aux secteurs la stratégie, mais ont reconnu que cette pro- sociaux. L'application de mesures axées sur les pension à intervenir avait été tempérée par le revenus dans le cadre d'une stratégie plus vaste bureau de la Banque en Tanzanie. D'une façon de réduction de la pauvreté et de croissance a générale, les principaux responsables de l'éla- été retardée par la lenteur de la mise en oeuvre boration du DSRP ont jugé que le gouverne- des stratégies sectorielles, notamment dans le ment tanzanien avait effectivement piloté la secteur agricole et le développement rural. En formulation du document et que le FMI et la donnant initialement la priorité aux dépenses so- Banque mondiale n'avaient pas influencé la te- ciales, le processus PPTE a lui aussi contribué à neur de la stratégie finale. cette situation. Par la suite, l'élaboration de stra- De leur côté, les membres de la société civile tégies et de plans d'action sectoriels et la for- ont déploré que la Banque mondiale n'ait pas fait mulation de rapports plus approfondis sur l'état plus pression sur le gouvernement pour qu'il les d'avancement du DSRP ont donné plus de autorise à participer davantage au processus de consistance à la stratégie et plus d'équilibre à sa formulation. Pour autant, la société civile était mise en oeuvre. consciente du dilemme de la Banque mondiale Il est trop tôt pour procéder à une évaluation : inciter le gouvernement à élargir le processus définitive des résultats de la démarche SRP, mais de consultation tout en respectant le principe les observateurs ont noté, à l'époque de la mis- selon lequel c'est le pays qui doit piloter ce pro- sion d'évaluation, une amélioration notable de cessus. En outre, la Banque mondiale -- tout la fourniture de services, notamment dans les vil- comme la société civile -- était réticente à blo- lages. Le deuxième Rapport d'avancement du quer la réalisation du point d'achèvement de DSRP fait état d'une forte augmentation du taux l'initiative PPTE pour obtenir un élargissement de scolarisation primaire brut, qui est passé de du processus de consultation. Au cours de la 77,6 % en 1990 à 100,4 % en 2002, même si la phase de mise en oeuvre, la Banque mondiale a faible qualité de l'enseignement continue de obtenu de bons résultats en encourageant la susciter de l'inquiétude. Dans le secteur de la participation de la société civile au processus du santé, la fourniture de médicaments s'est net- DSRP. Cette participation, qui se renforce au fil tement améliorée, notamment dans les centres des années, a été l'une des caractéristiques du de soins locaux, grâce au recours à une mé- processus de la RDP. thode de partage des coûts novatrice conçue en La Banque mondiale aurait pu préparer plus fonction des opinions exprimées par les com- efficacement le processus du DSRP en aidant la munautés locales. Cependant, du fait de la forte Tanzanie à réaliser une enquête sur les finances prévalence de l'épidémie du VIH / SIDA et du pa- des ménages avant 2000. Cela dit, durant la mise ludisme, l'effet de cette amélioration sur le far- en oeuvre du DSRP, les services de la Banque deau global de la lutte contre les maladies et sur mondiale ont fourni une précieuse assistance les autres indicateurs de santé est négligeable. technique en analysant les résultats de cette en- quête et en créant un système de suivi des me- L'aide de la Banque mondiale -- sures de lutte contre la pauvreté. Les Trop envahissante ou pas assez ? compétences techniques de la Banque mon- La Banque mondiale a su, d'une part, faciliter le diale et ses apports sectoriels en matière d'édu- processus durant la brève période de formula- cation et de santé, ainsi que par le biais de la tion du DSRP en fournissant des conseils tech- revue des dépenses publiques, ont étayé les pre- niques au gouvernement et en identifiant les mier et deuxième rapports d'étape annuels et principales questions qui influent sur les as- ont été grandement appréciés. La RDP a apporté 8 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É un soutien particulièrement remarqué au DSRP Durant les trois dernières années, la Banque et à ses principes : or, la Banque mondiale a mondiale a bien aligné son portefeuille de prêts joué un rôle moteur dans la promotion de la RDP sur le DSRP. L'orientation de la stratégie d'aide et a fortement contribué à développer la revue au pays (SAP) en cours -- développement de pour la faire évoluer d'une évaluation technique l'infrastructure et du secteur privé, développe- externe vers un processus participatif piloté par ment rural durable, amélioration de l'infra- le pays et impliquant un large éventail de parties structure sociale, réforme du secteur public, prenantes. renforcement des institutions -- est conforme Des lacunes importantes -- dont certaines aux priorités identifiées dans le DSRP. Les nou- n'ont pas été comblées -- sont apparues, au veaux engagements pris sur la période de trois cours de la formulation du DSRP, s'agissant ans couverte par la SAP reflètent un alignement d'autres aspects du support analytique fourni par similaire : les projets qui s'inscrivent dans les sec- la Banque mondiale. On ne maîtrise pas encore teurs prioritaires du DSRP représentent 75 % la problématique micro-macro, notamment en des nouveaux engagements. En comparaison de ce qui concerne : i) les retombées des réformes la période triennale précédente, les engage- structurelles et macroéconomiques sur le plan so- ments de la Banque mondiale ont dépassé le cial et en matière de pauvreté ; ii) les sources de cadre de la gestion du secteur public et du dé- croissance et iii) l'incidence des mesures et stra- veloppement du secteur privé pour s'étendre à tégies alternatives sur la pauvreté. Au niveau sec- des secteurs prioritaires tels que l'éducation, la toriel, l'ampleur et la diversité des travaux protection sociale et l'approvisionnement en analytiques de la Banque mondiale étaient in- eau (graphique 10.3). égales avant la formulation du DSRP. Il aurait fallu, L'introduction récente des crédits à l'appui de par exemple, commencer beaucoup plus tôt les la réduction de la pauvreté (CARP) montre que travaux sur l'agriculture et la Banque aurait pu pro- l'alignement sur les stratégies nationales se pour- mouvoir avec plus de vigueur les objectifs de suit. Le CARP -- une forme de prêt lié aux pro- croissance dans le cadre de la RDP et du CDMT. grammes, spécialement conçue pour appuyer la L e s e n g a g e m e n t s d e l a B a n q u e m o n d i a l e p a r G r a p h i q u e 1 0 . 3 . s e c t e u r s , e x e r c i c e s 1 9 9 8 ­ 2 0 0 0 e t 2 0 0 1 ­ 2 0 0 3 Eau et assainissement Protection sociale Secteur rural Développement du secteur privé Gestion du secteur public Sante, alimentation et population Secteur financier Politique économique Environnement Énergie et industries extractives Enseignement 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Engagements en pourcentage 2001­2003 1998­2000 Source : Banque mondiale. 