�?аправлени�? Развити�?                          66449
Управление Го�?удар�?твенным Сектором




                         Борьба �? коррупцией
                в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг
                                  Хроника реформ в Грузии
    Борьба �? коррупцией

в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг
Борьба �? коррупцией
в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг:
Хроника реформ в Грузии
© 2012 Международный банк рекон�?трукции и развити�? / Международна�?
а�?�?оциаци�? развити�? или

В�?емирный банк
The World Bank
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Телефон: 202-473-1000
Сайт: www.worldbank.org

Это издание �?вл�?ет�?�? результатом работы �?отрудников В�?емирного банка
при уча�?тии внешних �?к�?пертов. Полученные данные, интерпретации и
выводы, изложенные в �?той работе, не об�?зательно �?овпадают �? точкой зрени�?
В�?емирного банка, Совета директоров В�?емирного банка или правитель�?тв,
которые они пред�?тавл�?ют.

В�?емирный банк не гарантирует точно�?ти данных, �?одержащих�?�? в �?той работе.
Границы, цвета, названи�? и проча�? информаци�?, изображенна�? на какой-либо
карте в �?той работе, не означают того или иного �?уждени�? В�?емирного банка
отно�?ительно правового �?тату�?а какой-либо территории либо одобрени�? или
прин�?ти�? �?тих границ.

Права и разрешени�?

Материалы �?той работы защищены автор�?ким правом. В �?в�?зи �? тем, что
В�?емирный банк �?по�?об�?твует ра�?про�?транению �?воих знаний, �?та работа может
быть полно�?тью или ча�?тично переиздана в некоммерче�?ких цел�?х и при у�?ловии
полной �?�?ылки на данный и�?точник.

В�?е за�?вки отно�?ительно прав и лицензий, в том чи�?ле и производных автор�?ких
и издатель�?ких прав, про�?им направл�?ть Издателю: The World Bank, 1818 H
Street NW, Washington, DC 20433, USA; фак�?: 202-522-2422; �?лектронна�? почта:
pubrights@worldbank.org.

Перевод: Елена Шевченко

Редакци�?: Лари�?а Лещенко

Фото на обложке: Гиорги Бар�?ег�?н, В�?емирный банк. Прогулка по про�?пекту
Шота Ру�?тавели в Тбили�?и.

Дизайн обложки: Naylor Design, Inc.
Содержание

ВСТУПИТЕЛЬ�?ОЕ СЛОВО                                                IX
СЛОВ�? ПРИЗ�?�?ТЕЛЬ�?ОСТИ                                              XI
О К�?ИГЕ                                                           XIII

Глава 1.              Введение                                      1
                      Попытки ранних реформ: 1991–2003 годы         2
                      �?овые реформаторы                             4
                      Реализу�? возможно�?ти                          5
                      Итоги антикоррупционной борьбы                6
                      Как правитель�?тву удало�?ь �?то �?делать?        9

Глава 2.              Создание патрульной полиции                 13
                      Со�?то�?ние дел на 2003 год                   13
                      �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   14
                      Результаты                                  19
                      Выводы                                      23

Глава 3.              УКРЕПЛЕ�?ИЕ �?�?ЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ                25
                      Со�?то�?ние дел на 2003 год                   25
                      �?нтикоррупционные реформы в период по�?ле
                      2003 года                                   27
                      Результаты                                  32
                      Выводы                                      35

ГЛ�?В�? 4.              Обновление таможенной �?лужбы                37
                      Со�?то�?ние дел на 2003 год                   37

                                                                    V
VI


            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   38
            Результаты                                  42
            Выводы                                      44

            Обе�?печение надежного �?набжени�?
ГЛ�?В�? 5.    �?лектро�?нергией                             45
            Со�?то�?ние дел на 2003 год                   45
            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   47
            Результаты                                  49
            Выводы                                      51

ГЛ�?В�? 6.    Дерегул�?ци�? бизне�?а                         53
            Со�?то�?ние дел на 2003 год                   53
            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   54
            Результаты                                  60
            Выводы                                      62

            Обе�?печение функционировани�?
            го�?удар�?твенного и граждан�?кого
ГЛ�?В�? 7.    рее�?тров                                    63
            Со�?то�?ние дел на 2003 год                   63
            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   63
            Результаты                                  71
            Выводы                                      74

            И�?коренение коррупции на
            в�?тупительных �?кзаменах в вы�?шие
Глава 8.    учебные заведени�?                           75
            Со�?то�?ние дел на 2003 год                   75
            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   77
            Результаты                                  80
            Выводы                                      82

            Децентрализаци�? коммунальных
Глава 9.    �?лужб                                       83
            Со�?то�?ние дел на 2003 год                   83
            �?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года   84
            Результаты                                  87
            Выводы                                      89

Глава 10.   Заключение                                  91
            Де�?�?ть факторов у�?пеха                      91
                      Перед какими еще проблемами �?тоит Грузи�??        100
                      Можно ли повторить у�?пех
                      антикоррупционных реформ Грузии в других
                      �?транах?                                         103
                      Заключение                                       104

Примечани�?                                                             105

Спи�?ок литературы                                                      107

Таблицы и Ри�?унки
Таблица 1. 1.   О�?новные �?кономиче�?кие показатели, 1992–2011 годы        3
Таблица 1. 2    Ра�?про�?траненно�?ть неофициальных платежей в
                отдельных го�?удар�?твенных �?труктурах в Грузии и в
                �?равниваемых группах �?тран, 2010 год                     7
Таблица 4. 1.   Отдельные показатели работы таможенной �?лужбы,
                2003–10 гг                                             43
Ри�?унок 2. 1.   Сокращение пре�?тупно�?ти более чем на 50 процентов,
                2006-10 годы                                           20
Ри�?унок 2. 2.   Сокращение вооруженных ограблений на 80
                процентов, 2006–10 годы                                20
Ри�?унок 2. 3.   Грузи�?: �?оздание одной из наименее
                коррумпированных полиций в Европе                      21
Ри�?унок 2. 4.   Структура ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти патрульной
                полиции                                                23
Ри�?унок 3. 1.   Количе�?тво и дол�? налоговых отчетов, поданных в
                �?лектронной форме, от их общего чи�?ла; �?нварь 2009
                г. - �?ент�?брь 2010 г                                   31
Ри�?унок 3. 2.   �?алоговые по�?туплени�? увеличили�?ь                      33
Ри�?унок 3. 3.   Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в налоговой
                �?фере                                                  34
Ри�?унок 4. 1.   Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в
                таможенной �?лужбе                                      44
Ри�?унок 5. 1.   Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти дл�?
                обе�?печени�? надежно�?ти �?набжени�? �?лектро�?нергией       51
Ри�?унок 6. 1.   Резкое �?нижение количе�?тва процедур, необходимых
                дл�? �?троитель�?тва �?клада и количе�?тво дней дл�? их
                прохождени�?, 2005-10 гг                                57
Ри�?унок 6. 2.   Рейтинг Грузии по отдельным показател�?м легко�?ти
                ведени�? бизне�?а, �?в�?занным �? преодолением
                коррупции, 2005 и 2011 годы                            58


                                                                        VII
VIII


Ри�?унок 6. 3.    Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?фере
                 выдачи лицензий и разрешений                        61
Ри�?унок 7. 1.    Количе�?тво актов реги�?трации �?об�?твенно�?ти
                 увеличило�?ь, 2003–10                                72
Ри�?унок 7. 2.    Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в
                 го�?удар�?твенном и граждан�?ком рее�?трах              74
Ри�?унок 8. 1.    Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?фере
                 в�?тупительных �?кзаменов                             81
Ри�?унок 9. 1.    Бюджеты органов ме�?тного �?амоуправлени�?, 2001–08
                 годы                                                88
Ри�?унок 9. 2.    Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
                 муниципальных �?лужб                                 89
Ри�?унок 10. 1.   Благодатный цикл антикоррупционных реформ           92
Ри�?унок 10. 2.   Балан�? между привлечением к ответ�?твенно�?ти и
                 ин�?титуциональным развитием в борьбе �? коррупцией   101
ВСТУПИТЕЛЬ�?ОЕ СЛОВО




     �?и у кого не может быть �?омнений в том, что коррупци�? �?держивает
�?кономиче�?кое развитие го�?удар�?тв и ухудшает каче�?тво жизни граждан.
Миллионы людей по в�?ему миру, и о�?обенно в развивающих�?�? �?транах, еже-
дневно �?талкивают�?�? �? админи�?тративной коррупцией в проце�?�?е взаимо-
дей�?тви�? �? ин�?титутами, которые предо�?тавл�?ют го�?удар�?твенные у�?луги. Во
многих �?транах админи�?тративна�? коррупци�? ложит�?�? т�?жким бременем на
граждан и компании, забира�? у них врем�? и ре�?ур�?ы, �?тановит�?�? причиной
неудовлетворенно�?ти каче�?твом го�?удар�?твенных у�?луг, подрывает доверие
к го�?удар�?твенным ин�?титутам, �?держивает �?кономиче�?кий ро�?т и приток
инве�?тиций.
     �?ередко админи�?тративна�? коррупци�? во�?принимает�?�? как �?ндемиче-
�?кое �?вление, продукт ме�?тных традиций и культуры, и, �?ледовательно, не-
отвратима. Именно �?тим политики ча�?то прикрывают �?вою безде�?тельно�?ть,
объ�?�?н�?�? ее терпимо�?тью людей к коррупции. Мировой опыт изобилует �?лу-
ча�?ми провальных реформ и неоправдавших�?�? ожиданий, и при �?том ра�?-
полагает лишь немногими примерами у�?пешной борьбы �? коррупцией. Как
показывает опыт Грузии, порочный круг коррупции, который �?кобы �?ндеми-
чен по �?воей природе, может быть разорван и, в �?очетании �? �?оответ�?твую-
щими ин�?титуциональными преобразовани�?ми, превращен в благодатный
круг реформ.
     Книга «Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг: Хроника
реформ в Грузии» - �?то и�?тори�?, которую нельз�? не ра�?�?казать. Она по�?троена
на конкретных примерах из практики и �? хронологиче�?кой точно�?тью по-
ве�?твует о том, каким образом удало�?ь добить�?�? улучшени�? прозрачно�?ти

                                                                         IX
X


и че�?тно�?ти в таких �?ферах го�?удар�?твенных у�?луг, как патрульна�? полици�?,
налогова�? �?и�?тема, таможн�?, �?нерго�?набжение, вы�?шее образование, выда-
ча документов лично�?ти, реги�?траци�? �?об�?твенно�?ти и бизне�?а, а также ком-
мунальные у�?луги. В книге делает�?�? о�?обый акцент на документировании
�?тапов разработки и проведени�? реформ, делает�?�? попытка пролить �?вет на
проце�?�? прин�?ти�? решений и непро�?той выбор, который �?то�?л перед рефор-
маторами, а также на по�?ледовательно�?ти дей�?твий и комплементарно�?ти
преобразований в различных �?ферах. Книга не �?тавит �?воей целью дать
оценку подходам Грузии к �?нижению уровн�? коррупции, она лишь ра�?крыва-
ет главные полит�?кономиче�?кие факторы, которые �?одей�?твовали ходу анти-
коррупционных реформ в �?тране. В ча�?тно�?ти, выдел�?ет�?�? перво�?тепенное
значение политиче�?кой воли вы�?шего руковод�?тва, котора�? обе�?печила бы-
�?троту реализации �?тратегии, предполагающей взаимоу�?иление реформ по
таким направлени�?м, как профилактика коррупции, ее вы�?вление, а также
реализаци�? политики в различных �?ферах го�?удар�?твенных у�?луг. Она также
предлагает пове�?тку дн�? дл�? еще незавершенных ин�?титуциональных пре-
образований, которые так необходимы дл�? обе�?печени�? жизне�?тойко�?ти
необратимо�?ти до�?тигнутых результатов в борьбе �? коррупцией в Грузии, в
направлении �?оздани�? функциональной �?и�?темы �?держиваний и противо-
ве�?ов.
     �?е в�?е, что было �?делано в Грузии, можно повторить в других �?транах �?
другими ин�?титуциональными и полит�?кономиче�?кими у�?лови�?ми и контек-
�?том. Однако, из опыта Грузии можно извлечь множе�?тво полезных уроков,
которые могли бы быть адаптированы и применены в у�?лови�?х других �?тран,
перед которыми �?то�?т подобные вызовы преодолени�? ма�?штабной админи-
�?тративной коррупции.

    Филип Ле Уеру, Вице-президент В�?емирного Банка, регион Европы и
Центральной �?зии
СЛОВ�? ПРИЗ�?�?ТЕЛЬ�?ОСТИ




     Эта книга не увидела бы �?вет, не будь той огромной поддержки и не-
оценимой помощи, которую оказали в ее �?оздании многие люди. �?вторы
выражают о�?обую признательно�?ть Его прево�?ходитель�?тву го�?подину Ми-
хаилу Саакашвили, Президенту Грузии; го�?подину Давиду Бакрадзе, �?пикеру
Парламента; го�?подину �?ике Гилаури, Премьер-мини�?тру, а также в�?ем тем,
кто по�?в�?тил �?вое врем�? и помог в ее напи�?ании.
     Многое в �?той книге было почерпнуто из об�?уждений и ди�?ку�?�?ий �?
членами Кон�?ультационного �?овета, в �?о�?таве го�?пожи Эки Гигаури, и�?поль-
нительного директора организации Transparency International по Грузии;
го�?подина Деви Хечинашвили, пред�?едател�? Совета организации “Партнер-
�?тво дл�? �?оциальных инициатив�? (PSI); го�?подина Лаши Бакрадзе, директо-
ра Го�?удар�?твенного музе�? грузин�?кой литературы имени Гиорги Леонидзе;
го�?подина �?каки Гогичаишвили, главного редактора и ведущего программы
“Бизнеc курьер�? на телевизионном канале Ру�?тави-2; го�?пожи Тамары Леба-
нидзе, пред�?едател�? наблюдательного �?овета банка “Кон�?танта�?, Грузи�?.
     Эта книга была подготовлена группой �?пециали�?тов В�?емирного Банка,
возглавл�?емой �?�?адом �?ламом и Ван Рой Саутвортом, в �?о�?тав которой так-
же входили Екатерина �?валиани, Мариам Долидзе, Май�? Дуишвили, �?хмед
Ейвейда, Елене Имнадзе, Тать�?на Канделаки, �?ино Кутателадзе, Йо�?иф Ме-
лиатури, Инга Пайчадзе и кон�?ультант Стефани Грунер. Ценные коммента-
рии к книге �?делали Лука Барбоне, Майкл Эдвард�?, Виллем ван Эеген, Фарук
Хан, Эндрю Кирчер, Лари�?а Лещенко, Тома�? Любек, Кази М. Матин, Ме�?ке-
рем Мулату, Педро Родриге�?, Оу�?н Смит, Тамара Сулухи�? и Ивонн Циката.
�?вторы также благодарны рецензентам Марчело Гиугале, Карло�?у Фелипе

                                                                      XI
XII


­ арамильо, и Ритве С. Рейникке. Подготовка �?той книги была бы невозможна
Х
без вдохновени�? и руковод�?тва �?о �?тороны Филипа Ле Уеру, вице-президента
В�?емирного Банка по региону Европы и Центральной �?зии.
О К�?ИГЕ




     В �?той книге �?одержит�?�? хроника антикоррупционных реформ в Грузии,
которые изменили �?и�?тему го�?удар�?твенных у�?луг в период по�?ле Револю-
ции Роз �? конца 2003 года. О�?новное внимание удел�?ет�?�? ответу на вопро�?
«каким образом» проводили�?ь �?ти у�?пешные реформы в различных �?ферах
го�?удар�?твенных у�?луг. Как удало�?ь Грузии до�?тичь у�?пехов на �?том пути, в то
врем�? как многие другие �?траны потерпели фиа�?ко, даже по�?ле революций?
Как удало�?ь правитель�?тву прове�?ти �?ти реформы? Можно ли повторить
у�?пех Грузии в других �?транах? Как обе�?печить жизне�?тойко�?ть и необрати-
мо�?ть реформ в Грузии? Что еще �?ледует �?делать на �?том пути?
     В книге �?делана попытка дать ответ на некоторые из �?тих вопро�?ов. В ее
о�?нову положены данные и �?ведени�?, полученные в ходе многочи�?ленных
бе�?ед �? бывшими и нынешними руководител�?ми го�?удар�?тва, что позволило
авторам взгл�?нуть на проблемы того времени глазами руковод�?тва, глубже
пон�?ть прин�?тые ими решени�? и выбор, перед которым они �?то�?ли.
     В книге не дает�?�? оценка грузин�?ких реформ, проводимых �?о времен
Революции Роз. �?е ра�?�?матривают�?�? у�?или�? по демократизации обще�?тва,
�?тавшие ее лейтмотивом. Вме�?то �?того, в книге излагает�?�? анализ проце�?�?ов
и�?коренени�? коррупции и чиновничьего бюрократизма в конкретных �?ферах
го�?удар�?твенных у�?луг. Зде�?ь не затрагивают�?�? те направлени�? реформ, где
в�?е еще не удало�?ь до�?тичь по�?тавленных целей и работа продолжает�?�?. В
равной �?тепени книга не �?одержит анализ причинно-�?лед�?твенных �?в�?зей
между антикоррупционными реформами и �?кономиче�?ким ро�?том, а также
его �?оциальными по�?лед�?тви�?ми. Предложенный анализ и выводы ка�?ают-
�?�? во�?ьми направлений преобразований, в которых борьба �? коррупцией

                                                                         XIII
XIV


прине�?ла ощутимые результаты: �?оздание патрульной полиции, укрепление
�?и�?темы �?бора налогов, наведение пор�?дка в таможне, обе�?печение надеж-
ного �?нерго�?набжени�?, дерегул�?ци�? бизне�?а, обе�?печение �?ффективного
функционировани�? �?и�?темы го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров, и�?-
коренение коррупции при по�?туплении в вузы и децентрализаци�? комму-
нальных �?лужб. �?а о�?нове в�?ех �?тих конкретных примеров выдел�?ет�?�? р�?д
общих факторов, �?тавших предпо�?ылкой у�?пеха.
Глава 1.

Введение

     В ту холодную и па�?мурную ночь 22 но�?бр�? 2003 года �?итуаци�? была до-
вольно тревожной и взрывоопа�?ной. Отча�?вший�?�?, но �?тойкий народ Грузии
окончательно потер�?л терпение и не мог больше мирить�?�? �? тотальной кор-
рупцией, �? пов�?еме�?тной пре�?тупно�?тью и недее�?по�?обной го�?удар�?твенной
вла�?тью. Волна уличных демон�?траций нара�?тала �? каждым днем �? момента
фаль�?ифицированных парламент�?ких выборов, прошедших не�?колькими не-
дел�?ми раньше. В то врем�? как президент Эдуард Шеварднадзе вы�?тупал �?о
�?воим инаугурационным обращением к новоизбранному парламенту, улица
негодовала. И когда демон�?транты ворвали�?ь в двери парламента �? розами
в руках, �?имволизиру�? мирный характер антиправитель�?твенных вы�?тупле-
ний, они еще не ведали, что �?тим было положено начало бе�?прецедентным
реформам по борьбе �? коррупцией.
     В 2003 году коррупци�? пронизала практиче�?ки в�?е �?феры жизни Грузии.
Пожалуй, �?амым �?вным и возмутительным про�?влением в�?еобщей корруп-
ции было вз�?точниче�?тво в автоин�?пекции. �?а каждом перекре�?тке �?траны,
как правило, �?то�?ли отъевшие�?�? автоин�?пекторы, одетые в пои�?трепав­шую�?�?
милицей�?кую форму �?овет�?ких времен. Они про�?то о�?танавливали дерев�?н-
ным жезлом злополучных водителей и вымогали у них вз�?тки за �?кобы �?о-
вершенные нарушени�? правил. �?е везло не только водител�?м, жадные на
деньги гаишники цепл�?ли�?ь и к пешеходам.
     Многие другие го�?удар�?твенные �?лужбы также погр�?зли в коррупции.
Вз�?тки приходило�?ь давать дл�? получени�? па�?порта, реги�?трации �?об�?твен-
но�?ти, открыти�? бизне�?а или �?троитель�?тва дома. По�?тупление в го�?удар-
�?твенный универ�?итет �?опровождало�?ь вз�?ткой, а за дополнительную плату
можно было обе�?печить хорошую у�?певаемо�?ть и даже получение дипло-
ма; овладение знани�?ми было �?ов�?ем необ�?зательным. Граждане платили
чиновникам, чтобы получить водитель�?кие права (умени�? водить машину
не требовало�?ь) и пройти техо�?мотр. Одни ре�?тораны, которые выполн�?ли

                                                                       1
2    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


требовани�? �?анитарных норм, давали вз�?тки чиновникам, чтобы их не за-
крывали, а другие, которые �?тим нормам не �?оответ�?твовали, платили за то,
чтобы на �?ти нарушени�? закрывали глаза. Коррупци�? в налоговой �?лужбе
подрывала �?бор налогов и покрывала изощренные �?хемы по разворовы-
ванию даже тех мизерных доходов, которые удавало�?ь �?обрать. Единицы
платили за коммунальные у�?луги, при �?том многие даже ри�?ковали жизнью,
чтобы нелегально подключить�?�? к и�?точникам �?лектро�?нергии. Криминаль-
ные группировки, возглавл�?емые так называемыми “ворами в законе�?, ору-
довали безнаказанно, занима�?�?ь вымогатель�?твом, контрабандой, угоном
автомобилей, воров�?твом, крышеванием и р�?кетом. �?ередко они в�?тупали
в �?говор �? го�?удар�?твенными чиновниками �? целью �?овершени�? мошенни-
че�?ких �?делок, опу�?тошающих казну. Обогащение многих коррумпирован-
ных го�?удар�?твенных чиновников длило�?ь годами. Как утверждает мини�?тр
ю�?тиции Зураб �?деишвили, го�?удар�?твенные чиновники, которые официаль-
но зарабатывали 100 долларов в ме�?�?ц, а то и того меньше, и которым не
разрешало�?ь иметь других и�?точников дохода, владели огромными виллами
и иными значительными активами. Прокуроры были также коррумпирова-
ны, по�?то�?нно фабрику�? обвинени�? в каче�?тве и�?точника получени�? вз�?ток,
которыми улучшали �?вое материальное положение или финан�?ировали
�?лед�?твенную работу.


Попытки ранних реформ: 1991–2003 годы
     �?ачина�? �? 1995 года — по�?ле �?мутных времен �? момента обретени�? не-
зави�?имо�?ти, переживших три вооруженных конфликта — правитель�?тво
�?умело во�?�?тановить определенный уровень безопа�?но�?ти и ра�?пу�?тило
неправитель�?твенные вооруженные группировки, которые в период по�?ле
незави�?имо�?ти рвали�?ь к вла�?ти. Ему также удало�?ь до�?тичь определенно-
го прогре�?�?а в обе�?печении макро�?кономиче�?кой �?табильно�?ти. В период
�? 1992 по 1994 год Грузию одолевали не только войны и ощущение неуве-
ренно�?ти, но также гиперинфл�?ци�? и разваливающа�?�?�? �?кономика. В �?тот
период инфл�?ци�? в �?реднем �?о�?тавила почти 7 000 процентов, а �?кономика
�?ократила�?ь почти на 28 процентов (таблица 1.1). Сбор налогов также резко
�?низил�?�?, что вызвало �?окращение доходов го�?удар�?тва �? 15 процентов ВВП
в 1992 году до 2,3 процента в 1993 году. В 1995 году правитель�?тво �?табили-
зировало �?итуацию путем введени�? новой валюты, о�?торожного управлени�?
денежной ма�?�?ой, у�?транени�? контрол�? над ценами и преград на пути раз-
вити�? торговли. Почти в�?е о�?новные макро�?кономиче�?кие показатели значи-
тельно улучшили�?ь в период �? 1992-94 по 1997 год (таблица 1.1). Годы �?пада
�?менили�?ь периодом �?тремительного �?кономиче�?кого ро�?та, обузданием
инфл�?ции и ро�?том валютных резервов, объем которых увеличил�?�? �? уровн�?
трехнедельного покрыти�? импорта до уровн�? �?тоимо�?ти импорта за два �? по-
ловиной ме�?�?ца.
                                                           Введение     3




     Во�?�?тановление �?кономики прио�?тановило�?ь в 1998 году под воздей-
�?твием ро�?�?ий�?кого кризи�?а, за�?ухи и ра�?тущей недее�?по�?обно�?ти прави-
тель�?тва Грузии, хот�? макро�?кономиче�?ка�? �?итуаци�?, о�?обенно в ча�?ти ин-
фл�?ции, о�?тавала�?ь �?табильной. Экономиче�?кий ро�?т в период �? 1999 по 2003
год �?о�?тавил в �?реднем немногим менее 5-ти процентов в год, в о�?новном за
�?чет одноразовой инве�?тиции в нефтепровод Баку-Тбили�?и-Джейхан. В пер-
вую очередь от �?кономиче�?кого �?пада �?традали �?ель�?кие районы, которые
так и не во�?пользовали�?ь плодами незначительного подъема. Бедно�?ть в
�?ель�?ких районах у�?тойчиво о�?тавала�?ь более вы�?окой, чем в городах. Улуч-
шил�?�? �?бор налогов, о�?обенно �? 1995 по 1998 год, начина�? �? 5 процентов до
более 14 процентов ВВП, хот�? затем вплоть до 2003 года ро�?т по�?туплений
замедлил�?�?.
     Прогре�?�? реформ в других обла�?т�?х был неравномерным. Приватиза-
ци�? го�?удар�?твенных предпри�?тий у�?пешно о�?уще�?твл�?ла�?ь на уровне мел-
ких предпри�?тий и �?ель�?кого хоз�?й�?тва (к концу 1997 года 60 процентов
�?ель�?кохоз�?й�?твенных угодий перешло в ча�?тные руки). Однако в привати-
зации крупных предпри�?тий наблюдал�?�? лишь незначительный прогре�?�?.
Един�?твенным и�?ключением �?тала �?нергетика, дл�? которой было прин�?то
�?пециальное законодатель�?тво, заложившее о�?новы дл�? приватизации и
ре�?труктуризации �?ектора, в т.ч. приватизацию Тбили�?�?кой �?нергокомпании.
     Была �?оздана законодательна�? и нормативна�? база дл�? развити�? �?ектора
финан�?овых у�?луг. Было положено начало реформы правовой �?и�?темы. Ключе-
вым моментом �?той реформы �?тало подтверждение квалификации в�?ех �?удей
на о�?нове объективной атте�?тации. Судьи, которые у�?пешно прошли квалифика-
ционный проце�?�?, были назначены на 10-летний �?рок �?лужбы �? более вы�?оким
уровнем зарплаты и дополнительной интен�?ивной подготовкой.
4    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


      Первоначальные реформы в обла�?ти здравоохранени�? ко�?нули�?ь прива-
тизации у�?луг, удел�?�? о�?обое внимание первичному уходу и профилактике за-
болеваний, а также �?окращению больничных коек и медпер�?онала. Показатели
�?о�?то�?ни�? здоровь�? на�?елени�? не�?колько улучшили�?ь в период �? 1995 по 2003
год, но так и не до�?тигли уровн�? 1990 года (и�?ключением �?тали лишь темпы им-
мунизации, которые значительно выро�?ли). Количе�?тво больниц и пер�?онала �?о-
кратило�?ь, хот�? и меньше, чем планировало�?ь.
      Реформа образовани�? начала�?ь в 2001 году и была направлена на разра-
ботку новой программы, �?овершен�?твование методов обучени�? и подготовки ка-
дров, а также на предо�?тавление большей �?амо�?то�?тельно�?ти школам. �?ачала�?ь
работа по изменению �?и�?темы в�?тупительных �?кзаменов в национальные уни-
вер�?итеты, нацеленна�? на у�?транение коррупции при по�?туплении в вузы.
     В общем, до 2003 года дол�? бюджета, направл�?ема�? на �?оциальную
�?феру, была незначительной, но и она ча�?то урезала�?ь по причине недо�?та-
точных налоговых по�?туплений. К концу 2003 года задолженно�?ть по выпла-
те пен�?ий �?о�?тавл�?ла 18 ме�?�?цев.
     В 2000 году правитель�?тво вы�?тупило �? инициативой обуздани�? ра�?ту-
щей угрозы коррупции в го�?удар�?твенном �?екторе. Президент Шеварднадзе
�?оздал группу из �?еми �?к�?пертов дл�? разработки национальной программы
по борьбе �? коррупцией и мер по ее выполнению. В марте 2001 года в �?воем
радиообращении он за�?вил, что “незави�?имо�?ть �?траны и го�?удар�?твенно�?ть,
добытые �?лезами и кровью, лежат на одной чаше ве�?ов, а коррупци�? во в�?ех
ее ужа�?ающих про�?влени�?х – на другой�?. В апреле-мае 2001 года на о�?но-
ве предложений �?к�?пертов президент подпи�?ал два указа, в �?оответ�?твии �?
которыми был образован координационный �?овет из 12 членов и �?оздано
бюро по борьбе �? коррупцией. Совет, возглавл�?емый �?амим президентом,
продолжал активную работу вплоть до но�?бр�? 2003 года. �?е�?колько членов
�?овета выдвинули обвинени�? в коррупции против видных го�?удар�?твенных
чиновников.
      �?е�?мотр�? на вы�?окий уровень �?овета и приверженно�?ть многих его
членов борьбе �? коррупцией, у�?пехи были ве�?ьма �?кромными. У правитель-
�?тва практиче�?ки от�?ут�?твовала политиче�?ка�? вол�? и �?по�?обно�?ть изменить
�?итуацию. Тем не менее, именно �?ти первые не�?мелые шаги положили на-
чало по�?ледующим реформам нового правитель�?тва.


�?овые реформаторы
     Многие реформаторы, пришедшие к вла�?ти в 2004 году, приобрели
ценный опыт работы в правитель�?тве президента Шеварднадзе, прежде
чем примкнуть к оппозиции, разочаровавши�?ь в безрезультатно�?ти прово-
димых реформ и непрекращающей�?�? коррупции. Президент Михаил Саа-
кашвили, который в предыдущем правитель�?тве был мини�?тром ю�?тиции,
так �?казал о �?тарой �?и�?теме: “Это была �?тара�? �?овет�?ка�? �?и�?тема, но уже без
централизованного контрол�? �?о �?тороны Мо�?квы. Положительным было то,
что �?та �?и�?тема позволила по�?вить�?�? на �?вет реформаторам, по�?кольку кон-
троль был о�?лаблен�?. Опыт уча�?ти�? в �?таром правитель�?тве дал некоторым
членам нового правитель�?тва понимание внутренних механизмов работы
                                                         Введение      5


­ равитель�?тва и парламента. Они хорошо понимали природу укоренив­
п
шей�?�? �?и�?темы коррупции и �?разу опробовали некоторые методы борьбы
�? ней. Одним из �?воих по�?ледних дей�?твий в каче�?тве мини�?тра ю�?тиции
Саакаш­ вили прочно закрепил за �?обой репутацию борца �? коррупцией, ког-
да он �?орвал за�?едание правитель�?тва, показав фотографии о�?обн�?ков, при-
надлежавших видным го�?удар�?твенным де�?тел�?м, обвин�?�? их в коррупции и
ра�?точитель�?тве го�?удар�?твенных �?ред�?тв.
      О�?тавив правитель�?тво, многие из �?тих реформаторов примкнули к
­
оппозиции, к которой при�?оединили�?ь также и некоторые члены парламен-
та. Две о�?новные оппозиционные партии, которые координировали органи-
зацию демон�?траций в но�?бре 2003 года, были “Объединенное националь-
ное движение�?, возглавл�?емое Саакашвили, и “Объединенные демократы�?
во главе �? Зурабом Жвани�?. Лозунгом “Объединенного национального дви-
жени�?�? �?тал “Грузи�? без коррупции�?. Мини�?тр ю�?тиции Зураб �?деишвили
в�?поминал: “Мы в�?егда зао�?тр�?ли внимание на коррупции, потому как пони-
мали, что коррупци�? была главным преп�?т�?твием на пути дальнейшего раз-
вити�? Грузии�?. О�?обое внимание, удел�?емое вопро�?ам преодолени�? корруп-
ции, нашло широкую поддержку на�?елени�?. Чи�?ло �?торонников движени�?
ро�?ло, выливши�?ь в проте�?ты, кульминацией которых �?тала Революци�? Роз
и приход к вла�?ти нового правитель�?тва, приверженного идее борьбы �? кор-
рупцией как �?воей приоритетной задаче.

Реализу�? возможно�?ти
     Правитель�?тво, которое пришло к вла�?ти в �?нваре 2004 года, было мо-
лодым, динамичным, а главное, нацеленным на избавление Грузии от по�?т-
�?овет�?кого на�?леди�?, развала и безы�?ходно�?ти. Молодые реформаторы за-
пу�?тили программу бе�?прецедентных по �?воим цел�?м и ма�?штабам реформ,
которые в�?его лишь за не�?колько лет заложили о�?новы превращени�? Грузии
в �?трану �? рыночной �?кономикой и �?о �?редним уровнем дохода.
     �?овое правитель�?тво заручило�?ь в�?еобщей поддержкой народа, при
�?том Саакашвили набрал более 90 процентов голо�?ов, а “Объединенное
национальное движение�? получило более 68 процентов ме�?т в Парламен-
те. Изначально небольша�?, но �?нергична�? команда и�?полнительной вла�?ти,
которую объедин�?ло общее видение, поддерживали ло�?льный парламент и
�?удебна�? �?и�?тема, повела за �?обой проце�?�? реформ.
     �?овое правитель�?тво �?толкнуло�?ь �? двум�? наиболее �?ерьезными про-
блемами - пу�?той казной и недее�?по�?обным го�?удар�?твом, в котором пре-
�?тупники не отличали�?ь от го�?удар�?твенных чиновников. Вот как опи�?ал �?ту
�?итуацию бывший мини�?тр финан�?ов Каха Байндурашвили, который те�?но
�?отрудничал �? покойным премьер-мини�?тром Зурабом Жвани�?: “Это был
кошмар, го�?удар�?тво практиче�?ки не �?уще�?твовало. Предыдущее прави-
тель�?тво �?мотрело на него и�?ключительно как на и�?точник обогащени�?. В�?е
ветви вла�?ти были коррумпированы�?. Первое за�?едание кабинета показало,
�?коль плачевным было положение дел. Казна была пу�?та, задолженно�?ть по
выплате зарплат и пен�?ий �?о�?тавл�?ла более 400 млн. лари (почти 180 млн.
долл. СШ�?). Давид Бакрадзе, который в то врем�? входил в �?о�?тав ­  Совета
6    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


­ ациональной безопа�?но�?ти, а �?ейча�? �?вл�?ет�?�? �?пикером Парламента, в�?по-
н
минает, на�?колько т�?желой была �?итуаци�?: “Я при�?ут�?твовал на первом за-
�?едании Совета национальной безопа�?но�?ти на �?ледующий же день по�?ле
революции, когда мини�?тр обороны в�?тал и �?казал: “У мен�? нет продоволь-
�?тви�? дл�? �?олдат. Хлеба о�?тало�?ь в�?его лишь на полтора дн�?�?, по�?ле чего ми-
ни�?тр финан�?ов признал: “В казне нет ни единого тетри (цента)�?.
     В таких т�?желых у�?лови�?х новое правитель�?тво при�?тупило к работе,
вз�?в на вооружение про�?тую �?тратегию. Оно �?тарало�?ь в�?елить веру в го�?у-
дар�?тво �? первых же дней, по�?тавив во главу угла �?бор налогов и пре�?ле-
дование пре�?тупных и коррумпированных чиновников. Одним из первых
шагов мини�?тра финан�?ов Зураба �?огаидели было проведение �?овещани�?
налоговых ин�?пекторов, на котором он однозначно за�?вил о полной нетер-
пимо�?ти к коррупции и о том, что их работа будет оценивать�?�? и�?ключитель-
но на о�?нове их �?по�?обно�?ти �?обирать налоги. Одновременно правитель�?тво
�?анкционировало аре�?т изве�?тных криминальных авторитетов, а также го-
�?удар�?твенных чиновников и бизне�?менов, подозреваемых в коррупции. В
результате �?тих шагов го�?удар�?твенна�? казна �?тала наполн�?ть�?�?, и каждый
гражданин о�?ознал, что коррупци�?, котора�? поразила в�?е �?феры жизни, �?та-
новит�?�? нетерпимым �?влением.
     Одновременно �? наполнением бюджета и широкома�?штабным на�?ту-
плением на организованную пре�?тупно�?ть правитель�?тво при�?тупило к и�?-
коренению коррупции и улучшению каче�?тва у�?луг в ключевых го�?удар�?твен-
ных �?труктурах. Первоочередной задачей �?тало �?набжение �?лектро�?нергией.
Правитель�?тво по�?тавило перед �?обой до�?таточно амбициозную задачу во�?-
�?тановлени�? кругло�?уточного �?набжени�? �?лектро�?нергией по в�?ей Грузии к
концу 2005 года. До�?тижение �?той цели зави�?ело как от преодолени�? корруп-
ции, так и от улучшени�? �?бора платежей за �?лектро�?нергию, а также инве�?ти-
ровани�? в во�?�?тановление �?нергетиче�?кой �?и�?темы, котора�? была на грани
полного краха.
     Параллельно правитель�?тво начало реформы и в других �?ферах, вклю-
ча�? �?бор налогов, ведение го�?удар�?твенных рее�?тров, регулирование хоз�?й-
�?твенной де�?тельно�?ти, таможенную �?лужбу, автоин�?пекцию, �?и�?тему по-
�?туплени�? в вузы, а также �?и�?тему ме�?тного �?амоуправлени�?. В каждой из
�?тих �?фер пре�?ледовали�?ь одни и те же задачи: и�?коренение коррупции и
улучшение у�?луг. Хот�? цели и задачи были общие, реформаторы про�?вили
до�?таточную гибко�?ть при разработке и внедрении реформ в каждой отдель-
ной �?фере.


Итоги антикоррупционной борьбы
     В кратчайшие �?роки Грузи�? до�?тигла значительных результатов на пути
преодолени�? коррупции. Глобальный барометр коррупции организации
“Transparency International�? по�?тавил Грузию в 2010 году на первое ме�?то
в мире по показателю отно�?ительного �?окращени�? уровн�? коррупции и на
второе по во�?при�?тию на�?елением �?ффективно�?ти правитель�?тва в борьбе �?
коррупцией. В 2010 году в�?его лишь 2 процента на�?елени�? ответили позитив-
но на вопро�? о даче вз�?тки за по�?ледние 12 ме�?�?цев.
                                                            Введение     7


     Грузии также удало�?ь разорвать порочную �?в�?зь между го�?удар�?твом и
организованной пре�?тупно�?тью. Согла�?но международному и�?�?ледованию,
проведенному Международным бюро по изучению обще�?твенного мнени�?
Грузии в 2011 году, уровень пре�?тупно�?ти в �?тране резко �?низил�?�? и до�?тиг
�?амого низкого показател�? в Европе. В рейтинге 2012 года по показател�?м
у�?ловий дл�? ведени�? бизне�?а Грузи�? подн�?ла�?ь на 16-е ме�?то, попав в одну
группу вме�?те �?о многими развитыми �?транами Организации �?кономиче-
�?кого �?отрудниче�?тва и развити�? (ОЭСР). У�?пехи �?траны привели к тому, что
журнал “Экономи�?т�? назвал прои�?ход�?щее “революцией менталитета�?, раз-
ве�?в миф о том, что коррупци�? в Грузии �?вл�?ла�?ь �?о�?тавной ча�?тью культуры
(“Экономи�?т�?, 2010 год).
     К 2010 году �?лучаи неофициальных платежей в различных �?ферах го�?у-
дар�?твенной де�?тельно�?ти в�?тречали�?ь очень редко (таблица 1.2). По боль-
шин�?тву показателей Грузи�? была ближе к �?транам группы ЕС-5, нежели к
�?транам бывшего Совет�?кого Союза и даже к новым го�?удар�?твам-членам
Европей�?кого Союза.




