                        66449


    Боротьба з корупцією
у �?фері державних по�?луг
        Хроніка реформ у Грузії
Боротьба з корупцією
у �?фері державних по�?луг
Хроніка реформ у Грузії




Вашингтон, округ Колумбі�?
© 2012 Міжнародний банк рекон�?трукції та розвитку /
Міжнародна а�?оціаці�? розвитку Світовий банк
1818 H Street NW
Washington DC 20433
СШ�?
Телефон: 202-473-1000
Сайт: www.worldbank.org


Це виданн�? є результатом роботи �?півробітників Світового банку із залученн�?м �?торонніх �?пів-
авторів. Отримані дані, тлумаченн�? та ви�?новки, викладені у цьому виданні, не обов’�?зково
�?півпадають з точкою зору Світового банку, Ради директорів Світового банку або ур�?дів, �?кі
вони пред�?тавл�?ють.

Світовий банк не гарантує точно�?ті даних, пред�?тавлених у цьому звіті. Кордони, кольори, на-
зви та інша інформаці�?, наведені у цій роботі не підтверджують �?ке�?ь �?удженн�? Світового бан-
ку щодо правового �?тату�?у будь-�?кої території або ж підтримку чи прийн�?тт�? таких кордонів.

Права та дозволи
Матеріали цієї роботи підпадають під дію автор�?ького права. З огл�?ду на те, що Світовий банк
заохочує поширенн�? належних йому знань, ц�? робота може повні�?тю або ча�?тково відтворю-
вати�?�? дл�? некомерційних цілей за умови повного по�?иланн�? на неї.

Дл�? одержанн�? дозволу на відтворенн�? будь-�?кої ча�?тини цієї роботи дл�? комерційних
цілей про�?имо наді�?лати офіційний запит із повною інформацією до компанії Copyright
Clearance Center Inc. за адре�?ою: 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA (СШ�?);
телефон: 978-750-8400; фак�?: 978-750-4470; �?айт: www.copyright.com.

У�?і інші запити щодо прав та ліцензій, зокрема щодо вторинних автор�?ьких або видавничих
прав, про�?имо над�?илати Видавцю: The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433,
USA (СШ�?); фак�?: 202-522-2422; електронна пошта: pubrights@worldbank.org.

Фото на обкладинці: Гіоргі Бар�?егй�?н, Світовий банк. Прогул�?нка про�?пектом Шота Ру�?та-
велі у Тбілі�?і.

Дизайн обкладинки: Naylor Design, Inc.
Змі�?т



В�?тупне �?лово                                             vii
Слова вд�?чно�?ті                                            ix
Про цю книгу                                               xi

Розділ 1      В�?туп                                        1
              Ранні �?проби реформуванн�? у 1991–2003 рр.    2
              По�?ва реформаторів                           5
              Зручний момент                               6
              Оцінка антикорупційної ді�?льно�?ті            7
              Як Ур�?дові вдало�?�? до�?�?гти таких у�?піхів?   10

Розділ 2      Створенн�? патрульної поліції                13
              Стан �?прав у 2003 р.                        13
              �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 року      15
              Результати                                  20
              Ви�?новки                                    24




                                                           v
vi   Змі�?т



Розділ 3     Збільшенн�? надходжень від податків               25
             Стан �?прав у 2003 р.                             25
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             27
             Результати                                       32
             Ви�?новки                                         35

Розділ 4     Упор�?дкуванн�? митної �?прави                      37
             Стан �?прав у 2003 р.                             37
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             38
             Результати                                       43
             Ви�?новки                                         45

Розділ 5     Забезпеченн�? надійного енергопо�?тачанн�?          47
             Стан �?прав у 2003 р.                             47
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             49
             Результати                                       52
             Ви�?новки                                         54

Розділ 6     Дерегул�?ці�? бізне�?у                              55
             Стан �?прав у 2003 р.                             55
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             56
             Результати                                       63
             Ви�?новки                                         65

Розділ 7     Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру
             та реє�?тру актів цивільного �?тану                67
             Стан �?прав у 2003 р.                             67
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             69
             Результати                                       77
             Ви�?новки                                         80

Розділ 8     Викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупних і�?питів
             до вищих навчальних закладів                     81
             Стан �?прав у 2003 р.                             81
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.             83
             Результати                                       87
             Ви�?новки                                         89
                                                            Змі�?т    vii



Розділ 9     Децентралізаці�? комунальних по�?луг                     91
             Стан �?прав у 2003 р.                                   91
             �?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.                   93
             Результати                                             96
             Ви�?новки                                               98

Розділ 10    Ви�?новки                                                99
             10 принципів в о�?нові у�?піху                            99
             Які о�?новні проблеми в�?е ще �?то�?ть перед Грузією?      109
             Чи можна повторити реформи Грузії в інших країнах?     112
             Резюме                                                 113

Спи�?ок викори�?таних джерел                                          115
В�?тупне �?лово



Загальновідомим є той факт, що корупці�? �?тримує економічний розвиток
країн та знижує �?кі�?ть житт�? їх громад�?н. Щодн�? мільйони людей у в�?ьому
�?віті �?тикають�?�? з адміні�?тративною корупцією під ча�? взаємодії з органа-
ми, що надають державні по�?луги, і ц�? проблема �?тоїть о�?обливо го�?тро у
країнах, що розвивають�?�?. У багатьох державах адміні�?тративна корупці�?
л�?гає важким т�?гарем на плечі громад�?н та компаній, марно витрачаючи їх
ча�? та ре�?ур�?и, �?тає причиною незадоволенн�? державними по�?лугами, під-
риває довіру до державних у�?танов та �?тримує зро�?танн�? ділової активно�?ті
та інве�?тицій. Дуже ча�?то від цього найбільше �?траждають найбідніші та
найуразливіші прошарки �?у�?піль�?тва.
   �?ерідко адміні�?тративна корупці�? розгл�?даєть�?�? �?к �?вище, притаманне
конкретній мі�?цево�?ті, продукт традиційної мі�?цевої культури, а отже �?к
дещо невідворотне. У �?вою чергу політичні лідери ча�?то викори�?товують
толерантне �?тавленн�? до корупції з боку на�?еленн�?, аби виправдати вла�?-
ну безді�?льні�?ть. Міжнародний до�?від р�?�?ніє і�?торі�?ми невдалих реформ та
невиправданих очікувань, а також відно�?но невеликою кількі�?тю прикладів
у�?пішної боротьби з корупцією. Як за�?відчує до�?від Грузії, «порочне» коло
корупції, �?ке начебто пов’�?зане виключно з о�?обливо�?т�?ми конкретної мі�?-
цево�?ті, можна розірвати та – за умови паралельного проведенн�? належних
ін�?титуційних перетворень – перетворити на виграшне.


                                                                       ix
x   В�?тупне �?лово



    І�?торі�?, викладена у цій книзі під назвою «Боротьба з корупцією у �?фері
державних по�?луг: Хроніка реформ у Грузії», дій�?но за�?луговує на увагу.
Вона ґрунтуєть�?�? на конкретних практичних прикладах, �?кі дозвол�?ють за
принципом хроніки подій про�?лідкувати, �?ким чином було підвищено прозо-
рі�?ть та че�?ні�?ть у таких �?ферах наданн�? державних по�?луг, �?к патрульна по-
ліці�?, оподаткуванн�?, митна �?права, електропо�?тачанн�?, вища о�?віта, видача
по�?відчень о�?оби�?то�?ті, реє�?траці�? майна та вла�?ної �?прави, а також у �?фері
комунальних по�?луг. У книзі зроблено о�?обливий акцент на документуванні
того, �?к розробл�?ли�?ь та впроваджували�?ь антикорупційні заходи, та проли-
ваєть�?�? �?вітло на проце�?и прийн�?тт�? рішень, вибір між альтернативними ва-
ріантами, �?кий мали робити політичні ді�?чі, а також по�?лідовно�?ті впровад-
женн�? різних реформ та їх взаємодоповнювано�?ті. У книзі робить�?�? �?проба
визначити ключові політекономічні фактори, �?кі �?при�?ли антикорупційним
реформам у цій країні, але немає жодного наміру оцінити підхід Грузії до
знищенн�? корупції. Зокрема, підкре�?люєть�?�? критична важливі�?ть політич-
ної волі на найвищому рівні, �?ка зробила можливим швидке впроваджен-
н�? �?тратегії на о�?нові взаємодоповнюючих та взаємопо�?илюючих реформ
із профілактики корупції та її ви�?вленн�?, а також впровадженн�? реформ у
значній кілько�?ті �?фер наданн�? державних по�?луг. Також викладено пор�?док
денний щодо незавершених ін�?титуційних перетворень, впровадженн�? �?ких
шл�?хом запровадженн�? ефективної �?и�?теми �?тримувачів та противаг є необ-
хідною умовою забезпеченн�? незворотно�?ті результатів, до�?�?гнутих Грузією
у боротьбі з корупцією.
    �?е в�?і заходи, впроваджені у Грузії, можна повторити в інших країнах з
відмінними ін�?титуційними та політекономічними умови. Проте з до�?віду
Грузії можна вине�?ти багато кори�?них уроків, аби адаптувати та за�?то�?увати
їх в інших країнах, �?кі �?тикають�?�? з аналогічними викликами у боротьбі з
в�?юди�?ущою адміні�?тративною корупцією.

Філіп Ле Уеру,
Віце-президент Світового банку,
регіон Європи та Центральної �?зії
Слова вд�?чно�?ті



�?апи�?анн�? та виданн�? цієї книги було б неможливим без потужної підтрим-
ки та �?уттєвого вне�?ку багатьох людей. �?втори ви�?ловлюють �?лова о�?о-
бливої вд�?чно�?ті Його ви�?окоповажно�?ті пану Михаїлу Саакашвілі, Прези-
денту Грузії, пану Давіду Бакрадзе, Спікеру Парламенту, пану �?іці Гілаурі,
Прем’єр-міні�?тру та багатьом іншим – в�?ім тим, хто витрачав �?вій ча�? та
докладав зу�?илл�?, аби ц�? книга побачила �?віт.
    Ц�? книга багато почерпнула з обговорень та ди�?ку�?ій, проведених з радою
кон�?ультантів у �?кладі пані Еки Гігаурі, Виконавчого директора організації
«Тран�?перен�?і Інтернешенл», пана Деві Хечінашвілі, Голови ради організа-
ції «Партнер�?тво заради �?оціальних ініціатив» (ПСІ), пана Лаши Бакрадзе,
директора Державного музею грузин�?ької літератури імені Гіоргі�? Леонідзе,
пана �?какі Гогічайшвілі, головного редактора та ведучого телепередачі «Ді-
ловий кут» на телеканалі «Ру�?таві-2», а також пані Тамарі Лебанідзе, голови
нагл�?дової ради банку «Кон�?танта» (Грузі�?).
    Ц�? книга підготовлена групою �?пеціалі�?тів Світового банку на чолі з
�?�?адом �?ламом (Asad Alam) та Ван Рой Сау�?вортом (Van Roy Southworth),
до �?кладу �?кої також входили Єкатерина �?валіані (Ekatterine Avaliani), Ма-
ріам Долідзе (Mariam Dolidze), Ма�? Дуїшвілі (Maia Duishvili), �?хмед Ей-
вейда (Ahmed Eiweida), Єлена Імнадзе (Elene Imnadze), Тет�?на Канделакі
(Tatyana Kandelaki), �?іно Кутателадзе (Nino Kutateladze), Йозеф Мелітау-


                                                                         xi
xii   Слова вд�?чно�?ті



рі (Joseph Melitauri), Інга Паїчадзе (Inga Paichadze) та кон�?ультант Стефа-
ні Грунер (Stephanie Gruner). Цінні коментарі були надані Лукою Барбоне
(Luca Barbone), Майклом Едвард�?ом (Michael Edwards), М. Віллемом ван
Єгеном (M. Willem van Eeghen), Фаруком Ханом (Faruk Khan), �?ндрю Кір-
чером (Andrew Kircher), Лари�?ою Лещенко (Larisa Leshchenko), Тома�?ом
Лубеком (Thomas Lubeck), Казі М. Матіном (Kazi M. Matin), Ме�?керем Му-
лату (Meskerem Mulatu), Педро Родріге�?ом (Pedro Rodriguez), Оуеном Смі-
том (Owen Smith), Тамарою Сулухією (Tamara Sulukhia) та Івонною Ціката
(Yvonne Tsikata). Також автори вд�?чні ек�?пертам-рецензентам – Марчело Гі-
угалю (Marcelo Giugale), Карло�?у Феліпу Харамілло (Carlos Felipe Jaramillo)
та Рітві С. Рейнікка (Ritva S.Reinikka). Підготовка та виданн�? цієї книги були
б неможливі без підтримки та на�?танов пана Філіпа Ле Уеру, Віце-президен-
та Світового банку, регіон Європи та Центральної �?зії.
Про цю книгу



У цій книзі викладено хроніку антикорупційних реформ, �?кі л�?гли в о�?нову
тран�?формації �?фери державних по�?луг Грузії пі�?л�? Революції тро�?нд на-
прикінці 2003 р. Увагу зо�?ереджено на тому, що �?то�?ло за у�?пішними ре-
формами в окремих �?ферах державних по�?луг, та �?к вони здій�?нювали�?ь.
Як Грузії вдало�?�? до�?�?гти у�?піху, коли багато інших країн зазнали невдачі,
навіть пі�?л�? революцій? Як Ур�?дові вдало�?�? добити�?�? того, щоб реформи
дій�?но були впроваджені? Яким чином у�?піхи Грузії можна повторити в ін-
ших країнах? Як можна забезпечити незворотні�?ть у�?піхів Грузії? Що ще
�?лід зробити?
   У книзі зроблено �?пробу дати відповіді на де�?кі з цих запитань. Вона
ґрунтуєть�?�? в о�?новному на даних та інформації, отриманих від колишніх та
нинішніх керівників держави, �?кі дають можливі�?ть погл�?нути на ключові
проблеми та шл�?хи їх розв’�?занн�?, рішенн�? та вибір між аналізованими
альтернативними варіантами з �?ередини апарату державного управлінн�?.
   У книзі не оцінюєть�?�? у�?пішні�?ть грузин�?ьких реформ, що впроваджува-
ли�?ь з ча�?ів Революції тро�?нд. �?е розгл�?дають�?�? також зу�?илл�?, �?пр�?мовані
на демократизацію �?у�?піль�?тва, �?кі були її лейтмотивом. �?атомі�?ть, увага
зо�?ереджуєть�?�? на тому, �?к держава �?промогла�?�? викорінити корупцію та
позбавити�?ь забюрократизовано�?ті у конкретних �?ферах державних по�?луг.
�?апр�?ми, на �?ких заходи Ур�?ду в�?е ще реалізують�?�? або, можливо, не до-


                                                                       xiii
xiv   Про цю книгу



�?�?гли по�?тавлених цілей, теж не аналізують�?�?. Рівно ж не вказуєть�?�? на на-
�?вні�?ть �?кого�?ь причинно-на�?лідкового зв’�?зку між антикорупційними ре-
формами та економічним зро�?танн�?м або їх �?оціальними на�?лідками. �?наліз
і ви�?новки у цій книзі �?то�?ують�?�? во�?ьми �?фер, де антикорупційні реформи
були у�?пішними: �?творенн�? патрульної поліції, по�?иленн�? �?и�?теми збору по-
датків, наведенн�? ладу у митній �?праві, забезпеченн�? надійного енергопо�?-
тачанн�?, дерегул�?ці�? бізне�?у, забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє-
�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану, викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупу
до вищих навчальних закладів, а також децентралізаці�? комунальних по�?луг.
�?наліз практичних прикладів у кожній з цих �?фер дозвол�?є ви�?вити комп-
лек�? �?пільних ри�?, �?кі забезпечили у�?пішні�?ть проведенн�? реформ.
РОЗДІЛ 1



В�?туп



Холодної хмарної ночі 22 ли�?топада 2003 року панувала вкрай напружена та
вибухонебезпечна атмо�?фера. Загнане в глухий кут мужнє на�?еленн�? Грузії на-
решті втратило терпінн�?, втомивши�?ь від повальної корупції, не�?пинної зло-
чинно�?ті та ледь функціонуючої �?фери державних по�?луг. Пі�?л�? фаль�?ифікації
парламент�?ьких виборів, проведених кількома тижн�?ми раніше, інтен�?ивні�?ть
демон�?трацій на вулиц�?х щодн�? зро�?тала. У той ча�? �?к президент Едуард Ше-
варднадзе промовл�?в �?вою інавгураційну промову перед новообраним Парла-
ментом, ззовні вирував натовп. Коли демон�?транти, багато хто з них тримав
у руках тро�?нди – �?имвол мирного характеру антиур�?дових демон�?трацій,
– штурмували двері Парламенту, вони й гадки не мали, що невдовзі �?тануть
�?відками безпрецедентних антикорупційних перетворень.
   У 2003 році у Грузії майже в�?і �?фери житт�? були пронизані корупцією.
�?айбільш помітним і ненави�?ним уо�?обленн�?м в�?ео�?�?жної корупції була,
мабуть, дорожн�? поліці�?. Вд�?гнені у потерту уніформу рад�?н�?ького зразка,
переважно огр�?дні пред�?тавники дорожньої поліції �?то�?ли майже на кож-
ному перехре�?ті країни. Вони тримали поліцей�?ькі жезли, �?кі допомагали
зупин�?ти неща�?них автомобілі�?тів та вимагати хабарі, зазвичай за �?фабри-
кованими звинуваченн�?ми у порушенні правил дорожнього руху. При цьому
автомобілі�?ти не були єдиною здобиччю, адже нерідко жертвами жадібних
до хабарів �?півробітників дорожньої поліції �?тавали і пішоходи.


                                                                          1
2   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



    Більші�?ть інших органів державної влади також були пронизані корупці-
єю. Хабарі вимагали�?�? при отриманні па�?порта, реє�?трації майна, відкритті
бізне�?у та будівництві будинку. Хабарі �?тали неодмінною умовою при в�?тупі
до вищого навчального закладу, а отриманн�? ви�?оких оцінок і навіть науко-
вих �?тупенів також до�?�?гало�?�? завд�?ки додатковим платежам, тоді �?к знанн�?
предмету було необов’�?зковим. Громад�?ни платили чиновникам, щоб отри-
мати водій�?ькі права (вмінн�? водити не вимагало�?�?) чи пройти технічний
огл�?д автомобіл�?. Ре�?торани підкупл�?ли ін�?пекторів, щоб ті безпід�?тавно не
закривали підприєм�?тва, �?кі відповідали �?анітарним нормам, та закривали
очі на ті з них, �?кі їм не відповідали. Корупці�? у податковій �?лужбі знищу-
вала проце�? �?т�?гненн�? податків та породжувала �?кладні �?хеми розкраданн�?
навіть тих невеликих надходжень, �?кі вдавало�?�? зібрати. Лише незначна ча�?-
тина на�?еленн�? �?плачувала рахунки за комунальні по�?луги, проте багато хто
ризикував житт�?м, щоб нелегально підключити�?�? до ліній електропередач.
Кримінальні угрупованн�?, так звані «злодії в законі», безкарно займали�?ь
здирництвом, контрабандою, викраденн�?м автомобілів, крадіжками, реке-
том та кришуванн�?м. Вони нерідко об’єднували�?�? з чиновниками з метою
фаль�?ифікації контрактів або грабунку державної �?карбниці в інший �?по�?іб.
Завд�?ки цьому багато корумпованих чиновників роками збільшували �?вої
�?татки. �?а думку Міні�?тра ю�?тиції пана Зураба �?деішвілі, чиновники, �?кі
офіційно заробл�?ли не більше 100 дол. СШ�? на мі�?�?ць і �?ким заборон�?ло�?�?
мати іншу роботу, були вла�?никами великих маєтків та інших значних акти-
вів. Прокурори також були корумповані – вони зазвичай викори�?товували
звинуваченн�? �?к джерело хабарів, завд�?ки �?ким можна було значно збільши-
ти �?вою заробітну плату або профінан�?увати законні роз�?лідуванн�?.

Ранні �?проби реформуванн�? у 1991–2003 рр.
�?а початку 1995 р., по закінченні бурхливого періоду пі�?л�? проголошенн�?
незалежно�?ті, прот�?гом �?кого мали мі�?це три збройні конфлікти, Ур�?ду вда-
ло�?�? ча�?тково відновити безпеку у країні та розформувати воєнізовані групи,
�?кі змагали�?�? між �?обою за владу з ча�?ів �?тановленн�? незалежно�?ті. Також
було до�?�?гнуто певного прогре�?у у відновленні макроекономічної �?табіль-
но�?ті. Упродовж 1992-1994 рр. Грузі�? по�?траждала не тільки від воєнних дій
та від�?утно�?ті безпеки, а також від гіперінфл�?ції та занепаду економіки. У
цей період рівень інфл�?ції �?тановив близько 7000%, а економіка �?короти-
ла�?�? більш ніж на 28% від�?отків (див. табл. 1.1). Ст�?гненн�? податків також
зазнало краху, що призвело до падінн�? ча�?тки податкових надходжень до
ВВП з 15% у 1992 р. до 2,3% у 1993 р. Ур�?д �?табілізував �?итуацію у 1995 р.
із введенн�?м нової валюти та обережним управлінн�?м грошовою ма�?ою,
                                                                                                В�?туп      3



�?ка�?уванн�?м державного регулюванн�? цін та зниженн�?м торгових бар’єрів.
Майже в�?і ключові макроекономічні показники у період з 1992-1994 рр. по
1997 р. значно покращили�?�? (див. табл. 1.1). Пі�?л�? років �?паду економіка
швидко йшла вгору, інфл�?ці�? була вз�?та під контроль, а об�?�?г міжнародних
резервів збільшив�?�? з 3 тижнів до 2,5 мі�?�?ців варто�?ті імпорту.

                                                                                              Таблиц�? 1.1
Ключові економічні показники у 1992-2011 рр.

                                      1992-          1995-          1998-         2004-          2008-
Показник                             1994 рр.       1997 рр.       2003 рр.      2007 рр.       2011 рр.
Зро�?танн�? ВВП (%)                      -28,2           8,1           4,39            9,3           2,7
ВВП на душу на�?еленн�?
(дол. СШ�?)                              560            617           743           1688           2787
Інфл�?ці�? (�?ередн�? річна
зміна індек�?у �?поживчих
цін у від�?отках )                     6981,0          26,0            7,0            8,1           6,9
Державні доходи (% ВВП)                 7,1            7,7           15,2           25,8           29,4
Державні видатки (% ВВП)               37,5           15,7           18,8           27,6           35,2
Міжнародні резерви
(мі�?�?ців імпорту)                       0,7            2,5            1,4            3,5           4,2
Рівень бідно�?ті (від�?оток
громад�?н, �?кі мають доходи
нижче межі бідно�?ті)                    н. д.         н. д.          28,5           23,4           24,7

Джерело: Розрахунки �?півробітників Світового банку, що ґрунтують�?�? на даних, отриманих від �?аціональ-
ної �?тати�?тичної �?лужби Грузії.
Примітка: Бідні�?ть визначаєть�?�? �?к мі�?�?чне �?поживанн�? на рівні нижче 71,60 ларі на одну о�?обу в цінах 2007 р.
ВВП – внутрішній валовий продукт. �?. д. – немає даних.


   �?езважаючи на те, що макроекономічне �?тановище, о�?обливо з точки
зору інфл�?ції, залишало�?�? �?табільним, у 1998 р. економічне відродженн�? за-
гальмувало�?�? через кризу в Ро�?ії, по�?уху та дедалі менш ефективну робо-
ту Ур�?ду Грузії. Економічне зро�?танн�? 1999-2003 рр., о�?новною рушійною
�?илою �?кого була одноразова інве�?тиці�? у нафтопровід Баку-Тбілі�?і-Джей-
хан, в �?ередньому дорівнювало 5% на рік. Від краху економіки найбільше
по�?траждали �?іль�?ькі райони, �?кі найменше вигравали від повільного еко-
номічного зро�?танн�?. Порівн�?но з мі�?тами рівень бідно�?ті у �?іль�?ькій мі�?-
цево�?ті залишив�?�? значно вищим. �?адходженн�? доходів, зокрема прот�?гом
1995-1998 років, покращило�?ь, а їх �?піввідношенн�? до ВВП зро�?ло з 5% до
більш ніж 14%. Проте пі�?л�? закінченн�? цього періоду і до початку 2003 року
подальше зро�?танн�? доходів не �?по�?терігало�?�?.
4   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



    По�?туп на інших напр�?мах реформуванн�? також мав не�?и�?темний харак-
тер. Приватизаці�? проходила у�?пішно дл�? невеликих та �?іль�?ького�?подар-
�?ьких підприєм�?тв (наприкінці 1997 року вже 60% �?іль�?ького�?подар�?ьких
угідь були у приватних руках). Однак щодо приватизації великих підпри-
єм�?тв результати були незначними. Єдиним вин�?тком �?тала �?фера електро-
енергетики: було прийн�?то закони, �?кі відкрили цей �?ектор дл�? приватизації
та ре�?труктуризації, що дало змогу, наприклад, приватизувати �?и�?тему елек-
тропо�?тачанн�? у м. Тбілі�?і.
    Було �?творено нормативно-правову базу регулюванн�? �?фери фінан�?ових
по�?луг. Також було розпочато реформу �?удової �?и�?теми. �?аріжним каменем
цієї реформи �?тало �?кладанн�? �?удд�?ми і�?питів на підтвердженн�? кваліфіка-
ції, �?кі проводили�?ь незалежною організацією. Судді, �?кі у�?пішно �?клали
і�?пити, призначали�?ь на �?вої по�?ади �?троком на де�?�?ть років, їм було забез-
печено інтен�?ивне навчанн�? та вища заробітна плата. Ранні реформи у �?фе-
рі охорони здоров’�? були �?концентровані на приватизації по�?луг; у центрі
уваги знаходили�?ь первинна допомога та профілактика, зменшенн�? кілько�?ті
ліжок та �?короченн�? пер�?оналу медичних у�?танов. У період 1995-2003 років
у цій �?фері мало мі�?це помірне покращенн�?, але показників 1990 року так і
не було до�?�?гнуто. Єдиним вин�?тком �?тало значне зро�?танн�? показників вак-
цинації. Також було �?корочено кількі�?ть лікарень та медичних працівників,
хоч і не так �?уттєво, �?к планувало�?�?.
    Реформи у �?фері о�?віти було розпочато у 2001 році зі �?хваленн�?м нового
навчального плану, �?кий передбачав покращенн�? методів навчанн�? та надан-
н�? навчальним закладам більшої автономії. До того ж було почато розробку
єдиного загальнодержавного в�?тупного і�?питу, метою �?кого �?тало викорінен-
н�? корупції під ча�? в�?тупу до вищих навчальних закладів.
    Загалом, ча�?тка бюджету, �?ка �?пр�?мовувала�?ь на �?оціальні потреби, до
2003 року була незначною, а ті невеликі кошті, �?кі в�?е ж виділ�?ла�?�? на згада-
ні цілі, нерідко підпадали під �?екве�?тр бюджету через недо�?коналу �?и�?тему
збору доходів. �?априкінці 2003 р. заборговані�?ть із виплати пен�?ій �?танови-
ла 18 мі�?�?ців.
    У 2000 році Ур�?д зробив �?пробу вз�?ти під контроль кризову �?итуацію з
корупцією у державному �?екторі, �?ка дедалі погіршувала�?ь. Президент Ше-
варднадзе �?формував групу з �?еми ек�?пертів, �?кі мали розробити національну
антикорупційну програму та план дій з її реалізації. У �?воєму радіозверненні
у березні 2001 року він зазначив: «�?а одній шальці терезів – незалежні�?ть
країни, здобута кров’ю та �?льозами державні�?ть, а на іншій – корупці�? з у�?і-
ма її мерзенними про�?вами». �?а о�?нові роботи зазначеної ек�?пертної групи
у квітні та травні 2001 року Президент підпи�?ав два укази, �?кими �?хвалив
формуванн�? координаційної ради у �?кладі 12 членів та �?творенн�? антико-
                                                                  В�?туп   5



рупційного бюро. Ді�?льні�?ть ради під головуванн�?м Президента залишала�?�?
до�?ить активною аж до ли�?топада 2003 року. Декілька членів ради ви�?унули
звинуваченн�? в корупційних ді�?х проти відомих ви�?окопо�?адовців.
   �?езважаючи на ви�?окий рівень пред�?тавництва �?еред членів ради та рі-
шучі�?ть багатьох з них, результати роботи були незначними. За від�?утно�?ті
політичної волі Ур�?д був нездатен втілити необхідні зміни. Однак, �?аме ці
нерішучі та хиткі перші кроки заклали підґрунт�? дл�? багатьох на�?тупних ре-
форм нового Ур�?ду.

По�?ва реформаторів
Багато хто з реформаторів, �?кі прийшли до влади у 2004 році, отримали цін-
ний до�?від в Ур�?ді Президента Шеварднадзе перед тим, �?к приєднати�?�? до
опозиції, незадоволеної загнаними у глухий кут реформами та від�?утні�?тю
зрушень у боротьбі з корупцією. Президент Михаїл Саакашвілі, �?кий був
міні�?тром ю�?тиції за попереднього Ур�?ду, так ви�?ловив�?�? з приводу �?тарої
влади: «Вона була подібною до �?тарого рад�?н�?ького апарату без централізо-
ваного контролю з боку Мо�?кви. Однак добре, що вона дозволила з’�?вити�?�?
реформаторам завд�?ки �?лабко�?ті механізмів контролю». До�?від роботи за
�?тарої влади дав де�?ким членам нового Ур�?ду баченн�? та розумінн�? проце�?у
роботи Ур�?ду та Парламенту з�?ередини. Вони були �?відками закоренілої �?и�?-
теми корупції та ек�?периментували з де�?кими початковими антикорупцій-
ними заходами. Одним зі �?воїх о�?танніх вчинків у �?ко�?ті Міні�?тра ю�?тиції
пан Саакашвілі о�?таточно закріпив за �?обою репутацію борц�? з корупцією,
адже він зірвав за�?іданн�? Ур�?ду, продемон�?трувавши фотографії маєтків, �?кі
належали провідним ур�?довц�?м, вказуючи на корупцію та нецільове вико-
ри�?танн�? державних коштів.
   Багато реформаторів приєднали�?�? до опозиції пі�?л�? того, �?к покину-
ли владу; де�?кі з них почали працювати у Парламенті. Двома головними
опозиційними парті�?ми, �?кі координували демон�?трації у 2003 році, були
«Об’єднаний національний рух», очолюваний Саакашвілі, та «Об’єднані
демократи» під головуванн�?м Зураба Жвані�?. Га�?лом «Об’єднаного націо-
нального руху» було «Грузі�? без корупції». Міні�?тр ю�?тиції Зураб �?деішвілі
зазначив з цього приводу: «Ми завжди були �?фоку�?овані на корупції, адже
ми розуміли, що корупці�? була головною перешкодою подальшого розвитку
Грузії». Зо�?ередженн�? уваги на боротьбі з корупцією було �?півзвучним із на-
�?тро�?ми громад�?н. Ма�?ова підтримка руху дедалі по�?илювала�?ь, що призве-
ло до демон�?трацій та, в кінцевому під�?умку, завершила�?ь Революцією тро-
�?нд та формуванн�?м нового Ур�?ду, відданого боротьбі з корупцією у �?ко�?ті
ключового пріоритету �?воєї ді�?льно�?ті.
6   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Зручний момент
Ур�?д, �?кий отримав повноваженн�? у �?ічні 2004 року, був молодим, динаміч-
ним та, перш за в�?е, рішуче налаштованим допомогти Грузії перегорнути
�?торінку по�?трад�?н�?ької руйнації та відчаю. Молоді реформатори нового
Ур�?ду розгорнули безпрецедентну за �?воїм розмахом та амбітні�?тю програ-
му реформ, �?ка за декілька років перетворила Грузію на ринково орієнтовану
економіку із �?ереднім рівнем доходів на�?еленн�?.
    �?овий Ур�?д мав вражаючий мандат довіри з боку переважної більшо�?ті
громад�?н. Саакашвілі зібрав понад 90% голо�?ів, а «Об’єднаний національ-
ний рух» отримав близько 68% мі�?ць у Парламенті. Від �?амого початку на
чолі проце�?у реформуванн�? �?тала невелика, але потужна команда однодум-
ців у виконавчій гілці влади, �?ка кори�?тувала�?ь підтримкою �?хильного до
�?півпраці Парламенту та �?удової гілки влади.
    Спу�?тошена казна та недієздатний державний апарат, у �?кому ур�?довці
мало чим відрізн�?ли�?�? від злочинців, були двома найважливішими пробле-
мами, з �?кими зіткнув�?�? Ур�?д. Пан Каха Баіндурашвілі, колишній Міні�?тр
фінан�?ів, �?кий ті�?но �?півпрацював з нині покійним Прем’єр-міні�?тром Зура-
бом Жванією, так коротко охарактеризував �?тан �?прав в країні: «Це була ка-
та�?трофа, а не держава. Колишні керівники розгл�?дали країну виключно �?к
механізм заробітку грошей. У�?і гілки влади були на�?крізь корумповані». Вже
перше за�?іданн�? Ур�?ду продемон�?трувало, �?ким трагічним був �?тан �?прав на
той ча�?. Державна �?карбниц�? була порожньою, заборговані�?ть з виплат пен-
�?ій та зарплатні перевищувала 400 млн. ларі (близько 180 млн. дол. СШ�?).
Пан Давід Бакрадзе, �?кий у той ча�? працював у Раді національної безпеки
Грузії та наразі є Спікером Парламенту, згадує те, на�?кільки жахливою була
�?итуаці�? в країні: «Я брав уча�?ть у першому за�?іданні Ради національної без-
пеки на�?тупного дн�? пі�?л�? революції, коли Міні�?тр оборони в�?тав та �?казав:
«У мене немає харчів дл�? �?олдат, хліба ви�?тачить тільки на півтора дні», а
згодом Міні�?тр фінан�?ів підн�?в�?�? та за�?вив, що «на �?ьогодні в казні немає
жодного тетрі [ні копійки]».
    За такої �?итуації Ур�?д прийн�?в у �?воїй ді�?льно�?ті про�?ту та чітку �?трате-
гію дій. Він прагнув забезпечити авторитет влади від �?амого початку через
приділенн�? о�?новної уваги �?т�?гненню податків та пере�?лідуванню злочинців
і корумпованих ви�?окопо�?адовців. Одним з перших кроків пана Зураба �?о-
гаіделі на по�?аді Міні�?тра фінан�?ів було проведенн�? наради з податківц�?ми,
під ча�? �?кої їм було чітко �?казано, що Ур�?д не терпітиме корупцію, а отже
про їхню роботу будуть �?удити за здатні�?тю збирати податки. Водноча�?,
Ур�?д провів низку резонан�?них арештів відомих керівників злочинних угру-
повань, ви�?окопо�?адовців та бізне�?менів, підозрюваних у корупції. Завд�?ки
                                                                   В�?туп   7



цим заходам гроші почали �?трімко надходити до державного бюджету, і ко-
жен житель Грузії зрозумів, що проти корупції, від �?кої він потерпав щодн�?,
тепер за�?то�?овуватимуть�?�? жор�?ткі заходи.
    �?а тлі надходжень до бюджету та тотальної облоги організованої зло-
чинно�?ті Ур�?д вдав�?�? до заходів з ліквідації корупції �?к �?вища та удо�?кона-
ленн�? �?и�?теми по�?луг, �?кі надавали�?�? ключовими державними компані�?ми.
Першочерговим пріоритетом було налагодженн�? по�?тачанн�? електроенер-
гії. Ур�?д по�?тавив перед �?обою дуже амбітну мету – відновити цілодобове
електропо�?тачанн�? по в�?ій території Грузії до кінц�? 2005 року. До�?�?гненн�?
зазначеної мети потребувало �?к дій, �?пр�?мованих на ліквідацію корупції та
покращенн�? �?и�?теми збору платежів, так і здій�?ненн�? інве�?тицій дл�? віднов-
ленн�? �?и�?теми електропо�?тачанн�?, �?ка перебувала на межі повної руйнації.
    Паралельно з цим Ур�?д розпочав реформи �?и�?теми збору податків, дер-
жавного реє�?тру, регулюванн�? підприємницької ді�?льно�?ті, дорожньої полі-
ції, в�?тупних і�?питів до вищих навчальних закладів, а також органів мі�?цевої
влади та мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?. У кожній із зазначених �?фер завданн�?
були одними й тими ж: подолати корупцію та підвищити �?кі�?ть по�?луг. І хоча
цілі були �?пільні, реформатори про�?вили до�?татню гнучкі�?ть щодо �?хеми та
методів впровадженн�? реформ у згаданих галуз�?х, �?кі входили до �?фери їх-
ньої відповідально�?ті.

Оцінка антикорупційної ді�?льно�?ті
Грузі�? до�?�?гла визначних у�?піхів у зниженні рівн�? корупції за корот-
кий проміжок ча�?у. У рейтингу «Глобальний барометр корупції» (Global
Corruption Barometer) міжнародної організації «Тран�?перен�?і Інтернешенл»
(Transperancy International) за під�?умками 2010 року Грузі�? по�?іла перше
мі�?це у �?віті за критерієм відно�?ного зниженн�? рівн�? корупції та друге – за
ефективні�?тю дій національного Ур�?ду у боротьбі з корупцією, згідно з оцін-
кою громад�?ько�?ті. У 2010 році лише 2% на�?еленн�? Грузії відповіли �?тверд-
но на питанн�? про те, що давали хабар прот�?гом попереднього року.
    Грузі�? також розірвала зв’�?зок між Ур�?дом та організованою злочинні�?-
тю. Згідно з міжнародним до�?лідженн�?м, проведеним �?УО «Міжнародне
бюро вивченн�? �?у�?пільної думки у Грузії» (Georgia Opinion Research Bureau
International, GORBI) у 2011 р., рівень злочинно�?ті у країні значно знизив�?�?
та наблизив�?�? до найкращих показників у Європі. У 2012 році у рейтингу
«Легко�?ті веденн�? бізне�?у» (Doing Business) Грузі�? підн�?ла�?ь на 16-ту �?хо-
динку та перебуває поруч з багатьма розвиненими країнами-членами Орга-
нізації економічного �?півробітництва та розвитку (ОЕСР). Як повідомл�?є
виданн�? «The Economist», зазначені у�?піхи грузин�?ької влади привели до
8     Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



«революції �?відомо�?ті» в�?упереч поширеному переконанню, що корупці�? є
культурним феноменом, характерним дл�? Грузії (The Economist, 2010 р.).
   До 2010 р. поширені�?ть неофіційних платежів у різних державних орга-
нах �?тала дуже незначною (див. табл. 1.2). За більші�?тю показників Грузі�?
наблизила�?�? до п’�?тірки країн Європей�?ького Союзу, залишивши далеко по-
заду колишні ре�?публіки СРСР, та навіть нових членів ЄС.

                                                                                        Таблиц�? 1.2
Поширені�?ть неофіційних платежів в окремих �?екторах державних по�?луг у Грузії
та порівн�?нн�? з групою країн, 2010 р.

                                                                       Соціальний
                         Початкова                                     захи�?т та           Суди у
                         та �?ередн�? Дорожн�?            Офіційні        виплати за        цивільних
Країна/група країн         о�?віта    поліці�?          документи       безробітт�?м         �?правах
Грузі�?                         5              1             1                 3               3
Колишній
Рад�?н�?ький Союз                23            30             20               17               20
�?ові члени ЄС                  4              7             3                 3               5
ЄС-5 (Італі�?,
�?імеччина,
Сполучене
Королів�?тво,
Франці�? та Швеці�?)             1              0             1                 1               1

Джерело: Розрахунки �?півробітників Світового банку, що ґрунтують�?�? на даних, отриманих від Світового
банку та Європей�?ького банку рекон�?трукції та розвитку у 2011 р.
Примітка: ЄС – Європей�?ький Союз.


   Очевидним є по�?туп у реалізації антикорупційних заходів в у�?іх �?ферах
державних по�?луг:

•   У 2003 році поточні «розцінки» на хабарі за зарахуванн�? до лав дорож-
    ньої поліції �?тановили 2-20 ти�?. дол. СШ�?, залежно від мі�?ц�? �?лужби. З
    ча�?ів проведенн�? відповідної реформи прийн�?тт�? на �?лужбу в дорожню
    поліцію здій�?нюєть�?�? на за�?адах конкуренції та прозоро�?ті. За одну ніч
    було звільнено близько 16 ти�?�?ч �?півробітників дорожньої поліції та за-
    мінено на 2300 нових патрульних упродовж на�?тупник декількох мі�?�?ців.
    Сукупний кадровий �?клад в�?іх правоохоронних органів країни був �?коро-
    чений з 63 ти�?�?ч в 2003 р. до 27 ти�?�?ч у 2011 р. До реформ у Грузії на 21
    громад�?нина припадав один �?півробітник поліції, наразі ж �?піввідношен-
    н�? �?кладає 1 до 89. Крім того, �?ьогодні поліці�? не�?е �?лужбу у безпо�?еред-
    ній близько�?ті до �?пільнот, �?ким вони �?лужать.
                                                                    В�?туп    9



•   У 2003 році громад�?ни Грузії мали можливі�?ть кори�?тувати�?�? електроенер-
    гією лише 7-8 годин на добу, а в багатьох регіонах країни лише фірми, а
    також заможні та впливові �?ім’ї мали до�?туп до електропо�?тачанн�?. Від-
    тепер Грузі�? може похвалити�?�? цілодобовим режимом електропо�?тачанн�?,
    водноча�? вона є чи�?тим ек�?портером електроенергії. У 2003 році, за офіцій-
    ними даними, показники надходженн�? оплати за �?пожиту електроенергію
    �?тановили лише приблизно 30%, що означало не�?проможні�?ть енерго�?и�?-
    тем управл�?ти вла�?ними фінан�?ами; зараз цей показник �?�?гає 100%.

•   Зверненн�? до державних органів влади з приводу відкритт�? нового чи
    веденн�? �?прав на�?вного підприєм�?тва було пов’�?зано із затримками та
    корупцією. У 2003 році ді�?ло 909 дозволів та ліцензій, багато з �?ких про-
    �?то купували�?�? та не виконували жодної �?оціальної функції. До 2011 р.
    загальна кількі�?ть дозволів та ліцензій була �?корочена до 137. Упродовж
    2003-2011 рр. кількі�?ть робочих днів, що витрачали�?�? на отриманн�? до-
    зволу на будівництво, була �?корочена з 195 до 98 днів, а чи�?ло відповід-
    них процедур – з 25 до 9. �?ктивно за�?то�?овуючи принцип «гільйотини»,
    реформатори «відрізали» зайве та припин�?ли ді�?льні�?ть цілих державних
    у�?танов, �?кі не �?тановили жодної цінно�?ті дл�? �?у�?піль�?тва та займали�?�?
    тільки �?т�?гненн�?м хабарів з на�?еленн�?.

•   До проведенн�? відповідних реформ рівень корупції в мі�?цевих органах
    влади та органах мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? був вкрай ви�?оким, а �?кі�?ть
    по�?луг залишала бажати кращого. Прот�?гом 2003-2010 рр. рівень оплати
    рахунків за по�?луги з водопо�?тачанн�? збільшив�?�? з 20% до 70%, а �?еред-
    н�? тривалі�?ть водопо�?тачанн�? зро�?ла з 4-6 годин до 16-18 годин на добу.
    Програма �?уб�?идуванн�? водопо�?тачанн�? �?тала більш прозорою завд�?ки
    координації із �?и�?темою наданн�? �?оціальної допомоги. 1110 органів мі�?-
    цевого �?амовр�?дуванн�?, багаточи�?ельні�?ть, недо�?татн�? відповідальні�?ть
    та підзвітні�?ть �?ких �?при�?ли розвитку корупції, були реорганізовані і
    об’єднані у 69 органів, а також введено виборну по�?аду мера. Завд�?ки
    прозорій �?и�?темі �?уб�?идіюванн�? на за�?адах вирівнюванн�? та поліпшенн�?
    �?и�?теми контролю за ді�?льні�?тю органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? об-
    �?�?ги їх фінан�?уванн�? зро�?ли більш, ніж у три рази.