9 0 TA N Z A N I E mise en oeuvre du DSRP -- étaye les initiatives moyens de subsistance. Troisièmement, s'agis- du gouvernement dans trois domaines : i) les ré- sant de la croissance, le programme s'est attaché formes en faveur du développement rural et à renforcer la stabilité macroéconomique et à fa- agricole ; ii) l'institutionnalisation des systèmes voriser la création d'incitations susceptibles de de suivi et d'évaluation de la Tanzanie ; iii) l'amé- stimuler l'investissement. lioration des résultats du secteur public, ainsi L'objectif à moyen terme de la FRPC était de que de l'efficacité et de l'efficience de l'utilisa- créer les conditions propices à une accélération tion des ressources. Sa conditionnalité est de la croissance en axant les efforts sur la ré- moindre que celle des précédents instruments duction de la pauvreté. Les objectifs macroéco- de prêts à l'appui des réformes. nomiques étaient les suivants : relever le taux La Banque mondiale a continué de promou- annuel de croissance de 5,2 % à 6 % pendant la voir le principe du « partenariat ». Le rôle actif durée du programme et ramener le taux d'in- qu'elle a joué dans le processus participatif de flation de 7 % à un niveau comparable aux taux la revue des dépenses publiques, l'alignement en vigueur chez les principaux partenaires com- des CARP dans le cadre du groupe PRBS de merciaux de la Tanzanie, soit environ 4 %. Le multi-donateurs et l'engagement de la Banque rythme d'expansion monétaire devait être main- auprès du Comité d'aide au développement de tenu à environ 10 % par an. Curieusement, pour l'OCDE constituent des mesures importantes, un programme axé sur la réduction de la pau- qui ont renforcé la collaboration entre les vreté et l'accroissement des prestations de ser- bailleurs de fonds en Tanzanie. La multiplicité des vices, les dépenses publiques totales étaient missions que la Banque mondiale effectue ré- supposées rester relativement inchangées, à en- gulièrement dans le pays continue de susciter viron 16 % du PIB. En pourcentage du PIB, en des critiques. Dans le même temps, les parties outre, les dons devaient baisser d'un point au prenantes reconnaissent que les problèmes évo- cours du programme. L'augmentation des dé- qués au niveau sectoriel sont directement liés au penses prioritaires nécessitait donc une réduc- manque de capacités des ministères, problème tion des dépenses non prioritaires en que l'assistance technique de la Banque mon- pourcentage du PIB. À ce stade, le surcroît de diale et des autres bailleurs de fonds n'a pas dons et de ressources provenant de l'initiative réussi à résoudre. en faveur des pays pauvres très endettés n'avait pas encore été suffisamment pris en compte L'appui du FMI -- Alignement progressif dans les projections. Dans sa forme initiale, la sur le DSRP et élargissement du débat FRPC projetait donc une politique budgétaire re- sur la conception du programme lativement restrictive. Le programme du FMI en Tanzanie, appuyé par En fin de compte, le processus de consulta- la FRPC, a complété la stratégie globale de crois- tion poursuivi dans le cadre du DSRP a influencé sance et de réduction de la pauvreté de trois fa- de manière significative la teneur de la politique çons. Premièrement, la hiérarchisation des macroéconomique et le cadre soutenu par la dépenses publiques a été accrue, l'accent étant FRPC s'est révélé très flexible. De ce point de mis sur la responsabilisation et l'aptitude des vue, le programme FRPC a effectivement été ali- bénéficiaires locaux à fournir des informations gné, bien qu'incomplètement, sur les princi- en retour au pouvoir central. Deuxièmement, le paux objectifs du DSRP -- même si cet programme a encouragé la poursuite des ré- alignement n'était pas guidé par l'élaboration formes dans des domaines clés de l'activité éco- du DSRP initial. Afin d'évaluer la mesure dans la- nomique, tels que la fiscalité, la réforme foncière quelle le processus d'élaboration du DSRP a in- et le secteur financier (notamment les activités fluencé l'éventail des options stratégiques de micro-crédit) en vue de développer le secteur offertes au gouvernement et la mesure dans la- privé, non seulement dans le secteur moderne quelle le programme FRPC a été adapté aux mais aussi dans le secteur informel et les zones choix retenus, nous avons examiné en détail rurales où la plupart des pauvres trouvent leurs quatre volets de la politique macroéconomique. 9 1 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Deux d'entre eux -- le cadre de programma- ainsi que l'utilisation de compétences exté- tion et l'élaboration du budget de trésorerie du rieures en vue de renforcer les capacités exis- programme FRPC -- ont donné lieu à un débat tantes. Pour autant, le processus participatif est élargi au sein des groupes de travail de la revue resté incomplet, puisqu'il a impliqué essentiel- des dépenses publiques, qui a conduit à un as- lement le gouvernement, le FMI, la Banque mon- souplissement de la politique budgétaire et à diale et les bailleurs de fonds bilatéraux, alors un plus grand souci de protéger les dépenses que, pour l'essentiel, les parties prenantes de la prioritaires en cas de difficultés budgétaires tem- société civile sont restées sur la touche. poraires. Le troisième volet est la réforme du L'assistance technique du FMI ayant porté es- commerce extérieur, domaine dans lequel il fut sentiellement sur les domaines clés de la gestion difficile de trouver des solutions en raison de la des dépenses, de l'administration fiscale et de la nature politique du problème et de l'absence du décentralisation budgétaire, elle semble alignée type de débat intérieur auquel les RDP donnent sur les objectifs du DSRP. Pour autant, les re- lieu. Enfin, le dernier volet est le fédéralisme présentants du gouvernement demandent à budgétaire, question que les services du FMI avoir davantage voix au chapitre quant à l'utili- ont traité avec beaucoup de prudence en raison sation et à la prestation de l'assistance tech- du caractère relativement restreint des capacités nique du FMI : selon eux, cette assistance est locales et de l'expérience accumulée en la ma- excessivement liée aux cibles du programme et tière par le FMI dans d'autres pays -- en dépit pas assez au renforcement des capacités. du fait que cet aspect était considéré comme Le processus de la SRP a eu des répercus- prioritaire par le gouvernement et que son exa- sions sur les procédures internes du FMI en ce men se justifiait parfaitement dans le cadre de sens que celui-ci a été amené à aligner davantage l'élaboration du DSRP. le calendrier de ses missions sur le cycle bud- La faiblesse des capacités de l'État a retardé gétaire du gouvernement. Pour autant, en raison la formulation et la mise en oeuvre des mesures, de sa présence limitée sur le terrain, le FMI n'a bien que l'interaction et le dialogue aient fina- pas encore satisfait les demandes des organisa- lement conduit à une convergence de vues sur tions de la société civile en faveur d'un dialogue les principaux dossiers macroéconomiques. Les accru et peine à consacrer plus de temps à l'ex- préoccupations exprimées par des bailleurs de plication de sa politique macroéconomique. fonds et certains membres importants du gou- L'aptitude du FMI à évaluer l'incidence de vernement, selon lesquelles le cadre macroéco- ces interventions sur la pauvreté a été limitée par nomique initial n'intégrait pas suffisamment le manque d'études d'impact sur les conditions l'augmentation des flux d'aide, ont permis d'élar- de vie et la pauvreté. gir le débat sur certains aspects de la conception du programme. Des consultants universitaires, Conclusion -- Un processus sain, locaux et étrangers, ont apporté leur contribu- intégré dans les institutions nationales, tion au débat. Les discussions qui ont eu lieu a permis de remédier aux lacunes du dans les ateliers et groupes de travail macroé- document initial conomiques organisés par le gouvernement dans Le cas de la Tanzanie montre bien qu'en ma- le cadre de la revue des dépenses publiques, tière de SRP c'est le processus, et non le docu- ainsi que les contributions techniques, ont aidé ment lui-même, qui importe. Le DSRP initial à l'avancement du processus et contribué à un souffrait de nombreuses lacunes. Cependant, ajustement significatif du cadre macroécono- trois ans après sa publication, il apparaît que les mique sur lequel repose la conception du pro- responsables de la politique économique ont gramme. De ce point de vue, les révisions réussi à donner plus de consistance à la straté- substantielles apportées à la forme initiale du gie et à améliorer les mécanismes de suivi de la programme FRPC reflétaient la contribution lutte contre la pauvreté. Le processus a permis réelle du cadre institutionnel mis en place pour d'améliorer la mobilisation des ressources et de faciliter les échanges entre les parties prenantes, les recentrer sur les secteurs prioritaires ; de 9 2 TA N Z A N I E renforcer le suivi des cibles de réduction de la résultats, car elle se relie au budget et permet de pauvreté ; et d'encourager une participation gé- vérifier dans quelle mesure les dépenses sont af- néralisée