     Прогре�?�? на пути преодолени�? коррупции в �?фере го�?удар�?твенных у�?-
луг очевиден пов�?еме�?тно:
•	   Дл�? того чтобы �?тать автоин�?пектором в 2003 году, �?уще�?твовала “так�?а�?
     в диапазоне 2 - 20 ты�?�?ч долларов СШ�? в зави�?имо�?ти от ме�?тора�?по-
     ложени�? по�?та. В результате реформ набор на �?лужбу �?тал конкур�?ным
     и прозрачным. За одни �?утки было уволено 16 ты�?�?ч дорожных ин�?пек-
     торов, которых за не�?колько ме�?�?цев заменили 2,3 ты�?�?чами новых
     дорожных патрульных. Личный �?о�?тав в�?ех правоохранительных орга-
     нов �?ократил�?�? �? 63 ты�?�?ч в 2003 году до 27 ты�?�?ч в 2011. До реформы
     на 21 гражданина Грузии приходил�?�? один полицей�?кий; �?егодн�? �?то
8    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     ­ оотношение понизило�?ь до уровн�? одного полицей�?кого на 89 граж-
     �?
     дан. Сейча�? полици�? в большей �?тепени работает �? общинами, которые
     она об�?луживает.
•	   В 2003 году на�?еление получало �?лектро�?нергию не больше �?еми-во�?ь-
     ми ча�?ов в �?утки, а во многих районах �?траны �?лектро�?нергию получали
     только лишь фирмы и вли�?тельные, �?о�?то�?тельные �?емьи. Сегодн�? Гру-
     зи�? может гордить�?�? кругло�?уточным наличием �?вета в каждом доме, и
     �?трана даже �?к�?портирует �?лектро�?нергию. Официальный уровень �?бо-
     ра платежей за �?лектро�?нергию, который в 2003 году �?о�?тавл�?л в�?его
     лишь 30 процентов, означал, что �?нергокомпании не имели возможно-
     �?ти управл�?ть �?об�?твенными финан�?ами; ныне �?тот показатель до�?тиг
     100 процентов.
•	   �?еобходимо�?ть обращать�?�? к го�?удар�?тву дл�? открыти�? нового пред-
     при�?ти�? или по вопро�?ам работы уже дей�?твующего �?опровождала�?ь
     волокитой и вз�?точниче�?твом. В 2003 году требовало�?ь получение 909
     различных разрешений и лицензий, многие из которых можно было по-
     про�?ту купить и которые ни малейшим образом не �?лужили интере�?ам
     обще�?тва. К 2011 году количе�?тво требуемых разрешений и лицензий
     �?низило�?ь до 137. За период �? 2003 по 2011 год количе�?тво дней, не-
     обходимых дл�? получени�? разрешени�? на �?троитель�?тво было �?окра-
     щено �?о 195 до 98, а количе�?тво процедур �?низило�?ь �? 25 до 9. Путем
     решительного применени�? так называемой “гильотины�? реформаторы
     закрыли целые го�?удар�?твенные агент�?тва, которые не прино�?или ника-
     кой пользы, а только брали вз�?тки �? на�?елени�?.
•	   До реформы коррупци�? в органах ме�?тного �?амоуправлени�? была то-
     тальной, а предо�?тавл�?емые у�?луги не выдерживали никакой критики.
     За период �? 2003 по 2010 год �?бор платежей за пользование водой вы-
     ро�? �? 20 процентов до 70, а врем�? обе�?печени�? водой возро�?ло �? 4–6
     до 16–18 ча�?ов в �?утки. Программа �?уб�?идий на воду �?тала прозрачной
     благодар�? ее прив�?зке к �?оциальной помощи. Большое количе�?тво
     ме�?тных органов вла�?ти, от�?ут�?твие механизма их контрол�? и подот-
     четно�?ти благопри�?т�?твовали коррупции, а проведенна�? кон�?олидаци�?
     резко �?ократила их чи�?ло �? 1110 до 69; была также введена �?и�?тема из-
     брани�? м�?ров. Уровень финан�?ировани�? ме�?тных органов управлени�?
     утроил�?�? благодар�? введению прозрачной �?и�?темы предо�?тавлени�?
     грантов (межбюджетных тран�?фертов) дл�? выравнивани�? их доходов и
     улучшенному мониторингу.
•	   В 2003 году налогова�? база Грузии �?о�?то�?ла в�?его лишь из 80 ты�?�?ч на-
     логоплательщиков, а �?бор налогов �?о�?тавл�?л лишь 12 процентов ВВП.
     К 2010 году база подоходного налога выро�?ла до 252 ты�?�?ч налогопла-
     тельщиков, а �?бор налогов �?о�?тавил уже 25 процентов ВВП. Эти резуль-
     таты удало�?ь до�?тичь благодар�? решительному применению налого-
     вого законодатель�?тва и радикальным реформам в налоговой �?фере,
     в том чи�?ле благодар�? увольнению коррумпированных чиновников,
     конкур�?ному отбору нового пер�?онала, ликвидации задолженно�?ти­
                                                           Введение     9


     ­ неплатежей, резкому �?окращению количе�?тва налогов (�? 22-х до 5-ти),
     и
     �?нижению налоговых �?тавок, упрощению налогового кодек�?а, а также
     резкому увеличению подачи налоговых деклараций в �?лектронной
     форме, в результате чего к 2011 году 80 процентов в�?ей налоговой от-
     четно�?ти уже подавало�?ь в �?лектронном виде. До реформы получение
     привлекательной работы на таможенном переходе на Кра�?ном мо�?ту
     в �?зербайджан обходило�?ь в 5 ты�?�?ч долларов СШ�?. Эту инве�?тицию
     коррумпированные таможенники бы�?тро компен�?ировали за �?чет вз�?-
     ток. С целью уменьшени�? возможно�?тей дл�? коррупции, правитель�?тво
     �?ократило чи�?ло импортных тарифных групп �? 16-ти до 3-х. Увольнени�?
     и бе�?компроми�?�?ное пре�?ледование коррумпированных чиновников,
     конкур�?ный отбор новых кадров, у�?овершен�?твованна�? �?и�?тема �?тиму-
     лов, нова�? культура об�?луживани�? и автоматизаци�? – в�?е �?то помогло
     очи�?тить таможню от коррупции.
•	   �?еофициальные платежи когда-то были нормой в �?и�?теме го�?удар-
     �?твенной и граждан�?кой реги�?трации. Внедрение новой культуры, при-
     ход нового пер�?онала, новых технологий и новых проце�?�?ов делопроиз-
     вод�?тва упро�?тили взаимодей�?твие между гражданами и го�?удар�?твом
     – от реги�?трации �?об�?твенно�?ти до получени�? па�?порта, у�?транив мно-
     гие возможно�?ти дл�? получени�? вз�?ток.
•	   До 2003 года вз�?тка при по�?туплении в универ�?итет была типичным �?в-
     лением, а ме�?то в универ�?итете �?тоило от 8 до 50 ты�?�?ч долларов СШ�? в
     зави�?имо�?ти от факультета, при �?том по�?тупление на юридиче�?кий и ме-
     дицин�?кий факультеты было �?амым дорого�?то�?щим. Введение единого
     в�?тупительного �?кзамена, внедрение �?и�?темы прозрачного конкур�?ного
     отбора позволили у�?транить коррупцию и улучшили до�?туп дл�? многих
     пер�?пективных �?тудентов, о�?обенно из бедных �?ель�?ких �?емей.


Как правитель�?тву удало�?ь �?то �?делать?
     По�?ледующие во�?емь глав (главы 2–9) пред�?тавл�?ют �?обой опи�?ание
у�?пешных реформ в отдельных �?ферах. Они излагают главную �?о�?тавл�?ющую
антикоррупционных реформ, отвеча�? на вопро�?: “Каким образом?�? на о�?но-
ве интервью �?о многими ключевыми уча�?тниками �?тих �?обытий. В каждой
главе опи�?ывает�?�? �?о�?то�?ние дел на 2003 год, об�?уждает�?�? �?уть реформ по
борьбе �? коррупцией, проведенных по�?ле 2003 года, и привод�?т�?�? некото-
рые результаты.
     Главным фактором у�?пеха реформ �?тало �?оздание �?ффективной �?и�?те-
мы ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти. Эта �?и�?тема предполагает �?ледование
правилам игры и обе�?печивает необратимо�?ть реформ. �?а каждом отдель-
ном примере показано двух�?тороннее взаимодей�?твие между правитель-
�?твом, провайдерами у�?луг и гражданами/фирмами, и именно такое взаи-
мовыгодное �?отрудниче�?тво обе�?печивает у�?пех реформ.
     Эти примеры позволили выделить де�?�?ть определ�?ющих факторов,
которые и обе�?печили у�?пех Грузии. Уроки �?тих реформ можно подытожить
­
�?ледующим образом.
10    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


1.	 Про�?вление �?ильной политиче�?кой воли. Огромное доверие избира-
     телей и полна�? драматизма �?итуаци�? в �?тране, уна�?ледованна�? новыми
     лидерами, вынудили их дей�?твовать бы�?тро и решительно.
2.	 У�?тановление довери�? �? первых шагов. �?овые лидеры нане�?ли мощ-
     ный удар по коррупции, чтобы оправдать доверие избирателей и во�?-
     пользовать�?�? возможно�?т�?ми, которые давал им �?тот кредит довери�?.
     �?ре�?ты коррумпированных чиновников и пре�?тупников вы�?окого ранга
     �?тали про�?влением полной нетерпимо�?ти к коррупции. У�?пех первых
     шагов на пути реформ давал импуль�? по�?ледующим дей�?тви�?м, что
     обе�?печивало непрерывный цикл преобразований.
3.	 �?ачало фронтального на�?туплени�?. Вме�?то того, чтобы тратить дра-
     гоценное врем�? на разработку �?тратегий, об�?уждать вопро�?ы очеред-
     но�?ти мер и проводить кон�?ультации по поводу плана дей�?твий, прави-
     тель�?тво начало внезапное и фронтальное на�?тупление на коррупцию
     по в�?ему �?пектру го�?удар�?твенных у�?луг. Оно дей�?твовало бы�?тро, что-
     бы нейтрализовать противника.
4.	 Привлечение новых кадров. Руководители Революции Роз �?о�?тавили
     �?дро и�?полнительной вла�?ти. Дл�? развертывани�? реформ пои�?к квали-
     фицированных кадров вышел за рамки политиче�?ких и правитель�?твен-
     ных кругов, привлека�? к работе �?пециали�?тов, получивших образование
     на Западе и вы�?око оплачива�? их труд.
5.	 Ограничение роли го�?удар�?тва. Реформаторы раздел�?ли взгл�?д о �?о-
     кращении роли го�?удар�?тва. Они также верили, что минимизаци�? вза-
     имодей�?тви�? между гражданами и го�?удар�?твенными чиновниками, а
     также �?окращение бюрократиче�?ких процедур �?по�?об�?твуют ограниче-
     нию возможно�?тей дл�? коррупции и благопри�?тно вли�?ют на развитие
     �?кономики.
6.	 И�?пользование нетрадиционных методов. Чрезвычайные об�?то�?-
     тель�?тва требовали новых подходов. Специальные фонды, финан�?иру-
     емые за �?чет внешних и�?точников, на короткое врем�? покрывали ра�?-
     ходы на выплату более вы�?оких зарплат и вознаграждений. Коррумпи-
     рованные чиновники, заключенные под �?тражу, и те, кто уклон�?л�?�? от
     уплаты налогов, признав �?вою вину и уплатив вы�?окие штрафы, полу-
     чили �?вободу.
7.	 Укрепление един�?тва на о�?нове общих целей и те�?на�? координа-
    ци�?. �?ебольша�? группа разработчиков политики во главе �? президен-
     том �?формировали �?дро реформаторов, раздел�?ющих общие ценно�?ти,
     �?лаженно координирующих �?вою работу и наход�?щих�?�? в по�?то�?нном
     контакте. Регул�?рные за�?едани�? кабинета и те�?ное взаимодей�?твие �?
     �?оюзниками в Парламенте �?по�?об�?твовали �?ффективной координации.
8.	 �?даптаци�? международного опыта к ме�?тным у�?лови�?м. При раз-
     работке реформ правитель�?тво заим�?твовало международный опыт,
     при�?по�?аблива�? его по мере необходимо�?ти к ме�?тным у�?лови�?м.
                                                           Введение    11


9.	 Применение новых технологий. Правитель�?тво широко и�?пользовало
    технологиче�?кие новше�?тва дл�? ограничени�? непо�?ред�?твенного кон-
    такта граждан �? го�?удар�?твом, введ�? �?лектронную подачу налоговых
    деклараций, �?лектронную плату за у�?луги и видеокамеры наблюдени�?
    на дорогах.
10.	 Стратегиче�?кое и�?пользование �?ред�?тв коммуникации. Информи-
    рование обще�?твенно�?ти и общение �? гражданами инициировало�?ь на
    уровне �?амого президента, его за�?влени�? о коррупции были однознач-
    ными и по�?ледовательными. Сред�?тва ма�?�?овой информации (СМИ)
    играли ключевую роль в ра�?�?ледовании �?лучаев коррупции и в о�?ве-
    щении громких аре�?тов подозреваемых в �?овершении пре�?туплений,
    коррумпированных чиновников и тех, кто уклон�?л�?�? от уплаты налогов.

     Как показывают отдельные примеры, уникально�?ть опыта Грузии �?о�?то-
�?ла в наличии �?ильной политиче�?кой приверженно�?ти реформам, в их ма�?-
штабно�?ти, в бы�?троте и решительно�?ти их проведени�?, и что �?амое главное,
в ведущей роли и�?полнительной вла�?ти в их реализации. В по�?ледней главе
книги ра�?�?матривают�?�? как перечи�?ленные темы, так и вопро�?ы обе�?пече-
ни�? необратимо�?ти �?тих реформ и их применимо�?ти в других �?транах.
     Борьба �? коррупцией в го�?удар�?твенном �?екторе актуальна дл�? в�?ех и во
в�?е времена. Св�?занные �? ней проблемы отличают�?�? по �?воей природе, пути
их решени�? могут быть разными, но борьба не прекращает�?�? в большин�?тве
�?тран. И на�?то�?ща�? книга о том, как Грузи�? до�?тигла заметных у�?пехов на
�?том пути.
Глава 2.

Создание патрульной полиции


Со�?то�?ние дел на 2003 год
     Коррупци�? была в �?амом �?ердце полицей�?кой �?и�?темы Грузии. Полици�?
не могла �?уще�?твовать на мизерную зарплату, даже когда ее платили (време-
нами зарплата не выплачивала�?ь ме�?�?цами). Дл�? того чтобы �?водить концы
�? концами, многие полицей�?кие работали на организованную пре�?тупно�?ть
или продавали наркотики, а зача�?тую дорожные ин�?пектора обвин�?ли граж-
дан в нарушении правил дорожного движени�? (незави�?имо от того, было ли
нарушение или нет) и затем клали в карман �?обранные штрафы.
     Люди давали вз�?тки в диапазоне 2-20 ты�?. долларов СШ�? за то, чтобы
получить работу полицей�?кого, компен�?иру�? затраты через внутреннюю пи-
рамиду доходов, финан�?ируемых нелегальными поборами. �?апример, каж-
дую неделю патрули платили фик�?ированную �?умму от вз�?ток, которые они
получали от граждан за различные “нарушени�?�?, �?воим непо�?ред�?твенным
начальникам, а те, в �?вою очередь, делили�?ь �?о �?воими бо�?�?ами и т.д. До-
рожные ин�?пектора в�?е врем�? были на подкорме. В течение ча�?а за рулем
водител�? могли о�?тановить по меньшей мере два раза �? требованием запла-
тить небольшой штраф. У граждан не было выбора, кроме как заплатить, не-
зави�?имо от того, было ли нарушение. Коррумпированна�? �?и�?тема �?оздала
порочный круг, в котором деньги в редких �?луча�?х доходили до го�?удар�?твен-
ной казны, зарплаты регул�?рно не выплачивали�?ь, и полиции приходило�?ь
занимать�?�? противоправной де�?тельно�?тью, чтобы заработать на жизнь.
     Из �?того никто не делал �?екрета. “При прошлом режиме мини�?тры вы-
прашивали у мини�?тра финан�?ов деньги на выплату зарплат. Только мини�?тр
внутренних дел не волновал�?�?. Он говорил “Дайте мне денег на бензин, а
там уж мои полицей�?кие позабот�?т�?�? о �?воем заработке�?, - в�?поминает �?пи-
кер Парламента Давид Бакрадзе.

                                                                       13
14    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Полици�?, о�?обенно дорожна�? �?лужба, �?читала�?ь �?амой коррумпирован-
ной го�?удар�?твенной �?труктурой Грузии. Опро�? 2000 года показал, что в 7-ми
из 10-ти �?лучаев, когда дорожна�? полици�? о�?танавливала водителей, у них
вымогали вз�?тки (GORBI, 2000). Предпри�?ти�? в ходе опро�?а отмечали, что в
31 проценте в�?ех возможных �?лучаев дорожна�? полици�? вымогала вз�?тки.
Согла�?но тому же опро�?у, и го�?удар�?твенные �?лужащие, и предпри�?ти�?, и
домохоз�?й�?тва давали �?амую низкую оценку че�?тно�?ти и пор�?дочно�?ти до-
рожной полиции �?реди в�?ех го�?удар�?твенных �?лужб.
     �?едоверие было на�?только глубоким, что о пре�?туплени�?х даже не �?о-
общали. Люди бо�?ли�?ь даже упом�?нуть о мелком хулиган�?тве, как, напри-
мер, разбитых неуправл�?емыми подро�?тками окнах, из-за �?траха, что над
задержанными будут издевать�?�?. Их �?трах не был необо�?нованным. Комитет
ОО�? по правам человека в 2002 году выразил обе�?покоенно�?ть по поводу
“широко ра�?про�?траненной и по�?то�?нно продолжающей�?�? практики пыток и
же�?токо�?ти по отношению к заключенным, негуманному и унизительному к
ним отношению, или наказани�?м �?о �?тороны правоохранительных органов и
тюремных �?лужащих�? (Civil.ge, 2002).
     Полици�? �?читала�?ь безнадежной в ра�?�?ледовании пре�?туплений. Е�?ли
грабили чей-то дом, то по�?традавшие обычно обращали�?ь к люд�?м, �?в�?зан-
ным �? пре�?тупниками, �? предложением выкупа, чтобы получить �?вои вещи
обратно. В худшем �?лучае полицей�?кие �?ами были пре�?тупниками, уча�?тву�?
в похищении людей �? целью получени�? выкупа, ра�?про�?транении наркотиков
и в р�?кете. Чиновники на �?амых вы�?оких уровн�?х были �?в�?заны �? пре�?тупны-
ми группировками “воров в законе�?. И�?ториче�?ки �?ти группировки возникли
�? целью управлени�? пре�?тупным миром в �?овет�?ких тюрьмах и лагер�?х. Со
временем они превратили�?ь в �?еть организованной пре�?тупно�?ти, дей�?тву�?
по �?воим о�?обым правилам и зарабатыва�? на запугивании, угрозах и иных
пре�?туплени�?х. Вы�?окопо�?тавленные чиновники правоохранительных орга-
нов были те�?но �?в�?заны �? ворами в законе, защища�? их и в�?тупа�? в деловые
�?в�?зи �? воров�?кой �?литой.

�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Правитель�?тво не дей�?твовало так решительно ни в одной другой �?фе-
ре, как в �?воем �?тремлении преобразовать дорожную полицию – �?имвол
коррупции Грузии. Реформы начали�?ь �? того, что был положен конец пороч-
ной �?в�?зи между го�?удар�?твом и организованной пре�?тупно�?тью. Правитель-
�?тво пошло по пути полного обновлени�? кадров.

Разрыв �?в�?зей между го�?удар�?твом и пре�?тупным миром
     Дл�? воров в законе нова�? политика оказала�?ь внезапной и �?окрушитель-
ной: им нане�?ли удар бы�?трее, чем они у�?пели организовать �?опротивление.
Под объективами телекамер, машины вооруженных до зубов полицей�?ких
в ма�?ках окружали и аре�?товывали криминальных авторитетов. Полумер не
�?уще�?твовало. Е�?ли человек при задержании оказывал �?опротивление, его
                                                                      2005
могли и за�?трелить в �?оответ�?твии �? указом мини�?тра внутренних дел от ­
                                           Создание патрульной полиции   15


года; 21 подозреваемый в �?овершении пре�?туплений и 16 полицей�?ких были
убиты в ходе полицей�?ких рейдов в 2005 году (“24 Саати�?, 2006).
     Вла�?ть изменила�?ь и об �?том заговорили в народе. �?овое законодатель-
�?тво, направленное против мафии, было решающим в ликвидации вла�?ти
воров в законе. �?овый уголовный кодек�? �? дальнейшими к нему поправка-
ми, которые были в значительной �?тепени позаим�?твованы из италь�?н�?кой
модели борьбы �? мафией и из закона по борьбе �? организованной пре�?туп-
но�?тью в СШ�? (RICO), был прин�?т в первом полугодии 2004 года (и в дальней-
шем пере�?матривал�?�? вплоть до 2009 года �? целью у�?транени�? недоработок).
В �?том кодек�?е также нашел �?вое отражение опыт новозеланд�?кого закона о
пре�?тупных дей�?тви�?х и объединени�?х и британ�?кого закона о противодей-
�?твии пре�?тупному �?говору, направленным на борьбу �? пре�?тупными группи-
ровками. �?овый закон давал возможно�?ть вла�?т�?м о�?уще�?твл�?ть конфи�?ка-
цию денежных �?ред�?тв и имуще�?тва, имеющих незаконное прои�?хождение
и ввел ин�?титут �?делки �? право�?удием.
     В конце 2005 года в�?тупил в �?илу закон о борьбе �? организованной пре-
�?тупно�?тью и р�?кетом, который в первую очередь был направлен против во-
ров в законе. Его о�?обенно�?тью было то, что он трактовал воров в законе и
других пред�?тавителей “воров�?кого мира�?, которые �?ледовали воров�?кому
кодек�?у поведени�?, как пре�?тупников. Эта норма была о�?обо �?ффективной в
виду того, что �?огла�?но такому кодек�?у поведени�?, член воров�?кого мира не
мог отрицать �?вою принадлежно�?ть к �?тому миру, е�?ли его об �?том �?про�?или.
     Правитель�?тво ра�?�?матривало такой подход �?ильной руки дл�? утверж-
дени�? закона и правопор�?дка �?уще�?твенным �?лементом политики изме-
нени�? ментально�?ти людей, лома�? �?тереотипы уважительного отношени�?
к пре�?тупному миру и утвержда�? верховен�?тво официальной вла�?ти над
неформальной. С 2006 по 2010 год, 180 членов пре�?тупного мира были за-
держаны и о�?уждены; по �?о�?то�?нию на 2011 год 35 предводителей мафии
находили�?ь в тюрьме. Многие другие покинули �?трану. Согла�?но мини�?тру
ю�?тиции �?деишвили, го�?удар�?тво конфи�?ковало имуще�?тво на �?умму 1 мрд.
долларов СШ�? у пред�?тавителей мафии и коррумпированных го�?удар�?твен-
ных чиновников. �?екоторые из конфи�?кованных домов превратили�?ь в пра-
витель�?твенные здани�?, другие – в полицей�?кие уча�?тки.

Реформа дорожной полиции
     Очередной �?ложной задачей �?вл�?ло�?ь во�?�?тановление довери�? к до-
рожной полиции, учитыва�?, что оно полно�?тью от�?ут�?твовало. По �?ловам
главного �?оветника премьер-мини�?тра Вахтанга Лежавы “дл�? в�?ех было оче-
видно, что дорожна�? полици�? была �?амым �?рким про�?влением коррупции,
по�?тому было полное единодушие в том, что она должна �?тать первой ми-
шенью�?.
     Руководители �?траны об�?уждали подходы к реформам на многочи�?лен-
ных за�?едани�?х, ча�?то зат�?гивающих�?�? за полночь. Изначально они пришли
к выводу, что реформы нельз�? о�?уще�?твл�?ть фрагментарно. Си�?тема была
на�?только коррумпированной �?низу доверху, что любые попытки про�?то
вз�?ть на работу новых полицей�?ких ни к чему бы не привели, так как новые
�?отрудники через врем�? неизбежно окунули�?ь бы в разлагающую коррупци-
16    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


онную �?реду. Возникла неординарна�? иде�? уволить �?разу в�?ех 16 ты�?�?ч поли-
цей�?ких за �?утки, котора�? вызвала жаркие �?поры. �?екоторые из уча�?тников
вы�?казывали опа�?ени�? по поводу безопа�?но�?ти дорожного движени�? в �?лу-
чае одномоментного увольнени�? в�?ех полицей�?ких и до приема на �?лужбу
и обучени�? новых. Реформаторы о�?ознавали, что такие опа�?ени�? были бе�?-
почвенны, по�?кольку дорожна�? полици�? по �?уще�?тву ничего не делала дл�?
безопа�?но�?ти движени�? - ее един�?твенной целью на дорогах было о�?тано-
вить водител�? дл�? получени�? вз�?тки. Многие выказывали обе�?покоенно�?ть
по поводу реакции на ма�?�?овые увольнени�?. В конце концов, реформаторы
уверовали в то, что �?то был един�?твенный путь к �?озданию надежной и ком-
петентной полиции. Пожалуй, �?то был �?амый решительный по�?тупок моло-
дого правитель�?тва, когда за один день было уволено и �?н�?то �? дорожных
по�?тов 16 ты�?�?ч офицеров. Дл�? �?м�?гчени�? удара правитель�?тво предо�?тави-
ло им двухме�?�?чную зарплату и амни�?тию от прошлых правонарушений. �?е-
которые офицеры ушли без шума, другие примкнули к оппозиции. �?икакого
хао�?а не возникло - многие наблюдатели даже отметили, что дороги �?тали
более безопа�?ными без дорожных ин�?пекторов, по�?то�?нно размахивающих
жезлами, а впо�?лед�?твии была �?оздана нова�? патрульна�? полици�?.
     Применение принципа полной нетерпимо�?ти к коррупции не ограничи-
вало�?ь увольнением полицей�?ких и вливанием �?вежей крови. �?азначали�?ь
офицеры под прикрытием дл�? контрол�? за тем, чтобы полицей�?кие �?ле-
довали у�?тановленным правилам. Р�?довой �?отрудник мог работать в паре
�? офицером под прикрытием и никогда об �?том не узнать, е�?ли только он
не нарушал правил. Проводили�?ь выборочные проверки, чтобы убедить�?�?,
что полици�? выполн�?ла внутренние предпи�?ани�?. Сотрудник под прикры-
тием мог подать за�?вление по поводу домашнего �?кандала в полицей�?кий
уча�?ток, чтобы проконтролировать, как на него отреагируют. Другой такой
�?отрудник мог ездить ночью �? выключенными фарами. Когда его о�?танав-
ливали, он объ�?�?н�?л, что едет отремонтировать фары и предлагал 20 лари.
Полицей�?кие, уличенные во вз�?точниче�?тве, увольн�?ли�?ь. Такой подход на-
гл�?дно демон�?трировал вновь прибывшим полицей�?ким, на�?колько �?ерьез-
но мини�?тер�?тво отно�?ит�?�? к �?облюдению кодек�?а и �?тиче�?ких норм поведе-
ни�? полицей�?ких.
     Дл�? защиты �?воих граждан от произвола, правитель�?тво ввело кругло-
�?уточную гор�?чую линию, котора�? позвол�?ла гражданам жаловать�?�? на по-
лицию и �?ообщать о �?луча�?х вымогатель�?тва. Видеокамеры были у�?тановле-
ны пов�?юду в Тбили�?и и других крупных городах, а также вдоль �?коро�?тных
тра�?�?, предо�?тавл�?�? полиции и гражданам возможно�?ть доказать либо факт
нарушени�?, либо обратное. Отныне штрафы больше не взимали�?ь не ме�?те
нарушени�?, а перечи�?л�?ли�?ь через коммерче�?кие банки, тем �?амым ограни-
чива�? возможно�?ть полицей�?ким кла�?ть деньги в �?вой карман. У граждан,
наконец, по�?вила�?ь кака�?-то управа. Они уже не платили полиции напр�?мую
и могли за�?вить о неподобающем поведении и о�?порить штрафы в офици-
альном пор�?дке. Дл�? у�?транени�? мелкого вз�?точниче�?тва на уровне мини-
�?тер�?тва правитель�?тво у�?овершен�?твовало или отменило излишние проце�?-
�?ы, зача�?тую на о�?нове откликов и предложений ниже�?то�?щего пер�?онала.
Ве�?ь документооборот в полиции был переведен в �?лектронную форму.
                                          Создание патрульной полиции   17


     Суть реформировани�? патрульной полиции не �?водила�?ь лишь к обу-
зданию коррупции, необходимо было также во�?�?тановить доверие граждан
путем превращени�? некогда коррумпированного органа в �?лужбу на благо
людей. Как утверждает мини�?тр внутренних дел Иване Мерабишвили, “по-
лици�? призвана помогать люд�?м в решении проблем. Изменить отношение
граждан к правоохранительным органам до�?таточно легко: попро�?ту нужно
изменить отношение правоохранительных органов к гражданам�? (Alenova,
2010). В дополнение к пр�?мым об�?занно�?т�?м на дорогах, дорожно-патруль-
на�? �?лужба также �?ледит за пор�?дком на улицах Тбили�?и и обе�?печивает без-
опа�?но�?ть метро. Она первой реагируют на большин�?тво обращений в поли-
цию, и пред�?тавл�?ет �?обой лицо программы по обе�?печени�? обще�?твенного
пор�?дка в Грузии. В работе ей помогает радиоцентр, который в непрерывном
режиме получает информацию о реальных или потенциальных проблемах
непо�?ред�?твенно от граждан, направл�?ет �?ту информацию в �?оответ�?твую-
щий департамент Мини�?тер�?тва внутренних дел или в другие �?оответ�?тву-
ющие го�?удар�?твенные ведом�?тва вне мини�?тер�?тва. Подготовка, которую
получают патрульные офицеры, в о�?новном направлена на развитие профе�?-
�?ионального и вежливого обращени�? �? гражданами.
     Преодоление кадровых ограничений. Создание новой профе�?�?иональ-
ной патрульной полиции, ориентированной на оказание у�?луг гражданам,
требовало большого количе�?тва новых кадров �? новыми профе�?�?иональны-
ми каче�?твами и новым отношением к работе. Требовал�?�? ма�?�?овый при-
ток новых кадров. Дл�? привлечени�? более профе�?�?иональных �?пециали�?тов,
незап�?тнанных коррупцией, правитель�?тво нан�?ло на �?лужбу значительное
количе�?тво новых полицей�?ких из чи�?ла выпу�?кников универ�?итетов и юри-
диче�?ких факультетов, которым пред�?то�?ло �?дать �?кзамен. �?овые �?отрудни-
ки проходили у�?коренную подготовку �? целью о�?воени�? о�?нов полицей�?кой
�?лужбы, внутренних правил и общени�? �? гражданами. “Мы отобрали �?амых
лучших и �?амых �?по�?обных, чтобы их было легче обучать�?, - утверждает Ме-
рабишвили. В авгу�?те 2004 года 2,4 ты�?�?чи новых патрульных полицей�?ких
вышли на улицы. Дл�? в�?ей �?траны �?того количе�?тва полицей�?ких было недо-
�?таточно, по�?тому к работе были подключены другие правоохранительные
органы, которые были задей�?твованы на уровне регионов �?траны. Вновь
нан�?тые патрульные полицей�?кие прошли ше�?тиме�?�?чный и�?пытательный
�?рок.
     У�?коренна�? подготовка патрульных и наличие у них универ�?итет�?кого
образовани�? позволило многим критикам �?читать их �?лишком образован-
ными, но недо�?таточно опытными. Со временем в патрульную �?лужбу �?тали
нанимать выпу�?кников �?редних школ, а базова�? подготовка была увеличена
�? двух недель до двух ме�?�?цев �? периодиче�?кими кур�?ами повышени�? ква-
лификации. Как и ожидало�?ь, некоторых из ранее прин�?тых на �?лужбу па-
трульных пришло�?ь заменить — одних за вз�?тки или нарушение внутренних
правил, другим же их положение �?о �?веркающим автомобилем и кра�?ивой
формой в�?кружило головы, и немало офицеров было уволено за превыше-
ние полномочий.
     Вы�?окие зарплаты и премии облегчали проце�?�? найма новых полицей-
�?ких. Зарплата новых патрульных выро�?ла до 400–500 долларов СШ�? в ме-
18    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


�?�?ц, что означало де�?�?тикратное повышение по �?равнению �? теми, кому они
пришли на �?мену.
     Профе�?�?иональна�? подготовка патрульной полиции о�?тает�?�? по�?то�?н-
ным приоритетом. Старую полицей�?кую академию закрыли, �?оздав на ее
ме�?те новую, котора�? предлагает как двухме�?�?чные кур�?ы дл�? новых �?отруд-
ников, так и кур�? обучени�? дл�? проход�?щих �?лужбу, включа�? кур�?ы англий-
�?кого �?зыка.
     Создание нового облика. �?ова�? полици�? в корне отличает�?�? от �?тарой.
Ушли в прошлое нер�?шливые �?отрудники в изношенной форме �?овет�?ких
времен, которых можно было ча�?то видеть голо�?ующими на обочинах воз-
ле их поломанных автомобилей. �?а �?мену им пришли молодые, подт�?нутые
полицей�?кие, в том чи�?ле и женщины, �?о�?тавл�?ющие 15 процентов в�?ей
патрульной полиции, которые езд�?т в новых автомобил�?х, оборудованных
по�?ледними модел�?ми компьютеров, и одеты в такую кра�?ивую форму, что
ход�?т �?лухи, будто ее дизайнером был �?ам �?рмани.
     Главной идеей в�?ех �?тих реформ была обновление имиджа мини�?тер-
�?тва и полиции. Даже здани�? подвергли�?ь ремонту, чтобы придать им вид,
�?оответ�?твующий предназначению. Около 60 полицей�?ких уча�?тков в Тбили-
�?и и его окре�?тно�?т�?х были заново по�?троены или отремонтированы, что-
бы �?делать их вид более привлекательным; фа�?ад некоторых из них �?делан
полно�?тью из �?текла, а внутри рабочие ме�?та оборудованы как у банков�?ких
ка�?�?иров, знамену�? �?обой более прозрачную �?поху.
     Информирование об изменени�?х. Дл�? тех, кто не заметил изменений,
мини�?тер�?тво провело кампанию информировани�? обще�?твенно�?ти, убеж-
да�? ее в дружелюбно�?ти и до�?тупно�?ти полиции. Одна реклама изображает
оба�?тельного полицей�?кого, который целует �?вою жену; друга�? показывает
�?легантную пожилую женщину, котора�? готовит завтрак �?воему �?ыну-поли-
цей�?кому перед его уходом на �?лужбу. “Мы хотели �?оздать новый образ, —
объ�?�?н�?ет �?пикер Парламента Бакрадзе. - До революции, по данным опро�?а,
большин�?тво школьников хотело �?тать ворами в законе, когда они выра�?тут.
Изменение в �?ознании может начать�?�? только �? и�?коренением образа вора
в законе как уважаемого человека, которому принадлежит лучша�? недвижи-
мо�?ть и чье �?лово имеет ве�?. Мы продемон�?трировали, что он не уважае-
мый человек, его �?лово не имеет ве�?а, у него нет �?об�?твенно�?ти и его ме�?то
в тюрьме�?.

Изменение процедур получени�? водитель�?ких прав
и реги�?трации автомобилей
     �?овый менталитет оказани�? у�?луг требовал новых процедур дл�? получе-
ни�? водитель�?ких прав и реги�?трации автомобилей. До реформ �?тот проце�?�?
был до�?таточно хаотичным, занимал много времени и был коррумпирован.
Водитель�?кие права покупали�?ь за 100 долларов , хот�? некоторые утвержда-
ют, что умеющим водить машину предо�?тавл�?ла�?ь �?кидка. Ча�?то права были
подарком ко дню рождени�?.
     �?овое правитель�?тво �?оздало центры по облуживанию тран�?портных
�?ред�?тв, которые обе�?печивают получение водитель�?ких прав и реги�?трацию
                                            Создание патрульной полиции   19


тран�?портных �?ред�?тв в одном окне, где во главу угла по�?тавлена бы�?тро-
та и вежливо�?ть об�?луживани�?. Проце�?�? �?тал на�?только �?ффективным, что
р�?дом �? таким центром, об�?луживающим Тбили�?и, возник крупный рынок
подержанных автомобилей. �?втомобили, бывшие в употреблении и импор-
тированные из Соединенных Штатов, Европы и других ме�?т, привоз�?т на �?тот
рынок дл�? продажи и ча�?то переправл�?ют в �?о�?едние �?траны. Переоформле-
ние документов при продаже и покупке автомобил�? занимает �?читанные ми-
нуты. Этот рынок �?тал на�?только у�?пешным, что ре�?к�?порт подержанных ав-
томобилей �?тал ведущей �?татьей �?к�?порта Грузии в 2011 году. В окт�?бре 2011
года правитель�?тво отменило требование о том, что водители должны иметь
при �?ебе права во врем�? управлени�? тран�?портным �?ред�?твом. Патрульна�?
полици�? может легко проверить факт наличи�? права на ме�?те путем введе-
ни�? имени водител�? и даты его рождени�? в компьютер, который находит�?�? в
машине полицей�?кого.

Результаты
     Уровень пре�?тупно�?ти упал, коррупци�? в патрульной полиции �?низи-
ла�?ь, �?формировала�?ь нова�? культура об�?луживани�?, во�?�?та­новило�?ь дове-
рие и укрепили�?ь о�?новы �?и�?темы ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти патруль-
ной полиции. Самым важным, пожалуй, было у�?транение наиболее очевид-
ных про�?влений коррупции в Грузии.

Резкое �?нижение уровн�? пре�?тупно�?ти
     Воры в законе больше не оказывают вли�?ни�? на грузин�?кое обще�?тво.
Более того, в �?том обще�?тве дл�? них вообще нет ме�?та. “До Революции Роз
на �?амых лучших машинах ездили пре�?тупники, их машины были куда лучше
машин го�?удар�?твенных де�?телей, у них были �?амые лучшие дома�?, - утверж-
дает Мерабишвили. “Сейча�? в�?е аб�?олютно по-другому. Они �?ид�?т в тюрь-
мах. Их никто не �?лушает, а хорошие автомобили и дома имеют бизне�?мены
и го�?удар�?твенные де�?тели�?. Опро�? отно�?ительно пре�?тупно�?ти и безопа�?но-
�?ти в Грузии 2011 года показывает, что 70 процентов ре�?пондентов вер�?т в то,
что вла�?ть воров в законе значительно уменьшила�?ь (GORBI, 2011).
     В период �? 2006 по 2010 год количе�?тво зареги�?трированных пре�?ту-
плений �?ократило�?ь более чем вдвое (ри�?унок 2.1), при �?том количе�?тво во-
оруженных ограблений упало �? 2160 до 398 (ри�?унок 2.2). Сейча�? граждане
без �?траха ход�?т по улицам Тбили�?и днем и ночью, и более 95 процентов из
них чув�?твуют �?еб�? безопа�?но в любое врем�? �?уток (GORBI, 2011). Среди 15
�?амых важных факторов, оказывающих вли�?ние на бизне�?, которые оцени-
вали�?ь �? помощью Индек�?а глобальной конкуренто�?по�?обно�?ти В�?емирного
�?кономиче�?кого форума 2011 года, пре�?тупно�?ть и воров�?тво едва попадали
в поле зрени�?, так как о них за�?вила лишь 0,1 процента ре�?пондентов.
20    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Ри�?унок 2.1. Сокращение пре�?тупно�?ти более чем на 50 процентов, 2006-10
годы




     И�?точник: Мини�?тер�?тво ю�?тиции, 2011 г.
Ри�?унок 2.2. Сокращение вооруженных ограблений на 80 процентов, 2006–10
годы




И�?точник: Мини�?тер�?тво ю�?тиции, 2011 г.

Снижение уровн�? коррупции
     Как показывают некоторые опро�?ы, коррупци�? в полиции резко �?низи-
ла�?ь. Опро�? 2010 года �?видетель�?твует, что только 1 процент на�?елени�? Гру-
зии давал вз�?тку дорожной полиции (В�?емирный банк и ЕБРР, 2011 г.). Дл�?
�?равнени�?, �?тот показатель в �?транах бывшего Совет�?кого Союза �?о�?тавил 30
процентов, в новых го�?удар�?твах-членах Европей�?кого Союза – 7 процентов,
и ноль - в отдельных го�?удар�?твах-членах ЕС, таких как Германи�?, Итали�?,
Франци�?, Швеци�? и Соединенное Королев�?тво. Глобальный барометр кор-
рупции 2010 года организации
                                            Создание патрульной полиции   21


    Transparency International
    показал, что в Грузии одна из наименее коррумпированных полиций в
мире (ри�?унок 2.3). Из 86 �?тран, в которых были проведены опро�?ы, толь-
ко Финл�?нди�? показала лучшие результаты, чем Грузи�?. Имеет�?�? множе�?тво
�?видетель�?тв, что даже мелкие поборы, которыми некогда так �?лавила�?ь гру-
зин�?ка�? дорожна�? полици�?, ушли в прошлое.
Ри�?унок 2.3. Грузи�?: �?оздание одной из наименее коррумпированных полиций
в Европе




И�?точник: Тран�?перен�?и Интернешнл, 2010 г

Создание культуры об�?луживани�?
     В патрульной полиции была �?формирована нова�? культура предо�?тав-
лени�? го�?удар�?твенных у�?луг, и теперь полицей�?кие во�?принимают�?�? при-
ветливыми и вежливыми людьми, ориентированными на оказание у�?луги.
Их обучили приходить на помощь люд�?м и �?то увидели в�?е. Вначале изме-
нение отношени�? выгл�?дело непривычным. Водители, которые в то врем�?
были вынуждены о�?тановить�?�? на обочине, по их �?ловам, нервничали, гото-
в�?�?ь к привычному обращению при виде приближающего�?�? полицей�?кого, и
были ошарашены вопро�?ом: “Чем �? могу Вам помочь?�? Полицей�?кие даже
�?тали подходить дифференцированно при определении наказани�?. Люди ин-
тере�?овали�?ь, откуда вз�?ла�?ь �?та нова�? полици�?, а некоторые шутили, что �?то
инопланет�?не. Даже �? пь�?ными водител�?ми полицей�?кие теперь обход�?т�?�?
вежливо. Когда их о�?танавливают, то отвоз�?т домой, а не в полицей�?кий уча-
�?ток. Машину задерживают, водител�? штрафуют, но при �?том отно�?�?т�?�? �? ува-
жением. Сейча�? граждане привыкли к �?тому и уже не ждут иного обращени�?.

Ро�?т довери�?
    К патрульной полиции �?тали отно�?ить�?�? �? доверием: 53 процента ре-
�?пондентов, уча�?твовавших в Опро�?е 2011 года отно�?ительно пре�?тупно�?ти
22    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


и безопа�?но�?ти, оценили работу полиции как хорошую, а еще 34 процента
- как до�?таточно хорошую (GORBI 2011). Подобные результаты были полу-
чены в окт�?бре 2010 года в результате опро�?а, проведенного Международ-
ным ре�?публикан�?ким ин�?титутом (МРИ), который показал, что 84 процентов
ре�?пондентов довер�?ли полиции, на фоне 10 процентов довер�?вших в 2003
году. Социологиче�?кое об�?ледование, проведенное и�?�?ледователь�?кой груп-
пой BCG в Тбили�?и в �?нваре 2006 года по оценке обще�?твенного мнени�? от-
но�?ительно полиции, показало положительные результаты (BCG 2006): более
80 процентов ре�?пондентов отметили, что отношение к ним полиции было
дружелюбным и было направлено на оказание помощи; 55–60 процентов
охарактеризовали полицию вежливой, �?праведливой и ответ�?твенной; бо-
лее половины отметили уважительное отношение и готовно�?ть к �?отрудни-
че�?тву �? гражданами. Примечательно, что 61 процент ре�?пондентов убежде-
ны в том, что полици�? �? уважением отно�?ит�?�? к закону, и лишь 2 процента
�?читают полицию коррумпированной.

Более же�?тка�? �?и�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
      Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в отношени�?х между го�?удар-
�?твом, дорожной полицией и гражданами претерпела изменени�? (ри�?унок
2.4). По�?ле очи�?тки мини�?тер�?тва и его дорожной полиции от коррумпиро-
ванных �?лементов, реформаторам удало�?ь уменьшить мотивацию к вз�?точ-
ниче�?тву и давлению на граждан путем повышени�? зарплаты полицей�?ким
(котора�? выро�?ла почти в 10 раз), улучшить подготовку и �?оздание атмо�?фе-
ры профе�?�?ионализма. Полици�? �?тала более мотивированной в пре�?ечении
реальных дорожных нарушений и начала выпи�?ывать штрафы, �?ред�?тва от
которых шли пр�?мо в казну мини�?тер�?тва и направл�?ли�?ь на зарплату и пре-
мии полиции. В то же врем�?, реорганизаци�? мини�?тер�?тва упор�?дочила вер-
тикаль управлени�?, а новые технологии �?делали проце�?�? наказани�? за право-
нарушени�? более прозрачным �? меньшими возможно�?т�?ми дл�? коррупции.
Голо�? граждан был у�?лышан; их нетерпимо�?ть к коррупции �?по�?об�?твовала
у�?корению реформ. Такие механизмы как гор�?ча�? лини�?, видео камеры и
по�?то�?нные выборочные проверки убедили граждан в том, что их мнение и
в дальнейшем будет учитывать�?�?. В конце концов, благодатный круг пришел
на �?мену порочному кругу.
                                           Создание патрульной полиции   23


Ри�?унок 2.4. Структура ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти патрульной полиции




И�?точник: �?вторы

Выводы
      У�?пешна�? реформа патрульной полиции имеет характерные о�?обенно-
�?ти. Увольнение 16 ты�?�?ч полицей�?ких за одну ночь резко повы�?ило дове-
рие обще�?тва к реформам правитель�?тва. Доверие укрепл�?ло�?ь �? помощью
�?оздани�? аб�?олютно новой патрульной полиции и по�?то�?нным отношением
нетерпимо�?ти к коррупции. Сдерживающие кадровые ограничени�? у�?тран�?-
ли�?ь путем активного привлечени�? новых �?отрудников и о�?обого внимани�?
к вопро�?у по�?то�?нной подготовки кадров и повышени�? их квалификации.
Почти де�?�?тикратное увеличение зарплаты, акцент на развитии культуры
предо�?тавлени�? у�?луг и на профе�?�?ионализме изменили �?и�?тему �?тимулов.
Внедрение новых технологий, таких как широкое и�?пользование дорожных
видеокамер и �?и�?темы �?лектронной уплаты штрафов повы�?или �?ффектив-
но�?ть работы полиции и �?ократили возможно�?ти дл�? коррупции. Сред�?тва
ма�?�?овой информации и�?пользовали�?ь дл�? информировани�? о ходе реформ
и изменени�? имиджа полицей�?кого. Реформы – �?то непрерывный проце�?�?,
который требует по�?то�?нного внимани�? �?о �?тороны вла�?ти, а также вовле-
ченно�?ти граждан и СМИ в обе�?печение контрол�? за работой патрульной
полиции и �?воевременного информировани�? вла�?тей о возникающих про-
блемах при их вы�?влении.
Глава 3.