•   У 2003 році база оподаткуванн�? в Грузії �?кладала�?�? лише з 80 ти�?�?ч плат-
    ників податків, а �?піввідношенн�? податкових надходжень до ВВП �?тано-
    вило лише 12%. До 2010 року база оподаткуванн�? зро�?ла до 252 ти�?�?ч
    платників податків, а �?піввідношенн�? податкових надходжень до ВВП
10     Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



     зро�?ло до 25%. Зазначені результати були до�?�?гнуті завд�?ки жор�?тким за-
     ходам зі �?т�?гненн�? податків та реалізації ключових реформ у податковій
     �?фері, включно зі звільненн�?м корумпованих чиновників, прийомом на
     роботу нових кадрів на конкурентній о�?нові, ліквідацією заборговано�?ті
     та неплатежів, рішучим �?короченн�?м кілько�?ті податків (з 22 до 5), зни-
     женн�?м �?тавок оподаткуванн�?м, �?прощенн�? податкового кодек�?у, а також
     �?трімким впровадженн�?м �?и�?теми поданн�? податкової звітно�?ті в елек-
     тронній формі, на �?ку у 2011 році припадало вже 80% у�?іх звітів. До про-
     веденн�? реформ працевлаштуванн�? на пре�?тижному Червоному мо�?ту на
     кордоні з �?зербайджаном коштувало 5 ти�?. дол. СШ�? – завд�?ки корупції
     митники мали змогу швидко повернути такі інве�?тиції. З метою звуженн�?
     можливо�?тей дл�? корупції Ур�?д �?коротив кількі�?ть тарифів на імпорт з 16
     до лише 3. �?аведенню ладу у державній митній �?лужбі �?при�?ли звільнен-
     н�? та жор�?тке пере�?лідуванн�? корумпованих по�?адовців, працевлашту-
     ванн�? на конкурентних за�?адах, удо�?коналена �?и�?тема мотивації та про-
     цедур, нова культура об�?луговуванн�? та автоматизаці�?.

•    �?еофіційні платежі коли�?ь були нормою у �?и�?темі державного реє�?тру та
     реє�?тру актів цивільного �?тану. Запровадженн�? нової культури, залученн�?
     нових кадрів, нових технологій, нових бізне�?ових проце�?ів забезпечили
     оптимізацію взаємодії між громад�?нами та державою – починаючи від
     реє�?трації майна та закінчуючи оформленн�?м па�?порта, що в цілому у�?у-
     нуло чи�?ленні можливо�?ті дл�? корупційних дій.

•    Хабарі за в�?туп до вищих навчальних закладів були широко розпов�?юд-
     женими до 2003 року, коли �?кладанн�? в�?тупних і�?питів коштувало від 8
     до 50 ти�?. дол. СШ�?, залежно від факультету (найдорожчими були на-
     вчальні заклади юридичного та медичного профілю). Введенн�? єдиних
     в�?тупних і�?питів та запровадженн�? прозорої екзаменаційної �?и�?теми на
     конкур�?ній о�?нові допомогли викорінити корупцію та зробити в�?туп до
     вищих навчальних закладів більш до�?тупним дл�? багатьох абітурієнтів,
     о�?обливо дл�? тих, хто походить з бідних родин у �?іль�?ькій мі�?цево�?ті.

Як Ур�?дові вдало�?�? до�?�?гти таких у�?піхів?
У на�?тупних во�?ьми розділах (розділи 2-9) наведено приклади перетворень у
кожній із зазначених �?фер, де вдало�?�? до�?�?гти у�?піхів. В них йдеть�?�? про те,
�?к �?аме було до�?�?гнуто у�?піхів у антикорупційному реформуванні, виход�?чи
з інформації та матеріалів інтерв’ю за уча�?ті багатьох о�?іб, �?кі відіграли про-
                                                                 В�?туп   11



відну роль у зазначених проце�?ах. У кожному розділі опи�?ують�?�? проблеми,
пов’�?зані з корупцією �?таном на 2003 рік, обговорюєть�?�? змі�?т антикоруп-
ційних реформ, реалізованих пі�?л�? 2003 року, а також опи�?ують�?�? де�?кі з
до�?�?гнутих результатів.
   В о�?нові у�?піху реформ лежать потужні заходи з по�?иленн�? відповідаль-
но�?ті та підзвітно�?ті. Вони дозвол�?ють забезпечити дотриманн�? «правил
гри» та незворотні�?ть до�?�?гнень на шл�?ху реформ. У до�?лідженн�?х за кож-
ним із зазначених напр�?мів продемон�?трована дво�?торонн�? взаємоді�? між
Ур�?дом, по�?тачальниками та громад�?нами/підприєм�?твами, �?ка лежить в
о�?нові у�?піхів програми реформуванн�?.
   �?а о�?нові зазначених практичних до�?ліджень можна виокремити комп-
лек�? із 10 взаємопов’�?заних галузевих чинників, �?кі �?тали рушійною �?илою
у�?піхів Грузії, та під�?умувати відповідні уроки.

1. Ви�?в потужної політичної волі. Вражаючий мандат, наданий виборц�?ми,
   та ката�?трофічна реальні�?ть �?тановища, �?ке нові лідери Грузії у�?падкува-
   ли від попередньої влади, по�?илили їх волю та рішучі�?ть ді�?ти швидко та
   наполегливо.
2. Розбудова довіри від �?амого початку реформ. �?ові лідери завдали ко-
   рупції потужного удару з метою в�?тановленн�? довіри від �?амого початку
   реформ та розширенн�? вікна можливо�?тей, �?ке відкрили дл�? них вибор-
   ці. Резонан�?ні арешти корумпованих ви�?окопо�?адовців та кримінальних
   авторитетів �?лугували �?игналом про те, що влада не терпітиме корупцію
   та вживатиме найжор�?ткіших заходів проти неї. У�?піхи, до�?�?гнуті на по-
   чатковому етапі, �?при�?ли забезпеченню підтримки подальших дій у ви-
   грашному колі взаємопо�?илюючих реформ.
3. Проведенн�? лобової атаки. Замі�?ть того, щоб витрачати дорогоцінний ча�?
   на �?тратегічне плануванн�?, непокоїти�?�? про на�?лідки та прове�?ти кон-
   �?ультації щодо плану дій, Ур�?д здій�?нив бли�?кавичний напад безпо�?еред-
   ньо на корупцію, �?ка вирувала у широкому колі у�?танов, відповідальних
   за наданн�? державних по�?луг. Ур�?д ді�?в швидко та загнав корупціонерів
   у глухий кут.
4. Залученн�? нових кадрів. Лідери Революції тро�?нд �?формували �?трижень
   виконавчої гілки влади. Вони �?пр�?мували �?вої зу�?илл�? на те, щоб залу-
   чити до роботи і забезпечити гідну зарплатню кваліфікованим кадрам,
   �?кі ча�?то мали західну о�?віту та походили з-поза меж політичних кіл та
   державного управлінн�?, аби ті �?тали на чолі проце�?ів реформуванн�?.
5. Обмеженн�? ролі держави. Реформатори були переконані у необхідно�?-
   ті обмеженн�? державного регулюванн�?. Вони також були впевненні, що
12   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



    обмеженн�? контактів між громад�?нами та державними �?лужбовц�?ми, а
    також у�?уненн�? бюрократичної т�?ганини звузить можливо�?ті дл�? коруп-
    ційних дій та матиме �?при�?тливий вплив на національну економіку.
6. Викори�?танн�? не�?тандартних підходів. �?адзвичайний �?тан вимагає ін-
    новаційних підходів. �?а початковому етапі виплата підвищених зарплат
    та надбавок забезпечувала�?ь за рахунок �?пеціального фонду, фінан�?ова-
    ного із зовнішніх джерел. Ув’�?знені за звинуваченн�?ми у корупції ви�?о-
    копо�?адовці та о�?оби, �?кі ухил�?ли�?�? від �?плати податків, звільн�?ли�?�? з
    в’�?зниці у разі визнанн�? �?воєї провини та �?плати великих штрафів.
7. До�?�?гненн�? єдно�?ті цілі та ті�?на взаємоді�?. �?евелика група політичних
    ді�?чів на чолі з Президентом �?формували ключову команду, �?ка поділ�?ла
    �?пільні цінно�?ті, ті�?но взаємоді�?ла та ретельно координувала �?вої дії, де-
    мон�?трувала кон�?олідовані�?ть. Регул�?рні за�?іданн�? Кабінету міні�?трів та ак-
    тивні контакти з �?оюзниками в Парламенті �?при�?ли �?координовано�?ті дій.
8. �?даптаці�? міжнародного до�?віду до мі�?цевих умов. Ур�?д викори�?товував
    міжнародний до�?від у плануванні реформ, адаптуючи передову практику
    їх реалізації з урахуванн�?м, в міру необхідно�?ті, мі�?цевих умов.
9. За�?то�?уванн�? �?уча�?них технологій. Ур�?д широко за�?то�?овував передові
    технології дл�? обмеженн�? контактів між державою та громад�?нами. Зо-
    крема, було запроваджено поданн�? податкової звітно�?ті в електронній
    формі та �?и�?тему електронних платежів за по�?луги, а також розгорнуто
    мережу камер відео�?по�?тереженн�? за дорожнім рухом.
10. Стратегічне викори�?танн�? комунікацій. Викори�?танн�? комунікацій роз-
    почало�?�? з найвищих щаблів влади: позиці�? Президента країни щодо ко-
    рупції, �?ка доно�?ила�?ь до відома громад�?ько�?ті, була чіткою та по�?лідов-
    ною. ЗМІ відігравали ключову роль у роз�?лідуванні випадків корупції та
    забезпеченні широкого ви�?вітленн�? �?ен�?аційних арештів підозрюваних у
    кримінальних ді�?х, не�?платі податків та корупції.

    Як за�?відчує аналіз, унікальною ри�?ою подій у Грузії була потужна по-
літична вол�?, підкріплена комплек�?ним підходом, швидкими темпами роз-
витку, �?міливі�?тю, а також по�?лідовні�?тю реформ та, що найбільш важливо,
визначною роллю виконавчої влади у їх проведенні. О�?танній розділ цієї
книги обговорює окре�?лені теми, а також питанн�? �?талого розвитку та мож-
ливо�?ті викори�?танн�? до�?віду Грузії в інших країнах.
    Боротьба з корупцією у �?фері наданн�? державних по�?луг є в�?езагальним
та вічним питанн�?м. Можуть різнити�?�? природа та характер проблем, а також
шл�?хи їх вирішенн�?, проте боротьба не вщухає у переважній більшо�?ті країн.
Ц�? книга про те, �?к Грузі�? до�?�?гла відчутних результатів у цьому напр�?мку.
РОЗДІЛ 2



Створенн�? патрульної поліції




Стан �?прав у 2003 р.
Корупці�? пронизувала в�?ю �?и�?тему поліції Грузії. Її �?півробітники не могли
вижити на мізерну заробітну платню, отримувану за виконанн�? покладених
обов’�?зків, – �?кщо взагалі її виплачували (іноді �?півробітники не отримува-
ли зарплатню мі�?�?ц�?ми). �?би хоч �?ко�?ь зве�?ти кінці з кінц�?ми багато з них
працювали на організовану злочинні�?ть, продавали наркотики або (це було
поширеним �?вищем �?еред �?півробітників дорожньої поліції) звинувачували
громад�?н у порушенні чинного законодав�?тва (незалежно від того, чи це від-
повідало дій�?но�?ті) та привла�?нювали кошти від �?плати відповідних штрафів.
    За працевлаштуванн�? на мі�?це �?півробітника поліції громад�?ни �?плачу-
вали хабарі від 2 до 20 ти�?. дол. СШ�?, але згодом повертали ці інве�?тиції за
допомогою добре організованої �?хеми внутрішньої піраміди, �?ка фінан�?ува-
ла�?�? за рахунок незаконного пере�?лідуванн�?. �?априклад, кожного тижн�? за
рахунок хабарів, зібраних з громад�?н за різні «правопорушенн�?», патрульний
поліцей�?ький �?плачував в�?тановлену �?уму �?воїм безпо�?ереднім керівникам,
�?кі, у �?вою чергу, мали віддати відповідну ча�?тку вищому керівництву тощо.
Співробітники дорожньої поліції були одвічними хабарниками. За одну годи-
ну поїздки Ва�? щонайменше двічі зупин�?ли та пропонували �?платити невели-
кий штраф. Громад�?нам не залишало�?ь нічого іншого, ніж платити – незалеж-

                                                                          13
14   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



но від того, дій�?но вони �?коїли правопорушенн�? чи ні. Корумпована �?и�?тема
�?творила порочне коло, в �?кому гроші рідко доходили до державної казни,
заробітна плата �?плачувала�?�? нерегул�?рно, а поліці�? викори�?товувала злочин
чи правопорушенн�? �?к джерело отриманн�? грошей.
    І це ні дл�? кого не було таємницею. Спікер Парламенту пан Давід Бакра-
дзе зауважує: «За попереднього режиму ур�?дові міні�?три по�?тійно звертали-
�?�? з проханн�?м до Міні�?тра фінан�?ів виділити їм необхідні кошти дл�? випла-
ти заробітної плати. Тільки Міні�?тр внутрішніх �?прав міг �?обі дозволити не
зважати на це. «Дайте мені гроші на бензин, а мої хлопці �?амі подбають про
вла�?ну зарплатню», – говорив він.
    Поліцей�?ькі, о�?обливо �?півробітники дорожньої поліції, завжди вважа-
ли�?�? одними з найбільш корумпованих державних �?лужбовців у Грузії. Опи-
туванн�?, проведене у 2000 році, показало, що у випадку зупинки �?півробіт-
никами дорожньої поліції автомобілі�?та змушували платити хабар у 7 з 10
випадків (GORBI, 2000 р.). Підприємці повідомл�?ли, що дорожн�? поліці�?
вимагала хабарі у 31% випадків. Як за�?відчило це ж до�?лідженн�?, державні
�?лужбовці, підприєм�?тва та домого�?подар�?тва вважали, що дорожн�? поліці�?
є найменш че�?ною та пор�?дною державною �?лужбою.
    Рівень довіри на�?еленн�? впав так низько, що громад�?ни пере�?тали по-
відомл�?ти про злочини. Люди бо�?ли�?�? звертати�?�? навіть у випадку незнач-
них порушень, таких �?к розбиті підлітками вікна, через �?трах, що злодії бу-
дуть піддані тортурам у мі�?ц�?х тимча�?ового утриманн�?. І їхні побоюванн�?
не були безпід�?тавними. У 2002 році Комітет ОО�? з прав людини ви�?ловив
�?турбовані�?ть щодо «розпов�?юдженого і невпинного катуванн�? ув’�?знених,
жор�?токого, нелюд�?ького чи принижуючого поводженн�? з ними або їх по-
каранн�? з боку правоохоронних органів та тюремних �?лужбовців» (Civil.
ge, 2002 р.).
    До того ж, вважало�?�?, що поліці�? є безпорадною у роз�?лідуванні злочи-
нів. Якщо відбувало�?�? пограбуванн�? чиєї�?ь домівки, громад�?ни звертали-
�?�? до о�?іб, пов’�?заних із злочинц�?ми і пропонували викуп, аби повернути
�?вої речі. Більш того, багато поліцей�?ьких �?амі були злочинц�?ми, �?кі брали
уча�?ть у викраденні людей, торгівлі наркотиками та рекеті. Чиновники най-
вищого рівн�? були пов’�?зані з кримінальною мережею так званих «злодіїв у
законі». Спочатку ц�? мережа �?творювала�?�? �?к �?пільнота, �?ка контролювала
злочинний �?віт у рад�?н�?ьких таборах. Згодом вона перетворила�?�? на мере-
жу організованих злочинців, �?кі ді�?ли відповідно до �?пеціальних правил та
отримували прибуток завд�?ки зал�?куванню, погрозам та злочинам. �?айвищі
чини правоохоронних органів були ті�?но пов’�?зані зі «злоді�?ми в законі», за-
безпечували їх захи�?т та допомагали ве�?ти �?прави їхній еліті.
                                               Створенн�? патрульної поліції   15



�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 року
У �?праві реформуванн�? дорожньої поліції, �?правжнього �?имволу корупції у
Грузії, Ур�?д ді�?в найбільш �?міливо. Реформи почали�?�? із розірванн�? зв’�?зків
між Ур�?дом та організованою злочинні�?тю. Пі�?л�? цього було набрано аб�?о-
лютно новий штат �?півробітників дорожньої поліції.

Розрив зв’�?зків між Ур�?дом та кримінальним �?вітом
Дл�? «злодіїв у законі» впровадженн�? нової політики відбуло�?�? занадто швид-
ко: їхню �?и�?тему було зруйновано раніше, ніж вони зрозуміли це і почати чи-
нити опір. Під об’єктивами телекамер важко озброєна поліці�? у ма�?ках оточу-
вала найбільших кримінальних авторитетів. Тут не було мі�?ц�? напівзаходам.
Згідно з розпор�?дженн�?м Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав, датованим 2005 ро-
ком, �?кщо о�?оба чинила опір арешту, в неї дозвол�?ло�?�? �?тріл�?ти. За даними
грузин�?ької газети «24 години», опублікованими у 2006 р., під ча�? проведенн�?
�?пецоперацій у 2005 р. було вбито 21 підозрюваного та 16 поліцей�?ьких.
    Режим змінив�?�?, і незабаром вже в�?і знали про впроваджувані реформи.
Боротьба зі «злоді�?ми у законі» продовжувала�?�? на законодавчому рівні. За
перші ші�?ть мі�?�?ців 2004 року було введено в дію новий кримінальний ко-
дек�? та вне�?ено багато змін і доповнень до інших законодавчих актів. Зде-
більшого до�?від було запозичено з італій�?ької моделі боротьби з мафією та
державного закону СШ�? «Про організації, �?кі є корумпованими та зазнають
впливу рекетирів» (Racketeer Inﬂuenced and Corrupt Organizations Act, RICO),
покликаного роз�?лідувати, контролювати та пере�?лідувати організовану зло-
чинні�?ть. У 2009 р. до цих законодавчих актів вне�?ено додаткові зміни, �?кі
у�?унули лазівки. Також на законодав�?тво вплинули новозеланд�?ький закон
про зал�?куванн�? та об’єднанн�? злочинного характеру і британ�?ький закон,
�?пр�?мований на боротьбу зі злочинними угрупованн�?ми. �?ове законодав-
�?тво надало пред�?тавникам державної влади повноваженн�? конфі�?ковувати
кошти та майно, отримані незаконним шл�?хом, а також узаконило угоди про
визнанн�? провини.
    Закон про організований рекет, �?пр�?мований на�?амперед на боротьбу зі
«злоді�?ми у законі», було �?хвалено наприкінці 2005 року. Його о�?обливі�?тю
�?тало те, що відтепер приналежні�?ть до �?віту «злодіїв у законі», �?кі дотри-
мували�?�? �?вого злодій�?ького кодек�?у, вважала�?�? злочином. Таке положенн�?
було найбільш ефективним, о�?кільки іншою ча�?тиною цього кодек�?у заборо-
н�?ло�?�? відмовл�?ти�?ь від �?воєї приналежно�?ті до злодій�?ького �?віту.
    �?а думку керівників держави, жор�?тке забезпеченн�? пор�?дку та пануван-
н�? права відіграли важливу роль у тому, щоб зму�?ити громад�?н по-новому
подивити�?�? на кримінальний �?віт, зруйнувати повагу до нього та продемон-
16   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



�?трувати перевагу законних ін�?титутів права над незаконними. У період з
2006 по 2010 рік було за�?уджено 180 пред�?тавників кримінального �?віту; �?та-
ном на 2011 рік у в’�?зниці залишало�?ь близько 35 кримінальних авторите-
тів. Багато інших втекли з країни. За �?ловами Міні�?тра ю�?тиції пана Зураба
�?деішвілі, держава також конфі�?кувала вла�?ні�?ть кримінальних авторитетів
та корумпованих чиновників на загальну �?уму близько 1 міль�?рда доларів
СШ�?. Де�?кі з конфі�?кованих будівель тепер займають ур�?дові у�?танови,
інші – поліцей�?ькі дільниці.

Реформуванн�? дорожньої поліції
Іншим викликом �?тало відновленн�? довіри до дорожньої поліції. Це було за-
вданн�?м не з легких, адже на початку реформ вона практично дорівнювала
нулю. По�?�?нює головний радник Прем’єр-міні�?тра пан Вахтанг Лежава: «У�?і
були згодні, що дорожн�? поліці�? була найбільш очевидним про�?вом корупції,
а отже одразу ж було прийн�?то рішенн�? про її реформуванн�?, �?ке ді�?тало за-
гальну підтримку».
    Чиновники обговорювали шл�?хи реформуванн�? під ча�? багатьох зу�?трі-
чей, багато з �?ких тривали до пізньої ночі. Спочатку вони дійшли ви�?новку,
що реформи не можуть бути ча�?тковими. �?а їх думку, �?и�?тема була на�?тільки
корумпованою по в�?ій вертикалі, що будь-�?кі �?проби залучити новобранців
зазнають невдачі, о�?кільки нові �?півробітники швидко переймуть�?�? атмо�?-
ферою корупції. Палку ди�?ку�?ію викликала �?мілива іде�? про звільненн�? у�?іх
16000 ін�?пекторів за одну ніч, адже де�?кі політики були занепокоєні �?таном
безпеки на дорогах, доки нові �?півробітники патрульної поліції не пройдуть
тренуванн�? та навчанн�? пі�?л�? звільненн�? у�?ього �?кладу попередників. Рефор-
матори у�?відомлювали, що ці занепокоєнн�? не мають під �?обою реального
підґрунт�?, о�?кільки дорожн�? поліці�? ніколи не вживала жодних заходів із за-
безпеченн�? безпеки на дорогах, а єдиною причиною, через �?ку її �?півробітни-
ки зупин�?ли громад�?н, було хабарництво. Багато хто непокоїв�?�? про реакцію
на ма�?ове звільненн�?. Зрештою було прийн�?то рішенн�?, що запропоноване
звільненн�? у�?ього �?кладу дорожньої поліції – це єдиний шл�?х до �?творенн�?
надійної та компетентної поліції. Отже, за один день, через напевно най�?мі-
ливішу дію молодого Ур�?ду, було звільнено та прибрано з вулиць 16000 �?луж-
бовців. �?би пом’�?кшити удар, Ур�?д виплатив їм заробітну плату за 2 мі�?�?ці
та за�?то�?ував амні�?тію щодо вже �?коєних злочинів. Де�?кі офіцери залишили
�?вої по�?ади без �?уперечок, інші приєднали�?�? до опозиції. Очікуваний хао�?
не на�?тав – багато очевидців тих подій вважають, що без дорожньої поліції
дороги �?тали навіть безпечнішими, о�?кільки ніхто вже по�?тійно не зупин�?в
автомобілі�?тів. Згодом було �?творено нову �?лужбу патрульної поліції.
                                              Створенн�? патрульної поліції   17



    Жор�?ткі заходи не обмежили�?ь звільненн�?м дорожніх патрульних та
прийн�?тт�?м на роботу нових кадрів. Ін�?пекторам під прикритт�?м було до-
ручено забезпечити дотриманн�? правил з боку нових �?півробітників. Зви-
чайний �?лужбовець міг працювати із таким ін�?пектором і нічого не зна-
ти про це, аж поки він не порушить в�?тановлені правила. Проводили�?�?
вибіркові перевірки, аби дізнати�?�?, чи дотримуєть�?�? поліці�? відповідних
процедур. �?гент під прикритт�?м подавав �?каргу на домашнє на�?илл�?, аби
про�?лідкувати реакцію на таку �?каргу. �?бо, наприклад, водій їздив уночі із
вимкненими фарами. Коли його зупин�?ли, він казав, що �?краз їхав їх ре-
монтувати та пропонував 20 ларі. Офіцерів, �?пійманих на хабарі, звільн�?-
ли. Такі заходи були важливим �?игналом дл�? нових �?півробітників і давали
зрозуміти, що Міні�?тер�?тво має �?ерйозні наміри щодо кодек�?у поведінки та
дотриманн�? етичних принципів.
    �?би забезпечити додатковий захи�?т громад�?н від подібних зловживань,
було запроваджено цілодобову гар�?чу лінію, �?ка дозволила люд�?м �?кар-
жити�?ь на дії поліції або повідомл�?ти про вимаганн�? хабара. По в�?ьому
Тбілі�?і, а також в інших великих мі�?тах та на в�?іх о�?новних авто�?традах
були в�?тановлені відеокамери, �?кі надавали поліції та громад�?нам дока-
зи фактів правопорушень чи, навпаки, їх від�?утно�?ті. Штрафи більше не
�?т�?гували�?ь на мі�?ці �?коєнн�? порушень, а �?плачували�?ь через комерційні
банки, що позбавл�?ло поліцію можливо�?ті покла�?ти гроші �?обі в кишеню.
Зрештою, громад�?ни отримали важелі впливу. Вони не �?плачували штрафи
безпо�?ередньо �?півробітникам поліції, мали змогу повідомл�?ти про пору-
шенн�? та о�?порювати правомірні�?ть накладенн�? штрафів із викори�?танн�?м
офіційних каналів. Дл�? у�?уненн�? дрібних про�?вів корупції на рівні Міні�?-
тер�?тва Ур�?д оптимізував та �?ка�?овував непотрібні процедури (ча�?то це
робило�?�? за результатами розгл�?ду пропозицій робітників нижчого щабл�?
чи зворотного зв’�?зку з громад�?ькі�?тю). Робота поліції була позбавлена до-
кументообігу на паперових но�?і�?х.
    Реформи патрульної поліції запроваджували�?ь не лише задл�? ліквіда-
ції корупції – їх завданн�?м також було відновленн�? довіри та перетворен-
н�? коли�?ь на�?крізь корумпованої у�?танови на організацію, що забезпечує
ввічливе об�?луговуванн�? громад�?н. Міні�?тр внутрішніх �?прав пан Іване
Мерабішвілі зазначає: «Поліці�? допомагає люд�?м вирішувати їх пробле-
ми. Змінити �?тавленн�? громад�?н до правоохоронних органів дуже про-
�?то: потрібно змінити �?тавленн�? правоохоронних органів до громад�?н»
(�?льонова, 2010 р.). Окрім виконанн�? �?воїх о�?новних обов’�?зків, ін�?пек-
тори відповідають за безпеку на вулиц�?х та у метрополітені Тбілі�?і. Вони
першими реагують на більші�?ть викликів поліції та є відображенн�?м про-
грами реформуванн�? поліцей�?ької �?лужби Грузії. Їм допомагає радіоцентр,
18   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



�?кий цілодобово отримує інформацію про реальні та потенційні проблеми
безпо�?ередньо від громад�?н та передає її у відповідні департаменти Мі-
ні�?тер�?тва внутрішніх �?прав чи інші державні у�?танови. Значна ча�?тина
профе�?ійної підготовки �?півробітників патрульної �?лужби �?то�?уєть�?�? за-
безпеченн�? профе�?ійної та чемної взаємодії з громад�?ькі�?тю.
   Подоланн�? обмежень в ре�?ур�?ах. Створенн�? нової кваліфікованої та здат-
ної працювати з людьми патрульної поліції потребувало залученн�? на ро-
боту багатьох людей з іншим �?тавленн�?м до �?воїх обов’�?зків та навичками.
�?еобхідно було прове�?ти ма�?овий набір нових �?півробітників. �?би залучити
більш профе�?ійних �?півробітників, незапл�?мованих корупцією, Ур�?д брав на
роботу багатьох �?тудентів вищих навчальних закладів і випу�?кників програм
підготовки з права, зобов’�?зуючи їх �?кла�?ти відповідний і�?пит. �?овобран-
ці проходили швидке тренуванн�?, де вони отримували базові навички щодо
роботи �?півробітників поліції, �?кладанн�? протоколів та взаємодії з громад-
�?ькі�?тю. «Ми найн�?ли найкращих і найрозумніших, а отже, їх було легко на-
вчати», – зазначає пан Мерабішвілі. У �?ерпні 2004 року вулиці патрулювало
вже 2400 нових офіцерів. Спочатку поліції не ви�?тачало на в�?ю країну, тому
допомагали інші підрозділи. �?овобранці проходили ше�?тимі�?�?чний випро-
бувальний термін.
   Швидке тренуванн�? офіцерів та їх універ�?итет�?ьке минуле давали під-
�?таву де�?ким критикам вважати їх надто о�?віченими та недо�?татньо до�?від-
ченими. Пізніше до підрозділів приймали також кандидатів із �?ередньою
о�?вітою, а базове тренуванн�? було подовжено з двох тижнів до двох мі�?�?ців,
з регул�?рними кур�?ами підвищенн�? кваліфікації. Як і очікувало�?ь, де�?кі з
перших найманців не знайшли �?вого мі�?ц�? у р�?дах поліції, і їх було звільне-
но – кого�?ь за хабарі, а кого�?ь за не�?проможні�?ть дотримувати�?ь протоколу.
Інші �?поку�?или�?ь отриманими по�?адами, наданими у розпор�?дженн�? авто-
мобіл�?ми та ладними уніформами – їх відповідно теж було звільнено за зло-
вживанн�? �?лужбовим �?тановищем.
   Вищі заробітні плати та надбавки давали змогу легко наймати нових �?пів-
робітників. Зарплати нової патрульної поліції було підвищено до 400-500 до-
ларів на мі�?�?ць, що означало де�?�?тикратне зро�?танн�? порівн�?но із зарплата-
ми попередників.
   Першочерговим завданн�?м залишав�?�? профе�?ійний розвиток патруль-
ної поліції. Стару поліцей�?ьку академію було розформовано, а замі�?ть неї
з’�?вила�?�? нова, в �?кій новобранці проходили двомі�?�?чний підготовчий кур�?,
вже працюючі офіцери по�?тійно підвищували кваліфікацію, зокрема вдо�?ко-
налювали знанн�? англій�?ької.
   Створенн�? нового іміджу. �?ові поліцей�?ькі підрозділи були аб�?олютно
не�?хожими на попередні. Куди�?ь зникли неохайні чоловіки у �?тарих рад�?н-
                                               Створенн�? патрульної поліції   19



�?ьких формах, �?кі ча�?то мандрували авто�?топом через поломку �?вого авто-
мобіл�?. �?а їх мі�?це прийшло нове, більш ефективне поколінн�?, у тому чи�?лі
жінки (15% загального о�?обового �?кладу патрульної поліції), – вони �?иділи
за кермом нових автомобілів, о�?нащених новітніми комп’ютерами, та но�?и-
ли на�?тільки �?тильні уніформи, що розробку їх дизайну чутки припи�?ували
�?амому �?рмані.
    Провідною ідеєю у�?іх цих реформ було знищенн�? іміджу попереднього
міні�?тер�?тва та поліції. Було навіть відремонтовано будівлі, де розміщу-
вала�?�? поліці�?, аби ті мали більш профе�?ійний вигл�?д. У Тбілі�?і та в про-
вінції було рекон�?труйовано або зведено «з нул�?» близько 60 поліцей�?ьких
відділків зі �?кл�?ними фа�?адами, в�?ередині були в�?тановлені вікна об�?лу-
говуванн�?, типові дл�? банків, – у�?е це �?творювало загальну атмо�?феру
прозоро�?ті.
    Інформуванн�? громад�?ько�?ті про зміни. �?а випадок, �?кщо зміни пройшли
повз чию�?ь увагу, Міні�?тер�?тво розпочало PR-кампанію, �?пр�?мовану на по-
дальше зачаровуванн�? громад�?н доброзичливими та завжди готовими до-
помогти �?илами поліції. В одному з рекламних роликів показував�?�? гарний
поліцей�?ький, �?кий цілує �?вою дружину, в іншому – любл�?ча літн�? жінка,
�?ка готує �?воєму �?инові �?ніданок, перш ніж він відправить�?�? на �?лужбу. «Ми
хотіли �?творити нові приклади дл�? на�?лідуванн�?, – по�?�?нює Спікер Парла-
менту Бакрадзе. – До революції результати опитуванн�? школ�?рів за�?відчува-
ли, що більші�?ть у доро�?лому житті бажала �?тати «злоді�?ми у законі». Став-
ленн�? змінить�?�?, коли зникне ілюзі�? того, що «злодій у законі» – це поважна
о�?оба, �?ка є вла�?ником найкращого майна та чиє �?лово має значну вагу. Ми
довели, що він не є шановною людиною, що його �?лова не мають значенн�?,
він не є вла�?ником майна, а його мі�?це – у в’�?зниці».

Зміна процедур отриманн�? водій�?ьких прав та реє�?трації
автомобілів
�?овий менталітет державних �?лужб поширив�?�? і на процедури отриманн�?
водій�?ьких прав та реє�?трації автомобілів. До початку реформ цей корум-
пований проце�? відбував�?�? хаотично і займав багато ча�?у. Водій�?ькі права
можна було придбати приблизно за 100 дол. СШ�? (хоча де�?кі �?тверджува-
ли, що дл�? тих, хто вмів керувати, ді�?ли знижки). Їх ча�?то дарували на день
народженн�?.
   �?овий Ур�?д запровадив �?ерві�?ні центри з видачі водій�?ьких прав та
реє�?трації тран�?портних за�?обів. При цьому о�?новну увагу було приділе-
но швидкому та ввічливому об�?луговуванню. Цей проце�? �?тав на�?тільки
ефективним, що пор�?д із �?ерві�?ним центром у Тбілі�?і було �?творено ри-
20   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



нок продажу «вживаних» автомобілів. Їх імпортували із СШ�?, Європи та
інших країн, щоб продати на ринку або реек�?портувати до �?у�?ідніх дер-
жав. Оформленн�? документів із продажу та підпи�?анн�? відповідних угод
відбувало�?�? за хвилини. Ринок був на�?тільки у�?пішним, що реек�?порт
«уживаних» автомобілів �?тав провідною �?татею зовнішньої торгівлі Гру-
зії у 2011 році. У жовтні 2011 р. Ур�?д �?ка�?ував вимогу щодо обов’�?зкової
на�?вно�?ті водій�?ьких прав під ча�? керуванн�?. Патрульна поліці�? може
безперешкодно перевірити на�?вні�?ть прав пі�?л�? введенн�? прізвища, іме-
ні, по-батькові та дати народженн�? воді�? у комп’ютер, �?кий знаходить�?�?
у патрульному автомобілі.

Результати
Різко знизив�?�? рівень злочинно�?ті, зменшила�?ь корупці�? �?еред патрульної
поліції, було відновлено довіру та забезпечено культуру об�?луговуванн�?,
була зміцнена відповідальні�?ть та підзвітні�?ть патрульної �?лужби. Таким чи-
ном, напевно найочевидніший про�?в корупції у Грузії було у�?унено.

Значне зниженн�? рівн�? злочинно�?ті
«Злодії в законі» більше не мають впливу на житт�? �?у�?піль�?тва в Гру-
зії. �?а�?правді здаєть�?�?, що їх взагалі вже більше не і�?нує. «До Револю-
ції тро�?нд найкращі будинки належали злочинц�?м, найкращі автомобілі
належали злочинц�?м – вони було значно кращі за автомобілі чиновни-
ків, – по�?�?нює пан Мерабішвілі. – Тепер в�?е зов�?ім по-іншому. Вони �?и-
д�?ть у в’�?зниці. До них ніхто не при�?луховуєть�?�?, а найкращі машини і
домівки належать бізне�?менам і державним �?лужбовц�?м». Проведене у
2011 р. до�?лідженн�? щодо злочинно�?ті та безпеки з у Грузії за�?відчило,
що 70% ре�?пондентів вір�?ть у значне зниженн�? авторитету «злодіїв у за-
коні» (GORBI, 2011 р.).
    За період з 2006 по 2010 рр. кількі�?ть повідомлень про злочини зменши-
ла�?ь більш ніж удвічі (див. ри�?. 2.1). При цьому кількі�?ть озброєних погра-
бувань впала з 2160 до 398 (див. ри�?. 2.2). Громад�?ни Грузії тепер безпечно
гул�?ють по вулиц�?х Тбілі�?і вдень та вночі, і більше 95% на�?еленн�? при цьо-
му завжди почувають �?ебе у безпеці (GORBI, 2011 р.). Серед 15 найбільш
проблемних факторів впливу на бізне�?, визначених на В�?е�?вітньому еконо-
мічному форумі у 2011 р. за індек�?ом глобальної конкуренто�?проможно�?ті
(World Economic Forum’s 2011 Global Competitiveness Index), злочинні�?ть
та крадіжки згадували�?ь лише побіжно, адже проблемами їх назвали лише
0,1% ре�?пондентів.
                                                                                                 Створенн�? патрульної поліції   21



                                70,000

                                60,000
           Кількі�?ть злочинів



                                50,000

                                40,000

                                30,000

                                20,000

                                10,000

                                                      0
                                                                  2006          2007     2008       2009         2010
Ри�?унок 2.1. Зменшенн�? злочинно�?ті більш ніж на 50% упродовж 2006-2010 рр.
Джерело: Сім років, �?кі змінили Грузію. – Міні�?тер�?тво ю�?тиції Грузії, 2011 р.




                                                          2,500
                                Кількі�?ть озброєних




                                                          2,000
                                    пограбувань




                                                          1,500

                                                          1,000

                                                           500

                                                             0
                                                                         2006     2007    2008      2009       2010
Ри�?унок 2.2. Скороченн�? кілько�?ті озброєних пограбувань на 80% прот�?гом
             2006-2010 рр.
Джерело: Сім років, �?кі змінили Грузію. – Міні�?тер�?тво ю�?тиції Грузії, 2011 р.




Зниженн�? рівн�? корупції
Як за�?відчує низка до�?ліджень, рівень корупції у Грузії значно знизив�?�?.
Опитуванн�?, проведене у 2010 р., показує, що лише 1% на�?еленн�? Грузії по-
відомив про дачу хабара �?півробітникам дорожньої поліції (Світовий банк
та ЄБРР, 2011 р.). Порівн�?льні показники – 30% у країнах колишнього Ра-
д�?н�?ького Союзу, 7% у нових країнах-членах Європей�?ького Союзу та 0% в
окремих �?тарих країнах-членах ЄС (Італі�?, �?імеччина, Сполучене Королів-
�?тво, Франці�?, Швеці�?). Відповідно до «Глобального барометру корупції»,
22                                      Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



опублікованому Міжнародною організацією «Тран�?перен�?і Інтернешенл» за
під�?умками 2010 р., Грузі�? має одну з найменш корумпованих поліцей�?ьких
�?лужб у �?віті (див. ри�?. 2.3). Фактично �?еред 86 країн, де проводило�?ь опи-
туванн�?, кращий результат показала лише Фінл�?нді�?. Також є �?відченн�?, що
від дрібної корупції, коли�?ь типової дл�? дорожньої поліції Грузії, не залиши-
ло�?ь і �?ліду.

                                           5
     �?адзвичайний розгул корупції = 5




                                           4



                                           3



                                           2



                                           1

                                                                                                                                 а
                                                                                                                      �?
                                                                                                             а
                                                              і�?




                                                                                                   і�?
                                                                             а




                                                                                            в�? е




                                                                                                                                їн
                                                                                                                      ні
                                                                                                             щ
                                                    і�?




                                                                         ин




                                                                                          лі чен
                                                          уз




                                                                                     нц




                                                                                                                            ра
                                                                                                 о




                                                                                                                  му
                                                                                                         ль
                                                нд


                                                         Гр



                                                                        чч




                                                                                              тв
                                                                                 ра




                                                                                                                           Ук
                                                                                                        По
                                                                                        ро лу




                                                                                                                 Ру
                                               л�?




                                                                   ме



                                                                                 Ф


                                                                                      Ко о
                                           ін




                                                                                         Сп
                                                                   �?і
                                          Ф




Ри�?унок 2.3. Грузі�?: формуванн�? однієї з найменш корумпованої поліцей�?ької �?лужби
в Європі.
Джерело: Виданн�? «Глобальний барометр корупції», опубліковане у 2010 р. організацією «Тран�?перен�?і
Інтернешенл» (таблиц�? 2 на �?тор. 42-34; відповіді на запитанн�? «�?а�?кільки корумпованою, на Вашу думку, є
поліці�??»).


Створенн�? культури об�?луговуванн�?
Була забезпечена культура об�?луговуванн�? патрульною поліцією, �?ка від-
різн�?єть�?�? чемні�?тю, дружні�?тю та концентрацією уваги на наданні по�?луг.
Співробітників було навчено допомагати громад�?нам, і це даєть�?�? взнаки.
Спочатку зміна у �?тавленні була цілковитою дивиною. Як зазначали автомо-
білі�?ти, �?ким трапило�?�? зупинити�?�? на узбіччі, вони очікували звичайного
�?тавленн�?, коли бачили, що до них наближаєть�?�? патрульний офіцер, і були
про�?то шоковані, коли той запитував: «Чим можу допомогти?». Поліці�? по-
водить�?�? шанобливо навіть при випи�?уванні штрафів. Люди цікавили�?�?,
звідки з’�?вили�?�? ці нові офіцери; дехто жартував, що вони, мабуть, прилеті-
                                               Створенн�? патрульної поліції   23



ли з іншої планети. Ввічливо обход�?ть�?�? навіть з п’�?ними воді�?ми. Коли їх
зупин�?ють, то замі�?ть поліцей�?ької діл�?нки везуть додому. В них конфі�?ко-
вують автомобіль, випи�?ують штраф, але �?тавл�?ть�?�? з повагою. Громад�?ни
по�?тупово звикають до нового �?тавленн�? до них.

Збільшенн�? рівн�? довіри
Довіру до патрульної поліції відновлено: 53% опитуваних у до�?лідженні
щодо злочинно�?ті та безпеки у 2011 році характеризували роботу поліції
�?к ефективну, ще 34% – �?к до�?ить ефективну (GORBI, 2011 р.). Схожі
результати були отримані у рамках опитуванн�? Міжнародного ре�?публі-
кан�?ького ін�?титуту (International Republical Institute), проведеного у жов-
тні 2010 р.: довіру до поліції ви�?ловили 84% на противагу 10% у 2003 р.
Соціологічне до�?лідженн�?, проведене агент�?твом BCG у Тбілі�?і в �?ічні
2006 р. дл�? оцінки �?тавленн�? �?у�?піль�?тва до поліції, також за�?відчило по-
зитивні зрушенн�?: більше 80% ре�?пондентів відповіли, що поліці�? дуже
дружньо �?тавить�?�? до громад�?н та завжди готова прийти на допомогу;
55-60% опи�?али її �?к ввічливу, че�?ну та відповідальну; більше половини
зазначили шанобливе �?тавленн�? поліції до громад�?н. Примітно, що, на
думку 61% опитаних, поліцей�?ькі поважають закон, а лише 2% з них вва-
жали поліцію корумпованою.

Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
Структура відповідально�?ті та підзвітно�?ті між Ур�?дом, дорожньою полі-
цією та громад�?нами зазнала перетворень (див. ри�?. 2.4). Пі�?л�? звільненн�?
з лав Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав та дорожньої поліції корупціонерів
реформатори звели нанівець заохоченн�? поліцей�?ьких брати хабарі та по-
грожувати громад�?нам завд�?ки підвищенню (майже у 10 разів) зарплат,
навчанню та більш профе�?ійному оточенню. У поліції з’�?вили�?�? мотиви
накладати штрафи за �?правжні порушенн�? на дорогах, гроші з �?ких �?пр�?-
мовували�?ь безпо�?ередньо до казни Міні�?тер�?тва, а звідти – у зворотному
напр�?мку у формі зарплат та бону�?ів дл�? �?півробітників. Водноча�? реор-
ганізаці�? Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав вне�?ла �?�?ні�?ть щодо підлегло�?ті,
а новітні технології зробили роз�?лідуванн�? злочинів більш прозорим та
менш вразливим дл�? корупції. Громад�?ьку думку було почуто, а �?у�?пільна
відраза до корупції допомогла проведенню радикальних реформ. Такі ме-
ханізми, �?к гар�?чі лінії, відеокамери та по�?тійні вибіркові перевірки дали
змогу переконати�?�?, що голо�? народу буде чутно і надалі. Зрештою, на змі-
ну порочному колу прийшло виграшне.
24    Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг




      • Громад�?ни вимагають дій
                                                                           • Доне�?енн�? чіткого �?игналу,
      • Швидкі результати                          Ур�?д                      що правила змінили�?�?
        по�?илюють довіру до Ур�?ду
                                                                           • Жор�?тке прит�?гненн�?
      • Голо�? громад�?ько�?ті �?тає
                                                                             до відповідально�?ті
        почутим завд�?ки гар�?чим
                                                                           • Створенн�? нової �?и�?теми
        телефонним ліні�?м
                                                                             мотивацій та зміна іміджу
        та новітнім технологі�?м

                                                               Патрульна
                                    Громад�?ни
                                                               поліці�?




                                     • Відновлено довіру
                                     • Запровадженн�? потужних �?тимулів
                                       дл�? дотриманн�? закону та від�?утні�?ть
                                       �?тимулів дл�? недотриманн�?
                                     • Можливо�?ті дл�? електронної оплати
                                       штрафів
                                     • Прийн�?тт�? на роботу нових
                                       �?півробітників разом зі �?творенн�?м
                                       нової профе�?ійної культури




Ри�?унок 2.4. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті щодо патрульної поліції.
Джерело: �?втори.


Ви�?новки
У�?пішне реформуванн�? �?лужби патрульної поліції має де�?кі характер-
ні ри�?и. Звільненн�? за одну ніч 16000 офіцерів вмить відновило довіру до
�?проможно�?ті Ур�?ду проводити реформи. Довіру було побудовано на о�?нові
вербуванн�? аб�?олютно нової патрульної поліції на тлі безупинної боротьби
з корупцією. Обмеженн�? в ре�?ур�?ах були подолані завд�?ки по�?тійним на-
вчальним програмам та тренінгам, профе�?ійному розвитку та прийн�?ттю на
роботу нових �?півробітників. Си�?тему мотивації було змінено завд�?ки де-
�?�?тикратному збільшенню заробітних плат, зо�?ередженню уваги на розви-
тку культури наданн�? по�?луг та профе�?іоналізмі пер�?оналу. Викори�?танн�?
новітніх технологій – �?к-от, наприклад, пов�?юдне в�?тановленн�? на автомо-
більних дорогах відеокамер, електронна оплата штрафів, – не тільки підви-
щили ефективні�?ть роботи поліції, але й зменшили можливо�?ті дл�? корупції.
ЗМІ допомагали в доне�?енні до відома громад�?н �?уті реформ та зміні іміджу
поліції в їх очах. Реформи – це по�?тійний проце�?, �?кий вимагає по�?тійної
пильно�?ті з боку органів державної влади, а також уча�?ті громад�?н та за�?обів
ма�?ової інформації у моніторингу роботи патрульної поліції та інформуванні
державних �?лужбовців про проблеми, що виникають.
РОЗДІЛ 3



Збільшенн�? надходжень від податків




Стан �?прав у 2003 р.
Пі�?л�? падінн�? рад�?н�?ького режиму здатні�?ть держави збирати податки по�?тупо-
во зменшувала�?ь. Виникали в�?е �?кладніші корупційні �?хеми, зокрема з ухилен-
н�? від �?плати податків, отриманн�? незаконних податкових кредитів та пр�?мого
розкраданн�? податкових надходжень, вна�?лідок чого мала мі�?це їх по�?тійна не-
�?тача. Хоча теоретично вони обліковували�?ь �?к зібрані, податкові надходженн�?
були ілюзорними та в реально�?ті їх не і�?нувало, а отже навіть коли, за даними
обліку, у бюджеті були гроші, на�?правді залишки на казначей�?ьких рахунках
ча�?то дорівнювали нулю. Податкові �?лужби були об’єктом відкритої критики
�?к з боку політичної опозиції, так і донор�?ьких організацій, приватного �?ектору,
Парламенту, �?аціонального банку, о�?обливо безпо�?ередньо перед Революцією
тро�?нд. �?ездатні�?ть керівництва приборкати корупцію та в багатьох випадках
його безпо�?ередн�? уча�?ть у незаконних угодах призводили до затримок із ви-
плати заробітної платні, пен�?ій, заборговано�?ті перед комунальними �?лужбами,
�?оціальними працівниками та невиконанн�? інших зобов’�?зань держави.
    Перший податковий кодек�? Грузії був прийн�?тий у 1997 р. І хоча на той
ча�? він вважав�?�? ключовою реформою, цей кодек�?, що передбачав 12 дер-
жавних і 7 мі�?цевих податків, мав �?ерйозні вади. Різноманітні�?ть податків,
�?кладні�?ть обліку, чи�?ленні вин�?тки та лазівки змушували податківців по-

                                                                              25
26   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



�?тійно вно�?ити зміни і доповненн�? до податкового законодав�?тва. За період з
1997 по 2003 рр. до кодек�?у було вне�?ено понад 350 поправок, і бізне�?у було
вкрай �?кладно від�?лідковувати і дотримувати�?ь у�?іх цих змін.
    Складна податкова �?и�?тема �?тала �?при�?тливим ґрунтом дл�? розквіту ко-
рупції. Ча�?то це приймало форму намагань парламентарів та вищих дер-
жавних �?лужбовців, �?кі мали таку можливі�?ть, отримати указ Президента
із затвердженн�?м �?при�?тливих податкових умов дл�? лобійованих компаній.
Багато хто обирав�?�? до Парламенту задл�? депутат�?ької недоторканно�?ті від
пере�?лідувань за вчинені кримінальні злочини. При цьому звільненн�? від по-
датків ча�?то поширювало�?�? на їх партнерів за злочинною ді�?льні�?тю. Подат-
кові �?лужбовці на вла�?ний роз�?уд надавали �?пеціальні податкові пільги �?воїм
друз�?м та політичним �?оюзникам.
    Також процвітало хабарництво. У бізне�?менів �?тало за практику �?плачувати
хабарі за отриманн�? більш �?при�?тливих податкових умов та уникненн�? караль-
ного механізму податкового аудиту. Ці хабарі �?при�?ли переговорам між подат-
ківц�?ми та вла�?никами бізне�?у щодо о�?таточної �?уми податкових зобов’�?зань
підприєм�?тва. Бізне�?менам і податківц�?м було легше неофіційно узгодити об-
�?�?ги платежів, зокрема �?уму до �?плати у формі податків та �?уму до �?плати у ви-
гл�?ді хабара, ніж намагати�?�? зрозуміти, що на�?правді вимагаєть�?�? від платника
відповідно до Податкового кодек�?у. Колишній за�?тупник міні�?тра фінан�?ів на-
гадав одні з таких переговорів: в одному з районів Тбілі�?і вони були на�?тільки
запеклими, що зрештою податковий ін�?пектор поло�?нув ножем керівника ком-
панії. Через цей випадок у�?і податкові ін�?пектори в тому районі були на мі�?�?ць
у�?унуті від виконань �?воїх �?лужбових обов’�?зків. Без роботи ін�?пекторів збори
податків у районі �?тали найвищими за в�?ю і�?торію, адже компанії докладали
у�?іх зу�?иль, аби з’�?�?увати �?вої податкові зобов’�?занн�? і виконати їх.
    Корупці�? також мала форму викраденн�? податкових надходжень, �?кі на-
лежали державі. Багато корупційних �?хем було пов’�?зано з поверненн�?м по-
датку на додану варті�?ть (ПДВ) на о�?нові шахрай�?ьких махінацій. Компанії
ча�?то переплачували ПДВ, коли вони мали великі об�?�?ги видатків, �?к-от,
наприклад, у �?фері будівництва. Податковим кодек�?ом визнавали�?�? ці пере-
плати ПДВ та передбачали�?ь процедури з його відшкодуванн�? на кори�?ть
платника податку. За �?ловами колишнього Міні�?тра фінан�?ів пана Каха Ба-
індурашвілі, типова �?хема передбачала викори�?танн�? низки паперів, �?кі під-
тверджують віртуальну �?плату податків. Створювала�?ь фіктивна компані�?,
і у фіктивних паперах зазначала�?�? переплата нею ПДВ. Згодом змовники
отримували його відшкодуванн�?. У найбільш резонан�?ній �?праві з податко-
вого шахрай�?тва було за�?уджено й вине�?ено вирок керівнику великого під-
розділу �?к платнику податку і за�?тупнику міні�?тра фінан�?ів. Проте багато
інших подібних �?хем шахрай�?тва пройшли непомітними.
                                          Збільшенн�? надходжень від податків   27



   Проблеми з Податковим кодек�?ом додавали напруженн�? до загальної ат-
мо�?фери корупції та паралічу влади. Компанії були змушені обманювати,
і майже в�?і підприєм�?тва вели подвійну бухгалтерію: одну дл�? податкових
органів, а другу – дл�? обліку реального �?тану �?прав. Компанії, �?кі були в
немило�?ті у податкових органів або не �?плачували хабарі, �?тикали�?�? з по-
�?тійними ути�?ками і нерідко були змушені �?плачувати набагато більше, ніж
мали б за законом.
   Через розгул корупції зро�?тала заборговані�?ть держави по платежах за то-
вари та по�?луги, зарплат та пен�?ій. У 2003 році, за офіційними даними, по-
даткові надходженн�? �?тановили лише 14% валового внутрішнього продукту
(ВВП), на�?правді ж (з урахуванн�?м різних взаємозаліків) цей показник був ще
меншим (близько 12% ВВП). Покритт�? видатків бюджету потребувало �?умар-
них надходжень з у�?іх джерел в об�?�?зі 1 млрд. ларі, а натомі�?ть фактично зби-
рало�?ь лише 400 мільйонів. Спо�?терігали�?�? регул�?рні зловживанн�? коштами,
�?кі виділ�?ли�?�? на роботу міні�?тер�?тв. Міні�?три витрачали значну ча�?тину
�?вого ча�?у на нерідко безрезультатні �?проби пролобіювати питанн�? виділенн�?
коштів у Міні�?тра фінан�?ів. �? міні�?тер�?твам, �?ким поща�?тило ді�?тати згоду
на виділенн�? державних коштів, ча�?то доводило�?�? підкуповувати чиновників
казначей�?тва, аби ті зробили переказ коштів. Пен�?іонери мі�?�?ц�?ми жили без
пен�?ій. �?а момент приходу до влади нового Ур�?ду заборговані�?ть за пен�?і�?ми
�?�?гнула 1,5 року. Прот�?гом багатьох мі�?�?ців також накопичувала�?ь заборго-
вані�?ть за зарплатнею. Разом з іншими про�?троченими платежами загальний
об�?�?г заборговано�?ті перевищив 400 мільйонів ларі. Пон�?тт�? державних фі-
нан�?ів та податкової ди�?ципліни були значною мірою від�?утні. Загалом по-
даткова �?и�?тема була здебільшого зруйнована. Пан Баіндурашвілі зазначає:
«Корупці�? не вкорінила�?�? в культурі. Їй про�?то дозволили безконтрольно
квітнути. Корупці�? �?тала нормою житт�?; цим займали�?�? в�?і».

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
Пограбована казна, �?ка ді�?тала�?�? у �?падок новому Ур�?ду, �?тала �?уворою і
прагматичною причиною дл�? запровадженн�? рішучих та негайних антико-
рупційних заходів. �?ещодавно призначений Прем’єр-міні�?тр Зураб Жвані�?
запропонував Зурабу �?огаіделі �?тати Міні�?тром фінан�?ів на на�?тупний день
пі�?л�? від�?тавки Президента Шеварднадзе. �?а аналіз �?итуації не було ча�?у, і,
за його �?ловами, хто�?ь мав ді�?ти вже тієї �?амої ночі. Дл�? збільшенн�? об�?�?гу
податкових надходжень Ур�?д за�?то�?ував п’�?тивекторний підхід, що перед-
бачав зміну �?по�?обу ми�?ленн�?, зміну мотивації �?півробітників податкової
�?лужби, розширенн�? податкової бази, �?прощенн�? податкового законодав-
�?тва, а також упор�?дкуванн�? податкового адміні�?труванн�?.
28   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Зміна �?по�?обу ми�?ленн�?
Першим кроком було оголошенн�? і забезпеченн�? дотриманн�? політики жор-
�?ткого неприйн�?тт�? корупції та боротьби з нею. Політика жор�?ткого неприй-
н�?тт�? корупції та боротьби з нею в�?ел�?ла�?ь у �?відомі�?ть громад�?ько�?ті та
державних �?лужбовців. Поліці�? завдала �?ерйозного удару по відомим коруп-
ціонерам. Телевізійні новини тран�?лювали репортажі приму�?ового закритт�?
озброєними поліцей�?ькими підприєм�?тв, �?кі порушували законодав�?тво, і
запи�?и арештів чиновників колишнього Ур�?ду та інших впливових о�?іб. Се-
ред заарештованих були Міні�?тр енергетики й Міні�?тр тран�?порту та зв’�?зку,
Голова Контрольної палати, а також Голова �?дміні�?трації цивільної авіації,
керівник державної залізничної компанії, президент федерації футболу, пре-
зидент державної золотодобувної компанії і де�?кі олігархи.
   Заарештовані могли купити �?обі �?вободу завд�?ки �?уперечливим угодам
про визнанн�? провини, �?кі виходили за межі чинних на той ча�? законів. Ур�?д
вилучив значні ре�?ур�?и у заарештованих, аби порожні казначей�?ькі рахун-
ки �?карбниці зрештою почали поповнювати�?�?. Одна з таких угод, �?ка була
укладена з відомим бізне�?меном, забезпечила надходженн�? до державної
�?карбниці 14 млн. доларів СШ�?. Хоча ці заходи дозвол�?ли заарештованим
купувати �?вою �?вободу, було подано недвозначний �?игнал про те, що навіть
�?ильні �?віту цього будуть покарані і що толерантного �?тавленн�? до корупції
більше не буде.
   Були швидко прийн�?ті нові закони із забезпеченн�? реалізації політики
жор�?тких заходів. Ці закони �?прощували процедури арешту чиновників, пі-
дозрюваних у корупції, і передбачали конфі�?кацію їхнього майна, �?кщо вони
не могли дове�?ти, що придбали його на законних під�?тавах. Також напри-
кінці 2004 року Ур�?д �?хвалив закон про податкову амні�?тію. Він надав право
у�?ім платникам податків, за вин�?тком державних �?лужбовців, до кінц�? 2005
року безперешкодно задекларувати в�?і незареє�?тровані активи. За�?влена
вла�?ні�?ть легалізовувала�?ь пі�?л�? того, �?к вла�?ники �?плачували до бюджету
1% від її загальної варто�?ті.

Зміна �?и�?теми мотивації �?півробітників податкової �?лужби
Політика жор�?тких заходів торкнула�?ь також �?півробітників податкової
�?лужби. Майже одразу ж перед ур�?довц�?ми по�?тала проблема неможливо�?ті
звільненн�? та заміни в�?іх податківців, відповідальних за збиранн�? податків та
проведенн�? перевірок, більші�?ть з �?ких були корумповані з ча�?ів колишнього
режиму. �?егайною відповіддю на цю дилему �?тало позбавленн�? податківців
будь-�?ких �?умнівів, що правила гри змінили�?�?. Пан �?огаіделі згадує зу�?тріч
зі �?півробітниками податкової �?лужби в ніч �?вого призначенн�? на по�?аду Мі-
                                          Збільшенн�? надходжень від податків   29



ні�?тра фінан�?ів. «Я дій�?но не міг �?обі дозволити змінити керівництво подат-
кової �?лужби тієї ночі. Я �?казав їм, мовл�?в, вашу ефективні�?ть �? оцінюватиму,
не по тому, що ви робили в минулому, а по тому, що ви зробите прот�?гом най-
ближчих мі�?�?ців». Співробітники, �?кі продовжували корупційну ді�?льні�?ть,
�?уворо карали�?ь. �?решти й жор�?ткі вироки за корупційну ді�?льні�?ть подат-
ківців, відповідальних за збиранн�? податків та проведенн�? перевірок, швидко
знизили рівень корупції. Пізніше з метою попередженн�? корупції в податко-
вих органах були в�?тановлені відеокамери. Зрештою, у приміщенні Міні�?тер-
�?тва на одній зі �?тін було розміщено монітори, завд�?ки �?ким з’�?вила�?�? змога
�?по�?терігати за в�?ім тим, що відбуваєть�?�? в у�?іх податкових ін�?пекці�?х в кра-
їні. Такі за�?оби �?по�?тереженн�? зводили до мінімуму можливо�?ті податкових
ін�?пекторів неофіційно узгоджувати з платниками податків розмір їхніх по-
даткових зобов’�?зань. Були в�?тановлені цільові об�?�?ги податкових надход-
жень, забезпеченн�? �?ких ретельно контролювало�?ь. �?ездатні�?ть податківців
до�?�?гнути цільових показників мала дл�? них �?ерйозні на�?лідки. Зі зро�?тан-
н�?м об�?�?гів податкових надходжень �?уттєво зро�?ли зарплатні податківців, і,
відповідно, зникали �?тимули до хабарництва. Крок за кроком, упродовж двох
років на роботу приймали�?ь нові, більш о�?вічені і менш �?хильні до корупції
кадри, �?кі, зрештою, повні�?тю оновили штат податкової �?лужби.

Спрощенн�? податкового кодек�?у та розширенн�? податкової бази
�?овий податковий кодек�? прийн�?то у 2005 році. Його о�?новними ціл�?ми
були �?тимулюванн�? економічного зро�?танн�?, підвищенн�? ефективно�?ті по-
даткової �?и�?теми та розширенн�? податкової бази. До того ж, запроваджені
зміни мали антикорупційний вплив, адже було викорінено �?кладну та заплу-
тану �?и�?тему, �?ка була �?при�?тливим �?ередовищем дл�? процвітанн�? коруп-
ційних �?хем. Із запровадженн�?м нового податкового кодек�?у було �?прощено
�?и�?тему оподаткуванн�?, знижено податкові �?тавки та �?ка�?овано податки на
забрудненн�?, відчуженн�? майна, гральний бізне�?, туризм, рекламу та інші
дрібні мі�?цеві податки, �?кі не прино�?или значних надходжень. Залишило�?�?
тільки 7 з 21 податків, а �?тавки багатьох з них були зменшені. Ставка �?оці-
ального вне�?ку знизила�?�? з 33% до 20%, а замі�?ть прогре�?ивної �?тавки по-
датку на прибуток фізичних о�?іб (на заробітну платню), �?ка �?�?гала 20%, було
запроваджено фік�?овану �?тавку на рівні 12%. ПДВ знизив�?�? з 20% до 18%.
Ставки податків на прибуток і майно, акцизи на алкоголь, нафтопродукти,
тютюн і автомобілі, а також �?тавки митних зборів залишили�?ь без змін.
   Ставки оподаткуванн�? в подальшому зменшували�?ь, через що у 2010 р. за
відповідними рейтингами режим оподаткуванн�? у Грузії оцінював�?�? �?к один
з найбільш ліберальних у �?віті: �?умарна �?тавка податку на доходи фізичних
30   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



о�?іб та �?оціального вне�?ку дорівнювала 20%, �?тавка податку на прибуток –
15%, а ПДВ – 18% (�?тавки у�?іх цих податків �?тали фік�?ованими). Зменшен-
н�? податкових надходжень через зниженн�? �?тавок оподаткуванн�? значною
мірою компен�?ували�?ь за рахунок розширенн�? податкової бази, по�?иленн�?
податкової ди�?ципліни, а також жор�?ткіших заходів зі �?т�?гненн�? податків,
включно з ви�?окими зборами та штрафами за недотриманн�? податкового за-
конодав�?тва. Законодавчі зміни забезпечили ліквідацію більшо�?ті податко-
вих пільг і, таким чином, допомогли запровадити єдині й рівні умови дл�?
бізне�?у, а також розширили базу оподаткуванн�?.
   Також було запроваджено заходи з викоріненн�? «квітучої» тіньової еко-
номіки та розширенн�? податкової бази. Суперечливою темою �?тала заборона
ді�?льно�?ті малих вуличних торговців, �?кі не мали ліцензії, працювали неофі-
ційно і не �?плачували жодних податків. �?а знак проте�?ту проти цього заходу
на вулиці вийшла армі�? незадоволених, адже у багатьох випадках це було
дл�? них єдиним джерелом доходів. Проте ви�?тупи торговців не мали значної
�?у�?пільної підтримки, натомі�?ть їх зникненн�? полегшило дорожній рух, до-
зволило підтримувати вулиці у чи�?тоті, а також �?при�?ло збільшенню кіль-
ко�?ті цілком легальних невеличких крамниць, �?кі надавали набагато �?кі�?ніші
по�?луги у більш прийн�?тних �?анітарних умовах.
   Іншим �?уперечливим заходом було запровадженн�? обов’�?зкового при-
дбанн�? та викори�?танн�? у кожній комерційній у�?танові електронних ка�?ових
апаратів, �?кі фік�?ували ПДВ за кожною проведеною операцією. Бізне�? не
хотів купувати до�?ить дороге у�?таткуванн�? і відмовл�?в�?�? від реє�?трації у�?іх
без вин�?тку операцій. Проте, незважаючи на запереченн�?, не було жодних
компромі�?ів чи вин�?тків, а заходи із забезпеченн�? виконанн�? цієї норми за-
лишили�?�? жор�?ткими. Податкова �?лужба роз�?илала по в�?ій країні під�?тав-
них клієнтів, найча�?тіше пен�?іонерів та вагітних жінок, �?кі перевір�?ли від-
повідні�?ть новим вимогам. Магазини, �?кі не в�?тановили електронні ка�?ові
апарати або не видавали чеки, піддавали�?�? �?ерйозним штрафам, розмір �?ких
збільшував�?�? у разі ви�?вленн�? повторного порушенн�?. Зрештою, нові прави-
ла були прийн�?ті, але тільки тому, що ніхто не мав жодних пільг на тлі одна-
кового �?тавленн�? до в�?іх.

Упор�?дкуванн�? адміні�?труванн�? податків
Разом зі �?прощенн�?м податкового кодек�?у Ур�?д прагнув полегшити подан-
н�? платниками податкової звітно�?ті та �?плату податків, аби покращити біз-
не�?-клімат та знизити рівень корупції. Поданн�? податкових декларацій було
�?прощено завд�?ки відтермінуванню о�?танньої дати до 15 чи�?ла кожного
мі�?�?ц�?. �?овий кодек�? також �?ка�?ував коли�?ь обов’�?зковий щорічний подат-
                                          Збільшенн�? надходжень від податків   31



ковий аудит. За від�?утно�?ті прибутку декларуванн�? поточної кредитор�?ької
заборговано�?ті також �?тало необов’�?зковим. Були поєднані форми звітно�?ті
за прибутковим податком та �?оціальним вне�?ком, �?прощено проце�? �?плати
податку на майно завд�?ки ліквідації двохвід�?откового податку на відчуженн�?
майна, �?кий раніше �?плачували покупці.
   Поданн�? звітів в електронній формі �?тало однією з перших електронних
�?и�?тем, запропонованих бізне�?-�?пільноті. Поданн�? звітно�?ті вручну (на па-
перовому но�?ії) ча�?то вимагало відвідуванн�? різних �?лужб дл�? �?плати різних
податків, що розширювало можливо�?ті дл�? хабарів. �?би у�?унути їх, у 2007
році Ур�?д �?творив електронну �?и�?тему звітуванн�?, �?ка мінімізувала безпо-
�?ередню взаємодію між платниками податків та податківц�?ми.
   Перехід до електронної �?и�?теми поданн�? звітно�?ті �?початку наражав�?�? на
опір з боку підприєм�?тв, �?кі звикли до практики подвійного бухгалтер�?ького
обліку, бухгалтерів, �?кі бо�?ли�?�? втратити роботу, та тих, хто не хотів кидати
звичне й навчати�?�? новому. Проте Ур�?д підтримував впровадженн�? цієї �?и�?-
теми. У ли�?топаді 2009 року відповідне відом�?тво – це був неофіційний і до-
�?ить �?уперечливий крок – про�?то пере�?тало приймати податкові декларації
у паперовій формі. Як на�?лідок, прот�?гом 2010 року кількі�?ть �?уб’єктів опо-
даткуванн�?, �?кі подають податкову звітні�?ть в електронній формі, швидко
зро�?тала. При цьому вже за кілька мі�?�?ців нових правил звітуванн�? дотри-
мували�?ь вже приблизно 80% платників податків (див. ри�?. 3.1). Ур�?д також
надав можливі�?ть �?тавати на податковий облік та подавати податкові декла-
рації за допомогою Інтернет-інтерфей�?у.
   Ур�?д запровадив �?прощену електронну �?и�?тему вз�?тт�? на податковий об-
лік, �?прощені вимоги до документації щодо �?плати ПДВ, �?прощений пор�?док
перерахуванн�? податкових платежів через банки. Це забезпечувало швид-
кі�?ть зарахуванн�? коштів на казначей�?ькі рахунки, а також гарантувало точну
реє�?трацію надходжень у базі даних податкової �?лужби, надавало платникам
податків, �?кі подавали звітні�?ть в електронній формі, до�?туп до �?вого обліко-
вого запи�?у в режимі онлайн через Інтернет. Також було до�?�?гнуто значного
прогре�?у у реформуванні вимог до бухгалтер�?ького обліку підприєм�?тв.
   Ур�?дом було запроваджено управлінн�? податковими аудитами на за�?адах
аналізу ризиків. Відповідно до цього підходу увага податкової �?лужби зо-
�?ереджувала�?ь на конкретних економічних агентах, виход�?чи з комплек�?у
в�?тановлених критеріїв, а не на вибірковій перевірці довільно обраних о�?іб
чи компаній. Від�?оток перевірок довільно обраних компаній впав з 70% у
2009 р. до 35% у 2010 р. та зрештою був зведений до нул�? у 2011 р. У�?ві-
домлюючи брак внутрішніх ре�?ур�?ів, у 2011 році Ур�?д прийн�?в рішенн�? до-
зволити компані�?м залучати по�?луги приватних аудиторів дл�? проведенн�?
податкових аудитів.
32                 Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



                               900                                                                                    80


                               800                                                                                    70

                               700
                                                                                                                      60

                               600
     Кількі�?ть звітів (ти�?.)




                                                                                                                      50




                                                                                                                           % у�?іх звітів
                               500
                                                                                                                      40
                               400

                                                                                                                      30
                               300

                                                                                                                      20
                               200


                               100                                                                                    10


                                 0                                                                                    0
                                     Січ.   Бер.    Трав.    Лип.   Вер.   Ли�?т.   Січ.   Бер.   Трав.   Лип.   Вер

                                                         2009                                    2010

                                                   Загалом          Ча�?тка від загального об�?�?гу (СДМФ)

Ри�?унок 3.1. Податкова звітні�?ть, що подаєть�?�? в електронній формі: аб�?олютні та
             відно�?ні показники за період з �?ічн�? 2009 р. по вере�?ень 2010 р.
Джерело: Служба доходів Міні�?тер�?тва фінан�?ів Грузії.


    �?би забезпечити розгл�?д �?карг платників податків, кількі�?ть �?ких на �?ьо-
годні перевищує 2000 на рік, було запроваджено дво�?тупеневий адміні�?тра-
тивний механізм врегулюванн�? �?уперечок. Приблизно 30% у�?іх �?карг вдавало-
�?�? врегулювати вже на першому етапі – у рамках розгл�?ду �?прави юридичною
�?лужбою центрального апарату податкової �?лужби. Суперечки, �?кі не вдава-
ло�?�? розв’�?зати, передавали�?�? на розгл�?д комі�?ії з вирішенн�? �?порів на чолі
з Міні�?тром фінан�?ів або до �?уду. До завершенн�? розгл�?ду �?прави платники
податків мають право не платити �?уму податку, �?ка є предметом �?пору.

Результати
Реформа �?и�?теми оподаткуванн�? збільшила податкові надходженн�? і, тим �?а-
мим, забезпечила на�?вні�?ть фінан�?ового ре�?ур�?у дл�? наданн�? більш �?кі�?них
по�?луг. Крім того, зменшенн�? податкового т�?гар�? та по�?лабленн�? корупцій-
                                                                 Збільшенн�? надходжень від податків               33



ного ти�?ку на громад�?н �?тимулювали зро�?танн�? кілько�?ті ново�?творюваних
підприєм�?тв. Як і в інших �?екторах, ключем до у�?піху була �?и�?тема підви-
щенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті.

Збільшенн�? податкових надходжень
У період між 2003 і 2011 рр. �?по�?терігало�?�? відчутне зро�?танн�? податкових
надходжень у номінальному виразі за в�?іма видами податків. При цьому най-
більше зро�?танн�? зафік�?овано за податком на прибуток (у ші�?ть разів), ПДВ
та акцизними зборами (більш ніж у п’�?ть разів), податком на доходи громад�?н
та податком на майно (у три рази). Таке розширенн�? податкової бази є о�?обли-
во вражаючим на тлі різкого зниженн�? �?тавок оподаткуванн�?. �?а здатно�?ті
�?уб’єктів го�?подарюванн�? виконувати �?вої податкові зобов’�?занн�? негативно
позначили�?�? вій�?ьковий конфлікт 2008 року та �?вітова фінан�?ова криза, проте
вже у 2011 р. рівень податкових надходжень повні�?тю відновив�?�?.
    Кардинальна зміна �?итуації із податковими надходженн�?ми була о�?обли-
во важливою у перші дні пі�?л�? Революції тро�?нд. Завд�?ки їх збільшенню
вже до кінц�? 2004 р. Ур�?д �?проміг�?�? зробити те, що ніколи не вдавало�?�? по-
передникам, – пога�?ити у�?і борги з пен�?ій та зарплат. До квітн�? податкові
надходженн�? цілком покрили видатки бюджету за відповідний мі�?�?ць, а на-
прикінці червн�? Парламенту було запропоновано вне�?ти зміни до бюджету
та �?хвалити викори�?танн�? профіциту бюджету у розмірі 200 мільйонів ларі
на відновленн�? енергетичного �?ектору. До кінц�? 2004 року �?піввідношенн�?
надходжень від податків до ВВП зро�?ло з 12% до 20% ВВП і зрештою до-
�?�?гнуло 26% у 2007 р. (див. ри�?. 3.2).

                      7,000                                                                  30
                      6,000                                                                  25
                      5,000
                                                                                                  Ча�?тка ВВП, %




                                                                                             20
        Ларі (млн.)




                      4,000
                                                                                             15
                      3,000
                                                                                             10
                      2,000
                      1,000                                                                  5

                         0                                                                   0
                              2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010   2011

                �?адходженн�? від податків             �?адходженн�? від податків �?к ча�?тка ВВП (СДМФ)

Ри�?унок 3.2. Збільшенн�? податкових надходжень у 2003-2011 роках.
Джерело: Міні�?тер�?тво фінан�?ів Грузії.
34   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Зменшенн�? податкового і корупційного т�?гара
У 2009 році, за даними журналу «Форб�?» (Forbes, 2009 р.), Грузі�? по�?іла
четверте мі�?це в �?віті �?еред країн з найменшим податковим навантаженн�?м
на бізне�?, по�?тупаючи�?ь лише Катару, Об’єднаним �?раб�?ьким Еміратам і
�?пеціальному адміні�?тративному району Гонконг (Китай). �?епр�?мі податки
на варті�?ть робочої �?или визначають�?�? �?к відно�?не податкове навантажен-
н�?, що припадає на кожного найн�?того �?півробітника. У країнах Організа-
ції економічного �?півробітництва та розвитку цей показник в �?ередньому
�?тановить близько 36% – набагато більше, ніж у Грузії (20%). За показни-
ком �?плати податків у різних країнах �?віту, що підраховуєть�?�? у рейтингу
«Легко�?ті веденн�? бізне�?у» (Doing Business), Грузі�? підн�?ла�?�? зі 110 мі�?ц�?
у 2005 р. до 39-го у 2012 р. За результатами Регіонального до�?лідженн�? ді-
лового �?ередовища та ефективно�?ті підприєм�?тв (Business Environment and
Enterprise Performance Survey, BEEPS) у 2008 р. лише 3% компаній у Грузії
повідомили про ча�?ті випадки хабарництва, пов’�?заного з оподаткуванн�?м,
що набагато менше, ніж у країнах Європи та Центральної �?зії (9%), та в
�?ередньому по С�?Д (18%). Ці показники �?відчать про значне поліпшенн�?
�?итуації порівн�?но з 2005 р., коли 13% компаній повідомили про корупцію
у податковій �?и�?темі.

Збільшенн�? кілько�?ті нових підприєм�?тв
Зменшенн�? кілько�?ті податків та зниженн�? �?тавок оподаткуванн�?, а також
різке �?короченн�? розміру мінімального �?татутного фонду (з 2000 до 200
ларі) �?тало поштовхом до �?творенн�? нових підприєм�?тв. Порівн�?но з при-
близно 205 ти�?�?чами компаній у 2003 р. вже у березні 2011 року у Грузії
було загалом зареє�?тровано понад 350 ти�?�?ч реально функціонуючих під-
приєм�?тв. Також багато бізне�?у вийшло з тіні, легалізувало �?вою ді�?льні�?ть
і почало повідомл�?ти про фактичну чи�?ельні�?ть працівників та �?правжні
об�?�?ги виробництва.

Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
У�?піх реформ у �?фері оподаткуванн�? значною мірою пов’�?заний зі збільшен-
н�?м відповідально�?ті і підзвітно�?ті у відно�?инах між принципалами та їх
агентами (див. ри�?. 3.3). Вне�?ені зміни до податкового кодек�?у та інших зако-
нодавчих актів у �?фері оподаткуванн�? відповідали очікуванн�?м �?у�?піль�?тва
щодо �?тавок оподаткуванн�?, про�?тоти відповідних процедур і �?праведливо�?-
ті загалом. За нової �?и�?теми податкова �?лужба (агент) надає по�?луги ви�?окої
�?ко�?ті з викори�?танн�?м провідних технологій, зокрема �?и�?теми підготовки
                                                          Збільшенн�? надходжень від податків                 35



та поданн�? звітно�?ті та декларацій в електронному вигл�?ді, про�?тої проце-
дури вз�?тт�? на облік, податкових аудитів на за�?адах оцінюванн�? ризиків та
�?и�?теми о�?карженн�? рішень податкових органів. Клієнт (платник податків)
переконаний, що податки повинні �?плачувати�?ь. Загальне податкове наван-
таженн�? є керованим, і Ур�?д має ширші можливо�?ті дл�? забезпеченн�? �?у�?-
пільного блага, ніж це було до реформи.



    • Громад�?ни вимагають про�?тішої
      та більш �?праведливої податкової                                 • Прийн�?тт�? чіткого та про�?того
      �?и�?теми із нижчими �?тавками                                        податкового кодек�?у
    • Бізне�?-а�?оціації забезпечують               Ур�?д                 • По�?иленн�? відповідально�?ті
      зворотний зв'�?зок                                                • �?ові кадри та новітні технології,
    • В�?тановлюєть�?�? довіра до Ур�?ду                                     запровадженн�? нової �?и�?теми
    • Починаєть�?�? діалог                                                 �?тимулюванн�?
      з громад�?ькі�?тю


                                  Громад�?ни/                 Податкові
                                  фірми                      органи




                             • Запровадженн�? чіткого та прозорого
                               режиму оподаткуванн�?
                             • Введенн�? потужних �?тимулів дл�? дотриманн�?
                               закону та від�?утні�?ть �?тимулів дл�? недотриманн�?
                             • Введенн�? в дію �?и�?теми врегулюванн�? �?уперечок
                             • Створенн�? �?и�?теми електронної звітно�?ті й �?плати
                               податків; зменшенн�? кілько�?ті о�?оби�?тих контактів
                               між платниками податків та чиновниками



Ри�?унок 3.3. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у �?фері оподаткуванн�?.
Джерело: �?втори.


Ви�?новки
Від �?амого початку керівники Ур�?ду �?ходили�?ь на думці, що збільшенн�?
податкових надходжень є наріжним каменем відновленн�? держави. Вони
у�?відомили, що збільшенн�? доходів бюджету вимагає значного �?прощенн�?
�?и�?теми оподаткуванн�? та на�?вно�?ті за�?обів забезпеченн�? дотриманн�? зако-
нодав�?тва. Вони бажали мати �?и�?тему, �?ка, з одного боку, забезпечувала б
надходженн�? податків, а з іншого – �?при�?ла б розвиткові бізне�?у та еконо-
мічному зро�?танню. Від �?амого початку формувала�?�? довіра громад�?ько�?ті
через гучні арешти і приму�?ову зміну поведінки податківців, �?кі раніше чи-
нили корупційні дії. Іноземні кон�?ультанти з питань оподаткуванн�?, залуче-
ні коштом організацій-донорів, допомогли модернізувати податкову �?лужбу
36   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



і по�?луги, що надають�?�?, але багато нововведень та технологічних рішень
були розроблені вла�?ними зу�?илл�?ми. Як і �?крізь в Ур�?ді, новітні технології
викори�?товували�?ь з метою підвищенн�? ефективно�?ті та звуженн�? можли-
во�?тей дл�? корупції.
    �?а пор�?дку денному, �?к і завжди, залишаєть�?�? питанн�? забезпеченн�? �?та-
ло�?ті покращень у �?фері податкових зборів. Політики мають і надалі зміц-
нювати адміні�?труванн�? податків та укорінювати нову культуру державної
�?лужби, аби забезпечити довіру до об’єктивного за�?то�?уванн�? податкового
законодав�?тва. Ча�? від ча�?у, адміні�?труванн�? податків вважало�?�? агре�?ив-
ним та навіть �?вавільним. Запровадженн�? нових ін�?титуційних механізмів
із розв’�?занн�? цих питань, �?к-от, наприклад, процедури о�?карженн�? та комі-
�?ії з вирішенн�? �?порів, до �?кладу �?кої вход�?ть пред�?тавники громад�?н�?ького
�?у�?піль�?тва, є кроками на шл�?ху зміцненн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті.
РОЗДІЛ 4



Упор�?дкуванн�? митної �?прави




Стан �?прав у 2003 р.
Ще одним ба�?тіоном корупції була митниц�?. Кордони не контролювали�?�?
�?к належно та не передбачали жодного захи�?ту. Хабарництво і контрабан-
да були правилом, а не вин�?тком. За хабар будь-хто міг провезти з �?обою в
країну будь-�?кий вантаж і продати його без митної декларації та без �?пла-
ти митних зборів. Контрабанди�?ти приходили пішки або їздили машиною
чи вантажівкою з мішками джин�?ів з Туреччини чи продуктами харчуванн�?
та паливом з Ро�?ії. З імпортом наркотиків, вибухових речовин і зброї було
�?кладніше (і це вимагало більших хабарів), проте ввозило�?�? практично в�?е,
що тільки можна було ввезти.
   Отриманн�? по�?ади митника не передбачало працевлаштуванн�? на кон-
кур�?них за�?адах чи перевірку кваліфікації. �?атомі�?ть майбутні �?півробіт-
ники митниці підкуповували чиновників дл�? отриманн�? відповідних по�?ад.
При цьому варті�?ть де�?ких з них �?�?гала 10000 доларів СШ�?. «Придбанн�?»
по�?ади митника було ефективною інве�?тицією з коротким терміном окуп-
но�?ті, про що �?відчать палацові будинки багатьом митників з офіційно низь-
кою заробітною платнею.
   Хоча Митний кодек�? був прийн�?тий на початку 1990-х років, забезпечен-
н�? його виконанн�? залишило�?�? на низькому рівні, і по �?уті він лише �?при�?в

                                                                        37
38   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



розгулу корупції. З огл�?ду на на�?вні�?ть 16 різних категорій (груп) товарів,
було багато митних �?тавок, розмір �?ких варіював від 0 до 30%. Це �?творю-
вало �?кладну �?и�?тему, в �?кій митники могли зловживати �?воєю владою і ви-
магати хабарі. Додаткові можливо�?ті дл�? хабарництва �?творювали чи�?ленні
вин�?тки із загальних правил.
   Корупці�? знаходила �?воє віддзеркаленн�? у дуже низькому рівні митних
зборів. �?езважаючи на те що �?ередній тариф був вище 20%, митні збори
�?тановили менше 1% від валового внутрішнього продукту (ВВП), а рівень
доходів митниці у Грузії був одним з найнижчих �?еред країн регіону.

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
Митна реформа була ані легкою, ані швидкою. За �?ловами колишнього Міні-
�?тра фінан�?ів пана Кахи Баіндурашвілі, її було завершено лише у 2010 році.
�?авіть Президент Саакашвілі був здивований кінцевим у�?піхом реформ. «�?а
початку �? думав, митниц�? безнадійна, – говорить він. – �?ле зараз �? змінив
�?вою думку». Врешті-решт, митна реформа �?тала в�?ео�?�?жною і охопила вне-
�?енн�? змін до законодав�?тва, розбудову кадрового та ін�?титуційного потен-
ціалу, зміни у �?и�?темах та інфра�?труктурі. Реформуванн�? було уривча�?тим, з
чи�?ленними провалами на етапі впровадженн�?.

По�?иленн�? та �?прощенн�? митного законодав�?тва
Одним з перших завдань дл�? нового Ур�?ду була розробка нового Митного
кодек�?у. Він по�?тавив �?обі за мету зробити це упродовж року – у термін,
�?кий, на думку де�?ких запрошених міжнародних ек�?пертів, був нереальним.
Ур�?д був змушений демон�?трувати швидкі результати і не міг чекати. Зре-
штою, план втіленн�? реформ був �?формований здебільшого вла�?ними зу�?ил-
л�?ми Ур�?ду Грузії та мі�?цевих �?пеціалі�?тів.
   �?овий закон про митні тарифи набрав чинно�?ті у вере�?ні 2006 року. �?им
було ліквідовано 16 митних �?тавок і, натомі�?ть, запроваджено нульову �?тав-
ку дл�? 86% імпорту та дві інші �?тавки (5% і 12%) дл�? обмеженого кола то-
варів, �?к-от, наприклад, �?іль�?ького�?подар�?ької продукції (з метою захи�?ту
грузин�?ьких фермерів). Також закон прирівн�?в країни, �?кі ще не в�?тупили в
СОТ, до членів цієї міжнародної організації, а отже зрозумілі та низькі тари-
фи митних зборів �?тали однаковими дл�? в�?іх. Си�?тема ліцензуванн�? імпорту
була �?прощена у 2005 році, коли кількі�?ть необхідних ліцензій на імпорт і
ек�?порт була �?корочена з 14 о�?новних груп до 8, а ліцензуванн�? проводило�?ь
лише з метою забезпеченн�? охорони здоров’�? на�?еленн�?, охорони навколиш-
нього �?ередовища та національної безпеки (СОТ, 2010 р.).
                                               Упор�?дкуванн�? митної �?прави   39



   До Митного кодек�?у було вне�?ено низку змін у 2009 р., а також в рамках по-
даткової реформи у 2010 р. Зміни, �?кі ще більше �?про�?тили митні процедури,
забезпечили до�?�?гненн�? таких результатів:

•   �?творенн�? єдиної державної �?лужби доходів, �?ка об’єднала податкові та
    митні органи і �?тала �?при�?ти викори�?танню єдиної �?и�?теми ідентифікації
    й обміну даними;

•   �?короченн�? кілько�?ті документів, необхідних дл�? митного оформленн�?
    (за вин�?тком портової ді�?льно�?ті), до чотирьох о�?новних: деклараці�?, на-
    кладна, довірені�?ть, комерційний рахунок-фактура;

•   зменшенн�? кілько�?ті документів, необхідних дл�? ек�?порту, до двох (ек�?-
    портна деклараці�? і тран�?портний документ);

•   введенн�? �?и�?теми управлінн�? ризиками, �?ка дозвол�?є митним �?лужбам
    робити цільові перевірки менш ніж 10% у�?іх вантажів.