de la société civile au processus na- fectées à la lutte contre la pauvreté. tional -- éléments qui faisaient défaut Globalement, le processus de la SRP a été précédemment dans l'élaboration de la stratégie axé sur les résultats, notamment dans les do- nationale. maines qui bénéficient aux pauvres. Il a facilité L'internalisation se mesure, en fin de compte, la mobilisation des ressources et a permis de les à l'adhésion des parties prenantes à la stratégie. cibler davantage sur les secteurs prioritaires (les En Tanzanie, l'internalisation était soutenue au ni- RDP ont joué un grand rôle dans ce domaine). veau des hautes instances dirigeantes, mais miti- Durant le processus, la part des secteurs priori- gée dans la société civile et parmi les collectivités taires dans les dépenses totales n'a cessé de locales : les groupes basés à Dar es-Salaam étaient s'accroître, même si les RDP ont mis en évi- plus favorables au processus que les associations dence la nécessité de mieux cibler les dépenses situées en dehors de la capitale et les ministères sur les défavorisés au sein même des secteurs prioritaires souscrivaient davantage au DSRP que prioritaires. Le processus a permis de renforcer les autres. Le fait que le parlement et le secteur considérablement le système national de suivi de privé aient peu participé au processus constitue la pauvreté, puisque toutes les activités de suivi une faiblesse importante. Il faut amener les deux sont maintenant régies par un plan directeur, groupes à participer plus officiellement au pro- mais il faut encore améliorer la corrélation entre cessus du DSRP si l'on veut donner à celui-ci une le suivi des résultats et la mise en oeuvre des ré- plus grande légitimité politique. formes. Le processus de la SRP a acquis progressive- La réussite du processus de la SRP nécessitait ment un caractère plus participatif et plus ouvert. une gestion et une coordination efficaces au ni- Les conflits apparus initialement au sujet de la veau local et régional, notamment en milieu participation de la société civile étaient dus à rural. Or, au plan tant central que local et ré- l'ambiguïté qui entourait les objectifs de la par- gional, les institutions gouvernementales souf- ticipation -- s'agissait-il de simples consulta- fraient d'un manque de compétences techniques tions ou d'une participation aux prises de nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi des décisions ? La participation de la société civile principaux aspects du processus. Le manque de était plus limitée dans le domaine macroécono- capacités a entraîné de sérieux retards et risque mique que dans d'autres secteurs. Cette situation encore d'aboutir à des résultats insatisfaisants. était due en partie au manque de capacités tech- Le processus du DSRP a renforcé la coordi- niques des associations de la société civile, mais nation entre les équipes de la Banque mondiale aussi à l'ambiguïté qui entourait le rôle du FMI et du FMI envoyées en Tanzanie et a contribué dans le débat macroéconomique, s'agissant no- à dissiper, aux yeux des fonctionnaires tanza- tamment des efforts qu'il déployait pour mettre niens, le flou qui entourait la finalité du DSRP. ce débat à la portée du grand public et y inclure Toutefois, d'importantes lacunes subsistent -- l'ensemble des grands dossiers. notamment dans l'établissement de priorités L'institutionnalisation du dialogue à travers la pour la réalisation d'études d'impact sur les RDP -- amorcée en grande partie par la Banque conditions de vie et la pauvreté dans les mondiale -- a joué un rôle crucial : de cette ins- meilleurs délais. La SRP devrait être plus expli- titutionnalisation est né le forum qui a permis la cite sur la question de l'apport du FMI et de la poursuite d'un débat de fond d'autant plus né- Banque mondiale. Par exemple, une démarche cessaire que la stratégie de réduction de la consistant (dans le cadre de la démarche du pauvreté souffrait initialement de lacunes. Au- DSRP) à définir clairement l'apport analytique jourd'hui, la RDP est un processus généralement des deux institutions, à en préciser le calendrier participatif, elle est pilotée par le gouvernement et à désigner l'institution responsable serait et elle encourage les partenariats au plan intérieur conforme à la démarche de la SRP, axée sur les aussi bien qu'extérieur en axant le DSRP sur les résultats. 9 3 11 Viêt Nam es membres de la mission d'évaluation du BIE ont eu des entretiens avec L les parties prenantes à Hanoi et à Ho Chi Minh Ville en juin et juillet 2003. L'analyse ci-dessous s'inspire, entre autres, d'une enquête réalisée au- près de 78 parties prenantes représentant le gouvernement, la société civile et les bailleurs de fonds. L'évaluation porte sur les développements survenus jusqu'en décembre 2003. Une politique de réduction nistration centrale a été faible dans l'ensemble, de la pauvreté réussie puisqu'il se montait en moyenne à moins de 1 Le Viêt Nam est l'un des premiers pays asia- % du PIB par an entre 1996 et 1999. Il a dépassé tiques à avoir établi un DSRP. Ce pays constitue 3 % en 2000 et 2001, sous l'effet d'une aug- un sujet d'évaluation intéressant, car il assoit mentation des dépenses publiques, y compris les traditionnellement sa politique sur une planifi- dépenses consacrées de lutte contre la pauvreté. cation socio-économique à moyen terme et Le revenu par habitant a peu à peu progressé, prend ses décisions sur une base consensuelle passant de 272 $US en 1996 à 428 $US en 2002. (dans le cadre, toutefois, d'un régime à parti Il ressort de l'enquête de 1997 / 98 sur les ni- unique). Le Viêt Nam est généralement consi- veaux de vie au Viêt Nam que 90 % des ménages déré comme un exemple de développement pauvres vivent en zone rurale. La forte concen- réussi, puisqu'il est parvenu à abaisser son niveau tration de la croissance dans les grandes villes de pauvreté plus rapidement que presque tous comme Ho Chi Minh Ville a donné l'impression les autres pays à faible revenu durant la décen- que le fossé entre les riches et les pauvres s'était nie écoulée. creusé. Le taux d'alphabétisation du Viêt Nam Le Viêt Nam a connu ces dix dernières années (plus de 90 % de la population en 1998) est une forte croissance économique qui atteint en élevé par rapport à celui des autres pays à faible moyenne près de 6 % depuis 1996 (voir tableau revenu. 11.1). Durant la crise asiatique, le taux de crois- Le Viêt Nam est l'un des plus importants bé- sance est tombé à 3,5 %, mais s'est redressé par néficiaires d'aide au monde ; le Japon, qui lui la suite. L'inflation, inférieure à 10 % depuis fournit plus de la moitié de son aide officielle, 1996, est tombée à un niveau négligeable en est son principal bailleur de fonds bilatéral. Le 1999 et 2001. Le déficit budgétaire de l'admi- Viêt Nam est un des pays participant au projet 9 5 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É G r a p h i q u e 1 1 . 1 . L e V i ê t N a m e n b r e f Asie PAUVRETÉ ET INDICATEURS SOCIAUX de l'Est et Faible Viêt Nam Pacifíque revenu Losange du développement 2003 Population, mid-année (millions) 81,3 1 855 2 310 Espérance de vie RNB par habitant (méthode Atlas, $US) 480 1 080 450 RNB (méthode Atlas, milliards de $US) 38,8 2 011 1 038 Croissance annuelle moyenne,1997­2003 Population (%) 1,2 1,0 1,9 Main d'oeuvre (%) 1,6 1,1 2,3 RNB Taux par brut de Estimation la plus récente (dernière année disponible, 1997­2003) habitant scolarisation Pauvreté (% de la pop. sous le seuil de pauvreté national) 29 .. .. primaire Population Urbaine (% de la pop. totale) 26 40 30 Espérance de vie à la naissance (années) 70 69 58 Mortalité infantile (par 1 000 naissances vivants) 20 32 82 Accès à une source d'eau Malnutrition infantile (% d'enfants < 5 ans) 30 15 44 Accès à une meilleure source d'eau (% de la pop.) 77 76 75 de qualité améliorée Analphabétisme (% de la pop > 15 ans) 4,6 10 39 Taux brut de scolar. 1 aire (% pop. d'âge scolaire) 115 111 92 Viêt Nam Garçons 117 112 99 Pays à faible revenu Filles 113 111 85 Source : Banque mondiale. P r i n c i p a u x i n d i c a t e u r s m a c r o é c o n o m i q u e s T a b l e a u 1 1 . 