Укрепление налоговой �?и�?темы

Со�?то�?ние дел на 2003 год
     С развалом �?овет�?кой �?и�?темы �?по�?обно�?ть правитель�?тва обе�?печивать
�?бор налогов по�?то�?нно ухудшала�?ь. В�?е более изощренные коррупционные
�?хемы, включающие уклонение от уплаты налогов, незаконные налоговые
кредиты, открытое хищение налоговых �?ред�?тв, приводили к по�?то�?нному
�?нижению налоговых по�?туплений. Фантомные �?ред�?тва зачи�?л�?ли�?ь как по-
�?тупившие на �?чета и даже учитывали�?ь в бюджете, но зача�?тую фактиче�?ки
от�?ут�?твовали на �?четах казначей�?тва. �?алоговые вла�?ти подвергали�?ь от-
крытой критике не только �?о �?тороны оппозиционных партий, но и �?о �?торо-
ны донор�?кого �?ообще�?тва, ча�?тного �?ектора, парламента и �?ационального
банка, в о�?обенно�?ти накануне революции. �?е�?по�?обно�?ть руковод�?тва про-
тиводей�?твовать коррупции, а во многих �?луча�?х и его пр�?мое, на вы�?оком
уровне уча�?тие в незаконных �?делках, �?тали причиной ро�?та невыплаченных
зарплат, пен�?ий, неплатежей за коммунальные у�?луги, обще�?твенные рабо-
ты и других об�?зательных го�?удар�?твенных выплат.
     Первый налоговый кодек�? в Грузии в�?тупил в �?илу в 1997 году. Считав-
ший�?�? в �?вое врем�? важнейшей реформой и у�?танавливавший 12 го�?удар-
�?твенных и 7 ме�?тных налогов, кодек�? �?о временем вы�?вил �?ерьезные недо-
�?татки. Большое количе�?тво налогов, �?ложно�?ть учета, многочи�?ленные изъ-
�?ти�? и лазейки вынуждали налоговиков ча�?то вно�?ить поправки. За период
�? 1997 по 2003 год было вне�?ено более 350 поправок, что �?оздавало значи-
тельные трудно�?ти дл�? бизне�?а выполн�?ть требовани�? �?тих многочи�?ленных
изменений.
     Сложна�? налогова�? �?и�?тема �?оздавала благодатную почву дл�? корруп-
ции, котора�? прин�?ла форму оказани�? у�?луг членами парламента и вы�?око-
по�?тавленными правитель�?твенными чиновниками по предо�?тавлению че-
рез президент�?кие указы благопри�?тного налогового режима дл�? избранных
компаний. В �?в�?зи �? тем, что многие избирали�?ь в парламент �? целью полу-

                                                                      25
26    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


чени�? парламент�?кого иммунитета от уголовного пре�?ледовани�?, налоговые
льготы зача�?тую предо�?тавл�?ли�?ь их партнерам по пре�?тупному бизне�?у. В
�?вою очередь, налогова�? �?лужба также необо�?нованно предо�?тавл�?ла нало-
говые льготы друзь�?м и политиче�?ким �?оюзникам.
     Вз�?точниче�?тво процветало. Бизне�? регул�?рно платил вз�?тки за предо-
�?тавление налоговых льгот и за уход от налоговых проверок и �?анкций. Эти
вз�?тки �?вл�?ли�?ь �?воего рода �?мазкой в переговорах между налоговыми вла-
�?т�?ми и �?об�?твенниками бизне�?а по окончательному определению размера
налогов. Бизне�?у и налоговикам было проще неофициально �?огла�?овать раз-
мер платежей - в виде налогов и в виде вз�?ток, чем попытать�?�? разобрать�?�?,
что же дей�?твительно требует�?�? на �?тот �?чет в налоговом кодек�?е. Бывший
заме�?титель мини�?тра финан�?ов припоминает одни такие переговоры в од-
ном из районов Тбили�?и, на которых атмо�?фера до�?тигла такого накала, что
налоговый ин�?пектор зарезал ножом менеджера компании. Как �?лед�?твие,
в�?е налоговые ин�?пектора �?того района были от�?транены от и�?полнени�?
об�?занно�?тей �?роком на один ме�?�?ц. В итоге за ме�?�?ц от�?ут�?тви�? ин�?пекто-
ров налоговые по�?туплени�? выро�?ли до рекордного уровн�?, т.к. компании
�?ами �?тремили�?ь наиболее точно определить размер �?воих налоговых об�?-
затель�?тв и ра�?�?читать�?�? по ним.
     Разновидно�?тью коррупции было также хищение налоговых по�?тупле-
ний правитель�?тва. Многие коррупционные �?хемы предполагали возмеще-
ние налога на добавленную �?тоимо�?ть (�?ДС) по фиктивным �?делкам. Ком-
пании зача�?тую переплачивали �?ДС при о�?обых видах ра�?ходов, в ча�?тно�?ти
при �?троитель�?тве. Така�? переплата по �?ДС определ�?ла�?ь налоговым законо-
датель�?твом и была преду�?мотрена процедура ее возмещени�? компани�?м.
Одна из кла�?�?иче�?ких �?хем, включавших в �?еб�? уплату виртуальных налогов
на бумаге, была опи�?ана Кахой Байндурашвили, бывшим мини�?тром финан-
�?ов. Создавала�?ь фиктивна�? компани�? �? фиктивными документами о пере-
плате �?ДС. По�?ле �?того мошенники получали возмещение. В одном из �?амых
�?кандальных �?лучаев, �?в�?занных �? такими бумажными налоговыми махина-
ци�?ми, были привлечены к ответ�?твенно�?ти и о�?уждены руководитель под-
разделени�? крупного налогоплательщика и заме�?титель мини�?тра финан�?ов.
Многие другие �?хемы махинаций так и о�?тали�?ь не ра�?крытыми.
     Проблемы, вызванные �?тим кодек�?ом, благопри�?т�?твовали общей ат-
мо�?фере коррупции и безвла�?ти�?. Компании были вынуждены занимать�?�?
про�?то обманом и практиче�?ки в�?е вели двойную бухгалтерию - одну дл�?
налоговых органов, другую дл�? реального учета. Компании, к которым не
были благо�?клонны налоговые органы или которые не платили вз�?ток, под-
вергали�?ь по�?то�?нному давлению и зача�?тую им приходило�?ь платить боль-
ше, чем �?ледовало.
     Результатом такой безудержной коррупции �?тали ра�?тущие задержки
�? оплатой товаров и у�?луг по го�?закупкам, по выплате заработной платы и
пен�?ий. В 2003 году налоговые по�?туплени�? официально �?о�?тавл�?ли в�?его
лишь 14 процентов ВВП, а на �?амом деле (по�?ле различного рода взаимо-
зачетов) и того меньше - около 12 процентов ВВП. Бюджет преду�?матривал
по�?туплени�? из в�?ех и�?точников в размере 1 миллиарда лари, при �?том в
бюджет по�?тупило лишь 400 миллионов лари. Сред�?тва, выдел�?емые на де-
                                          Укрепление налоговой �?и�?темы   27


�?тельно�?ть мини�?тер�?тв, периодиче�?ки урезали�?ь. Мини�?тры большую ча�?ть
�?воего времени тратили на лоббирование и выбивание �?ред�?тв у мини�?тра
финан�?ов, зача�?тую безу�?пешно. Мини�?тер�?тва, которым повезло �? выде-
лением �?ред�?тв, нередко дл�? их получени�? были вынуждены давать вз�?тки
работникам казначей�?тва. Пен�?ионеры о�?тавали�?ь без пен�?ий ме�?�?цами.
Когда новое правитель�?тво пришло к вла�?ти, то оказало�?ь, что задержка �?
выплатами пен�?ий �?о�?тавл�?ет 18 ме�?�?цев. Заработна�? плата также не вы-
плачивала�?ь ме�?�?цами. Вме�?те �? другими про�?роченными об�?затель�?твами
обща�? задолженно�?ть �?о�?тавл�?ла 400 миллионов лари. Такие пон�?ти�? как
го�?удар�?твенные финан�?ы и налогова�? ди�?циплина практиче�?ки от�?ут�?тво-
вали. Говор�? коротко, налогова�? �?и�?тема была полно�?тью выведена из �?тро�?.
Байндурашвили отметил: “ Коррупци�? не про�?то прочно укоренила�?ь в куль-
туру. Ей было дозволено бе�?преп�?т�?твенно процветать. Она �?тала допу�?ти-
мым образом жизни и каждый был подвержен ей�?.


�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Опу�?тевша�? казна, до�?тавша�?�?�? в на�?лед�?тво новому правитель�?тву, на-
�?то�?тельно �?тавила прагматичную задачу решительной и незамедлительной
борьбы �? коррупцией. �?овоназначенный премьер-мини�?тр Зураб Жвани�?
в первый же вечер по�?ле от�?тавки Шеварднадзе обратил�?�? к Зурабу �?ога-
идели �? предложением зан�?ть по�?т мини�?тра финан�?ов. Он подчеркнул, что
времени на анализ �?итуации нет, нужен кто-то, кто бы начал дей�?твовать не-
медленно уже пр�?мо �?той ночью. Что ка�?ает�?�? налоговой �?и�?темы, то прави-
тель�?тво инициировало преобразовани�? по п�?ти направлени�?м, таким как
изменение ментально�?ти и �?и�?темы мотивации �?отрудников, ра�?ширение
налоговой базы, упрощение налогового законодатель�?тва и �?овершен�?тво-
вание налогового админи�?трировани�?.

Изменение ментально�?ти
     В каче�?тве первого шага пред�?то�?ло провозгла�?ить и реализовать прин-
цип аб�?олютной нетерпимо�?ти к коррупции. Така�? нетерпимо�?ть была проч-
но внедрена в �?ознание го�?удар�?твенных �?лужащих и чиновников. Полици�?
�?ильно ударила по хорошо изве�?тным коррумпированным де�?тел�?м. В теле-
визионных ново�?т�?х показывали �?южеты, как вооруженные полицей�?кие в
ма�?ках закрывают компании-нарушители, аре�?товывают членов предыдуще-
го правитель�?тва и других вли�?тельных лиц. В чи�?ле аре�?тованных оказали�?ь
мини�?тры �?нергетики, тран�?порта и �?в�?зи, пред�?едатель �?четной палаты,
глава админи�?трации граждан�?кой авиации, руководители го�?удар�?твенной
железнодорожной компании и федерации футбола, президент го�?удар�?твен-
ной золотодобывающей компании, а также олигархи.
     Задержанные имели возможно�?ть �?охранить �?вободу путем заключени�?
неоднозначной �?делки о признании вины, по�?кольку она выходила за рамки
в то врем�? дей�?твующего законодатель�?тва. Правитель�?тво изъ�?ло у задер-
жанных значительные �?ред�?тва, которые пополнили опу�?тевшие казначей-
�?кие �?чета. Одна така�? �?делка о признании вины, заключенна�? �? ­изве�?тным
28    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


бизне�?меном, прине�?ла казне 14 миллионов долларов СШ�?. �?е�?мотр�? на
то, что такие �?делки, заключаемые �? задержанными, давали возможно�?ть
�?охранить им �?вободу, они по�?ылали обще�?тву однозначный �?игнал, что те-
перь даже �?ильные мира �?его будут не�?ти наказание и коррупци�? �?тановит�?�?
неприемлемой.
     В кратчайшие �?роки было прин�?то новое законодатель�?тво, которое
подкрепл�?ло такую политику аб�?олютной нетерпимо�?ти к коррупции. �?овое
законодатель�?тво упрощало процедуры задержани�? чиновников, подозре-
ваемых в коррупционных дей�?тви�?х и преду�?матривало конфи�?кацию их
�?об�?твенно�?ти, е�?ли они не могли доказать законно�?ть ее приобретени�?. К
концу 2004 года правитель�?тво прин�?ло законодатель�?тво о налоговой ам-
ни�?тии, которое позвол�?ло в�?ем налогоплательщикам за и�?ключением го�?у-
дар�?твенных де�?телей задекларировать до конца 2005 года в�?е неучтенные
активы. За�?вленна�? �?об�?твенно�?ть могла быть легализована по�?ле уплаты в
бюджет одного процента ее �?тоимо�?ти.

Изменение �?и�?темы мотивации �?отрудников
     Сигнал об аб�?олютной нетерпимо�?ти к коррупции не обошел �?тороной
и �?отрудников налоговых органов. В значительной �?тепени проблема прави-
тель�?тва заключала�?ь в том, что нельз�? было уволить и заменить �?разу в�?ех
налоговых �?отрудников и ин�?пекторов, не�?мотр�? даже на то, что большин-
�?тво из них было коррумпированными при прежнем режиме. �?емедленной
реакцией на �?ту дилемму было не о�?тавить в их �?ознании ни малейшего �?о-
мнени�?, что правила игры изменили�?ь. �?огаидели в�?поминает �?овещание
�? �?отрудниками налогового департамента в тот �?амый вечер, когда он был
назначен мини�?тром финан�?ов. “Я не мог �?ебе позволить заменить в�?ех �?о-
трудников в тот �?амый вечер. Я им �?казал, что буду �?удить об их работе не
по прошлым за�?лугам, а по тому, как они будут работать в ближайшие ме-
�?�?цы�?. С �?отрудниками, которые продолжали жить по-�?тарому, дей�?твовали
решительно. Задержани�? и �?уровые приговоры налоговым ин�?пекторам и
�?отрудникам бы�?тро �?низили уровень коррупции. Позднее в налоговых уч-
реждени�?х и кабинетах были у�?тановлены камеры наблюдени�? дл�? пред-
упреждени�? коррупционных дей�?твий. В мини�?тер�?тве одна комната была
о�?нащена видеомониторами на �?тене, на которых были видны буквально
в�?е налоговые отделени�? �?траны. Такое наблюдение �?водило к минимуму
возможно�?ти налоговых �?отрудников �?овершать левые �?делки �? налогопла-
тельщиками. У�?танавливали�?ь целевые объемы �?обираемых налогов, и о�?у-
ще�?твл�?л�?�? тщательный мониторинг. �?евыполнение плановых показателей
не о�?тавало�?ь без по�?лед�?твий. С увеличением налоговых по�?туплений �?у-
ще�?твенно выро�?ла заработна�? плата, что также уменьшило желание брать
вз�?тки. По�?тепенно, в течение двух лет, пришли новые �?отрудники, уже бо-
лее образованные и менее �?клонные к коррупции, которые заменили но�?и-
телей традиций прошлого режима.
                                           Укрепление налоговой �?и�?темы   29


Упрощение налогового законодатель�?тва и ра�?ширение
налоговой базы
     �?овый налоговый кодек�? был прин�?т в 2005 году. Его о�?новными за-
дачами были �?тимулирование �?кономиче�?кого ро�?та, �?овершен�?твование
�?ффективно�?ти налоговой �?и�?темы и ра�?ширение налоговой базы, а некото-
рые его новые положени�? �?одержали в �?ебе антикоррупционную направлен-
но�?ть, т.к. �?ложно�?ть предше�?твующей �?и�?темы �?оздавала благопри�?тную
�?реду дл�? процветани�? коррупционных �?хем. �?овый налоговый кодек�? упро-
�?тил налоговую �?и�?тему, �?низил �?тавки, отменил ме�?тные налоги на загр�?з-
нение окружающей �?реды, переход права �?об�?твенно�?ти, азартные игры,
туризм, рекламу и прочие малозначительные налоги, которые практиче�?ки
не давали никаких по�?туплений. Из 21 вида налогов о�?тало�?ь только 7, и по
большин�?тву из о�?тавших�?�? уменьшены �?тавки. Социальный налог �? 33 про-
центов был �?окращен до 20, подоходный налог (налог на заработную плату) �?
прогре�?�?ивной шкалой в размере 20 процентов по мак�?имальной �?тавке был
заменен единой �?тавкой в 12 процентов, �?ДС �? 20 процентов был �?нижен
до 18. О�?тавшие�?�? налоги пред�?тавл�?ли �?обой налог на прибыль и �?об�?твен-
но�?ть, акцизные �?боры на алкоголь, нефтепродукты, табак и автомобили, а
также таможенные пошлины.
     Ставки по ним �?о временем также были �?нижены и уже к 2010 году на-
логовый режим Грузии �?читал�?�? одним из �?амых либеральных налоговых
режимов в мире �? единым подоходным и �?оциальным налогом по �?тавке
20 процентов, налогом на прибыль предпри�?тий 15 процентов, и �?ДС на
уровне 15 процентов, причём в�?е �?тавки были едиными. Уменьшение по-
�?туплений из-за �?нижени�? �?тавок в значительной �?тепени компен�?ировало�?ь
за �?чет ра�?ширени�? налоговой базы, лучшей �?обираемо�?ти налогов и более
�?трогого контрол�?, в т.ч. за �?чет вы�?оких штрафов и пени. За �?чет ликвидации
налоговых льгот изменени�? в налоговом законодатель�?тве �?по�?об�?твовали
утверждению единообразного и равного подхода к бизне�?у, а также ра�?ши-
рили налоговую базу.
     Следующей задачей было прин�?тие мер по �?ужению �?феры де�?тель-
но�?ти ра�?цветшей �?ерой �?кономики и ра�?ширению налоговой базы. До-
вольно противоречивым был шаг по запрету уличной торговли дл�? мелких
торговцев, у которых не было лицензий, которые работали неформально и
не платили налоги. Цела�? арми�? недовольных торговцев вышла на улицы
�? проте�?тами против лишени�? многих из них един�?твенного и�?точника дл�?
�?уще�?твовани�?. Мелкие торговцы не получили широкой обще�?твенной под-
держки и к тому же их от�?ут�?твие �?делало улицы более про�?торными и чи-
�?тыми, а также подхле�?тнуло бы�?трый ро�?т маленьких магазинов, которые
уже работали не в тени, в лучших �?анитарных у�?лови�?х и предо�?тавл�?ли бо-
лее каче�?твенные у�?луги.
     Еще одним неоднозначным шагом �?тало требование ко в�?ем коммер-
че�?ким предпри�?ти�?м о приобретении и и�?пользовании ка�?�?овых аппара-
тов дл�? ведени�? учета �?ДС, уплачиваемого по каждой операции. Бизне�? не
горел желанием тратить�?�? на отно�?ительно дорого�?то�?щее оборудование
и противил�?�? реги�?трации в�?ех операций. �?е�?мотр�? на �?то �?опротивление,
30    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


не было �?делано никаких у�?тупок и и�?ключений, а контроль за и�?полнением
был же�?ткий. �?алоговый департамент привлек по в�?ей �?тране к �?воей работе
контрольных покупателей, зача�?тую из чи�?ла пен�?ионеров или беременных
женщин, дл�? проверки и�?полнени�? �?тих новых требований законодатель-
�?тва. Магазины, которые не и�?пользовали ка�?�?овые аппараты или не выда-
вали покупателю чеки, наказывали�?ь �?ерьезными штрафами, размер кото-
рых многократно повышал�?�? за повторные нарушени�?. По�?тепенно новые
правила игры были прин�?ты, но только благодар�? тому, что не было никаких
и�?ключений и ко в�?ем примен�?л�?�? одинаковый подход.

Совершен�?твование налогового админи�?трировани�?
      �?ар�?ду �? упрощением налогового кодек�?а, правитель�?тво �?тавило за-
дачу одновременно упро�?тить правила налогового учета и отчетно�?ти по
уплате налогов дл�? того, чтобы улучшить бизне�?-климат и �?низить уровень
коррупции. Вопро�? �? упрощением налоговой отчетно�?ти был решен путем
перено�?а �?рока подачи документов на 15-е чи�?ло каждого ме�?�?ца. Согла�?но
новому кодек�?у отмен�?ло�?ь требование об�?зательного незави�?имого аудита
годовых отчетов. Было отменено также правило декларировани�? текущей
кредитор�?кой задолженно�?ти, е�?ли за предыдущий год не было прибыли.
Были объединены формы отчета по налогу на доход и �?оциальным взно�?ам,
упрощен пор�?док уплаты имуще�?твенного налога, отменен двухпроцентный
налог на переход права �?об�?твенно�?ти, который ранее уплачивал покупа-
тель.
      Подача налоговых отчетов в �?лектронной форме �?тала первым �?лемен-
том �?лектронной �?и�?темы, предложенной бизне�? �?ообще�?тву. Рукопи�?ный
(бумажный) вариант отчета предполагал хождение по разным офи�?ам дл�?
уплаты разных налогов, увеличива�? веро�?тно�?ть вз�?точниче�?тва. Дл�? у�?тра-
нени�? предпо�?ылок мздоим�?тва в 2007 году правитель�?тво ввело �?и�?тему
�?лектронной подачи налоговых отчетов, что минимизировало непо�?ред-
�?твенные контакты налогоплательщика �? налоговыми чиновниками.
      Переход на �?лектронную �?и�?тему поначалу в�?третил �?опротивление �?о
�?тороны предпринимателей, которые в�?е еще продолжали практику двой-
ной бухгалтерии, �?о �?тороны бухгалтеров, бо�?вших�?�? потер�?ть �?вою работу, и
тех, которые про�?то бо�?ли�?ь отказать�?�? от хорошо знакомого �?тарого и учить-
�?�? чему-то новому. �?о правитель�?тво продолжало двигать�?�? вперед. В но�?-
бре 2009 года мини�?тер�?тво неофициально, и ве�?ьма противоречиво, про�?то
прекратило принимать налоговые отчеты в бумажной форме. В результате
таких дей�?твий в течение 2010 года резко выро�?ло количе�?тво подающих от-
четно�?ть по новым требовани�?м в �?лектронной форме, чи�?ло которых увели-
чило�?ь на 80% в�?его лишь за не�?колько ме�?�?цев (Ри�?унок 3.1). Правитель�?тво
также ввело веб-реги�?трацию и интерфей�? дл�? налоговой отчетно�?ти.
                                         Укрепление налоговой �?и�?темы   31




И�?точник: Мини�?тер�?тво финан�?ов Грузии, �?лужба доходов

     Правитель�?тво внедрило упрощенную �?и�?тему �?лектронной реги�?тра-
ции налогов, упро�?тило требовани�? по заполнению документации по уплате
�?ДС, у�?овершен�?твовало налоговые платежи через банки дл�? того, чтобы
�?ред�?тва бы�?тро доходили до казначей�?тва, платежи аккуратно отобража-
ли�?ь в базе данных налоговых по�?туплений, а налогоплательщики, зареги-
�?трированные в �?лектронной �?и�?теме, имели до�?туп к �?воим банков�?ким
�?четам в режиме он-лайн. В �?вою очередь �?то �?по�?об�?твовало значитель-
ному продвижению на пути реформировани�? �?и�?темы бухгалтер�?кого учета
дл�? бизне�?а.
     Кроме того, правитель�?тво внедрило �?и�?тему управлени�? налоговыми
проверками на о�?нове оценки ри�?ков. Такой подход предполагал отказ от не-
обо�?нованного выбора дл�? проверки индивидуальных предпринимателей
и компаний и переход к выбору предпри�?тий на о�?нове не�?кольких четких
критериев. Количе�?тво налоговых проверок, проводимых без учета оценки
ри�?ков, �?низило�?ь �? 70 процентов в 2010 году до 35 процентов в 2010 и до
нул�? в 2011. Признав недо�?таточным �?об�?твенный потенциал дл�? проведе-
ни�? проверок, правитель�?тво в 2011 году разрешило компани�?м привлекать
ча�?тных аудиторов дл�? проведени�? налогового аудита.
32    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Был введен двух�?тупенчатый механизм админи�?тративного ра�?�?мо-
трени�? апелл�?ций, подаваемых налогоплательщиками, чи�?ло которых в по-
�?леднее врем�? превышало две ты�?�?чи ежегодно. Около 30 процентов апел-
л�?ционных дел разрешают�?�? на первом �?тапе, путем ра�?�?мотрени�? дела на
внутреннем �?овете в рамках департамента юридиче�?кой �?лужбы централь-
ной админи�?трации по доходам. Споры, не решенные на �?том уровне, могут
передавать�?�? как на ра�?�?мотрение коми�?�?ии, возглавл�?емой мини�?тром фи-
нан�?ов, так и на ра�?�?мотрение в �?уд. �?алогоплательщики не должны платить
о�?париваемую �?умму налога до �?удебного решени�?.


Результаты
     Благодар�? реформе налоговой �?и�?темы увеличили�?ь налоговые по�?ту-
плени�?, что в �?вою очередь �?по�?об�?твовало увеличению финан�?ировани�?
более каче�?твенных у�?луг. Снизила�?ь налогова�? и коррупционна�? нагрузка
на граждан и резко возро�?ло количе�?тво новых компаний. Как и в других
�?ферах, залог у�?пеха заключал�?�? в �?оздании дей�?твенной �?и�?темы ответ-
�?твенно�?ти и подотчетно�?ти.

Увеличение налоговых по�?туплений
     Ро�?т номинальных налоговых по�?туплений �? 2003 по 2011 год был �?уще-
�?твенным по в�?ем видам налогов, �? �?амым вы�?оким увеличением по налогу
на прибыль (увеличение в ше�?ть раз), по �?ДС и акцизному �?бору (увеличение
более чем в п�?ть раз), а также по подоходному налогу и налогу на имуще�?тво
(увеличение в три раза). С учетом резкого �?нижени�? налоговых �?тавок ра�?-
ширение налоговой базы выгл�?дит о�?обенно впечатл�?ющим. Событи�? 2008
года, �?в�?занные �? конфликтом и финан�?овым кризи�?ом, негативно �?казали�?ь
на �?по�?обно�?ти �?кономики генерировать налоговые по�?туплени�?, но вме�?те
�? тем уже к 2011 году объемы налоговых по�?туплений были во�?�?тановлены.
     Бы�?трые положительные перемены �? налоговыми по�?туплени�?ми �?ра-
зу по�?ле Революции Роз имели огромное значение. К концу �?нвар�? 2004
года возро�?шие по�?туплени�? дали возможно�?ть правитель�?тву обе�?печить
выплату в�?ех зарплат и пен�?ий, т.е.�?делать то, чего раньше не удавало�?ь на
прот�?жении не�?кольких лет. К апрелю налоговые �?боры уже обе�?печивали
ме�?�?чные потребно�?ти бюджета; к концу июн�? в парламент уже было вне-
�?ены поправки к бюджету о разрешении на и�?пользование дополнительных
двух�?от миллионов лари, полученных �?верх запланированного в бюджете,
на начало работ по реабилитации �?нергетиче�?кого �?ектора. К концу 2004
года налоговые �?боры выро�?ли �? 12 до 20 процентов от объема ВВП, а к 2007
они уже до�?тигли 27 процентов (Ри�?унок 3.2).
                                           Укрепление налоговой �?и�?темы   33


Ри�?унок 3.2. �?алоговые по�?туплени�? увеличили�?ь, 2003-11




Уменьшение налоговой и коррупционной нагрузки
     В 2009 журнал Форб�? по�?тавил Грузию на четвертое ме�?то �?реди �?тран
�? наименьшей налоговой нагрузкой на бизне�? (лучшие результаты показали
лишь Катар, Объединенные �?раб�?кие Эмираты, Гонконг) (“Форб�?�?, 2009 год).
Ко�?венный налог на заработную плату, т.н. налоговый клин, �?вл�?ет�?�? мери-
лом отно�?ительной налоговой нагрузки на работника, получающего низкий
доход. Средн�?�? �?тавка в �?транах Организации �?кономиче�?кого развити�? и �?о-
трудниче�?тва �?о�?тавл�?ет около 26 процентов, что значительно выше �?тавки
20 процентов в Грузии. Согла�?но глобальному отчету по ведению бизне�?а
В�?емирного Банка по показателю уплаты налогов Грузи�? переме�?тила�?ь �?о
110-го ме�?та в 2005 году на 39-е ме�?то в 2012. В 2008 году региональное и�?-
�?ледование Характери�?тика деловой и предприниматель�?кой �?реды (BEEPS)
кон�?татировало, что в�?его лишь три процента грузин�?ких фирм за�?вили о
ча�?тых �?луча�?х вз�?точниче�?тва в налоговой �?фере, что значительно меньше
дев�?ти процентов по региону Европа и Средн�?�? �?зи�? и в �?реднем во�?емнад-
цати процентов по Содруже�?тву незави�?имых го�?удар�?тв. Показатели Грузии
демон�?трируют значительный прогре�?�?, начина�? �? 2005 года, когда корруп-
цию в налоговой �?фере отмечали 13 процентов компаний (В�?емирный банк,
2010b).

Ро�?т чи�?ла новых компаний
     Снижение количе�?тва налогов и налоговых �?тавок, а также значитель-
ное �?нижение размеров капитала, требуемого дл�? открыти�? бизне�?а (�? 2000
до 200 лари), �?по�?об�?твовали резкому ро�?ту чи�?ла новых компаний. К мар-
ту 2011 года в Грузии было зареги�?трировано более 350 ты�?�?ч дей�?твующих
предпри�?тий, в то врем�? как в 2003 году их на�?читывало�?ь 205 ты�?�?ч. Многие
34    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


предпри�?ти�? вышли из тени, легализовали �?вою де�?тельно�?ть, �?тали пода-
вать до�?товерные данные о наемной рабочей �?иле и уровне затрат.

Дей�?твенна�? �?и�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
     У�?пех реформы налоговой �?и�?темы в Грузии в огромной �?тепени был до-
�?тигнут за �?чет возро�?шей взаимной ответ�?твенно�?ти во взаимоотношени�?х
между клиентом и агентом (Ри�?унок 3.3). Изменени�? в налоговом кодек�?е
и законодатель�?тве отразили обще�?твенные ожидани�? отно�?ительно разме-
ров �?тавок, про�?тоты и �?праведливо�?ти налогов. В у�?лови�?х новой �?и�?темы
налогова�? �?лужба (агент) предо�?тавл�?ет вы�?ококаче�?твенные у�?луги �? помо-
щью �?лектронных ин�?трументов, таких как подача отчетов и деклараций в
�?лектронном виде; упрощенного пор�?дка реги�?трации; налоговых проверок
на о�?нове оценки ри�?ков; и �?и�?темы налоговых апелл�?ций. Клиент (нало-
гоплательщик) убежден в том, что налоги нужно платить. Обща�? налогова�?
нагрузка приемлема, а правитель�?тво более �?ффективно в оказании обще-
�?твенных у�?луг, чем в дореформенный период.

Ри�?унок 3.3 Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в налоговой �?фере




И�?точник: �?вторы
                                         Укрепление налоговой �?и�?темы   35


Выводы
     Руководители го�?удар�?тва придерживали�?ь единой точки зрени�? на то,
что увеличение налоговых по�?туплений �?вл�?ет�?�? центральной задачей дл�?
во�?�?тановлени�? го�?удар�?тва. Они понимали, что дл�? увеличени�? доходов на-
логова�? �?и�?тема должна �?тать намного более про�?той и управл�?емой. Они
хотели, чтобы �? одной �?тороны �?та �?и�?тема обе�?печивала доходы, а �? дру-
гой �?тороны �?по�?об�?твовала развитию бизне�?а и �?кономиче�?кому ро�?ту. Они
�?разу же добили�?ь довери�? благодар�? резонан�?ным аре�?там и путем при-
нуждени�? ранее коррумпированных налоговых чиновников к изменению
их поведени�?. Международные доноры и �?оветники оказали �?одей�?твие в
модернизации налоговой �?лужбы, но вме�?те �? тем многие реализованные
инновационные и технологиче�?кие решени�?, были ме�?тным продуктом. Как
и в других �?ферах, правитель�?тво и�?пользовало технологиче�?кие решени�? �?
целью повышени�? �?ффективно�?ти и �?нижени�? возможно�?тей дл�? коррупции.
     Совершен�?твование и улучшение �?бора налогов о�?тает�?�? по�?то�?нной
задачей. Политики должны по�?то�?нно улучшать налоговую �?и�?тему и глубо-
ко внедр�?ть новую культуру оказани�? обще�?твенных у�?луг во им�? утверж-
дени�? довери�?, дл�? обе�?печени�? правового и объективного контрол�? за и�?-
полнением налогового законодатель�?тва. Порой налогова�? админи�?траци�?
во�?принимала�?ь как агре�?�?ивный и даже карательный орган. �?овые ин�?ти-
туциональные решени�?, направленные на преодоление �?тих �?тереотипов
- апелл�?ционный проце�?�? и коми�?�?и�? по ра�?�?мотрению �?поров �? уча�?тием
пред�?тавител�? граждан�?кого обще�?тва - пред�?тавл�?ют �?обой шаг вперед на
пути укреплени�? �?и�?темы контрол�? и ответ�?твенно�?ти.
ГЛ�?В�? 4.

Обновление таможенной �?лужбы

Со�?то�?ние дел на 2003 год
      Еще одним ба�?тионом коррупции �?вл�?ла�?ь таможенна�? �?лужба. Гра-
ницы были проницаемы и плохо защищены. Вз�?точниче�?тво и контрабанда
были правилом, а не и�?ключением. Кто угодно мог за вз�?тку ввезти в �?трану
любой груз и реализовать его без реги�?трации импорта и уплаты пошлины.
Контрабанди�?ты шли пешком, ехали на машинах и грузовиках �? мешками
джин�?ов из Турции, �? продуктами питани�? и бензином из Ро�?�?ии. С ввозом
наркотиков, взрывчатых веще�?тв и оружи�? было �?ложнее (надо было давать
более крупные вз�?тки), но, по �?ути, тоже возможно, как и в�?его о�?тального.
      При приеме на должно�?ть таможенного �?лужащего не проводил�?�? ни
конкур�?, ни квалификационна�? проверка. Вме�?то �?того претендент про�?то
давал чиновнику вз�?тку за назначение на должно�?ть таможенного �?лужаще-
го, причём некоторые такие назначени�? обходили�?ь в �?умму до 10 ты�?�?ч дол-
ларов СШ�?. “Покупка�? должно�?ти на таможне �?читала�?ь выгодной инве�?ти-
цией и бы�?тро окупала�?ь, как �?то можно было �?удить по дворцам, в которых
жили многие не очень вы�?окооплачиваемые чиновники �?той �?лужбы.
      �?евзира�? на то, что таможенный кодек�? был прин�?т еще в начале 90-х
годов, выполнение его норм о�?тавало�?ь на низком уровне, а �?ам кодек�?
практиче�?ки �?по�?об�?твовал коррупции. Многообразие �?тавок таможенных
пошлин - а их было 16 категорий, так называемых “поло�?�?, �?о �?тавками от
нул�? до 30 процентов - �?оздавало �?ложную �?и�?тему, в которой таможенный
чиновник мог злоупотребл�?ть �?воим положением и вымогать вз�?тку. Много-
чи�?ленные льготы также благопри�?т�?твовали вз�?точниче�?тву.
      След�?твием коррупции �?вл�?л�?�? низкий уровень �?обираемо�?ти тамо-
женных �?боров. �?е�?мотр�? на то, что �?редн�?�? �?тавка пошлины �?о�?тавл�?ла
более 20 процентов, таможенные �?боры давали менее одного процента вну-
треннего валового продукта (ВВП), что �?тавило Грузию по показателю тамо-
женных по�?туплений на одно из по�?ледних ме�?т в регионе.

                                                                       37
38    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Реформа таможенной �?феры оказала�?ь не из легких и бы�?трых. Как от-
мечал бывший мини�?тр финан�?ов Каха Байндурашвили, она была завершена
лишь в 2010 году. Даже Президент Саакашвили был удивлен, что реформа
была у�?пешно завершена. “Поначалу �? думал, что таможн�? безнадежна, - за-
�?вил он, - но �?ейча�? �? изменил �?вое мнение�?. В итоге реформа таможенной
�?лужбы оказала�?ь �?и�?темной и включила в �?еб�? изменени�? в законодатель-
�?тве, кадровой политике, а также тран�?формацию ее ин�?титутов, �?и�?тем и
инфра�?труктуры. Это был неравномерный проце�?�?, �? многочи�?ленными �?бо-
�?ми на в�?ем его пути.

Совершен�?твование и упрощение таможенного
законодатель�?тва

     Одной из первоочередных задач нового правитель�?тва была разработ-
ка нового таможенного кодек�?а. Оно по�?тавило �?еб�? во временные рамки
одного года - �?рок, в который, по мнению некоторых привлеченных между-
народных �?к�?пертов, - “ми�?�?и�? невыполнима�?. Правитель�?тво должно было
добить�?�? бы�?трого результата и не могло ждать. По�?тому пове�?тка дн�? ре-
формы готовила�?ь главным образом в его недрах.
     �?овый закон о таможенных тарифах в�?тупил в �?илу в �?ент�?бре 2006
года. Согла�?но �?тому закону отмен�?ли�?ь 16 таможенных поло�?, которые за-
мен�?ли�?ь нулевым тарифом на 86 процентов импортируемых товаров и в�?е-
го двум�? �?тавками - 5 и 12 процентов - на небольшое количе�?тво товаров,
главным образом �?ель�?кохоз�?й�?твенных, дл�? защиты грузин�?ких фермеров.
Закон у�?тановил единый таможенный режим и дл�? го�?удар�?тв-членов В�?е-
мирной торговой организации и не �?вл�?ющих�?�? ее уча�?тниками, что означа-
ло применение единых низких тарифов дл�? в�?ех. Си�?тема лицензировани�?
импорта была упрощена еще в 2005 году, когда количе�?тво лицензируемых
групп дл�? �?к�?портно-импортных операций было �?нижено �? 14-ти до 8-ми, а
задачи лицензировани�? ограничивали�?ь лишь защитой обще�?твенного здо-
ровь�?, окружающей �?реды и национальной безопа�?но�?ти (WTO 2010).
     В �?ент�?бре 2009 года в таможенный кодек�? были вне�?ены изменени�?
в ча�?ти, отно�?�?щей�?�? к налоговой реформе 2010 года. Изменени�? и допол-
нени�?, еще более упрощавшие таможенный проце�?�?, обе�?печивали �?леду-
ющее:

•	   У�?танавливали единую �?лужбу го�?удар�?твенных доходов, объедин�?ю-
     щую налоговую и таможенную �?лужбу, а также единую �?и�?тему иденти-
     фикации �?убъектов и обмен данными.
•	   Уменьшали количе�?тво документов, требуемых дл�? ра�?таможивани�?
     грузов (за и�?ключением портовых документов) до четырех о�?новных:
     декларации, тран�?портной накладной, доверенно�?ти и �?чета-фактуры.
•	   Уменьшали количе�?тво документов, требуемых дл�? �?к�?порта товаров до
     двух (�?к�?портна�? деклараци�? и тран�?портна�? накладна�?).
                                        Обновление таможенной �?лужбы   39


•	   Внедр�?ли �?и�?тему управлени�? ри�?ками, котора�? позвол�?ла таможен-
     ным �?лужбам проводить целевое ин�?пектирование менее 10 процентов
     в�?ех перемещаемых грузов.

Кадровые изменени�? и мотиваци�? �?отрудников
     Реформаторы о�?ознавали, что даже �?ама�? тонка�? на�?тройка законода-
тельной базы не изменит �?итуацию без изменений в кадровой политике и
�?и�?темы мотивации. Многие �?отрудники таможенной �?лужбы были коррум-
пированы и должны были уйти. �?о �?делать �?то было непро�?то, так как �? це-
лью защиты интере�?ов большого чи�?ла заинтере�?ованных лиц оказывало�?ь
большое политиче�?кое давление. �?а первых порах было проведено переоб-
учение таможенных �?лужащих в надежде, что они измен�?т �?вое поведение.
“О�?ознание того, что правила и �?тандарты изменили�?ь и коррупци�? �?тала не-
терпимым �?влением, не пришло очень про�?то�?, - в�?поминает бывший в те
годы глава таможенной �?лужбы. По�?тому акцент был �?делан на привлечении
новых людей. В итоге было уволено около 80 процентов таможенных �?лужа-
щих и на их ме�?то пришли молодые �?пециали�?ты, не обладающие опытом
работы.
     �?овые кадры проходили ше�?тиме�?�?чный кур�? много�?торонней подго-
товки. В конце кур�?а обучени�? �?лушатели �?давали �?кзамены и лишь лучшие
из них получали назначение на �?тажировку уже на пунктах таможенного кон-
трол�?. �?абирать каче�?твенный пер�?онал �?тало проще по�?ле того, как в тече-
ние 2003-2005 годов зарплата таможенного �?лужащего выро�?ла �? 30 до 800
лари в ме�?�?ц.

Изменение �?реды
     �?абор и подготовка новых кадров, изменение �?и�?темы оплаты их труда
не были до�?таточными мерами дл�? полного и�?коренени�? коррупции. Требо-
вала�?ь пере�?тройка �?труктуры таможенных пунктов. Первый пункт таможен-
ного контрол�?, полно�?тью отремонтированный и о�?нащенный новым обору-
дованием, укомплектованный новыми �?отрудниками, прошедшими подго-
товку, был открыт в мае 2005 года на границе �? �?зербайджаном на Кра�?ном
мо�?ту. Обновление других таможенных пунктов было завершено в 2010 году.
     Дл�? �?к�?перимента глава таможенной �?лужбы �?нтелидзе решил �?рав-
нить показатели работы новых �?отрудников, направленных на работу на
Кра�?ный мо�?т, �? показател�?ми другой группы новобранцев, направленных
на другой по�?т, не ра�?полагавший таким о�?нащением, оборудованием, �?и-
�?темами и �?оответ�?твующими процедурами. Он обнаружил, что группа �?о-
трудников, отбывша�? на работу на по�?т �?тарого типа, в отличие от группы на
новом по�?ту, перен�?ла коррупционные правила поведени�? от �?тарых �?отруд-
ников. “�?е важно, кого вы принимаете на работу, важна об�?тановка вокруг�?,
- заметил он. “Мы пон�?ли, что надо мен�?ть и актеров, и �?цену�?, - добавил
Вахтанг Лежава, главный �?оветник премьер-мини�?тра. Ключом к изменению
атмо�?феры на таможенных по�?тах �?вл�?ла�?ь полна�? нетерпимо�?ть к корруп-
ции, на�?колько �?то было возможным. Дл�? утверждени�? принципа коллектив-
40    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


ной ответ�?твенно�?ти в борьбе �? коррупцией, �?лужба подвергала наказанию
ве�?ь личный �?о�?тав �?мены, е�?ли на вз�?тке попадал�?�? хоть один таможенный
офицер.
     Однако и �?того было недо�?таточно дл�? полного и�?коренени�? корруп-
ции. �?еобходимо было также мен�?ть менталитет торговцев, которые продол-
жали предлагать на таможне вз�?тки. Дл�? профилактики вз�?точниче�?тва на
таможенных пунктах помещали�?ь объ�?влени�? на разных �?зыках, гла�?�?щие,
что люба�? попытка подкупить таможенного �?лужащего Грузии будет �?урово
наказана незави�?имо от граждан�?тва нарушител�?. При попытке подкупа �?о-
трудников таможни были задержаны де�?�?тки граждан �?о�?едних �?тран, ко-
торые были впо�?лед�?твии оштрафованы и приговорены к не�?кольким дн�?м
тюрьмы. Подобные дей�?тви�? приводили даже к небольшим дипломатиче-
�?ким �?кандалам, но в�?е же возымели �?вой �?ффект. Кругом бы�?тро разошла�?ь
молва, что �?итуаци�? дей�?твительно изменила�?ь и грузин�?кие таможенники
больше не берут вз�?ток.