Заміна та мотиваці�? пер�?оналу
Реформатори визнавали, що упор�?дкована правова база не призведе до
жодних зрушень без �?ерйозних змін у штатному розкладі та мотивації �?пів-
робітників митниці. Більші�?ть митників були корупціонерами і підл�?гали
звільненню. Зробити це ви�?вило�?�? нелегко, адже чинив�?�? потужний полі-
тичний ти�?к на захи�?т багатьох з них. Спочатку було проведено �?пеціальне
навчанн�? дл�? чинних митників з надією, що вони припин�?ть брати хабарі.
Проте, за �?ловами пана Зураба �?нтелідзе, �?кий очолював митну �?лужбу у
перші роки пі�?л�? Революції тро�?нд, «розумінн�? того, що правила і �?тандар-
ти змінили�?�?, а корупці�? більше неприйн�?тна, прийшло не одразу». Отже,
увагу було перене�?ено на залученн�? нових кадрів. Близько 80% по�?адових
о�?іб митних органів врешті-решт підпали під звільненн�?, а їм на зміну при-
йшли молоді недо�?відчені �?півробітники.
   �?ові митники в обов’�?зковому пор�?дку про�?лухали ґрунтовний ше�?-
тимі�?�?чний навчальний кур�?. �?априкінці навчанн�? відбувало�?�? те�?туван-
н�?, і лише найкращим було дозволено проходити �?тажуванн�? у пунктах
митного контролю. Підвищенн�? зарплати митника з 30 до 800 ларі на мі-
�?�?ць за період із 2003 до 2005 р. значно �?про�?тило залученн�? ефективних
кадрів.
40   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Зміна �?ередовища
Відбір та навчанн�? нових �?півробітників і підвищенн�? їх зарплатні в�?е ж
були недо�?татніми дл�? викоріненн�? корупції. Також було необхідно зміни-
ти інфра�?труктуру пунктів митного контролю. Першим у травні 2005 року
контрольно-пропу�?кним пунктом, �?кий було відремонтовано, о�?нащено но-
вим обладнанн�?м та укомплектовано �?півробітниками пі�?л�? навчанн�?, �?тав
по�?т на Червоному мо�?ті на кордоні з �?зербайджаном. О�?танні контрольно-
пропу�?кні пункти відновлені у 2010 році.
    У �?ко�?ті ек�?перименту головний митник пан �?нтелідзе �?пробував по-
рівн�?ти результативні�?ть новобранців, відр�?джених до відновленого по�?ту
на Червоному мо�?ті, з іншою групою новобранців, �?кі були �?пр�?мовані на
пункт митного контролю без нового обладнанн�?, �?и�?тем та процедур. Ви�?ви-
ло�?�?, що група, направлена на �?тарий пункт митного контролю, на відміну
від митників на новому КПП, перейн�?ла корупційні звички �?тарих митників.
«�?емає значенн�?, кого ви наймаєте, – важливим є �?ередовище. Ми дізна-
ли�?�?, що нам потрібно змінити не тільки акторів, але й �?цену», – зазначає
пан Вахтанг Лежава, головний радник Прем’єр-міні�?тра. Ключем до змін у
�?ередовищі на пунктах митного контролю �?тало запровадженн�? жор�?ткого
неприйн�?тт�? корупції та боротьби із нею. �?би прищепити колективну від-
повідальні�?ть за боротьбу з корупцією, коли на отриманні хабара попадав�?�?
один митник – карала�?�? в�?�? зміна.
    �?ле навіть цього було недо�?татньо, щоб позбавити�?�? корупції у митній
�?лужбі. Було необхідно змінити також менталітет торговців, �?кі продовжува-
ли пропонувати хабарі по�?адовим о�?обам митних органів. З метою прибор-
канн�? хабарництва по�?адові о�?оби митниці розміщували на пунктах митного
контролю оголошенн�? кількома мовами про те, що будь-�?ка �?проба підкупу
�?півробітника митних органів Грузії буде �?уворо покарана, незалежно від на-
ціонально�?ті. Де�?�?тки громад�?н �?у�?ідніх країн, �?піймані на �?пробі підкупу
митників, арештовували�?ь, отримували штрафи і за�?уджували�?ь до кількох
днів ув’�?зненн�?. �?а короткий ча�? цей захід викликав дипломатичний �?кан-
дал, але він до�?�?г очікуваних результатів. Інформаці�? про те, що �?ередовище
дій�?но змінило�?�?, і грузин�?ьких митників вже не варто намагати�?�? підкупи-
ти, поширювала�?ь швидко.

Реформуванн�? ін�?титуцій
Ін�?титуційний хао�? на кордоні, �?кий у�?падкував новий Ур�?д, �?повільнював
реформу митної �?прави. �?а пунктах митного контролю одноча�?но працюва-
ло дев’�?ть різних �?лужб. У�?і вони були корумпованими та готовими в�?тупити
у змову з метою отриманн�? хабара з у�?іх, хто намагав�?�? перетнути кордон.
                                             Упор�?дкуванн�? митної �?прави   41



�?овому Ур�?дові по�?тупово вдало�?�? �?коротити кількі�?ть �?лужб на кордоні
до двох: одна з них була підпор�?дкована Міні�?тер�?тву внутрішніх �?прав і
забезпечувала прикордонний па�?портний контроль, а інша була відповідаль-
на за митну �?праву при Міні�?тер�?тві фінан�?ів. Та навіть ці заходи були не-
до�?татніми аж до 2008 року, коли патрульна поліці�? замінила корумповану
прикордонну поліцію, відповідальну за па�?портний контроль. І хоча ці дві
�?лужби належали до різних міні�?тер�?тв, вони ті�?но �?півпрацювали в логі�?ти-
ці та обміні електронними базами даних. Співробітники обох �?лужб �?пільно
виконували уве�?ь комплек�? функцій, і це означало, що митники могли здій-
�?нювати па�?портний контроль, а імміграційна �?лужба могла опрацьовувати
митні документи. У 2009 році митна �?лужба була об’єднана з податковою в
єдину �?лужбу державних доходів.
    Перші рішучі дії із жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції та боротьби з нею
знизили рівень хабарництва, проте це не означало автоматичне �?корочен-
н�? ча�?у, що витрачав�?�? на перетин кордону. �?а початку ново�?творена фі-
нан�?ова поліці�? перебувала в пунктах митного контролю та здій�?нювала
нагл�?д за роботою митників, дотриманн�?м ними законів та забезпеченн�?м
�?воєча�?ного у�?уненн�? помилок. Політика жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції
та боротьби з нею передбачала, що немає різниці між дрібними помилка-
ми і кримінальними злочинами: будь-що могло призве�?ти до тюремного
ув’�?зненн�? або ви�?окого штрафу. У 2008 році, пі�?л�? в�?тановленн�? камер
�?по�?тереженн�?, фінан�?ова поліці�? пере�?тала здій�?нювати нагл�?д на мит-
них пунктах.
    �?рхаїчні процедури поглиблювали труднощі при перетині кордону. �?а-
приклад, �?ерйозну проблему �?тановила оцінка товарів дл�? цілей оподат-
куванн�?. У більшо�?ті випадків варті�?ть товару, за�?влена імпортерами у
рахунку-фактурі, �?уттєво відрізн�?ла�?ь від реальної варто�?ті. Митник мав
право на �?вій вла�?ний роз�?уд оцінювати товари із викори�?танн�?м методів,
�?кі багато імпортерів вважали не�?праведливими. Спочатку бази даних вар-
то�?ті товарів і методи оцінюванн�? не були до�?татньо розвинутими дл�? того,
щоб забезпечити вибіркові�?ть і об’єктивні�?ть оцінки. Від�?утні�?ть адекват-
них процедур разом з пильною увагою фінан�?ової поліції ча�?то �?повіль-
нювала митне оформленн�? та призводила до виникненн�? величезних черг.
Співробітники відкривали кожну валізу, що перетинала кордон, та �?т�?гу-
вали завищені митні збори. Тоді навіть ходив жарт про те, що �?кщо у ва�?
є пара шкарпеток, то, на думку митників, одна з них обов’�?зково призна-
чала�?�? дл�? продажу.
    Суворе дотриманн�? правил іноді �?творювало великі проблеми. �?апри-
клад, у 2004 році імпортери почали за�?то�?овувати процедури 1990-х років,
відповідно до �?ких вони мали право ввозити до країни до 20 кілограмів то-
42   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



варів одного типу без проходженн�? у�?іх митних процедур та повного опо-
даткуванн�?. Це призводило до ма�?штабних зловживань, адже імпортери роз-
діл�?ли �?вої по�?тавки на велику кількі�?ть 20-кілограмових партій і наймали
мі�?цевих жителів за 2-3 ларі, аби ті перетнули з ними кордон. Іноді мі�?цеве
на�?еленн�? допомагало контрабанди�?там, �?творюючи заворушенн�?, щоб від-
вернути увагу фінан�?ової поліції. У відповідь митники проводили ще більш
ретельні перевірки та ще жор�?ткіший па�?портний контроль. Проте такий
�?уворий підхід призводив до непорозумінь, �?кі переро�?тали у конфронта-
ції. Були �?проби закріпити захи�?т державного кордону за фінан�?овою полі-
цією та навіть �?пеціальним загоном Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав. �?ле це
не зупин�?ло тих, хто перетинав кордон, і ча�?ом �?палахували бійки. Пошук
контрабандних товарів призводив до утворенн�? довжелезних черг, через що
очікуванн�? митного оформленн�? на кордоні розт�?гувало�?ь дл�? імпортерів
із фурами до одного тижн�?. Ці затримки викликали незадоволенн�? новою
�?и�?темою. Ставало зрозумілим, що більше ввозити товари до Грузії контра-
бандним шл�?хом неможливо, але разом із тим зро�?тала й кількі�?ть �?карг на
недоброзичливе �?тавленн�? митників.
    Ур�?д по�?тупово запроваджував ін�?титуційні зміни, що дозволило �?почат-
ку зменшити, а згодом і повні�?тю у�?унути черги. З метою мінімізації безпо-
�?ередньої взаємодії між митниками та торговц�?ми було запроваджено прак-
тику «єдиного вікна». За �?тарої �?и�?теми імпортерам доводило�?�? звертати�?�?
до різних вікон митної �?лужби дл�? оформленн�? товару. Із запровадженн�?м
«єдиного вікна» вони отримували в�?і потрібні документи в одному мі�?ці. До-
кументи отримували номер та оброблювали�?ь в бек-офі�?ах, де �?пілкуванн�?
між імпортером та митним �?лужбовцем було неможливим. Цей підхід �?ко-
ротив кількі�?ть процедур із митного очищенн�?, при�?корив проце�? митного
оформленн�? загалом, а також обмежив можливо�?ті дл�? корупції.
    Додаткові удо�?коналенн�? �?и�?теми були здій�?нені у 2009 році завд�?ки
впровадженню автоматизованої �?и�?теми управлінн�? ризиками, �?ка кла�?ифі-
кує імпортерів за категорі�?ми ризику на о�?нові 15 критеріїв. Клієнти, �?кі
належать до категорії низького ризику, швидко проход�?ть митний контроль,
– і це �?прощує обробку черги та зменшує упереджені�?ть з боку митників.
Си�?тема зменшила ча�?тку о�?іб, �?кі мали перетинати кордон через червоний
коридор під жор�?ткішим нагл�?дом з 15% у червні 2009 року до лише 7%
у червні 2011 року. Програма управлінн�? ризиками також мі�?тить критерії
відбору декларацій дл�? вибіркових перевірок, �?кі провод�?ть�?�? із 1-2% у�?іх
поданих декларацій.
    Створенн�? трьох зон митного контролю у 2010 році ще більш удо�?кона-
лило проце�? митного оформленн�?, знизило кількі�?ть процедур, зменшило
ча�?, що витрачаєть�?�? на обробку документів, і підвищило рівень задоволе-
                                              Упор�?дкуванн�? митної �?прави   43



но�?ті клієнтів. Також були запроваджені електронне декларуванн�? і розши-
рені декларації. Відтепер митне оформленн�? не відбуваєть�?�? на кордоні. Дл�?
транзитних вантажів по�?адова о�?оба, відповідальна за митне оформленн�?
(�?півробітник �?лужби міграційного контролю або митник), перевір�?є па�?-
порт воді�?, транзитні документи і пломби на вантажівці. Якщо в�?е гаразд,
вантажівка відпу�?каєть�?�? за лічені хвилини. Дл�? товарів, імпортованих з ме-
тою кінцевого �?поживанн�? на території Грузії, вантажівки відправл�?ють�?�?
у відповідну зону митного оформленн�? або, у випадку поданн�? розширеної
декларації, безпо�?ередньо до мі�?ц�? розташуванн�? імпортера, де й опрацьо-
вують�?�? документи.
   До реформи торговці звертали�?ь по допомогу до приватних митних
брокерів та ек�?педиторів дл�? проходженн�? митних процедур та надан-
н�? �?клад�?ьких приміщень (�?к це робл�?ть у більшо�?ті країн). Багато хто
з приватних брокерів були митниками, �?ких звільнили через можливе
відродженн�? корупції у �?и�?темі. �?би впорати�?�? з проблемою, Ур�?д роз-
ширив втручанн�? держави, хоча і в більш �?при�?тливій дл�? бізне�?у фор-
мі. Спочатку реформи передбачали, що по�?луги приватних брокер�?ьких
компаній будуть у�?унуті з ринку; проте з огл�?ду на реакцію приватного
�?ектору ін�?титуці�? приватних брокерів була збережена. Цей новий підхід
був позитивно �?прийн�?тий �?к грузин�?ькими бізне�?менами, так і їх іно-
земними торговими партнерами.

Результати
�?а �?ьогодні митна �?лужба Грузії має інфра�?труктуру за о�?таннім �?ловом
техніки та забезпечує наданн�? по�?луг ви�?окого рівн�?, �?кі орієнтовані на
клієнта, а також характеризуєть�?�? упор�?дкованим митним оформленн�?м і
у�?пішною реалізацією комплек�?них підходів із управлінн�? кордоном, та-
ких �?к, наприклад, перехре�?не призначенн�? прикордонних �?лужбовців,
взаємне делегуванн�? повноважень між різними прикордонними �?лужбами
та �?пільне викори�?танн�? даних. Корупці�?, �?ка нещодавно була широко роз-
пов�?юджена �?еред �?півробітників митної та інших прикордонних �?лужб,
вже вз�?та під контроль. Скрізь запроваджено політику жор�?ткого непри-
йн�?тт�? корупції та боротьби з нею. По�?адові о�?оби дотримують�?�? прин-
ципів прозоро�?ті й че�?но�?ті, а операційне �?ередовище звузило можливо�?ті
дл�? отриманн�? хабарів.
   Проце�? реформуванн�? тривав майже �?ім років і мав труднощі й невдачі.
У�?піху �?к у боротьбі з корупцією, так і у підвищенні ефективно�?ті об�?луго-
вуванн�?, було до�?�?гнуто тільки пі�?л�? проведенн�? у�?іх кадрових, ін�?титуцій-
них, інфра�?труктурних, а також �?и�?темних змін. «До цього ча�?у, – зазначає
44     Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



колишній Міні�?тр фінан�?ів Баіндурашвілі, – неповні�?тю реформована �?и�?те-
ма �?к во�?ьминіг загортала у�?іх у щупальц�? корупції».

Підвищенн�? загальної ефективно�?ті
Реформа значно лібералізувала торгівлю: до 2010 року Грузі�? була п’�?тою
країною в �?віті за рівнем �?ереднього митного тарифу �?еред 181 країн і мала
найнижчі бар’єри дл�? торгівлі у �?воєму регіоні (Європа та Центральна �?зі�?)
та у �?воїй категорії країн за рівнем доходів (з рівнем доходів, нижчим за �?е-
редній). Ча�?тка товарів з нульовою тарифною �?тавкою (86%) є найвищою
в регіоні і однією з найбільших у категорії країн із рівнем доходів, нижчим
за �?ередній. Грузі�? по�?ідає третє мі�?це за індек�?ом Генеральної угоди про
тарифи і торгівлю із виконанн�? домовлено�?тей щодо лібералізації багато�?то-
ронніх по�?луг (Світовий банк, 2010а). Об�?�?ги торгівлі різко зро�?ли, а разом
з ними і митні збори (див. табл. 4.1).

                                                                                         Таблиц�? 4.1
Де�?кі показники ді�?льно�?ті митної �?лужби у 2003-2010 роках

Показник                                           2003 р.      2008 р.       2009 р.       2010 р.
Об�?�?г зборів (мільйонів доларів)                      202         1199            958          908
Чи�?ельні�?ть пер�?оналу                                1320           969         1101          1168
Сумарна річна кількі�?ть декларацій                 75252        204556        162353       183862
Співвідношенн�? об�?�?гу зборів до
чи�?ельно�?ті пер�?оналу                             153530      1237358         870118       777397
Об�?�?г торгівлі (млн.)                                1603         7901          5840          6602
Співвідношенн�? кілько�?ті декларацій до
чи�?ельно�?ті пер�?оналу                                  57           211           147          157

Джерело: Розрахунки �?півробітників Світового банку, що ґрунтують�?�? на даних Міні�?тер�?тва фінан�?ів.


Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
Від �?амого початку Ур�?д дав чітко зрозуміти, що не терпітиме корупцію та
вживатиме жор�?тких заходів проти неї. Були ухвалені нормативно-право-
ві акти з лібералізації торговельного режиму, запроваджено кадрові зміни
та підвищено вмотивовані�?ть �?півробітників (див. ри�?. 4.1). Ін�?титуційні,
�?и�?темні зміни та удо�?коналенн�? інфра�?труктури зайн�?ли більше ча�?у, ніж
очікувало�?ь, з огл�?ду на політичні причини та значний об�?�?г витрат. Про-
те в�?і вони були ча�?тиною комплек�?у заходів із боротьби з корупцією на
митниці.
                                                              Упор�?дкуванн�? митної �?прави         45




       • Ур�?д займає недвозначну                             • Затвердженн�? політики
         позицію щодо дотриманн�?                               жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції
         митних правил                                       • Покращенн�? митного законодав�?тва
       • Ур�?д змінює та �?прощує                              • Спрощенн�? митних �?тавок
                                             Ур�?д
         процедури, у тому чи�?лі                             • Підвищенн�? зарплатні митників,
         ґрунтуючи�?ь на зворотному                             залученн�? нових кадрів
         зв’�?зку з імпортерами                               • �?ова інфра�?труктура та �?и�?теми
         та ек�?портерами


                            Громад�?ни/                Митна �?лужба
                            фірми



                            • Спрощенн�? митних �?тавок та
                              процедур митного оформленн�?
                            • Скороченн�? кілько�?ті перевірок,
                              обмеженн�? чи�?ла контактів віч-на-віч між
                              громад�?нами та державними �?лужбовц�?ми
                            • Підвищенн�? �?ко�?ті об�?луговуванн�?



Ри�?унок 4.1. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у митній �?праві.
Джерело: �?втори.


Ви�?новки
Завз�?ті�?ть у підтримці політики жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції та бороть-
би з нею �?тала ключем до у�?піху митної реформи, �?ка включала �?прощен-
н�? режиму імпорту, модернізацію процедур і тран�?формацію по�?луг митної
�?лужби. Відновленн�? довіри зайн�?ло більше ча�?у, ніж в інших �?ферах, але
наполегливі�?ть Ур�?ду зрештою окупила�?�?. Важливу роль відіграли підбір та
навчанн�? нових �?півробітників, підвищенн�? зарплати та значні інве�?тиції в
нові технології та обладнанн�?. �?ле в о�?нові у�?піху були ін�?титуційні зміни,
�?кі змінили �?и�?тему �?тимулів та правила гри, а також допомогли зміцнили
підзвітні�?ть і відповідальні�?ть, необхідні дл�? забезпеченн�? �?тало�?ті реформ.
РОЗДІЛ 5



Забезпеченн�? надійного
енергопо�?тачанн�?




Стан �?прав у 2003 р.
У 2000 р. енергетична галузь Грузії була на межі колап�?у. За де�?�?тирічч�? не-
ефективного фінан�?ового управлінн�?, закоренілої корупції та навіть �?аботажу
з боку електро�?танцій більша ча�?тина країни у буквальному �?ен�?і цих �?лів
жила у темр�?ві. �?езважаючи на те, що лінії електропередач про�?т�?гали�?�? на-
віть до віддалених гір�?ьких по�?елень і забезпечували під’єднанн�? 95% на�?е-
ленн�?, жодна ча�?тина країни не мала цілодобового електропо�?тачанн�?, а де�?кі
райони цілими дн�?ми залишали�?�? без електроенергії. �?авіть у Тбілі�?і електро-
по�?тачанн�? забезпечувало�?ь у �?ередньому лише прот�?гом �?еми годин на добу.
    Електроенергі�? традиційно по�?тачала�?�? завд�?ки мі�?цевій гідроелектрич-
ній та тепловій генерації, а також за рахунок імпорту з країн колишнього
Рад�?н�?ького Союзу. Грузі�? генерувала забагато електроенергії влітку, коли
ріки наповнювали�?�? талими водами і �?тікали з покритих �?нігом Кавказьких
гір. За рад�?н�?ької влади Грузі�? ек�?портувала надлишки електроенергії через
об’єднану в�?е�?оюзну мережу в обмін на її імпорт взимку. Пі�?л�? здобутт�? не-
залежно�?ті продажі надлишкової електроенергії влітку �?тали ненадійними
через недо�?татні об�?�?ги по�?тачанн�? та проблеми з платежами.


                                                                          47
48   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



   Порівн�?но з 1990-ми роками у 2000 р. об�?�?г виробництва електроенергії
впав приблизно удвічі. Де�?кі генеруючі потужно�?ті були повні�?тю зламани-
ми і не по�?тачали електроенергію. Робота решти була вкрай не�?табільною,
що призводило до ча�?тих в�?езагальних відключень, через �?кі житт�? по в�?ій
Грузії зупин�?ло�?�?. Через ненадійні�?ть енергопо�?тачанн�? небезпечно було на-
віть їздити у метро, адже поїзди підземки зупин�?ли�?�? у цілковитій темр�?ві,
коли єдиним джерелом �?вітла залишали�?ь аварійні вогні, що їх о�?вітлювали.
Ситуаці�? була на�?тільки безнадійною, що демон�?транти у Тбілі�?і проте�?ту-
вали не проти відключень �?к таких, а лише ви�?ували вимогу завча�?но пові-
домл�?ти про відновленн�? електропо�?тачанн�?.
   �?е�?тача електроенергії також була на�?лідком невдалого управлінн�? та
розкраданн�?. �?еточне визначенн�? об�?�?гів �?поживанн�?, хаотична �?и�?те-
ма ви�?тавленн�? рахунків, не�?плати багатьма �?поживачами призводили до
дефіциту коштів, необхідних дл�? ек�?плуатації та поточного ремонту об-
ладнанн�?. Крадіжки електроенергії були пов�?юдними. До одного �?товпа
незаконно під’єднували�?ь �?отні дротів, �?кі забезпечували надійне елек-
тропо�?тачанн�? до �?у�?ідніх будинків та підприєм�?тв. Розпов�?юдженими
були крадіжки електроенергії з ліній електропередач, �?кі забезпечували
живленн�? лікарень, �?танцій метро, фабрик і навіть з �?у�?ід�?ьких електро-
генераторів.
   Корупці�? пронизувала у�?і етапи електропо�?тачанн�?, включно з генераці-
єю, передачею, по�?тачанн�?м гуртовим та роздрібним �?поживачам. Керівники
енергетичних компаній укладали �?екретні контракти на імпорт за зачинени-
ми дверима, і нерідко у �?хемах імпорту були заді�?ні чи�?ленні по�?ередни-
ки. Компанії, �?кі на�?правді по�?тачали електроенергію, ціна та інші умови
контрактів практично ніколи не розголошували�?ь. Керівництво міні�?тер�?тв
пов�?�?кча�? збувало на чорному ринку дизельне пальне, �?ке призначало�?�? дл�?
електро�?танцій у зимовий період. Ча�?то �?поживачі давали хабарі �?півробіт-
никам енергетичних компаній, аби ті забезпечили їм нижчі тарифи, зробили
безкоштовне підключенн�? або під’єднали їх домівку до ліній електропередач
мі�?цевої лікарні чи заводу; дехто наражав�?�? на ризик електричного удару
через �?проби �?амо�?тійного підключенн�?. �?би залишити�?ь на �?воїх по�?адах,
�?півробітники комунальних підприєм�?тв давали хабарі �?воїм керівникам.
�?адходженн�? коштів �?тановило лише 20-25% від загального об�?�?гу електро-
енергії, �?ка підл�?гала оплаті.
   Платіжна ди�?ципліна також �?траждала через від�?утні�?ть за�?обів обліку,
у�?падковану від Рад�?н�?ького Союзу, розчаруванн�? та незадоволенн�? нена-
дійними по�?лугами, а також хаотичні процедури ви�?тавленн�? рахунків. По-
�?тачальники електроенергії не завжди надавали квитанції та не вели облік
у�?іх транзакцій. Ті, хто отримував квитанції, обов’�?зково зберігали їх, адже
                                   Забезпеченн�? надійного енергопо�?тачанн�?   49



за від�?утно�?ті �?и�?тем обліку по�?тачальники вважали, що �?поживачі не �?пла-
чували за �?воїми рахунками, та ви�?тавл�?ли їх повторно.
    Корупці�? позбавл�?ла коштів енергетичний �?ектор та призводила до по-
в�?�?кденної не�?плати податків з боку по�?тачальників електроенергії. Підпри-
єм�?тва енергетичного �?ектору мали значну заборговані�?ть перед державою,
а податкові органи ча�?то накладали арешт на їх рахунки. Відповідно, платежі
їх по�?тачальникам, надавачам по�?луг та �?т�?гненн�? платежів здій�?нювали�?ь
у готівковій формі. Значні об�?�?ги готівки переходили з рук в руки практично
без фік�?ації та без видачі чеків, через що неможливо було про�?лідкувати по-
токи грошових коштів. Певна ча�?тина цієї готівки згодом викори�?товувала�?ь
дл�? додаткової оплати праці �?півробітників та задоволенн�? інших потреб
підприєм�?тв енергетичного �?ектору. Проте зв’�?зані готівкою підприєм�?тва
не завжди виплачували зарплатню �?воїм �?півробітникам, через що де�?кі з
них були змушені вимагати хабарі, аби мати кошти на прожитт�?.
    Комунальні підприєм�?тва не були єдиними, хто брав хабарі в обмін на
обіц�?нки про забезпеченн�? надійного електропо�?тачанн�? чи «заплющенн�?
очі» на незаконні під’єднанн�?. Цим також займали�?�? люди, пов’�?зані з під-
приєм�?твами енергетичного �?ектору, �?к-от �?півробітники �?илових �?труктур
та ур�?довці. У регіонах грошей потребували керівник поліції відом�?тва, гу-
бернатор та мі�?цевий прокурор. Як зазначає Прем’єр-міні�?тр �?іка Гілаурі,
о�?новним джерелом їх доходів була �?аме енергетика.

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
Реформи в енергетичній галузі, розпочаті Ур�?дом у 2005 р., но�?или комплек-
�?ний характер та �?пр�?мовували�?ь на забезпеченн�? швидкого до�?�?гненн�? ре-
зультатів, �?кі б дозволили розбудувати виграшне коло політичної підтримки.
Вони зо�?ереджували�?ь на відновленні фінан�?ової ди�?ципліни та заохоченні
інве�?тицій з метою збільшенн�? потужно�?тей, зменшенн�? технічних втрат та
підвищенн�? надійно�?ті наданн�? по�?луг. Задл�? впровадженн�? реформ у 2005
році Ур�?дом була �?творена державна енергетична комі�?і�? на чолі з Прем’єр-
міні�?тром, �?ка �?початку збирала�?�? двічі на тиждень.

Підвищенн�? фінан�?ової ди�?ципліни
Ур�?д прищеплював фінан�?ову ди�?ципліну через ре�?труктуризацію та при-
ватизацію енергетичної галузі, збільшенн�? надходжень та залученн�? до
управлінн�? Міні�?тер�?твом енергетики нової команди менеджерів. Зро�?тан-
н�? надходжень та у�?уненн�? проблеми неплатежів вимагало вжитт�? чотирьох
ключових кроків. По-перше, �?півробітники енергорозподільчих компаній,
�?кі перебувають у державній вла�?но�?ті, почали не�?ти відповідальні�?ть за
50   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



надходженн�? платежів – завд�?ки цьому кроку було розпочато �?удове пере�?лі-
дуванн�? корупціонерів та звільнено приблизно 3000 з-поміж 20000 �?півробіт-
ників у 2004-2005 роках. Було запроваджено фінан�?ові �?тимули: наприклад,
у 54 підрозділах, відповідальних за надходженн�? платежів, визначали�?�? 10%
�?півробітників із найвищими показниками надходжень, і вони отримували
бону�?и; у той же ча�? 20% із найнижчими показниками звільн�?ли�?�?.1 Заходи з
підвищенн�? рівн�? платежів на�?еленн�? також підтримували�?ь через відповід-
ні кампанії у за�?обах ма�?ової інформації.
    По-друге, було в�?тановлено ти�?�?чі лічильників електроенергії, �?кі безпо�?е-
редньо підтвердили �?поживанн�? �?умами рахунків, що ви�?тавл�?ють�?�?. В ідеалі
лічильниками �?лід було б обладнати кожен будинок, у�?і без вин�?тку квартири
та підприєм�?тва, аби мати змогу вимірювати індивідуальне �?поживанн�?, про-
те Ур�?д не мав ані ча�?у, ані коштів дл�? того, щоб робити це. Там, де не було
можливо�?ті в�?тановити індивідуальні лічильники, за�?то�?овували�?ь колективні
за�?оби обліку. До такого лічильника під’єднували�?ь кілька домівок або низка ба-
гатоквартирних будинків; вимірював�?�? �?умарний об�?�?г електроенергії, �?пожи-
тий певною групою кори�?тувачів, �?ка згодом мала �?амо�?тійно визначити, �?ким
чином розділити загальну �?уму рахунку та зібрати гроші. У разі не�?плати �?умар-
ного рахунку певною групою, у�?і �?поживачі, під’єднані до колективного за�?обу
обліку, відключали�?ь від енергопо�?тачанн�?. За�?то�?уванн�? колективних за�?обів
обліку відіграло важливу роль у швидкому підвищенні рівн�? надходжень пла-
тежів. Водноча�? були випадки, коли �?уперечки щодо розподілу рахунку за елек-
троенергію між �?у�?ідами, під’єднаними до одного за�?обу обліку, призводили до
заворушень і втручанн�? поліції. �?а додачу до за�?обів обліку було запровадже-
но нову електронну �?и�?тему ви�?тавленн�? рахунків, �?ка дозволила �?поживачам
робити платежі через банк або в Інтернеті. �?ова �?и�?тема викорінила платежі у
готівковій формі, що звузило можливо�?ті дл�? хабарництва та розкраданн�?.
    По-третє, аби показати, що правила гри дій�?но змінили�?�?, Ур�?д відклю-
чив від енергопо�?тачанн�? таких резонан�?них неплатників, �?к водоканал
м. Поті, тролейбу�?ний парк та лікарню загального профілю у м. Тбілі�?і. Дл�?
Прем’єр-міні�?тра Гілаурі, �?кий на той ча�? одноча�?но обіймав по�?аду Міні-
�?тра енергетики, «відключенн�? лікарні було �?кладним рішенн�?м – але воно
�?працювало, і керівництво лікарні пога�?ило борги упродовж кількох годин».
Припиненн�? енергопо�?тачанн�? �?тало однозначним �?игналом дл�? у�?іх під-
приєм�?тв-неплатників – це за�?відчило, що правила гри змінили�?�?, і в�?і без
вин�?тку мають платити за електроенергію.

1
   Пере�?лідуванн�? торкнули�?�? не лише о�?іб, відповідальних за надходженн�? плате-
жів. За звинуваченн�?ми у корупції було за�?уджено Керівника оптового ринку елек-
троенергії та Міні�?тра енергетики.
                                      Забезпеченн�? надійного енергопо�?тачанн�?   51



   По-четверте, по�?тупово, крок за кроком було підн�?то тарифи до рівн�? по-
критт�? витрат. Таке підвищенн�? було б неможливим, �?кби на�?еленн�? Грузії
не бачило �?уттєвих покращень у �?фері енергопо�?тачанн�?. Дл�? колишнього
Прем’єр-міні�?тра Зураба �?огаіделі, «в�?еохоплююче реформуванн�? �?тало
можливим лише тоді, коли Президент у�?відомив, що політична ціна ви�?оких
тарифів, була меншою, ніж політичні втрати через від�?утні�?ть енергопо�?-
тачанн�?». �?би пом’�?кшити удар, о�?обливо дл�? найбідніших прошарків �?у�?-
піль�?тва, Ур�?дом була розгорнута програма із �?оціального захи�?ту, за �?кою
у�?і �?поживачі отримали одноразовий ваучер дл�? оплати електроенергії на
�?уму 50 ларі. Також було запроваджено тарифи, �?кі відповідали рівню житт�?
конкретних �?поживачів, о�?обливо �?еред найбідніших прошарків, та забез-
печили базовий рівень �?поживанн�? дл�? в�?ього на�?еленн�?.

Приватизаці�? енергетичної галузі
�?би по�?илити ефективні�?ть та підвищити дохідні�?ть, Ур�?д реалізовував
план приватизації енергетичної галузі, в �?кій на той ча�? вже відбула�?�?
�?труктуризаці�? компаній за такими напр�?мками, �?к генераці�?, передача
та розподіл. Спочатку конкурували дві �?тратегії, одну з �?ких від�?тоював
�?іка Гілаурі, а іншу – тодішній Міні�?тр економіки Каха Бендукідзе. Оби-
два підходи �?тавили за мету забезпеченн�? безперебійного цілодобового
електропо�?тачанн�? по в�?ій країні та до�?�?гненн�? фінан�?ової �?табільно�?ті
енергетичної галузі. Відмінно�?ті пол�?гали лише у �?по�?обі її до�?�?гненн�?.
Пан Бендукідзе ви�?тупав за укрупненн�? галузі і приватизацію �?екторів
розподілу та генерації через чотири вертикально інтегровані компанії. �?а-
томі�?ть пан Гілаурі у �?воїй «Програмі із забезпеченн�? �?вітла дл�? Грузії»
наголошував, що держава має зробити початкові інве�?тиції в неукрупнені
підприєм�?тва, позбавити їх боргів, повернути до фінан�?ової �?амоокупно�?ті
та лише пі�?л�? цього проводити приватизацію.
   Зрештою, переміг другий план.2 Держава вклала значні кошти у розвиток
енергетичної галузі (300 млн. доларів було залучено з державного бюдже-
ту; крім того, значний об�?�?г допомоги було надано фінан�?овими донора-
ми), відновлено гідро- та теплоелектро�?танції. Також було розроблено план
ре�?труктуризації боргів перед зовнішніми по�?тачальниками, аби вдихнути
нове житт�? у фінан�?ову звітні�?ть комунальних підприєм�?тв. Разом з тим,


2
   У 2005 р. Парламент затвердив енергетичну �?тратегію Грузії, �?ка �?тала о�?новою
дл�? довго�?трокових реформ у галузі енергетики. �?аріжним каменем цієї �?тратегії
було забезпеченн�? енергетичної безпеки та подоланн�? залежно�?ті від імпорту елек-
троенергії.
52   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Ур�?дом було припинено ді�?льні�?ть низки невеликих розподільчих компаній,
�?кі мали незначну кількі�?ть �?поживачів і �?лугували джерелом корупції.
   Зрештою, галузь �?тала привабливою дл�? приватного капіталу. Прива-
тизаці�? розгл�?дала�?�? �?к ін�?трумент боротьби з корупцією та забезпеченн�?
ефективно�?ті роботи енергетичного �?ектору. Серед приватизованих підпри-
єм�?тв енергетичної галузі була Об’єднана енергорозподільча компані�?, �?ка
забезпечує енергопо�?тачанн�? у�?іх �?поживачів за межами Тбілі�?і, та ші�?ть
гідроелектро�?танцій.

Зміна команди
Дл�? пана Гілаурі найбільшим випробуванн�?м була розбудова нової рефор-
матор�?ької команди, �?ка була здатна впроваджувати необхідні реформи дл�?
«молодих, о�?вічених, ретельно працюючих людей, �?кі поєднують в �?обі
до�?від та молоді�?ть». Він з вла�?ної ініціативи приймав о�?оби�?ту уча�?ть не
лише у призначенні на по�?ади за�?тупників міні�?трів та начальників департа-
ментів, але й у відборі профе�?іоналів більш низького рівн�?. Ключем до залу-
ченн�? та утриманн�? профе�?ійних кадрів була приваблива зарплатн�?. Вищий
рівень оплати праці �?тав можливим завд�?ки збільшенню податкових над-
ходжень та підвищенню фінан�?ової �?табільно�?ті комунальних підприєм�?тв
енергетичної галузі.

Результати
Реформи енергетичної галузі до�?�?гли значних результатів та перетворили
цілковито корумповану галузь із занеподаючою інфра�?труктурою на фі-
нан�?ово �?табільний �?ектор економіки – нетто-ек�?портер електроенергії і
джерело потенційного зро�?танн�? та нових інве�?тицій. Багато хто, зокрема
�?к і ур�?довці, не вірив, що коли�?ь вда�?ть�?�? до�?�?гнути таких результатів. У
цьому контек�?ті Прем’єр-міні�?тр Гілаурі згадує випадок, �?кий мав мі�?це у
2005 р. Під ча�? обговоренн�? він у �?тату�?і Міні�?тра енергетики дав доручен-
н�? �?воєму за�?тупникові розробити реалі�?тичний балан�? попиту і �?пожи-
ванн�?, �?кий би забезпечив цілодобове електропо�?тачанн�?. Його за�?тупник
тоді �?казав у відповідь: «Чому Ви хочете, щоб ми працювали на корзину?
Ми можемо розробити балан�?, але цілодобове електропо�?тачанн�? �?ім днів
на тиждень у Грузії є нездій�?ненним за будь-�?ких об�?тавин». Як ви�?вило�?�?
згодом, він помил�?в�?�?.
                                     Забезпеченн�? надійного енергопо�?тачанн�?   53



Покращенн�? роботи енергетичної галузі
За короткий проміжок ча�?у реформаторам вдало�?�? забезпечити повну пере-
будову енергетичної галузі Грузії:

•   Електропо�?тачанн�? забезпечуєть�?�? 24 години на добу 7 днів на тиждень.
    Прот�?гом 2009-2011 рр. не зафік�?овано жодного загальнодержавного від-
    ключенн�? електропо�?тачанн�?.

•   Технічні втрати у мережі �?коротили�?�? з 6,6% у 2004 р. до 1,7% у 2010 р.

•   Показник оплати за ви�?тавленими рахунками зрі�? з 22% від їх загальної
    �?уми у 2004 р. до 95% у 2007 р. та до�?�?г 100% у 2009 та 2010 роках.

•   Тарифи в�?тановлені на рівні відшкодуванн�? витрат.

•   Підвищенн�? тарифів та покращенн�? збору платежів зму�?или домого�?по-
    дар�?тва та підприєм�?тва раціоналізувати �?поживанн�?. Порівн�?но з 2004 р.
    загальний об�?�?г �?поживанн�? електроенергії у 2010 р. зрі�? лише на 8%, не-
    зважаючи на те, що електроенергі�? тепер по�?тачаєть�?�? цілодобово.

•   Загальний об�?�?г електроенергії, що генеруєть�?�? у Грузії, зрі�? з 6,9 ТВтгод
    у 2004 р. до 10,0 ТВтгод у 2010 р.

•   Грузі�?, �?ка ще у 2003 р. була нетто-імпортером електроенергії, на �?ьогод-
    ні є її чи�?тим ек�?портером.

Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
До Революції тро�?нд галузі бракувало підзвітно�?ті та відповідально�?ті. Ко-
рупці�? укорінювала неплатежі, �?лабку фінан�?ову ди�?ципліну, а також над-
мірне �?поживанн�? електроенергії. Разом ці фактори призводили до не�?тачі
електроенергії. Попередн�? влада зобов’�?зувала розподільчі компанії забез-
печувати електропо�?тачанн�? за будь-�?кої ціни. О�?кільки підприєм�?тва енер-
гетичної галузі рідко відключали �?поживачів через не�?плату рахунків, між
�?поживачами та по�?тачальниками по�?луг не було відповідально�?ті та під-
звітно�?ті. Ключовим фактором до�?�?гненн�? результатів �?тало по�?иленн�? від-
повідально�?ті та підзвітно�?ті у галузі (див. ри�?. 5.1).
54    Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг




                                                               • Санкціонуванн�? відключень
 • Громад�?ни вимагають проведенн�? реформ                       • Ур�?д приватизує державні
 • Політичні лідери зобов’�?зують�?�?                               підприєм�?тва та забезпечує виконанн�?
                                                 Ур�?д            договорів на електропо�?тачанн�?
   забезпечити цілодобове електропо�?тачанн�?
 • Споживачі ви�?вл�?ють готовні�?ть                              • Звільненн�? корумпованих
   �?плачувати за більш �?кі�?ні по�?луги                            �?півробітників



                                                           Енерго-
                                  Споживачі                розподільчі
                                                           компанії


                                • В�?тановленн�? лічильників та
                                  запровадженн�? �?и�?теми ви�?тавленн�? рахунків
                                • Покращенн�? �?итуації з платежами,
                                  зокрема завд�?ки відключенн�?м
                                • Підвищенн�? надійно�?ті наданн�? по�?луг


Ри�?унок 5.1. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті дл�? забезпеченн�? надійно�?ті
енергопо�?тачанн�?.
Джерело: �?втори.