1 . d u V i ê t N a m , 1 9 9 5 ­ 2 0 0 2 ( e n % d u P I B ) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Taux de croissance du PIB réel 9,5 9,3 8,2 3,5 4,2 5,5 5,0 5,8 Inflation (fin de période), variation annuelle en pourcentage 12,9 4,5 3,6 8,6 0,1 ­0,5 0,7 4,0 Total des dépenses 23,8 24,9 24,8 22,2 20,6 23,9 25,6 24,8 Dépenses d'éducation et de santé de l'administration centrale -- -- -- 5,0 4,9 5,2 5,8 -- Dépenses totales de réduction de la pauvreté a -- -- -- -- 5,1 5,4 6,0 6,1 a. Estimation du FMI basée sur (i) les dépenses courantes d'éducation, de formation, de santé et de contrôle des naissances et (ii) les dépenses d'équipement dans l'éducation, la for- mation, la santé et les projets liés à la pauvreté dans les secteurs de l'agriculture, des transports, de l'électricité et de l'eau. Source : FMI. pilote du CDI et a fait l'objet d'une étude de cas les objectifs généraux de la réforme -- réduction dans le cadre de l'évaluation du CDI réalisée en de la pauvreté et développement du secteur 2002 par le Département d'évaluation des opé- privé, par exemple --, mais il y a eu des désac- rations1. Il était, en outre, parmi les six pays cords sur la façon d'atteindre ces objectifs, ainsi choisis en 1998 pour participer à un projet pilote que sur les délais nécessaires à leur réalisation. sur le renforcement de la coordination entre le Il a ainsi fallu beaucoup de temps pour qu'une FMI et la Banque mondiale. entente s'établisse sur un programme appuyé Le gouvernement vietnamien a clairement par le FMI. démontré son attachement au développement et à la réduction de la pauvreté et, profitant de Le processus de la SRP -- la vigueur de la croissance, a fait preuve d'un Des stratégies simultanées grand esprit d'initiative dans l'élaboration de Le gouvernement vietnamien a amorcé la pré- son programme de réforme. Dans l'ensemble, paration d'un DSRP intérimaire au milieu de l'an une entente s'est dégagée entre les autorités, la 2000, préparation qui a coïncidé avec une phase communauté des bailleurs de fonds et le FMI sur de planification intense du cycle de la politique 9 6 V I Ê T N A M économique du pays. Cette phase a débouché Ta b l e a u d e m a r c h e sur l'établissement de la stratégie décennale de E n c a d r é 1 1 . 1 : d u D S R P a u V i ê t N a m développement socio-économique et du plan quinquennal de développement socio-écono- Promouvoirlacroissanceéconomique,éleverlesrevenusetcréerdes mique (PDSE) aujourd'hui en vigueur au Viêt possibilités pour les pauvres Nam. Le DSRP intérimaire a été présenté au Un environnement juridique équitable et compétitif pour Conseil d'administration du FMI et au Conseil l'activité économique des administrateurs de la Banque mondiale en Un environnement macroéconomique stable mars 2001, accompagné, dans le premier cas, Réforme de l'administration publique d'une demande d'accord triennal au titre de la Développer les principaux secteurs et domaines, afin d'assurer une FRPC et, dans le second, de la demande du pre- croissance soutenable et la réduction de la pauvreté mier crédit à l'appui de la réduction de la pau- Politiques et mesures de développement des secteurs et création vreté (CARP). Le document définitif de stratégie de possibilités pour les pauvres globale de croissance et de réduction de la pau- Développement équilibré, égalité entre les sexes et promotion vreté (SGCRP, nom donné au DSRP au Viêt Nam) des femmes a été finalisé un peu plus d'un an plus tard. À peu Dispositif de protection sociale à l'intention des pauvres et des près à la même époque, la deuxième revue du groupes vulnérables programme appuyé par la FRPC a été achevée. Suivi et évaluation Ses principaux éléments sont décrits dans l'en- Améliorer les statistiques macroéconomiques cadré 11.1. Suivi de la pauvreté Internalisation, participation La SGCPR du Viêt Nam est largement considé- sont le manque d'intérêt des organisateurs des rée comme étant d'inspiration nationale. Les au- consultations participatives pour un tel débat torités ont conservé la maîtrise des travaux et leur manque d'expertise en la matière, l'ab- pendant tout le processus de rédaction, qui s'est sence d'efforts systématiques de la part du FMI déroulé pour l'essentiel en vietnamien, seuls en faveur d'un débat public sur ces questions et certains passages ayant été traduits en anglais. le sentiment que les problèmes macroécono- En revanche, le pays a exercé une maîtrise miques ne sont pas assez urgents pour justifier moindre sur le processus participatif d'élabora- l'allocation d'un temps précieux aux ateliers par- tion de la SGCRP, les partenaires internationaux ticipatifs. (la Banque mondiale et un groupe d'ONG in- La relation entre la SGCRP et les processus et ternationales en particulier) prenant la tête -- documents de planification nationaux (PDSE) initialement, du moins -- des activités d'orga- -- notamment la stratégie décennale et le plan nisation et de financement des consultations quinquennal -- reste aussi peu claire : les auto- publiques. Le degré d'engagement des autorités rités considèrent le plan de développement dans le processus participatif s'est accru dans la socio-économique comme l'incarnation de la phase d'élaboration, mais il faudra attendre stratégie de développement nationale, alors que qu'elles prennent la direction des futures consul- les bailleurs de fonds et les institutions finan- tations participatives pour savoir à quel point cières internationales estiment que ce rôle re- elles maîtrisent véritablement un processus par- vient à la SGCRP. Pour l'essentiel, les deux ticipatif d'élaboration des politiques et y sont stratégies sont convergentes, mais elles mettent réellement attachées. l'accent sur des points différents : le plan de dé- Il faudra pallier plusieurs insuffisances pour veloppement socio-économique insiste sur l'in- assurer la viabilité du processus à long terme. dustrialisation et la modernisation, alors que la Ainsi, le débat sur le cadre macroéconomique et SGCRP met plus explicitement l'accent sur les sur nombre des réformes structurelles connexes dépenses sociales et la lutte contre la pauvreté. à la base de la stratégie était particulièrement ab- Cette différence a incité un des grands bailleurs sent du processus participatif. Les raisons en de fonds à pousser les autorités à inclure un 9 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É chapitre sur l'infrastructure à grande échelle met de justifier relativement facilement la plupart dans la SGCRP. des activités préexistantes des bailleurs de fonds et n'empêche donc pas ces derniers de pour- Exhaustivité, perspective à long terme suivre leurs propres priorités en matière de dé- La SGCRP considère la pauvreté comme étant veloppement. définie non seulement par le niveau des revenus, mais aussi par un certain nombre de facteurs Appui du FMI -- une certaine souplesse d'ordre démographique et ethnique, ainsi que en dépit de désaccords persistants par l'inégalité entre les sexes et l'accès aux ser- S'agissant de l'adaptation des programmes ap- vices sociaux. La SGCRP prend aussi en compte puyés par le FMI en fonction des principes des le fait que, en raison de la rapidité de la crois- DSRP et des principales caractéristiques de la sance économique, la répartition des revenus FRPC, les résultats ont été contrastés. Initiale- s'est élargie et la pauvreté urbaine est devenue ment, les mesures incluses dans les programmes un sérieux problème dans une partie du pays. FRPC n'ont été que partiellement alignées sur La SGCRP est considérée comme étant axée celles relevant de la SGCRP, mais ce résultat s'est sur les résultats et l'on estime qu'en fin de amélioré avec le temps. Cette observation vaut compte elle a contribué de façon positive au particulièrement pour la réforme des entreprises processus d'élaboration des politiques au Viêt publiques, domaine dans lequel la définition Nam. Elle est généralement considérée comme vague de la stratégie des autorités dans la SGCRP ayant joué un rôle dans l'amélioration de la