Реформирование ин�?титутов
     Хао�? �? ин�?титутами на границе, который уна�?ледовало новое правитель-
�?тво, затрудн�?л проце�?�? реформировани�? таможенной �?лужбы. �?а пунктах
пере�?ечени�? границы работали пред�?тавители дев�?ти различных ведом�?тв,
готовых идти на �?говор между �?обой дл�? получени�? вз�?ток �? любого, кто
пере�?екает границу. �?овому правитель�?тву �?о временем удало�?ь �?ократить
чи�?ло �?лужб на границе до двух - �?то пограничный (па�?портный) контроль,
подчиненный Мини�?тер�?тву внутренних дел, и таможенна�? �?лужба, подчи-
ненна�? Мини�?тер�?тву финан�?ов. �?о даже така�? реорганизаци�? не была до
конца у�?пешной вплоть до 2008 года, пока патрульна�? полици�? не заменила
коррумпированную пограничную полицию, о�?уще�?твл�?вшую пограничный
контроль. �?е�?мотр�? на то, что �?ти две �?лужбы были в подчинении разных ми-
ни�?тер�?тв, они те�?но �?отрудничали в вопро�?ах �?воего обе�?печени�? и обмена
информацией из �?лектронных баз данных. Сотрудники обеих �?лужб были
взаимозамен�?емы, т.е. таможенные �?лужащие могли о�?уще�?твл�?ть па�?порт-
ный контроль, а �?отрудники иммиграционной �?лужбы могли обрабатывать
таможенные документы. В 2009 году таможенна�? �?лужба �?лила�?ь �? налого-
вой �?лужбой в единую �?лужбу го�?удар�?твенных доходов.
     Первоначальное �?тремление внедрить аб�?олютную нетерпимо�?ть к
вз�?точниче�?тву �?низило его ма�?штабы, но вме�?те �? тем не �?по�?об�?твовало
у�?корению проце�?�?а пере�?ечени�? границы. С �?амого начала на таможенные
по�?ты были направлены �?отрудники новообразованной финан�?овой поли-
ции дл�? наблюдени�? за работой таможенных �?лужащих, �?облюдением ими
закона и предупреждением ошибок. �?б�?олютна�? нетерпимо�?ть к коррупции
подразумевала от�?ут�?твие разницы между незначительными ошибками и
�?ерьезными пре�?туплени�?ми - и то и другое могло закончить�?�? тюремным
�?роком или вы�?оким штрафом. В 2008 году финан�?ова�? полици�? была о�?во-
бождена от выполнени�? �?воих об�?занно�?тей на таможне, а на по�?тах были
у�?тановлены камеры.
     �?рхаично�?ть таможенных процедур обо�?тр�?ла проблемы на границе.
                                       Обновление таможенной �?лужбы   41


К примеру, таможенна�? оценка �?тоимо�?ти груза дл�? налоговых целей была
главной проблемой. В большин�?тве �?лучаев декларируема�? импортерами
�?тоимо�?ть груза по накладной �?уще�?твенно отличала�?ь от его реальной �?то-
имо�?ти. Таможенным �?лужащим было дано право проводить �?об�?твенную
оценку �?тоимо�?ти, и�?пользу�? �?по�?обы, которым многие из импортеров не
довер�?ли. �?а начальном �?тапе база данных по �?тоимо�?ти и �?по�?обы оценки
были довольно не�?овершенными дл�? обе�?печени�? правильной избиратель-
но�?ти и объективно�?ти оценки. От�?ут�?твие надлежащих процедур, �?опр�?-
женное �? тщательным контролем �?о �?тороны финан�?овой полиции, зача�?тую
�?ильно зат�?гивало проце�?�? ра�?таможивани�? грузов. Таможенники открывали
буквально каждую �?умку, перевозимую через границу, и за�?тавл�?ли платить
�?вно завышенную пошлину. По�?вила�?ь даже шутка, что е�?ли вы перевозите
через границу пару но�?ков, то один из них �?вно предназначен дл�? продажи.
     Строгое �?ледование требовани�?м законодатель�?тва иногда �?оздавало
даже проблемы. �?апример, выполнение правил, прин�?тых еще в 90-е годы,
�?огла�?но которым через границу разрешало�?ь перемещение однородного
товара до 20 кг без �?пециальных таможенных процедур и уплаты пошли-
ны, привело в 2004 году к ма�?�?овым нарушени�?м, когда импортеры пере-
упаковывали �?вой груз в многочи�?ленные 20-ти килограммовые упаковки и
нанимали ме�?тных жителей за 2-3 лари перене�?ти �?тот груз через границу.
Иногда ме�?тные жители оказывали �?одей�?твие контрабанди�?там, у�?траива�?
бе�?пор�?дки на границе, �? целью отвлечь на �?еб�? внимание финан�?овой по-
лиции. В ответ на возникающие проблемы таможенные �?лужащие проводи-
ли более тщательный до�?мотр, ин�?пектирование и па�?портные проверки, но
такой же�?ткий подход �?тановил�?�? причиной возникновени�? трений, пере-
ра�?тающих �?о временем в конфронтацию. Финан�?ова�? полици�?, а иногда
даже и �?пецназ Мини�?тер�?тва внутренних дел, пытали�?ь обе�?печить охрану
границ, но врем�? от времени в�?е равно возникали �?тычки. Попытки вы�?вить
контрабанду увеличивали и без того длинные очереди на границе, вынужда�?
импортеров на грузовиках проводить порой до недели в ожидании пере�?е-
чени�? границы. Такие задержки вызывали раздражение новыми правилами.
Ро�?ло понимание того, что в Грузию больше нельз�? ввезти контрабандный
товар, но в то же врем�? ро�?ло и количе�?тво жалоб на неблагопри�?тное от-
ношение чиновников.
     Со временем проведенные ин�?титуциональные изменени�? привели
к уменьшению, а затем и вообще к ликвидации очередей. Была внедрена
практика единого окна дл�? того, чтобы минимизировать физиче�?кое взаи-
модей�?твие таможенного чиновника и коммер�?анта. Согла�?но �?тарым пра-
вилам импортеры дл�? обработки �?воего груза должны были обращать�?�? в
не�?колько разных окон. С внедрением �?и�?темы единого окна они �?тали по-
лучать в�?е необходимые документы из одного окна. Их документам при�?ва-
ивал�?�? номер и они проходили обработку в б�?к-офи�?е, таким образом, не-
по�?ред�?твенный контакт импортера �? �?отрудником был невозможен. Такой
подход уменьшил количе�?тво процедур ра�?таможивани�? товара, у�?корил
проце�?�? и ограничил возможно�?ти дл�? коррупции.
     Кроме того, в 2009 году было проведено дополнительное у�?овершен-
�?твование �?и�?темы путем внедрени�? автоматиче�?кой �?и�?темы оценки ри-
42    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


�?ков, котора�? кла�?�?ифицировала импортеров �? помощью 15-ти критериев.
Клиенты, имевшие низкий уровень ри�?ка, проходили таможню по у�?корен-
ной процедуре, при которой ограничивали�?ь дей�?тви�? по у�?мотрению �?о-
трудника таможни и упрощал�?�? проце�?�? ра�?таможивани�?. Си�?тема уменьши-
ла долю деклараций, идущих через кра�?ный коридор (тщательна�? проверка)
�? 15 процентов в июне 2009 года до 7 процентов в июне 2011. Программное
обе�?печение �?и�?темы оценки ри�?ков �?одержало также критерии дл�? отбора
деклараций дл�? выборочной проверки, дол�? которых �?о�?тавл�?ла 1-2 процен-
та от в�?ех деклараций.
     Дл�? дальнейшего �?овершен�?твовани�? проце�?�?а ра�?таможивани�? гру-
зов, �?окращени�? количе�?тва процедур и времени на обработку груза, а так-
же дл�? улучшени�? каче�?тва об�?луживани�? клиента, в 2010 были �?озданы три
новые зоны таможенного до�?мотра. Была введена �?и�?тема предварительной
подачи деклараций, а также деклараций в �?лектронной форме. Ра�?таможи-
вание грузов отныне не о�?уще�?твл�?ет�?�? непо�?ред�?твенно на границе. Дл�?
транзитных грузов пограничник (�?отрудник иммиграционной �?лужбы или
таможенник) про�?то провер�?ет па�?порт водител�?, документы на транзит,
опечатывает кузов, и е�?ли в�?е в пор�?дке, в�?его лишь за не�?колько минут вы-
пу�?кает машину. Дл�? груза, предназначенного дл�? Грузии, грузовики направ-
л�?ют�?�? либо в определенную таможенную зону, либо в �?лучае, е�?ли была
подана предварительна�? деклараци�? - непо�?ред�?твенно к импортеру, где и
производит�?�? окончательна�? обработка документов.
     Во времена, предше�?твующие реформам, коммер�?антам в прохожде-
нии таможенных процедур и в оказании �?клад�?ких у�?луг оказывали �?одей-
�?твие ча�?тные таможенные брокеры и �?к�?педитор�?кие компании, как �?то
делает�?�? в большин�?тве других �?тран. Многие ча�?тные таможенные брокеры
раньше были таможенными чиновниками и возникала угроза того, что через
них коррупци�? вновь про�?очит�?�? в �?и�?тему. Дл�? того чтобы как-то решить �?ту
проблему, правитель�?тво пошло на ра�?ширение при�?ут�?тви�? го�?удар�?тва в
�?той �?фере, причем целиком на деловой о�?нове. Первоначально программа
реформ предполагала отказ от у�?луг ча�?тных брокер�?ких компаний, однако,
по�?ле �?оответ�?твующей реакции ча�?тного �?ектора, ча�?тные брокеры о�?та-
ли�?ь. Такой новый подход был позитивно в�?тречен деловым �?ообще�?твом
Грузии и зарубежными торговыми партнерами.


Результаты
     В на�?то�?щее врем�? грузин�?ка�? таможн�? ра�?полагает первокла�?�?ной
инфра�?труктурой, в оказании у�?луг целиком ориентирована на клиента,
о�?уще�?твл�?ет каче�?твенное ра�?таможивание, у�?пешно примен�?ет интегри-
рованную �?и�?тему менеджмента на границе, включающую взаимозамен�?-
емо�?ть �?отрудников из разных �?лужб, делегирование полномочий другим
ведом�?твам и обмен данными. Коррупци�?, некогда процветавша�? на тамож-
не и в других пограничных �?лужбах, ныне обуздана и по отношению к ней
проводит�?�? политика полной нетерпимо�?ти, в работе �?отрудников утверж-
дают�?�? принципы прозрачно�?ти и че�?тно�?ти, функциональные об�?занно�?ти
уменьшают ри�?к вымогатель�?тва и получени�? вз�?ток.
                                       Обновление таможенной �?лужбы   43


     Проце�?�? реформ зан�?л �?емь лет и в�?третил на �?воем пути многочи�?лен-
ные преп�?т�?тви�? и трудно�?ти. У�?пех в борьбе �? коррупцией и в улучшении
каче�?тва предо�?тавл�?емых у�?луг был до�?тигнут лишь по�?ле того, как были
решены в�?е кадровые, ин�?титуциональные и инфра�?труктурные вопро�?ы, а
также были проведены �?труктурные реформы. “До �?того момента,- в�?поми-
нает �?к�?-мини�?тр финан�?ов Байндурашвили,- не до конца реформированна�?
�?и�?тема была подобна о�?ьминогу, опутывающему щупальцами коррупции
в�?ех, кто в нее попадал�?.

Улучшение показателей
     Реформы �?уще�?твенно упро�?тили торговлю: к 2010 году Грузи�? зан�?-
ла п�?тое ме�?то �?реди 181 �?траны по �?редней величине тарифов, ее тарифы
были �?амыми низкими в регионе (Европа и Центральна�? �?зи�?) и �?реди �?тран
�? �?опо�?тавимым доходом ( �?тран �? низким �?реднем уровнем доходов). По-
казатель доли товаров �? нулевым уровнем тарифов (86 процентов) был �?а-
мым вы�?оким �?реди �?тран региона и одним из �?амых вы�?оких �?реди �?тран �?
�?опо�?тавимым уровнем дохода. По Индек�?у об�?затель�?тв Генерального �?о-
глашени�? о тарифах и торговле, который оценивает уровень об�?затель�?тв в
либерализации много�?торонних у�?луг, Грузи�? занимает третье ме�?то (World
Bank, 2010a). Объем торговли резко выро�?, таможенные по�?туплени�? увели-
чили�?ь (Таблица 4.1).

Таблица 4.1 Отдельные показатели работы таможенной �?лужбы,
2003–10 гг.




И�?точник: Ра�?четы �?отрудников В�?емирного Банка на о�?нове данных Мини-
�?тер�?тва финан�?ов
44    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


�?адежна�? �?и�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
    Сразу по�?ле того, как правитель�?тво провозгла�?ило политику полной
нетерпимо�?ти к коррупции, было прин�?то законодатель�?тво о либерализа-
ции торгового режима, были проведены изменени�? в кадровой политике и
изменена �?и�?тема �?тимулировани�? �?отрудников (Ри�?унок 4.1). Ин�?титуцио-
нальные преобразовани�?, улучшение инфра�?труктуры и �?овершен�?твование
�?лементов �?и�?темы потребовало более длительного времени в �?илу полити-
че�?ких причин и недо�?татка �?ред�?тв, но они также были �?о�?тавными ча�?т�?ми
пов�?еме�?тной борьбы �? коррупцией в таможенной �?и�?теме.
Ри�?унок 4.1 Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в таможенной �?лужбе




И�?точник: �?вторы

Выводы
    Решительный кур�? на полную нетерпимо�?ть к коррупции �?тал залогом
у�?пеха в реформировании таможенной �?лужбы, котора�? включала в �?еб�?
упрощение импортного режима, �?овершен�?твование процедур и реорга-
низацию таможенной �?лужбы. Борьба за доверие граждан зан�?ла больше
времени, чем в других �?ферах, но на�?тойчиво�?ть правитель�?тва в�?е-таки при-
не�?ла �?вои плоды. Прием на работу и подготовка новых кадров, повышение
уровн�? оплаты труда, значительные инве�?тиции в новые технологии и о�?на-
щение - в�?е имело решающее значение. �?о главным залогом у�?пеха были
ин�?титуциональные преобразовани�?, которые изменили также �?и�?тему �?ти-
мулов и правила игры, укрепили о�?новы ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти,
необходимые дл�? обе�?печени�? необратимо�?ти реформ.
ГЛ�?В�? 5.

Обе�?печение надежного �?набжени�?
�?лектро�?нергией

Со�?то�?ние дел на 2003 год
     Энергетиче�?кий �?ектор Грузии к 2003 году оказал�?�? на грани коллап�?а.
Де�?�?тилети�? не�?ффективного управлени�? финан�?ами, тотальной коррупции,
а и иногда и �?аботажа �?о �?тороны �?нергетиче�?ких компаний, о�?тавили значи-
тельную ча�?ть �?траны в потемках. �?е�?мотр�? на то, что линии �?лектропередач
про�?тирали�?ь до �?амых отдаленных горных �?ел, тем �?амым охватыва�? �?лек-
трификацией 95% на�?елени�?, ни в одном районе �?траны не обе�?печивала�?ь
кругло�?уточна�? подача �?лектро�?нергии, а в некоторых регионах �?лектриче-
�?тва не было по не�?кольку дней. Даже в Тбили�?и �?лектриче�?тво подавала�?ь
в �?реднем 7 ча�?ов в �?утки.
     Традиционно, �?лектро�?нерги�? в Грузии подавала�?ь генерирующими
компани�?ми (гидро- и термо-�?лектро�?танци�?ми), а также за �?чет по�?тавок из
других ча�?тей Совет�?кого Союза. В летнее врем�?, когда реки наполн�?ли�?ь во-
дой, �?ход�?щей �?о �?нежных вершин Кавказ�?ких гор, в Грузии вырабатывал�?�?
избыток �?лектро�?нергии. В те времена Грузи�? отдавала избыточную �?лектро-
�?нергию в единую �?нергетиче�?кую �?и�?тему Совет�?кого Союза в обмен на
обратные по�?тавки в зимнее врем�?. По�?ле обретени�? незави�?имо�?ти такой
обмен летнего избытка на зимние по�?тавки �?тал ненадежным механизмом
из-за нарушений в �?набжении �?лектро�?нергией и проблем в ра�?четах за
�?нергию.
     К 2004 году производ�?тво �?лектро�?нергии упало вдвое по �?равнению
�? уровнем 1990 года. �?екоторые объекты �?нерго�?и�?темы были полно�?тью
выведены из �?тро�? и не обе�?печивали более подачу �?лектро�?нергии. О�?тав-
шие�?�? мощно�?ти были в значительной �?тепени ненадежными, что зача�?тую
погружало Грузию в �?плошную мглу и парализовало жизнь. �?енадежное
�?лектро�?набжение делало даже поездки в метро опа�?ными, т.к. поезд под

                                                                       45
46    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


землей мог про�?то о�?тановить�?�? в полной темноте и только лишь аварий-
ный �?вет ту�?кло о�?вещал вагоны. Безнадежно�?ть �?итуации �? �?лектриче�?твом
до�?тигла такой �?тепени, что демон�?транты в Тбили�?и проте�?товали уже не
против отключений �?лектро�?нергии, а требовали от вла�?тей предварительно
уведомлени�? о времени включени�? �?вета.
     Отключение �?лектро�?нергии объ�?�?н�?ло�?ь также плохой �?и�?темой
управлени�? и воров�?твом �?лектро�?нергии. �?еточный учет потреблени�?, запу-
танна�? �?и�?тема начи�?лений платежей и не�?по�?обно�?ть многих потребителей
оплачивать �?чета приводили к нехватке �?ред�?тв дл�? поддержани�? �?и�?темы.
Воров�?тво �?лектро�?нергии было пов�?еме�?тным. К �?лектриче�?ким �?толбам
т�?нули�?ь �?отни незаконных проводов, о�?тавл�?�? без �?нергии близлежащие
дома и предпри�?ти�?. Воров�?тво и подключение к лини�?м �?лектропередач,
�?набжающим больницы, �?и�?тему метрополитена, заводы и фабрики, и даже
к �?о�?ед�?ким генераторам, были пов�?еме�?тны.
     Коррупци�? при�?ут�?твовала на в�?ех �?тапах - генерации, передачи, ра�?-
пределени�? �?лектро�?нергии и подключени�? конечных потребителей. Руково-
дители �?нергетиче�?ких компаний вели покрытые мраком переговоры об им-
портных по�?тавках за закрытыми двер�?ми, ча�?то �? уча�?тием многочи�?ленных
по�?редников. Лишь в редких �?луча�?х �?тановила�?ь изве�?тной информаци�? о
реальных по�?тавщиках, цене и у�?лови�?х контрактов. Стало привычным, когда
мини�?тер�?кие чиновники продавали на черном рынке дизельное топливо,
предназначенное дл�? производ�?тва �?нергии в зимнее врем�?. Потребители
ча�?то давали вз�?тки работникам �?нергокомпаний дл�? получени�? �?кидки или
за бе�?платное подключение, за подключение �?воих домов к �?ет�?м больниц
или предпри�?тий, а некоторые подключали�?ь к �?ет�?м �?амо�?то�?тельно �? ри-
�?ком дл�? жизни от �?лектрошока. Электрики на ме�?тах платили откаты �?воим
начальникам дл�? �?охранени�? �?воих рабочих ме�?т. Сбор платежей �?о�?тавл�?л
в�?его лишь 25-30 процентов от начи�?ленных �?умм.
     Платежна�? ди�?циплина подрывала�?ь от�?ут�?твием �?четчиков, на�?ледием
�?овет�?ких времен, недоволь�?твом низким уровнем каче�?тва и надежно�?ти
у�?луг, а также неупор�?доченной практикой начи�?лени�? платежей. Энергети-
че�?кие компании не в�?егда вы�?тавл�?ли �?чета и не вели учет по�?туплений.
Люди �?охран�?ли квитанции об оплате, по�?кольку в у�?лови�?х от�?ут�?тви�? �?и-
�?темы учета платежей по�?тавщики могли по�?читать, что люди не оплатили
�?чет за потребленную �?лектро�?нергию и вы�?тавить �?чет повторно.
     Коррупци�? опу�?тошала отра�?ль, и �?нергокомпании были не�?по�?обны
�?воевременно о�?уще�?твл�?ть налоговые платежи. Компании имели огром-
ную задолженно�?ть перед го�?удар�?твом, и на их �?чета налогова�? �?лужба пе-
риодиче�?ки накладывала аре�?ты. Как �?лед�?твие, оплата за товары и у�?луги
по�?тавщикам, об�?луживающим организаци�?м и другие платежи о�?уще�?твл�?-
ли�?ь и�?ключительно в наличной форме. Огромные �?уммы переходили из рук
в руки без �?оответ�?твующего отражени�? в учете и без документарного под-
тверждени�? операций �? наличными �?ред�?твами. Ча�?ть �?той налично�?ти шла
на дополнительную оплату труда работникам компаний и на другие нужды, а
иногда и�?тощенные в финан�?овом плане �?нергетиче�?кие компании были не
в �?о�?то�?нии вообще платить зарплату, вынужда�? работников брать вз�?тки,
чтобы как-то выжить.
                        Обе�?печение надежного �?набжени�? �?лектро�?нергией   47


     Р�?довые �?лектрики были не един�?твенными, кто брал вз�?тки либо в об-
мен на обещание надежного �?набжени�? �?лектро�?нергией либо за то, чтобы
закрыть глаза на незаконные подключени�?. Лица, �?в�?занные �? �?нергокомпа-
ни�?ми, и в их чи�?ле пред�?тавители правоохранительных органов и го�?удар-
�?твенные чиновники, также грешили �?тим. �?а ме�?тах, и начальник полиции,
и губернатор, и прокурор - в�?е нуждали�?ь в деньгах. По мнению премьер-ми-
ни�?тра �?ики Гилаури, главным и�?точником их доходов был �?нергетиче�?кий
�?ектор.


�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Реформы в �?нергетиче�?ком �?екторе, к которым правитель�?тво при�?тупи-
ло �? 2005 года, но�?или комплек�?ный характер и были нацелены на бы�?трое
до�?тижение результатов, которые помогли бы �?оздать благопри�?тный круг
политиче�?кой поддержки. Они были направлены на во�?�?тановление финан-
�?овой ди�?циплины и привлечение инве�?тиций дл�? ра�?ширени�? мощно�?тей,
�?нижени�? техниче�?ких потерь и повышени�? надежно�?ти предо�?тавл�?емых
у�?луг. Дл�? реализации намеченных реформ в 2005 году правитель�?тво �?оз-
дало го�?удар�?твенную коми�?�?ию по �?нергетике, котора�? на начальном �?тапе
за�?едала дважды в неделю и возглавл�?л ее премьер-мини�?тр.

Улучшение финан�?овой ди�?циплины
     Правитель�?тво при�?тупило к внедрению же�?ткой финан�?овой ди�?ци-
плины путем проведени�? ре�?труктуризации и приватизации в �?нергетиче-
�?кой отра�?ли, увеличени�? по�?туплений и привлечени�? новых кадров к управ-
лению мини�?тер�?твом �?нергетики. Дл�? увеличени�? по�?туплений и решени�?
проблем неплатежей было необходимо �?делать четыре важных шага. Во-
первых, �?отрудники го�?удар�?твенных �?нерго-ра�?пределительных компаний
�?тали не�?ти ответ�?твенно�?ть за по�?тупление платежей - шаг, который позво-
лил привлечь к ответ�?твенно�?ти �?отрудников, замешанных в коррупции, и
на прот�?жении 2004-05 годов уволить 3000 из них при общей чи�?ленно�?ти
пер�?онала в 20000. Вводили�?ь также финан�?овые �?тимулы. В 54-х подраз-
делени�?х, которые отвечали за по�?тупление платежей, 10 процентов �?отруд-
ников �? наилучшими показател�?ми в работе премировали�?ь, а 20 процентов
�? наихудшими - увольн�?ли�?ь �? работы1. Кроме того, в СМИ была развернута
кампани�? в поддержку улучшени�? платежной ди�?циплины по ра�?четам за
�?лектро�?нергию.
     Во-вторых, были у�?тановлены ты�?�?чи �?лектро�?четчиков, от показаний
которых пр�?мо зави�?ела �?умма вы�?тавленного �?чета. В идеале, �?четчиками
надо было о�?на�?тить каждый дом, квартиру и предпри�?тие дл�? того, чтобы
определ�?ть индивидуальное потребление, однако у правитель�?тва не было
дл�? �?того ни времени, ни �?ред�?тв. Там, где индивидуальное измерение по-
треблени�? было невозможным, вводил�?�? коллективный учет потреблени�?. В
таком �?лучае не�?колько квартир или домов подключали к одному �?четчику,
фик�?ировавшему общее потребление группой, котора�? впо�?лед�?твии �?ама
определ�?ла долю каждого и отвечала за оплату. В �?лучае неуплаты общего
48    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


�?чета, в�?е потребители �?той группы, подключенные к общему �?четчику, от-
ключали�?ь от �?лектро�?набжени�?. Применение коллективных �?ред�?тв учета
�?ыграло огромную роль в бы�?тром ро�?те уровн�? оплаты за �?лектро�?нергию.
Вме�?те �? тем, были �?лучаи, когда �?�?оры между �?о�?ед�?ми, подключенными
к одному �?четчику, при определении ими доли в общем �?чете перера�?тали
даже в �?тычки, и требовало�?ь вмешатель�?тво полиции. �?ар�?ду �? введением
�?ред�?тв учета, была также внедрена нова�? �?лектронна�? �?и�?тема вы�?тавлени�?
�?четов, котора�? позвол�?ла оплачивать их через банки или в режиме он-лайн.
�?ова�? �?и�?тема помогла уйти от платежей в наличной форме, что �?узило воз-
можно�?ти дл�? вз�?точниче�?тва и воров�?тва.
     В-третьих, дл�? того, чтобы продемон�?трировать, что правила игры дей-
�?твительно изменили�?ь, правитель�?тво отключило от �?лектро�?набжени�?
даже таких могуще�?твенных неплательщиков как водоканал г. Поти, Тбили�?-
�?кий троллейбу�?ный парк и центральную больницу в г. Тбили�?и. Дл�? пре-
мьер-мини�?тра Гилаури, который в то врем�? занимал должно�?ть мини�?тра
�?нергетики, “решение об отключении больницы было очень �?ложным, но
оно �?работало, и руковод�?тво больницы пога�?ило задолженно�?ть в течение
не�?кольких ча�?ов�?. Отключение от �?лектро�?набжени�? �?тало недву�?мы�?лен-
ным предупреждением в�?ех неплательщиков о том, что правила игры изме-
нили�?ь и в�?е без и�?ключени�? об�?заны платить за �?лектро�?нергию.
     В-четвертых, по�?тепенно, шаг за шагом были повышены тарифы до
уровн�? покрыти�? затрат. Такие повышени�? были бы невозможными, е�?ли
бы на�?еление Грузии не чув�?твовало улучшений в �?лектро�?набжении. По
мнению премьер-мини�?тра Зураба �?огаидели, “глобальные реформы �?та-
ли возможны лишь тогда, когда президент о�?ознал, что цена политиче�?ких
потерь из-за вы�?оких тарифов была меньшей, чем политиче�?ка�? цена от�?ут-
�?тви�? �?лектриче�?тва вообще�?. Дл�? того, чтобы �?м�?гчить удар от повышени�?
тарифов, о�?обенно дл�? бедной ча�?ти на�?елени�?, правитель�?тво ввело про-
грамму �?оциальной защиты, в �?оответ�?твии �? которой в�?е потребители полу-
чили одноразовый ваучер на �?лектро�?нергию на �?умму 50 лари. Также были
введены тарифы минимального потреблени�?, ориентированные на бедные
�?лои на�?елени�? и обе�?печивающие базовый уровень потреблени�?.

Приватизаци�? �?нергетиче�?кой отра�?ли
     В цел�?х повышени�? �?ффективно�?ти и прибыльно�?ти �?нергетиче�?кой
отра�?ли, правитель�?тво разработало и о�?уще�?твило план ее приватизации;
отра�?ль на то врем�? уже была �?труктурно разделена на генерирующие, пере-
дающие и ра�?пределительные компании. Изначально конкурировали две
концепции, одну из которых предлагал �?ика Гилаури, а другую – бывший в
то врем�? мини�?тром �?кономики Каха Бендукидзе. Оба подхода и�?ходили из
необходимо�?ти обе�?печить по в�?ей �?тране бе�?перебойную кругло�?уточную
подачу �?лектро�?нергии и добить�?�? финан�?овой �?о�?то�?тельно�?ти �?нергети-
че�?кого �?ектора. О�?обенно�?ти заключали�?ь лишь в пут�?х до�?тижени�? цели.
Го�?подин Бендукидзе вы�?тупал за укрупнение отра�?ли и приватизацию ра�?-
пределени�? и генерации через четыре вертикально интегрированные компа-
нии. Го�?подин же Гилаури в �?воей “Программе обе�?печени�? Грузии �?ветом�?
                        Обе�?печение надежного �?набжени�? �?лектро�?нергией   49


предлагал �?начала инве�?тировать в разрозненные компании, ра�?чи�?тить их
долги, во�?�?тановить их финан�?овое �?о�?то�?ние и тогда уже приватизировать.
     В итоге победила втора�? концепци�?2. Го�?удар�?тво инве�?тировало зна-
чительные �?ред�?тва в развитие �?нергетиче�?кого �?ектора ( 300 млн. долла-
ров СШ�? было выделено из �?ред�?тв го�?удар�?твенного бюджета; кроме того,
значительные �?ред�?тва были выделены донорами), во�?�?тановлено гидро- и
термальные �?лектро�?танции. С целью вдохнуть новую финан�?овую �?трую в
балан�?ы компаний, предо�?тавл�?ющих у�?луги, был разработан план ре�?трук-
туризации долгов перед внешними по�?тавщиками. �?ар�?ду �? �?тим, прави-
тель�?тво прио�?тановило работу р�?да небольших ра�?пределительных компа-
ний, имевших незначительное количе�?тво потребителей и �?луживших и�?точ-
никами коррупции.
     В итоге, отра�?ль �?тала привлекательной дл�? ча�?тного капитала. При-
ватизаци�? ра�?�?матривала�?ь как ин�?трумент борьбы �? коррупцией и обе-
�?печени�? �?ффективного функционировани�? �?нергетиче�?кого �?ектора. Среди
приватизированных �?нергетиче�?ких предпри�?тий оказали�?ь Объединенна�?
�?нерго-ра�?пределительна�? компани�?, обе�?печивающа�? по�?тавки �?лектро-
�?нергии по в�?ей территории Грузии за и�?ключением Тбили�?и, и еще ше�?ть
гидро�?лектро�?танций.

Смена команды
     Дл�? го�?подина Гилаури �?амым �?ложным вызовом оказало�?ь �?оздание
новой, нацеленной на реформы команды, котора�? была бы �?по�?обна о�?у-
ще�?твл�?ть необходимые преобразовани�? - “молодых, образованных, трудо-
любивых людей, которые �?очетают в �?ебе опыт и молодо�?ть�?. Он принимал
личное уча�?тие не только в назначении на должно�?ти заме�?тителей мини-
�?тров и руководителей департаментов, но и в подборе �?пециали�?тов более
низкого звена. Ключом к привлечению новых �?пециали�?тов и удержанию
�?тарых профе�?�?иональных кадров была привлекательна�? заработна�? плата.
Более вы�?окий уровень зарплат �?тал возможным в �?в�?зи �? ро�?том налоговых
по�?туплений и улучшением финан�?ового �?о�?то�?ни�? �?нергетиче�?ких предпри-
�?тий.


Результаты
     Реформы в �?нергетиче�?ком �?екторе прине�?ли ощутимые плоды и пре-
вратили полно�?тью коррумпированную отра�?ль �? разваливающей�?�? инфра-
�?труктурой в финан�?ово �?табильный �?ектор �?кономики, �?тавший нетто �?к�?-
портером �?лектро�?нергии, в потенциальный и�?точник дл�? новых инве�?тиций
и ро�?та. Многие люди, даже некоторые члены правитель�?тва, не верили в
у�?пех. Премьер-мини�?тр Гилаури в�?поминает об одном разговоре в 2005
году, когда он, будучи мини�?тром �?нергетики, дал поручение �?воему заме-
�?тителю подготовить реали�?тиче�?кий балан�? �?про�?а и предложени�? �?лектро-
�?нергии, который обе�?печивал бы кругло�?уточное обе�?печение потребите-
лей. Его заме�?титель отреагировал вопро�?ом: “Почему вы хотите, чтобы мы
занимали�?ь бе�?�?мы�?ленной работой? Мы можем подготовить такой балан�?,
50    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


но кругло�?уточное обе�?печение Грузии �?лектриче�?твом в принципе невоз-
можно�?. Врем�? в�?коре показало, что заме�?титель мини�?тра был неправ.

Улучшение показателей �?нергетиче�?кого �?ектора
    За �?ов�?ем короткий отрезок времени реформаторам удало�?ь полно�?тью
изменить �?итуацию в �?нергетиче�?ком �?екторе Грузии:

•	   Электро�?набжение обе�?печивает�?�? в кругло�?уточном режиме. �?а про-
     т�?жении 2009-11 годов не зафик�?ировано ни одного отключени�? наци-
     онального ма�?штаба.
•	   Техниче�?кие потери в �?ети �?ократили�?ь �? 6,6% в 2004 г. до 1,7% в 2010 г.
•	   Показатель оплаты вы�?тавленных �?четов выро�? �? 22% от общей �?уммы в
     2004 г. до 95% в 2007 г. и до 100% в 2009-10 гг.
•	   Тарифы у�?тановлены на уровне, покрывающем затраты.
•	   Повышение тарифов и необходимо�?ть платить по �?четам за�?тавили до-
     мохоз�?й�?тва и предпри�?ти�? рационализировать потребление. В 2010
     году потребление �?лектро�?нергии было в�?его лишь на 8% выше, чем в
     2004 г., при �?том �?ледует уче�?ть, что в на�?то�?щее врем�? �?лектро�?нерги�?
     подает�?�? кругло�?уточно.
•	   Общий объем производ�?тва �?лектро�?нергии в �?тране выро�? �? 6,9 ТВтча�?
     в 2004 году до 10,0 ТВтча�? в 2010-м.
•	   Грузи�?, котора�? еще в 2003 году была нетто-импортером �?лектро�?нер-
     гии, в на�?то�?щее врем�? �?вл�?ет�?�? ее нетто-�?к�?портером.

Си�?тема повышени�? ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
     До Революции Роз �?и�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?нергети-
че�?кой отра�?ли была �?лабой. Коррупци�? была причиной неплатежей, от�?ут-
�?тви�? финан�?овой ди�?циплины, чрезмерного потреблени�? �?лектро�?нергии,
что в �?вою очередь вело к ее нехватке. Прежнее правитель�?тво об�?зывало
ра�?пределительные компании о�?уще�?твл�?ть подачу �?лектро�?нергии любой
ценой. Так как предпри�?ти�? �?нергетиче�?кой отра�?ли редко прибегали к от-
ключению потребителей за долги, между потребител�?ми и по�?тавщиками
от�?ут�?твовали отношени�? взаимной ответ�?твенно�?ти. Ключевым фактором
до�?тижени�? результатов �?тало повышение уровн�? ответ�?твенно�?ти и подот-
четно�?ти в отра�?ли (Ри�?унок 5.1).
                        Обе�?печение надежного �?набжени�? �?лектро�?нергией   51


Ри�?унок 5.1 Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти дл�? обе�?печени�? надеж-
но�?ти �?набжени�? �?лектро�?нергией




И�?точник: �?вторы

Выводы
     Полное непри�?тие возможно�?ти не платить за �?лектро�?нергию �?тало
главным принципом утверждени�? довери�? на �?амом раннем �?тапе проце�?-
�?а реформ. Правитель�?тво шло на отключение неплательщиков незави�?имо
от их значимо�?ти - больницы, военные городки или даже го�?удар�?твенные
тюрьмы. От�?ут�?твие оплаты означало от�?ут�?твие �?лектриче�?тва, без каких-
либо и�?ключений. Об�?затель�?тво правитель�?тва об обе�?печении по�?то�?н-
ной, кругло�?уточной подачи �?лектро�?нергии и впо�?лед�?твии его выполнение
укрепило доверие к реформам. Подобные отключени�? имели ме�?то и до
революции, но меры не были �?толь �?ффективными, так как �?нергетиче�?кие
компании не могли тогда обе�?печить кругло�?уточно �?лектро�?нергией тех по-
требителей, которые за нее платили. Решение и�?пользовать коллективные
�?четчики было неординарным решением, позволившим бы�?тро увеличить
уровень оплаты. Перене�?ение ответ�?твенно�?ти за �?бор �?ред�?тв и платежи на
уровень ме�?тных общин, а также отключение за долги целых кварталов и
даже �?ел, позволило правитель�?тву четко продемон�?трировать, что правила
игры изменили�?ь. У�?тановление ты�?�?ч новых �?четчиков и внедрение новой
�?и�?темы �?о�?тавлени�? �?четов �?тали ключевыми ин�?трументами и�?коренени�?
коррупции в ра�?пределительных компани�?х. Эта нова�? �?и�?тема �?о�?тавлени�?
�?четов позвол�?ла не только у�?танавливать объемы потребленной �?лектро-
�?нергии и оформл�?ть �?чета, но также проводить мониторинг и фик�?ировать
�?в�?занные �?о �?четами аномалии, которые могли быть результатом коррупци-
онных дей�?твий.
ГЛ�?В�? 6.

Дерегул�?ци�? бизне�?а

Со�?то�?ние дел на 2003 год
     Предприниматель�?тво в дореформенной Грузии было полно�?тью по-
гр�?зшим в болоте го�?удар�?твенной бюрократии, а руководители предпри-
�?тий находили�?ь под по�?то�?нным давлением �?о �?тороны коррумпированных
чиновников. Лицензии и разного рода разрешени�? требовали�?ь дл�? более
чем 900 видов предприниматель�?кой де�?тельно�?ти, по�?то�?нно проводили�?ь
де�?�?тки ежеме�?�?чных и годовых проверок, во врем�? которых провер�?ющих
интере�?овало главным образом наполнение �?воих карманов. Выполнение
многочи�?ленных требований, предъ�?вл�?емых го�?удар�?твом, было �?ложным,
затратным �? точки зрени�? времени и �?ред�?тв, проце�?�?ом. Люди дл�? полу-
чени�? разных разрешений и лицензий ча�?ами вы�?таивали в очеред�?х, ча�?то
только дл�? того, чтобы у�?лышать, что им надо прийти в �?ледующий раз или
заполнить какие-то формы, которые �?кобы куда-то пропадали из �?щика дл�?
за�?влений, хот�? до�?туп к нему был у чиновника, а не у за�?вител�?. Процедуры
напоминали лабиринт. Получение разрешени�? на �?троитель�?тво требова-
ло прохождени�? 29 процедур и �?огла�?ований в 9 различных ин�?танци�?х. В
лучшем �?лучае можно было уложить�?�? в один год. Даже �?амим чиновникам
было �?ложно придерживать�?�? �?тих процедур, и они иногда их про�?то игнори-
ровали. Многие предпри�?ти�? работали за рамками закона. Менее 45% в�?ех
реализуемых �?троительных проектов имели в�?е необходимые разрешени�?
(World Bank, Doing Business, 2005).
     �?еповоротлива�? и запутанна�? �?и�?тема �?по�?об�?твовала коррупции.
Люди давали вз�?тки, чтобы бы�?трее получить разрешени�? или обойти ли-
цензионные требовани�?. Коррупци�? т�?нула�?ь на �?амый верх. “Е�?ли кто-то
хотел �?к�?портировать металлолом, - объ�?�?н�?л главный �?оветник премьера
Вахтанг Лежава, - то он платил не�?колько ты�?�?ч долларов мини�?тру �?коно-
мики. Размер вз�?тки зави�?ел от объема �?к�?порта�?. Дл�? того чтобы до�?троить

                                                                       53
54    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


еще один �?таж в жилом многоквартирном здании, �?троители платили пор�?д-
ка 50 ты�?�?ч долларов СШ�? чиновнику из органов зонального контрол�?. “В�?е
�?тоило денег, - добавл�?ет он, - а шли они в карманы чиновников�?.
     Коррупци�? ни дл�? кого не была �?екретом. Водители давали вз�?тки кон-
троллерам за количе�?твом выбро�?ов газов и получали необходимую �?прав-
ку, даже когда из их выхлопной трубы шел черный дым. Пожарна�? ин�?пекци�?
работала в полуразрушенном здании, перед которым �?то�?ла разваливша�?�?�?
техника. “Пожарна�? ин�?пекци�? была �?амым большим недоразумением, -
в�?поминает заме�?титель главы налоговой �?лужбы мини�?тер�?тва финан�?ов и
бывший заме�?титель мини�?тра по координации реформ Лили Бегиашвили.
- Пред�?тавьте �?ебе человека, который ничем не зан�?т по жизни. Это и был
пожарный ин�?пектор. Он приходил на работу, чтобы там про�?то поиграть в
карты�?. Правда, многие из них в�?е же выходили из здани�? - чтобы �?обрать
мзду и разделить ее между коллегами.

�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Реформаторы резко �?ократили ма�?штаб регулировани�? бизне�?а, лик-
видировав целые ведом�?тва, которые в �?воей де�?тельно�?ти либо не имели
узаконенной цели, либо были не�?по�?обны выполн�?ть �?вой мандат ввиду
от�?ут�?тви�? ин�?титуционального и кадрового потенциала. Реформаторы �?оз-
дали “единые окна�?, �?ократили врем�? обработки документов и количе�?тво
провер�?ющих, прибегли к аут�?ор�?ингу регул�?торных функций, дали новые
полномочи�? кадрам во им�? о�?лаблени�? регул�?торного давлени�? на физиче-
�?кие лица и компании.