Ви�?новки
Рішуче неприйн�?тт�? та недопущенн�? не�?плати рахунків за �?пожиту електро-
енергією було важливим дл�? забезпеченн�? довіри від �?амого початку проце-
�?у реформуванн�?. Ур�?д ви�?тупав за відключенн�? неплатників незалежно від
того, хто вони – лікарні, вій�?ькові бази чи навіть державні в’�?зниці. Від�?ут-
ні�?ть оплати означала від�?утні�?ть електропо�?тачанн�?, без жодних вин�?тків.
Довіру до реформ надалі по�?илило те, що Ур�?д вз�?в на �?ебе – і згодом ви-
конав – зобов’�?занн�? із забезпеченн�? електропо�?тачанн�? 24 години на добу
7 днів на тиждень. �?налогічні відключенн�?, �?кі мали мі�?це до проведенн�?
реформ, були неефективними, о�?кільки енергетичні компанії не могли забез-
печити цілодобове електропо�?тачанн�? тим �?поживачам, �?кі �?правно �?плачу-
вали рахунки. Рішенн�? запровадити колективні за�?оби обліку було незвичним
�?по�?обом швидко збільшити об�?�?г платежів за електроенергію. Перене�?ен-
н�? відповідально�?ті за збір та надходженн�? платежів на мі�?цеві громади та
відключенн�? цілих кварталів (чи навіть �?іл) за від�?утно�?ті оплати дозволило
Ур�?дові чітко дати зрозуміти, що правила гри змінили�?�?. В�?тановленн�? ти�?�?ч
нових лічильників та розгортанн�? нової �?и�?теми ви�?тавленн�? рахунків були
ключовими ін�?трументами знищенн�? корупції у розподільчих підприєм�?твах.
Ц�? �?и�?тема не лише дозвол�?ла вимірювати об�?�?ги �?поживанн�? електроенергії
та ви�?тавл�?ти рахунки, але й забезпечувала моніторинг та фік�?ацію аномалій,
�?кі потенційно могли бути на�?лідком корупційних дій.
РОЗДІЛ 6



Дерегул�?ці�? бізне�?у




Стан �?прав у 2003 р.
До проведенн�? реформ бізне�? Грузії цілковито потрапив під контроль апа-
рату державної бюрократії, а на керівників підприєм�?тв по�?тійно робили
напади корумповані державні чиновники. Ліцензуванн�? або отриманн�? до-
зволу було обов’�?зковим дл�? понад 900 видів економічної ді�?льно�?ті, про-
водили�?ь де�?�?тки щомі�?�?чних та щорічних перевірок, під ча�? �?ких пере-
вір�?ючі здебільшого турбували�?�? лише про наповненн�? вла�?них кишень.
Дотриманн�? вимог, �?кі ви�?ували�?ь державою, було витратним з точки зору
ча�?у та коштів, а також характеризувало�?�? заплутані�?тю. Люди, �?ким не-
обхідно було отримати дозвіл або ліцензію, годинами �?то�?ли у чергах в
ур�?дових у�?тановах та зрештою зазвичай чули лише те, що їм необхідно
прийти пізніше або ж заповнити папери, що лежали у �?крин�?х, �?кі навр�?д
чи розгл�?дали�?�? чиновниками та до �?ких ще менший до�?туп мали пере-
�?ічні громад�?ни. Дотриманн�? процедур було нічим іншим, ніж ходінн�?м по
лабіринту. Отриманн�? дозволу на будівництво передбачало проходженн�?
29 процедур та одержанн�? погоджень 9 у�?танов і тривало більше півроку.
�?авіть �?амим чиновникам було �?кладно виконувати процедури, �?кі вони
натомі�?ть іноді про�?то ігнорували. Багато підприєм�?тв працювало поза за-
коном. За даними до�?лідженн�? Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у»

                                                                      55
56   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



за 2005 р. офіційні дозволи на будівництво отримували�?ь лише дл�? 45% від
загальної кілько�?ті будівельних проектів.
    Квола та плутана �?и�?тема �?при�?ла розгулу корупції. Люди платили ха-
барі, аби швидше отримати дозволи або обійти ліцензійні вимоги. Корупці�?
поширювала�?�? із нижчих щаблів до �?амої верхівки. «Якщо хто�?ь хотів ек�?-
портувати металолом, – по�?�?нює Вахтанг Лежава, головний радник Прем’єр-
міні�?тра, – він платив хабар у кілька ти�?�?ч доларів Міні�?тру економіки.
Точний розмір хабара залежав від об�?�?гу ек�?порту». Дозвіл на зведенн�? до-
даткового поверху у житловому будинку коштував будівельникам близько 50
ти�?. доларів СШ�?, �?кі ді�?тавали�?�? органу, відповідальному за цей район.
«У�?е вимагало грошей, – зазначає він. – І вони надходили безпо�?ередньо у
кишені чиновників».
    Корупці�? ні дл�? кого не була �?екретом. Водії давали хабарі чиновникам,
�?кі контролювали об�?�?ги викидів, і отримували відповідний �?ертифікат, на-
віть �?кщо з вихлопної �?и�?теми автомобіл�? валив дим. Пожежна ін�?пекці�?
працювала поза межами будівлі із напіврозваленим автопарком на подвір’ї.
«Пожежна ін�?пекці�? була найбільш кумедною [у�?тановою], – згадує Лілі
Бегіашвілі, за�?тупник керівника податкової �?лужби Міні�?тер�?тва фінан�?ів
та колишній за�?тупник міні�?тра з питань координації реформ. – У�?віть �?обі
людину, �?ка аб�?олютно ні чим не зайн�?та у �?воєму житт�?. �?ею був �?півро-
бітник пожежної ін�?пекції. Він лише приходив на роботу, аби лише пограти в
карти». Щоправда, він іноді таки виходив з приміщенн�? �?воєї у�?танови, щоб
зібрати гроші та розподілити їх поміж колегами.

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
Реформатори значно �?коротили ма�?штаби державного регулюванн�? підпри-
ємницької ді�?льно�?ті, розформувавши цілі у�?танови, �?кі не мали жодних за-
конних цілей дл�? і�?нуванн�? або ж були нездатні виконувати покладені на них
функції через обмеженн�? організаційного характеру. Реформатори �?творили
«єдині вікна», �?коротили ча�? опрацюванн�? документів, за�?то�?ували «аут�?ор-
�?инг регул�?торної функції» та вдихнули нову �?илу у кадри з метою по�?ла-
бленн�? регул�?торного ти�?ку на фізичних о�?іб та підприєм�?тва та покращен-
н�? бізне�?-клімату.

За�?то�?уванн�? «гільйотини»
У 2005 р. тодішній Міні�?тр економіки Каха Бендукідзе розпочав агре�?ивне
впровадженн�? реформ зі �?трімкого �?короченн�? кілько�?ті ліцензій та дозволів,
а також зі �?прощенн�? відповідних процедур, аби зробити Грузію привабли-
вою дл�? мі�?цевих і міжнародних інве�?торів. Він зазначив: «У Ва�? не можете
                                                     Дерегул�?ці�? бізне�?у   57



бути плану на 1000 днів. Ви повинні завдати удару тоді, коли з’�?вл�?єть�?�?
�?при�?тлива можливі�?ть». І ц�? можливі�?ть виникла, коли Президент Грузії
попро�?ив його зайн�?ти�?�? дерегул�?цією. Міні�?три підготували початковий
перелік питань, �?кі вимагали врегулюванн�? у контек�?ті реформ, проте пере-
лік був надто коротким, адже його готували �?аме ті, хто був зацікавлений у
збереженні і�?нуючого �?тану речей.
    Переконаний ліберал Бендукідзе вірив в ефективні�?ть обмеженого
втручанн�? держави в економіку. Він вз�?в на роботу Вахтанга Лежаву та
Лілі Бегіашвілі, обоє з �?ких поділ�?ли його при�?тра�?ть до реформ, аби ті
разом із ним очолили команду з аналізу нормативно-правових актів та
ліцензій. Дл�? проведенн�? фундаментального аналізу він залучив до ро-
боти молодих ентузіа�?тів у віці від 20 до 35 років, �?кі не зазнали впливу
комуні�?тичної ідеології та поділ�?ли баченн�? щодо обмеженн�? державного
втручанн�? в економіку.
    �?а їх переконанн�?, корупці�? з’�?вл�?ла�?�? там, де громад�?ни в�?тупали у
контакт з державними �?лужбовц�?ми. І навіть за умови належної політи-
ки та її впровадженн�?, неможливо про�?лідкувати кожну операцію. Отже,
підхід пол�?гав у тому, щоб обмежити контакт між громад�?нами та держа-
вою, �?к це було зроблено за іншими напр�?мками. Вони були переконані,
що більші�?ть регул�?торних процедур (та відповідальних за них у�?танов)
і без того не працюють, а отже їх у�?уненн�? у�?ього лише дозволить позба-
вити�?ь каналів корупції. Пан Бендукідзе був переконаний, що «не можна
погіршити �?тановище, розформувавши у�?танову, �?ка не має можливо�?ті
виконувати �?вою функцію та у�?ього лише видає нічого не варті докумен-
ти в обмін на хабарі».
    Група реформаторів �?клала перелік у�?танов, а також �?пи�?ок у�?іх
обов’�?зкових ліцензій, дозволів та перевірок. Вони проаналізували вплив
�?ка�?уванн�? різних вимог та до�?лідили до�?від інших країн. У де�?ких випад-
ках з’�?�?овувало�?ь, що та чи інша ліцензі�? не мала жодної правомірної ролі.
В інших випадках вони вирішували, що регулюванн�? могло бути кори�?ним
дл�? громад�?н, �?к-от у випадку контролю викидів від автомобілів, але коруп-
ці�? була на�?тільки ма�?штабною, що перевірки або видача дозволів не давали
очікуваних результатів.
    Перед прийн�?тт�?м о�?таточного рішенн�? �?лово надавало�?�? державним
�?лужбовц�?м. Вони зу�?трічали�?�? із командою та від�?тоювали ті елементи
�?и�?теми державного регулюванн�?, �?кі, на їхню думку, були важливими з точ-
ки зору зменшенн�? ризиків дл�? здоров’�?, безпеки та захи�?ту навколишнього
природного �?ередовища, а також переконували, що відповідні у�?танови мали
організаційний потенціал дл�? їх адміні�?труванн�? та за�?то�?уванн�?. «Ви може-
те мати в руках ін�?трумент видачі ліцензій, �?кі �?лугують добрій �?праві, але
58   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



це не означає, що також є організаційний та ін�?титуційний потенціал дл�?
того, щоб знижувати ризики», – по�?�?нює пан Лежава.
    Під ча�? �?пілкуванн�? з групою пана Бендукідзе відом�?тва зазвичай пред-
�?тавл�?ли бюрократи �?ередньої ланки. Зу�?трічі ча�?то були напруженими та
�?повненими емоцій. Де�?кі доповідачі за�?вл�?ли, що за від�?утно�?ті ліцензій
та дозволів країну чекає глобальна ката�?трофа. У ході одного з обговорень у
�?півробітника Міні�?тер�?тва охорони здоров’�? �?тав�?�? напад і він розридав�?�?.
Спілкуванн�? із у�?тановою, відповідальною за регулюванн�? фармацевтично-
го ринку, перетворило�?�? на змаганн�? «хто кого перекричить».
    Через кілька тижнів команда надала Кабінету Міні�?трів Грузії перелік
ліцензій та дозволів, �?кі рекомендувало�?ь �?ка�?увати. �?евдовзі, у червні
2005 р., було прийн�?то закон, �?ким чітко зафік�?овано перелік видів ді-
�?льно�?ті, �?кі підл�?гають ліцензуванню. Їх кількі�?ть було �?корочено на
84% – із 909 до 145, а згодом до 137. Це звело нанівець можливо�?ті дл�?
корупції, �?кими раніше широко кори�?тували�?ь на в�?іх етапах оформленн�?
документів.
    137 ліцензій та дозволів здебільшого регулюють види ді�?льно�?ті, �?кі є
потенційно небезпечними дл�? здоров’�? людини, навколишнього природного
�?ередовища або національної безпеки, �?к-от ді�?льні�?ть, пов’�?зана з медици-
ною, та товари подвійного призначенн�? (наприклад, хімічні речовини, �?кі
викори�?товують�?�? �?к у проми�?ловому виробництві, так і під ча�? виготовлен-
н�? зброї). Процедури з оформленн�? ліцензій та дозволів �?тали про�?тішими
та швидшими і на �?ьогоднішній день передбачають менше �?пілкуванн�? між
держ�?лужбовц�?ми та громад�?нами віч-на-віч.
    �?ові правила згодом багато раз змінювали�?�?, адже Ур�?д шукав шл�?хів їх
удо�?коналенн�? та у�?уненн�? недоліків. Зміни іноді призводили до нерозумін-
н�? у ділових колах. �?априклад, упродовж трьох років пі�?л�? запровадженн�?
першої реформи �?и�?тема видачі дозволів на будівництва загалом змінюва-
ла�?ь 16 разів. Як по�?�?нює пан Лежава: «Подальше доопрацюванн�? реформ
було і залишаєть�?�? правилом, а не виключенн�?м. Суть проведенн�? глибин-
них перетворень пол�?гає у тому, що �?початку Ви бачите найбільші пробле-
ми, але коли реформи проход�?ть випробуванн�? реальним житт�?м, ви бачите
їх проблеми, �?кі виход�?ть на поверхню».
    �?апевно через те, що реформи були радикальними і зазнавали по�?тійних
змін, інформуванн�? громад�?ько�?ті та комунікації з нею ча�?то були незадо-
вільними. Відповідно, багато хто продовжував звертати�?�? за ліцензі�?ми, �?кі
вже було �?ка�?овано. Через рік пі�?л�? того, �?к було �?ка�?овано дозволи на на-
данн�? по�?луг із перевезень у так�?і, наприклад, «підприємці» в�?е ще продо-
вжували продавати, а погано поінформовані водії – купувати їх. «�?айбільша
помилка Ур�?ду пол�?гала у тому, що реформи не доно�?или�?ь належним чи-
                                                      Дерегул�?ці�? бізне�?у   59



ном до громад�?ько�?ті, – зазначає голова державної �?лужби закупівель Тато
Урюмелашвілі, �?кий допомагав із розробкою проектів законодавчих актів з
питань дерегул�?ції бізне�?у. – Вони робили багато добрих �?прав – багато в
чому �?про�?тили житт�?, – проте вони не інформували про це належним чи-
ном». Інші опитані ек�?перти також шкодували про це.

Створенн�? «єдиного вікна»
Дл�? �?прощенн�? проходженн�? процедур Ур�?д відкрив «єдині вікна». �?би
здати �?вої документи, віднині громад�?ни звертали�?�? лише в один кабінет у
кожній відповідній у�?танові, і �?аме державна у�?танова, а не громад�?нин від-
тепер відповідали за те, щоб зібрати необхідну інформацію з інших держав-
них у�?танов. У�?і платежі здій�?нювали�?�? через банк, а не напр�?му державним
�?лужбовц�?м.
    Проце�?и було автоматизовано, а за�?вки вводили�?ь у прозору комп’ютерну
�?и�?тему. Бізне�?-процедури із видачі ліцензій та дозволів були чітко пропи�?а-
ні в ін�?трукці�?х дл�? державних �?лужбовців і, де можливо, комп’ютеризовані.
При цьому були в�?тановлені граничні терміни дл�? кожного етапу оформлен-
н�?. У минуле відійшли ча�?и, коли зверненн�? громад�?н лише накопичували�?�?
на полиц�?х і про їх розгл�?д ніхто не дбав.
    Зрештою передбачаєть�?�?, що кожне відом�?тво отримало вла�?ний центр
наданн�? по�?луг з адміні�?труванн�? та видачі ліцензій і дозволів (багато з
них розміщено в тій же будівлі, що й �?аме відом�?тво). Таким чином було
відокремлено органи, що приймають політичні рішенн�?, від підрозділів,
відповідальних за адміні�?труванн�? та видачу дозволів і ліцензій. Ц�? робота
триває і до нині. Кінцевим результатом буде більш комплек�?на �?и�?тема, �?ка
об’єднає підрозділи, відповідальні за наданн�? по�?луг, з різних міні�?тер�?тв
та відом�?тв.
    Дл�? �?короченн�? тривало�?ті процедур Ур�?д �?ка�?ував непотрібні бюро-
кратичні кроки, наприклад, обов’�?зкову реє�?трацію �?татуту компанії (мало
хто розумів, �?к це �?лід робити). Громад�?нам, �?кі о�?оби�?то звертали�?�? за
реє�?трацією, більше не потрібно було нотаріально оформлювати відповідні
документи.
    У галузі будівництва, �?ка раніше також потерпала від корупції, запровад-
женн�? нових регул�?торних правил �?коротило кількі�?ть та перелік �?поруд,
зведенн�? �?ких вимагало отриманн�? дозволу на будівництво (наприклад,
�?ка�?овано наданн�? дозволів дл�? будинків, площа �?ких не перевищувала
100 квадратних метрів). Ска�?овано більші�?ть погоджень, �?кі раніше було
необхідно отримувати від різних у�?танов дл�? видачі дозволу на будівни-
цтво (див. ри�?. 6.1).
60     Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



        Кількі�?ть днів та процедур   300

                                     250

                                     200

                                     150

                                     100

                                     50

                                      0
                                           2005         2007         2010
                                                  Дні    Процедури

Ри�?унок 6.1. Різке �?короченн�? кілько�?ті офіційних процедур, необхідних дл�? будівни-
цтва �?кладу, та кількі�?ть днів, що витрачають�?�? на їх проходженн�?, у 2005-2010 роках.
Джерело: До�?лідженн�? Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у».


    Відтепер веденн�? �?прав переважної більшо�?ті підприєм�?тв у Грузії не ви-
магало жодних дозволів чи ліцензій. Вла�?ники бізне�?у в�?е ще реє�?трують
ново�?творене підприєм�?тво у реє�?трі юридичних о�?іб та у податкових ор-
ганах, проте цей проце�? значно �?про�?тив�?�?. До реформи підприєм�?тва були
змушені проходити реє�?траційні процедури двічі – дл�? цілей веденн�? бізне�?у
та дл�? цілей оподаткуванн�?. Відповідно, у двох різних у�?тановах мали мі�?це
два відокремлені і значною мірою роздуті у ча�?і проце�?и, по завершенню
�?ких підприєм�?тву при�?воювали�?ь два унікальні ідентифікаційні номери.
Процедури загалом тривали тижн�?ми, вимагали на�?вно�?ті 8 документів,
нотаріального по�?відченн�?, �?плати мінімального капіталу та виготовлен-
н�? офіційної печатки компанії. Зрештою, Грузі�? різко підн�?ла�?�? у рейтингу
«Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за показниками, пов’�?заними з боротьбою з ко-
рупцією (див. ри�?. 6.2).
    У 2007 р. Ур�?д об’єднав реє�?трацію дл�? цілей веденн�? бізне�?у та реє-
�?трацію у податкових органах, через що необхідною �?тала єдина процедура.
У 2010 р. почало функціонувати Державне агент�?тво у �?правах реє�?трації.
Податкові реє�?три залишили�?ь у Міні�?тер�?тві фінан�?ів. Водноча�?, під ча�?
реє�?трації у Державному агент�?тві у �?правах реє�?трації компанії одноча�?но
отримують унікальний податковий номер, �?кий �?півпадає з номером реє�?тра-
ції бізне�?у. Дл�? більшо�?ті підприєм�?тв єдиними документами, необхідними
дл�? реє�?трації, є за�?ва та підтвердженн�? вне�?енн�? плати за реє�?трацію. Уве�?ь
проце�? займає не більше одного дн�?.
                                                                          Дерегул�?ці�? бізне�?у   61



                                           Реє�?траці�? майна
                                                    1

                                                        16




                                            36               42
               Започаткуванн�?                                            Дозвіл
                вла�?ної �?прави     7                                 4   на будівництво
                                                 2005         2011

Ри�?унок 6.2. Рейтинг Грузії за о�?новними реформами, пов’�?заними із корупцією,
у 2005 та 2011 роках згідно зі звітом «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у».
Джерело: Звіт Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у».


Зменшенн�? ча�?у, що витрачаєть�?�? на опрацюванн�?
Дл�? зменшенн�? ча�?у, що витрачаєть�?�? на опрацюванн�?, реформатори ввели в
дію концепцію «мовчазної згоди». Більші�?ть ліцензій органи державної вла-
ди були зобов’�?зані видати прот�?гом 30 днів, а більші�?ть дозволів – прот�?-
гом 20 днів чи надати чітке роз’�?�?ненн�?, чому вони не зробили цього. Якщо
до за�?ви виникали питанн�? чи була необхідна додаткова робота, цей термін
міг бути подовжений до ше�?ти мі�?�?ців. Водноча�?, �?кщо за цей ча�? людина/
організаці�?, �?ка звернула�?ь за ліцензією чи дозволом, ні про що не була по-
інформована, вважало�?�?, що відповідні вимоги були виконані, а ліцензі�? чи
дозвіл – видані. Якщо в проце�?і опрацюванн�? за�?вки мали мі�?це помилки,
відповідальні�?ть покладала�?�? на державних �?лужбовців, �?кі не �?промогли�?�?
належним чином виконати �?вою роботу.
   Зві�?но ж, впровадженн�? реформ �?упроводжувало�?�? проблемами, адже від
�?півробітників органів державної влади, �?ким бракувало навчанн�? та до�?віду
дл�? дотриманн�? нових, значно коротших термінів, раптом �?тало вимагати�?ь
швидке опрацюванн�? за�?вок. Де�?кі за�?ви погоджували�?ь за замовчуванн�?м,
що, �?коріше за в�?е, мало б мі�?це, �?кби терміни опрацюванн�? не витриму-
вали�?ь. �?е дивл�?чи�?ь на �?кладнощі і болючі�?ть впровадженн�? реформ, �?ку
можна порівн�?ти хіба що із прорізанн�?м нових зубів, запровадженн�? «мов-
чазної згоди» було революцією з точки зору прищепленн�? державним �?луж-
бам відповідально�?ті перед клієнтами.
   Там, де це можливо, з метою підвищенн�? ефективно�?ті державні по�?луги
відтепер �?тали надавати�?ь приватним �?ектором. �?априклад, на заміну дер-
жавним �?лужбовц�?ми, �?кі раніше надавали ви�?новки щодо безпеки та пи-
62   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



тань кон�?труктиву �?кладних �?поруд, прийшли акредитовані при міні�?тер�?тві
інженери з приватного �?ектору. Іде�? пол�?гала у тому, що ін�?пектори з при-
ватного �?ектору конкуруватимуть, аби здобути ви�?оку репутацію, і будуть
менш �?хильні брати хабарі.

Скороченн�? кілько�?ті контролюючих органів
Реформи �?коротили кількі�?ть контролюючих органів з 40 у 2005 році до близь-
ко 20 у 2011 р. Якщо �?кий�?ь орган з контролю, наданн�? дозволів чи ліцензуван-
н�? не міг впорати�?ь з по�?тавленими перед ними завданн�?ми через корупцію,
він розформовував�?�?, проте міг бути відновлений пі�?л�? по�?иленн�? організа-
ційного та ін�?титуційного потенціалу. �?рунтуючи�?ь на цьому правилі, влада
розформувала ін�?пекції з питань продоволь�?тва та пожежної безпеки. О�?танн�?
була згодом ча�?тково відновлена у �?кладі підрозділу з надзвичайних �?итуацій
Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав. Також відновлюють�?�? де�?кі елементи �?анітар-
них перевірок, �?кі провод�?ть�?�? державними �?лужбовц�?ми та пред�?тавниками
приватних ін�?пекційних компаній. Менша кількі�?ть перевірок дозволила �?ко-
ротити кількі�?ть хабарів, адже державні �?лужбовці мають обмежені можли-
во�?ті вимагати гроші за ті по�?луги, �?кі раніше вони могли навіть не надавати.

За�?то�?уванн�? «аут�?ор�?ингу регул�?торних функцій»
Колишній Прем’єр-міні�?тр Ладо Гургенідзе звертає увагу на іще одну за�?то-
�?овану Ур�?дом форму �?прощенн�? регул�?торного �?ередовища, �?ку він називає
«аут�?орингом регул�?торних функцій» (Гургенідзе, 2009 р.). Багато товарів
та по�?луг, �?кі у�?пішно пройшли у�?і регул�?торні процедури у будь-�?кій з кра-
їн ОЕСР, пере�?тали потребувати повторної �?ертифікації у Грузії. Фінан�?ова
у�?танова, �?ка має ліцензію, видану країною-членом ОЕСР, може відкрити від-
діленн�? у Грузії та зобов’�?зана лише повідомити про це �?аціональний банк
без отриманн�? будь-�?ких попередніх погоджень. Споживчі товари, включно з
продовольчими продуктами, �?ертифіковані у будь-�?кій з країн-членів ОЕСР,
дозвол�?єть�?�? імпортувати без додаткової �?ертифікації. Фармацевтична про-
дукці�?, ліцензована у Європей�?ькому Союзі (ЄС) або в іншій проми�?лово
розвинутій країні, також не підл�?гає ліцензуванню у Грузії.
   Такий же підхід було за�?то�?овано до технічних �?тандартів та кодек�?ів.
У�?і �?тандарти та кодек�?и ЄС, інших членів ОЕСР, країн С�?Д за�?то�?овують-
�?�? у Грузії паралельно з мі�?цевими �?тандартами та кодек�?ами. За�?то�?уванн�?
регул�?торних процедур країн, �?кі мають більший організаційний та ін�?титу-
ційний потенціал у �?фері державного регулюванн�?, зменшує бюрократію та
обмежує можливо�?ті дл�? корупції в Грузії.
                                                       Дерегул�?ці�? бізне�?у   63



Розбудова кадрового потенціалу
Як і за іншими напр�?мками реформуванн�?, кардинальна перебудова торкнула�?�?
не лише ін�?титуцій, але й пер�?оналу. З огл�?ду на переконанн�?, що забюрокра-
тизовані�?ть збільшує ризик корупції, цілі міні�?тер�?тва та відом�?тва розформо-
вували�?ь чи вливали�?ь до �?кладу інших міні�?тер�?тв. За даними Ур�?ду прот�?гом
2004-2005 років роботу втратило майже 28 ти�?�?ч державних �?лужбовців.
   По�?�?нює пан Бендукідзе: «Коли у Ва�? багато �?півробітників і Вам по-
трібно у�?іх їх чимо�?ь зайн�?ти, вони �?творюють роботу �?амі дл�? �?ебе. Вони
�?творювали нормативні акти, �?кі виправдовували на�?вні�?ть окремих по�?ад.
Початкові наміри не обов’�?зково ґрунтували�?ь на корупції, але нормативні
акти �?творювали умови дл�? її виникненн�?».
   Державним �?лужбовц�?м, �?кі залишили�?�?, а також нещодавно прийн�?тим
на роботу молодим кадрам були запропоновані більш ви�?окі заробітні плати
та навчанн�? (було збережено де�?ких до�?відчених �?півробітників дл�? управ-
лінн�? підрозділами). Середн�? зарплата державних �?лужбовців, відповідаль-
них за видачу дозволів на будівництво, збільшила�?ь у 20 разів (з 15-20 ларі
на мі�?�?ць у 2004 р. до 300-400 ларі у 2006 р.), і це �?тало додатковим факто-
ром, що позбавл�?в �?тимулів вимагати або брати хабарі.

Результати
Грузі�? �?тала глобальним лідером з дерегул�?ції підприємницької ді�?льно�?ті
та покращенн�? ділового �?ередовища. Обидві ці характери�?тики є важливими
дл�? невеликої відкритої економіки, майбутнє �?кої нерозривно пов’�?зано зі
здатні�?тю залучати іноземні інве�?тиції в умовах глобальної конкуренції.

Підвищенн�? рейтингу «Легко�?ті веденн�? бізне�?у»
У рейтингу «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» позиції Грузії під�?кочили з 112 мі�?ц�?
у 2005 р. до 16-го у 2012 р. О�?обливо значних у�?піхів вдало�?�? до�?�?гнути
у �?ферах, �?кі найбільше пов’�?зані з антикорупційним реформуванн�?м, – це
реє�?траці�? майна, �?и�?тема дозволів у будівництві та започаткуванн�? вла�?-
ної �?прави. Пр�?мий зв’�?зок між покращенн�?м позицій у рейтингу «Легкі�?ть
веденн�? бізне�?у» та збільшенн�?м припливу іноземних інве�?тицій важко
про�?лідкувати через економічні шоки, пов’�?зані з вій�?ьковим конфліктом у
�?ерпні 2008 р. та глобальною економічною кризою 2008-2011 р. Водноча�?, �?к
�?відчить міжнародний до�?від, країни з більш ви�?окими рейтингами залуча-
ють більші об�?�?ги іноземних інве�?тицій, а їх економіки зро�?тають швидши-
ми темпами. Зрушенн�? Грузії заклали фундамент за обома цими факторами
на тлі покращенн�? �?итуації у глобальній економіці.
64     Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
�?апевно з точки зору бізне�?у найбільш шокуючою реформою було рефор-
муванн�? �?по�?обу ми�?ленн�?: те, що вдало�?�? зму�?ити державних по�?адовців
у по�?трад�?н�?ькій країні зменшити розміри їх у�?танов та по�?лабити вла�?-
ний вплив. Ц�? зміна у ментально�?ті є �?талою �?падщиною реформ і голов-
ною характерною ознакою �?и�?теми відповідально�?ті та підзвітно�?ті (див.
ри�?. 6.3). Вона є ключем до забезпеченн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
у�?танов за по�?луги, �?кі вони надають.
   Реформи покінчили із більші�?тю надавачів державних по�?луг, �?кі не
могли дове�?ти необхідні�?ть �?вого і�?нуванн�?, або ж передали право надава-
ти відповідні по�?луги приватному �?ектору. Щодо надавачів по�?луг, �?кі за-
лишили�?ь, акцент було зроблено на в�?тановленні �?тандартів, ефективно�?ті
функціонуванн�? та �?прощенні процедур. За�?то�?уванн�? принципу «мовчазної
згоди» та впровадженн�? «єдиного вікна» були головними інноваці�?ми, �?кі
зміцнили �?и�?тему відповідально�?ті та підзвітно�?ті.
   Реалізаці�? реформ �?тала можливою завд�?ки тому, що на�?вний �?тан �?прав
викликав ма�?ове незадоволенн�?. Ур�?д зумів �?кори�?тати�?�? глибинним бажан-
н�?м на�?еленн�? позбавити�?ь корупції та прове�?ти радикальні реформи, не-
зважаючи на закоренілу бюрократію. Разом з тим, ді�?льні�?ть з інформуванн�?
на�?еленн�? щодо концепції та ма�?штабів змін, �?кі впроваджували�?�?, могла б
бути більш ефективною.



                                                                             • Зміна образу ми�?ленн�? – у�?відомленн�?
     • Громад�?ни підтримують                        Ур�?д                       важливо�?ті прино�?ити кори�?ть
       радикальні реформи                                                      та розвивати потенціал
     • Ур�?д починає інформувати громад�?н                                     • �?гре�?ивна реалізаці�? політики
       про у�?піхи в проведенні реформ                                          жор�?ткого неприйн�?тт�?
                                                                               корупції та боротьба з нею



                            Громад�?ни/                           Ліцензуючі
                            підприєм�?тва                         органи




                                    • Зниженн�? кілько�?ті контактів між
                                      громад�?нами та державними
                                      �?лужбовц�?ми віч-на-віч
                                    • Підвищенн�? �?тандартів наданн�? по�?луг



Ри�?унок 6.3. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у �?фері дозволів та ліцензій.
Джерело: �?втори.
                                                     Дерегул�?ці�? бізне�?у   65



Ви�?новки
�?мбітна дерегул�?ці�? бізне�?у значно �?про�?тила житт�? вла�?ників підприєм�?тв
та управлінців. 95% підприєм�?тв більше не потребувало жодних дозволів та
ліцензій. Взаємоді�? з державними чиновниками з питань ліцензуванн�? та ви-
дачі дозволів була обмежена, а в�?і операції фік�?ували�?ь електронними за�?о-
бами. Більші�?ть звичайних громад�?н ніколи не потребують жодних ліцензій
чи дозволів, �?кщо тільки вони не будують будинок, – що ча�?тіше за в�?е тра-
пл�?єть�?�? лише раз у житті. Крім того, оформленн�? ліцензій та дозволів �?тало
набагато швидшим, а отже було зменшено вплив �?тимулів, �?кі �?понукають
до �?плати хабарів задл�? при�?коренн�? процедур.
   У�?пішні�?ть дерегул�?ції бізне�?у по�?�?нюєть�?�? кількома факторами. �?ай-
більш важливий з них пол�?гає у тому, що у�?і реформатори ви�?тупали за об-
меженн�? втручанн�? держави в економіку та вважали ключем до боротьби
з корупцією зменшенн�? безпо�?ередньої взаємодії та контактів між держа-
вою та її громад�?нами. �?апевно, найбільш відданим адептом цієї ідеї був
пан Бендукідзе, �?кий зробив прибічниками �?воїх погл�?дів багатьох інших
ур�?довців. Реформи з дерегул�?ції кардинально змінили �?и�?тему ініціатив.
У�?танови оцінювали�?ь за тим, �?ку кори�?ть вони прино�?или та за на�?вні�?тю
ін�?титуційного та кадрового потенціалу дл�? виконанн�? покладених на них
функцій.
   Проце�? реформуванн�? був позбавлений шаблонів. Він передбачав залу-
ченн�? за короткотерміновими контрактами талановитої молоді дл�? прове-
денн�? до�?ліджень регул�?торного �?ередовища інших країн та ретельної під-
готовки до ви�?нажливих зу�?трічей-«гільйотин» з однієї у�?танови за іншою.
Ці зу�?трічі �?тали віддзеркаленн�?м нового підходу до аналізу регул�?торного
�?ередовища, коли т�?гар доведенн�? вла�?ної доцільно�?ті покладав�?�? на �?амі
у�?танови. Проце�? реформуванн�? виграв від практичного викори�?танн�? до-
�?віду Е�?тонії, �?ової Зеландії та Сінгапуру.
   �?е в�?і а�?пекти реформуванн�? були у�?пішними. Ур�?д не завжди добре
�?правл�?в�?�? з інформуванн�?м громад�?н щодо реформ, �?кі проводили�?ь, а та-
кож переоцінив здатні�?ть у�?танов швидко адаптувати�?�? до роботи в умовах
«єдиного вікна» та правил «мовчазної згоди». �?езважаючи на ці недопрацю-
ванн�?, �?и�?темний аналіз та реформуванн�? �?фери державного регулюванн�?
підприємницької ді�?льно�?ті є одними з найбільш �?міливих і у�?пішних �?еред
у�?іх антикорупційних реформ, проведених Ур�?дом Грузії.
РОЗДІЛ 7



Забезпеченн�? функціонуванн�?
державного реє�?тру та реє�?тру актів
цивільного �?тану




Стан �?прав у 2003 р.
Си�?теми реє�?трації будь-чого (від �?відоцтва про народженн�? до нової ком-
панії) характеризували�?�? хаотичні�?тю та були пронизані корупцією. �?еточ-
на інформаці�? зберігала�?�? в архівах рад�?н�?ького зразка. Реє�?траці�? майна
вимагала відвіданн�? багатьох державних у�?танов та отриманн�? чи�?ленних
підпи�?ів та печаток відповідальних о�?іб, а також нотаріальне по�?відченн�?
паперів, �?кі згодом підшивала�?�? до матеріалів �?прави. Отриманн�? відпові-
ді іноді тривало до двох мі�?�?ців. Процедура видачі па�?порта передбачала,
що громад�?ни мають �?початку звернути�?�? до однієї у�?танови, але лише дл�?
того, щоб отримати направленн�? до іншої, де вони одержували підтверджен-
н�? мі�?ц�? реє�?трації, аби згодом повернути�?�? до першої з них та, від�?то�?вши
кілька годин у черзі, дати хабар�? �?кому�?ь чиновнику, щоб той врешті-решт
виконав �?вою роботу.
    Різні державні у�?танови, зокрема органи, відповідальні за веденн�? реє-
�?тру юридичних о�?іб та реє�?тру актів цивільного �?тану, в �?ких зберігали�?�?
пов’�?зані дані, практично не взаємоді�?ли та не обмінювали�?ь даними. Спів-

                                                                        67
68   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



робітники державних у�?танов майже не докладали зу�?иль дл�? того, щоб по-
ділити�?�? інформацією, – і це призводило до помилок та дублюванн�? роботи,
а також до збільшенн�? витрат та ще більших затримок. За даними, наведе-
ними у до�?лідженні Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за 2005 р.,
реє�?траці�? майна передбачала проходженн�? во�?ьми процедур, у �?ередньому
тривала 39 днів та коштувала 2,5% від його варто�?ті.
   У приміщенн�?х державних у�?танов інформаці�? про розміри платежів за
відповідні по�?луги не вивішувала�?ь та навіть не фік�?увала�?ь пи�?ьмово, – і
це було очевидним підґрунт�?м дл�? корупції. �?априклад, варті�?ть по�?луг з
реє�?трації майна могла залежати від �?уми угоди, об�?�?гів або �?кихо�?ь ін-
ших параметрів на роз�?уд чиновника. В у�?тановах з реє�?трації майна �?отні
людей набивали�?�? у маленькі, задимлені кабінети ще задовго до початку
робочого дн�? та згодом по п’�?ть-ші�?ть годин �?то�?ли там у чергах. Процві-
тала корупці�?. �?апоготові завжди були підприємливі ділки, �?кі продавали
�?вої мі�?ц�? у черзі тим, хто приходив запізно. Приватні по�?ередники завжди
були поруч і допомагали люд�?м легко, хоч і не безкоштовно, вирішувати їх
проблеми. Громад�?ни платили за при�?коренн�? проходженн�? процедур чи
за придбанн�? підроблених реє�?трацій та дозволів. Вони платили держав-
ним чиновникам за те, щоб ті виконували �?вою роботу. Від�?утні�?ть оплати
могла означати, що людина ніколи не отримає належним чином виконані
када�?трові вишукуванн�?.
   Державні чиновники ча�?то були кори�?ливими, вимагали непотрібну ін-
формацію та підтверджуючі документи, �?кі було �?кладно ді�?тати. В�?е це ро-
било�?�? лише дл�? того, щоб �?т�?гувати хабарі, – навіть з тих людей, �?кі мали
політичні зв’�?зки. Органи влади також вимагали гроші за наданн�? люд�?м до-
помоги у підготовці документів та проходженні відповідних процедур, хоча
офіційно такі по�?луги не передбачали�?ь.
   Корупці�? в у�?тановах, відповідальних за веденн�? реє�?трів, була на�?тільки
в�?еохоплюючою, що злочинці викори�?товували їх дл�? придбанн�? па�?портів
на різні імена. �?авіть звичайні громад�?ни звертали�?�? до реє�?трів дл�? того,
щоб незаконно вне�?ти зміни у �?вої документи, зокрема одинокі жінки та ат-
лети зменшували �?вій вік, аби люди думали, що вони молодші.
   Готівка від хабарів розподіл�?ла�?�? між різними по�?адовц�?ми, у тому чи�?-
лі поліцей�?ькими. Державні �?лужбовці платили від 5 до 25 ти�?�?ч доларів
за по�?аду в у�?тановах, відповідальних за веденн�? реє�?трів. �?би отримати
по�?ади початкового рівн�?, дехто віддавав тим, хто приймав на роботу, �?вій
телевізор або холодильник. Парадок�?ально, але проведене у 2004 р. до�?лід-
женн�? громад�?ької думки щодо �?плати хабарів у податковій, на митниці,
в органах поліції та в у�?тановах, відповідальних за веденн�? реє�?трів за-
�?відчило, що ре�?понденти були вд�?чні працівникам о�?танніх за реє�?трацію
   Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану   69



їх майна, хоча й вважали більші�?ть хабарників огидними о�?оби�?то�?т�?ми
(�?�?оціаці�? молодих юри�?тів Грузії, 2005 р.).

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
Забезпеченн�? функціонуванн�? реє�?трів вимагало розбудови ін�?титуцій та
�?прощенн�? процедур, а також залученн�? та утриманн�? нових �?півробітників.
Ключем до цього �?тало викори�?танн�? інформаційних технологій.