co- a initialement contribué à créer des tiraillements ordination interministérielle, qui, avec le calen- entre les engagements pris par les autorités dans drier de mise en oeuvre des politiques pendant le cadre du programme FRPC et leur volonté la période 2003­2005, a rehaussé la transpa- d'assurer au secteur public un rôle important et rence. Certes, la SGCRP a permis de mieux dé- continu dans l'économie. finir le mandat des entités chargées de Au niveau du cadre macroéconomique, il sub- l'information, telles que l'Office général des sta- sistait des divergences de vues entre les services tistiques (OGS), et de renforcer leurs capaci- du FMI et les autorités sur le mode de calcul du tés, mais le cadre de suivi et d'évaluation de la PIB et les perspectives macroéconomiques. Il SGCRP -- composé de 136 indicateurs -- en est résulté deux séries de prévisions à moyen semble avoir été excessivement ambitieux et terme : les prévisions des autorités, sur les- aurait été plus efficace s'il avait été quelque peu quelles repose le DSRP, et celles des services du rationalisé et si des priorités avaient été fixées FMI, qui servent de base au programme appuyé de manière à tenir compte de la capacité admi- par la FRPC. Toutefois, les différences d'opinion nistrative du pays. La hiérarchisation des indi- ont été clairement mentionnées dans les rap- cateurs au regard des objectifs et des mesures ports des services du FMI et dans la SGCRP. de développement reste un problème pour le En dépit de ces divergences et peut-être du gouvernement. fait des bons antécédents des autorités dans la conduite de la politique budgétaire, une grande Partenariats flexibilité budgétaire a été intégrée au pro- Le processus SGCRP a permis de mieux coor- gramme FRPC. Le programme a tenu compte donner les opérations des bailleurs de fonds d'une hausse des dépenses dans les secteurs dans le cadre de la SGCRP, en particulier grâce sociaux prioritaires, en partie en évitant d'utili- à la création d'un groupe de donateurs parta- ser des projections excessivement prudentes en geant les mêmes vues, dont certains participent matière d'aide publique au développement (gra- au cofinancement des CARP. Cette coordination phique 11.2). Un fait particulièrement notable peut être améliorée, car certains gros bailleurs est l'absence de conditionnalité quantitative de fonds sont encore réticents à aligner leurs (c'est-à-dire de critères de réalisation ou de re- programmes sur la stratégie. En outre, de par son pères) dans le programme FRPC pour ce qui est ampleur et son caractère général, la SGCRP per- des principales variables budgétaires. 9 8 V I Ê T N A M D é p e n s e s d e r é d u c t i o n d e l a p a u v r e t é a u G r a p h i q u e 1 1 . 2 . V i ê t N a m , 1 9 9 8 ­ 2 0 0 3 Dépenses de réduction de la pauvreté ... et en pourcentage des dépenses totales en pourcentage du PIB... 7,0 30 6,5 6,0 25 PIB 5,5 du % 5,0 pourcentage 20 4,5 4, 15 1999 2000 2001 2002 2003 1999 2000 2001 2002 2003 (Budget) (Budget) Source : FMI. Pendant la durée du programme appuyé par ticulier ceux portant sur les réformes commer- la FRPC, les dépenses consacrées à la réduction ciales et fiscales. de la pauvreté ont augmenté aussi bien en pour- centage du PIB qu'en proportion des dépenses La collaboration entre le FMI totales. Toutefois, il n'est pas facile de détermi- et la Banque mondiale ner si cette tendance est attribuable au pro- L'évaluation conjointe la SGCRP par les services gramme FRPC (ou à la SGCRP), car elle est de la Banque mondiale et du FMI ne semble pas apparue bien avant l'adoption du programme avoir joué un rôle important dans le processus (ou de la stratégie). de la SGCRP : rares étaient les fonctionnaires et Le gouvernement s'est efforcé d'évaluer a les bailleurs de fonds bilatéraux qui avaient priori les effets des mesures proposées sur les connaissance de son contenu. Pour que l'éva- pauvres et les groupes les plus vulnérables. Il y luation conjointe des services puisse atteindre a lieu de noter en particulier les efforts réalisés ses objectifs (l'un d'eux étant d'encourager le pour mettre en place et financer un dispositif de FMI et la Banque mondiale à coordonner leurs protection sociale en faveur des travailleurs mis activités), elle doit apporter une évaluation claire au chômage par la réforme des entreprises pu- et franche du DSRP du pays concerné. Dans le bliques. Les autorités ont aussi engagé des tra- cas du Viêt Nam, l'évaluation conjointe présente vaux préliminaires pour évaluer les effets sociaux deux grandes omissions qui réduisent son utilité. de la libéralisation des échanges commerciaux D'abord, les répercussions du désaccord continu et son impact sur la pauvreté, mais cette analyse avec les autorités sur certains aspects du cadre n'a guère servi à guider l'élaboration de la poli- macroéconomique de la SGCRP et du pro- tique économique. Dans les autres domaines, gramme appuyé par la FRPC n'ont pas fait l'ob- l'AIPS n'a pas joué un rôle prédominant dans jet d'un examen spécifique. Ensuite, l'évaluation l'élaboration du programme FRPC, en partie conjointe omet de décrire précisément les rôles parce que les services du FMI avaient le senti- respectifs des organismes extérieurs et des au- ment que les réformes proposées n'auraient pas torités dans le processus participatif. d'effet négatif majeur sur les pauvres. Pour ce qui Le problème de la coordination des activités est de l'avenir, un programme a été adopté du FMI et de la Banque mondiale s'est fait sen- conjointement avec les services de la Banque tir aussi au niveau de la conditionnalité des pro- mondiale pour les futurs travaux d'AIPS, en par- grammes. Malgré une division du travail claire 9 9 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É entre la Banque et le FMI en matière de condi- Conclusion -- Fusionner les mécanismes tionnalité structurelle, les stratégies des deux parallèles d'élaboration des politiques organisations manquaient de cohérence dans Le Viêt Nam est différent des autres pays à faible certains domaines. Cette observation vaut par- revenu de par l'intensité de l'internalisation du ticulièrement pour la réforme des entreprises son processus de réforme, la diversité et l'am- publiques, domaine dans lequel les compétences pleur de l'appui des bailleurs de fonds, l'atta- du FMI et de la Banque mondiale se chevau- chement du pays à un mode de prise de décision chent, mais dans lequel la Banque mondiale as- basé sur le consensus et ses taux d'alphabétisa- sume le rôle directeur quant à la conception et tion élevés. Le cas du Viêt Nam soulève d'im- au suivi de la conditionnalité. Les deux institu- portantes questions au sujet de la valeur ajoutée tions ayant des priorités et des mandats diffé- d'un programme soutenu par le FMI dans un rents, l'objectif de la Banque de promouvoir le pays à faible revenu qui jouit de la stabilité ma- développement du secteur privé grâce à la réa- croéconomique et n'a pas de besoin de finan- lisation d'un nombre élevé d'actionnarisations de cement pressant de la part du FMI. Certes, le Viêt petites et moyennes entreprises publiques -- Nam a clairement apprécié le financement du bien que conforme aux priorités du gouverne- programme, mais il n'est pas certain qu'un pro- ment -- ne répondait pas aux préoccupations gramme appuyé par la FRPC était le dispositif le budgétaires du FMI à moyen terme, qui por- plus apte à favoriser de bons résultats macroé- taient essentiellement sur les plus grandes en- conomiques. Il semble que la plupart des treprises publiques. En fin de compte, le FMI a bailleurs de fonds aient surtout apprécié le rôle tenté de résoudre le problème de ses préoccu- de « signal » du programme, mais les entretiens pations structurelles à long terme par une condi- avec les représentants des bailleurs de fonds bi- tionnalité à court terme (un plafonnement de la latéraux laissent penser que l'absence d'un tel croissance du crédit), tactique qui ne s'est ré- programme n'aurait pas sensiblement influencé vélée ni adéquate ni efficace. Le libellé relative- leurs décisions en matière