Применение гильотины
     В 2005 году бывший в то врем�? мини�?тр �?кономики Каха Бендукидзе
при�?тупил к широкома�?штабной реформе по радикальному �?окращению ко-
личе�?тва лицензий и разрешений, а также упрощению процедур, чтобы �?де-
лать Грузию привлекательной дл�? внутреннего и ино�?транного инве�?тора. “У
ва�? не может быть плана, ра�?�?читанного на ты�?�?чу дней, - говорил он. - Вы
должны нано�?ить удар тогда, когда по�?вл�?ет�?�? благопри�?тна�? дл�? �?того воз-
можно�?ть�?. И така�? возможно�?ть по�?вила�?ь, когда президент Грузии пред-
ложил ему зан�?ть�?�? дерегул�?цией. Мини�?тер�?тва подготовили �?вои первона-
чальные �?пи�?ки регул�?торных актов, которыми �?ледовало бы зан�?ть�?�? в про-
це�?�?е реформ, однако они были неполными и �?о�?тавл�?ли�?ь �?вно людьми,
которые были заинтере�?ованы в �?охранении �?тату�? кво.
     �?епоколебимый “либертарианец�? Бендукидзе верил в необходимо�?ть
�?ужени�? роли го�?удар�?тва. Он вз�?л в �?вою команду Вахтанга Лежаву и Лили
Бегиашвили, которые раздел�?ли его �?нтузиазм в проце�?�?е анализа норма-
тивных документов, регламентирующих вопро�?ы получени�? разрешений и
лицензий. Дл�? проведени�? углубленного анализа он привлек к работе моло-
дых �?нергичных людей, главным образом в возра�?те 20-30-ти лет, которые не
были подвержены вли�?нию коммуни�?тиче�?кой идеологии и раздел�?ли его
взгл�?ды на ограниченную роль го�?удар�?тва. Они и�?ходили из принципа, что
                                                  Дерегул�?ци�? бизне�?а   55


коррупци�? имеет ме�?то там, где граждане �?талкивают�?�? �? пред�?тавител�?ми
го�?удар�?тва. И даже в у�?лови�?х �?трогого контрол�? нельз�? было про�?ледить
за каждой отдельной операцией. Таким образом, определ�?л�?�? подход, �?о-
гла�?но которому было необходимо уменьшить контакты гражданина �? го�?у-
дар�?твом, что и делали реформаторы в других �?ферах. Они были также убеж-
дены, что большин�?тво регул�?торных актов и ведом�?тв, �?то�?щих за ними, в�?е
равно не работают, и их отмена и ликвидаци�? про�?то перекроет каналы кор-
рупции. Го�?подин Бендукидзе был убежден, что “хуже не будет, е�?ли будут
ликвидированы ведом�?тва, у которых и так нет потенциала выполн�?ть �?вои
функции и которые только плод�?т никому не нужные документы в обмен на
вз�?тки�?.
     Группа реформаторов �?о�?тавила полный �?пи�?ок ведом�?тв, �? указанием
каждого выдаваемого ими разрешени�? и каждой проводимой ими провер-
ки. Они проанализировали возможные по�?лед�?тви�? отмены различных тре-
бований и изучили опыт других �?тран. В некоторых �?луча�?х они у�?танови-
ли, что та или ина�? лицензи�? или разрешение не обе�?печивают до�?тижени�?
�?воей преду�?мотренной законом цели. В некоторых �?луча�?х они и�?ходили
из предположени�?, что кажда�? регул�?торна�? норма должна прино�?ить об-
ще�?твенное благо - например, ограничивать выбро�? отработанных газов из
автомобил�? - однако коррупци�? была на�?только ма�?штабной, что �?уще�?тву-
юща�? �?и�?тема проверок и выдачи �?правок не давали ожидаемого �?ффекта.
     Перед прин�?тием окончательного решени�? �?вое �?лово должны были
�?казать го�?удар�?твенные чиновники. Они в�?тречали�?ь �? членами команды и
пытали�?ь от�?таивать те регул�?торные нормы, которые, по их мнению, были
необходимы �? точки зрени�? �?нижени�? ри�?ков дл�? здоровь�? и безопа�?но�?ти
людей, а также охраны окружающей �?реды, убеждали, что их ведом�?тва ра�?-
полагали потенциалом, до�?таточным дл�? админи�?трировани�? и контрол�? за
�?облюдением �?тих норм. “Вы можете выдавать лицензии �? благородными
намерени�?ми, - говорил го�?подин Лежава. - �?о �?то еще не означает, что при
�?том �?оздают�?�? у�?лови�? дл�? �?нижени�? ри�?ков�?.
     Во врем�? работы группы го�?подина Бендукидзе, мини�?тер�?тва, как пра-
вило, были пред�?тавлены чиновниками �?реднего уровн�?. В�?тречи зача�?тую
проходили напр�?женно и �?моционально. �?екоторые вы�?тупавшие за�?вл�?ли,
что в �?лучае отмены их лицензий и разрешений на�?тупит полна�? ката�?трофа.
Во врем�? одной из ди�?ку�?�?ий у одного чиновника мини�?тер�?тва охраны здо-
ровь�? �?лучил�?�? нервный �?рыв, и он разрыдал�?�?. Ди�?ку�?�?и�? �? пред�?тавител�?-
ми ведом�?тва, контролирующего фармацевтиче�?кий �?ектор, превратила�?ь в
бранную перепалку.
     Спу�?т�? не�?колько недель работы команда направила в Кабинет мини-
�?тров Грузии перечень лицензий и разрешений, которые предлагало�?ь от-
менить. В�?коре, в июне 2005 года, был прин�?т закон, в котором были четко
зафик�?ированы в�?е виды де�?тельно�?ти, дл�? которых требовали�?ь лицензии
и разрешени�?, при �?том их количе�?тво �?окращало�?ь на 84 процента - �? 909
до 145, а впо�?лед�?твии и до 137, таки образом �?уще�?твенно �?ужа�? поле дл�?
коррупции по в�?ему регул�?торному �?пектру.
     О�?тавшие�?�? 137 лицензий и разрешений дей�?твуют и�?ключительно
в тех �?ферах, которые не�?ут потенциальную угрозу здоровью человека и
56    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


оrружающей �?реде, а также затрагивают вопро�?ы национальной безопа�?но-
�?ти, как например, медицина и �?в�?занна�? �? ней де�?тельно�?ть, товары двой-
ного назначени�? (например, химиче�?кие веще�?тва, и�?пользуемые в про-
мышленно�?ти и дл�? производ�?тва боеприпа�?ов). Проце�?�? получени�? таких
лицензий и разрешений �?тал более про�?тым и бы�?трым и �?егодн�? предпо-
лагает минимум непо�?ред�?твенных контактов го�?удар�?твенных чиновников
�? людьми.
     �?овые правила впо�?лед�?твии много раз измен�?ли�?ь, по�?кольку пра-
витель�?тво в�?е врем�? и�?кало пути �?овершен�?твовани�? и у�?транени�? их не-
до�?татков. Изменени�? иногда приводили к путанице в деловых кругах. Так,
например, �?и�?тема выдачи разрешений на �?троитель�?тво измен�?ла�?ь 16 раз
в течение только лишь трех лет �? момента ее прин�?ти�?. “Дальнейша�? тон-
ка�? на�?тройка реформ была и о�?тает�?�? нашим правилом без и�?ключений,
- объ�?�?н�?ет го�?подин Лежава. - Реально�?ть при проведении больших реформ
такова, что �?начала вы видите большую проблему в целом, а лишь затем,
когда реформы опробованы в жизни, вы начинаете замечать более мелкие
ее а�?пекты и нюан�?ы�?.
     Веро�?тно, в �?илу радикально�?ти реформ и ча�?тых изменений в подхо-
дах, диалог �? обще�?твенно�?тью находил�?�? на неудовлетворительном уровне.
В�?лед�?твие �?того, бизне�?мены ча�?то обращали�?ь за получением лицензий,
которые на тот момент были уже отменены. Через год по�?ле отмены раз-
решений на предо�?тавление у�?луг перевозки в так�?и, например, “предпри-
ниматели�? в�?е еще продолжали продавать их, а нео�?ведомленные водители
продолжали их покупать. “Сама�? больша�? ошибка правитель�?тва заключа-
ла�?ь в том, что оно не могло правильно доно�?ить �?уть �?воих реформ люд�?м�?,
- говорит Тато Урджумелашвили, глава �?лужбы го�?удар�?твенных закупок, ко-
торый в то врем�? помогал в разработке законодатель�?тва о дерегул�?ции. “
Они �?делали много хороших вещей, во многом облегчив жизнь, но они не
�?могли доне�?ти �?то до людей�?. И не только он один вы�?казал подобное �?о-
жаление в �?в�?зи �? таким упущением.


Создание единого окна
     Дл�? упрощени�? прохождени�? процедур правитель�?тво �?оздало так на-
зываемое “единое окно�?. Отныне, граждане должны были подавать �?вои за-
�?влени�? в один кабинет в выдающем документы ведом�?тве, и уже не за�?ви-
тель, а �?амо �?то выдающее ведом�?тво отвечало за то, чтобы получить необ-
ходимую информацию из других го�?удар�?твенных учреждений. Оплата у�?луг
производила�?ь через банк, а не непо�?ред�?твенно чиновникам.
     Проце�?�?ы были автоматизированы и за�?влени�? вводили�?ь в открытую
компьютерную �?еть. Бизне�?-процедуры выдачи лицензий и разрешений
были четко пропи�?аны в ин�?трукци�?х дл�? го�?удар�?твенных �?лужащих, по
возможно�?ти компьютеризированы, у�?танавливали�?ь временные рамки дл�?
каждого процедурного дей�?тви�?. Ушли в прошлое �?топки за�?влений на пол-
ках, о которых в�?е давно позабыли.
     В пер�?пективе преду�?матривает�?�?, что каждое мини�?тер�?тво будет
иметь �?вой �?об�?твенный центр по оказанию у�?луг, как правило в отдельном
                                                  Дерегул�?ци�? бизне�?а   57


здании, который будет занимать�?�? админи�?трированием, а также выдачей
лицензий и разрешений, разграничива�? таким образом подразделени�? �?
функцией разработки политики, и подразделени�?, занимающие�?�? вопро�?а-
ми админи�?трировани�? и выдачи лицензий и разрешений. Эта работа про-
должает�?�?. В конечном итоге будет �?оздана обща�? �?и�?тема, котора�? объеди-
нит между �?обой в�?е центры по оказанию у�?луг различных мини�?тер�?тв.
     Дл�? у�?корени�? процедур правитель�?тво отменило ненужные бюрокра-
тиче�?кие дей�?тви�?, такие как об�?зательна�? реги�?траци�? у�?тава компании, по-
�?кольку мало кто вообще понимал, как �?то правильно делает�?�?. Граждане,
которые лично подавали за�?влени�?, больше не должны были предо�?тавл�?ть
нотариально заверенные документы.
     В �?фере �?троитель�?тва, некогда погр�?зшей в коррупции, введение но-
вых регул�?торных правил уменьшило количе�?тво разрешений, а также �?о-
кратило перечень типов зданий, дл�? �?троитель�?тва которых они требовали�?ь
(например, были отменены разрешени�? на �?троитель�?тво зданий площадью
менее 100 кв.м). Были отменены многие �?тапы �?огла�?овани�? разрешений на
�?троитель�?тво, которые ранее производили�?ь в различных учреждени�?х (Ри-
�?унок 6.1).

Ри�?унок 6.1. Резкое �?нижение количе�?тва процедур, необходимых дл�? �?трои-
тель�?тва �?клада и количе�?тво дней дл�? их прохождени�?, 2005-10 гг.




    Отныне дл�? работы большин�?тва предпри�?тий в Грузии не требуют�?�?
никакие разрешени�? или ин�?трукции. Соб�?твенники по-прежнему реги�?три-
руют �?вой бизне�? в хоз�?й�?твенном рее�?тре и в налоговых органах, но �?тот
проце�?�? �?уще�?твенно упрощен. В дореформенные времена предпри�?ти�?
должны были реги�?трировать�?�? дважды - как хоз�?й�?твенное обще�?тво и как
плательщик налогов. Такое требование обу�?ловливало два разных проце�?�?а
реги�?трации, ча�?то зат�?нутых и предполагающих бумажную волокиту, в двух
разных ме�?тах и �? при�?воением двух разных идентификационных номеров.
Проце�?�? занимал не�?колько недель, требовало�?ь пред�?тавление во�?ьми до-
58    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


кументов, нотариальное заверение, вне�?ение минимального капитала и изго-
товление печати компании. В итоге таких преобразований рейтинг Грузии �?о-
гла�?но и�?�?ледованию В�?емирного Банка “Легко�?ть ведени�? бизне�?а�? резко вы-
ро�? благодар�? показател�?м, �?в�?занным �? борьбой �? коррупцией (Ри�?унок 6.2).
     С 2007 года правитель�?тво объединило реги�?трацию в каче�?тве �?убъекта
хоз�?й�?твенной де�?тельно�?ти и в налоговых цел�?х в единый проце�?�?. В 2010
году при�?тупило к работе го�?удар�?твенное агент�?тво по делам реги�?трации.
Рее�?тр налогоплательщиков о�?тал�?�? в мини�?тер�?тве финан�?ов. Однако, при
реги�?трации в го�?удар�?твенном агент�?тве по делам реги�?трации, компании
теперь автоматиче�?ки получают идентификационный номер плательщика
налогов, который �?овпадает �? номером �?убъекта хоз�?й�?твенной де�?тельно-
�?ти. Дл�? реги�?трации большин�?тва видов предпри�?тий требуют�?�? только два
документа - за�?вление и подтверждение оплаты реги�?трации. Ве�?ь проце�?�?
можно пройти за один день.

Ри�?унок 6.2. Рейтинг Грузии по отдельным показател�?м легко�?ти ведени�? биз-
не�?а, �?в�?занным �? преодолением коррупции, 2005 и 2011 годы




И�?точник: World Bank, Doing Business

Сокращение времени обработки
     Дл�? �?окращени�? времени, уход�?щего на обработку документов, рефор-
маторы внедрили принцип “�?огла�?и�? по умолчанию�?. Большин�?тво лицензий
уполномоченные ведом�?тва были об�?заны выдавать в течение 30 дней, а
большин�?тво разрешений - в течение 20-ти; в �?лучае же отказа, они должны
были четко изложить причину. Е�?ли по поводу за�?влени�? возникали вопро-
�?ы или �?омнени�?, или требовало�?ь дополнительное изучение вопро�?а, �?рок
ра�?�?мотрени�? за�?влени�? мог быть продлен до ше�?ти ме�?�?цев. Далее, е�?ли
в течение �?того мак�?имально у�?тановленного времени за�?витель не полу-
чал ответа, �?читало�?ь, что в�?е у�?лови�? в за�?влении выполнены, а лицензи�?
                                                  Дерегул�?ци�? бизне�?а   59


или разрешение - выданным. Е�?ли при �?том обнаруживали�?ь ошибки, ответ-
�?твенно�?ть за них возлагала�?ь на го�?удар�?твенного чиновника, который не
�?мог должным образом выполнить �?вою работу.
      Безу�?ловно, не обошло�?ь и без трудно�?тей. От �?лужащих мини�?тер�?тв,
которым не хватало знаний и опыта, чтобы уложить�?�? в у�?тановленный �?рок,
�?разу ждали бы�?трой обработки за�?влений. По некоторым за�?влени�?м,
удовлетворенным по умолчанию, вр�?д ли мог быть дан положительный от-
вет, е�?ли бы его подготовили в у�?тановленные �?роки. �?е�?мотр�? на трудно�?ти
начального периода, введение принципа “�?огла�?и�? по умолчанию�? �?тало ре-
волюционным шагом по отношению к потребителю у�?луг.
      Там, где �?то было возможным, дл�? повышени�? �?ффективно�?ти работы
го�?удар�?твенных �?труктур по предо�?тавлению у�?луг, они были заменены
ча�?тными. �?апример, аккредитованные при мини�?тер�?тве инженеры из
ча�?тного �?ектора пришли на �?мену го�?удар�?твенным �?лужащим, которые
раньше про�?то пред�?тавл�?ли чье-то мнение по вопро�?ам безопа�?но�?ти и
�?труктур �?ложных кон�?трукций в �?троитель�?тве. Иде�? заключала�?ь в том, что
ин�?пектора из ча�?тного �?ектора будут бороть�?�? за �?вою репутацию и не будут
мотивированы брать вз�?тки.

Сокращение количе�?тва контролирующих органов
     В ходе реформ было �?окращено количе�?тво контролирующих органов
�? 40 в 2005 году до пор�?дка 20-ти в 2011. Е�?ли функции контрол�?, выдачи
разрешений или лицензий не выполн�?ли�?ь должным образом из-за корруп-
ции, о�?уще�?твл�?вший их орган ликвидировал�?�?; е�?ли по�?вл�?ли�?ь ин�?титу-
циональные возможно�?ти дл�? их выполнени�?, функции во�?�?танавливали�?ь.
Дей�?тву�? в �?оответ�?твии �? �?тим правилом, были ликвидированы такие ор-
ганы как ин�?пекци�? по вопро�?ам продоволь�?тви�? и пожарна�? ин�?пекци�?.
Впо�?лед�?твии пожарна�? ин�?пекци�? была ча�?тично во�?�?тановлена в �?о�?таве
�?лужбы по чрезвычайным �?итуаци�?м мини�?тер�?тва внутренних дел. Во�?-
�?танавливают�?�? также некоторые �?лементы �?анитарного контрол�?, который
о�?уще�?твл�?ют го�?удар�?твенные �?лужащие и �?оответ�?твующие ча�?тные ком-
пании. Меньшее чи�?ло проверок означает меньшее чи�?ло вз�?ток, так как те-
перь у го�?удар�?твенных �?лужащих ограничены возможно�?ти вымогать день-
ги за у�?луги, которые зача�?тую они и не оказывали.

�?ут�?ор�?инг регул�?торных функций
     Бывший премьер-мини�?тр Ладо Гургенидзе обратил внимание еще на
одну форму регул�?торного упрощени�?, которое он назвал “аут�?ор�?ингом ре-
гул�?торных функций�? (Gurgenidze, 2009). Многие товары и у�?луги, прошед-
шие �?оответ�?твующий контроль в �?транах Организации �?кономиче�?кого �?о-
трудниче�?тва и развити�? (ОЭСР), не нуждают�?�? в повторной �?ертификации
в Грузии. Финан�?ова�? организаци�?, имеюща�? лицензию �?траны-члена ОЭСР,
может открыть в Грузии �?вой филиал, про�?то уведомив об �?том националь-
ный банк и даже без предварительного �?огла�?и�?. Потребитель�?кие товары, в
том чи�?ле продоволь�?твенные, �?ертифицированные в одной из �?тран-членов
60    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


ОЭСР, могут ввозить�?�? в Грузию без дополнительной �?ертификации. Фарма-
цевтиче�?ка�? продукци�?, лицензированна�? в Европей�?ком Союзе (ЕС) или в
другой промышленно развитой �?тране, также не подлежит лицензированию
в Грузии.
     �?налогичный подход примен�?ет�?�? и отно�?ительно техниче�?ких �?тандар-
тов и кодов. В�?е �?тандарты и коды ЕС, �?тран ОЭСР и �?тран Содруже�?тва неза-
ви�?имых го�?удар�?тв и�?пользуют�?�? в Грузии параллельно �? национальными
�?тандартами и кодами. Полага�?�?ь на регул�?торную практику �?тран �? боль-
шим регул�?торным потенциалом, Грузи�? тем �?амым уменьшает �?об�?твенную
бюрократию и �?ужает возможно�?ти дл�? коррупции в �?тране.

�?овый импуль�? в кадровой политике
     Кардинальные преобразовани�?, точно так же как и в других �?ферах, за-
тронули не только ин�?титуты, но и кадры. И�?ход�? из убеждени�?, что чрезмер-
на�? забюрократизированно�?ть увеличивает ри�?ки коррупции, ликвидирова-
ли�?ь и реорганизовывали�?ь целые мини�?тер�?тва. Согла�?но данным прави-
тель�?тва, �? 2004 по 2005 год 28 ты�?�?ч го�?удар�?твенных �?лужащих потер�?ли
�?вою работу.
     “Когда у ва�? много �?отрудников и их надо чем-то зан�?ть, они наход�?т дл�?
�?еб�? работу �?ами, - в�?поминает го�?подин Бендукидзе. - Вот они и �?оздавали
ин�?трукции, которые оправдывали �?уще�?твование �?воих должно�?тей. Изна-
чальные намерени�? не об�?зательно были нацелены на коррупционные дей-
�?тви�?, но �?ти ин�?трукции �?оздавали предпо�?ылки дл�? их по�?влени�?�?.
     Го�?удар�?твенным �?лужащим, которые �?охранили �?вои по�?ты, в ча�?тно-
�?ти, некоторым опытным работникам, о�?тававшим�?�? на руковод�?щих долж-
но�?т�?х на уровне �?труктурных подразделений, а также вновь прин�?тым мо-
лодым �?отрудникам, были предложены более вы�?ока�? заработна�? плата и
переподготовка. �?апример, �?редн�?�? зарплата го�?удар�?твенных �?лужащих,
которые отвечали за выдачу разрешений на �?троитель�?тво, выро�?ла в 20 раз
(�? 15-20 лари в ме�?�?ц до 300-400), что дополнительно �?нижало мотивацию
вымогать вз�?тки.


Результаты
     Грузи�? превратила�?ь в глобального лидера в обла�?ти дерегул�?ции пред-
приниматель�?кой де�?тельно�?ти и улучшени�? предприниматель�?кой �?реды.
Оба �?ти направлени�? чрезвычайно важны дл�? небольшой открытой �?коно-
мики, пер�?пективы которой неразрывно �?в�?заны �?о �?по�?обно�?тью привле-
кать ино�?транные инве�?тиции в у�?лови�?х глобальной конкуренции.

Повышение рейтинга “Легко�?ти ведени�? бизне�?а�?
     В рейтинге “Легко�?ть ведени�? бизне�?а�? позиции Грузии резко под�?кочи-
ли �?о 112 ме�?та в 2005 году до 16-го в 2012-м (World Bank, 2012). О�?обенно
ощутимых у�?пехов удало�?ь до�?тичь в �?ферах, те�?но �?в�?занных �? антикорруп-
ционными у�?или�?ми, таких как реги�?траци�? �?об�?твенно�?ти, разрешени�? в
                                                    Дерегул�?ци�? бизне�?а   61


�?троитель�?тве и начало ведени�? бизне�?а. Пр�?мую коррел�?цию между воз-
ра�?танием рейтинга в “Легко�?ти ведени�? бизне�?а�? и увеличением притока
пр�?мых ино�?транных инве�?тиций и �?кономиче�?ким ро�?том пока трудно у�?та-
новить из-за �?кономиче�?кого шока, вызванного �?обыти�?ми авгу�?та 2008 года,
а также глобальным �?кономиче�?ким кризи�?ом 2008-11 гг. Однако, как пока-
зывает международный опыт, �?траны �? более вы�?оким рейтингом привлека-
ют больше ино�?транных инве�?тиций и обе�?печивают более вы�?окие темпы
ро�?та. У�?пехи Грузии открывают благопри�?тную пер�?пективу по обоим �?тим
направлени�?м в у�?лови�?х улучшени�? глобальной �?кономиче�?кой �?итуации.

Укрепление �?и�?темы ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
     Пожалуй, наиболее впечатл�?ющим преобразованием в �?фере предпри-
ниматель�?тва �?тало изменение образа мышлени�?, а именно - удало�?ь за�?та-
вить по�?т�?овет�?кую бюрократию уменьшить ма�?штабы де�?тельно�?ти �?воих
ведом�?тв и их вли�?ние. Такое изменение ментально�?ти �?тало непреход�?щим
заветом реформ и главным �?лементом в �?и�?теме ответ�?твенно�?ти и подот-
четно�?ти (Ри�?унок 6.3). Оно �?тало ключом к �?озданию �?и�?темы ответ�?твен-
но�?ти ведом�?тв за те у�?луги, которые они предо�?тавл�?ют.

Ри�?унок 6.3 Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?фере выдачи лицензий
и разрешений




И�?точник: �?вторы

      В результате реформ и�?чезли многие организации, предо�?тавл�?вшие
го�?удар�?твенные у�?луги, или же они передали �?вои функции по оказанию
�?тих у�?луг ча�?тному �?ектору. Дл�? тех, кто о�?тал�?�? в �?фере го�?удар�?твенных у�?-
луг, упор был �?делан на �?тандарты �?ффективной де�?тельно�?ти и упрощение
процедур. Внедрение принципа “�?огла�?и�? по умолчанию�? и “единого окна�?
�?тали о�?новными нововведени�?ми, укрепившими �?и�?тему ответ�?твенно�?ти
и подотчетно�?ти.
62    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Реформы �?тали возможными в первую очередь благодар�? тому, что �?у-
ще�?твующее положение вещей никого не у�?траивало. Правитель�?тво �?уме-
ло во�?пользовать�?�? и�?кренним желанием людей покончить �? коррупцией и
прове�?ти радикальные реформы, не�?мотр�? на �?опротивление бюрократии.
Вме�?те �? тем, его дей�?тви�? могли быть более �?ффективными, е�?ли бы оно
лучше информировало людей о �?воих планах и о глубине преобразований.


Выводы
     �?мбициозна�? программа дерегул�?ции предприниматель�?кой де�?тель-
но�?ти �?уще�?твенно �?низила уровень коррупции и упро�?тила жизнь и �?об-
�?твенникам бизне�?а, и их менеджерам. Дл�? де�?тельно�?ти почти 95% пред-
при�?тий больше не требовали�?ь никакие разрешени�? или лицензии. Пр�?мое
взаимодей�?твие �? чиновником по вопро�?ам получени�? лицензии или разре-
шени�? было минимизировано, в�?е контакты фик�?ировали�?ь на �?лектронных
но�?ител�?х. Большин�?тву про�?тых людей уже не понадоб�?т�?�? никакие разре-
шени�? или лицензии, конечно, е�?ли они не надумают по�?троить новый дом,
но такое �?обытие �?лучает�?�? в жизни человека обычно один раз. Проце�?�? по-
лучени�? разрешений и лицензий также значительно у�?корил�?�?, �?низив тем
�?амым мотивацию давать вз�?тки за �?коро�?ть.
     У�?пех дерегул�?ции бизне�?а можно объ�?�?нить не�?колькими факторами.
Самый важный из них заключает�?�? в том, что реформаторы раздел�?ли об-
щие взгл�?ды на ограниченную роль го�?удар�?тва в �?кономике и были убеж-
дены в том, что ключом в борьбе �? коррупцией е�?ть минимизаци�? пр�?мых
контактов граждан �? го�?удар�?твом. Очевидно, го�?подин Бендукидзе был �?а-
мым рь�?ным �?торонником такого подхода и ему удало�?ь привлечь на �?вою
�?торону многих членов правитель�?тва. Дерегул�?ци�? радикально изменила
�?и�?тему �?тимулов. Работу ведом�?тв начали оценивать по тому, какую кон-
кретно пользу они прино�?�?т и какими возможно�?т�?ми дл�? выполнени�? �?воих
функций они ра�?полагают.
     Проце�?�? преобразований не подходил ни под какие шаблоны. Он вклю-
чал в �?еб�? привлечение на кратковременной о�?нове активной и образован-
ной молодежи дл�? изучени�? регул�?торных �?и�?тем других го�?удар�?тв и дл�?
тщательной подготовки изнурительных “гильотинных�? за�?еданий �?о в�?еми
ведом�?твами в пор�?дке очередно�?ти. Такие за�?едани�? пред�?тавл�?ли �?обой
новый подход к анализу регул�?торной �?реды, предлага�? �?амим ведом�?твам
доказывать �?вою полезно�?ть дл�? обще�?тва. При проведении реформ учи-
тывал�?�? опыт и уроки других �?тран, в ча�?тно�?ти Э�?тонии, �?овой Зеландии и
Сингапура, в которых реформаторы руковод�?твовали�?ь аналогичными взгл�?-
дами на ограничение вмешатель�?тва го�?удар�?тва.
     �?е в�?е �?лементы реформ оказали�?ь у�?пешными. Правитель�?тво не в�?ег-
да у�?пешно доно�?ило �?уть преобразований, переоценило возможно�?ти ве-
дом�?тв и их �?по�?обно�?ти бы�?тро адаптировать�?�? к у�?лови�?м функциониро-
вани�? единого окна, а также к дей�?твию принципа �?огла�?и�? по умолчанию.
�?е�?мотр�? на в�?е �?ти недо�?татки, �?и�?темный анализ и реформа регул�?торной
модели �?вл�?ют�?�? одними из �?амых �?мелых и у�?пешных �?реди других анти-
коррупционных преобразований, о�?уще�?твленных правитель�?твом Грузии.
ГЛ�?В�? 7.

Обе�?печение функционировани�?
го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров

Со�?то�?ние дел на 2003 год
      Си�?тема реги�?трации любого акта - от рождени�? ребенка до по�?влени�?
нового юридиче�?кого лица - находила�?ь в хаотичном �?о�?то�?нии и была про-
низана коррупцией. �?еточна�? информаци�? хранила�?ь в архивах �?тарого �?о-
вет�?кого типа. Реги�?траци�? �?об�?твенно�?ти пред�?тавл�?ла �?обой хождение по
различным ин�?танци�?м за печат�?ми и подпи�?�?ми, получение нотариально
заверенных документов, которые затем отдавали�?ь дл�? приобщени�? к делу.
Ответа порой приходило�?ь ждать до двух ме�?�?цев. Дл�? того чтобы получить
па�?порт, гражданин �?начала шел в одну организацию только дл�? того, чтобы
его по�?лали в другую за �?правкой о подтверждении ме�?та житель�?тва; затем
он должен был вернуть�?�? обратно в первую ин�?танцию и вы�?то�?ть там не-
�?колько ча�?ов в очереди, и, в конечном �?чете, заплатить вз�?тку чиновнику
про�?то за выполнение им �?воей работы.
      Взаимного обмена информацией между организаци�?ми, которые вели
го�?удар�?твенный и граждан�?кий рее�?тры и ра�?полагали �?оответ�?твующими
данными, практиче�?ки не было. Сотрудники �?тих организаций неохотно де-
лили�?ь информацией, что приводило к ошибкам и дублированию в работе, а
также к повышению �?тоимо�?ти у�?луг и в�?евозможным задержкам. Согла�?но
данным и�?�?ледовани�? В�?емирного Банка “Легко�?ть ведени�? бизне�?а�? в 2005
году реги�?траци�? �?об�?твенно�?ти в Грузии предполагала 8 процедур, занима-
ла в �?реднем 39 дней и ее �?тоимо�?ть �?о�?тавл�?ла 2,5% от �?тоимо�?ти имуще-
�?тва.
      Прей�?куранты �?тоимо�?ти у�?луг не вывешивали�?ь и даже не ра�?печаты-
вали�?ь, что �?оздавало благопри�?тную почву дл�? коррупции. Так, например,
�?тоимо�?ть реги�?трации �?об�?твенно�?ти могла зави�?еть от объема тран�?акции,
ее �?тоимо�?ти, либо от других параметров по у�?мотрению чиновника. В орга-

                                                                     63
64    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


низаци�?х, занимающих�?�? реги�?трацией �?об�?твенно�?ти, �?отни людей должны
были толкать�?�? в маленьких прокуренных кабинетах еще задолго до начала
работы, а по�?ле открыти�? еще по 5-6 ча�?ов ждать в очереди. Коррупци�? была
вопиющей. Вокруг людей крутили�?ь ча�?тные брокеры, которые предлагали
у�?корить дело, е�?те�?твенно, за деньги. Граждане платили мзду за у�?корение
проце�?�?а реги�?трации или за покупку поддельного �?видетель�?тва о реги�?тра-
ции либо разрешени�?. Люди платили го�?удар�?твенным �?лужащим за то, что
те о�?матривали их �?об�?твенно�?ть. Отказ платить мог означать, что человек
никогда не получит необходимую запи�?ь в када�?тре.
      Чиновники в�?егда и�?кали выгоду и требовали ненужные и трудно добы-
ваемые подтверждающие документы дл�? того, чтобы заполучить вз�?тку, не
опа�?а�?�?ь даже вли�?тельных людей �?о �?в�?з�?ми в политиче�?ких кругах. Органы
вла�?ти �?о �?воей �?тороны также требовали �? людей деньги за неофициальную
у�?лугу - �?одей�?твие в подготовке документов и в прохождении запутанных
процедур.
      Коррупци�? в организаци�?х, ответ�?твенных за ведение рее�?тров, в т.ч.
граждан�?кого, была на�?только вопиющей, что криминальные лица покупали
�?ебе па�?порта на чужие имена. Даже обычные граждане и�?пользовали �?ти
организации дл�? того, чтобы вне�?ти в документы недо�?товерные о �?ебе дан-
ные, например, одинокие женщины или �?порт�?мены уменьшали �?вой воз-
ра�?т, чтобы выгл�?деть в глазах людей моложе.
      Деньги от вз�?ток ра�?предел�?ли�?ь между различными чиновниками, в
т.ч. и полицей�?кими. Дл�? получени�? должно�?ти в организации, занимающей-
�?�? ведением граждан�?кого рее�?тра, надо было уплатить 5-25 ты�?�?ч долларов
СШ�?. �?екоторые люди покупали у работодател�? �?ебе должно�?ть более низ-
кого уровн�? за телевизор или холодильник. Как ни �?транно, проведенное в
2004 году и�?�?ледование обще�?твенного во�?при�?ти�? вз�?точниче�?тва в налого-
вых и таможенных органах, в полиции и в учреждени�?х го�?удар�?твенного ре-
е�?тра показало, что хот�? ре�?понденты и отно�?или�?ь к вз�?точниче�?тву в целом
как к отвратительному �?влению, они при �?том были благодарны чиновникам
го�?удар�?твенного рее�?тра за реги�?трацию их �?об�?твенно�?ти (�?�?�?оциаци�? мо-
лодых юри�?тов Грузии, 2005).

�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Дл�? того чтобы наладить работу рее�?тров, необходимо было у�?овер-
шен�?твовать ин�?титуты, упро�?тить процедуры, привлечь и �?охранить новые
кадры. О�?новой �?тих у�?илий должны были �?тать информационные техноло-
гии.

Совершен�?твование ин�?титутов и упрощение процедур
     Еще до прихода новой вла�?ти �?тало пон�?тно, что правила игры надо
мен�?ть. Тогда была �?оздана рабоча�? группа (при поддержке донор�?кого
�?ообще�?тва и него�?удар�?твенных организаций), котора�? разработала план
дей�?твий дл�? �?оздани�? прозрачного, �?амоокупаемого го�?удар�?твенного ре-
е�?тра, �? целью предо�?тавлени�? у�?луг, направленных на клиента, �? про�?тыми
     Обе�?печение функционировани�? го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров   65


процедурами и пон�?тными ра�?ценками за у�?луги. �?о �?тот план провалил�?�?
из-за от�?ут�?тви�? политиче�?кой воли и личную заинтере�?ованно�?ть членов
правитель�?тва и чиновников го�?удар�?твенного рее�?тра. В феврале 2004 года
многие члены �?той рабочей группы �?обрали�?ь вновь, дл�? того чтобы вопло-
тить �?вои идеи в жизнь. Команду возглавил Давид Эгиашвили, юри�?т и член
рабочей группы в 2002 году.
      �?а прот�?жении 10 ме�?�?цев команда занимала�?ь разработкой нового
законодатель�?тва, в первую очередь �?о�?редоточив �?вое внимание на вопро-
�?ах правового и ин�?титуционального характера. В июне 2004 года парламент
прин�?л закон о го�?удар�?твенном рее�?тре, �?огла�?но которому ликвидиро-
вало�?ь агент�?тво го�?удар�?твенного рее�?тра - незави�?имый орган, наделен-
ный надзорными функци�?ми, выполнению которых мешали �?оперниче�?тво
и конфликт интере�?ов между ме�?тными органами и�?полнительной вла�?ти,
землеу�?троительными организаци�?ми и ме�?тными �?оветами. В �?оответ�?твии
�? новым законом �?оздавало�?ь �?ациональное агент�?тво го�?удар�?твенного
рее�?тра (�?�?ГР) - юридиче�?кое лицо в �?о�?таве мини�?тер�?тва ю�?тиции. С це-
лью обе�?печени�? бы�?трого и упрощенного до�?тупа к данным рее�?тра, перед
новой организацией, функционирующей на о�?нове �?амофинан�?ировани�?,
�?тавила�?ь задача упро�?тить процедуры, обе�?печить защиту права �?об�?твен-
но�?ти, предложить у�?луги, ориентированные на клиента, и в итоге �?по�?об-
�?твовать �?кономиче�?кому ро�?ту.
      “Во времена до реформ го�?удар�?твенный рее�?тр �?традал от недофинан-
�?ировани�?, т.к. получал �?ред�?тва из го�?удар�?твенного бюджета. По�?тому пер-
вое, что мы �?делали, �?то изменили �?и�?тему, - ра�?�?казывает мини�?тр ю�?тиции
Зураб �?деишвили. - Мы перевели коррумпированную бюрократию на рель-
�?ы предприниматель�?тва, и �?та модель обе�?печила в де�?�?тки раз большие
финан�?овые по�?туплени�? и каче�?твенные у�?луги гражданам. В на�?то�?щее
врем�? в �?и�?теме рее�?тра �?об�?твенно�?ти работает около ты�?�?чи мотивиро-
ванных �?отрудников. Они зарабатывают �?вою зарплату и обе�?печивают по-
�?туплени�? в го�?удар�?твенный бюджет�?.
      Следующим шагом, как отмечал руководитель команды реформаторов
Давид Эгиашвили, �?тало у�?транение конфликта интере�?ов путем изменени�?
роли и функций различных организаций, де�?тельно�?ть которых имела отно-
шение к вопро�?ам реги�?трации. �?апример, по �?тарому закону реги�?тратор
отвечал не только за реги�?трацию �?об�?твенно�?ти, но и за контроль за и�?поль-
зованием земли, и за другие вопро�?ы вплоть до продажи земли, принадле-
жащей го�?удар�?тву, что не могло не приводить к конфликту интере�?ов. По
новому закону реги�?траторы не могли входить в �?о�?тав коми�?�?ий, занимаю-
щих�?�? продажей земли. Функции контрол�? перешли к ме�?тным органам вла-
�?ти, которые утратили возможно�?ть уча�?твовать в выборе ме�?тных реги�?тра-
торов, что давало им раньше возможно�?ть �?охран�?ть �?уще�?твенное вли�?ние
на оценку земли, проце�?�? реги�?трации и разрешение �?поров.
      Было ликвидировано в�?е, что имело отношение к коррупции. Вы�?окие
начальники лишили�?ь �?воих �?лужебных автомобилей. Дев�?ть подразде-
лений, которые координировали работу рее�?тра на региональном уровне,
были ликвидированы. “Когда мы провели функциональный анализ, нам �?та-
ло �?�?но, что их работа заключала�?ь, в о�?новном, в координации коррупции�?,
66    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


- ра�?�?казывает Эгиашвили. Бюро техниче�?кой инвентаризации, которое отве-
чало за реги�?трацию помещений в городах, проводило ин�?пекционные про-
верки и вело земельный када�?тр, также было ра�?формировано и на ме�?то
его �?отрудников пришли провер�?ющие из ча�?тных компаний. В на�?то�?щее
врем�? в �?той �?фере конкурируют друг �? другом пор�?дка 25 компаний, кото-
рые вынуждены поддерживать цены на �?вои у�?луги в �?оответ�?твии �? у�?лови-
�?ми рынка, и �?оздают у�?лови�?, в которых не о�?тает�?�? ме�?та дл�? коррупции.
     В результате о�?тал�?�? только центральный орган - �?�?ГР и 68 отделений
рее�?тра по в�?ей �?тране, �?в�?занных между �?обой единой компьютерной �?и-
�?темой. Функции поддержани�? информации, материального обе�?печени�?,
бухгалтер�?кого учета и начи�?лени�? заработной платы, которые раньше о�?у-
ще�?твл�?ли�?ь на ме�?тах, что ча�?то приводило к злоупотреблени�?м, перешли
в центральный аппарат, а отделени�? на ме�?тах зан�?ты и�?ключительно реги-
�?трацией �?об�?твенно�?ти. “�?ам надо было изменить ментально�?ть, - ра�?�?ка-
зывает Эгиашвили. - Реги�?траторы отныне должны были �?идеть в офи�?е, про-
вер�?ть поданные документы и принимать решение, реги�?трировать или нет.
Они уже не должны были выходить на ме�?то и что-то там провер�?ть�?.
     Количе�?тво документов, необходимых дл�? реги�?трации было �?окраще-
но �? ше�?ти до двух, а позднее лишь до одного - договора купли-продажи.
Упрощенна�? �?и�?тема уже не преду�?матривала таких ненужных дей�?твий как
об�?зательное нотариальное заверение договоров купли-продажи. Вме�?то
�?того в новой �?и�?теме �?тороны про�?то подпи�?ывали такие договора в поме-
щении агент�?тва. Соб�?твенно�?ть теперь можно зареги�?трировать в любом
из 500 авторизованных пользователей программным обе�?печением �?�?ГР,
включа�? нотариу�?ов, банки и компании по недвижимо�?ти.
     “Как только �? был назначен, передо мной �?то�?ли две задачи, - в�?помина-
ет Эгиашвили. - Перва�? - “не должно быть коррупции�? и втора�? - “не должно
быть очередей�?. Сокращение процедур помогло уменьшить очереди, �?тому
же �?по�?об�?твовало и у�?тановление �?пециальных информационных �?тоек, где
люди могли получить ответы на про�?тые вопро�?ы (до реформы 70% в�?ех тех,
кто �?тол в очереди нуждали�?ь про�?то в ответе на имеющий�?�? у них вопро�?).
     В 2004 году правитель�?тво �?оздало �?гент�?тво граждан�?кого рее�?тра,
�?амофинан�?ируемое юридиче�?кое лицо в �?и�?теме мини�?тер�?тва ю�?тиции.
�?овое агент�?тво отвечает за па�?порта, личные идентификационные доку-
менты, �?видетель�?тва о рождении, �?мерти и браке, занимает�?�? вопро�?ами
граждан�?тва и миграции, легализацией ино�?транных документов - в�?ем тем,
чем раньше занимали�?ь 78 ме�?тных организаций.
     �?овое законодатель�?тво покончило �? бюрократиче�?кой волокитой. Оно
у�?овершен�?твовало процедуры, необходимые дл�? получени�? документов
граждан�?кого рее�?тра, и об�?зало чиновников, а не �?амих граждан, �?обирать
необходимые документы из �?того же рее�?тра и других организаций. “Е�?ли
информаци�? хранит�?�? в го�?удар�?твенном органе, наш �?отрудник не име-
ет права запрашивать ее у граждан�?, - ра�?�?казывает заме�?титель мини�?тра
ю�?тиции и руководитель граждан�?кого рее�?тра Гиорги Вашадзе. Базы дан-
ных различных ведом�?тв в на�?то�?щее врем�? унифицированы в режиме он-
лайн, что обе�?печивает до�?туп к информации в течение не�?кольких �?екунд.
     В�?е платежи, которые перечи�?л�?ют�?�? �?гент�?тву граждан�?кого рее�?тра,
     Обе�?печение функционировани�? го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров   67


�?тали пон�?тными и фик�?ируют�?�? на бумаге, также как и �?роки готовно�?ти до-
кумента. В некоторых �?луча�?х процедуры, которые раньше порождали вз�?-
точниче�?тво, были формализованы и узаконены. �?апример, за дополнитель-
ную плату документы граждан теперь обрабатывать�?�? в течение дн�? - почти
так же, как и раньше у�?кор�?ли проце�?�? за вз�?тку. “Мы проанализировали
�?труктуру коррупционных дей�?твий, �?в�?занных �?о �?роками и�?полнени�? ре-
ги�?трации и �?казали �?ебе, а давайте вме�?то �?того введем плату за �?рочно�?ть
у�?луги�?, - ра�?�?казывал го�?подин Эгиашвили. Так, например, удо�?товерение
лично�?ти выдает�?�? в течение 10 дней бе�?платно, а в течение одного дн�? за
плату в размере 25 лари. �?ормативные �?роки выдачи документов были рез-
ко �?окращены. С доплатой за �?рочно�?ть па�?порт теперь можно получит в те-
чение 24-х ча�?ов, а другие документы, такие как �?видетель�?тво о рождении,
�?мерти или о браке - за 15 минут. В Грузии оказывают даже VIP- у�?лугу, когда
�?отрудник рее�?тра приходит по ме�?ту нахождени�? за�?вител�? �? перено�?ным
компьютером и обрабатывает его за�?вление на ме�?те.
     Как и другие го�?удар�?твенные учреждени�?, органы го�?удар�?твенного
рее�?тра не принимают платежи за у�?луги напр�?мую. Вме�?то �?того, в том же
помещении оплата производит�?�? пред�?тавител�?м коммерче�?ких банков или
их отделений, что ограничивает возможно�?ти го�?удар�?твенных �?лужащих
вымогать вз�?тки. Отделы об�?луживани�? граждан и б�?к-офи�?ы физиче�?ки и
функционально разделены таким образом, что граждане больше не �?ид�?т,
кур�?т и болтают (и не дают вз�?тки) �? �?отрудником б�?к-офи�?а, который при-
нимает те или иные решени�?. Сотрудники, которые работают в отделе об�?лу-
живани�? граждан, обучены быть �? гражданами приветливыми и вежливыми,
знают, в каких �?луча�?х необходимо позвать руководител�?. Помещени�? ме�?т-
ных отделений граждан�?кого рее�?тра были отремонтированы и о�?нащены
большими �?текл�?нными окнами, �?рким о�?вещением, пер�?онал был проин-
�?труктирован быть приветливым �? гражданами и вежливо отвечать на их во-
про�?ы.