Розбудова ін�?титуцій та �?прощенн�? процедур
�?авіть до приходу нової влади було очевидно, що правила гри повинні змі-
нити�?�?. За підтримки донорів та неур�?дових організацій робоча група роз-
робила план із забезпеченн�? прозорого та �?амоокупного функціонуванн�?
державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану із об�?луговуванн�?м,
орієнтованим на клієнтів, �?прощеними процедурами та зрозумілими роз-
цінками на по�?луги. Проте цей план провалив�?�? через брак політичної волі
та зацікавлені�?ть ур�?довців та �?півробітників у�?танов, відповідальних за ве-
денн�? реє�?трів. У 2004 р. багато з членів тієї робочої групи об’єднали�?�?, аби
зрештою втілити �?вої ідеї у житт�?. Команду очолив Давід Егіашвілі, правник
та член робочої групи 2002 р.
    �?а підготовку проектів нових нормативних актів група витратила 10 мі-
�?�?ців; під ча�? цієї роботи у центрі уваги були питанн�? правового та ін�?титу-
ційного характеру. У червні 2004 р. Парламент прийн�?в закон про державний
реє�?тр і, тим �?амим, розформував �?гент�?тво державного реє�?тру – децен-
тралізований орган із нагл�?довими функці�?ми, виконанн�? �?ких підривало-
�?�? через конкуруючі та взаємовиключаючі інтере�?и мі�?цевих органів влади,
комітетів з земельних ре�?ур�?ів та рад. Відповідно до цього ж закону було
�?творено �?аціональне агент�?тво державного реє�?тру (�?�?ДР) �?к юридичну
о�?обу при Міні�?тер�?тві ю�?тиції. Маючи на меті забезпеченн�? швидкого та
про�?того до�?тупу до інформації з державного реє�?тру, �?�?ДР запропонував
�?прощені реє�?траційні процедури, гарантував право вла�?но�?ті та об�?лугову-
ванн�?, орієнтоване на клієнта і, зрештою, �?тимулював економічне зро�?танн�?.
    «До початку реформ державний реє�?тр �?траждав від не�?тачі фінан�?у-
ванн�?, о�?кільки кошти на його утриманн�? виділ�?ли�?�? з державного бюдже-
ту. Перш за в�?е, ми змінили �?и�?тему, – говорить Зураб �?деішвілі, Міні�?тр
ю�?тиції. – Ми перетворили корумповану бюрократію на ділову модель, �?ка
генерує у 10 разів більше доходів та забезпечує ефективне наданн�? по�?луг
дл�? громад�?н. �?аразі у на�? у �?и�?темі реє�?тру вла�?но�?ті працює близько 1000
вмотивованих �?півробітників. Вони виправдовують �?вої зарплати та забез-
печують надходженн�? до державного бюджету».
70   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



   За задумом керівника групи реформаторів Давіда Егіашвілі, другим кро-
ком �?тало у�?уненн�? конфлікту інтере�?ів завд�?ки реорганізації ролей та функ-
цій різних у�?танов, відповідальних за функціонуванн�? державного реє�?тру.
За �?тарої �?и�?теми, наприклад, реє�?тратори відповідали не лише за реє�?тра-
цію майна, але й за моніторинг викори�?танн�? земель та, перш за в�?е, за про-
даж земель, �?кі належать державі, – і це провокувало очевидний конфлікт
інтере�?ів. �?овий закон заборонив реє�?траторам бути членами комі�?ій, �?кі
здій�?нювали продаж земель. Функції моніторингу були передані до органів
мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?, �?кі втратили повноваженн�? брати уча�?ть у при-
значенні регіональних реє�?траторів, – ту владу, �?ка забезпечувала політич-
ний вплив у �?фері оцінюванн�? земель, реє�?трації та врегулюванн�? �?уперечок.
   Було знищено у�?е, що пов’�?зано з корупцією. Ви�?окопо�?адовці були по-
збавлені автомобілів. Було розформовано дев’�?ть у�?танов, �?кі координували
функціонуванн�? реє�?трів на регіональному рівні. «Коли ми проаналізували
їх функціональне навантаженн�?, �?тало зрозуміло, що їх ді�?льні�?ть здебіль-
шого була пов’�?зана з координацією корупції», – говорив Егіашвілі. Бюро
технічної інвентаризації, �?ке відповідало за реє�?трацію будинків у мі�?ькій
мі�?цево�?ті, займало�?�? вишукуванн�?ми та веденн�?м земельного када�?тру, та-
кож було розформовано – натомі�?ть його функції �?тали виконувати приватні
оцінщики. �?а �?ьогодні у цій �?фері працює близько 25 компаній, а варті�?ть їх
по�?луг знаходить�?�? на ринковому рівні, а отже фактично не залишила мі�?ц�?
дл�? корупції.
   За результатами реформуванн�? залишив�?�? центральний апарат (�?�?ДР) та
68 реє�?траційних органів по в�?ій країні, під’єднаних до єдиної комп’ютерної
�?и�?теми. Функції зі збереженн�? у�?ієї інформації, а також закупівель, бухгал-
тер�?ького обліку та виплати заробітної плати, �?кі раніше забезпечували�?ь на
мі�?цевому рівні (і це призводило до неналежного розподілу коштів), відтепер
виконують�?�? центральним апаратом, а регіональні органи лише реє�?трують
майно. «�?а�?правді ми мали змінити ментальні�?ть, – говорить пан Егіашвілі.
– Реє�?тратори повинні були �?идіти в офі�?і, розгл�?дати подані документи та
приймати рішенн�? реє�?трувати їх чи ні. Вони не повинні були здій�?нювати
будь-�?кий моніторинг у цій �?фері».
   Кількі�?ть документів, необхідних дл�? реє�?трації вла�?но�?ті, була �?ко-
рочена з ше�?ти до двох, а згодом – до одного (договору купівлі-продажу).
Спрощена �?и�?тема не передбачала таких зайвих та непотрібних кроків, �?к
обов’�?зкове нотаріальне по�?відченн�? договорів купівлі-продажу. �?атомі�?ть
тепер �?торони реє�?трували шл�?хом їх підпи�?анн�? безпо�?ередньо в примі-
щенні у�?танови. Майно тепер можна зареє�?трувати у будь-�?кого з 500 авто-
ризованих кори�?тувачів програмного забезпеченн�? �?�?ДР, зокрема у нотарі-
у�?а, у банку чи в компанії із нерухомо�?ті.
   Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану   71



    «Пі�?л�? призначенн�? переді мною було по�?тавлено два завданн�?, – го-
ворить пан Егіашвілі. – По-перше – [забезпечити] «від�?утні�?ть корупції»,
а по-друге – «від�?утні�?ть черг». Зменшенн�? кілько�?ті процедур допомогло
�?коротити черги; цьому ж �?при�?ло розміщенн�? інформаційних �?тійок із від-
повід�?ми на про�?ті запитанн�? (до реформи 70% тих, хто �?то�?в у черзі, по-
требували не більше ніж відповіді на �?воє запитанн�?).
    У 2004 р. Ур�?д �?творив �?гент�?тво з реє�?трації актів цивільного �?тану,
�?амоокупну державну у�?танову при Міні�?тер�?тві ю�?тиції. �?гент�?тво відпо-
відає за �?и�?тему па�?портів та ідентифікаційних документів, �?відоцтва про
народженн�?, �?мерть та шлюб, питанн�? громад�?н�?тва і міграції, а також за ле-
галізацію іноземних документів – і виконує роботу, �?кою раніше займали�?�?
78 мі�?цевих органів.
    �?ове законодав�?тво обмежило бюрократію. Було оптимізовано процеду-
ри, �?кі раніше вважали�?�? обов’�?зковими дл�? одержанн�? актів цивільного �?та-
ну. Відтепер вимагало�?�?, щоб по�?адовці, а не громад�?ни знаходили і одержу-
вали інші документи з інших у�?танов тощо. «Якщо інформаці�? зберігаєть�?�?
у державній у�?танові, наші �?півробітники не мають права запитувати її у
громад�?н», – говорить Гіоргі Вашадзе, за�?тупник міні�?тра ю�?тиції, відпо-
відальний за функціонуванн�? реє�?тру актів цивільного �?тану. Бази даних з
різних у�?танов тепер уніфікують�?�? у режимі реального ча�?у, що забезпечує
до�?туп до цих документів прот�?гом кількох �?екунд.
    У�?і платежі, що �?т�?гують�?�? �?гент�?твом з реє�?трації актів цивільного �?та-
ну, відтепер �?тали зрозумілими та були викладені на папері – так �?амо, �?к і
�?троки видачі різних документів. У де�?ких випадках процедури, �?кі раніше
породжували хабарі, про�?то були формалізовані та узаконені. �?априклад, за
додаткову офіційну плату громад�?ни отримали можливі�?ть одержати доку-
менти у той �?амий день – майже так �?амо, �?к це робило�?�? раніше за допомо-
гою хабарів. «Ми проаналізували �?труктуру корупції, пов’�?заної зі �?троками
реє�?трації, і �?казали �?обі: «Давайте про�?то замінемо її на плату за по�?луги»,
– говорить пан Егіашвілі. �?априклад, по�?відченн�? о�?оби�?то�?ті безкоштовно
видаєть�?�? за 10 днів, а за 1 день – у разі �?плати 25 ларі. Строки наданн�? по-
�?луг були значно �?корочені. У разі вне�?енн�? відповідної плати, па�?порт мож-
на отримати через 24 години; інші документи, у тому чи�?лі �?відоцтва про
народженн�?, �?мерть та шлюб, – прот�?гом 15 хвилин. У Грузії навіть пропо-
нують�?�? ВІП-по�?луги, оплата �?ких передбачає виїзд �?півробітників у�?тано-
ви до офі�?у громад�?нина із портативним комп’ютером та оформленн�? за�?ви
дл�? видачі па�?порта на мі�?ці.
    Як і інші державні у�?танови, органи державного реє�?тру не приймають
платежу напр�?му. �?атомі�?ть в їх приміщанн�?х розміщені комерційні банки
або їх філії, через �?кі �?плачують�?�? ці платежів. Відповідно, обмежують�?�?
72   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



можливо�?ті державних �?лужбовців вимагати хабарі. Підрозділи з об�?лугову-
ванн�? громад�?н та бек-офі�?и були розділені �?к фізично, так і функціонально.
Отже, громад�?ни не могли більше �?идіти, курити і теревенити з відповідаль-
ними за прийн�?тт�? рішень �?півробітниками бек-офі�?ів (та давати їм хабарі).
Співробітники з об�?луговуванн�? клієнтів пройшли �?пеціальне навчанн�?, аби
більш привітно �?пілкувати�?�? з громад�?нами та знати, коли залучати до ро-
боти керівника. Приміщенн�? мі�?цевих органів �?гент�?тва з реє�?трації актів
цивільного �?тану були відремонтовані зі в�?тановленн�?м �?кл�?них вікон та
проведенн�?м �?�?кравого о�?вітленн�?; при цьому �?півробітникам було наказано
вітати відвідувачів на вході та відповідати на їх запитанн�?.

Залученн�? та утриманн�? нових �?півробітників
Оновленн�? кадрів було пріоритетним �?к дл�? державного реє�?тру, так і дл�?
реє�?тру актів цивільного �?тану. �?ова �?и�?тема вимагала �?віжого �?по�?обу
ми�?ленн�?: реє�?тратори �?тавали опрацьовувачами документів, а не арбітра-
ми доль. Зміна ментально�?ті �?півробітників, відповідальних за питанн�? реє-
�?трації, не завжди вдавала�?�?. Через це багато з них мали покинути �?вої по�?а-
ди. �?априкінці 2004 р. у�?і 2200 �?півробітників �?и�?теми державної реє�?трації
були звільнені в один день. Більшо�?ті з них було запропоновано заново по-
дати документи та вибороти відповідні по�?ади шл�?хом �?кладанн�? і�?питу. �?а
630 по�?ад претендувало кілька ти�?�?ч кандидатів. Свою роботу зберегли при-
близно 400 �?півробітників зі �?тарої когорти (здебільшого у регіонах).3
   У �?и�?темі реє�?трації актів цивільного �?тану більше 400 о�?іб було прийн�?-
то на роботу безпо�?ередньо пі�?л�? у�?пішного �?кладенн�? і�?питів на підтверд-
женн�? знань із процедур реє�?трації актів цивільного �?тану, нового законо-
дав�?тва, комп’ютерних та інших навичок. У�?і �?півробітники мали повторно
подати документи та пройти те�?туванн�?. Більші�?ть з них провалили�?�?. Вони
знали �?тарі процедури, але не те, �?к �?лід працювати належним чином. З ча-
�?ом було замінено близько 80% колишніх �?півробітників.
   �?ових �?півробітників вдало�?�? зацікавити і прийн�?ти на роботу завд�?ки
рекламним кампані�?м, націленим на залученн�? ви�?ококваліфікованих �?пе-
ціалі�?тів. Зарплатн�? у �?и�?темі державного реє�?тру зро�?ла майже у 20 разів
з 20 доларів на мі�?�?ць у 2003 р. до близько 400 доларів у 2005 р., що за-
безпечувало напружену конкуренцію за по�?ади та нівелювало ініціативи до


3
   Побоюючи�?ь, що звільнені �?півробітники можуть захотіти пом�?тити�?�?, пан Ега-
ішвілі залучив озброєних охоронців, аби забезпечити збереженн�? архіву технічної
інвентаризації на паперових но�?і�?х. �?а ща�?т�?, звільнені �?півробітники залишили
роботу без пригод.
   Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану   73



вз�?тт�? хабарів. Задл�? підвищенн�? кваліфікації також проводили�?ь �?емінари
та тренінги, а разом з ними була запроваджена нова �?хема заохочень із ви-
платою бону�?ів за ефективні�?ть роботи, �?уми �?ких �?�?гали подвійної мі�?�?чної
зарплатні. Міні�?тер�?тво ю�?тиції, �?кому підпор�?дковували�?ь обидва реє�?три,
�?творило новий центр із навчанн�? та підготовки �?півробітників цих у�?танов.
    �?налогічна �?и�?тема заохочень була запроваджена і в �?и�?темі реє�?трації
актів цивільного �?тану. Співробітники �?ередньої ланки раніше заробл�?ли в
�?ередньому 15 доларів на мі�?�?ць. �?ова у�?танова одразу ж підн�?ла рівень їх
зарплат до 200 доларів, а згодом – до 500 доларів. Було запроваджено нову
�?и�?тему надбавок, а також проводили�?ь �?емінари із розбудови командного
духу та питань об�?луговуванн�? клієнтів.
    Разом з новими �?хемами заохочень Ур�?д запровадив �?и�?тему моніторингу
ефективно�?ті роботи. Дл�? оцінки �?ко�?ті по�?луг, що надають�?�?, та на�?вно�?-
ті корупції в обох �?и�?темах реє�?трації викори�?товували�?ь під�?тавні клієнти.
Вони також перевір�?ли, чи дотримують�?�? �?півробітники в�?тановлених про-
цедур. У �?и�?темі реє�?трації актів цивільного �?тану результати роботи під-
�?тавних клієнти також знаходили �?воє відображенн�? у до�?ьє �?півробітників,
а це, в �?вою чергу, призводило до призначенн�? бону�?ів, збільшенн�? об�?�?гу
навчанн�? чи навіть звільнень. Було відкрито гар�?чу телефону лінію, через
�?ку громад�?ни мають змогу інформувати про незаконні дії �?півробітників.
Також вона дозвол�?ла кандидатам на зайн�?тт�? вакантних по�?ад �?каржити�?�?,
коли вони відчували не�?праведливе �?тавленн�? до �?ебе.

Запровадженн�? інформаційних технологій
Як і за іншими напр�?мками реформуванн�?, у �?фері реє�?трації критичну роль
відіграли інформаційні технології (ІТ). Команда з 10 програмі�?тів розробила
�?и�?тему державного реє�?тру, �?ка дозволила прозоро від�?лідковувати доку-
ментообіг. Пан Егіашвілі згадує, що де�?кі �?пеціалі�?ти з ІТ заробл�?ли більше,
ніж він. «Я не був �?повнений ща�?т�? через це, – зазначає він. – Проте це було
добре дл�? розробки програмного забезпеченн�?». Си�?тема викори�?товуєть�?�?
регіональними органами, і до неї мають до�?туп 500 авторизованих кори�?ту-
вачів та, до певної міри, громад�?ькі�?ть. Пошук забезпечуєть�?�? за прізвищем,
ім’�?м і по-батькові, адре�?ою, када�?тровим номером, реє�?траційним номером
та іншими критері�?ми – відповідно до граф бази даних.
    Оцифруванн�? у�?іх архівів рад�?н�?ького зразка та када�?трової інформації,
�?ка зберігала�?�? у кожному органі з реє�?трації майна, було монументальною
працею. База даних тепер вміщує �?упутникові знімки, цифрові карти, када-
�?трову інформацію та з’єднана з іншими ур�?довими у�?тановами, зокрема із
Міні�?тер�?твом фінан�?ів та реє�?тром актів цивільного �?тану. Коли реє�?тратор
74   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



�?�?ДР вводить ідентифікаційний номер громад�?нина або підприєм�?тва, його
П.І.П./назва та інформаці�? про адре�?у автоматично піднімаєть�?�? з баз даних
реє�?тру актів цивільного �?тану та реє�?тру юридичних о�?іб. У 2010 р. реє�?тр
юридичних о�?іб �?тав ча�?тиною �?�?ДР.
    У реє�?тр актів цивільного �?тану з ча�?ом було вне�?ено значні техноло-
гічні зміни. До початку реформ уве�?ь реє�?тр кори�?тував�?�? приблизно 10
комп’ютерами, а ідентифікаційні картки заповнювали�?ь за допомогою
друкар�?ької машинки. �?а �?ьогодні �?півробітники у�?танови мають вла�?ні
комп’ютери, під’єднані до загальної мережі у�?танови, в �?кій фік�?ують�?�? за-
пи�?и щодо у�?іх дій, – а це забезпечує їх прозорі�?ть.
    У�?і органи реє�?трації актів цивільного �?тану також поєднані між �?обою, що
дозвол�?є громад�?нам запитувати документ з будь-�?кого органу, а не робити це
лише в тому з них, де вони зареє�?трували �?вої документи. До цієї бази даних
також під’єднані дипломатичні пред�?тавництва та кон�?уль�?ькі у�?танови.
    Також було до�?�?гнуто по�?тупу у наданні по�?луг через Інтернет. Громад�?-
ни Грузії можуть отримати �?вої па�?порти закордоном без відвідуванн�? кон-
�?уль�?тва. Ідентифікаці�? о�?оби�?то�?ті проводить�?�? під ча�? відеоконференції із
за�?то�?уванн�?м програмного забезпеченн�?, що розпізнає обличч�? на о�?нові
фотокарток із документів, виданих пі�?л�? 1993 р. У базі даних вже нарахову-
єть�?�? близько 9 мільйонів фотографій. �?ова �?и�?тема також �?прощує пошук
фаль�?ифікованих документів
    До 2005 р. близько 70% на�?еленн�? в�?е ще кори�?тували�?�? па�?портами,
виданими за ча�?ів Рад�?н�?ького Союзу. Багато людей згодні були ніколи не
реє�?трувати �?мерть через пов’�?зані з цим клопоти. До того ж, вони хотіли і
надалі отримувати пен�?ійні виплати. Законодавчі акти, прийн�?ті у 2011 р.,
зобов’�?зали медичні у�?танови повідомл�?ти (в електронній формі) органи ре-
є�?трації актів цивільного �?тану про �?мерті та народженн�? упродовж п’�?ти
діб. У протилежному випадку накладаєть�?�? штраф у 500 ларі.
    Зазначені реформи значною мірою �?при�?ли �?творенню цілі�?ної електрон-
ної картини щодо кожного громад�?нина. Співробітники реє�?тру актів цивіль-
ного �?тану обходили �?ело за �?елом із портативними наборами обладнанн�?
та камерами, реє�?трували громад�?н і безкоштовно видавали ідентифікаційні
картки. Громад�?н було поінформовано про те, що загубленн�? ідентифікацій-
ної картки прот�?гом року з моменту її видачі означатиме втрату державних
�?уб�?идій. �?а �?ьогодні близько 97% на�?еленн�? мають ідентифікаційні картки
із фотографі�?ми, �?кі зв’�?зані з базою даних �?гент�?тва, а отже – із такими до-
кументами, �?к �?відоцтва про народженн�? та дозволи на проживанн�? (де�?кі з
них було переведено у цифрову форму зі �?тарих паперових но�?іїв).
    У квітні 2010 р. Ур�?д запровадив па�?порти, �?кі мі�?тили біометричні дані,
фотографії, відбитки пальців та цифрові підпи�?и. Було видано більше 184 ти-
   Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану   75



�?�?ч таких па�?портів. Па�?порти будуть автоматично пов’�?зані із електронною
ідентифікаційною карткою нового зразка, запровадженою влітку 2011 р. Ц�?
безпечна картка мі�?титиме цифровий підпи�?, біографічні дані (�?к-от П.І.П.,
дата народженн�? та відбитки пальців), а також інформацію про банків�?ький
рахунок та підтвердженн�? мі�?ц�? роботи. Вона �?лугуватиме ін�?трументом
отриманн�? державних по�?луг. �?ові картки не є обов’�?зковими, хоча картки
�?тарого зразка більше не видаватимуть�?�?.

Інтеграці�? інноваційних по�?луг
У 2011 р. Ур�?д відкрив перші чотири центри наданн�? інтегрованих держав-
них по�?луг – у Батумі, Кутаї�?і, Ме�?тіа та Ру�?таві. Ці центри на один крок ви-
переджають ідею «єдиного вікна», дозвол�?ючи громад�?нам отримувати під
одним дахом по�?луги різних у�?танов. Тут громад�?ни мають змогу зареє�?тру-
вати вла�?ну �?праву чи майно; отримати ідентифікаційні документи – па�?пор-
ти, �?відоцтва про �?мерть чи народженн�?; �?кори�?тати�?�? по�?лугами нотаріу�?а.
Є зони �?амооб�?луговуванн�?, де громад�?ни можуть �?амо�?тійно проводити
про�?ті операції; клієнти звертають�?�? до цих зон, де забезпечуєть�?�? швидке
об�?луговуванн�? з про�?тих питань, або до операторів – дл�? вирішенн�? питань,
�?кі займуть більше п’�?ти хвилин. Кожен з центрів �?�?краво декорований та
має дит�?чі кімнати зі �?пеціальним пер�?оналом, �?кий буде займати�?�? дити-
ною, поки її батьки вирішуватимуть �?вої �?прави. Також відвідувачі можуть
�?кори�?тати�?�? з комфортабельних зон очікуванн�? із безкоштовним підклю-
ченн�?м до Інтернету. �?а вході відвідувачів зу�?трічає �?півробітник, �?кий �?ке-
ровує їх у потрібному напр�?мку. Співробітники центрів наданн�? інтегрова-
них державних по�?луг по�?тійно проход�?ть інтен�?ивне навчанн�? і не лише
щодо операційних деталей їх роботи, але й з питань �?творенн�? дружнього
�?ередовища, орієнтованого на клієнта. Цікавим є те, що іде�? про �?творенн�?
центрів наданн�? інтегрованих державних по�?луг виникла під ча�? одного із
робочих �?емінарів-круглих �?толів за уча�?тю керівництва Міні�?тер�?тва ю�?ти-
ції. Предметом �?емінару був пошук нових шл�?хів покращенн�? по�?луг, �?ко-
роченн�? затримок та забезпеченн�? мак�?имальної комфортно�?ті проходженн�?
бюрократичних процедур.

Урахуванн�? міжнародного до�?віду
�?ова �?и�?тема державного реє�?тру Грузії увібрала в �?ебе уроки, отримані з
до�?віду інших країн, наприклад Литви, а також з міжнародних �?емінарів та
порад ек�?пертів організацій-донорів. Реформатори звертали о�?обливу увагу
на приклади іноземних банків та інших �?труктур приватного �?ектору. «Ми
76   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



вз�?ли найкраще з того, про що дізнали�?�? від у�?іх них, – говорить пан Егі-
ашвілі. – Ми не копіювали жодну з �?и�?тем. Це було наше вла�?не баченн�?».
    Реформатори �?и�?теми реє�?трації актів цивільного �?тану також зверта-
ли�?�? за допомогою до міжнародних ек�?пертів. Сполучені Штати та Євро-
пей�?ький Союз фінан�?ували навчальні поїздки до країн Балтії та Європи,
де державні �?лужбовці переймали передовий до�?від. Європей�?ький Союз
�?платив за роботу ек�?перта з Угорщини, �?кий працював �?пільно з гру-
зин�?ькими правниками, відвідував мі�?цеві у�?танови та аналізував те, �?к
працюють органи �?и�?теми реє�?трації актів цивільного �?тану, аби запро-
понувати нові ідеї. Головною метою було �?творенн�? органів без корупції,
�?кі до того ж працювали �?к комерційні заклади, а не бюрократичні дер-
жавні у�?танови.
    Запровадженн�? змін такого ма�?штабу зазвичай займало багато років. У
Грузії команда реформаторів працювала по 12 годин на добу і негайно втілю-
вала ма�?штабні перетворенн�? – та лише згодом повертала�?�? та коригувала
їх. Як і очікувало�?ь, розробка програмного забезпеченн�?, здій�?ненн�? закупі-
вель, запровадженн�? на ін�?титуційному рівні нових процедур, �?кі забезпечу-
вали при�?коренн�? виготовленн�? па�?портів, проходили непро�?то. �?априклад,
�?творенн�? бази даних було �?кладним проце�?ом, а її початкова вер�?і�? не була
детально розроблена.

Інформуванн�? та комунікації з громад�?ькі�?тю
Підвищенн�? обізнано�?ті громад�?ько�?ті є критично важливим елементом ре-
форм. Дл�? пропагуванн�? нових по�?луг необхідно регул�?рно проводити пре�?-
конференції, потрібно розпов�?юджувати буклети про них у �?елах та школах,
а також проводити зу�?трічі з на�?еленн�?м та роз’�?�?нювати плани реформу-
ванн�?, аби забезпечити зворотний зв’�?зок. Спочатку громад�?ькі�?ть отриму-
вала мало інформації. У 2005 р., одразу ж пі�?л�? �?тарту реформ, приміщенн�?
державних у�?танов заполонили черги людей, �?кі хотіли отримати ідентифі-
каційні картки та па�?порти, а нещодавно прийн�?ті на роботу �?півробітники
не були готові впорати�?ь з таким напливом громад�?н. Поширювала�?ь інфор-
маці�?, що запроваджені нові по�?луги з при�?кореного об�?луговуванн�? грома-
д�?н та фік�?ованою оплатою, але багато громад�?н бо�?ло�?�?, що через півроку
�?півробітники �?лужб реє�?трації �?коріше за в�?е повернуть�?�? до �?тарої, про-
низаної корупцією практики.
   �?а думку пана Лілі Бегіашвілі, за�?тупника керівника податкової �?луж-
би, Ур�?д �?уттєво покращив проце�? інформуванн�? про здій�?нювані ре-
форми пі�?л�? проведенн�? �?пірних виборів 2008 року. «Пі�?л�? виборів Ур�?д
дуже чітко у�?відомив, що без [заходів з доне�?енн�?] інформації до відома
    Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану           77



громад�?ько�?ті або ж проведенн�? інформаційних кампаній �?еред на�?елен-
н�? з цих питань у�?піх буде втрачено». Ур�?довці �?тали проводити публічні
заходи, аби розпові�?ти про нові по�?луги, та по�?�?нювали їх �?уть по телеба-
ченню, через радіо та Інтернет. В у�?іх міні�?тер�?твах та відом�?твах відте-
пер є кон�?ультанти з питань зв’�?зків з громад�?ькі�?тю, до обов’�?зків �?ких,
�?еред іншого, входить інформуванн�? громад�?ько�?ті про ур�?дові реформи.
Тим не менш, до цього ча�?у від�?утні детальні роз’�?�?ненн�? дл�? підпри-
ємців щодо нормативно-правового регулюванн�? питань видачі дозволів
та ліцензуванн�?.

Результати
Результати реформ �?и�?теми реє�?трації актів цивільного �?тану та державно-
го реє�?тру в Грузії дл�? пере�?ічних громад�?н є очевидними. Корупці�?, хао�?
та неефективні�?ть залишили�?ь у минулому, а натомі�?ть з’�?вили�?�? державні
�?лужбовці, орієнтовані на наданн�? по�?луг, �?кі працюють в �?�?краво о�?вітле-
них, привітних та комфортних у�?тановах. Хабарі не вимагають�?�? та не отри-
мують�?�?. Процедури є зрозумілими, а розцінки та графіки роботи є чітко
фік�?ованими, а також прозорими завд�?ки комп’ютерним технологі�?м. �?а за-
гальному тлі виділ�?єть�?�? кілька до�?�?гнень.

Запровадженн�? нової �?и�?теми реє�?трації майна
Було запроваджено безпечну �?и�?тему реє�?трації майнових прав. �?а�?вні�?ть
довіри до нової �?и�?теми підтверджуєть�?�? значним зро�?танн�?м кілько�?ті реє-
�?траційних дій щодо майна за період з 2003 по 2010 р. (див. ри�?. 7.1).

                                 450
       Кількі�?ть реє�?траційних




                                 400
        дій щодо майна (ти�?.)




                                 350
                                 300
                                 250
                                 200
                                 150
                                 100
                                  50
                                   0
                                       2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010
Ри�?унок 7.1. Зро�?танн�?м кілько�?ті реє�?траційних дій щодо майна за період з 2003р.
по 2010 р.
Джерело: �?аціональне агент�?тво державного реє�?тру.
78   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Підвищенн�? ефективно�?ті веденн�? �?прав
Ча�?, зу�?илл�?, а також варті�?ть отриманн�? різних державних по�?луг �?уттєво
�?коротили�?ь. Реє�?траці�? майна, �?ка тривала 39 днів у 2005 р., тепер вимагає
лише 2 дні, а відповідні витрати �?коротили�?�? з 2,5% до 0,1% від варто�?ті
майна. Кількі�?ть процедур зменшила�?ь з 8 до 1. Завд�?ки вжитим заходам,
Грузі�? наразі по�?ідає перше мі�?це у �?віті за про�?тотою реє�?трації майна, згід-
но з до�?лідженн�?м Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за 2012 р.
�?ові центри наданн�? інтегрованих державних по�?луг забезпечують до�?туп
в одному приміщенні до цілої низки по�?луг, більші�?ть з �?ких до�?тупна в
режимі он-лайн, навіть з-за кордону. Підвищенню ефективно�?ті також �?при-
�?ла модель �?амоокупно�?ті, �?ка дозволила реє�?трам збільшити вла�?ні доходи,
�?тати життєздатними з фінан�?ової точки зору, а також покращити �?кі�?ть по-
�?луг, що надають�?�? ними. Ц�? модель збільшила надходженн�? до бюджету
�?аціонального агент�?тва державного реє�?тру із близько 300 ти�?�?ч доларів
СШ�? у 2004 р. до 7 мільйонів доларів СШ�? у 2006 р. та приблизно 25 міль-
йонів доларів у 2011 р.

Підвищенн�? довіри до реє�?трів
Довіра до реє�?трів зро�?ла дуже �?уттєво. Опитуванн�? громад�?ької думки,
проведене у 2004 р. за�?відчило, що 97% від�?отків громад�?н Грузії вважало
�?и�?тему реє�?трації актів цивільного �?тану однією з найбільш корумпова-
них �?фер у країні. За даними аналогічного до�?лідженн�?, проведеного на-
прикінці 2006 р., громад�?ька думка змінила�?�? докорінно: 97% ре�?пондентів
були переконані, що у цій �?и�?темі від�?утн�? корупці�?. Такі результати під-
тверджені проведеним у 2010 р. до�?лідженн�?м «Житт�? у країнах з перехід-
ною економікою» (Life in Transition), згідно з �?ким лише 1% ре�?пондентів
відчував необхідні�?ть у неофіційних платежах дл�? отриманн�? офіційних
документів – показник, �?кий приблизно відповідає рівню провідних країн
Європей�?ького Союзу (Світовий банк та Європей�?ький банк рекон�?трукції
та розвитку, 2011 р.).

Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
Реформуванн�? �?и�?теми реє�?трації актів цивільного �?тану та державного
реє�?тру передбачало �?творенн�? нового �?вітогл�?ду, в о�?нові �?кого – орієн-
таці�? на наданн�? по�?луг. Із припиненн�?м державної підтримки Ур�?д зму-
�?ив відповідні у�?танови �?тати �?амоокупними. Реформи прибрали багато
функцій, �?кі потенційно могли провокувати конфлікт інтере�?ів. Органам
реє�?трації відтепер було заборонено здій�?нювати моніторинг викори�?тан-
    Забезпеченн�? функціонуванн�? державного реє�?тру та реє�?тру актів цивільного �?тану                79



н�? земель, а інші функції, �?к-от виконанн�? вишукувань земель, були пере-
дані приватним компані�?м. Процедури було �?прощено, оптимізовано та,
у де�?ких випадках, �?ка�?овано. Прозорі технології та відокремленн�? бек-
офі�?ів від підрозділів з об�?луговуванн�? громад�?н у�?унули вплив бек-офі�?у
на реє�?трації та у�?унули потребу у хабарах. Більш ви�?окі зарплати, кращі
заохоченн�?, а також за�?то�?уванн�? під�?тавних клієнтів зробили вз�?тт�? хаба-
рів менш привабливим. Водноча�? �?півробітники �?тали впливати на долю
організації завд�?ки �?воїй незалежно�?ті від інших міні�?тер�?тв та збільшен-
ню відповідально�?ті за наданн�? більш �?кі�?них по�?луг та підвищенн�? до-
ходів. Громад�?ни вз�?ли у �?вої руки важелі впливу завд�?ки �?прощеним про-
цедурам, до�?тупно�?ті чітких правил щодо режиму роботи та розцінок, а
також гар�?чій телефонній лінії дл�? повідомленн�? про зловживанн�?. У�?е це
по�?илило зв’�?зки відповідально�?ті та підзвітно�?ті між Ур�?дом, органами з
реє�?трації та громад�?нами (див. ри�?. 7.2).




                                                            • За�?то�?уванн�? баченн�?,
                                                              за �?ким громад�?ни – переду�?ім
                                                            • Зміна �?вітогл�?ду на кори�?ть культури
                                                              наданн�? по�?луг
                                                            • Політика жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції
    • Громад�?ни підтримують             Ур�?д                  та боротьби з нею
      радикальні реформи                                    • Обов’�?зкова фінан�?ова автономні�?ть
    • Ур�?д інформує громад�?н                                  та ди�?ципліна
      про хід реформуванн�?                                  • Забезпеченн�? незалежно�?ті
                                                              реє�?трів


                     Громад�?ни/                     Си�?тема
                     підприєм�?тва                   реє�?трів



                • Оптимізаці�? операцій та зменшенн�? кілько�?ті контактів
                  між громад�?нами та державними �?лужбовц�?ми віч-на-віч
                • �?аданн�? �?кі�?них по�?луг �?к рушійна �?ила реформуванн�?
                • Запровадженн�? інформаційних технологій та по�?луг
                  на о�?нові Інтернет
                • Запровадженн�? винагород за ефективну роботу



Ри�?унок 7.2. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у �?и�?темі реє�?трів.
Джерело: �?втори.
80   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Ви�?новки
Реформуванн�? �?и�?теми реє�?трів ґрунтувало�?ь на чіткому розумінні необхід-
но�?ті у�?уненн�? взаємодії між громад�?нами та державою, �?творенні у�?танов,
орієнтованих на наданн�? клієнтам �?кі�?них по�?луг, а також на жор�?ткому не-
прийн�?тті корупції та боротьбі з нею, �?кі були рушійною �?илою за іншими
напр�?мками реформуванн�? у �?фері державних по�?луг. Фінан�?ова автоном-
ні�?ть, підвищенн�? зарплат, можливі�?ть отриманн�? надбавок, а також навчан-
н�? та профе�?іоналізм змінили �?и�?тему заохочень �?півробітників �?и�?теми
державних реє�?трів. �?ова �?труктура оплати праці дозволила органам реє-
�?трації вигравати у конкуренції за залученн�? ефективного пер�?оналу та у�?у-
нула обмеженн�? у по�?иленні ін�?титуційного та кадрового потенціалу. Клю-
човими факторами у�?пішно�?ті реформ були також �?прощенн�? процедур та
широке за�?то�?уванн�? нових технологій.
РОЗДІЛ 8



Викоріненн�? корупції під ча�?
в�?тупних і�?питів до вищих
навчальних закладів




Стан �?прав у 2003 р.
Пі�?л�? розпаду Рад�?н�?ького Союзу об�?�?ги фінан�?уванн�? �?и�?теми о�?віти Гру-
зії значно �?коротили�?ь. Коли розпочинала�?ь Революці�? тро�?нд, у�?і навчальні
заклади �?траждали через брак книжок, низьку кваліфікацію викладачів та за-
непадаючу інфра�?труктуру. Зарплати були на дуже низькому рівні – у 2002 р.
профе�?ор в універ�?итеті заробл�?в приблизно 60 ларі на мі�?�?ць або менше
50% від прожиткового мінімуму. Відповідно, хабарництво вважало�?�? при-
йн�?тним �?по�?обом виживанн�?.
    Студенти платили хабарі за в�?туп до вищих навчальних закладів, за �?кла-
данн�? і�?питів та одержанн�? дипломів. Хоча �?кі�?ть о�?віти зазвичай була низь-
кою, універ�?итет�?ький �?тупінь забезпечував певний �?оціальний �?тату�? та
працевлаштуванн�?.
    У �?фері вищої о�?віти найбільш корумпованою вважала�?ь �?и�?тема в�?ту-
пу до вищих навчальних закладів. Теоретично оцінюванн�? абітурієнтів
проводило�?ь виключно на під�?таві результатів їх в�?тупних і�?питів. �?а
практиці ж уве�?ь проце�? пронизувала �?и�?тема патронажу, за �?кої ректори

                                                                         81
82   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



в обмін на політичну підтримку приймали на навчанн�? �?инів та доньок
політиків. Інші �?туденти в�?тупали завд�?чуючи допомозі по�?ередників –
маловідомих викладачів вищих навчальних закладів або шкіл, �?кі відпо-
відали за збиранн�? коштів та їх передачу нагору – впливовим по�?адовц�?м
вищих навчальних закладів та членам приймальних комі�?ій. �?бітурієнти
із о�?обливими здібно�?т�?ми зазвичай мали змогу �?кла�?ти в�?тупні і�?пити і
по�?тупити завд�?ки �?воїм знанн�?м та до�?�?гненн�?м, але багато інших в�?туп-
ників �?тавали �?тудентами лише через здатні�?ть �?плачувати хабарі. Де�?кі із
ново�?творених приватних ін�?титутів були цехами з виготовленн�? дипло-
мів, адже зазвичай вміщували�?�? у невеличких квартирках та мали у �?воєму
штаті лише одного «профе�?ора».
    За даними до�?лідженн�?, проведеного групою під керівництвом пана
Ро�?тіашвілі у 2004 році, розмір хабара �?кладав від 8 до 30 ти�?�?ч доларів
СШ�? залежно від пре�?тижно�?ті програми навчанн�?. �?айбільші хабарі
�?плачували�?ь при в�?тупі на факультети з підготовки правників та медиків.
Переважна більші�?ть абітурієнтів неофіційно �?плачувала від 5 до 15 ти�?�?ч
доларів СШ�? репетиторам, �?кі «готували» їх до в�?тупних і�?питів. Ці ж
репетитори були членами в�?тупних комі�?ій, �?кі проводили і�?пити та оціню-
вали їх результати. Ча�?то абітурієнти �?плачували за ці уроки лише дл�? того,
щоб забезпечити �?обі прохідний бал (на екзаменаційних роботах було за-
боронено вказувати прізвище, ім’�? та по-батькові абітурієнтів, а отже вони
вводили у тек�?ти �?воїх творів �?пеціальні фрази, �?кі дозвол�?ли репетиторам
ідентифікувати �?воїх учнів).
    Хабарі були на�?тільки буденною �?правою, що люди обговорювали їх
безпо�?ередньо у �?тудмі�?течках (повідомл�?ло�?�?, що одна жінка похилого
віку �?то�?ла у холі універ�?итету і напр�?му звертала�?�? до тих, хто прохо-
див повз, за «на�?тановами», кому їй �?лід віддати хабара, аби допомогти
�?воєму онуку під ча�? в�?тупу). Така �?и�?тема практично позбавл�?ла шан�?ів
отримати універ�?итет�?ьку о�?віту абітурієнтів з бідних �?імей, о�?обливо у
провінції. �?авіть абітурієнтам �?ереднього кла�?у у Тбілі�?і (�?кі походили
з �?імей із �?ереднім рівнем до�?татку) доводило�?ь змінювати профіль на-
вчанн�? або вибір вищого навчального закладу, коли вони не могли про-
торувати �?обі шл�?х до бажаного факультету або програми за допомогою
хабарів.
    До початку 2000 р., незважаючи на те що громад�?ьке незадоволенн�?
�?и�?темою о�?віти наро�?тало, жодних змін не відбувало�?�?. Люди при вла-
ді не мали �?тимулів змінювати �?тановище, що �?клало�?�?, а вплив бідних
родин, о�?обливо з провінції, був незначним. У 2002 р. Ур�?д прийн�?в по-
�?танову під назвою «Головні напр�?мки розвитку вищої о�?віти у Грузії»,
в �?кій було визнано на�?вні�?ть проблем, пов’�?заних з корупцією та патро-
          Викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупних і�?питів до вищих навчальних закладів   83



нажем, �?кі орієнтовані на потреби багатіїв �?и�?темі. По�?танова передба-
чала �?творенн�? більш прозорої �?и�?теми в�?тупних і�?питів, заміну пр�?мих
платежів на кори�?ть ін�?титутів на �?тудент�?ькі ваучери (о�?вітні чеки або
�?ертифікати, �?кі видають�?�? Ур�?дом і можуть викори�?товувати�?ь бать-
ками дл�? оплати навчанн�? у навчальному закладі та покритт�? витрат на
навчанн�? вдома), а також введенн�? належних процедур акредитації ви-
щих навчальних закладів та підвищенн�? ефективно�?ті управлінн�? вищою
о�?вітою. �?ле ц�? ініціатива зазнала невдачі через брак підтримки на в�?іх
рівн�?х влади.
   Приблизно у цей же ча�? кількі�?ть вищих навчальних закладів під�?кочила
з 26 у�?танов державної вла�?но�?ті (та 18 філій) до 235; лише у 2002 р. при-
ватним ін�?титутам було видано 209 нових ліцензій. Значна кількі�?ть вищих
навчальних закладів із низькою �?кі�?тю о�?віти пройшли акредитацію у не-
прозорий �?по�?іб, що викликало занепокоєнн�? громад�?ько�?ті. Поза тим, �?к
ви�?вило�?ь, ніхто не був готовий до того, щоб вз�?ти�?�? за розв’�?занн�? �?кладної
проблеми запровадженн�? комплек�?ної �?и�?теми акредитації вищих навчаль-
них закладів.

�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
У 2004 р. було прийн�?то новий закон, �?пр�?мований на повнома�?штабну пе-
ребудову �?и�?теми вищої о�?віти, зокрема на реформуванн�? �?и�?теми управлін-
н�?, фінан�?уванн�? та процедур акредитації. Серед іншого, він був �?пр�?мова-
ний на забезпеченн�? більшої прозоро�?ті в�?тупних і�?питів. У тому ж році на
вимогу громад�?ько�?ті ур�?довці зму�?или піти з по�?ади ректора Тбілі�?ького
державного універ�?итету і, тим �?амим, дали академічним колам та громад-
�?ько�?ті чітко зрозуміти, що новий Ур�?д відданий �?праві боротьби з корупці-
єю. Вони також вимагали від�?тавки інших впливових пред�?тавників універ-
�?итет�?ької еліти.
   �?би повною мірою викори�?тати можливо�?ті, пов’�?зані з широкою попу-
л�?рні�?тю Ур�?ду та потужною підтримкою з боку ви�?окопо�?адовців, ново-
призначений Міні�?тр о�?віти і науки пан Олек�?андр (Каха) Ломайа вирішив
при�?корити реформуванн�? �?и�?теми в�?тупу до вузів, �?ка �?то�?ла на мі�?ці за
попереднього Ур�?ду. Замі�?ть по�?тупового запровадженн�? нових в�?тупних
і�?питів упродовж двох років (у 2006-2007 рр.), �?к планувало�?�? раніше, він
вирішив втілити у житт�? у�?ю програму в один підхід – у 2005 р. Чотирма
ключовими компонентами реформи були запровадженн�? єдиного централі-
зованого в�?тупного і�?питу, забезпеченн�? його надійно�?ті та прозоро�?ті, під-
вищенн�? �?ко�?ті роботи вищих навчальних закладів, а також інформуванн�? та
комунікації з громад�?ькі�?тю.
84   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Запровадженн�? єдиного централізованого в�?тупного і�?питу
Пі�?л�? інтен�?ивної підготовки, �?ка тривала прот�?гом 18 мі�?�?ців, у червні
2005 р. вперше були проведені централізовані в�?тупні і�?пити за трьома
предметами: грузин�?ька мова і література, математика та іноземна мова.
Також проводив�?�? те�?т на перевірку загальних здібно�?тей, �?кий ви�?вл�?в
навички з критичного ми�?ленн�? та логіки, – це забезпечило наданн�? рів-
них можливо�?тей дл�? абітурієнтів зі шкіл з менш ґрунтовною академічною
підготовкою. �?бітурієнти з найвищими балами мали право на отриманн�?
державних �?типендій.
   До реформи кожен універ�?итет мав вла�?ні і�?пити, що розширювало мож-
ливо�?ті дл�? корупції. Реформатори �?творили нову незалежну у�?танову – �?а-
ціональний екзаменаційний центр, �?кий розробл�?є і�?пити та управл�?є їх
проведенн�?м через 14 регіональних центрів по в�?ій Грузії. Викладачі вищих
навчальних закладів більше не приймали уча�?ть у розробці те�?тів та оціню-
ванні їх результатів. І�?пити розробл�?ли�?�? відповідно до західних �?тандартів;
за взірець брали�?�? Балтій�?ькі країни, Ізраїль, Сполучене Королів�?тво, Шве-
ці�?, а також Сполучені Штати.
   Дл�? того, щоб забезпечити довіру з боку громад�?ько�?ті та розві�?ти чут-
ки, �?півробітники �?аціонального екзаменаційного центру відвідали у�?і без
вин�?тку райони Грузії та провели кон�?ультації із зацікавленими �?торонами
щодо �?труктури нової �?и�?теми, доне�?ли інформацію �?то�?овно конкретних
змін, що запроваджують�?�?.
   Розбудова довіри до нової �?и�?теми ви�?вило�?�? завданн�?м не з про�?тих.
Критика та �?кептицизм були притаманні не лише викладачам вищих навчаль-
них закладів, зацікавленим у збереженні �?тарої �?и�?теми організації в�?тупних
і�?питів, але й батькам і абітурієнтам, �?кі мали б виграти від пропонованих
змін. Збільшуючи напруженн�? у ди�?ку�?і�?х, керівництво де�?ких вищих на-
вчальних закладів звинувачувало Ур�?д у запровадженні на ін�?титуційному
рівні антидержавницької політики на тій під�?таві, що і�?пити з і�?торії Грузії
пере�?тали бути обов’�?зковими під ча�? в�?тупної кампанії.
   Однією з найбільш �?ерйозних акцій проте�?ту було багатоденне голо-
дуванн�? 180 абітурієнтів. За �?тарої �?и�?теми у�?пішні випу�?кники одного
з коледжів автоматично зараховували�?ь до медичного універ�?итету без
і�?питів. За нової �?и�?теми, аби в�?тупити до нього, вони були зобов’�?зані
�?кладати централізовані і�?пити. Плата за навчанн�? у цьому коледжі була
ви�?окою, а багато з учнів були дітьми впливових членів �?у�?піль�?тва. По-
літичний ти�?к �?то�?овно цього та інших питань наро�?тав, що, зрештою,
�?тало причиною го�?трих дебатів у Парламенті. Урешті-решт, гору вз�?ли
реформатори.
          Викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупних і�?питів до вищих навчальних закладів   85



Забезпеченн�? надійно�?ті та прозоро�?ті екзаменаційної �?и�?теми
�?би уникнути корупції, розбудувати довіру громад�?ько�?ті та наро�?тити під-
тримку запровадженн�? нової �?и�?теми, реформатори приділ�?ли пріоритет-
ну увагу надійно�?ті. Завданн�? в�?тупних і�?питів друкували�?ь у видавництві
Кембридж�?ького універ�?итету в �?нглії. Запечатані екзаменаційні конверти
з ними повертали�?�? до Грузії та у поліцей�?ьких автомобіл�?х до�?тавл�?ли�?�?
у �?ховища �?аціонального банку, де зберігали�?ь до дн�? проведенн�? і�?питів.
Моніторинг і�?питів проводили близько 700 мі�?цевих нагл�?дачів разом із 72
грузин�?ькими та 20 іноземними �?по�?терігачами. За в�?ім проце�?ом �?по�?тері-
гали такі міжнародні організації, �?к «Тран�?перен�?і Інтернешенл». Крім того,
під ча�? проведенн�? і�?питів були при�?утні 470 поліцей�?ьких та 34 докторів,
�?кі гарантували дотриманн�? безпеки та збереженн�? здоров’�? абітурієнтів.
    О�?оби, відповідальні за проведенн�? моніторингу, проходили �?пеціальне
навчанн�? із нагл�?ду за і�?питами та ви�?вленн�? шахраїв. Те�?ти ідентифікува-
ли�?�? за штрих-кодом, а не прізвищем абітурієнтів, що допомагало уникнути
упередженого �?тавленн�? під ча�? оцінюванн�? результатів. У кожній кімнаті,
де проводили�?ь і�?пити, були в�?тановлені камери �?по�?тереженн�?, аби дати
змогу батькам �?по�?терігати за �?кладанн�?м і�?питів у кімнаті дл�? очікуван-
н�?. Задл�? забезпеченн�? додаткової прозоро�?ті виконані те�?ти �?канували�?ь та
розміщували�?ь у режимі загального до�?тупу на веб-�?айті. Було запровадже-
но процедуру апел�?ції.