d'aide. ment général de la réforme des entreprises Il est possible de tirer un certain nombre publiques contenue dans la SGCRP n'a pas d'enseignements de l'expérience vietnamienne, contribué à clarifier cette question. S'agissant même s'ils ne peuvent être que partiellement ap- de l'élaboration de la conditionnalité dans les do- pliqués à d'autres pays pour les raisons men- maines où les compétences du FMI et de la tionnées ci-dessus. L'un de ces enseignements Banque mondiale se chevauchent, cette expé- concerne la relation entre le processus du DRSP rience montre qu'il ne faut pas partir de l'hy- et le mécanisme national de planification. Le pothèse que les objectifs des deux organisations Viêt Nam considère toujours le PDSE comme le sont identiques -- ce qui ne serait d'ailleurs pas principal mécanisme d'élaboration de son pro- toujours approprié. Aussi, lorsque des diffé- gramme d'action à moyen terme. Les bailleurs rences d'approche ou de priorités existent, elles de fonds, le FMI et la Banque mondiale, en re- doivent être examinées plus formellement. Cet vanche, semblent penser que la SGCRP, plutôt examen devrait aller au-delà d'une simple des- que le PDSE, doit remplir ce rôle. Cette diver- cription de la division du travail dans les rapports gence de vues se reflète dans le fait que la société des services de la Banque et du FMI et inclure vietnamienne est davantage familiarisée avec le un exposé en profondeur de la cohérence des PDSE, alors que les parties prenantes interna- objectifs des deux organisations. tionales sont plus au fait de la SGCRP. Bien que le Viêt Nam eût la réputation d'in- La fusion de ces deux processus constituerait ternaliser fortement son programme de ré- un élément important de toute tentative visant formes, le FMI n'a pas saisi l'occasion pour à clarifier les priorités des programmes et à alléger la conditionnalité au titre de la FRPC. En orienter l'allocation des ressources budgétaires. fait, la FRPC a imposé un grand nombre de Le mécanisme issu de cette fusion pourrait être conditions préalables et accru le nombre des plus étroitement rattaché au processus budgé- conditions structurelles. taire interne et à l'allocation des ressources. Les 1 0 0 V I Ê T N A M progrès notables accomplis par le Viêt Nam dans Enfin, l'importance d'une large adhésion et la lutte contre la pauvreté durant la décennie participation au processus renforce la nécessité écoulée laissent à penser que les autorités du d'édifier des relations à long terme entre le FMI pays « font ce qu'il faut comme il faut », selon l'ex- et les parties prenantes nationales. Les repré- pression utilisée par le représentant d'un bailleur sentants résidents du FMI sont bien placés pour de fonds. Cette constatation devrait permettre développer de tels liens -- ils se sont d'ailleurs à la communauté internationale d'éprouver une efforcés de le faire au Viêt Nam, non sans suc- confiance accrue pour la stratégie vietnamienne cès. Les services du siège devraient tirer pleine- de réduction de la pauvreté, une stratégie véri- ment parti de cette relation en faisant en sorte tablement inspirée et pilotée par le pays. que le représentant résident participe de ma- En ce qui concerne les conséquences de la ré- nière systématique aux négociations de pro- forme des entreprises publiques pour les tra- gramme et aux activités de surveillance. vailleurs mis au chômage, l'AIPS entreprise avant Plus généralement, si l'on veut que la SRP l'adoption du programme appuyé par la FRPC et suscite un degré de participation satisfaisant, il du CARP I s'est révélée utile. Cependant, l'éla- faudra peut-être consentir un effort soutenu, à boration d'un programme d'AIPS à moyen terme long terme, pour renforcer les capacités natio- a eu lieu seulement deux ans après la conception nales, afin de permettre au pays de participer et l'approbation du programme appuyé par la pleinement aux travaux consacrés au cadre ma- FRPC. Si la Banque ou le FMI ne disposent pas croéconomique. Il faudrait que cette stratégie immédiatement des ressources nécessaires au contribue à promouvoir une meilleure compré- lancement de l'AIPS dans des délais opportuns, hension de l'importance de la macroéconomie il conviendrait d'encourager les services à dans la lutte contre la pauvreté. contacter d'autres parties prenantes pour ré- pondre aux besoins d'AIPS. 1 0 1 ANNEXE : DIRECTIVES CONCERNANT LES ÉTUDES DE CAS L es 10 études de cas présentées sous forme Divers critères ont été pris en compte pour résumée dans le présent document ont choisir les pays dotés d'un DSRP devant être in- été réalisées selon les lignes directrices ci- clus dans l'échantillon des études de cas : l'équi- dessous, élaborées conjointement par le Dé- libre géographique; le caractère PPTE ou non partement d'évaluation des opérations de la PPTE des pays ; la diversité des conditions na- Banque mondiale (OED) et le Bureau indépen- tionales ; la variété des expériences nationales en dant d'évaluation du FMI (BIE) avant le début matière de DSRP ; et un dosage de programmes des travaux sur le terrain. anciens et récents. Dans le choix des pays, en outre, il a été tenu compte du fait que d'autres Méthode enquêtes, réalisées antérieurement ou en cours Du fait de la spécificité nationale du processus SRP, de réalisation, contiennent des informations sur les études de cas constitueront une source de les pays concernés2. Les pays suivants ont été sé- données essentielle pour les évaluations. La mé- lectionnés en fonction des critères décrits ci- thodologie utilisée conjuguera deux modes dessus : Mozambique, Nicaragua, Tadjikistan et d'études de cas relevés dans les publications Tanzanie (études conjointes OED-BIE) ; Alba- consacrées aux questions d'évaluation : l'étude de nie, Cambodge, Éthiopie et Mauritanie (OED) ; cas consacrée à l' « exécution du programme » (à Guinée et Viêt Nam (BIE). caractère essentiellement explicatif) et l'étude de cas « illustrative » (à caractère principalement Méthodologie détaillée descriptif)1. Les études de cas comporteront un Les directives ci-dessous définissent les para- élément d'évaluation de l' « exécution du pro- mètres fondamentaux des études de cas. Ces gramme », puisqu'elles évalueront l'application de directives, qui peuvent être ajustées en fonc- la SRP dans chaque pays concerné au regard de tion des caractéristiques propres à chaque pays, ses composantes fondamentales. Les études au- ont été définies en fonction de l'expérience ac- ront aussi un aspect illustratif dans la mesure où quise à l'occasion des missions réalisées en Al- elles contiendront des exemples détaillés qui banie (OED) et en Tanzanie (mission conjointe viendront compléter les autres outils d'évalua- OED-BIE). tion : évaluations externes, études thématiques, Un consultant local sera recruté pour aider analyses portant sur plusieurs pays et travaux à la conduite de chaque étude de cas. Il assistera d'enquête. les membres de la mission dans la mesure de ses Afin de refléter la variété des expériences vécues compétences et de ses connaissances. Sa contri- par les pays dans le cadre de l'initiative des DSRP, bution aux études de cas prendra diverses l'OED a l'intention de réaliser huit études de cas, formes : participation à la préparation des ré- dont quatre conjointement avec le BIE, aux fins de unions, apport d'informations locales, élabora- l'évaluation. Le BIE, pour sa part, prévoit de réa- tion de documents de synthèse et de notes liser deux autres études de cas indépendamment d'information. Les consultants locaux partici- de l'OED. Au total, l'OED et le BIE analyseront peront aussi à la coordination de l'enquête qui donc de façon approfondie 10 des 23 pays qui sera réalisée auprès des parties prenantes des avaient achevé leur DSRP en décembre 2002. pays concernés (voir ci-dessous). 