Привлечение и �?охранение новых кадров
     Обновление кадров было приоритетной задачей, как дл�? го�?удар�?твен-
ного рее�?тра, так и дл�? граждан�?кого. �?ова�? �?и�?тема требовала нового об-
раза мышлени�?: реги�?траторы должны были �?тать обработчиками доку-
ментов, а не выполн�?ть функции арбитра. �?е в�?егда получало�?ь изменить
ментально�?ть работников, занимающих�?�? реги�?трацией. В �?в�?зи �? �?тим мно-
гих пришло�?ь уволить. В конце 2004 года в�?е 2200 �?отрудников �?лужбы го�?у-
дар�?твенной реги�?трации были уволены в один день. Многим из них было
предложено подать за�?влени�? о приеме на работу �?нова, но уже требова-
ло�?ь �?дать �?кзамен. �?а 630 должно�?тей было не�?колько ты�?�?ч претенден-
тов, прошедших интервью. Около 400 пред�?тавителей �?тарой гвардии были
вновь прин�?ты на работу, главным образом в регионах3.
     В �?и�?теме граждан�?кого рее�?тра �?разу же на работу были прин�?ты 400
новых �?отрудников, у�?пешно �?давших �?кзамены на знание процедур реги-
�?трации и нового законодатель�?тва, по компьютерным и другим навыкам ра-
боты. В�?е �?отрудники должны были повторно подать за�?влени�? о приеме на
68    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


работу и пройти те�?тирование. Большин�?тво �?ти те�?ты провалили. Они знали
�?тарые правила, но не знали, как надо работать правильно. Со временем,
пришло�?ь заменить 80% �?тарых работников.
     �?овых �?отрудников удало�?ь привлечь благодар�? рекламной кампании,
цель которой была заинтере�?овать вы�?ококвалифицированных �?пециали-
�?тов. Зарплата в �?и�?теме го�?удар�?твенного рее�?тра выро�?ла почти в 20 раз - �?
20 лари в ме�?�?ц в 2003-м году до 400 в 2005-м, что обу�?ловило вы�?окую кон-
куренцию и �?низило мотивацию брать вз�?тки. Дл�? повышени�? уровн�? квали-
фикации проводили�?ь зан�?ти�?, и была введена нова�? �?и�?тема поощрений,
предполагавша�? премии за хорошие показатели в работе в размере до двух
ме�?�?чных зарплат. Мини�?тер�?тво ю�?тиции, в �?и�?тему которого вход�?т оба ре-
е�?тра, �?оздало новый учебный центр дл�? подготовки �?пециали�?тов.
     �?налогична�? �?и�?тема �?тимулировани�? была внедрена и в �?и�?теме граж-
дан�?кого рее�?тра. Зарплата �?отрудников �?реднего звена раньше �?о�?тавл�?ла в
�?реднем около 15 долларов СШ�? в ме�?�?ц. Вновь �?озданна�? организаци�? рез-
ко повы�?ила ее до 200 долларов СШ�?, а затем и до 500. Была введена нова�?
премиальна�? �?и�?тема, проводили�?ь зан�?ти�? по формированию командного
духа и повышению каче�?тва об�?луживани�? клиента.
     �?ар�?ду �? новой �?и�?темой �?тимулировани�?, правитель�?тво внедрило
�?и�?тему мониторинга показателей работы. Дл�? оценки каче�?тва предо�?тав-
л�?емых у�?луг и проверки наличи�? коррупции и�?пользовали�?ь под�?тавные
клиенты. Они также провер�?ли, выполн�?ют ли �?отрудники предпи�?анные
процедуры. Результаты таких проверок в �?и�?теме граждан�?кого рее�?тра ото-
бражали�?ь в характери�?тиках �?отрудников, что могло вылить�?�? в получение
премии, предпи�?ание о необходимо�?ти повы�?ить квалификацию либо даже
в увольнение �? работы. Была открыта телефонна�? “гор�?ча�? лини�?�?, по кото-
рой граждане могли �?ообщать о злоупотреблени�?х чиновников. По ней так-
же �?ои�?катели на работу могли пожаловать�?�? о не�?праведливом отношении
по отношению к ним.

Внедрение информационных технологий
     Как и по другим направлени�?м преобразований, в �?фере реги�?трации
критиче�?кое значение �?ыграли информационные технологии. Команда, �?о-
�?то�?ща�? из де�?�?ти программи�?тов, разработала �?и�?тему го�?удар�?твенного
рее�?тра, позвол�?вшую прозрачно от�?леживать ве�?ь документооборот. Го�?по-
дин Эгиашвили в�?поминает, что некоторые ИТ-�?пециали�?ты зарабатывали
больше, чем он. “И мен�? �?то не о�?обенно радовало, - заметил он. - �?о �?то
было во благо дл�? �?оздани�? программного обе�?печени�?�?. Си�?темой пользу-
ют�?�? региональные отделени�? и к ней имеют до�?туп 500 авторизированных
пользователей и, в некоторой �?тепени, �?ами люди. Пои�?к прои�?ходит по име-
ни, адре�?у, када�?тровому коду, реги�?трационному номеру и по другим пара-
метрам граф базы данных.
     Фундаментальной задачей было оцифровать архивы �?овет�?ких времен
и када�?тровую информацию каждого рее�?тра �?об�?твенно�?ти. База данных
теперь включает �?путниковые �?нимки, цифровые карты, када�?тровую инфор-
мацию, а также подключена к другим го�?удар�?твенным ведом�?твам, в том
     Обе�?печение функционировани�? го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров   69


чи�?ле к мини�?тер�?тву финан�?ов и граждан�?кому рее�?тру. Когда реги�?тратор
�?�?ГР вводит идентификационный номер гражданина или предпри�?ти�?, его
им�? или название и адре�? автоматиче�?ки поднимают�?�? из баз данных граж-
дан�?кого или хоз�?й�?твенного рее�?тров. В 2010 году хоз�?й�?твенный рее�?тр
�?тал �?о�?тавной ча�?тью �?�?ГР.
      Со временем технологиче�?кие изменени�? были внедрены в �?и�?теме
граждан�?кого рее�?тра. До начала реформ на в�?е учреждени�? рее�?тра при-
ходило�?ь в�?его 10 компьютеров, а идентификационные карточки печатали�?ь
вручную машини�?тками. Сегодн�? в�?е �?отрудники имеют �?об�?твенные ком-
пьютеры, подключенные к общей �?ети ведом�?тва, в которой фик�?ируют�?�? их
де�?тельно�?ть, �?тавша�? теперь прозрачной. В�?е органы граждан�?кого рее�?тра
также �?оединены между �?обой, что позвол�?ет гражданам делать запро�? из
любого его отделени�?, а не только в том, где они реги�?трировали �?вои доку-
менты. Дипломатиче�?кие пред�?тавитель�?тва и кон�?уль�?кие отделени�? также
подключены к �?той базе данных.
     Кроме того, прогре�?�? был до�?тигнут и в оказании у�?луг через интернет.
При нахождении за рубежом граждане Грузии могут получить па�?порта без
по�?ещени�? кон�?уль�?тва. Подтверждение лично�?ти прои�?ходит во врем�? ви-
део �?в�?зи �? помощью программного обе�?печени�? ра�?познавани�? лично�?ти
по фотокарточкам документов, выданных по�?ле 1993 года. Така�? база дан-
ных уже �?одержит около 9 миллионов фотографий. �?ова�? �?и�?тема также
упрощает вы�?вление поддельных документов.
     До 2005 года около 70% граждан в�?е еще пользовали�?ь �?овет�?кими па-
�?портами. Многие род�?твенники не утруждали �?еб�? реги�?трацией �?мерти из-
за хлопот или дл�? того, чтобы продолжать получать пен�?ию умершего. �?овое
законодатель�?тво, прин�?тое в 2011 году, об�?зало медицин�?кие учреждени�?
уведомл�?ть в п�?тидневный �?рок органы граждан�?кого рее�?тра о �?луча�?х
�?мерти или рождени�?. За не�?облюдение �?той нормы налагает�?�? штраф в раз-
мере 500 лари.
     В�?е �?ти реформы позволили �?овершить еще один прорыв и �?оздать базу
данных фотографий в�?ех граждан �?траны. Сотрудники рее�?тра �? портативны-
ми камерами и оборудованием обошли каждое �?ело, каждую школу, пере-
реги�?трировали в�?ех граждан и выдали им бе�?платно идентификационные
карточки. Гражданам было объ�?влено, что неполучение идентификацион-
ной карточки в течение года повлечет за �?обой утрату возможно�?ти получать
го�?удар�?твенную помощь. В на�?то�?щее врем�? около 97% на�?елени�? имеют
на руках идентификационные карточки �? фотографи�?ми, которые �?в�?заны �?
базой данных рее�?тра и, таким образом, и �? такими и�?ходными данными как
�?видетель�?тво о рождении, разрешение на проживание, некоторыми други-
ми данными, оцифрованными и переведенными из �?тарой �?и�?темы.
     В апреле 2010 года правитель�?тво ввело па�?порта �? биометриче�?кими
данными, фотографи�?ми, отпечатками пальцев и цифровыми подпи�?�?ми.
Было выдано более 184 ты�?�?ч таких па�?портов. Па�?порта будут автоматиче-
�?ки �?в�?заны �? �?лектронной идентификационной карточкой нового образца,
введенной летом 2011 года. Така�? защищенна�? карточка будет �?одержать
цифровую подпи�?ь, биографиче�?кие данные, такие как им�?, дату рождени�?,
отпечатки пальцев, а также информацию о банков�?ком �?чете и ме�?те ­работы.
70    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Она будет необходимой дл�? получени�? го�?удар�?твенных у�?луг. Переход на
новые карточки пока необ�?зателен, но карточки �?тарого образца уже не вы-
дают�?�?.

Интеграци�? инновационных у�?луг
     В 2011 году правитель�?тво открыло первые четыре центра предо�?тав-
лени�? го�?удар�?твенных у�?луг в городах Батуми, Кутаи�?и, Ме�?тиа и Ру�?тави.
Иде�? �?тих центров идет даже дальше идеи единого окна, позвол�?ющей
гражданам получать у�?луги различных го�?удар�?твенных ведом�?тв под одной
крышей. В них граждане могут зареги�?трировать �?об�?твенно�?ть или пред-
при�?тие, получить идентификационные документы, па�?порта, �?видетель�?тва
о рождении или �?мерти, нотариальные у�?луги. Е�?ть зоны �?амооб�?луживани�?,
где граждане могут �?ами производить про�?тые операции; клиенты направл�?-
ют�?�? либо в зоны бы�?трого об�?луживани�? по про�?тым вопро�?ам, либо к опе-
рационным �?тойкам, е�?ли решение вопро�?а требует более п�?ти минут вре-
мени. В�?е центры кра�?очно оформлены, оборудованы дет�?кими уголками
�?о �?пециальным пер�?оналом, где за детьми при�?мотр�?т, пока их родители
решат �?вои вопро�?ы. Комфортно у�?троены зоны ожидани�?, о�?нащенные бе�?-
платным выходом в интернет. �?а входе по�?етителей в�?тречает �?отрудник, ко-
торый направл�?ет их в нужное ме�?то. Сотрудники интегрированных центров
проход�?т �?ерьезную подготовку не только в технологиче�?ких вопро�?ах �?воей
о�?новной работы, но и в том, как �?оздать друже�?твенную дл�? клиента ат-
мо�?феру. Примечательно, �?та иде�? �?оздани�? центров по оказанию интегри-
рованных го�?удар�?твенных у�?луг возникла во врем�? проведени�? выездного
за�?едани�? руковод�?тва мини�?тер�?тва финан�?ов. О�?новным вопро�?ом �?того
за�?едани�? был пои�?к путей улучшени�? предо�?тавлени�? у�?луг ведом�?твами,
�?окращени�? задержек и минимизации неудоб�?тв дл�? граждан.

И�?пользование международного опыта
     �?ова�? �?и�?тема го�?удар�?твенного рее�?тра Грузии изучила и учла опыт
других �?тран, например, Литвы, а также и�?пользовала �?оответ�?твующую ин-
формацию, полученную во врем�? различных международных �?еминаров и
от различных международных �?к�?пертов. Реформаторы о�?обенно внима-
тельно изучили информацию, пред�?тавленную ино�?транными банками и
пред�?тавител�?ми ча�?тного бизне�?а. “Мы вз�?ли �?амое лучшее из того, что у�?-
лышали от них, - отмечает го�?подин Эгиашвили, - но мы не �?копировали ни
одну из �?и�?тем. Это был продукт нашего �?об�?твенного видени�?�?.
     Реформаторы �?и�?темы граждан�?кого рее�?тра также обращали�?ь за по-
мощью к международным �?к�?пертам. Соединенные Штаты и Европей�?кий
Союз финан�?ировали ознакомительные поездки в �?траны Балтии и Европы,
где го�?удар�?твенные �?лужащие Грузии изучали передовой опыт. Европей-
�?кий Союз профинан�?ировал работу венгер�?кого �?к�?перта, который работал
�?овме�?тно �? грузин�?кими юри�?тами, по�?ещал ме�?тные отделени�?, изучал
их работу и предлагал новые идеи. Главен�?твующей целью было �?оздать не
только �?вободное от коррупции ведом�?тво, но и функционирующее �?корее
     Обе�?печение функционировани�? го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров   71


как хоз�?й�?твенное обще�?тво, нежели бюрократиче�?ка�? го�?удар�?твенна�? ор-
ганизаци�?.
     Преобразовани�? такого ма�?штаба обычно занимают не�?колько лет.
В Грузии команда реформаторов работала по 12 ча�?ов в �?утки и на марше
проводила грандиозные преобразовани�?, позже оп�?ть возвраща�?�?ь к ним и
вно�?�? коррективы. Как и предполагало�?ь, разработка программного обе�?пе-
чени�?, о�?уще�?твление закупок и утверждение новых процедур дл�? бы�?трой
выдачи па�?портов оказали�?ь не про�?той задачей. Так, например, �?оздание
базы данных проходило �?ложно, первоначальна�? вер�?и�? была далека от �?о-
вершен�?тва.

Информирование и коммуникаци�? �? обще�?твом
     Информирование обще�?твенно�?ти �?вл�?ет�?�? критиче�?ким �?лементом
реформ. Дл�? попул�?ризации новых у�?луг необходимо регул�?рно проводить
пре�?�?-конференции, ра�?про�?тран�?ть рекламные буклеты в �?елах и школах,
в�?тречать�?�? �? людьми, разъ�?�?н�?ть им цели реформ и вы�?лушивать их мне-
ние. С �?амого начала обще�?твенно�?ть недо�?таточно информировала�?ь. Так,
в 2005 году, �?разу же по�?ле начала реформы, в помещени�?х вы�?троили�?ь
длинные очереди людей за получением идентификационных карточек и
па�?портов. �?овые �?отрудники были не в �?о�?то�?нии �?править�?�? �? таким на-
плывом. Про�?то пошли �?лухи, что заработало новое бы�?трое об�?луживание
�? фик�?ированной платой за у�?луги, но люди �?читали, что через полгода в�?е
вновь вернет�?�? на круги �?во�? и вновь начнут�?�? вз�?тки.
     Как �?читает заме�?титель руководител�? налоговой �?лужбы Лили Беги-
ашвили, правитель�?тво значительно активизировало работу по информиро-
ванию обще�?тва по�?ле неоднозначных выборов 2008 года. “По�?ле выборов
правитель�?тво �?овершенно �?�?но о�?ознало, что без информировани�? обще-
�?тва или без обще�?твенных информационных кампаний по �?тим вопро�?ам
мы упу�?тим у�?пех�?. Го�?удар�?твенные работники начали принимать активное
уча�?тие в публичных об�?уждени�?х, по�?в�?щенных вопро�?ам предо�?тавлени�?
у�?луг, разъ�?�?н�?ть их �?уть на телевидении, радио, в интернете. Во в�?ех ми-
ни�?тер�?твах и ведом�?твах по�?вили�?ь кон�?ультанты по �?в�?з�?м �? обще�?твен-
но�?тью, об�?занно�?тью которых также �?вл�?ет�?�? информирование обще�?тва о
�?ути реформ, о�?уще�?твл�?емых правитель�?твом. Между тем, до �?их пор пред-
приниматели не получили до�?таточного разъ�?�?нени�? по в�?ем вопро�?ам, �?в�?-
занным �? правилами лицензировани�? и получени�? разрешений.


Результаты
     Результаты реформировани�? �?и�?темы го�?удар�?твенного и граждан�?кого
рее�?тров в Грузии очевидны дл�? про�?тых граждан �?траны. Коррупци�?, хао�? и
не�?ффективно�?ть �?и�?темы ушли в прошлое, на ее ме�?те �?ейча�? �?озданы �?рко
о�?вещенные, приветливые и удобные учреждени�?, в которых труд�?т�?�? го�?у-
дар�?твенные �?лужащие, ориентирование на предо�?тавление у�?луг клиенту.
�?икто больше не вымогает и не дает вз�?ток. Процедуры �?тали пон�?тными, �?
четко регламентированными ра�?ценками на у�?луги и �?роками и�?полнени�?,
72    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


которые можно про�?ледить на компьютере. �?о е�?ть не�?колько важнейших
до�?тижений, которые �?ледует выделить о�?обо.

Внедрение новой �?и�?темы реги�?трации �?об�?твенно�?ти
      Была �?оздана надежна�? �?и�?тема реги�?трации имуще�?твенных прав.
Ро�?т довери�? к новой �?и�?теме нагл�?дно демон�?трирует значительное увели-
чение чи�?ла реги�?траций �?об�?твенно�?ти в период �? 2003 по 2010 год (Ри�?унок
7.1).

Ри�?унок 7.1 Количе�?тво актов реги�?трации �?об�?твенно�?ти увеличило�?ь, 2003–10




И�?точник: �?ациональное �?гент�?тво Го�?удар�?твенной Реги�?трации.

Повышение �?ффективно�?ти работы
     Резко �?ократили�?ь врем�?, издержки и �?тоимо�?ть оказани�? различного
рода го�?удар�?твенных у�?луг. Е�?ли в 2005 году на реги�?трацию �?об�?твенно�?ти
уходило 39 дней, то �?ейча�? �?та процедура занимает в�?его два дн�?, а �?тои-
мо�?ть �?той у�?луги �?низила�?ь �? 2,5% от �?тоимо�?ти имуще�?тва до 0,1%. Коли-
че�?тво процедур было �?окращено �? во�?ьми до в�?его лишь одной. Благодар�?
в�?ем �?тим изменени�?м, в на�?то�?щее врем�? Грузи�? занимает первое ме�?то в
мире по про�?тоте реги�?трации �?об�?твенно�?ти, о чем �?видетель�?твуют дан-
ные и�?�?ледовани�? В�?емирного Банка “Легко�?ть ведени�? бизне�?а�? за 2012
год. �?овые центры предо�?тавлени�? у�?луг предлагают гражданам под одной
крышей широкий �?пектр у�?луг, большин�?тво из которых можно заказать по
интернету и даже из-за рубежа. Повышение �?ффективно�?ти было обу�?ловле-
но внедрением модели �?амоокупаемо�?ти, котора�? позволила организаци�?м,
занимающим�?�? реги�?трацией, повы�?ить �?вои доходы, �?тать �?амодо�?таточны-
ми в финан�?овом отношении, а также улучшить каче�?тво предо�?тавл�?емых
у�?луг. Така�? модель позволила увеличить бюджет агент�?тва го�?удар�?твенно-
го рее�?тра �? трех�?от ты�?�?ч долларов СШ�? в 2004 году до �?еми миллионов в
2006-м и до 25 миллионов в 2011-м.
     Обе�?печение функционировани�? го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров   73


Больше довери�? к реги�?траторам
     Доверие к реги�?траторам значительно выро�?ло. Опро�? обще�?твенного
мнени�?, проведенный в 2004 году показал, что 97% на�?елени�? Грузии �?читали
�?и�?тему граждан�?кого рее�?тра одним из �?амых коррумпированных ведом�?тв
�?траны. �?налогичный опро�? в конце 2006 года уже �?видетель�?твовал об из-
менении обще�?твенного мнени�? на �?овершенно противоположное - 97% ре-
�?пондентов уже �?читали, что в ведом�?тве вообще нет коррупции. Такие же
результаты были получены в ходе проведенного в 2010 году и�?�?ледовани�?
“Жизнь в �?транах �? переходной �?кономикой�?, в котором было у�?тановлено,
что лишь один процент ре�?пондентов �?читали, что дл�? получени�? докумен-
тов требовали�?ь неофициальные платежи - показатель почти аналогичный
показател�?м наиболее развитых �?тран Европей�?кого Союз (В�?емирный банк
и ЕБРР, 2011).

Си�?тема повышени�? ответ�?твенно�?ти
и подотчетно�?ти
     Реформирование �?и�?темы го�?удар�?твенного и граждан�?кого рее�?тров
предполагало формирование новой ментально�?ти, о�?нову которой должна
�?о�?тавл�?ть ориентаци�? на оказание у�?луг. Правитель�?тво за�?тавило ведом-
�?тва перейти на �?амофинан�?ирование, отказав им в бюджетной поддержке.
В ходе реформ и�?чезли многие функции, которые могли не�?ти в �?ебе кон-
фликт интере�?ов. Ведом�?тва более не выполн�?ли функцию контрол�? за и�?-
пользованием земель, а некоторые другие, такие как изы�?катель�?кие рабо-
ты, были переданы ча�?тному �?ектору. Процедуры были упрощены, оптими-
зированы, а некоторые вообще отменены. Прозрачные технологии и отделе-
ние б�?к-офи�?ов от отделов по об�?луживанию граждан �?низили возможно�?ть
б�?к-офи�?ов вли�?ть на проце�?�? реги�?трации и ликвидировали возможно�?ти
дл�? вз�?точниче�?тва. Более вы�?окие зарплаты, более �?овершенна�? модель
мотивации и и�?пользование под�?тавных клиентов в каче�?тве контролеров
�?низили уровень злоупотреблений. В то же врем�?, �?отрудники получили
большую возможно�?ть вли�?ть на �?удьбу �?воей организации в �?илу организа-
ционной незави�?имо�?ти от мини�?тер�?тв, повышени�? уровн�? ответ�?твенно�?ти
и увеличени�? по�?туплений. Граждане получили возможно�?ть воздей�?твовать
на проце�?�? благодар�? упрощению процедур, до�?тупно�?ти и четко�?ти правил,
регламентов и ра�?ценок, а также наличию гор�?чей линии, по которой можно
было �?ообщить о злоупотреблени�?х. В�?е �?ти меры у�?иливали взаимо�?в�?зь
�?лементов в новой �?и�?теме ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти между прави-
тель�?твом, органами реги�?трации и гражданами (Ри�?унок 7.2).
74    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Ри�?унок 7.2 Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в го�?удар�?твенном и
граждан�?ком рее�?трах




И�?точник: �?вторы


Выводы
     Реформирование �?и�?темы реги�?трации о�?новывало�?ь на четком о�?оз-
нании необходимо�?ти ра�?чи�?тки пол�? взаимодей�?тви�? между гражданами и
го�?удар�?твом, �?оздани�? новых ин�?титутов, ориентированных на предо�?тав-
ление каче�?твенных у�?луг, а кроме того на полной нетерпимо�?ти к корруп-
ции, что должно было обе�?печить и другие преобразовани�? в �?фере го�?удар-
�?твенных у�?луг. Финан�?ова�? автономи�?, повышение зарплат и �?оздание воз-
можно�?тей дл�? премировани�?, обучение и повышение профе�?�?ионализма
изменили �?и�?тему мотивации внутри органов реги�?трации. �?ова�? �?и�?тема
оплаты труда позволила им выигрывать в конкурентной борьбе в привле-
чении лучших кадров, что �?по�?об�?твовало у�?илению кадрового потенциала.
Упрощение процедур и широкое внедрение новых технологий �?тали ключе-
выми факторами у�?пеха реформ.
Глава 8.

И�?коренение коррупции на в�?тупительных
�?кзаменах в вы�?шие учебные заведени�?

Со�?то�?ние дел на 2003 год
     По�?ле развала Совет�?кого Союза финан�?ирование образовани�? в Грузии
практиче�?ки прекратило�?ь. Ко времени Революции Роз в�?е образовательные
заведени�? и�?пытывали нехватку книг, не имели квалифицированных кадров,
а инфра�?труктура рушила�?ь. Зарплаты были чрезвычайно низкими, так в
2002 году преподаватель универ�?итета зарабатывал около 60 лари в ме�?�?ц,
что �?о�?тавл�?ло менее половины прожиточного минимума, и, как �?лед�?твие,
вз�?точниче�?тво �?читало�?ь вполне приемлемым �?по�?обом выживани�?.
     Студенты давали вз�?тки, чтобы по�?тупить в универ�?итет, при �?даче �?к-
заменов, и дл�? получени�? диплома. �?е�?мотр�? на низкое каче�?тво образова-
ни�?, наличие универ�?итет�?кого диплома �?видетель�?твовало об определен-
ном �?оциальном �?тату�?е и обе�?печивало до�?туп к работе.
     Си�?тема приема в вы�?шие учебные заведени�? �?читала�?ь �?амой коррум-
пированной в вы�?шем образовании. В теории, абитуриентов принимали в
вузы и�?ключительно на о�?нове результатов в�?тупительных �?кзаменов. �?а
практике же, ве�?ь проце�?�? пронизывала �?и�?тема �?в�?зей и патронажа, при
которой ректоры универ�?итетов в обмен на �?вою политиче�?кую поддержку
принимали на учебу �?ыновей и дочерей политиков. О�?тальные абитуриенты
по�?тупали, дава�? вз�?тки по�?редникам — малоизве�?тным универ�?итет�?ким
преподавател�?м или �?отрудникам вузов, которые отвечали за �?бор денег и их
передачу вверх по вертикали универ�?итет�?кому руковод�?тву и членам �?кза-
менационных коми�?�?ий. Одаренным �?тудентам обычно удавало�?ь у�?пешно
�?дать в�?тупительные �?кзамены и по�?тупить на о�?нове знаний, но о�?тальные
по�?тупали и�?ключительно благодар�? вз�?ткам. �?екоторые вновь �?озданные
ча�?тные заведени�? по �?уще�?тву �?вл�?ли�?ь �?воего рода фабриками по про-


                                                                      75
76    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


извод�?тву дипломов, функционирующими в маленьких квартирах �? одним
штатным “профе�?�?ором�?.
     Согла�?но опро�?у 2004 года, размер вз�?ток колебал�?�? от 8 до 30 ты�?�?ч
долларов СШ�?, в зави�?имо�?ти от пре�?тижно�?ти программы обучени�? (Ро�?ти-
ашвили, 2004 г.). Самые крупные вз�?тки давали�?ь при по�?туплении на юри-
диче�?кий и медицин�?кий факультеты. Преобладающее большин�?тво �?туден-
тов платили репетиторам в размере от 5 до 15 ты�?�?ч долларов СШ�? за их
“подготовку�? к в�?тупительным �?кзаменам. Эти же репетиторы оказывали�?ь
членами приемных коми�?�?ий, которые проводили и оценивали в�?тупитель-
ные �?кзамены. �?битуриенты ча�?то платили за такое репетитор�?тво только
лишь дл�? того, чтобы обе�?печить �?ебе проходной балл, получить который
можно было, включив в �?вое �?очинение о�?обую фразу, котора�? позвол�?ла
“репетиторам�? идентифицировать �?воих учеников (так как фамилии и имена
�?тудентов не указывали�?ь на �?кзаменационных ли�?тах).
     Вз�?тки были на�?только ра�?про�?траненным �?влением, что люди догова-
ривали�?ь о них пр�?мо на территории универ�?итетов. Очевидцы ра�?�?казыва-
ют, как одна пожила�? женщина �?то�?ла пр�?мо у входа в универ�?итет, ра�?�?пра-
шива�? у прохожих, кому надо дать вз�?тку, чтобы ее внук по�?тупил. Си�?тема
о�?тавл�?ла за бортом абитуриентов из бедных �?емей, о�?обенно выходцев из
провинции. Даже абитуриентам из �?емей �?реднего кла�?�?а в Тбили�?и прихо-
дило�?ь мен�?ть профиль обучени�? или вы�?шее учебное заведение, е�?ли они
не могли обе�?печить �?вое по�?тупление на желаемый факультет или програм-
му �? помощью вз�?тки.
     К началу 2000 года недоволь�?тво обще�?тва �?и�?темой ро�?ло, но при �?том
ничего не мен�?ло�?ь. Вла�?ть предержащие никоим образом не были заин-
тере�?ованы мен�?ть “�?тату�? кво�?, а бедные �?емьи, о�?обенно из �?ель�?кой
ме�?тно�?ти, едва ли могли повли�?ть на �?итуацию. В 2002 году правитель�?тво
издало по�?тановление под названием “О�?новные направлени�? развити�?
вы�?шего образовани�? в Грузии�?, которым были признаны �?уще�?твующие
проблемы, �?в�?занные �? коррупцией и протекционизмом в �?и�?теме, котора�?
покровитель�?твовала богатым. По�?тановление было направлено на �?озда-
ние более прозрачной �?и�?темы в�?тупительных �?кзаменов, на замену пр�?мо-
го финан�?ировани�? учебных заведений �?туденче�?кими ваучерами, а также
на внедрение надлежащих процедур аккредитации универ�?итетов и �?озда-
ние более �?ффективной �?и�?темы управлени�? вы�?шим образованием. Однако
�?та программа потерпела фиа�?ко ввиду от�?ут�?тви�? поддержки на в�?ех уров-
н�?х вла�?ти.
     В �?то же врем�? чи�?ло вы�?ших учебных заведений �?тремительно выро�?-
ло �? 26 го�?удар�?твенных заведений (и их 18 филиалов) до 235; в одном лишь
2002 году было выдано 209 новых лицензий дл�? ча�?тных универ�?итетов.
Огромное количе�?тво вы�?ших учебных заведений �? низким уровнем обуче-
ни�? прошли аккредитацию непрозрачным �?по�?обом, что вызвало �?ерьезную
обе�?покоенно�?ть обще�?твенно�?ти, но, как оказало�?ь, никто не был готов
взвалить на �?еб�? крайне �?ложную задачу �?оздани�? комплек�?ной �?и�?темы ак-
кредитации вузов.
И�?коренение коррупции на в�?тупительных �?кзаменах в вы�?шие учебные заведени�?   77


�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     �?овый закон, прин�?тый в 2004 году, был нацелен на радикальную пере-
�?тройку вы�?шего образовани�?, включа�? тран�?формацию �?и�?темы управле-
ни�?, финан�?ировани�? и проце�?�?а аккредитации. Среди прочего, он был на-
правлен на �?оздание более прозрачной �?и�?темы в�?тупительных екзаменов.
     В �?том же году руководители го�?удар�?тва отреагировали на требовани�?
обще�?твенно�?ти и вынудили ректора Тбили�?�?кого го�?удар�?твенного уни-
вер�?итета уйти в от�?тавку в �?в�?зи �? проблемами управлени�?, что по�?лужило
мощным �?игналом и дл�? академиче�?ких кругов, и дл�? широкой обще�?твен-
но�?ти о приверженно�?ти нового правитель�?тва борьбе �? коррупцией. Они
также требовали от�?тавку других вли�?тельных руководителей.
     Пользу�?�?ь ра�?тущей попул�?рно�?тью правитель�?тва и �?ильной поли-
тиче�?кой поддержкой �?о �?тороны руковод�?тва �?траны, новый мини�?тр об-
разовани�? и науки �?лек�?андр (Каха) Ломай�? решил у�?корить проце�?�? ре-
формировани�? в�?тупительных �?кзаменов, который топтал�?�? на ме�?те при
предыдущем правитель�?тве. Вме�?то по�?тепенного введени�? новой �?и�?темы
в�?тупительных �?кзаменов в течение двух лет (�? 2006 по 2007 год), как изна-
чально планировало�?ь, он решил реализовать в�?ю программу �?разу в 2005
году. Реформа включала четыре о�?новных �?лемента: введение единого цен-
трализованного в�?тупительного �?кзамена, обе�?печение его прозрачно�?ти и
надежно�?ти, улучшение каче�?тва подготовки в вы�?ших учебных заведени�?х,
а также информирование и диалог �? обще�?твенно�?тью.

Введение единого централизованного в�?тупительного
�?кзамена
     По�?ле полутора лет интен�?ивной подготовки в июле 2005 года был про-
веден первый централизованный в�?тупительный �?кзамен по трем предме-
там: грузин�?кому �?зыку и литературе, математике и ино�?транному �?зыку.
Проводил�?�? также те�?т, определ�?ющий общие �?по�?обно�?ти абитуриентов, в
ча�?тно�?ти �?по�?обно�?ти критиче�?кого мышлени�? и логики, как �?ред�?тво обе-
�?печени�? равного до�?тупа к образованию дл�? выпу�?кников школ �? более �?ла-
бой академиче�?кой подготовкой. �?битуриентам �? �?амым вы�?оким баллом
предо�?тавл�?ла�?ь �?типенди�?.
     До реформы каждый универ�?итет проводил �?об�?твенные �?кзамены,
тем �?амым ра�?шир�?�? возможно�?ти дл�? коррупции. Реформаторы �?оздали
новое незави�?имое учреждение, �?ациональный �?кзаменационный центр,
который разрабатывает �?кзамены и управл�?ет их проведением через 14 �?во-
их центров по в�?ей Грузии. Преподаватели универ�?итетов больше не зани-
мают�?�? подготовкой �?кзаменов и оценкой их результатов. Экзамены были
разработаны в �?оответ�?твии �? западными �?тандартами, и�?пользу�? в каче�?тве
модели �?траны Балтии, СШ�?, Соединенное Королев�?тво, Израиль и Швецию.
Дл�? того чтобы заручить�?�? поддержкой обще�?твенно�?ти и разве�?ть �?лухи, �?о-
трудники �?ационального �?кзаменационного центра по�?етили в�?е без и�?клю-
чени�? районы Грузии и провели кон�?ультации �?о в�?еми заинтере�?ованными
�?торонами по поводу �?труктуры новой �?и�?темы, а также провели разъ�?�?ни-
тельную работу о необходимо�?ти проводимых изменений.
78    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Во�?�?оздать доверие к новой �?и�?теме было нелегким делом. Критиче-
�?кие вы�?казывани�? и �?кептицизм и�?ходили не только от универ�?итет�?ких ра-
ботников, которые были заинтере�?ованы в �?охранении �?тарой �?и�?теме, но
и от �?тудентов и родителей, которые должны были бы выиграть от предло-
женных изменений. Добавл�?�? ма�?ло в огонь, руководители некоторых вы�?-
ших учебных заведений обвин�?ли правитель�?тво в проведении антиго�?удар-
�?твенной политики в �?в�?зи �? тем, что и�?тори�? Грузии не была об�?зательным
предметом нового в�?тупительного �?кзамена.
     Среди �?амых �?ерьезных проте�?тов была многодневна�? голодовка 180
�?тудентов. В �?тарой �?и�?теме �?туденты, которые у�?пешно закончили опреде-
ленный колледж, автоматиче�?ки зачи�?л�?ли�?ь в го�?удар�?твенный медицин-
�?кий универ�?итет. В новой �?и�?теме �?ти �?туденты дл�? по�?туплени�? должны
были �?дать централизованные �?кзамены. Обучение в �?том колледже �?тоило
до�?таточно дорого, и многие из �?тудентов были �?ыновь�?ми и дочерьми вли�?-
тельных людей в обще�?тве. Политиче�?кое давление вокруг �?того и других во-
про�?ов ро�?ло и вылило�?ь в жаркие дебаты в Парламенте. В конечном итоге
реформаторы вз�?ли верх.

Обе�?печение надежной и прозрачной �?и�?темы �?кзаменов
     Дл�? и�?коренени�? коррупции, укреплени�? довери�? обще�?твенно�?ти и
обе�?печени�? поддержки новой �?и�?темы, реформаторы по�?тавили во главу
угла надежно�?ть. Задани�? дл�? в�?тупительных �?кзаменов были напечатаны в
издатель�?тве Кембридж�?кого универ�?итета в �?нглии. Запечатанные �?кзаме-
национные билеты были отправлены в Грузию и до�?тавлены полицей�?кими
машинами в хранилища национального банка, где они и находили�?ь вплоть
до дн�? �?кзамена. Мониторинг �?кзаменов проводил�?�? 700 ме�?тными наблю-
дател�?ми нар�?ду �? 72 грузин�?кими и 20 ино�?транными. Международные ор-
ганизации, такие как
     Transparency International
     также наблюдали за в�?ем проце�?�?ом. В дополнение, 470 полицей�?ких и
34 врача были привлечены дл�? обе�?печени�? безопа�?но�?ти и здоровь�? аби-
туриентов.
     �?аблюдатели прошли �?пециальную подготовку дл�? надзора над �?кзаме-
национным проце�?�?ом и вы�?влени�? мошенников. Экзаменационные ли�?ты
помечали�?ь �?лектронным кодом, а не именем абитуриента, чтобы избежать
предвз�?то�?ти при оценке результатов. В каждой �?кзаменационной комна-
те были у�?тановлены телекамеры, что позвол�?ло родител�?м наблюдать за
проце�?�?ом из комнат ожидани�?. Завершенные �?кзаменационные работы
�?канировали�?ь и помещали�?ь на веб-�?траницах общего до�?тупа �? целью обе-
�?печени�? еще большей прозрачно�?ти. Была также преду�?мотрена процедура
апелл�?ции.

Повышение каче�?тва работы вы�?ших учебных заведений
    Меры по повышению каче�?тва работы вы�?ших учебных заведений за-
нимали важное ме�?то в борьбе �? коррупцией на в�?тупительных �?кзаменах.
И�?коренение коррупции на в�?тупительных �?кзаменах в вы�?шие учебные заведени�?   79


Они также помогали повы�?ить уровень довери�? к новой �?и�?теме �?кзаменов.
      В о�?нове реформы лежали три важных подхода. Во-первых, в 2005 году
Мини�?тер�?тво образовани�? и науки реализовало �?мелую программу аккре-
дитации вы�?ших учебных заведений, что позволило �?ократить их количе�?тво
�? 237 до 43 и закрыть учреждени�? �? низким каче�?твом преподавани�?. �?овый
проце�?�? аккредитации базировал�?�? на непредвз�?той оценке учебных заве-
дений, в о�?нову которой был положен р�?д объективных критериев, таких как
количе�?тво преподавателей, площадь помещений, а также количе�?тво книг.
Хот�? �?и�?тема была далека от �?овершен�?тва, она позволила у�?транить �?амые
вопиющие �?лучаи.
      Во-вторых, была проведена реформа �?и�?темы финан�?ировани�? вы�?-
ших учебных заведений, предполагающа�? первоначально аккредитацию как
у�?ловие получени�? бюджетного финан�?ировани�?. Одновременно выро�?ла
конкуренци�? за до�?туп к бюджетным ре�?ур�?ам по�?ле того, как правитель�?тво
отказало�?ь от предо�?тавлени�? �?ред�?тв напр�?мую учебным заведени�?м и за-
менило его принципом “деньги �?ледуют за �?тудентом�?. Студенты, которые
получали го�?удар�?твенные �?типендии, теперь могли и�?пользовать их как в
го�?удар�?твенных, так и в ча�?тных заведени�?х.
      В-третьих, возникла конкуренци�? �?реди универ�?итетов. �?битуриентам
разрешало�?ь подавать документы в не�?колько универ�?итетов в течение од-
ного года, предо�?тавл�?�? им больший выбор. (До реформы им разрешало�?ь
подавать документы только в один вуз в течение одного года, что делало в�?ю
�?и�?тему менее конкуренто�?по�?обной.)
      �?екоторые направлени�? реформы, в том чи�?ле об�?зательна�? аккреди-
таци�? и �?окращение кадров, в итоге получили лишь незначительную под-
держку обще�?твенно�?ти, отча�?ти из-за проблем их формата и методов реа-
лизации. �?ова�? �?и�?тема аккредитации вы�?ших учебных заведений, к приме-
ру, гарантировала их �?оответ�?твие минимальным �?тандартам, но не гаранти-
ровала каче�?тва образовани�?. �?а прот�?жении 2006-2007 годов большин�?тво
преподавателей было вынуждено подавать за�?влени�? и проходить отбор на
должно�?ти на конкур�?ной о�?нове. Около 10 процентов из них не прошли по
конкур�?у. Потер�? работы преподавател�?ми и админи�?тративным пер�?она-
лом вызвала бурю негодовани�? в СМИ и в академиче�?ких кругах. Критики
утверждали, что проце�?�? отбора, о�?обенно в Тбили�?�?ком го�?удар�?твенном
универ�?итете, был необъективным и непрозрачным и дл�? уча�?тников, и дл�?
широкой обще�?твенно�?ти, при �?том и уча�?тники проце�?�?а, и обще�?твенно�?ть
были �?кобы плохо о нем информированы.