Підвищенн�? �?ко�?ті роботи вищих навчальних закладів
Важливим а�?пектом боротьби з корупцією під ча�? в�?тупних і�?питів до вищих
навчальних закладів були заходи з підвищенн�? �?ко�?ті їх роботи, �?кі до того
ж допомогли підвищити рівень довіри до нової �?и�?теми �?кладанн�? і�?питів.
   Реформи мали у �?воїй о�?нові три ключові підходи. По-перше, у 2005 році
Міні�?тер�?тво о�?віти і науки реалізувало амбітну програму з акредитації ви-
щих навчальних закладів, що дозволило �?коротити їх загальну кількі�?ть з
237 до 43 та закрити у�?танови із низькою �?кі�?тю о�?вітніх по�?луг. За нової
�?и�?теми акредитації вищий навчальний заклад оцінював�?�? на під�?таві низ-
ки об’єктивних критеріїв, �?к-от кількі�?ть викладачів, площа приміщень, а
також кількі�?ть підручників. Хоча ц�? �?и�?тема була далеко не до�?коналою, її
впровадженн�? дозволило позбавити�?ь від у�?танов із найбільшою невідповід-
ні�?тю �?тандартам.
   По-друге, ур�?довці реформували �?и�?тему фінан�?уванн�? вищої о�?віти;
відтепер вищий навчальний заклад міг претендувати на отриманн�? дер-
жавного фінан�?уванн�? лише у разі у�?пішного проходженн�? акредитації.
У той же ча�? зро�?ла конкуренці�? за кошти, адже Ур�?д пере�?тав надава-
86   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



ти кошти напр�?му вищим навчальним закладам і втілив у житт�? принцип
«гроші йдуть за �?тудентом». Студенти, �?кі отримували державні �?типен-
дії, відтепер могли викори�?товувати їх �?к у державних, так і у приватних
навчальних закладах.
    По-третє, було започатковано конкуренцію �?еред вищих навчальних за-
кладів. Студентам було дозволено прот�?гом одного і того ж року подавати
документи дл�? в�?тупу до кількох вищих навчальних закладів, що розкривало
перед ними ширші можливо�?ті (до проведенн�? реформи вони могли подава-
ти документи лише на один факультет раз на рік, що знижувало конкуренцію
по в�?ій �?и�?темі вищої о�?віти).
    Де�?кі напр�?мки реформуванн�?, зокрема введенн�? обов’�?зкової акредита-
ції та �?короченн�? профе�?ор�?ько-викладацького �?кладу, загалом отримували
�?лабку підтримку з боку громад�?ько�?ті – ча�?тково через проблеми з їх фор-
матом та впровадженн�?м. �?ова �?и�?тема акредитації, наприклад, гарантувала
відповідні�?ть вищих навчальних закладів мінімальним �?тандартам та водно-
ча�? не гарантувала �?кі�?ть о�?віти. Упродовж 2006 та 2007 років більша ча�?-
тина профе�?ор�?ько-викладацького �?кладу вищих навчальних закладів була
змушена повторно пройти відбір на заміщенн�? відповідних по�?ад на конку-
рентних за�?адах. Близько 10% з них не були прийн�?ті. Втрата викладачами
та керівництвом �?воїх по�?ад �?провокувала обуренн�? у ЗМІ та в академічних
колах. Критики переконували, що проце�? відбору �?півробітників, о�?обливо
у Тбілі�?ькому державному універ�?итеті, був непрозорим та упередженим �?к
дл�? громад�?ько�?ті, так і дл�? його уча�?ників. При цьому і громад�?ькі�?ть, і
уча�?ники відбору начебто були погано поінформовані про нього.

Інформуванн�? та комунікації з громад�?ькі�?тю
Ур�?д проводив агре�?ивну інформаційну кампанію, викори�?товуючи зу�?трічі,
рекламні ролики на телебаченні, анімаційну рекламу, повідомленн�? та �?пе-
ціальні програми на радіо, а також вкладки у газети, аби доне�?ти до відома
громад�?ько�?ті комплек�? �?кі�?но підготовлених інформаційних повідомлень.
Також виготовл�?ли�?�? промо матеріали, �?к-от по�?тери, закладки та календарі.
   Люди, на житт�? �?ких реформи вплинули негативним чином, також ви-
кори�?товували ЗМІ. Дехто з профе�?ор�?ько-викладацького �?кладу вищих
навчальних закладів з’�?вл�?в�?�? на телебаченні та пи�?ав �?татті на перших
шпальтах із критикою реформ та людей, �?кі �?то�?ть за ними. Було багато
проте�?тів за уча�?ті �?тудентів та викладачів поза межами вищих навчаль-
них закладів. Таке незадоволенн�? громад�?ько�?ті викори�?товували окремі
лідери опозиції дл�? отриманн�? політичних дивідендів, але цей вплив за-
лишав�?�? обмеженим.
           Викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупних і�?питів до вищих навчальних закладів   87



Результати
В�?тупна кампані�? до вищих навчальних закладів, �?ка раніше були �?умно ві-
домою �?воє корумповані�?тю, перетворила�?ь на і�?пити на конкурентних за�?а-
дах із виключно об’єктивним оцінюванн�?м результатів. Заможні абітурієнти
та абітурієнти із впливовими зв’�?зками більше не могли в�?тупити до універ-
�?итету за допомогою хабарів, а абітурієнти з провінції тепер мають набагато
ширший до�?туп до вищої о�?віти.

Впевнені�?ть у �?праведливо�?ті нової �?и�?теми в�?тупних і�?питів
У першому загальнонаціональному в�?тупному і�?питі, проведеному 11-
18 липн�? 2005 р., вз�?ло уча�?ть 31000 кандидатів. Спо�?терігачі з Міжнародної
організації за че�?ні вибори та демократію (International Organization for Fair
Elections and Democracy, ISFED), �?ка проводила моніторинг 14 центрів те�?-
туванн�?, визнали, що і�?пити було проведено �?праведливо, прозоро та на на-
лежному організаційному рівні (Міжнародна організаці�? за че�?ні вибори та
демократію, 2005 р.). Зовнішні до�?лідженн�? підтверджують цю думку. Опи-
туванн�? громад�?ької думки, проведене у 2005 р., за�?відчило, що �?туденти, їх
батьки та адміні�?тратори в�?тупних і�?питів були задоволені новою �?и�?темою
те�?туванн�? («Тран�?перен�?і Інтернешенл», 2005 р.). За даними до�?лідженн�?
переважна більші�?ть ре�?пондентів (80% �?тудентів, 80% батьків та більше
90% адміні�?траторів) відчували впевнені�?ть у тому, що, �?коріше за в�?е, нова
�?и�?тема те�?туванн�? дозволить позбавити�?ь корупції під ча�? в�?тупу до вищих
навчальних закладів. До того ж, �?к повідомл�?ло�?�?, проце�? в�?тупу є зрозумі-
лим дл�? переважної більшо�?ті �?тудентів та їх батьків.

Покращенн�? до�?тупу до вищої о�?віти дл�? �?тудентів з-поза меж Тбілі�?і
�?ові і�?пити покращили до�?туп до вищої о�?віти дл�? абітурієнтів, �?кі живуть
поза межами �?толиці, адже ча�?тка о�?танніх зро�?ла до 61% у 2006 р. (�?аці-
ональний екзаменаційний центр, 2006 р.). Підвищенн�? до�?тупно�?ті, �?к по-
відомл�?єть�?�?, призвело до того, що рівень знань абітурієнтів �?тав вищим.
Одна викладачка була змушена повні�?тю змінити програму �?вого кур�?у че-
рез кілька тижнів пі�?л�? початку зан�?ть з новою групою в�?тупників, о�?кільки
їм був потрібен більш �?кладний матеріал.

Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
Зменшенн�? корупції у вищій о�?віті передбачало по�?иленн�? відповідально�?ті
і підзвітно�?ті у �?и�?темі в�?тупних і�?питів (див. ри�?. 8.1). Співробітники ви-
88    Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



щих навчальних закладів більше не могли впливати на в�?туп до вузів, а �?ту-
денти відтепер були позбавленні можливо�?ті давати хабарі офіційним о�?о-
бам дл�? забезпеченн�? �?вого в�?тупу. Від початку реформ єдиним �?по�?обом
в�?тупу до вищого навчального закладу у Грузії є �?кладанн�? в�?тупного і�?питу,
�?ке контролюєть�?�? незалежною організацією, чиї �?півробітники через широ-
ке коло методів контролю не мають можливо�?ті впливати на його результа-
ти. Розміщенн�? на офіційному �?айті �?кан-копій і�?питів у режимі загального
до�?тупу та запровадженн�? процедури апел�?ції дл�? о�?карженн�? результатів
і�?питів �?тали додатковими факторами, �?кі дозволили позбавити�?ь корупції.
Реформи надали �?тудентам можливі�?ть отримувати гранти відповідно до
�?воїх до�?�?гнень та кожного року подавати документи дл�? в�?тупу до кількох
ін�?титутів та програм одноча�?но. Також від реформ виграли батьки завд�?ки
можливо�?ті �?по�?терігати за і�?питами та впевнено�?ті у тому, що у�?і вищі на-
вчальні заклади щонайменше відповідають певним мінімальним �?тандартам.



     • Запровадженн�? за�?луговуючого
       на довіру надійного
       екзаменаційного механізму
     • Забезпеченн�? однакових правил
       гри дл�? в�?іх абітурієнтів
     • Розширенн�? вибору дл�? абітурієнтів                             • Створенн�? �?аціонального
       (дозвіл подавати документи дл�?                                   екзаменаційного центру,
       в�?тупу до декількох закладів)                                    що призначає та проводить і�?пити
     • Фінан�?уванн�? �?тудентів,                     Ур�?д
                                                                      • Приділенн�? значної уваги
       а не закладів о�?віти                                             звітуванню у �?и�?темі та
     • Закритт�? закладів із низькою                                     інформуванню громад�?ько�?ті
       �?кі�?тю о�?віти


                               Громад�?ни                   �?аціональний
                               (абітурієнти/               екзаменаційний
                               батьки)                     центр



                                • �?адійні�?ть проведенн�?
                                  те�?тувань та конфіденційні�?ть оцінок
                                • Зовнішній моніторинг екзаменаційної
                                  �?и�?теми та її ви�?вітленн�? у ЗМІ
                                • Розміщенн�? результатів і�?питів в Інтернеті
                                • Запровадженн�? процедури апел�?ції




Ри�?унок 8.1. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у �?фері в�?тупних і�?питів до
вищих навчальних закладів.
Джерело: �?втори.
          Викоріненн�? корупції під ча�? в�?тупних і�?питів до вищих навчальних закладів   89



Ви�?новки
Реформуванн�? вищої о�?віти �?тало у�?пішним з кількох причин. Потужна
політична вол�? допомогла забезпечити довіру від �?амого початку проце�?у
реформуванн�?, адже було приборкано найбільш значний �?имвол корупції у
�?и�?темі вищої о�?віти – в�?тупні і�?пити до вищих навчальних закладів. Фор-
мат проведенн�? і�?питу був здебільшого розроблений за попереднього Ур�?ду,
але його впровадженн�? було повільним через від�?утні�?ть волі та проти�?то�?н-
н�? з боку тих, хто ді�?тавав прибутки від збереженн�? корумпованої �?и�?теми.
Реформатори �?кори�?тала�?�? з можливо�?ті, �?ка виникла завд�?ки зміні Ур�?ду,
запровадили новий і�?пит та почали реформувати проце�? акредитації, зміню-
вати профе�?ор�?ько-викладацький �?клад та �?и�?тему фінан�?уванн�?.
   Ключове значенн�? також мало викори�?танн�? ЗМІ дл�? про�?уванн�? реформ.
Ур�?д �?проміг�?�? ефективно доне�?ти до відома громад�?ько�?ті причини прове-
денн�? реформ та ді�?тати широку підтримку громад�?ько�?ті на тлі жор�?ткої
опозиції з боку тих, хто програвав від здій�?нюваних перетворень.
   Довіра до і�?питів в�?тановила�?ь завд�?ки надзвичайним заходам із за-
безпеченн�? їх че�?но�?ті, включно з викори�?танн�?м відеокамер та роботою
незалежних �?по�?терігачів, розміщенн�?м результатів і�?питів в Інтернеті
та запровадженн�?м процедури апел�?ції. Сталі�?ть цих реформ зараз зде-
більшого �?пираєть�?�? на підтримку роботи ново�?творених у�?танов, орга-
нізаційні заходи, а також �?и�?тему контролю та противаг, �?ка убезпечує від
згортанн�? реформ.
РОЗДІЛ 9



Децентралізаці�? комунальних по�?луг




Стан �?прав у 2003 р.
У 2003 р. комунальна інфра�?труктура Грузії (водопо�?тачанн�? та водовід-
веденн�?, переробка твердих відходів, а також мі�?цеві дороги) була на межі
колап�?у. Мі�?цеві органи влади не мали до�?татньо ре�?ур�?ів дл�? капітальних
інве�?тицій, забезпеченн�? об�?луговуванн�? та ек�?плуатації.
   Жалюгідне �?тановище інфра�?труктури Грузії було віддзеркаленн�?м її віку,
надмірної �?кладно�?ті (та, відповідно, ви�?окої варто�?ті об�?луговуванн�?), не-
ефективного викори�?танн�? енергоре�?ур�?ів та браку поточних ремонтів. Поза
тим, значною проблемою була корупці�?. Чиновники мі�?цевих комунальних
�?лужб вимагали хабарі в обмін на підключенн�? до мереж або ремонт доріг.
Які�?ть по�?луг була на�?тільки низькою, що люди заражали�?�? хворобами, що
передають�?�? через воду. Багато �?лужб потребували державних �?уб�?идій, але
незаконні підключенн�? до потоків грошових коштів означали, що �?кі�?ть по-
�?луг по�?тійно �?траждала через брак фінан�?уванн�?.
   Розподіл �?еред громад�?н адре�?них �?уб�?идій дл�? відшкодуванн�? витрат
на оплату житлово-комунальних по�?луг, о�?обливо по�?луг з водопо�?тачан-
н�?, був корумпований. �?атомі�?ть типовим залишав�?�? ви�?окий рівень не-
платежів (близько 80%). Органи мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? вели �?пи�?ки
людей, �?кі мають право на отриманн�? �?оціальної допомоги або �?уб�?и-

                                                                         91
92   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



дій дл�? відшкодуванн�? витрат на оплату по�?луг з водопо�?тачанн�?, але ці
�?пи�?ки ча�?то фаль�?ифікували�?�?: керівники підприєм�?тв з водопо�?тачан-
н�? вно�?или в них людей, �?кі вже померли або виїхали закордон, та при-
вла�?нювали �?уб�?идії. Також домінував фаворитизм, адже адре�?ні �?уб�?идії
надавали�?ь родичам та друз�?м керівників органів мі�?цевого �?амовр�?ду-
ванн�? та комунальних підприєм�?тв. З огл�?ду на низьку �?кі�?ть наданн�?
по�?луг, �?лабку відповідальні�?ть та підзвітні�?ть, а також пронизану коруп-
цією �?и�?тему �?уб�?идуванн�?, готовні�?ть �?поживачів �?плачувати за �?пожиті
по�?луги була вкрай низькою. Рівень надходженн�? платежів у більшо�?ті
мі�?т �?�?гав 20-30%, і це був один з найнижчих показників у �?віті. Про-
блема залишала�?�? без вирішенн�?, о�?кільки нормативно-правові акти, �?кі
б надавали по�?тачальникам по�?луг право від’єднувати від мереж неплат-
ників, не приймали�?�?.
    Си�?тема розподілу бюджетних коштів між органами мі�?цевого �?амовр�?-
дуванн�? не була ані прозорою, ані зрозумілою. Переговори щодо міжур�?-
дових тран�?фертів відбували�?�? у два етапи: �?початку між Міні�?тер�?твом
фінан�?ів та органами влади районного рівн�?, а згодом між органами влади
районного рівн�? та органами мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?. Впливові губер-
натори та мери, ча�?то з великих мі�?т, отримували набагато більше, ніж їм
належало б за умови �?праведливого розподілу. Зберігаючи значний вплив
на органи мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? через механізм узгодженн�? тран�?фер-
тів, центральний Ур�?д фактично зводив нанівець їх автономії і обмежував
про�?тір дл�? ви�?ловленн�? думки мі�?цевих мешканців та здій�?ненн�? ними
нагл�?ду за рішенн�?ми з питань бюджетного проце�?у.
    У той же ча�?, на думку пана Вахтанга Лежави, головного радника
Прем’єр-міні�?тра, «брак чітко визначених функцій та надмірна роздробле-
ні�?ть органів влади (Грузі�? була розділена на 60 районів, �?кі, у �?вою чергу,
розподіл�?ли�?�? між 1100 органами мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?, включно з
мі�?тами, �?елищами та �?елами) призвели до розпорошено�?ті відповідаль-
но�?ті та підзвітно�?ті, значних державних видатків на утриманн�? великої
кілько�?ті регіональних та мі�?цевих у�?танов, а також надав широкі мож-
ливо�?ті дл�? корупції». Мі�?цеві адміні�?трації управл�?ли муніципалітетами
так, наче вони були вотчини мерів, �?кі призначали�?�? центральним Ур�?дом
та, відповідно, були підзвітні йому. Громади не отримували інформацію
про мі�?цеві бюджети; під ча�? визначенн�? пріоритетних проектів розвитку
їх думкою ніхто не цікавив�?�?. Інве�?тиційні проекти ча�?то вибирали�?�? ви-
ход�?чи з інтере�?ів мерів та їх найближчого оточенн�?, а контракти підпи�?у-
вали�?ь лише з тими підр�?дниками, �?кі належали до малочи�?ельної групи
обраних.
                                         Децентралізаці�? комунальних по�?луг   93



�?нтикорупційні реформи пі�?л�? 2003 р.
�?нтикорупційні реформи були невід’ємною ча�?тиною ширшого �?пектру
реформуванн�? органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? та комунальних по�?луг,
мета �?кого пол�?гала у наближенні державного управлінн�? до людей через
підвищенн�? прозоро�?ті, відповідально�?ті, підзвітно�?ті та по�?иленн�? фінан-
�?ової ди�?ципліни у наданні комунальних по�?луг. Реформи мали три ключові
характери�?тики.

Вне�?енн�? чітко�?ті у нормативно-правове регулюванн�? мі�?цевого
�?амовр�?дуванн�?
У грудні 2005 р. було прийн�?то новий комплек�?ний закон про органи мі�?це-
вого �?амовр�?дуванн�?. �?а виконанн�? цього закону мі�?цеве �?амовр�?дуванн�?
було �?концентровано на рівні районів. Мі�?та, �?кі раніше напр�?му підпор�?д-
ковували�?ь центральному Ур�?ду, отримали такий �?амий �?тату�?, �?к і колишні
райони. Через реорганізацію кількі�?ть мі�?цевих органів влади �?коротила�?�? з
1110 до 67, і за такої кілько�?ті центральний Ур�?д отримав змогу координува-
ти �?вої дії з мі�?цевими органами влади та проводити моніторинг.
    У червні 2006 р. було прийн�?то новий закон про мі�?цеві бюджети. З ме-
тою забезпеченн�? моніторингу виконанн�? бюджету цим законом введено в
дію �?и�?тему тран�?фертного вирівнюванн�? на о�?нові формульного підходу та
започатковано базу фі�?кальних даних �?убнаціонального рівн�? при Міні�?тер-
�?тві фінан�?ів. Ці два закони зміцнили ін�?титуційний потенціал центральних
та мі�?цевих органів влади щодо запровадженн�? комплек�?ної �?и�?теми моніто-
рингу мі�?цевого бюджетуванн�? та проце�?у підготовки і поданн�? фінан�?ової
звітно�?ті.
    Цими реформами було закладено о�?нову дл�? проведенн�? виборів мерів
на мі�?цевому рівні, �?кі за нового адміні�?тративно-територіального розподі-
лу вперше відбули�?�? у жовтні 2006 року. Мі�?цеві ради у новому �?кладі при-
�?тупили до роботи 1 �?ічн�? 2007 р. та згодом шл�?хом непр�?мого голо�?уванн�?
обрали мерів відповідних на�?елених пунктів. Мера Тбілі�?і було обрано на
пр�?мих виборах у 2010 р.
    Реорганізації зазнав і фінан�?овий менеджмент органів мі�?цевого �?амо-
вр�?дуванн�?, �?кий �?тав більш чітким і зрозумілим. У 2007 р. �?півробітники
у�?іх органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? пройшли навчанн�? з питань проце�?у
підготовки бюджету, аби забезпечити відповідні�?ть вимогам Міні�?тер�?тва
фінан�?ів щодо запровадженн�? кардинальних змін до процедур підготовки та
поданн�? фінан�?ової звітно�?ті, �?кі набирали чинно�?ті 1 �?ічн�? 2008 р. Дл�? ці-
лей запровадженн�? комплек�?ного механізму підготовки та поданн�? фінан�?о-
вої звітно�?ті у�?і ново�?творені органи мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? та Міні�?тер-
94   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



�?тво фінан�?ів були забезпечені комп’ютерним обладнанн�?м, програмними
за�?обами та технічною допомогою відповідно до їх індивідуальних потреб.
Ці заходи дозволили Міні�?тер�?тву фінан�?ів у 2008 р. вперше розробити базу
даних дл�? фі�?кального аналізу на �?убнаціональному рівні, по�?илити фінан-
�?овий нагл�?д та фінан�?ову ди�?ципліну. Безпо�?ереднім результатом заходів із
забезпеченн�? фінан�?ової ди�?ципліни та нагл�?ду було �?короченн�? заборгова-
но�?ті та неплатежів за позиками органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? (з 23,0%
у 2002 р. до менш ніж 0,5% у 2011 р.).
   Задл�? забезпеченн�? керовано�?ті також були урізані функції органів влади
на мі�?ц�?х. До 2006 р. за наданн�? початкової о�?віти відповідали мі�?цеві ор-
гани влади. Вони ж відігравали важливу роль у �?ферах охорони здоров’�? та
�?оціального захи�?ту на�?еленн�?, адже виплачували зарплатню та покривали
операційні витрати, відповідали за ек�?плуатацію інфра�?труктури. Централь-
ний Ур�?д замкнув на �?обі функції, виконанн�? �?ких раніше було пронизано
корупцією. Функції, �?кі зараз належать до виключної компетенції органів
мі�?цевої влади, здебільшого �?то�?ують�?�? різних по�?луг, пов’�?заних з кому-
нальною інфра�?труктурою.

Прит�?гненн�? до відповідально�?ті корупціонерів з-поміж вищого
керівництва та по�?иленн�? ін�?титуцій
За даними Міні�?тер�?тва ю�?тиції прот�?гом 2003-2010 рр. до відповідально�?ті
було прит�?гнуто 165 ви�?окопо�?адовців на мі�?ц�?х, зокрема п’�?ть губернато-
рів, ші�?ть мерів, ші�?ть за�?тупників мерів, 93 голови мі�?цевих рад та 31 за-
�?тупник голів мі�?цевих рад. Такі заходи �?тали дуже потужним �?игналом дл�?
нових �?півробітників, підвищили відповідальні�?ть та підзвітні�?ть.
   Через укрупненн�? органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? чи�?ельні�?ть їх �?пів-
робітників було �?корочено ледь не вдвічі. Було розроблено, прийн�?то та вве-
дено в дію мінімальні вимоги до кваліфікації �?півробітників. Проведене на-
вчанн�? змінило �?вітогл�?д �?півробітників та розкрило їх потенціал.
   У 2005 р. дл�? забезпеченн�? �?тало�?ті механізму, �?кий дозвол�?є органам
мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? �?амо�?тійно здій�?нювати фінан�?уванн�? необ-
хідних покращень та ремонтів інфра�?труктури, Ур�?д розпочав роботу над
удо�?коналенн�?м �?и�?теми нормативно-правового регулюванн�?, фінан�?ового
забезпеченн�? та управлінн�? Фонду муніципального розвитку Грузії – не-
банків�?ького фінан�?ового по�?ередника, �?кий відіграє важливу роль у фінан-
�?уванні розвитку комунальної інфра�?труктури. До �?кладу його нагл�?дової
ради, �?ку очолює Прем’єр-міні�?тр, вход�?ть пред�?тавники різних міні�?тер�?тв,
Парламенту та неур�?дових організацій. «Си�?тема управлінн�? Фонду та його
кадровий потенціал допомогли покращити комунальні по�?луги та убезпечи-
                                           Децентралізаці�? комунальних по�?луг   95



ти від корупції у �?фері державних закупівель товарів та по�?луг», – говорить
пан Лаша Гоцірідзе, колишній виконавчий директор Фонду. Водноча�? за під-
тримки різних організацій-донорів було впроваджено програму із розбудови
ін�?титуційного та кадрового потенціалу органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?.
Це було зроблено з метою по�?иленн�? проце�?ів �?тратегічного плануванн�? на
о�?нові уча�?ті щодо ді�?льно�?ті у�?іх органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?, мі�?це-
вого економічного розвитку, фінан�?ового управлінн�? та обліку.

Реформуванн�? комунальних по�?луг
�?би зменшити ма�?штаби корупції у наданні адре�?них �?уб�?идій з водопо�?та-
чанн�?, у 2006 році Ур�?д започаткував об’єднанн�? у�?іх адре�?них �?уб�?идій у
рамках єдиної програми �?оціальної допомоги. Як ча�?тина загальної кампанії
по боротьбі з корупцією, ц�? програма допомогла покращити адре�?ні�?ть на-
данн�? �?уб�?идій та забезпечила впровадженн�? �?и�?теми моніторингу. Відпо-
відно, рівень надходжень платежів зрі�? до 75%.
    У 2008 р. Ур�?д ініціював реформуванн�? �?ектору водопо�?тачанн�? та во-
довідведенн�?. При Міні�?тер�?тві регіонального розвитку та інфра�?труктури
було �?творено юридичну о�?обу публічного права – �?гент�?тво розвитку ре-
гіонального водопо�?тачанн�?. Комунальні підприєм�?тва з водопо�?тачанн�?
та водовідведенн�? дл�? потреб мі�?ького на�?еленн�? були об’єднані у два ре-
гіональних підприєм�?тва державної форми вла�?но�?ті (ТОВ «Західна вода»
та ТОВ «Східна вода»). �?априкінці 2009 р. відбуло�?�? �?творенн�? на їх базі
єдиної компанії та подальше злитт�? з �?гент�?твом розвитку регіонального
водопо�?тачанн�? на загальнонаціональному рівні. �?аразі за розвиток та ко-
ординацію ді�?льно�?ті у цьому �?екторі, впровадженн�? �?екторальних проек-
тів, фінан�?ованих Ур�?дом чи організаці�?ми-донорами, поточну ді�?льні�?ть та
ек�?плуатацію, а також за взаємодію зі �?поживачами, відповідає Об’єднана
водна компані�? Грузії.
    Дуже �?міливий крок було зроблено у 2010 р. із введенн�?м в дію ново-
го закону, �?кий забезпечив надходженн�? платежів за �?пожиті по�?луги. За-
кон пов’�?зав між �?обою платежі за в�?іма видами комунальних по�?лугами (із
водо-, електро- та газопо�?тачанн�?, телефонізації та вивозу �?мітт�?) і дозволив
у�?ім комунальним підприєм�?твам припин�?ти їх по�?тачанн�?, �?кщо �?поживач
не �?плачує за будь-�?ку з по�?луг упродовж трьох мі�?�?ців по�?піль. Завд�?ки
прийн�?ттю цього закону комерційні втрати відповідних підприєм�?тв �?коро-
тили�?�? з 60% у 2004 р. до 20% у 2011 р.4


4
    Дані, надані Об’єднаною водною компанією Грузії.
96   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



Результати
Складно відділити до�?�?гненн�? у боротьбі з корупцією від більш загальних
реформ у �?фері мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? та комунальних по�?луг Грузії.
Цілком очевидними є покращенн�? у �?фері управлінн�?, о�?обливо у питанн�?х
прозоро�?ті, підзвітно�?ті та відповідально�?ті у наданні по�?луг на мі�?цевому
рівні. Ключові результати опи�?ані нижче.

Покращенн�? комунальної інфра�?труктури, о�?обливо у �?екторі
водопо�?тачанн�?
Порівн�?но з 2003 р. �?итуаці�? із розвитком комунального го�?подар�?тва зазна-
ла �?уттєвих покращень. Державні видатки на рекон�?трукцію та розширенн�?
комунальної інфра�?труктури зро�?ли з 50 мільйонів доларів СШ�? прот�?гом
1993-2003 рр. до 600 мільйонів доларів упродовж 2003-2013 рр. Середньодо-
бова тривалі�?ть водопо�?тачанн�? зро�?ла з 4 до 16 годин, ча�?тка відремонтова-
них муніципальних доріг зро�?ла з 10% до 75%, а додаткові витрати з кишені
�?поживачів �?коротили�?ь на 70%. �?а зміну фаль�?ифікованих �?пи�?ків о�?іб, �?кі
мають право на адре�?ні �?уб�?идії, прийшла комплек�?на програма наданн�? �?о-
ціальної допомоги. Рівень надходжень платежів за по�?луги водопо�?тачанн�?
зрі�? з 20-30% на початку 2000-х років до 70-75% у 2011 р.

Збільшенн�? доходів органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?
Доходи органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? зро�?ли з 400 мільйонів ларі у
2003 р. до 1,7 міль�?рда ларі у 2011 р. (див. ри�?. 9.1). Через це, на думку
Міні�?тра фінан�?ів пана Дмітрі�? Гвіндадзе, відбуло�?�? покращенн�? �?ко�?ті
комунальних по�?луг. Підвищенн�? ефективно�?ті міжбюджетних відно�?ин
та нагл�?ду по�?илило фі�?кальну ди�?ципліну і призвело до падінн�? рівн�? за-
борговано�?ті і неплатежів органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? перед Фондом
муніципального розвитку Грузії з 22% у 2003 р. практично до нул�? у 2011 р.

Розвиток Фонду муніципального розвитку
Значенн�? Фонду муніципального розвитку неухильно зро�?тає. �?а �?ьогодні
ним здій�?нюєть�?�? управлінн�? надійним кредитним портфелем та по�?илю-
єть�?�? фінан�?ова ди�?ципліна щодо платежів за кредитами. Він функціонує
�?к відновлюваний фонд, викори�?товуючи на�?вний потік грошових коштів
дл�? фінан�?уванн�? нових проектів. Порівн�?но з початковим рівнем у 2001 р.
(3,9 мільйонів ларі) у 2010 р. загальний грошовий обіг до�?�?г приблизно
230 мільйонів ларі. При цьому портфель Фонду �?кладаєть�?�? з п’�?ти позик
з кредитуванн�? кінцевих �?поживачів на загальну �?уму 50,0 мільйонів ларі
                                                              Децентралізаці�? комунальних по�?луг   97



та 10 грантових заходів, за �?кими надаєть�?�? фінан�?уванн�? �?убпроектів на
загальну �?уму близько 180,0 мільйонів ларі.

                           2,000
                           1,800
                           1,600
                           1,400
                           1,200
             Ларі (млн.)




                           1,000
                            800
                            600
                            400
                            200
                              0
                                             2003                          2011
                                   Мі�?цеві доходи і приватизаці�? (без урахуванн�? тран�?ферів)
                                   Тран�?ферти та вирівнюванн�?
                                   Загальний об�?�?г доходів
                                   Загальний об�?�?г видатків

Ри�?унок 9.1. Бюджети органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? у 2003 та 2011 роках.
Джерело: Дані Міні�?тер�?тва фінан�?ів.


Си�?тема підвищенн�? відповідально�?ті та підзвітно�?ті
Ур�?дом було започатковано реформи мі�?цевих органів влади та муніципа-
літетів з метою підвищенн�? ефективно�?ті мі�?цевих по�?луг та викоріненн�?
корупції, �?ка мала мі�?це під ча�? їх наданн�? (див. ри�?. 9.2). Так �?амо, �?к і в
інших �?екторах, це забезпечило довіру громад�?ько�?ті завд�?ки наполегливим
зу�?илл�?м із прит�?гненн�? до відповідально�?ті корумпованих чиновників та
підтримці заходів з підвищенн�? рівн�? платежів за комунальні по�?луги, зо-
крема через відключенн�? неплатників.
   Запровадженн�? нових, більш чітких функціональних обов’�?зків значно
оптимізувало розміри органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�? та об�?�?ги їх по-
вноважень. Виборні�?ть мерів підвищила їх підзвітні�?ть перед громад�?на-
ми. Ур�?д покращив �?и�?тему управлінн�? Фонду муніципального розвитку та
забезпечив більшу підзвітні�?ть мі�?цевих чиновників перед їх електоратом.
Мі�?цеві комунальні підприєм�?тва отримали змогу виправити �?воє фінан�?ове
�?тановище завд�?ки підвищенню рівн�? надходжень платежів за �?пожиті по-
�?луги, що призвело до покращенн�? �?ко�?ті по�?луг дл�? мі�?цевих мешканців.
98      Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг




                                                                         • Демон�?траці�? політичної
     • Інформуванн�? громад�?ько�?ті                                          волі до зміни законів та наданн�?
       про віддані�?ть Ур�?ду �?праві                                         права на відключенн�?
       боротьби з корупцією                                              • Прит�?гненн�? до відповідально�?ті
     • Реформуванн�? на в�?іх рівн�?х                     Ур�?д                165 ви�?окопо�?адовців на мі�?ц�?х
       центральних і мі�?цевих органів влади                              • Покращенн�? нормативно-
     • Уча�?ть громад�?н у мі�?цевих виборах                                  правового регулюванн�?
                                                                           та �?ко�?ті наданн�? по�?луг



                                   Громад�?ни                    �?адавачі по�?луг
                                   (�?поживачі кому-             з водопо�?тачанн�?
                                   нальних по�?луг               тощо



                                        • Запровадженн�? обов’�?зково�?ті
                                          �?т�?гненн�? платежів, зокрема через
                                          відключенн�?
                                        • Підвищенн�? �?ко�?ті та надійно�?ті по�?луг
                                        • Оплата громад�?нами більш
                                          �?кі�?них по�?луг


Ри�?унок 9.2. Си�?тема відповідально�?ті та підзвітно�?ті у �?фері комунальних по�?луг.
Джерело: �?втори.


Ви�?новки
Ур�?дові потрібно буде і надалі здій�?нювати багато ін�?титуційних перетво-
рень, �?ких зазнали органи мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?, аби забезпечити їх
�?талі�?ть. Де�?кі з проблем лежать поза межами конкретних антикорупцій-
них заходів, але, тим не менш, вони є важливими з точки зору профе�?ій-
ного наданн�? комунальних і мі�?цевих по�?луг та попередженн�? невдач. До
ключових викликів, �?еред іншого, належить забезпеченн�? фінан�?ової ди�?-
ципліни та виведенн�? комунальних по�?луг на рівень відшкодуванн�? витрат,
�?творенн�? фінан�?ово �?табільних комерційних �?труктур, по�?иленн�? кадро-
вого та функціонального потенціалу органів мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?,
аби ті мали змогу �?творити �?ередовище, необхідне дл�? че�?ного та прозо-
рого ур�?дуванн�?, а також по�?иленн�? ролі у наданні по�?луг партнер�?тв за
уча�?ті приватного �?ектору.
Р О З Д І Л 10



Ви�?новки



У цілій низці �?екторів Ур�?д поборов корупцію у наданні державних по�?луг,
�?ка впливала на буденне житт�? на�?еленн�? країни. Формат, чергові�?ть та �?по-
�?іб впровадженн�? реформ різнили�?�? залежно від конкретного �?ектору, проте
у�?і реформатор�?ькі ініціативи мали �?пільні характери�?тики, �?кі дозвол�?ють
по�?�?нити їх у�?піх.

10 принципів в о�?нові у�?піху
У�?пішні�?ть реформ, проведених у Грузії, забезпечили 10 взаємопов’�?заних
факторів або принципів. Кожен з них опи�?ано нижче.

1. �?а�?вні�?ть потужної політичної волі
У ході боротьби з корупцією у Грузії важливу роль відіграла потужна та �?та-
ла політична вол�?. Проте багато країн, у тому чи�?лі й ті, що пережили рево-
люції, починали із політичних зобов’�?зань, але зазнали невдачі у до�?�?гненні
конкретних результатів. Чому цього не �?тало�?�? у Грузії?
   Лідер�?тво та політичні зобов’�?занн�? впроваджували�?�? згори. Дл�? Пре-
зидента Михаїла Саакашвілі було аб�?олютно зрозуміло, що у 2003 р. люди
проголо�?ували за знищенн�? корупції. �?а думку пана Гіги Бокеріа, �?кий був
організатором багатьох проте�?тів та наразі обіймає по�?аду Голови Ради на-
ціональної безпеки, каталізуючим �?логаном Об’єднаного руху під ча�? підго-

                                                                         99
100    Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



товки до виборів та загальною домінантою проте�?тів, �?кі призвели до Рево-
люції тро�?нд, була фраза «Грузі�? без корупції».
    Ключем до у�?піху �?тала загальна підтримка. �?а підтримку нового Ур�?ду
ви�?ловлювало�?ь більше 90% на�?еленн�? Грузії, і завд�?ки їй було про�?то боро-
ти�?�? з корупцією в агре�?ивний �?по�?іб. Люд�?м набридла побутова корупці�?,
�?ка зробила їх житт�? жалюгідними. Боротьба з корупцією була �?к метою, так
і ін�?трументом модернізації економіки.

2. Розбудова довіри від �?амого початку реформ
�?а думку пана Вахтанга Лежави, головного радника Прем’єр-міні�?тра, дл�?
проведенн�? о�?новних реформ лідери Ур�?ду мали приблизно ві�?ім мі�?�?ців. �?е-
гайне запровадженн�? політики жор�?ткого неприйн�?тт�? корупції та боротьби
з нею, а також демон�?траці�? швидких та зрозумілих результатів були важли-
вими з точки зору розбудови довіри з боку на�?еленн�? та відкритт�? до�?татньо
довгого ча�?ового вікна дл�? забезпеченн�? до�?�?гненн�? довготермінових цілей.
�?а думку колишнього Прем’єр-міні�?тра пана Ладо Гургенідзе, реформи мали
бути «швидкими, взаємопов’�?заними, про�?тими і прагматичними, а також від-
чутно покращувати житт�? значної ча�?тини на�?еленн�?». Лідери працювали над
тим, щоб �?творити виграшне та ефективне коло, в �?кому потужна політична
вол�? та чітке баченн�? підтримували�?ь гнучкою �?тратегією, прагматизмом та
бли�?кавичною реалізацією, а також призводили до швидких результатів. Це, в
�?вою чергу, надалі розкривало вікно можливо�?тей та дедалі більше зміцнюва-
ло політичну волю до боротьби з корупцією (див. ри�?. 10.1).

                           відновленн�?
                               вікна               ролітична вол�?
                           можливо�?тей               та баченн�?




                     швидкі
                                                               гнучка
                   результати
                                                              �?тратегі�?




                                бли�?кавична        прагматична
                                 реалізаці�?         �?труктура

Ри�?унок 10.1. Виграшне коло антикорупційних реформ.
Джерело: �?втори.
                                                               Ви�?новки   101



    Швидкі�?ть дій була критично важливою та по�?илювала розумінн�? нагаль-
но�?ті �?еред реформаторів з огл�?ду на дві причини. По-перше, Президент Са-
акашвілі зазначає: «Швидкі�?ть мала аб�?олютно критичне значенн�?. У Грузії
більше не було ча�?у дл�? га�?нн�?. Це про�?вило�?�? у характері групи [реформа-
торів] – ми були нетерпеливими, і до�?і залишаємо�?ь такими». Лідери Ур�?ду
ледь ви�?ипали�?�?, працюючи по 18 годин на добу задл�? відновленн�? держави
та забезпеченн�? до�?тупно�?ті необхідних державних по�?луг. По-друге, люди
прагнули змін. Їх очікуванн�? були грандіозними. Ур�?д боров�?�? з ча�?ом і по-
требував швидких результатів. �?е�?проможні�?ть зо�?ередити�?ь на швидких
результатах наражала на небезпеку реформи, а також політичні кар’єри їх
провідників.
    За �?ловами пана Давіда Бакрадзе, Спікера Парламенту, дл�? Ур�?ду до�?�?г-
ненн�? у�?піху означало, що той мав «знищити �?имволи корупції», переду�?ім
позбути�?�? «злодіїв у законі» – злочинців, �?кі мали ті�?ні зв’�?зки з ур�?довц�?ми
та значну політичну вагу. За �?ловами Президента Саакашвілі, «ці злочинці
завд�?чували �?воїм і�?нуванн�?м державі; тільки-но зв’�?зки з державою було
розірвано, вони �?тали безпорадними». Ур�?д заарештував багатьох зі «зло-
діїв у законі» на �?вітанку реформ. До відповідально�?ті було прит�?гнуто ко-
румпованих державних �?лужбовців та бізне�?менів, �?кі за ча�?ів �?тарої влади
кори�?тували�?�? неза�?луженими привіле�?ми.
    �?а думку Міні�?тра внутрішніх �?прав пана Івана Мерабішвілі, іншим важ-
ливим фактором в о�?нові у�?піху було «показати, що не боїмо�?�?». �?ові відділ-
ки поліції, цілком зроблені зі �?кла, �?тали �?имволом «відкрито�?ті, прозоро�?ті
та �?міливо�?ті».
    Дл�? пана Левана Безхашвілі, голови Контрольної палати та колишнього
за�?тупника міні�?тра ю�?тиції у новому Ур�?ді, довіра також означала в�?танов-
ленн�? рівно�?ті перед законом. Багато державних чиновників, у тому чи�?лі
члени Парламенту, накопичили величезні багат�?тва; прит�?гненн�? їх до юри-
дичної відповідально�?ті було важливим �?игналом �?у�?піль�?тву, що відтепер
у�?і грузини є рівними перед законом.
    Роз�?лідуванн�? �?прав парламентарів, підозрюваних у корупції, за чинних
парламент�?ьких правил було �?кладною �?правою, а отже їх було змінено. До
вне�?енн�? цих змін згода Парламенту вимагала�?�? навіть дл�? того, щоб роз-
почати роз�?лідуванн�?, – і такі згоди надавали�?�? вкрай рідко. Пі�?л�? вне�?енн�?
відповідних змін така згода �?тала потрібна лише у випадку затриманн�?. Така,
�?к може здати�?�?, незначна новаці�? була нічим іншим, ніж проривом, адже
відтепер органи обвинуваченн�? отримати змогу �?амо�?тійно починати роз-
�?лідуванн�?. Коли Парламенту надавали відповідну доказову базу, з огл�?ду на
думку громад�?ько�?ті, вже було неможливо перешкоджати передачі �?прави до
�?уду. Здатні�?ть Ур�?ду прит�?гати до відповідально�?ті парламентарів (почина-
102   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



ючи з 2003 р. кримінальні �?прави були порушені проти 6 членів Парламенту)
на той ча�? була найкращим підтвердженн�?м того, що громад�?ни �?тали рів-
ними перед законом, а впливові ді�?чі більше не кори�?туватимуть�?�? �?кими�?ь
�?пеціальними привіле�?ми. Довіра також по�?илювала�?ь завд�?ки �?хваленню
пакету антикорупційних законів, зокрема законодав�?тва проти мафії, зако-
нів, �?кі дозволили конфі�?кацію майна, отриманого незаконним шл�?хом, змін
та доповнень до кримінального законодав�?тва, �?кі узаконили угоди про ви-
знанн�? провини, а також зміни до Кон�?титуції, �?кі дозволили збалан�?увати
повноваженн�? різних гілок влади.