1 0 3 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Des entretiens auront lieu à Washington et d'exécution, les ONG et les bailleurs de fonds, sur le terrain avec des interlocuteurs de pre- ainsi que des représentants du secteur privé et mier plan et avec les services du FMI et de la d'autres organisations de la société civile (syn- Banque mondiale qui auront collaboré avec dicats, autres organisations professionnelles, l'équipe-pays et/ou travaillé au processus de la universités, médias et organisations religieuses). SRP. Ces entretiens seront suivis, pendant au L'enquête vise à recueillir des avis institutionnels moins deux semaines, de consultations qui (plutôt que des opinions personnelles) sur le constitueront la matière première du travail de DSRP, ainsi que sur le soutien apporté par le terrain. Les consultations viseront un large éven- FMI et la Banque mondiale au processus. En tail de parties prenantes : les grands ministères conséquence, les personnes interrogées seront (ministères centraux et ministères d'exécution), choisies en fonction de leur bonne connaissance les principaux organismes publics impliqués du processus de la SRP et de leur degré de fa- dans le processus de la SRP, les collectivités lo- miliarité avec les positions de leurs institutions cales, les bailleurs de fonds bilatéraux et multi- respectives sur des questions précises. Un noyau latéraux, les ONG locales et internationales, les de parties prenantes (incluant les principaux représentants du secteur privé, les médias et, ministères intéressés par le processus de la SRP) dans la mesure du possible, les instances parle- a été identifié comme devant être ciblé par mentaires. Le format des entretiens peut varier chaque enquête nationale, mais, en dehors de et permettre des consultations de groupe. Enfin, ce paramètre, le champ couvert et le nombre de un atelier (voir ci-dessous) sera organisé à la fin réponses varieront probablement d'un pays à des travaux à l'intention des parties prenantes l'autre. Les consultants locaux seront sollicités consultées durant la mission. pour participer à l'organisation de l'enquête Dans chaque pays faisant l'objet d'une étude dans chaque pays, afin d'en renforcer le carac- de cas, des visites de terrain seront effectuées tère indépendant. en dehors de la capitale, à moins que les condi- Les études de cas utiliseront plusieurs mé- tions du pays ne les rendent impossibles. Les thodes de collecte de données, dont la consul- pré-visites réalisées sur le terrain en Albanie et tation de bases de données et de documents Tanzanie ont apporté une valeur ajoutée consi- pertinents, le recueil d'informations tirées d'en- dérable. Les modalités des visites de terrain va- tretiens approfondis avec des interlocuteurs de rient d'un pays à l'autre. premier plan (tant à Washington que dans les Un atelier final informel sera organisé au pays concernés) et l'organisation d'ateliers de terme de la mission dans chaque pays qui aura travail dans les pays. Les documents pertinents fait l'objet d'une étude de cas. Le but est de sol- peuvent inclure des données et des rapports of- liciter des avis sur les conclusions préliminaires ficiels de l'administration, les travaux d'analyse des études de cas auprès d'un groupe de parties et d'assistance du FMI et de la Banque mon- prenantes représentatif comprenant les prota- diale, les documents d'orientation connexes, les gonistes qui auront participé aux entretiens de rapports des services du FMI et de la Banque terrain. mondiale à leurs conseils d'administration res- Une enquête auprès des parties pre- pectifs, la documentation interne, les évalua- nantes conçue conjointement par l'OED et le tions antérieures de l'OED et du BIE, les BIE sera réalisée dans chaque pays en vue d'ali- évaluations externes, ainsi que les matériaux menter les études de l'OED et du BIE. Cette en- provenant des instituts de recherche et de la quête complétera les informations tirées des société civile. entretiens avec les interlocuteurs de premier On procédera à une analyse approfondie des plan et ciblera chaque catégorie de parties pre- données en recourant à la méthode de la trian- nantes participant au processus de la SRP. Le gulation : on vérifiera la fiabilité des conclusions champ couvert inclura les ministères de l'admi- en usant de sources de données multiples et nistration centrale (planification, économie et fi- on validera ces conclusions par la concordance nances), la banque centrale, les ministères de divers types de données. On pourrait, par 1 0 4 A N N E X : G U I D E L I N E S F O R T H E C O U N T R Y C A S E S T U D I E S exemple, évaluer l'évolution du mécanisme de préliminaires et on parachèvera les modalités gestion des dépenses publiques d'un pays. La de fonctionnement des ateliers et le déroule- revue des dépenses publiques (RDP) d'un pays ment des entretiens sur le terrain. pourrait déboucher sur une conclusion préli- Troisième étape : visite dans le pays. Le minaire, que l'on pourrait ensuite vérifier en travail de terrain consistera à chercher dans le sollicitant un grand nombre de sources de don- pays même des réponses aux principales ques- nées -- par exemple les entretiens avec les ser- tions évaluatives rédigées précédemment et à vices de la Banque mondiale dans le cadre du traiter les sujets en suspens. Des ateliers et des groupe thématique régional sur les dépenses entretiens structurés avec des interlocuteurs de publiques, les fonctionnaires du ministère des fi- premier plan seront organisés dans le pays et ser- nances ou les représentants de la société civile. viront de point de départ aux consultations. Les données économiques sur l'exécution du Comme indiqué plus haut, une enquête sera budget pourraient être recoupées avec les lois réalisée dans le pays auprès des parties pre- de finances et les données qualitatives sur les dé- nantes une fois le travail de terrain achevé. caissements et les passations de marchés : au- Quatrième étape : ultime analyse à Wa- trement dit, on validerait ces données en les shington. À ce stade, l'équipe chargée de comparant à de nombreuses autres données. l'étude de cas arrêtera ses conclusions princi- De même, on pourrait évaluer le bien-fondé des pales et leur attachera des pièces justificatives, projections macroéconomiques du FMI en me- puis soumettra le tout à un nouvel exercice de surant l'ampleur des déviations à partir de ten- triangulation par les services du FMI et de la dances récentes, en comparant les projections Banque mondiale avant de rédiger un rapport. avec les résultats effectifs et en rapprochant ces Les équipes d'études de cas pourront présenter données des opinions exprimées à l'époque par leurs conclusions aux principales parties pre- les autorités, les départements de l'examen des nantes internes à l'occasion de déjeuners de tra- politiques et la Banque mondiale. vail organisés au FMI et à la Banque mondiale. Un projet de rapport final sera soumis aux au- Étapes et résultats attendus torités pour commentaires. Première étape : examen sur dossier. Un examen sur dossier sera réalisé avant le début du Dotation en personnel des missions travail de terrain pour chaque pays faisant l'ob- d'études de cas jet d'une étude de cas. L'examen sur dossier S'agissant des études de cas conjointes, le per- consistera à analyser et à récapituler les princi- sonnel des missions se composera d'au moins un pales conclusions des documents de recherche membre principal de l'équipe d'évaluation de disponibles et à collecter les données néces- chaque unité d'évaluation et d'au moins un saires. Une note d'examen sur dossier, rédigée consultant principal du pays concerné. La coor- selon un schéma normalisé, servira de base d'in- dination générale de l'étude de cas sera confiée formation initiale pour l'étude de pays. soit à l'OED, soit au BIE. La mission se fera aider, Deuxième étape : entretiens à Washing- en outre, par des assistants qui lui seront affec- ton et planification de la mission. Cette tés par chaque unité en fonction des besoins. Les étape visera à compléter l'examen sur dossier par équipes de l'OED et du BIE nommeront un co- des entretiens avec les services du FMI et de la ordinateur de l'étude de cas, chargé de super- Banque mondiale. On choisira les interlocuteurs viser les entretiens de coordination, d'organiser de premier plan que l'on souhaitera interroger les ateliers de travail dans les pays et de sur- sur le terrain, on rédigera des questions évalua- veiller la production de données et la rédaction tives en fonction des hypothèses d'évaluation du rapport final. 