Информирование обще�?твенно�?ти
     Правитель�?тво провело агре�?�?ивную информационную кампанию, и�?-
пользу�? дл�? �?того в�?тречи �? обще�?твенно�?тью, телевизионную рекламу,
мультипликационные ролики, радиопередачи и радио�?ообщени�?, а также
газетные в�?тавки �? целью доне�?ени�? тщательно продуманных обращений.
Были также выпущены рекламные материалы, такие как плакаты, закладки
дл�? книг и календари.
80    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Люди, которые по�?традали от реформы, также и�?пользовали СМИ. �?е-
которые пред�?тавители профе�?�?ор�?ко-преподаватель�?кого �?о�?тава, потер�?в-
шие работу, вы�?тупали на телевидении и пи�?али передовицы газет, крити-
ку�? и реформы и людей, которые за ними �?то�?ли. За �?тенами универ�?итетов
проводило�?ь множе�?тво проте�?тов при уча�?тии �?тудентов и преподавателей.
�?екоторые лидеры оппозиции пытали�?ь во�?пользовать�?�? недоволь�?твом
обще�?твенно�?ти дл�? получени�? политиче�?ких дивидендов, но результат ока-
зал�?�? незначительным.

Результаты
    В�?тупительный �?кзамен в универ�?итеты в Грузии из коррумпированного
проце�?�?а превратил�?�? в конкур�?ный отбор �?тудентов на о�?нове объективной
оценки знаний. �?битуриенты из богатых �?емей �?о �?в�?з�?ми больше не могут
купить �?ебе ме�?то в универ�?итете, а абитуриенты из регионов получили на-
много больший до�?туп к вы�?шему образованию.

Уверенно�?ть в �?праведливо�?ти новой �?и�?темы
в�?тупительных �?кзаменов
     Первый национальный в�?тупительный �?кзамен, который проводил�?�?
�? 11 по 28 июл�? 2005 года, �?давала 31 ты�?�?ча абитуриентов. �?аблюдатели
из Международной организации за че�?тные выборы и демократию (Interna-
tional Organization for Fair Elections and Democracy, ISFED), проводившие мо-
ниторинг 14 центров те�?тировани�?, пришли к заключению, что в�?тупитель-
ный �?кзамен был �?праведливым, прозрачным и хорошо организованным
(ISFED, 2005 г.). Внешние опро�?ы подтвердили �?ту же точку зрени�?. Опро�?
обще�?твенного мнени�? 2005 года показал, что �?туденты, родители и адми-
ни�?траторы в�?тупительного �?кзамена были удовлетворены новой �?и�?темой
те�?тировани�? (Transparency International, 2005). Согла�?но опро�?у, о�?новна�?
ма�?�?а опрошенных (80% �?тудентов, 80% родителей и более 90% админи�?тра-
торов) выразили уверенно�?ть в том, что новый проце�?�?, �?корее в�?его, у�?тра-
нит коррупцию при по�?туплении в вузы. Кроме того, как �?ообщало�?ь, про-
це�?�? приема в вы�?шие учебные заведени�? был пон�?тен дл�? о�?новной ма�?�?ы
�?тудентов и родителей.

Улучшенный до�?туп к образованию дл�? абитуриентов извне
Тбили�?и
     �?овые �?кзамены улучшили до�?туп к универ�?итет�?кому образованию
дл�? абитуриентов, проживающих за пределами �?толицы, повы�?ив их долю
в 2006 году до 61 процента от в�?ех �?тудентов универ�?итетов (�?ациональный
�?кзаменационный центр, 2006). Считает�?�?, что более широкий до�?туп к вы�?-
шему образованию повышает каче�?тво �?туденче�?тва. Одна профе�?�?ор �?ооб-
щила, что ей пришло�?ь отказать�?�? от �?уще�?твующей программы обучени�? че-
рез не�?колько недель по�?ле начала зан�?тий, так как новый набор �?тудентов
требовал более �?ложных учебных материалов.
И�?коренение коррупции на в�?тупительных �?кзаменах в вы�?шие учебные заведени�?   81


Улучшенна�? �?и�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
     Сокращение коррупции в �?и�?теме вы�?шего образовани�? требовало
укреплени�? о�?нов ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?и�?теме в�?тупительных
�?кзаменов (ри�?унок 8.1). Сотрудники вы�?ших учебных заведений больше не
могли вли�?ть на проце�?�? приема в вузы, а абитуриенты не могли больше да-
вать вз�?тки официальных лицам дл�? обе�?печени�? �?воего по�?туплени�?. С �?а-
мого начала реформы един�?твенным �?по�?обом по�?туплени�? в универ�?итеты
Грузии �?тала у�?пешна�? �?дача �?кзамена, проведение которого контролирует�?�?
незави�?имой организацией, чьи �?отрудники не могут вли�?ть на результаты
благодар�? многочи�?ленным мерам. Обе�?печение общего до�?тупа к про�?ка-
нированным �?кзаменационным работам через официальную веб-�?траничку
и учреждение проце�?�?а апелл�?ции дл�? о�?паривани�? результатов те�?тиро-
вани�? �?по�?об�?твовали формированию �?и�?темы, �?вободной от коррупции и
злоупотреблений. С начала реформы абитуриенты начали получать гранты
за у�?пехи в учебе и могли ими пользовать�?�? при по�?туплении, при �?том по-
давать документы в не�?колько вузов и программ одновременно. Родители
тоже выиграли от реформы, получив возможно�?ть наблюдать за проце�?�?ом
проведени�? �?кзамена и уверенно�?ть в том, что в�?е универ�?итеты отвечают
хот�? бы минимальным �?тандартам.

Ри�?унок 8.1. Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти в �?фере в�?тупительных
�?кзаменов




И�?точник: �?вторы
82    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Выводы
      Реформа вы�?шего образовани�? до�?тигла у�?пеха по не�?кольким причи-
нам. Сильна�? политиче�?ка�? вол�? помогла у�?тановить доверие �? �?амого нача-
ла реформы благодар�? на�?туплению на наиболее коррумпированное звено
в �?и�?теме вы�?шего образовани�? – в�?тупительный �?кзамен в вузы. Механизм
проведени�? �?кзамена был в целом разработан еще при прежнем правитель-
�?тве, но его внедрение тормозило�?ь от�?ут�?твием политиче�?кой воли и �?опро-
тивлением �?о �?тороны тех, кто пожинал плоды от �?охранени�? коррумпиро-
ванной �?и�?темы. Реформаторы во�?пользовали�?ь возможно�?тью, возникшей
в �?в�?зи �?о �?меной правитель�?тва, и у�?корили введение новой �?и�?темы в�?ту-
пительного �?кзамена, начали реформу проце�?�?а аккредитации, изменили
кадровую политику и �?и�?тему финан�?ировани�?.
      И�?пользование СМИ дл�? ра�?про�?транени�? информации о реформах
также имело огромное значение. Правитель�?тву удало�?ь �?ффективно доне-
�?ти информацию о причинах проведени�? реформы и обе�?печить широкую
поддержку обще�?твенно�?ти на фоне же�?ткого противодей�?тви�? �?о �?тороны
тех, кто проигрывал от проводимых преобразований.
      Доверие к новому механизму �?кзамена было до�?тигнуто благодар�?
чрезвычайным мерам, предприн�?тым дл�? обе�?печени�? его че�?тно�?ти и не-
подкупно�?ти, включа�? и�?пользование видеокамер и незави�?имых наблюда-
телей, помещение результатов на веб-�?транице и введение апелл�?ционного
проце�?�?а. Жизне�?по�?обно�?ть �?тих реформ �?егодн�? обе�?печивает�?�? �?охра-
нением и развитием вновь �?озданных ин�?титутов, преимуще�?твенно путем
реализации организационных мер, а также за �?чет �?и�?темы �?держиваний и
противове�?ов, котора�? �?тоит на �?траже необратимо�?ти реформ.
Глава 9.

Децентрализаци�? коммунальных �?лужб

Со�?то�?ние дел на 2003 год
     В 2003 году коммунальна�? инфра�?труктура Грузии — водо�?набжение,
канализаци�?, уборка му�?ора, ме�?тные дороги — находили�?ь на границе кол-
лап�?а. Органам ме�?тного �?амоуправлени�? не хватало ре�?ур�?ов дл�? капиталь-
ных вложений и текущего об�?луживани�?.
     Жалкое �?о�?то�?ние инфра�?труктуры Грузии было отражением ее пре-
клонного возра�?та, технологиче�?ких �?ложно�?тей (и �?оответ�?твенно вы�?оких
затрат на об�?луживание), не�?ффективного и�?пользовани�? �?нергии и от�?ут-
�?тви�? текущих ремонтов. Вме�?те �? тем, коррупци�? также �?вл�?ла�?ь большой
ча�?тью проблемы. Ме�?тные руководители коммунальных �?лужб ожидали
вз�?ток дл�? подключени�? к водопроводу или дл�? ремонта дороги. Каче�?тво
у�?луг было на�?только низким, что люди очень ча�?то заражали�?ь болезн�?ми,
которые передавали�?ь через воду. Многие �?лужбы требовали го�?удар�?твен-
ных �?уб�?идий, но бреши в финан�?овых потоках приводили к тому, что комму-
нальные �?лужбы по�?то�?нно недофинан�?ировали�?ь.
     Ра�?пределение целевых �?уб�?идий потребител�?м на покрытие комму-
нальных у�?луг, о�?обенно водо�?набжени�?, было коррумпированным, а вы-
�?окий уровень неплатежей (пор�?дка 80%) при �?том �?читал�?�? нормой. Ме�?т-
ные органы �?амоуправлени�? вели �?пи�?ки потребителей, имеющих право
на �?оциальную помощь или на получение �?уб�?идии на воду, но �?ти �?пи�?ки
зача�?тую фаль�?ифицировали�?ь. Руководители водоканалов вно�?или в них
имена людей, которые умерли или уехали за рубеж, и при�?ваивали �?ебе �?ти
�?уб�?идии. Процветал также фаворитизм, когда целевые �?уб�?идии давали�?ь
род�?твенникам или друзь�?м руководителей органов ме�?тного �?амоуправле-
ни�? и коммунальных �?лужб. Учитыва�? низкий уровень каче�?тва у�?луг, �?лабую
�?и�?тему ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти, а также пронизанную коррупци-
ей �?и�?тему �?уб�?идий, желание потребителей платить за у�?луги практиче�?ки

                                                                     83
84    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


от�?ут�?твовало. Показатель �?бора платежей за коммунальные у�?луги в боль-
шин�?тве городов был на уровне 20–30 процентов, �?вл�?�?�?ь одним из �?амых
низких показателей в мире. Проблема о�?тавала�?ь нерешенной, так как не
было необходимой законодательной базы, позвол�?ющей отключать непла-
тельщиков от �?набжени�?.
     Си�?тема ра�?пределени�? бюджетных �?ред�?тв между органами ме�?тно-
го �?амоуправлени�? была непон�?тной и непрозрачной. Переговоры отно�?и-
тельно межбюджетных тран�?фертов вели�?ь в два �?тапа — �?начала между
Мини�?тер�?твом финан�?ов и органами вла�?ти на районном уровне, а затем
между районными руководител�?ми и органами ме�?тного �?амоуправлени�?.
Вли�?тельные губернаторы и м�?ры, зача�?тую крупных городов, получали на-
много больше положенного, е�?ли бы �?уще�?твовал �?праведливый механизм
ра�?пределени�? �?ред�?тв. Сохран�?�? за �?обой значительное вли�?ние на органы
ме�?тного �?амоуправлени�? через механизм �?огла�?овани�? тран�?фертов, цен-
тральна�? вла�?ть фактиче�?ки нивелировала их автономию, ограничива�? воз-
можно�?ти дл�? диалога �? ме�?тными жител�?ми, а также привлечени�? обще-
�?твенно�?ти к прин�?тию бюджетных решений.
     В то же врем�?, по мнению главного �?оветника премьер-мини�?тра Вах-
танга Лежавы, “от�?ут�?твие четкого ра�?пределени�? полномочий и чрезмерное
дробление органов управлени�? (Грузи�? была разделена на 60 районов, кото-
рые, в �?вою очередь, делили�?ь на 1110 органов ме�?тного �?амоуправлени�?,
включающих небольшие города, по�?елки и �?ела) про�?вл�?ло�?ь в размытых
очертани�?х круга их об�?занно�?тей и механизмов подотчетно�?ти, в значитель-
ных ра�?ходах на �?одержание большого количе�?тва региональных и ме�?тных
управленче�?ких �?труктур, и в огромных возможно�?т�?х дл�? коррупции�?. Ме�?т-
ные админи�?трации управл�?ли муниципалитетами как феодальными поме-
�?ть�?ми м�?ров, которые назначали�?ь центральной вла�?тью и по�?тому были ей
подотчетны. Ме�?тные жители не получали никакой информации о ме�?тных
бюджетах, и никто �? ними не �?оветовал�?�? при определении приоритетных
проектов развити�? их территорий. Инве�?тиционные проекты зача�?тую выби-
рали�?ь и�?ход�? из интере�?ов м�?ров и их ближайшего окружени�?, а контракты
предо�?тавл�?ли�?ь лишь небольшой группе избранных подр�?дчиков.


�?нтикоррупционные реформы по�?ле 2003 года
     Реформы по борьбе �? коррупцией были ча�?тью более широкого �?пектра
реформ органов ме�?тного �?амоуправлени�? и коммунальных �?лужб, целью
которых было приближение органов управлени�? к люд�?м путем повышени�?
прозрачно�?ти, ответ�?твенно�?ти, подотчетно�?ти и укреплени�? финан�?овой
ди�?циплины при предо�?тавлении коммунальных у�?луг. Реформы включали
три о�?новных �?лемента.
                                   Децентрализаци�? коммунальных �?лужб   85


Четкое определение правовой базы ме�?тного �?амоуправлени�?
     В декабре 2005 года был прин�?т новый базовый закон о ме�?тном �?амо-
управлении. Закон кон�?олидировал ме�?тное �?амоуправление на уровне рай-
онов. Города, которые непо�?ред�?твенно подчин�?ли�?ь центральным органам
управлени�?, получили тот же �?тату�?, что и бывшие районы. В результате �?той
реорганизации чи�?ло органов ме�?тного �?амоуправлени�? �?ократило�?ь �? 1110
до 67, и при таком их количе�?тве центральные органы вла�?ти уже могли ко-
ординировать �? ме�?тными органами �?вою политику и проводить мониторинг.
     В июне 2006 года был прин�?т новый Закон о ме�?тных бюджетах. Этим
законом вводила�?ь в дей�?твие �?и�?тема о�?нованных на формуле межбюджет-
ных грантов выравнивани�?, а в Мини�?тер�?тве финан�?ов �?оздавала�?ь база
фи�?кальных данных �? целью мониторинга и�?полнени�? ме�?тных бюджетов.
Эти два закона укрепили �?по�?обно�?ть центральных и ме�?тных органов вла-
�?ти внедрить интегрированную �?и�?тему мониторинга ме�?тных бюджетов и
финан�?овой отчетно�?ти.
     Эти реформы заложили о�?новы первых муниципальных выборов м�?ров
в окт�?бре 2006 года, базирующих�?�? на новом территориальном у�?трой�?тве
�?траны. �?овые ме�?тные �?оветы при�?тупили к работе 1 �?нвар�? 2007 года, а
м�?ры были избраны непр�?мым голо�?ованием избранных членов �?оветов.
М�?р Тбили�?и был избран пр�?мым голо�?ованием в 2010 году.
     Произошла ре�?труктуризаци�? �?и�?темы управлени�? финан�?ами на уров-
не органов ме�?тного �?амоуправлени�?, котора�? �?делала ее более пон�?тной.
В 2007 году �?отрудники в�?ех органов ме�?тного �?амоуправлени�? прошли об-
учение по вопро�?ам подготовки бюджетов в �?оответ�?твии �? требовани�?ми
Мини�?тер�?тва финан�?ов, направленное на завершение перехода на новые
процедуры финан�?овой отчетно�?ти, начина�? �? 1 �?нвар�? 2008 года. Дл�? вне-
дрени�? интегрированного подхода к финан�?овой отчетно�?ти в�?е органы
ме�?тного �?амоуправлени�? и Мини�?тер�?тво финан�?ов получили компьютеры
и оборудование, программное обе�?печение и �?оответ�?твующую техниче�?кую
помощь. Эти шаги позволили Мини�?тер�?тву финан�?ов разработать, впервые
в 2008 году, финан�?овую базу данных дл�? проведени�? анализа выполнени�?
ме�?тных бюджетов �? целью улучшени�? фи�?кального надзора и поддержки
финан�?овой ди�?циплины. Пр�?мым результатом улучшени�? фи�?кальной ди�?-
циплины и надзора �?тало �?нижение бюджетной задолженно�?ти и дефолтов
по кредитам, полученным органами ме�?тного �?амоуправлени�?, дол�? кото-
рых упала �? 23 процентов в 2002 году до менее 0,5 процента в 2011 году.
     Перечень функций ме�?тных органов управлени�? также был �?окращен
дл�? обе�?печени�? их �?ффективной реализации. До 2006 года ме�?тные орга-
ны вла�?ти отвечали преимуще�?твенно за начальное образование. Они также
играли важную роль в вопро�?ах здравоохранени�? и �?оциальной помощи, вы-
плачива�? зарплаты и покрыва�? текущие ра�?ходы на �?одержание учрежде-
ний. Центральные органы вла�?ти перебрали на �?еб�? функции, которые пре-
жде были пронизаны коррупцией. �?а �?егодн�? за органами ме�?тного управ-
лени�? закреплены и�?ключительно функции, �?в�?занные �? об�?луживанием
коммунальной инфра�?труктуры и предо�?тавлением �?оответ�?твующих у�?луг.
86    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Привлечение к ответ�?твенно�?ти коррумпированных
руководителей и укрепление ин�?титутов
     Согла�?но данным Мини�?тер�?тва ю�?тиции, 165 вы�?ших руководителей
ме�?тного уровн�? были привлечены к ответ�?твенно�?ти в период �? 2003 по
2010 год, включа�? 5 губернаторов, 6 м�?ров, 6 заме�?тителей м�?ров, 93 пред-
�?едател�? гор�?оветов, и 31 заме�?титель пред�?едател�? гор�?овета. Эти меры
по�?лали мощный �?игнал новым руководител�?м, и повы�?или их ответ�?твен-
но�?ть.
     В результате кон�?олидации органов ме�?тного �?амоуправлени�?, их штат
�?ократил�?�? почти в два раза. Были подготовлены, утверждены и внедрены
минимальные квалификационные требовани�?. Обучение пер�?онала повы-
�?ило �?ффективно�?ть их работы и изменило их менталитет.
     Дл�? того чтобы обе�?печить возможно�?ть органам ме�?тного управлени�?
финан�?ировать поддержание инфра�?труктуры, в 2005 году правитель�?тво
начало работу над �?овершен�?твованием �?и�?темы правового регулировани�?,
управлени�? и финан�?ового обе�?печени�? Фонда муниципального развити�?
Грузии, небанков�?кого финан�?ового по�?редника, который играет важную
роль в финан�?ировании развити�? коммунальной инфра�?труктуры. В его на-
блюдательный �?овет, возглавл�?емый премьер-мини�?тром, вход�?т пред�?тави-
тели различных мини�?тер�?тв, Парламента и неправитель�?твенных организа-
ций. “Его �?труктура управлени�? и кадровый �?о�?тав помогли улучшить работу
коммунальных �?лужб и предотвратить коррупцию в �?фере го�?удар�?твенных
закупок товаров и у�?луг�?, - отметил Лаша Гоциридзе, бывший и�?полнитель-
ный директор Фонда. В то же врем�? при поддержке различных донор�?ких
организаций была учреждена программа подготовки кадров и повышени�?
уровн�? компетенции органов ме�?тного �?амоуправлени�?, направленна�? на
укрепление функций �?тратегиче�?кого планировани�? в�?ех органов ме�?тного
�?амоуправлени�? �? широким привлечением в �?тот проце�?�? обще�?твенно�?ти,
�?кономиче�?кого развити�? территорий, управлени�? финан�?ами и финан�?овой
отчетно�?ти.

Реформа коммунальных �?лужб
     Дл�? того чтобы �?ократить коррупцию в �?фере адре�?ных �?уб�?идий на во-
до�?набжение, в 2006 году правитель�?тво начало кон�?олидацию в�?ех целевых
�?уб�?идий на коммунальные у�?луги в рамках единой программы �?оциальной
помощи. Будучи ча�?тью в�?еобщей антикоррупционной кампании, �?ти меры
привели к повышению уровн�? адре�?но�?ти �?уб�?идий и улучшению контрол�?
над ее внедрением. В результате уровень �?бора платежей за коммунальные
у�?луги выро�? до 75 процентов.
     В 2008 году правитель�?тво вы�?тупило инициатором реформы в �?фере
водо�?набжени�? и водоотвода. В рамках Мини�?тер�?тва регионального разви-
ти�? и инфра�?труктуры была �?оздана отдельна�? хоз�?й�?твенна�? �?труктура под
названием �?гент�?тво развити�? регионального водо�?набжени�?. Город�?кие �?и-
�?темы водо�?набжени�? и водоотвода были кон�?олидированы в две го�?удар-
�?твенные региональные компании (ООО “Западна�? Вода�? и ООО “Во�?точна�?
                                     Децентрализаци�? коммунальных �?лужб    87


Вода�?), которые в конце 2009 года кон�?олидировали�?ь в одну компанию и
�?лили�?ь �? �?гент�?твом национального уровн�?. Объединенна�? водна�? компа-
ни�? Грузии �?егодн�? отвечает за развитие �?ектора, за координацию и внедре-
ние проектов, финан�?ируемых го�?удар�?твом или организаци�?ми-донорами,
за ежедневное функционирование и об�?луживание инфра�?труктуры, а также
взаимодей�?твие �? потребител�?ми.
     В 2010 году решительным шагом правитель�?тва �?тало прин�?тие закона,
направленного на обе�?печение оплаты за оказанные у�?луги. Закон ув�?зал
воедино в�?е платежи за разные виды у�?луг (воду, �?лектриче�?тво, газ, теле-
фон и уборку му�?ора) и уполномочил компании, предо�?тавл�?ющие у�?луги,
отключать потребител�? от у�?луг в �?лучае неуплаты хот�? бы за одну из них в
течение трех ме�?�?цев подр�?д. По�?ле прин�?ти�? �?того закона коммерче�?кие
потери �?ократили�?ь �? 60 процентов в 2004 году до 20 процентов в 2011 году.4


Результаты
     Сложно отделить до�?тижени�? по борьбе �? коррупцией от результатов
более широкома�?штабных реформ ме�?тного �?амоуправлени�? и коммуналь-
ных �?лужб Грузии. �?алицо широкий �?пектр улучшений в �?и�?теме управлени�?,
о�?обенно в ча�?ти прозрачно�?ти, ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти и каче�?тва
у�?луг на ме�?тном уровне. О�?новные результаты излагают�?�? ниже.

Улучшение коммунальной инфра�?труктуры, о�?обенно
водо�?набжени�?
     С 2003 года в развитии коммунальной �?феры произошли радикальные
изменени�? к лучшему. Го�?удар�?твенные ра�?ходы на во�?�?тановление и разви-
тие коммунальной инфра�?труктуры увеличили�?ь �? 50 млн. долларов СШ�? в
1993–2003 годах до 600 млн. в 2003–13 годах. В �?реднем подача воды выро�?-
ла �? 4 ча�?ов до 16 в �?утки, дол�? во�?�?тановленных ме�?тных и второ�?тепенных
дорог увеличила�?ь �? 10 процентов до 75, а ра�?ходы потребителей на оплату
у�?луг �?ократили�?ь на 70 процентов. Фальшивые �?пи�?ки людей, �?кобы имею-
щих право на получение целевых �?уб�?идий, были заменены интегрирован-
ной программой �?оциальной помощи. Сбор коммунальных платежей за воду
выро�? �? 20–30 процентов в начале 2000-х до 70–75 процентов в 2011 году.

Возро�?шие доходы органов ме�?тного �?амоуправлени�?
     Доходы органов ме�?тного �?амоуправлени�? выро�?ли �? почти 400 млн.
лари в 2003 году до почти 1,7 млрд. лари в 2011 году (ри�?. 9.1). В результате,
�?огла�?но мини�?тру финан�?ов Димитрию Гвиндадзе, улучшило�?ь каче�?тво му-
ниципальных у�?луг. Более �?ффективна�? �?и�?тема межбюджетных тран�?фер-
тов и укрепление �?и�?темы финан�?ового надзора �?по�?об�?твовали укрепле-
нию фи�?кальной ди�?циплины, что привело к �?окращению дефолта и уровн�?
задолженно�?ти органов ме�?тного �?амоуправлени�? перед Муниципальным
фондом развити�? �? 22 процентов в 2003 году до почти нул�? в 2011 году.
88    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


Ри�?унок 9.1. Бюджеты органов ме�?тного �?амоуправлени�?, 2001–08 годы




И�?точник: Мини�?тер�?тво финан�?ов, 2011 год

Становление Фонда муниципального развити�?
     Фонд муниципального развити�? по�?то�?нно укрепл�?л�?�?. �?а �?егодн�?ш-
ний день он управл�?ет внушительным портфелем заим�?твований и обе�?пе-
чивает финан�?овую ди�?циплину в об�?луживании кредитов. Он функциони-
рует как по�?то�?нно во�?полн�?емый фонд, и�?пользующий приток платежей по
кредитам дл�? финан�?ировани�? новых проектов. �?ачина�? �? �?уммы в 3,9 млн.
лари в 2001 году, оборот фонда выро�? до 230 млн. лари в 2010 году, при �?том
инве�?тиционный портфель включает 5 кредитов �?тоимо�?тью в 50 млн. лари и
10 грантов, которые пошли на финан�?ирование проектов общей �?тоимо�?тью
в 180 млн. лари.

Укрепление �?и�?темы ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти
     Правитель�?тво запу�?тило реформу органов муниципального и ме�?тного
�?амоуправлени�? �? целью укреплени�? �?ффективно�?ти у�?луг, предо�?тавл�?емых
на ме�?тах, и и�?коренени�? коррупции в �?той �?фере (ри�?. 9.2). Как и в других
�?ферах, оно добило�?ь ро�?та довери�? путем решительного пре�?ледовани�?
коррумпированных чиновников и поддержани�? у�?илий по улучшению �?бо-
ра платежей за коммунальные у�?луги, в том чи�?ле путем отключени�? непла-
тельщиков.
     Ма�?штаб де�?тельно�?ти и полномочи�? органов ме�?тного �?амоуправле-
ни�? значительно улучшили�?ь благодар�? четкому определению их функций.
Избрание м�?ров повы�?ило уровень их ответ�?твенно�?ти перед гражданами.
                                   Децентрализаци�? коммунальных �?лужб   89


Правитель�?тво у�?овершен�?твовало �?труктуру управлени�? Фондом муници-
пального развити�? и добило�?ь вы�?окого уровн�? ответ�?твенно�?ти органов
ме�?тного �?амоуправлени�? перед �?воими избирател�?ми. Коммунальным
�?лужбам удало�?ь улучшить �?вое финан�?овое положение путем повышени�?
�?бора платежей, что в �?вою очередь улучшило каче�?тво у�?луг дл�? ме�?тных
жителей.

Ри�?унок 9.2. Си�?тема ответ�?твенно�?ти и подотчетно�?ти муниципальных �?лужб




И�?точник: �?вторы


Выводы
     Дл�? обе�?печени�? у�?тойчивого развити�? правитель�?тву пред�?тоит и
дальше работать над у�?овершен�?твованием ин�?титутов ме�?тного �?амо-
управлени�?. �?екоторые из �?тих преобразований выход�?т за рамки борьбы
�? коррупцией, но они играют важную роль в обе�?печении надежно�?ти и не-
подкупно�?ти муниципальных и ме�?тных �?лужб и предотвращении �?катыва-
ни�? в прошлое. Ключевыми задачами о�?тают�?�? обе�?печение финан�?овой
ди�?циплины �? целью до�?тижени�? коммунальными �?лужбами уровн�? полной
�?амоокупаемо�?ти и их превращение в финан�?ово �?о�?то�?тельные коммерче-
�?кие предпри�?ти�?; укрепление кадровой и функциональной базы ме�?тного
�?амоуправлени�? на пути �?оздани�? необходимой �?реды дл�? чи�?той и че�?тной
�?и�?темы управлени�?; а также углубление партнер�?тва �? ча�?тным �?ектором в
�?фере предо�?тавлени�? у�?луг.
Глава 10.

Заключение

     Правитель�?тву удало�?ь победить коррупцию во многих �?ферах го�?удар-
�?твенных у�?луг, ежедневно отравл�?вшую жизнь граждан Грузии. Реформы в
разных �?ферах отличали�?ь по �?воему замы�?лу, по�?ледовательно�?ти дей�?твий
и пут�?м реализации, однако в�?е �?ти реформатор�?кие инициативы имели об-
щие черты, которые и обе�?печили их у�?пех.


Де�?�?ть факторов у�?пеха
     В о�?нове у�?пеха реформ в Грузии лежат де�?�?ть общих ключевых факто-
ров или принципов, которые анализируют�?�? в �?той главе.

1. �?аличие �?ильной политиче�?кой воли
    Сильна�? политиче�?ка�? вол�? и на�?тойчиво�?ть в ее реализации �?тали
ключевым фактором в борьбе �? коррупцией в Грузии. Следует отметить, что
многие �?траны, пережившие революции, также продемон�?трировали готов-
но�?ть к реформам, однако не добили�?ь результатов на �?том пути. В чем же
о�?обенно�?ть Грузии?

     Руковод�?тво и политиче�?ка�? вол�? и�?ходили �?верху. Дл�? Президента Ми-
хаила Саакашвили было �?овершенно очевидно, что в 2003 году люди прого-
ло�?овали за ликвидацию коррупции. По мнению Гиги Бокери�?, который был
одним из организаторов проте�?тов, а �?ейча�? возглавл�?ет Совет националь-
ной безопа�?но�?ти, главным лейтмотивом Объединенного движени�? на вы-
борах и кон�?олидирующей идеей проте�?тов, выливших�?�? в Революцию Роз,
�?тал лозунг “Грузи�? без коррупции�?.



                                                                     91
92    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


     Обще�?твенна�? поддержка была ключом у�?пеха. Свыше 90% граждан
Грузии поддерживали новое правитель�?тво, благодар�? чему облегчала�?ь за-
дача решительного на�?туплени�? на коррупцию. Люди у�?тали от пов�?еме�?тно-
го вз�?точниче�?тва, которое делало их жизнь невыно�?имой. Борьба �? корруп-
цией �?тала как целью, так и �?ред�?твом модернизации �?кономики.

2. Формирование довери�? на начальном �?тапе
     По мнению Вахтанга Лежавы, главного �?оветника премьер-мини�?тра, на
проведение реформ правитель�?тво имело пор�?дка во�?ьми ме�?�?цев. Мгно-
венное прин�?тие и реализаци�? политики полной нетерпимо�?ти к корруп-
ции, демон�?траци�? бы�?трых и нагл�?дных результатов были крайне важны
дл�? поддержани�? довери�? и получени�? до�?таточного временного окна в
до�?тижении по�?тавленных долго�?рочных целей. Как �?читает бывший пре-
мьер-мини�?тр Ладо Гургенидзе, реформы должны были быть “бы�?трыми,
взаимодополн�?ющими, про�?тыми и прагматичными, а также �?уще�?твенно
улучшать жизнь значительной ча�?ти на�?елени�?�?. Лидеры работали над �?оз-
данием благодатного цикла, в котором мощна�? политиче�?ка�? вол�? и четкое
видение, поддерживаемые гибкой �?тратегией, прагматизмом и бы�?тротой
реализации, приводили к незамедлительным результатам, которые в �?вою
очередь ра�?шир�?ли окно возможно�?тей и укрепл�?ли политиче�?кую волю в
дальнейшей борьбе �? коррупцией (Ри�?унок 10.1).

Ри�?унок 10.1 Благодатный цикл антикоррупционных реформ




И�?точник: �?вторы
                                                        Заключение    93


     значение. Грузи�? не могла больше тер�?ть времени. И таким был харак-
тер нашей группы - мы были нетерпеливы, и о�?таем�?�? такими же и �?егодн�?�?.
Члены правитель�?тва почти не �?пали, работа�? по 18 ча�?ов над возрождением
го�?удар�?тва и �?озданием у�?ловий дл�? предо�?тавлени�? необходимых го�?удар-
�?твенных у�?луг на�?елению. Во-вторых, люди ждали перемен. Их ожидани�?
были велики. Правитель�?тво играло против времени и нуждало�?ь в бы�?трых
результатах. �?е�?по�?обно�?ть добить�?�? бы�?трых результатов подвергала ри�?ку
и реформы, и политиче�?кое будущее �?амих реформаторов.
     По �?ловам �?пикера парламента Давида Бакрадзе дл�? правитель�?тва
�?видетель�?твом у�?пеха было “уничтожение �?имволов коррупции�?, прежде
в�?его вла�?ти воров в законе - криминалитета, наход�?щего�?�? в те�?ной �?в�?зи
�? чиновниками и имевшего огромную политиче�?кую �?илу. Президент Саа-
кашвили отмечал: “Эти пре�?тупники �?уще�?твовали и�?ключительно за �?чет
го�?удар�?тва; как только их �?в�?зь �? вла�?тью была разорвана, они оказали�?ь
бе�?�?ильными�?. В �?амом начале были аре�?тованы многие о�?новные воры в
законе. �?ачали�?ь пре�?ледовани�? коррумпированных чиновников и бизне�?-
менов, пользовавших�?�? при �?тарой вла�?ти неза�?луженными привилеги�?ми.
     Другой важный фактор у�?пеха, по �?ловам мини�?тра внутренних дел Ива-
не Мерабишвили, заключал�?�? в том, чтобы “показать, что мы не боим�?�?�?.
�?овые полно�?тью �?текл�?нные полицей�?кие уча�?тки �?тали �?имволом “откры-
то�?ти, прозрачно�?ти и уверенно�?ти�?.
     Дл�? Левана Бежашвили, пред�?едател�? Контрольной палаты и бывшего
заме�?тител�? мини�?тра ю�?тиции, �?тепень довери�? определ�?ла�?ь у�?тановле-
нием равен�?тва перед законом. Многие го�?удар�?твенные чиновники, в том
чи�?ле члены парламента, погр�?зли в ро�?коши; привлечение их к ответ�?твен-
но�?ти по�?ылало четкий �?игнал обще�?тву, что отныне в�?е граждане Грузии
равны перед законом.
     Ра�?�?ледование дел членов парламента, подозреваемых в коррупции,
у�?ложн�?ло�?ь из-за отдельных норм дей�?твующего законодатель�?тва, ко-
торые пришло�?ь изменить. Ранее дл�? начала ра�?�?ледовани�? требовало�?ь
�?огла�?ие парламента, которое на практике предо�?тавл�?ло�?ь крайне редко.
По�?ле вне�?ени�? �?оответ�?твующих изменений, такое �?огла�?ие требовало�?ь
уже лишь дл�? задержани�?. Это, незначительное на первый взгл�?д, новше-
�?тво означало на�?то�?щий прорыв - �?лед�?твенные органы получили возмож-
но�?ть �?амо�?то�?тельно проводить ра�?�?ледование. Когда в парламент по�?ту-
пали �?оответ�?твующие доказатель�?тва, �?тановило�?ь невозможным �? учетом
обще�?твенного мнени�? блокировать передачу дела в �?уд. Спо�?обно�?ть пра-
витель�?тва привлекать парламентариев к ответ�?твенно�?ти (начина�? �? 2003
года, были привлечены к ответ�?твенно�?ти 6 членов парламента) �?тала в то
врем�? лучшим подтверждением того, что граждане равны перед законом, а
вли�?тельные лица лишили�?ь в�?ех о�?обых привилегий. Степень довери�? воз-
ро�?ла благодар�? прин�?тию пакета антикоррупционных законов, в ча�?тно�?ти
законодатель�?тва по борьбе �? мафией, законов о конфи�?кации незаконно по-
лученной �?об�?твенно�?ти, вне�?ению в уголовное законодатель�?тво поправок,
допу�?кающих �?делки �? право�?удием, а также поправок в Кон�?титуцию, кото-
рые приводили в �?оответ�?твие полномочи�? разных ветвей вла�?ти.
94    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


3. Тотальное на�?тупление на коррупцию
     Во многих �?транах, о�?уще�?твл�?вших реформы, �?держивающим факто-
ром был недо�?таток потенциала, который вынуждал реформаторов ограни-
чивать�?�? лишь незначительными продвижени�?ми вперед. Что за�?тавило ли-
деров Грузии на�?тойчиво о�?уще�?твл�?ть коренные реформы, а не идти путем
фрагментарных преобразований? Реформаторы о�?ознавали, что одновре-
менное тотальное на�?тупление на коррупцию по в�?ем фронтам - �?то един-
�?твенный шан�? побороть ее. Они понимали, что фрагментарные преобразо-
вани�? не �?работают, так как некоторые �?илы заинтере�?ованы в том, чтобы
за�?топорить преобразовани�?. �?еобходимо было о�?уще�?твить блиц-криг, не
допу�?тить объединени�? �?ил противодей�?тви�? реформам и �?ломить �?опро-
тивление оппонентов.
     Политики также хорошо понимали, что в�?е �?ти реформы взаимо�?в�?заны
и у�?пех в одной �?фере зави�?ит от у�?пеха в других. Так, например, дл�? обе�?пе-
чени�? у�?пеха в антикоррупционной борьбе в �?нергетиче�?ком �?екторе, го�?у-
дар�?тво должно было улучшить �?итуацию �? подачей и надежно�?тью �?лектро-
�?набжени�?, что, в �?вою очередь, безотлагательно требовало инве�?тиций в
�?и�?тему производ�?тва, по�?тавки и ра�?пределени�? �?лектро�?нергии. В то же
врем�?, го�?удар�?твенные ре�?ур�?ы были крайне ограниченными. Дл�? получе-
ни�? инве�?тиционных �?ред�?тв �?ледовало увеличить налоговые по�?туплени�?.
     Когда пор�?док надо наводить пов�?еме�?тно, возникает вопро�?, а �? чего
начинать? Лидеры Грузии были убеждены в том, что начинать в первую оче-
редь необходимо �? утверждени�? верховен�?тва права и улучшени�? налого-
вой �?и�?темы. По�?ледовательно�?ть реформ в других �?ферах обу�?ловливала�?ь
�?тремлением улучшить жизнь как можно большего чи�?ла людей в кратчай-
шие �?роки. По�?тому закономерно приоритетом в 2003 году �?тали задачи по
во�?�?тановлению �?лектро�?набжени�?, дерегул�?ции бизне�?а и ликвидации кор-
рупции в �?и�?теме вы�?шего образовани�?. �?екоторые реформы не�?ли в �?ебе
определенный ри�?к, так как граждане также должны были вз�?ть на �?еб�?
�?вою долю бремени во им�? у�?пеха преобразований. Так, например, возоб-
новление �?лектро�?набжени�? требовало повышени�? тарифов и более же�?т-
кой платежной ди�?циплины. По �?ловам бывшего премьер-мини�?тра Зураба
�?огаидели, правитель�?тво верило, что кругло�?уточное �?набжение �?лектро-
�?нергией �?танет такой очевидной и долгожданной переменой, котора�? пере-
ве�?ит недоволь�?тво от повышени�? тарифов.

4. Привлечение новых кадров
     От�?ут�?твие компетентных кадров очень ча�?то �?тановит�?�? преп�?т�?тви-
ем на пути реализации реформ. Политиче�?кое руковод�?тво Грузии решило
кадровую проблему го�?удар�?твенных учреждений �? помощью привлечени�?
людей �?о �?тороны, в ча�?тно�?ти �?пециали�?тов �? опытом работы в ча�?тном �?ек-
торе, а также получивших образование на Западе.
     Показательной �?вл�?ет�?�? и�?тори�? премьер-мини�?тра �?ики Гилаури. Он
работал в кон�?алтинговой компании, �?в�?занной �? �?нергетикой, когда ему по-
звонили из правитель�?тва �? предложением �?делать презентацию дл�? пре-
                                                        Заключение    95


мьер-мини�?тра и не�?кольких членов кабинета о пут�?х решени�? проблем
�?нергетиче�?кого �?ектора. По�?ле �?той презентации ему предложили возгла-
вить мини�?тер�?тво �?нергетики. Каха Бендукидзе был преу�?певающим биз-
не�?меном, �?колотившим огромное �?о�?то�?ние в Ро�?�?ий�?кой Федерации. Он
находил�?�? в Грузии и об�?уждал �? членами нового правитель�?тва направле-
ни�? �?кономиче�?кой политики, когда ему по�?тупило предложение зан�?ть по�?т
мини�?тра �?кономиче�?кого развити�?, �? чем он, не колебл�?�?ь, �?огла�?ил�?�?.
     Вливание �?вежей крови прои�?ходило на в�?ех уровн�?х го�?удар�?твенного
управлени�?, а не только на уровне вы�?шего руковод�?тва. Привлека�? новые
кадры дл�? работы в полиции, мини�?тр внутренних дел Иване Мерабишви-
ли и�?кал молодых, талантливых и образованных людей �? вы�?окими мораль-
ными у�?то�?ми, нацеленных на �?лужение люд�?м. Важнейшими критери�?ми
отбора были от�?ут�?твие предыдущего опыта работы в го�?удар�?твенных уч-
реждени�?х и незап�?тнанное прошлое. Дл�? нового мини�?тра �?нергетики �?ики
Гилаури главным приоритетом �? первых дней работы в новом правитель�?тве
�?тало “�?оздание команды, котора�? возглавит реформы�?. “Я тратил большое
количе�?тво времени на подбор людей и проведение �?обе�?едований �? ними,
и не только на уровне заме�?тителей мини�?тра, но и на уровне начальников
департаментов�?.
     Дл�? того чтобы дать �?тимул �?тому новому кла�?�?у го�?удар�?твенных �?лу-
жащих и отучить от практики вз�?точниче�?тва, правитель�?тво должно было
обе�?печить их до�?тойной заработной платой. Эта задача была не из легких,
учитыва�? ограниченно�?ть го�?удар�?твенных доходов. Руковод�?тво пошло не-
�?тандартным путем. Создание внебюджетного фонда, ча�?тично финан�?иру-
емого за �?чет Ин�?титута открытого обще�?тва, Программы развити�? ОО�?, а
также добровольных взно�?ов компаний и бизне�?менов, позволило доплачи-
вать надбавки за у�?пешную работу ключевым �?отрудникам го�?удар�?твенных
органов. Вначале реформаторы �?читали, что такое финан�?ирование потребу-
ет�?�? на прот�?жении не�?кольких лет, пока не улучшит�?�? �?итуаци�? �?о �?бором
налогов. Однако уровень го�?удар�?твенных доходов ро�? намного бы�?трее,
чем предполагало�?ь, и �?то позволило правитель�?тву уже в �?кором времени
отказать�?�? от �?того фонда, �?охранив конкурентный уровень зарплат и над-
бавок. Реформаторы также разрешили разным учреждени�?м, предо�?тавл�?-
ющим го�?удар�?твенные у�?луги, взимать за них плату дл�? финан�?ировани�?
�?воей де�?тельно�?ти. Такие изменени�? позволили учреждени�?м выплачивать
до�?тойную зарплату и предлагать до�?тойное вознаграждение за каче�?твен-
ную работу.
     Дл�? �?оздани�? новой культуры предо�?тавлени�? го�?удар�?твенных у�?луг
правитель�?тво пошло по пути �?и�?темных преобразований. �?аиболее впечат-
л�?ющим был у�?пех в �?оздании патрульной полиции. Обучение по западным
�?тандартам, новый кодек�? поведени�?, кра�?ива�? форма и новейшее о�?наще-
ние �?оздали новый облик �?отрудника патрульной полиции, нацеленного на
оказание у�?луги. К полицей�?ким, которых раньше в�?егда отожде�?твл�?ли �?
коррупцией, �?егодн�? граждане отно�?�?т�?�? �? уважением и знают об их готов-
но�?ти прийти на помощь.
96    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


5. Ограничение роли го�?удар�?тва
     �?нтикоррупционна�? �?тратеги�? Грузии ча�?тично базировала�?ь на глубо-
ком убеждении о преимуще�?твах небольшого го�?удар�?твенного �?ектора, �?
ограниченным го�?удар�?твенным регулированием и широкими �?кономиче-
�?кими �?вободами. Экономиче�?кие проблемы и за�?илье коррупции ра�?�?ма-
тривали�?ь как �?лед�?твие вмешатель�?тва го�?удар�?тва в жизнь людей. Бывший
премьер-мини�?тр Ладо Гургенидзе �?читал, что “�?то был на�?то�?щий �?к�?пе-
римент практиче�?кого применени�? политики �?вободы�?. �? бывший мини�?тр
�?кономики Каха Бендукидзе понимал, что “дл�? уменьшени�? возможно�?тей
дл�? коррупции необходимо минимизировать взаимодей�?твие граждан �? го-
�?удар�?твом�?.
     Попытки ограничить взаимодей�?твие граждан �? го�?удар�?твом выража-
ли�?ь в приватизации, дерегул�?ции предприниматель�?кой де�?тельно�?ти и
налоговой реформе. Дл�? го�?подина Бендукидзе приватизаци�? была важней-
шей предпо�?ылкой ре�?труктуризации �?кономики, ликвидации коррупции и
увеличени�? доходов го�?удар�?тва. Однако не в�?е реформаторы раздел�?ли его
точку зрени�? на приватизацию. �?а одном из за�?еданий он напи�?ал на до�?ке
�?пи�?ок предпри�?тий, которые можно продать и указал, какие �?ред�?тва за них
можно выручить. И только когда другие члены кабинета о�?ознали размер по-
тенциальных доходов, увидели возможные направлени�? и�?пользовани�? �?тих
�?ред�?тв, они �?огла�?или�?ь �? его предложением.
     Принципы невмешатель�?тво �?о �?тороны го�?удар�?тва наиболее �?рко
про�?вили�?ь в проце�?�?е проведени�? дерегул�?ции предприниматель�?кой де-
�?тельно�?ти. Были отменены �?отни лицензий, разрешений и проверок дл�?
разных видов предприниматель�?кой де�?тельно�?ти. Го�?подин Бендукидзе
провел р�?д за�?еданий по принципу “гильотины�?, на которых руководите-
ли го�?удар�?твенных ведом�?тв должны были от�?таивать целе�?ообразно�?ть
функциональных и регул�?торных задач �?воих ведом�?тв, обо�?новать их по-
лезно�?ть и от�?то�?ть их �?охранение. Реформаторы шли по пути у�?илени�? тех
ведом�?тв, регул�?торна�? де�?тельно�?ть которых прино�?ила обще�?твенную
пользу. В ведом�?твах, где регул�?торный потенциал был �?лабым, их �?оответ-
�?твующие функции прио�?танавливали�?ь, по крайней мере, до его у�?илени�?.
Были ликвидированы целые учреждени�?, в том чи�?ле ведом�?тва по контро-
лю за каче�?твом продуктов питани�? и ответ�?твенные за техниче�?кий о�?мотр
автомобилей.
     Реформаторы были убеждены, что �?вободный рынок - �?то ключ к реше-
нию многих проблем. Так, практиче�?ки �?разу отключали�?ь от �?набжени�? те,
кто не платил за коммунальные у�?луги. �?е было и�?ключений ни дл�? боль-
ниц, ни дл�? метрополитена, ни дл�? изве�?тных горнодобывающих компаний.
В результате резко выро�? уровень платежей за �?лектро�?нергию, что позво-
лило за �?чет по�?туплений обе�?печить проведение необходимых ремонтных
работ и новые инве�?тиции. Практика отключени�? должников �?по�?об�?твовала
резкому улучшению финан�?ового положени�? коммунальных предпри�?тий и
�?делала их менее зави�?имыми от го�?удар�?твенной поддержки. В то же вре-
м�?, повышение тарифов привело к �?нижению потреблени�? �?лектро�?нергии
и уменьшило нагрузку на �?ети. Упрощение режима налогообложени�? и �?ни-
                                                           Заключение   97


жение налоговых �?тавок �?по�?об�?твовало увеличению объемов налоговых
платежей, бюджетных по�?туплений и ро�?ту новых инве�?тиций.

6. Прин�?тие не�?тандартных решений
     �?екоторые из антикоррупционных мер, например, о�?вобождение из-
под �?тражи о�?ужденных за коррупцию го�?удар�?твенных чиновников и пред-
�?тавителей бизне�?а в обмен на вне�?ение ими определенной �?уммы денег,
были ве�?ьма противоречивыми. “Логика была очень про�?той, - объ�?�?н�?ет
президент Саакашвили. - Мы не могли о�?тавл�?ть �?идеть в тюрьме в�?ех кор-
рупционеров - их было �?лишком много. Вме�?то того чтобы держать их в тюрь-
ме за �?чет го�?удар�?тва, наход�?щего�?�? на грани банкрот�?тва, было куда лучше
забрать у них незаконно полученные �?ред�?тва и выпу�?тить их на волю. Как
только они откупали�?ь, они �?разу �?тановили�?ь тише воды�?. В одном таком ре-
зонан�?ном деле в начале 2004 года был задержан один бизне�?мен �? больши-
ми �?в�?з�?ми и через не�?колько дней отпущен на �?вободу по�?ле уплаты им 14
миллионов долларов СШ�?. “Полученна�? �?умма, - в�?поминает Саакашвили,
- “равн�?ла�?ь двухме�?�?чному объему пен�?ионных выплат и �?то было лучшим
и�?ходом, нежели �?удебна�? т�?жба�?. Из других неординарных шагов можно
также выделить и�?пользование �?ред�?тв внебюджетных фондов дл�? выплат
надбавок к зарплатам и одномоментный ро�?пу�?к дорожной полиции.
     И�?пользование не�?тандартных решений не в�?егда означало �?облюде-
ние в�?ех необходимых процедур. �?а первоначальном �?тапе задержани�? от-
дельных криминальных авторитетов и ведение их дел выходили за рамки
дей�?твовавшего в то врем�? законодатель�?тва. Правитель�?тво немедленно
при�?тупило к �?овершен�?твованию уголовного законодатель�?тва и приведе-
нию его норм в �?оответ�?твие �? международной практикой, но при �?том обру-
шило�?ь на пре�?тупно�?ть еще до в�?туплени�? изменений в �?илу. Такие органи-
зации, как например Transparency International , выражали озабоченно�?ть от-
но�?ительно �?лабо�?ти и от�?ут�?тви�? незави�?имо�?ти �?удебной �?и�?темы, а также
�?тавили под �?омнение �?праведливо�?ть ра�?�?мотрени�? дел подозреваемых.
     Могло ли правитель�?тво дей�?твовать иначе? Дл�? Президента Саакашви-
ли и главных реформаторов из его группы ответ был очевидным: “�?ет!�?. Вви-
ду т�?желейшей �?итуации в �?тране они �?читали, что должны были дей�?тво-
вать решительно и незамедлительно, в том чи�?ле и �? довольно ма�?штабны-
ми задержани�?ми подозреваемых; балан�? между проце�?�?ом привлечени�? к
ответ�?твенно�?ти, который хоть и выгл�?дел �?уровым, и ин�?титуциональным
развитием был выдержан. Руководители го�?удар�?тва признают, что в �?илу
�?обытий по�?ледних лет, большее внимание должно быть уделено ин�?титу-
циональному развитию, а не �?амому проце�?�?у привлечени�? к ответ�?твен-
но�?ти. Именно на �?то указал Президент Саакашвили в �?воем обращении к
парламенту в феврале 2011 года, призвав “перейти от практики наказаний к
культуре предо�?тавлени�? го�?удар�?твенных у�?луг�?.
98    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


7. Един�?тво во им�? цели и те�?ное взаимодей�?твие
    Ввиду �?и�?темного характера антикоррупционных реформ, важнейшей
задачей было обе�?печить един�?тво ключевых реформаторов во им�? вы�?шей
цели и те�?ное взаимодей�?твие между ними. Как удало�?ь �?того до�?тичь в у�?-
лови�?х бы�?трых перемен?

     У�?пеху �?по�?об�?твовали не�?колько факторов. Во-первых, �?дро команды
было небольшим, их объедин�?ло един�?тво взгл�?дов отно�?ительно направ-
лений го�?удар�?твенной политики, и они были вме�?те. Во-вторых, на уровне
кабинета мини�?тров �?уще�?твовало те�?ное взаимодей�?твие. За�?едани�? ка-
бинета проводили�?ь ча�?то, об�?уждали�?ь различные направлени�? политики,
иногда очень о�?тро, и при �?том принимали�?ь решени�?. В-третьих, было �?оз-
дано не�?колько коми�?�?ий вы�?окого уровн�? дл�? о�?уще�?твлени�? руковод�?тва
преобразовани�?ми по разным направлени�?м, в том чи�?ле в �?фере тран�?пор-
та, налогов, �?нергетики и приватизации. �?нтикоррупционные меры практи-
че�?ки в�?егда были неотъемлемой ча�?тью пакета �?екторных реформ, которые
необходимо было прове�?ти. В-четвертых, в �?лучае необходимо�?ти по ключе-
вым вопро�?ам �?озывали�?ь �?пециальные за�?едани�?. Те�?ное взаимодей�?твие
было обу�?ловлено о�?ознанием о�?троты и неотложно�?ти решени�? проблем.
     �?е�?мотр�? на то, что решени�? принимали�?ь преимуще�?твенно на уров-
не кабинета мини�?тров, президент определ�?л перечень вопро�?ов и при-
оритетов, а также был вовлечен в проце�?�? прин�?ти�? решений по ключевым
вопро�?ам. К �?тому проце�?�?у также привлекало�?ь руковод�?тво парламента,
по�?кольку многие ди�?ку�?�?ии прои�?ходили в его �?тенах. По �?ловам �?пикера
Давида Бакрадзе, в парламент�?ких ди�?ку�?�?и�?х “ борьба �? коррупцией была
выигрышным аргументом�?, который обе�?печивал поддержку реформам.

8. �?даптаци�? международного опыта к ме�?тным у�?лови�?м
     Многие �?траны уже �?талкивали�?ь �? проблемами, �?то�?щими перед Гру-
зией, и политиче�?кое руковод�?тво во�?пользовало�?ь их опытом. �?апример, из
�?удебной �?и�?темы СШ�? был позаим�?твован ин�?титут �?делки �? право�?удием,
который на начальном �?тапе �?тал ключевым �?лементом привлечени�? к от-
вет�?твенно�?ти коррумпированных чиновников вы�?окого ранга лишь на о�?-
новании показаний их подчиненных. Законодатель�?тво о борьбе �? мафией
разрабатывало�?ь на о�?нове опыта Италии и Соединенных Штатов. Во многом
обучение личного �?о�?тава полиции базировало�?ь на практике СШ�? и Европы.
К �?ча�?тью, многие члены нового правитель�?тва обучали�?ь за рубежом и на
личном опыте убедили�?ь, что жизнь может быть организована иначе. Руко-
вод�?тво �?траны учитывало не только положительный зарубежный опыт, но
и неудачи �?кономиче�?ких и антикоррупционных реформ во многих �?транах
бывшего Совет�?кого Союза.
     Реформаторы и�?пользовали международный опыт, однако, как они
�?ами люб�?т подчеркивать, �?тот опыт был адаптирован к уникальным у�?лови-
�?м Грузии, а многие решени�? были выработаны ими �?амими.
                                                         Заключение   99


9. И�?пользование технологий
     Применение новых технологий, в том чи�?ле �?об�?твенных, �?тало ключе-
вым компонентом антикоррупционных у�?илий. Их и�?пользование миними-
зировало непо�?ред�?твенный контакт граждан �? го�?удар�?твенными чиновни-
ками, тем �?амым уменьша�? возможно�?ти дл�? вз�?точниче�?тва. Технологии
помогли также упро�?тить предо�?тавление го�?удар�?твенных у�?луг, улучшить
их мониторинг и �?низить затраты граждан на их получение.
     Выдача па�?портов может �?лужить нагл�?дным примером. До реформ по-
лучение па�?порта �?опровождало�?ь проволочками и неформальными плате-
жами. Сегодн�? же граждане про�?то подают необходимые документы, вно�?�?т
�?оответ�?твующий платеж (он может быть разным в зави�?имо�?ти от �?рочно-
�?ти) и получают тек�?товое �?ообщение на �?вой мобильный телефон �? датой,
когда будет готов их па�?порт. Обычна�? процедура предполагает получение
па�?порта через 10 дней, а по у�?коренной процедуре его можно получить че-
рез 24 ча�?а. Граждане Грузии, проживающие за рубежом, могут подать за�?в-
ление на выдачу па�?порта по интернету, а подтвердить �?вою лично�?ть могут
по Скайпу, �?в�?завши�?ь �? пред�?тавителем го�?удар�?твенного рее�?тра. Можно
приве�?ти множе�?тво других примеров и�?пользовани�? �?овременных техно-
логий, начина�? от безбумажной работы отделений полиции до �?лектронной
базы данных земельного рее�?тра, а также введени�? недавно �?лектронной
формы подачи подоходной налоговой отчетно�?ти, которой в 2010 году во�?-
пользовало�?ь 80% в�?ех налогоплательщиков.

10. Стратегиче�?кое и�?пользование коммуникаций
     Как отмечает бывший премьер-мини�?тр Зураб �?огаидели, Президент
Саакашвили обладает прекра�?ной политиче�?кой интуицией и держит руку
на пуль�?е �?траны. Эти каче�?тва �?ыграли решающую роль при прин�?тии
правильных реформатор�?ких решений. �?апример, повышение тарифов на
�?лектро�?нергию �?тало возможным благодар�? четкому пониманию руковод-
�?твом, что политиче�?ка�? цена такого повышени�? меньше политиче�?ких по-
терь, вызванных дальнейшим от�?ут�?твием �?лектриче�?тва. Го�?подин Саакаш-
вили трепетно отно�?ил�?�? к мнению людей, и �?то об�?то�?тель�?тво за�?тавл�?ло
его много ездить по �?тране и общать�?�? �? народом. Правитель�?тво делало в�?е
возможное дл�? изучени�? обще�?твенного мнени�?, ча�?то прибега�? к у�?лугам
авторитетных ино�?транных компаний по �?в�?з�?м �? обще�?твенно�?тью и про-
вод�? опро�?ы обще�?твенного мнени�? дл�? того, чтобы подкорректировать ход
реформ �? учетом обще�?твенных на�?троений.
     С �?амого начала правитель�?тво �?ффективно и�?пользовало �?ред�?тва
ма�?�?овой информации в о�?вещении резонан�?ных задержаний вы�?окопо-
�?тавленных коррумпированных чиновников. Даже задержани�? лиц, уклон�?-
ющих�?�? от уплаты налогов, прои�?ходили под объективами телекамер. Такое
и�?пользование СМИ помогло доне�?ти до широких ма�?�? позицию правитель-
�?тва о том, что отныне коррупци�? �?тановит�?�? нетерпимой, а поведение лю-
дей должно �?оответ�?твенно мен�?ть�?�?. “Ключом к изменению �?ознани�? лю-
дей были уничтожение �?имволов коррупции и демон�?траци�? результатов,
100    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


- отмечал м�?р Тбили�?и Гиги Угулава. - Одних ин�?титуциональных изменений
недо�?таточно. Тран�?формаци�? Грузии прои�?ходила путем изменени�? мен-
тально�?ти�?.
     Вме�?те �? тем, на начальном �?тапе обще�?тво было недо�?таточно проин-
формировано о �?ути реформ, что �?казало�?ь на ухудшении отношени�? к пра-
витель�?тву, наиболее �?рким про�?влением чего �?тали уличные проте�?ты 2007
и 2009 гг. По�?ле �?тих проте�?тов правитель�?тво изменило �?вою коммуникаци-
онную �?тратегию. Оно начало проводить в�?тречи �? обще�?твенно�?тью по в�?ей
�?тране, во врем�? которых политики и вы�?окопо�?тавленные чиновники мини-
�?тер�?тв разъ�?�?н�?ли �?вои программы реформ и отчитывали�?ь о до�?тигнутых
результатах. �?ачина�? �? 2009 года проводили�?ь обще�?твенные �?лушани�? по
проблемам и ожидаемым результатам реформ в различных �?ферах, в ча�?т-
но�?ти в здравоохранении, коммунальном хоз�?й�?тве, налоговой �?и�?теме и в
вопро�?ах ведени�? бизне�?а. В 2011 году в Грузии впервые �?о�?то�?л�?�? круглый
�?тол по вопро�?ам налогообложени�? �? уча�?тием пред�?тавителей ча�?тного �?ек-
тора.
     Дл�? поддержани�? �?в�?зи �? народом правитель�?тво проводило опро�?ы
обще�?твенного мнени�? и поддерживало �?в�?зь на неформальном уровне. Ре-
зультаты таких опро�?ов помогали пон�?ть проблемы людей и их во�?при�?тие
реформ.

Перед какими еще проблемами �?тоит Грузи�??
     В Грузии, начина�? �? 2003 года, произошли огромные изменени�?. В до-
мах е�?ть �?вет, на улицах безопа�?но, в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг больше
нет коррупции. Как нагл�?дно �?видетель�?твуют приведенные примеры, клю-
чевым фактором в�?ех �?тих перемен �?тала решительно�?ть и�?полнительной
вла�?ти. Сильной и�?полнительной ветви вла�?ти в Грузии удало�?ь изменить
�?и�?тему мотивации, ликвидировать многие коррумпированные ведом�?тва
и �?оздать го�?удар�?твенные ин�?титуты нового типа. Именно �?та вла�?ть под-
вергла пре�?ледованию криминальных �?лементов, чиновников и бизне�?ме-
нов, обвиненных в уклонении от уплаты налогов, коррупции и пре�?тупной
де�?тельно�?ти. В любой антикоррупционной �?тратегии важнейшими �?вл�?ют-
�?�? оба �?лемента - как �?о�?тавл�?юща�? ин�?титуционального развити�?, так и про-
це�?�? привлечени�? к ответ�?твенно�?ти.
     Выбрала ли Грузи�? правильный балан�?? Сначала главный упор был �?де-
лан на привлечение к ответ�?твенно�?ти (Ри�?унок 10.2). Большин�?тво полити-
че�?ких руководителей ра�?�?матривали такие меры в каче�?тве крайне важного
фактора дл�? во�?�?тановлени�? довери�? к го�?удар�?тву и демон�?трации неотвра-
тимо�?ти наказани�? за коррупционные дей�?тви�?.
                                                          Заключение   101


Ри�?унок 10.2 Балан�? между привлечением к ответ�?твенно�?ти и
ин�?титуциональным развитием в борьбе �? коррупцией




     �?а �?оздание новых ин�?титутов го�?удар�?твенных у�?луг, а также их адап-
тацию к нуждам людей, требовало�?ь значительно больше времени, и актив-
на�? политика правитель�?тва позволила �?оздать большое чи�?ло именно таких
новых учреждений, ориентированных на оказание го�?удар�?твенных у�?луг.
По мнению главы Совета национальной безопа�?но�?ти Гиги Бокерии, о�?нов-
ными проблемами, требующими �?воего решени�?, о�?тает�?�? необходимо�?ть
у�?илени�? ин�?титуционального и кадрового потенциала дл�? �?оздани�? функ-
циональной, профе�?�?иональной и вы�?ококвалифицированной го�?удар�?твен-
ной машины. �?едавние за�?влени�? правитель�?тва �?видетель�?твуют о том, что
такие изменени�? прои�?ход�?т �?ейча�?.
     Между тем, �?ильна�? и�?полнительна�? вла�?ть о�?тает�?�? пока един�?твен-
ной и главной движущей �?илой перемен. И дей�?твительно, о�?новной у�?пех
антикоррупционных реформ до�?тигнут благодар�? небольшой и �?амоотвер-
женной команде в и�?полнительной вла�?ти, опирающей�?�? на поддержку пре-
зидента и его вла�?тные полномочи�?, команде, котора�? ежедневно �?ледит за
работой го�?удар�?твенных органов. �?екоторые наблюдатели обе�?покоены
такой концентрацией вла�?ти в �?тране. Как отмечает международна�? орга-
низаци�? Transparency International (2011, 15) в �?воем отчете под названием
Оценка �?и�?темы национальной цело�?тно�?ти Грузии, “...концентраци�? вла�?ти
на �?амом вы�?оком уровне ее и�?полнительной ветви и �?лаба�? �?и�?тема �?дер-
живаний и противове�?ов �?оздают у�?лови�? дл�? злоупотреблений и вызывают
обе�?покоенно�?ть отно�?ительно приверженно�?ти верховен�?тву права�?.
     Каким образом может быть у�?илена �?и�?тема �?держиваний и противо-
ве�?ов? Го�?удар�?твенные органы, ответ�?твенные за о�?уще�?твление надзора
за и�?полнительной вла�?тью, �?вл�?ют�?�? парламент, �?удебна�? �?и�?тема, обще-
�?твенный защитник и Контрольна�? палата, �?вл�?юща�?�?�? вы�?шим органом го-
�?удар�?твенного аудита. По данным “Тран�?перен�?и Интернешенл�? в �?тране
�?оздана надлежаща�? нормативно-правова�? база, регламентирующа�? де�?-
тельно�?ть �?тих органов надзора, и она по�?то�?нно �?овершен�?твует�?�?. Совет
Европы отметил, что поправки к Кон�?титуции, прин�?тые парламентом 15
102    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


окт�?бр�? 2010 года, “надежнее гарантируют незави�?имо�?ть �?удебной вла�?ти,
�?уще�?твенно у�?иливают роль и полномочи�? парламента и обе�?печивают
комплек�?ную и более �?ффективную �?и�?тему �?держиваний и противове�?ов
между разными ветв�?ми вла�?ти�? (П�?РЕ, 2011, 2). По�?ледн�?�? редакци�? закона
о конфликте интере�?ов �?вл�?ет�?�? более же�?ткой и требует, помимо прочего,
от го�?удар�?твенных чиновников ра�?крыти�? информации об их активах.
     Прав�?ща�? парти�? имеет убедительное большин�?тво в парламенте и в
выборных органах на ме�?тах. Руковод�?тво законодательной ветви вла�?ти те�?-
но �?в�?зано �? руковод�?твом и�?полнительной. Вокруг вопро�?ов го�?удар�?твен-
ной политики идут жаркие дебаты, однако от�?ут�?твие �?ильной оппозиции
мешает о�?уще�?твл�?ть более при�?тальный контроль над и�?полнительной вла-
�?тью �?о �?тороны парламента. Становление �?ффективной оппозиции в го�?у-
дар�?твах молодой демократии �?вл�?ет�?�? �?волюционных проце�?�?ом, хот�? �?у-
ще�?твует мнение, что от�?ут�?твие равного до�?тупа к финан�?ированию и к СМИ
�?оздают трудно�?ти дл�? ее формировани�? (Transparency International Georgia
2011).
     Укрепление �?и�?темы �?держиваний и противове�?ов требует дальнейше-
го развити�? �?удебной �?и�?темы (Freedom House 2010). В проце�?�?е модерни-
зации �?удебной вла�?ти удало�?ь до�?тичь значительных у�?пехов, но многое
пред�?тоит еще �?делать. Большин�?тво �?удей молоды и не имеют до�?таточ-
ного опыта, ими ча�?то пренебрегают более вли�?тельные и могуще�?твенные
органы прокуратуры5. От�?ут�?твие ин�?титута пожизненного назначени�? на
должно�?ть и бо�?знь перевода на работу в отдаленные районы �?траны огра-
ничивают незави�?имо�?ть �?удей в их работе. Как �?лед�?твие, �?удебна�? вла�?ть
о�?тает�?�? в чи�?ле наименее уважаемой в Грузии (Caucasus Reserach Resource
Centers, 2010). Правитель�?тво раздел�?ет такую обе�?покоенно�?ть �?о�?то�?нием
�?удебной �?и�?темы и прилагает по�?то�?нные у�?или�? к ее �?овершен�?твованию,
в ча�?тно�?ти, введ�? в 2012 году �?уд при�?�?жных дл�? ра�?�?мотрени�? уголовных
дел и, начина�? �? 2013 года, пожизненное назначение �?удей.
     С другой �?тороны, �?лужба обще�?твенного защитника �?тановит�?�? ин�?ти-
тутом, которому �?тали больше довер�?ть (Transparency International Georgia
2011). Хот�? у �?того органа и нет полномочий дл�? принудительного и�?полне-
ни�?, и он может вно�?ить лишь рекомендации отно�?ительно изменений и
дей�?твий в �?лучае нарушени�? прав человека, он в�?е же играет важную роль в
�?и�?теме �?держиваний и противове�?ов.
     Эффективно�?ть о�?уще�?твлени�? Контрольной палатой функций го�?удар-
�?твенного надзора ограничивает�?�? ее недо�?таточным потенциалом. Эти про-
блемы ей помогает решить программа модернизации, котора�? реализует�?�? �?
помощью донор�?ких организаций. Обнадеживающими выгл�?д�?т такие шаги,
как прин�?тие изменений к дей�?твующему законодатель�?тву отно�?ительно
де�?тельно�?ти Контрольной палаты (2009 г.), повышение квалификации �?о-
трудников до уровн�?, до�?таточного дл�? о�?уще�?твлени�? �?ложных проверок
(путем проведени�? интен�?ивной подготовки, а также �? помощью программы
двух�?тороннего взаимодей�?тви�? �? �?оответ�?твующими вы�?шими контрольны-
ми органами в Европе).
     Еще одним ключевым ин�?титутом в большин�?тве �?тран �?вл�?ют�?�? СМИ.
Сред�?тва ма�?�?овой информации в Грузии в�?е еще пребывают в �?о�?то�?нии
                                                           Заключение   103


�?тановлени�? �? точки зрени�? мониторинга результатов антикоррупционной
де�?тельно�?ти и разоблачени�? коррупции в �?фере предо�?тавлени�? го�?удар-
�?твенных у�?луг. Они �?ыграли очень кон�?труктивную роль на начальном �?тапе
борьбы �? коррупцией, однако в на�?то�?щее врем�? вы�?казывают�?�? опа�?ени�?,
что они более не в �?о�?то�?нии выполн�?ть роль ревно�?тного борца �? корруп-
цией. �?екоторые неправитель�?твенные организации, в ча�?тно�?ти, Freedom
House, IREX и Bertelsmann Stiftung, �?читают, что СМИ не хватает незави�?имо-
�?ти и компетентно�?ти дл�? объективного о�?вещени�? �?обытий �? уча�?тием го-
�?удар�?тва (Transparency International Georgia, 2011). Свобода СМИ надежно
защищена законом. Озабоченно�?ть в большей мере вызвана непрозрачной
�?труктурой �?об�?твенников СМИ. Критики указывают на то, что �?об�?твенники
СМИ �?вл�?ют�?�? близкими �?оюзниками либо про�?то приближенными к поли-
тиче�?кому руковод�?тву и не желают объективно о�?вещать �?обыти�? �? уча�?ти-
ем го�?удар�?тва.
     Продолжает�?�? работа по более широкому вовлечению обще�?твенно�?ти
в проце�?�? формулировани�? и реализации го�?удар�?твенной политики. Мне-
ние граждан должно быть учтено и должно быть важнейшим �?лементом при
разработке и реализации го�?удар�?твенной политики, а также �?екторальных
антикоррупционных у�?илий. Оно может быть о�?обенно полезным при мо-
ниторинге прогре�?�?а и оценке целевых показателей, а также дл�? вы�?вле-
ни�? �?лучаев коррупции. Кое-какие шаги в �?том направлении уже �?деланы.
В �?о�?тав �?озданного в 2008 году Межведом�?твенного координационного
�?овета по борьбе �? коррупцией, который разработал новую антикоррупци-
онную �?тратегию и план дей�?твий, в каче�?тве его членов вошли пред�?тави-
тели граждан�?кого обще�?тва и неправитель�?твенных организаций. Еще од-
ной возможно�?тью у�?лышать голо�? людей �?тало назначение омбуд�?мена по
вопро�?ам бизне�?а, который должен �?одей�?твовать налаживанию диалога
между бизне�?ом и вла�?тью, в ча�?тно�?ти по вопро�?ам налогообложени�?. И
в�?е же требуют�?�? новые инициативы дл�? повышени�? потенциала и вли�?ни�?
организаций граждан�?кого обще�?тва.

Можно ли повторить у�?пех антикоррупционных реформ
Грузии в других �?транах?
     �?нтикоррупционные реформы в Грузии были проведены по�?ле револю-
ции, котора�? получила поддержку подавл�?ющей ча�?ти народа. �?екоторые
�?к�?перты ввиду �?того об�?то�?тель�?тва �?клонны �?читать, что такие реформы,
�?вившие�?�? результатом уникального �?течени�? и�?ториче�?ких �?обытий, будет
трудно где-либо повторить.
     Кажда�? �?трана имеет �?вои о�?обые полит�?кономиче�?кие у�?лови�? и ин-
�?титуциональный уклад, и по�?тому должна найти �?вой �?об�?твенный путь
борьбы �? коррупцией. �?о вме�?те �? тем, многое из грузин�?кого опыта могло
бы быть позаим�?твованным. В тех де�?�?ти принципах реформ в Грузии, ко-
торые приведены ранее, нет ничего о�?обенного, в некотором �?мы�?ле они
�?вл�?ют�?�? универ�?альной и�?тиной. Многие �?траны о�?уще�?твили дерегул�?цию
предприниматель�?кой де�?тельно�?ти и открыли �?вое �?кономиче�?кое про-
�?тран�?тво дл�? развити�? ча�?тного предприниматель�?тва, �?оздали �?правед-
104    Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг


ливую и прозрачную �?и�?тему по�?туплени�? в вы�?шие учебные заведени�? и
обе�?печили надежное �?набжение �?лектро�?нергией. И им не понадобили�?ь
дл�? �?того революции.
     Многие подходы, которые Грузи�? и�?пользовала в о�?уще�?твлении ре-
форм, включа�? �?оздание благодатного цикла преобразований �? целью укре-
плени�? довери�? к вла�?ти на первоначальном �?тапе, вполне приемлемы дл�?
других �?тран. Реформирование �?и�?темы го�?удар�?твенного и граждан�?кого
рее�?тров �?троило�?ь в о�?новном на техниче�?ких и технологиче�?ких инноваци-
�?х; другие �?траны могли бы тоже пойти подобным путем. Идею о необходи-
мо�?ти изменени�? ментально�?ти, и роли в �?том проце�?�?е руковод�?тва �?траны
также можно было бы вз�?ть на вооружение. У�?пех тотального на�?туплени�?
против коррупции в Грузии по в�?ему фронту �?видетель�?твует о правильно�?ти
комплек�?ного подхода, тем более что еще ни одной �?тране не удало�?ь по-
бедить �?и�?темную коррупцию �? помощью фрагментарных изменений. Кроме
того, другие �?траны могли бы также во�?пользовать�?�? опытом Грузии в раз-
работке �?тратегии привлечени�? СМИ к проце�?�?у разоблачени�? коррупции �?
целью доне�?ени�? �?оответ�?твующей информации до людей и получени�? не-
обходимой поддержки в борьбе �? �?тим �?влением.
     Главна�? иде�? заключает�?�? в том, что �?феру го�?удар�?твенных у�?луг мож-
но обновить. Многие развивающие�?�? �?траны �?трем�?т�?�? улучшить �?и�?тему
предо�?тавлени�? го�?удар�?твенных у�?луг и о�?вободить �?воих граждан от бре-
мени вз�?точниче�?тва. �?еповторимый опыт Грузии дает им надежду и пред-
лагает некоторые решени�? как можно �?того добить�?�?.


Заключение
    �?ачина�? �? 2003 года Грузи�? демон�?трирует уникальные у�?пехи в деле
борьбы �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг. Многие �?траны мира
также решают подобные проблемы. Грузи�? �?воим примером показала, что
при наличии твердой политиче�?кой воли и при �?огла�?ованных дей�?тви�?х ру-
ковод�?тва �?траны, у�?пеха можно до�?тичь в отно�?ительно короткий отрезок
времени. Эта борьба еще ни коей мере не завершена - многое пред�?тоит
�?делать, о�?обенно в ча�?ти укреплени�? ин�?титутов (что �?вл�?ет�?�? лучшим �?по-
�?обом не допу�?тить возврата коррупции) и внедрени�? дей�?твенной �?и�?темы
�?держиваний и противове�?ов. �?е�?мотр�? на отличи�? в и�?ходных у�?ловиах,
различную природу проблем, �?в�?занных �? коррупцией, и полит�?кономи-
че�?кий контек�?т разных �?тран, многие �?лементы грузин�?ких реформ могут
найти �?вое применение. У�?пех Грузии развеивает миф о том, что коррупци�?
�?вл�?ет�?�? �?о�?тавной ча�?тью культуры, и дает надежду реформаторам в�?его
мира, �?трем�?щим�?�? наве�?ти пор�?док в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг.
Примечани�?


1	   Пре�?ледовани�? ко�?нули�?ь не только тех, кто отвечал за по�?тупление
     платежей. По обвинению в коррупции были о�?уждены руководи-
     тель оптового рынка �?лектро�?нергии и мини�?тр �?нергетики.

2	   В 2005 году Парламент одобрил �?нергетиче�?кую �?тратегию Грузии,
     котора�? �?тала о�?новой долго�?рочных преобразований в �?фере �?нер-
     гетики. О�?новными �?лементами �?той �?тратегии �?тали обе�?печение
     �?нергетиче�?кой безопа�?но�?ти и ликвидаци�? зави�?имо�?ти от импор-
     та �?лектро�?нергии.

3	   Из-за бо�?зни ме�?ти �?о �?тороны уволенных �?отрудников, го�?подин
     Эгаишвили привлек вооруженную охрану, чтобы обе�?печить �?охран-
     но�?ть архивов техниче�?кой инвентаризации на бумажных но�?ите-
     л�?х. К �?ча�?тью, уволенные работники покинули �?вои рабочие ме�?та
     без инцидентов.

4	   Данные пред�?тавлены Объединенной водной компанией Грузии.

5	   Данные позвол�?ют �?делать предположение, что го�?удар�?твенные
     интере�?ы в деле преобладают в его �?удебном решении. Так, в 2009
     году из 18392 обвинительных заключений лишь в 18-ти �?луча�?х
     был выне�?ен оправдательный приговор (Transparency International
     Georgia 2011).




                                                                   105
Спи�?ок литературы


Alenova, Olga. 2010. “We Are Not Police – We Are Human Beings.�? Kommersant
       Vlast 12 (866), March 29. http://www.kommersant.ru/doc/1341809
BCG Research. 2006. www.bcg.ge.
Caucasus Research Resource Centers. 2010. Caucasus Barometer Survey. Tbilisi.
Civil.ge. 2002. “Human Rights Watch Protests Interior Minister’s Initiative.�? 2002.
       November 26. http://www.civil.ge/eng/article.php?id=2781.
The Economist. 2010. “Georgia’s Mental Revolution�? August 19.
Forbes. 2009. “Tax Misery and Reform Index.�? New York. http://www.forbes.com/
       global/2008/0407/060_2.html.
Freedom House. 2010. Nations in Transition 2010. New York.
Georgian Young Lawyers Association. 2005. http://gyla.ge.
GORBI (Georgia Opinion Research Bureau International). 2000. Corruption Sur-
       vey, 2000 Report. Tbilisi.
———. 2011. Crime and Security Survey, Georgia. Tbilisi.
 Gurgenidze, Lado. 2009. “Georgia’s Search for Economic Liberty: A Blueprint for
       Reform in Developing Economies.�? Development Policy Outlook 2 (June): ­­  5–
       8, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, DC.
IRI, International Republican Institute). 2010. Washington, DC.
ISFED (International Society for Fair Elections and Democracy). 2005. Annual Re-
       port. Tbilisi.
Karosanidze, Tamuna, and Camrin Christensen. 2005. Stealing the Future: Cor-
       ruption in the Classroom. Transparency International Georgia, Tbilisi.
Ministry of Justice. 2011. Seven Years That Changed Georgia. Tbilisi.
National Educational Commission (NaEC). 2006. Report on Unified Entrance
       Examinations. Tbilisi.
       ­
National Bank of Georgia. 2002. Annual Report. Tbilisi.
———. 2003. Annual Report. Tbilisi.


                                                                               107
108     Спи�?ок литературы


PACE (Parliamentary Assembly of the Council of Europe). 2011. The Honoring of
     Obligations and Commitments by Georgia. Document 12554, March 28.
     Strasbourg.
Rostiashvili, Ketevan. 2004. Corruption in the Higher Education System of Geor-
     gia. Transnational Crime and Corruption Center, Georgia Office, Tbilisi.
State Department for Statistics of Georgia. 2003. Statistical Yearbook of Georgia.
     Tbilisi.
———. Various years. Global Corruption Barometer. Tbilisi.
Transparency International. 2011. Georgia: National Integrity System Assess-
     ment. Tbilisi
24 Saati (24 Hours) Newspaper. 2006. May 10.
World Bank. 2004. World Development Report: Making Services Work for Poor
     People. Washington, DC: World Bank.
———. 2010a. “Georgia Trade Brief.�? In World Trade Indicators 2009/10.
     Washington, DC: World Bank. http://www.worldbank.org/wti.
———. 2010b. BEEPS at-A-Glance. Business Environment and Enterprise Per-
     formance. Washington, DC: World Bank.
———. Various years. Doing Business. Washington, DC: World Bank. http://
     www.doingbusiness.org/.
World Bank, and EBRD (European Bank for Reconstruction and Development).
     2010. Life in Transition Survey 2. Washington and London.
WTO (World Trade Organization). 2010. Trade Policy Review. WT/TPR/S/224/Rev,
     January 19.
Со времени Революции Роз, произошедшей в конце 2003 года, Грузи�? демон�?трирует
заметные у�?пехи в борьбе �? коррупцией в �?фере предо�?тавлени�? го�?удар�?твенных
у�?луг. Вме�?те �? тем, до �?их пор очень мало напи�?ано о том, как �?то прои�?ходило. Каковы
отличительные черты антикоррупционных у�?илий Грузии в �?той �?фере? О�?тают�?�? ли �?ти
до�?тижени�? жизне�?тойкими и необратимыми �?егодн�?? Можно ли повторить у�?пех Грузии в
других �?транах?

Kнига “Борьба �? коррупцией в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг: Хроника реформ в Грузии�?
о�?новывает�?�? на конкретных практиче�?ких примерах, позвол�?ющих �? хронологиче�?кой
точно�?тью про�?ледить за реализацией антикоррупционных мер по во�?ьми направлени�?м
реформ: патрульна�? полици�?, налогообложение, таможн�?, �?лектро�?набжение,
регулирование предприниматель�?кой де�?тельно�?ти, го�?удар�?твенный и граждан�?кий
рее�?тры, в�?тупительные �?кзамены в вузы и коммунальные у�?луги. В книге удел�?ет�?�? о�?обое
внимание тому, как разрабатывали�?ь и воплощали�?ь в жизнь антикоррупционные меры,
проливает�?�? �?вет на проце�?�?ы прин�?ти�? решений, на тот выбор, перед которым �?то�?ли
политики, а также на по�?ледовательно�?ть дей�?твий и взаимодополн�?емо�?ть различных
реформ. В работе привод�?т�?�? данные и информаци�?, полученные из интервью �? бывшими и
нынешними го�?удар�?твенными де�?тел�?ми, а также анализирует�?�? �?и�?тема ответ�?твенно�?ти
и подотчетно�?ти во взаимоотношени�?х между правитель�?твом, предо�?тавл�?ющими у�?луги
организаци�?ми и гражданами.

Проведенное практиче�?кое и�?�?ледование позвол�?ет выделить де�?�?ть главных факторов,
которые обу�?ловили у�?пех Грузии: наличие мощной политиче�?кой воли; у�?тановление
довери�? обще�?тва �? первых шагов реформ; фронтальное на�?тупление на коррупцию;
привлечение новых кадров; ограничение роли го�?удар�?тва; применение не�?тандартных
методов; тщательна�? координаци�? у�?илий; адаптаци�? международного опыта к
ме�?тным у�?лови�?м; применение новых технологий и �?тратегиче�?кое и�?пользование
�?ред�?тв коммуникации. Хот�? �?ами по �?ебе �?ти факторы могут показать�?�? очевидными,
уникально�?ть опыта Грузии �?о�?тоит в ма�?штабно�?ти, решительно�?ти дей�?твий, бы�?троте и
по�?ледовательно�?ти проведени�? реформ. Безу�?ловно, борьба �? коррупцией о�?тает�?�? вечным
вызовом, и Грузии еще пред�?тоит многое �?делать на �?том пути, о�?обенно в ча�?ти укреплени�?
ин�?титутов, призванных противо�?то�?ть коррупции, и утверждени�? �?ффективной �?и�?темы
�?держиваний и противове�?ов.

�?е в�?е то, что было �?делано в Грузии, можно повторить в других �?транах, учитыва�?
разную природу проблем, �?в�?занных �? коррупцией, разные ин�?титуциональные и
полит�?кономиче�?кие у�?лови�?. Однако во многих а�?пектах опыт Грузии мог бы быть
адаптирован и применен в тех �?транах, которые �?талкивают�?�? �? подобными проблемами,
�?в�?занными �? процветанием коррупции в �?фере го�?удар�?твенных у�?луг. Опыт Грузии
разрушает миф о том, что “коррупци�? - �?то культура�? и дает надежду политикам,
го�?удар�?твенным де�?тел�?м и �?ознательным гражданам, �?трем�?щим�?�? наве�?ти пор�?док в
�?фере го�?удар�?твенных у�?луг �?воих �?тран.