1 0 5 NOTES EN FIN D'OUVRAGE Chapitre 1 base solide pour l'assistance concessionnelle du FMI 1. « L'Initiative de la stratégie de réduction de la et de l'IDA. Les insuffisances relevées dans cette sec- pauvreté : une évaluation indépendante du soutien de tion n'ont pas été traitées avec autant d'attention. la Banque mondiale » (OED 2004). « Report on the L'évaluation signalait bien que la faiblesse des capa- Evaluation of Poverty Reduction Strategy Papers cités institutionnelles risquait de compromettre la (PRSPs) and the Poverty Reduction and Growth Faci- mise en oeuvre de la stratégie, sans toutefois suggé- lity (PRGF) », document numéro EB/EVC/04/3, 1er rer que cela remette en question la crédibilité du juin 2004. Ces documents sont disponibles en format DSRP ni proposer les mesures correctives. PDF sur les sites de la Banque mondiale et du FMI aux adresses suivantes : http://www.worldbank.org/- Chapitre 7 oed/prsp/ et http://www.imf.org/External/NP/ieo/2004/- 1. Dans les discussions avec l'équipe d'évaluation, prspprgf/eng/index.htm des représentants d'OSC ont déclaré le processus in- 2. Les études de cas se trouvent dans leur inté- suffisant, car excluant les pauvres et ne donnant pas gralité à http://www.worldbank.org/oed/prsp. assez de temps pour la préparation (documents dis- 3. Un groupe plus vaste de plus de 80 pays à faible tribués tard et trop peu de temps pour permettre revenu est tenu de parachever l'élaboration d'un aux OSC de consulter leur base). La qualité des consul- DSRP pour continuer à recevoir des prêts conces- tations a été mise en doute par certains interlocuteurs sionnels de la Banque mondiale et du FMI. de l'équipe OED­BIE qui a interrogé les parties pre- 4. En raison d'une tentative de coup d'état en nantes du DSRP. Dans leur majorité, les personnes in- Mauritanie au début du mois de juin 2003 et des in- terrogées ont dit que leur groupe n'avait pas été certitudes politiques qui ont suivi, la mission n'a pas suffisamment consulté pendant l'élaboration du DSRP. été en mesure de couvrir ce pays autant que les autres 2. Le processus d'établissement des rapports an- pays étudiés dans cet ouvrage. nuels d'avancement ultérieurs a été nettement dans 5. On ne dispose pas de données suffisantes sur cette direction, en mettant l'accent sur le système l'évolution récente de la conditionnalité globale national de comptes rendus qui est aussi utilisé par Banque­FMI, pour dégager des tendances. La ques- la Banque et le Fonds. tion de la conditionnalité globale Banque-FMI est trai- tée dans le rapport d'évaluation principal du BIE. Chapitre 11 1. Département d'évaluation des opérations, 2003. Chapitre 2 Toward Country-led Development--A Multi-Partner 1. Transition--The First Ten Years: Analysis and Evaluation of the Comprehensive Development Fra- Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet mework: Findings from Six Country Case Studies. Union. Banque mondiale, 2002, page 61. Washington, DC: World Bank. Voir le site : http://www.worldbank.org/oed/. Chapitre 5 1. La dernière évaluation conjointe réalisée par la Annexe Banque mondiale et le FMI arrivait à la conclusion 1. Voir Lois-Ellin Datta, Case Study Evaluations, standard : le DSRP de la Guinée expose une stratégie GAO/PEMD-91-10.1.9, United States General Ac- de réduction de la pauvreté crédible et constitue une counting Office, novembre 1990. Et aussi : Linda G. 1 0 7 L' I N I T I AT I V E D E L A S T R AT É G I E D E R É D U C T I O N D E L A PA U V R E T É Morra et Amy C. Friedlander, Case Study Evaluations, nombre d'informations sur le processus des DSRP Département d'évaluation des opérations, Banque dans ces pays. Voir Département d'évaluation des mondiale. opérations (2003), Toward Country-led Develop- 2. Par exemple, les études de cas détaillées consa- ment--A Multi-Partner Evaluation of the Compre- crées dans le cadre de l'Évaluation multi-donateurs du hensive Development Framework: Findings from Six CDI aux pays ayant achevé leur DSRP (Ouganda, Bo- Country Case Studies. Washington, DC : Banque mon- livie, Viêt Nam et Burkina Faso) contiennent un grand diale. 1 0 8 Série Études 2003 Annual Review of Development Effectiveness: The Effectiveness of Bank Support for Policy Reform Agricultural Extension: The Kenya Experience Assisting Russia's Transition: An Unprecedented Challenge Bangladesh: Progress Through Partnership Bridging Troubled Waters: Assessing the World Bank Water Resources Strategy The CGIAR: An Independent Meta-Evaluation of the Consultative Group on International Agricultural Research Debt Relief for the Poorest: An OED Review of the HIPC Initiative Developing Towns and Cities: Lessons from Brazil and the Philippines The Drive to Partnership: Aid Coordination and the World Bank Financial Sector Reform: A Review of World Bank Assistance Financing the Global Benefits of Forests: The Bank's GEF Portfolio and the 1991 Forest Strategy and Its Implementation IDA's Partnership for Poverty Reduction Improving the Lives of the Poor Through Investment in Cities Information Infrastructure: The World Bank Group's Experience Investing in Health: Development Effectiveness in the Health, Nutrition, and Population Sector Jordan: Supporting Stable Development in a Challenging Region Lesotho: Development in a Challenging Environment Mainstreaming Gender in World Bank Lending: An Update The Next Ascent: An Evaluation of the Aga Khan Rural Support Program, Pakistan Nongovernmental Organizations in World Bank­Supported Projects: A Review Poland Country Assistance Review: Partnership in a Transition Economy Poverty Reduction in the 1990s: An Evaluation of Strategy and Performance The Poverty Reduction Strategy Initiative: An Independent Evaluation of the World Bank's Support Through 2003 Power for Development: A Review of the World Bank Group's Experience with Private Participation in the Electricity Sector Promoting Environmental Sustainability in Development Reforming Agriculture: The World Bank Goes to Market Sharing Knowledge: Innovations and Remaining Challenges Social Funds: Assessing Effectiveness Uganda: Policy, Participation, People The World Bank's Forest Strategy: Striking the Right Balance Zambia Country Assistance Review: Turning an Economy Around Série Évaluation de cas par pays Bosnia and Herzegovina: Post-Conflict Reconstruction Brazil: Forests in the Balance: Challenges of Conservation with Development Cameroon: Forest Sector Development in a Difficult Political Economy China: From Afforestation to Poverty Alleviation and Natural Forest Management Costa Rica: Forest Strategy and the Evolution of Land Use El Salvador: Post-Conflict Reconstruction India: Alleviating Poverty through Forest Development Indonesia: The Challenges of World Bank Involvement in Forests Uganda: Post-Conflict Reconstruction Éditions multilingues Allègement de la dette pour les plus pauvres : Examen OED de l'initiative PPTE Appréciation de l'efficacité du développement : L'évaluation à la Banque mondiale et à la Société financière internationale Determinar la eficacia de las actividades de desarrollo : La evaluación en el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional Côte d'Ivoire : Revue de l'aide de la Banque mondiale au pays Filipinas: Crisis y oportunidades Reconstruir a Economia de Moçambique : http://www.worldbank.org/oed Rapports d'évaluation The Technical Assistance Provided by the IMF The Role of the IMF in Argentina, 1991­2001 Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) and The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) Fiscal Adjustment in IMF-Supported Programs IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil Prolonged Use of IMF Resources Articles contextuels Freedom and Its Risks: The IMF and the Capital Account The IMF and the Indonesian Crisis BANQUE MONDIALE ISBN 0-8213-6221-6