3. Лобова атака проти корупції
У багатьох країнах, �?кі провод�?ть реформи, �?тримуючими факторами �?тали
обмеженн�? та не�?тача потенціалу, �?кі змушували реформаторів задовольн�?-
ти�?�? лише фрагментарними змінами. Що зму�?ило лідерів Грузії наполегливо
про�?увати докорінні, а не фрагментарні перетворенн�?? Реформатори у�?відо-
мили, що атака проти корупції на багатьох фронтах одразу є єдиною можли-
ві�?тю побороти її. Вони розуміли, що фрагментарні реформи не �?працюють,
адже зацікавлені�?ть відповідних �?торін дозволить заблокувати їх. Важливо
було зробити бліц-криг і залишити опозицію розпорошеною, аби убезпечи-
ти�?ь від �?проб �?противу з боку опонентів.
   Політики також розуміли, що багато реформ є взаємопов’�?заними і у�?піш-
ні�?ть в одній �?фері залежить від у�?піхів в іншій. Дл�? забезпеченн�? перемог
реформ в енергетичній галузі, наприклад, держава мала покращити �?итуацію
з на�?вні�?тю та надійні�?тю енергопо�?тачанн�?, що потребувало значних інве�?-
тицій у �?и�?теми генерації, по�?тачанн�? та розподілу електроенергії. Водноча�?
державні ре�?ур�?и були обмеженими, і фінан�?уванн�? цих інве�?тицій вимага-
ло збільшенн�? об�?�?гів податкових надходжень.
   Коли зміни і покращенн�? потрібні пов�?юдно, по�?тає питанн�?, з чого по-
чинати. Лідери Грузії були переконані, що необхідними першочерговими
кроками є відновленн�? верховен�?тва права та збільшенн�? об�?�?гів податко-
вих надходжень. По�?лідовні�?ть інших реформ ґрунтувала�?ь на бажанні по-
кращити житт�? �?комога більшої кілько�?ті громад�?н за �?комога коротший
проміжок ча�?у. Цілком закономірно, що у 2004 році пріоритетними завдан-
н�?ми були відновленн�? електропо�?тачанн�?, а також дерегул�?ці�? бізне�?у та
знищенн�? корупції у �?и�?темі вищої о�?віти. Де�?кі реформи не�?ли з �?обою не-
минучі ризики, адже громад�?ни повинні були ча�?тково вз�?ти на �?ебе т�?гар їх
реалізації. �?априклад, відновленн�? електропо�?тачанн�? вимагало підвищен-
н�? тарифів та за�?то�?уванн�? більш жор�?ткого підходу до �?т�?гненн�? платежів.
�?а думку пана Зураба �?огаіделі, колишнього Прем’єр-міні�?тра, ур�?довці
                                                             Ви�?новки   103



були на 100% переконані, що забезпеченн�? цілодобового електропо�?тачанн�?
�?тане відчутною і довгоочікуваною зміною та переважатиме занепокоєнн�?
щодо підвищенн�? тарифів.

4. Залученн�? нових кадрів
Ча�?то можливо�?ті дл�? реалізації реформ є обмеженими через дефіцит на-
лежним чином підготовлених кадрів. Політики у Грузії подолали обмеженн�?,
пов’�?зані з від�?утні�?тю таких кадрів у державних у�?тановах, завд�?ки залу-
ченню �?півробітників зі �?торони, о�?обливо �?пеціалі�?тів, �?кі мали до�?від ро-
боти у приватному �?екторі та/або здобули о�?віту на Заході.
    Показовою є і�?торі�? Прем’єр-міні�?тра пана �?іки Гілаурі. Він працював
у приватній кон�?алтинговій компанії, коли йому подзвонили з Ур�?ду і за-
про�?или зробити презентацію щодо баченн�? шл�?хів розбудови енергетич-
ної галузі перед тодішнім Прем’єр-міні�?тром та кількома іншими членами
Кабінету. Пі�?л�? презентації йому запропонували очолити Міні�?тер�?тво
енергетики. Пан Каха Бендукідзе був у�?пішним проми�?ловцем, �?кий здо-
був �?вої �?татки у Ро�?ій�?ькій Федерації. Він приїздив до Грузії та надавав
поради членам нового Ур�?ду щодо напр�?мків економічної політики. Тоді ж
він отримав пропозицію �?тати Міні�?тром з питань економічного розвитку,
на �?ку він одразу ж при�?тав.
    Вливанн�? нової крові мало мі�?це на в�?іх рівн�?х державного управлінн�?, а
не лише �?еред найвищого керівництва. Залучаючи нові кадри до поліції, Мі-
ні�?тр внутрішніх �?прав пан Іване Мерабішвілі шукав молодих, талановитих
та о�?вічених �?півробітників з ви�?окими етичними принципами, �?кі хотіли за-
безпечити наданн�? державних по�?луг. Першочерговими критері�?ми відбору
були від�?утні�?ть до�?віду роботи у державних у�?тановах та незапл�?моване
минуле. Дл�? нового Міні�?тра енергетики у перші дні роботи Ур�?ду головним
пріоритетом була «розбудова команди, �?ка очолить реформи». «Я витрачав
значну ча�?тину �?вого ча�?у безпо�?ередньо на те, щоб підібрати людей та про-
ве�?ти �?півбе�?іди з ними, і це �?то�?увало�?�? не лише кандидатів на по�?аду за-
�?тупників міні�?тра, але й рівн�? голів департаментів», – зазначає він.
    �?би забезпечити заохоченн�? дл�? цього нового кла�?у державних �?лужбов-
ців та відвадити їх від хабарів, Ур�?д мав �?плачувати прийн�?тну зарплатню.
Проте, з огл�?ду на обмежені�?ть державних ре�?ур�?ів, це було завданн�?м не
з легких, а отже, ур�?довці вдали�?�? до не�?тандартних методів. Ключовим
�?півробітникам в у�?іх державних у�?тановах надбавки �?плачували�?ь з поза-
бюджетного фонду, �?кий ча�?тково фінан�?ував�?�? Ін�?титутом «Відкрите �?у�?-
піль�?тво», Програмою Розвитку ОО�? та за рахунок добровільних вне�?ків
компаній та окремих бізне�?менів. Спочатку реформатори вважали, що таке
104   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



фінан�?уванн�? буде потрібним прот�?гом кількох років, аж поки не покра-
щить�?�? �?итуаці�? зі збором податків. Проте рівень державних доходів зро�?тав
набагато �?коріше, ніж очікувало�?�? �?початку, що дозволило Ур�?ду швидко
припинити викори�?танн�? відповідних коштів при збереженні конкурентних
зарплат та надбавок. Реформатори також дозволили різним у�?тановам, �?кі
надають державні по�?луги, �?т�?гувати платню дл�? фінан�?уванн�? �?воєї ді�?ль-
но�?ті. Ці зміни дозволили у�?тановам виплачувати ви�?оку зарплатню та про-
понувати до�?тойну винагороду за �?кі�?ну роботу.
   Дл�? �?творенн�? нової культури наданн�? державних по�?луг Ур�?д пов�?юдно
за�?то�?овував �?и�?темні заходи. �?апевно найбільш очевидними були у�?піхи в
реформуванні Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав і �?творенні патрульної поліції.
�?авчанн�? на західний манер, нові кодек�?и поведінки, модні уніформи, а та-
кож покращене обладнанн�?, �?творили �?півробітника патрульної поліції ново-
го зразка, �?кий �?уворо дотримуєть�?�? обов’�?зку наданн�? державної по�?луги.
Співробітники поліції, �?кі раніше були �?инонімом корупції, зараз однознач-
но вважають�?�? готовими допомогти та кори�?тують�?�? ви�?окою повагою.

5. Обмеженн�? ролі держави
�?нтикорупційні перетворенн�? у Грузії, �?еред іншого, ґрунтували�?�? на глибо-
кому переконанні, що зменшенн�? державного втручанн�? у підприємницьку
ді�?льні�?ть, �?короченн�? кілько�?ті нормативно-правових актів та розширенн�?
економічних �?вобод не�?уть з �?обою ефективні�?ть. Економічні проблеми та
розгул корупції розгл�?дали�?�? �?к на�?лідки державного втручанн�? у �?прави
на�?еленн�?. Дл�? колишнього Прем’єр-міні�?тра пана Ладо Гургенідзе «це був
�?правжній ек�?перимент з практичної реалізації політики �?вободи». Колиш-
ній Міні�?тр економіки пан Каха Бендукідзе розумів, що «дл�? зменшенн�?
можливо�?тей дл�? корупції було важливо обмежити взаємодію між громад�?-
нами та державою».
    Спроби обмежити взаємодію між громад�?нами та державою пол�?гали в
приватизації, дерегул�?ції підприємницької ді�?льно�?ті та податковій реформі.
Дл�? пана Бендукідзе приватизаці�? була важливою з точки зору ре�?труктури-
зації економіки, викоріненн�? корупції та збільшенн�? доходів держави. �?е в�?і
реформатори поділ�?ли його погл�?ди щодо приватизації. Зрештою, під ча�?
однієї з нарад він напи�?ав на дошці перелік підприєм�?тв, �?кі можна продати,
і доходи, �?кі можна отримати від цього. Лише коли інші міні�?три побачили
потенційні доходи та почали розмірковувати над тим, �?к можна було б вико-
ри�?тати отримані гроші, вони при�?тали на думку пана Бендукідзе.
    Принципи невтручанн�? з боку держави (laissez-faire) напевно найбільш
очевидно про�?вили�?�? в проце�?і дерегул�?ції підприємницької ді�?льно�?ті. Були
                                                               Ви�?новки   105



�?ка�?овані �?отні ліцензій, дозволів та ін�?пекцій щодо підприєм�?тв приватного
�?ектору у різних галуз�?х економіки. Під ча�? зу�?трічей, �?кі пан Бендукідзе
проводив із за�?то�?уванн�?м «гільйотини», керівники державних у�?танов були
змушені від�?тоювати необхідні�?ть функцій та нормативно-правового регу-
люванн�? з боку пред�?тавлених ними у�?танов, опи�?увати кори�?ть, �?ку вони
не�?уть, а також обґрунтовувати необхідні�?ть збереженн�? у�?танов �?к таких.
Коли вдавало�?�? ви�?вити кори�?ть дл�? �?у�?піль�?тва від певного нормативно-
правового регулюванн�?, реформатори аналізували можливо�?ті відповідної
у�?танови щодо його здій�?ненн�?. Якщо у�?танові їх бракувало, нормативно-
правове регулюванн�? �?ка�?овувало�?ь, – принаймні до того ча�?у, поки потен-
ціал та можливо�?ті не будуть покращені. Розформовували�?ь цілі у�?танови,
зокрема органи, відповідальні за безпеку продоволь�?тва та перевірку авто-
тран�?портних за�?обів.
    Реформатори були переконані, що наданн�? можливо�?ті ринку працювати
є ключем до розв’�?занн�? багатьох проблем. �?априклад, �?поживачі комуналь-
них по�?луг, �?кі не �?плачували �?вої рахунки, від’єднували�?ь від по�?тачанн�?
практично миттєво. �?е робило�?�? жодних вин�?тків – ані дл�? лікарень, ані дл�?
метро, ані дл�? впливових гірничодобувних компаній. Відповідно, рівень пла-
тежів за електроенергію різко підвищив�?�? та забезпечив надходженн�? гро-
шових коштів, потрібних дл�? фінан�?уванн�? нагально необхідних ремонтних
робіт та нових інве�?тицій. Загроза відключенн�? неплатників також �?уттєво
покращила фінан�?ове �?тановище комунальних підприєм�?тв та зробила їх
менш залежними від державної підтримки. Водноча�? підвищенн�? тарифів
означало зменшенн�? �?поживанн�? та по�?лабленн�? ти�?ку на �?и�?тему енерго-
по�?тачанн�?. Спрощенн�? режиму оподаткуванн�? та зниженн�? податкових �?та-
вок �?при�?ло зро�?танню об�?�?гів податкових надходжень, збільшенню доходів
і новим інве�?тиці�?м.

6. За�?то�?уванн�? не�?тандартних рішень
Де�?кі з антикорупційних перетворень, �?к-от узгодженн�? із ув’�?зненими за ко-
рупцію чиновниками та підприємц�?ми плати за їх звільненн�?, були �?упереч-
ливими. «Логіка була дуже про�?тою, – по�?�?нює Президент Саакашвілі. – Ми
не могли залишати у в’�?зниці у�?іх корупціонерів – їх було забагато. Замі�?ть
того, щоб тримати їх у в’�?зниці та витрачати на них гроші і без того збанкру-
тілої держави, краще було забрати їх незаконно здобуті кошти та випу�?тити їх
на �?вободу. Як тільки вони вно�?или платіж, вони, �?к правило, втрачали запал
[до корупції]». В одній резонан�?ній �?праві на початку 2004 р. підприємець зі
зв’�?зками був заарештований та звільнений пі�?л�? �?плати 14 мільйонів дола-
рів. «Ст�?гнута �?ума, – зазначає пан Саакашвілі, – дорівнювала виплаті пен�?ій
106   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



за два мі�?�?ці, і [це] краще, ніж зат�?жна �?удова т�?жба». Серед інших неша-
блонних заходів �?лід виділити викори�?танн�? позабюджетних коштів дл�? ви-
плат надбавок до зарплат та звільненн�? за один день у�?ього о�?обового �?кладу
дорожньої поліції.
    Викори�?танн�? не�?тандартних заходів іноді означало недотриманн�? відпо-
відних процедур. Де�?кі арешти та веденн�? �?прав кримінальних авторитетів
на початку перетворень, наприклад, виходили за межі діючих на той ча�? за-
конів. Ур�?д швидко розпочав проце�? удо�?коналенн�? кримінального кодек�?у
з урахуванн�?м передового �?вітового до�?віду, але вдав�?�? до рішучих дій на
практиці ще до вне�?енн�? відповідних змін. Такі організації, �?к «Тран�?перен-
�?і Інтернешенл», ви�?ловлювали занепокоєнн�? щодо �?лабко�?ті та від�?утно�?ті
незалежно�?ті �?удової �?и�?теми, а також �?тавили під �?умнів те, що затримані
владою підозрювані мали до�?туп до �?праведливого �?удочин�?тва.
    Чи міг Ур�?д робити по-іншому? Дл�? Президента Саакашвілі та групи клю-
чових реформаторів відповідь є очевидною: «�?і». З огл�?ду на крах держави,
вони вважали, що мають швидко вживати рішучих дій, зокрема прове�?ти
арешти; балан�? між прит�?гненн�?м до відповідально�?ті, �?ке іноді вважало-
�?�? надто жор�?тким, та ін�?титуційним розвитком був дотриманий. Керівни-
ки держави у�?відомлюють, що, з урахуванн�?м подій о�?танніх кількох років,
більше уваги має приділ�?ти�?�? ін�?титуційному розвиткові, а не прит�?гненню
до відповідально�?ті. Саме на цьому наголошував Президент Саакашвілі у
�?воєму зверненні до Парламенту у лютому 2011 р., під ча�? �?кого він закликав
до «переходу від пере�?лідувань до культури державних по�?луг».

7. Розвиток єдно�?ті мети та ті�?на взаємоді�?
З огл�?ду на комплек�?ний характер антикорупційних реформ важливим було
забезпеченн�? єдно�?ті мети та ті�?ної взаємодії між ключовими реформатора-
ми. Як цього вдало�?ь до�?�?гнути, враховуючи бли�?кавичну швидкі�?ть пере-
творень?
   У�?піху �?при�?ли кілька факторів. По-перше, ключова команда політиків,
�?кі очолили реформуванн�?, була невеликою, поділ�?ла �?пільні цінно�?ті щодо
напр�?мків державної політики та тримала�?�? разом. По-друге, мала мі�?це ті�?-
на взаємоді�? на рівні Кабінету міні�?трів. Його за�?іданн�? проводили�?ь по-
�?тійно; дебатували�?�? напр�?мки політики, і ча�?то це відбувало�?�? дуже гар�?-
че; приймали�?�? рішенн�?. По-третє, було �?творено кілька комі�?ій ви�?окого
рівн�?, �?кі �?тали на чолі проце�?ів реформуванн�? за різними напр�?мками, �?к-
от тран�?порт, оподаткуванн�?, енергетика та приватизаці�?. �?нтикорупційні
заходи нерідко розгл�?дали�?�? �?к невід’ємна ча�?тина �?екторальних реформ,
�?кі необхідно реалізувати. По-четверте, у разі необхідно�?ті, дл�? вирішенн�?
                                                             Ви�?новки   107



ключових питань проводили�?ь �?пеціальні зу�?трічі. Пануюче у�?відомленн�?
нагально�?ті та терміново�?ті �?при�?ло дуже ті�?ній взаємодії.
   Хоча рішенн�? здебільшого приймала�?�? на рівні Кабінету міні�?трів,
Президент визначав загальні завданн�? та пріоритети, а також брав уча�?ть
у прийн�?тті ключових рішень. Також залучало�?�? керівництво Парламенту,
о�?кільки багато ди�?ку�?ій відбувало�?�? �?аме в ньому. За �?ловами Спікера Даві-
да Бакрадзе, «боротьба з корупцією була вирішальним аргументом» під ча�?
�?уперечок, �?кі мали мі�?це в Парламенті, і це допомагало забезпечити під-
тримку реформ.

8. �?даптаці�? міжнародного до�?віду до мі�?цевих умов
Багато країн вже �?тикали�?�? з проблемами, притаманними Грузії. Політичні
лідери Грузії �?кори�?тали�?�? з їх до�?віду. �?априклад, з �?удової �?и�?теми Спо-
лучених Штатів �?мерики були запозичені угоди про визнанн�? провини, �?кі
були наріжним каменем при прит�?гненні до відповідально�?ті на початку ре-
форм, зокрема у рамках резонан�?них �?прав проти ви�?окопо�?адовців, коли
�?відченн�? підлеглих вирішували долю корумпованих чиновників більш
ви�?окого рівн�?. Законодав�?тво у �?фері боротьби з мафією розробл�?ло�?�? на
о�?нові законодавчої бази Італії та Сполучених Штатів. Багато в чому навчан-
н�? о�?обового �?кладу поліції ґрунтувало�?ь на практиці СШ�? та Європи. �?а
ща�?т�?, багато членів нового Ур�?ду отримали о�?віту закордоном та з вла�?ного
до�?віду знали, �?к в�?е може бути організовано по-іншому. Політичні лідери
брали до уваги не лише і�?торії у�?піху, але й помилки, �?ких припу�?кали�?�? під
ча�? проведенн�? економічних та антикорупційних реформ у багатьох країнах
колишнього Рад�?н�?ького Союзу.
   Реформатори покладали�?�? на міжнародний до�?від, але, �?к вони �?амі наго-
лошують, адаптували його до унікальних умов, притаманних Грузії, та роз-
робили вла�?ні шл�?хи вирішенн�? проблем.

9. За�?то�?уванн�? технологій
Технології, де�?кі з �?ких були розроблені �?амими реформаторами, були клю-
човим компонентом антикорупційних заходів. Їх за�?то�?уванн�? дозволило
залишити у минулому пр�?мі контакти між чиновниками та громад�?нами,
звузивши можливо�?ті дл�? корупції. Технології також допомогли оптимізу-
вати державні по�?луги, полегшили їх моніторинг та �?про�?тили транзакції
дл�? громад�?н.
    �?аочним прикладом є видача па�?портів. До реформ отриманн�? па�?порту
було пов’�?зане затримками та неформальними платежами. Сьогодні ж гро-
мад�?ни подають необхідні документи, �?плачують за відповідними розцінка-
108   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



ми (�?кі різн�?ть�?�? залежно від того, чи за�?то�?овуєть�?�? звичайна або при�?коре-
на процедура) та отримують тек�?тове повідомленн�? на �?вій мобільний, коли
їхній па�?порт готовий і його можна забрати. Звичайна процедура займає 10
днів, при�?корена дозвол�?є отримати па�?порт через 24 години. Громад�?ни
Грузії, �?кі живуть закордоном, можуть подати за�?ву на видачу па�?порта через
Інтернет. Їх о�?оби�?ті�?ть буде підтверджена під ча�? зв’�?зку зі �?півробітником
державного реє�?тру через програму «Скайп». Є й багато інших прикладів
викори�?танн�? �?уча�?них технологій: від безпаперової роботи відділків поліції
до електронної бази даних із реє�?трації землі та нещодавнього розширенн�?
можливо�?тей дл�? поданн�? звітно�?ті за прибутковим податком в електронно-
му вигл�?ді (на нього припадало близько 80% надходжень у 2010 р.).

10. Стратегічне викори�?танн�? комунікацій
Як зазначає колишній Прем’єр-міні�?тр Зураб �?огаіделі, Президент Саакаш-
вілі мав чудову політичну інтуїцію та тримав руку на пуль�?і народу. Це було
важливим з точки зору прийн�?тт�? правильних рішень з ключових питань ре-
формуванн�?. �?априклад, підвищенн�? тарифів на електропо�?тачанн�? �?тало
можливим завд�?ки чіткому у�?відомленню керівництва того факту, що полі-
тична ціна підвищенн�? тарифів була меншою, ніж політичні втрати через
від�?утні�?ть енергопо�?тачанн�?. Пан Саакашвілі цінував �?вої ті�?ні контакти з
громад�?ькі�?тю, що �?понукало його ча�?то подорожувати по в�?ій країні. Ур�?д
загалом докладав зу�?иль дл�? того, щоб мати �?правжній зворотний зв’�?зок з
громад�?ькі�?тю. �?ерідко дл�? цього викори�?товували�?ь по�?луги авторитетних
іноземних компаній зі зв’�?зків з громад�?ькі�?тю та до�?ліджень громад�?ької
думки, аби на о�?нові отриманих даних коригувати реформатор�?ькі заходи
відповідно до очікувань на�?еленн�?.
   Від �?амого початку державні лідери ефективно викори�?товували за�?оби
ма�?ової інформації та показували через них кадри резонан�?них арештів ко-
румпованих чиновників. �?авіть арешти о�?іб, �?кі незаконно ухил�?ють�?�? від
�?плати податків, здій�?нювали�?ь за при�?утно�?ті відеокамер. Така робота зі
ЗМІ поширила інформацію про те, що Ур�?д більше не терпітиме корупцію,
та змінила погл�?ди людей щодо прийн�?тно�?ті поведінки. «Ключем до змі-
ни �?відомо�?ті на�?еленн�? були знищенн�? �?имволів корупції та демон�?траці�?
результатів, – говорить пан Гігі Угалава, мер Тбілі�?і. – Самі по �?обі ін�?титу-
ційні зміни не можуть бути до�?татніми. Тран�?формаці�? Грузії пол�?гає у цій
зміні �?вітогл�?ду».
   Поза тим, �?початку громад�?ькі�?ть �?лабко інформувала�?ь про �?амі рефор-
ми, що додавало відчутт�? ворожо�?ті до влади, – його найбільш �?�?кравими
про�?вами �?тали вилучні проте�?ти у 2007 та 2009 роках. Пі�?л�? проте�?тів
                                                             Ви�?новки   109



ур�?довці змінили �?вою �?тратегію комунікацій. Вони почали проводити гро-
мад�?ькі збори по в�?ій країні, під ча�? �?ких ви�?окопо�?адовці та чиновники
з міні�?тер�?тв роз’�?�?нювали �?вої програми та демон�?трували до�?�?гнуті ре-
зультати. Починаючи з 2009 р., �?тали проводити�?ь громад�?ькі обговоренн�?
�?кладнощів та переваг реформ у різних �?екторах, а �?аме у медицині, у �?фері
комунальних по�?луг, оподаткуванні та діловому �?ередовищі. У 2011 р. було
проведено перший круглий �?тіл з питань оподаткуванн�? за уча�?ті пред�?тав-
ників приватного бізне�?у Грузії.
   �?би не втрачати зв’�?зок з громад�?ькі�?тю, Ур�?д проводив офіційні �?оціо-
логічні до�?лідженн�? та взаємоді�?в з громад�?нами у неформальний �?по�?іб. Ці
до�?лідженн�? давали у�?вленн�? про занепокоєнн�? громад�?н, а також їх бачен-
н�? щодо впливу реформ.

Які о�?новні проблеми в�?е ще �?то�?ть перед Грузією?
Перетворенн�?, �?кі відбули�?�? у Грузії пі�?л�? 2003 р., є визначними. Світло
горить, вулиці безпечні, а державні по�?луги надають�?�? без корупції. Як во-
чевидь випливає з наведених вище практичних прикладів, ключовою ру-
шійною �?илою цих змін було ефективна та енергійна робота виконавчої
влади. Потужна виконавча гілка у Грузії змогла змінити �?и�?тему заохочень,
розформувати багато корумпованих ін�?титутів та розвинути нові державні
у�?танови. Вона пере�?лідувала злочинців, чиновників та бізне�?менів за зви-
нуваченн�?м у незаконному ухиленні від �?плати податків, корупції та кри-
мінальних злочинах. У будь-�?кій антикорупційній �?тратегії важливими є
обидва ці елементи – �?к ін�?титуційний розвиток, так і заходи з прит�?гненн�?
до відповідально�?ті.
    Чи до�?�?гла Грузі�? правильного балан�?у? Спочатку увага зо�?ереджувала�?ь
на прит�?гненні до відповідально�?ті (див. ри�?. 10.2). Багато ур�?довців, від-
повідальних за прийн�?тт�? рішень, вважали такі дії важливими з точки зору
відновленн�? довіри до держави та �?творенн�? розумної загрози покаранн�? за
корупційні дії.
    �?а розбудову у�?танов, �?кі забезпечують наданн�? державних по�?луг, та
їх адаптацію відповідно до потреб громад�?ько�?ті пішло більше ча�?у, але ак-
тивне державне управлінн�? дозволило �?творити багато нових органів дл�? за-
безпеченн�? наданн�? таких по�?луг. �?а думку пана Гіги Бокері�?, Голови Ради
національної безпеки, о�?новна проблема, �?ка в�?е ще очікує на розв’�?занн�?,
пол�?гає у зміцненні ін�?титуційного та кадрового потенціалу з метою �?тво-
ренн�? функціонально ефективного, профе�?ійного та ви�?ококваліфікованого
бюрократичного апарату. О�?танні за�?ви та дії Ур�?ду �?відчать про те, що на-
разі впроваджують�?�? відповідні заходи.
110    Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг




                           прит�?гненн�? до відповідально�?ті

                                                       у�?танови




                                          ча�?
Ри�?унок 10.2. Правильний балан�? між заходами з прит�?гненн�? до відповідально�?ті та
розбудовою ін�?титуційного потенціалу під ча�? боротьби з корупцією.
Джерело: �?втори.


   Поза тим, роль потужної виконавчої влади залишаєть�?�? єдиною найбіль-
шою рушійною �?илою перетворень. І дій�?но, у�?піх антикорупційних реформ
здебільшого завд�?чує невеликій, відданій �?воїй �?праві команді із виконавчої
гілки, �?ка покладаєть�?�? на значну владу з боку Президента та здій�?нює на-
гл�?д за поточною роботою державних органів. Де�?кі огл�?дачі ви�?ловлювали
занепокоєнн�? щодо такої концентрації влади. Як зазначає міжнародна орга-
нізаці�? «Тран�?перен�?і Інтернешенл» (15) у звіті «Оцінюванн�? �?и�?теми націо-
нальної цілі�?но�?ті Грузії» (National Integrity System Assessment for Georgia)
за 2011 р., «… концентраці�? влади на найвищому щаблі її виконавчої гілки
та �?лабка �?и�?тема �?тримувачів і противаг �?творюють можливо�?ті дл�? зло-
вживань та викликають занепокоєнн�? щодо віддано�?ті верховен�?тву права».
   Яким чином можна зміцнити �?и�?тему �?тримувачів і противаг? Державни-
ми у�?тановами, відповідальними за здій�?ненн�? нагл�?ду за роботою виконав-
чої гілки влади є Парламент, �?удова �?и�?тема, державний захи�?ник, Контро-
льна палата та Верховне агент�?тво з питань державного аудиту. За даними
«Тран�?перен�?і Інтернешенл» нормативно-правова база ді�?льно�?ті цих та
інших у�?танов �?и�?теми нагл�?ду здебільшого функціонує та по�?тійно вдо�?ко-
налюєть�?�?. Рада Європи вважає, що поправки до Кон�?титуції, прийн�?ті Пар-
ламентом 15 жовтн�? 2010 р., «надають більші гарантії незалежно�?ті �?удової
�?и�?теми, �?уттєво по�?илюють роль та повноваженн�? Парламенту і забезпечу-
ють кращу та більш комплек�?ну �?и�?тему �?тримувачів і противаг між різними
гілками влади» (П�?РЄ, 2011 р., 2). О�?танн�? редакці�? закону про конфлікт
інтере�?ів є �?уворою і вимагає, �?еред іншого, інформуванн�? громад�?ько�?ті
про активи державних �?лужбовців.
   Правл�?ча парті�? має більші�?ть та значну перевагу за кількі�?тю голо�?ів у
Парламенті та виборних органах влади на мі�?ц�?х. Лідери законодавчої гіл-
                                                                    Ви�?новки    111



ки влади ті�?но пов’�?зані із виконавчою владою. Відбувають�?�? жваві дебати
з приводу державної політики, але від�?утні�?ть потужної опозиції обмежує
можливо�?ті більш ретельного аналізу пропозицій та ді�?льно�?ті виконавчої
гілки влади з боку Парламенту. У нових демократичних країнах розвиток
ефективної опозиції є еволюційним проце�?ом, хоча де�?кі ек�?перти зазна-
чають, що від�?утні�?ть рівного до�?тупу до джерел фінан�?уванн�? та за�?обів
ма�?ової інформації у�?кладнює по�?ву такої опозиції («Тран�?перен�?і Інтерне-
шенл», звіт щодо Грузії за 2011 р.).
   Розбудова �?тримувачів і противаг у �?и�?темі влади вимагає подальшого
розвитку �?удової �?и�?теми («Фрідом Хауз» (Freedom House), 2010 р.). У про-
це�?і модернізації �?удової влади вже до�?�?гнуто значних результатів, проте ще
більше питань поки що залишаєть�?�? без вирішенн�?. Більші�?ть �?уддів є мо-
лодими та недо�?відченими, і ча�?то їх їх від�?увають на задній план потужні
органи прокуратури, �?кі мають до�?туп до значних ре�?ур�?ів.5 Брак довічних
призначень та загроза переведенн�? у віддалені райони країни звужують мож-
ливо�?ті дл�? незалежно�?ті �?уддів. Відповідно, �?удова �?и�?тема залишаєть�?�?
однією з ін�?титуцій, �?кі кори�?тують�?�? найменшою повагою �?еред громад�?н
(Кавказькі до�?лідницькі ре�?ур�?ні центри, 2010 р.). Ур�?д у�?відомлює ці за-
непокоєнн�? та безперервно вживає заходів з її зміцненн�?, зокрема у 2012 р.
передбачаєть�?�? запровадити журі при�?�?жних у �?луханн�?х з кримінальних
�?прав та започаткувати довічне призначенн�? �?уддів у 2013 р.
   Зі �?вого боку, �?лужба державного захи�?ника �?тає ін�?титуцією, �?кій дові-
р�?ють («Тран�?перен�?і Інтернешенл», звіт щодо Грузії за 2011 р.). �?езважа-
ючи на від�?утні�?ть повноважень дл�? вжитт�? заходів та лише право вно�?ити
рекомендації щодо необхідних змін або дій у випадку порушенн�? прав лю-
дини, вона відіграє важливу роль у загальній �?и�?темі �?тримувачів і противаг.
   У �?фері по�?иленн�? зовнішнього державного нагл�?ду ефективні�?ть вико-
нанн�? Контрольною палатою відповідних функцій є обмеженою через недо-
�?татню ін�?титуційну �?проможні�?ть. Ці недоліки допомагає у�?унути програ-
ма модернізації, �?ка реалізуєть�?�? за підтримки організацій-донорів. У цьому
ж контек�?ті обнадійливо виглад�?ть такі кроки, �?к вне�?енн�? у 2009 р. змін до
законодав�?тва, �?ке регулює ді�?льні�?ть палати та збільшенн�? чи�?ла �?півробіт-
ників до рівн�?, �?кий дозвол�?є проводити �?уча�?ні аудити (цього вдало�?�? до-
�?�?гнути завд�?ки інтен�?ивним заходам з навчанн�? та дво�?торонній взаємодії з
провідними вищими аудитор�?ькими органами Європи).

5
    Як �?відчать �?тати�?тичні дані, коли держава зацікавлена у прийн�?тті того чи іншо-
го рішенн�? у �?праві, вона добиваєть�?�? �?вого: у 2009 р., наприклад, у 18392 �?удових
проце�?ах було лише 18 виправдовувальних вироків («Тран�?перен�?і Інтернешенл»,
звіт щодо Грузії за 2011 р.).
112   Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг



    Іще одною ключовою ін�?титуцією у більшо�?ті країн є ЗМІ. За�?оби ма-
�?ової інформації у Грузії в�?е ще перебувають у зародковому �?тані з точки
зору моніторингу результатів антикорупційних дій та ви�?вітленн�? коруп-
ції у �?фері державних по�?луг. Вони відіграли дуже кон�?труктивну роль на
початку боротьби з корупцією, але наразі ви�?ловлюють занепокоєнн�?, що
ЗМІ більше не здатні виконувати функції нагл�?ду. Багато неприбуткових
організацій (зокрема «Фрідом Хауз», «�?йРЕК�?» (IREX) та «Бертель�?манн
Стифтунг» (Bertelsmann Stiftung)) вважають, що ЗМІ бракує незалежно�?-
ті та можливо�?тей дл�? об’єктивного ви�?вітленн�? подій за уча�?ті держави
(«Тран�?перен�?і Інтернешенл», звіт щодо Грузії за 2011 р.). �?ормативно-
правова база гарантує широку �?вободу ЗМІ. Занепокоєнн�? ж �?коріше ви-
кликає непрозора �?труктура вла�?но�?ті о�?новних ЗМІ. Критики �?каржать�?�?,
що вла�?ники ЗМІ є близькими �?оюзниками політичних лідерів та не бажа-
ють об’єктивного ви�?вітленн�? подій за уча�?тю держави.
    Також триває робота над тим, щоб ширше залучити громад�?н до фор-
мулюванн�? державної політики та її реалізації. �?еобхідно, щоб важливим
компонентом розробки та впровадженн�? державної політики та �?ектораль-
них антикорупційних �?тратегій �?тала �?аме уча�?ть громад�?ько�?ті. Це може
бути о�?обливо кори�?ним з точки зору моніторингу по�?тупу у до�?�?гненні
цільових показників та викритті випадків корупції. У цьому напр�?мку вже
зроблено де�?кі кроки. До �?кладу �?твореної у грудні 2008 р. Міжвідомчої ко-
ординаційної ради з боротьби з корупцією, �?ка розробила нову антикоруп-
ційну �?тратегію та відповідний план дій, вход�?ть пред�?тавники організацій
громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва. Іншим кроком, �?кий дозволить краще чути
думку громад�?ько�?ті, є призначенн�? омбуд�?мана з питань бізне�?у, �?кий
�?при�?є діалогу між владою та бізне�?ом, зокрема у �?фері оподаткуванн�?.
Є необхідні�?ть у більшій кілько�?ті ініціатив із розбудови �?проможно�?тей
організацій громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва.

Чи можна повторити реформи Грузії в інших країнах?
�?нтикорупційні реформи у Грузії мали мі�?це пі�?л�? революції, �?ка здобула
підтримку переважної більшо�?ті громад�?н. Через це де�?кі огл�?дачі вважа-
ють, що вони є продуктом унікальної поворотної точки в і�?торії і, відповідно,
їх важко повторити у будь-�?кій іншій країні.
    Кожна країна має вла�?ні ін�?титуційні та політекономічні умови і має
знайти вла�?ний шл�?х боротьби з корупцією. Поза тим, на�?правді до�?від
реформ у Грузії здебільшого можна повторити. �?емає нічого о�?обливого
у 10 опи�?аних вище принципах, �?кі лежать в о�?нові перетворень у Грузії,
– до певної міри вони є універ�?альними і�?тинами. Багато країн провели де-
                                                             Ви�?новки   113



регул�?цію підприємницької ді�?льно�?ті, запровадили �?праведливу і прозору
�?и�?тему в�?тупу до вищих навчальних закладів або ж забезпечили надійне
електропо�?тачанн�?. І зробили це без жодних революцій.
   Багато з підходів, �?кими Грузі�? �?кори�?тала�?�? дл�? впровадженн�? реформ
(зокрема побудова виграшного кола ефективних реформ дл�? забезпеченн�?
довіри до влади від �?амого початку перетворень), можна повторити в ін-
ших країнах. Реформуванн�? у �?фері державного реє�?тру та реє�?тру актів
цивільного �?тану переважно ґрунтувало�?ь на технічних інноваці�?х; інші
країни також можуть піти цією ж дорогою. Важливі�?ть зміни �?відомо�?ті –
та роль лідер�?тва у цьому проце�?і – так �?амо є ідеєю, �?ка може бути вз�?та
на озброєнн�? поза межами Грузії. �?така проти корупції, �?ка була проведе-
на Грузією на багатьох фронтах, за�?відчує, що доцільним може бути лише
комплек�?ний підхід, адже жодна країна ще не впорала�?ь із �?и�?темною ко-
рупцією за допомогою фрагментарних реформ. До того ж, інші країни мо-
жуть �?кори�?тати�?�? з таких �?тратегічних дій, �?к залученн�? ЗМІ до викритт�?
корупції та доведенн�? відповідної інформації до відома громад�?ько�?ті за-
дл�? підтримки у боротьбі з нею.
   �?айважливіша іде�? пол�?гає у переконанні, що у �?фері державних по-
�?луг можна наве�?ти лад. Багато країн, що розвивають�?�?, намагають�?�? удо-
�?коналити �?феру наданн�? державних по�?луг та позбавити �?воїх громад�?н
т�?гар�? хабарів. Унікальний до�?від Грузії дає їм надію на це, а також пропо-
нує де�?кі ідеї щодо �?по�?обів до�?�?гненн�? відповідних результатів.

Резюме
Починаючи з 2003 р., Грузі�? демон�?трує унікальні у�?піхи у боротьбі з ко-
рупцією у �?фері державних по�?луг. Багато країн в у�?ьому �?віті �?тикають�?�?
з цією ж проблемою. До�?від Грузії за�?відчує, що у�?піхів можна до�?�?гти за
відно�?но короткий проміжок ча�?у за умови на�?вно�?ті політичної волі та
узгоджених дій Ур�?ду. Ц�? боротьба у жодному разі не завершена – багато-
чого ще �?лід зробити, зокрема по�?илити ін�?титуції (�?кі є найкращим запо-
біжником проти відновленн�? корупції) та запровадити прийн�?тну �?и�?тему
�?тримувачів та противаг. Хоча кожна країна різнить�?�? залежно від початко-
вих умов, природи проблем, пов’�?заних з корупцією, та конкретного типу
політекономії, багато надбань з до�?віду Грузії можна повторити і в інших
країнах. У�?піхи Грузії руйнують міф про те, що корупці�? є культурним �?ви-
щем, і дають надію реформаторам по в�?ьому �?віту, �?кі намагають�?�? наве�?-
ти лад у �?фері державних по�?луг.
Спи�?ок викори�?таних джерел



1.   �?ленова Ольга. «Мы не полици�? — мы люди». Еженедельник «Коммер�?антъ-
     Вла�?ть», №12 (866), 29.03.2010 г. http://www.kommersant.ru/doc/1341809.
2.   Газета «24 години» (24 Saati) Newspaper. 10 травн�? 2006 р., Тбілі�?і.
3.   BCG Research. 2006. http://www.bcg.ge.
4.   Caucasus Research Resource Centers. 2010. Caucasus Barometer Survey. Tbilisi:
     Caucasus Research Resource Centers.
5.   Civil.ge. 2002. “Human Rights Watch Protests Interior Minister’s Initiative.�? November
     26. http://www.civil.ge/eng/article.php?id=2781.
6.   The Economist. 2010. “Georgia’s Mental Revolution.�? August 19.
7.   Forbes. 2009. “Tax Misery and Reform Index.�? Forbes, New York. http://www.forbes.
     com/global/2008/0407/060_2.html.
8.   Freedom House. 2010. Nations in Transition 2010. New York: Freedom House.
9.   Georgian Young Lawyers’ Association. 2005. http://gyla.ge.
10. GORBI (Georgia Opinion Research Bureau International). 2000. Corruption
11. Survey, 2000 Report. Tbilisi: GORBI.
12. GORBI (Georgia Opinion Research Bureau International). 2011. Crime and Security
    Survey, Georgia. Tbilisi: GORBI.
13. Gurgenidze, Lado. 2009. “Georgia’s Search for Economic Liberty: A Blueprint for Reform in
    Developing Economies.�? Development Policy Outlook 2 (June): 5–8, American Enterprise
    Institute for Public Policy Research, Washington, DC.


                                                                                         115
116    Спи�?ок викори�?таних джерел



14. IRI (International Republican Institute). 2010. Washington, DC.
15. ISFED (International Society for Fair Elections and Democracy). 2005. Annual Report.
    Tbilisi: ISFED.
16. Karosanidze, Tamuna, and Camrin Christensen. 2005. Stealing the Future: Corruption in
    the Classroom. Tbilisi: Transparency International Georgia.
17. Ministry of Finance. 2011. Data. Tbilisi.
18. Ministry of Justice. 2011. Seven Years That Changed Georgia. Tbilisi: Ministry of Justice.
19. NaEC (National Educational Commission). 2006. Report on Uni�?ed Entrance
    Examinations. Tbilisi: NaEC.
20. National Bank of Georgia. 2002. Annual Report. Tbilisi: National Bank of Georgia.
21. National Bank of Georgia. 2003. Annual Report. Tbilisi: National Bank of Georgia.
22. PACE (Parliamentary Assembly of the Council of Europe). 2011. The Honoring of
    Obligations and Commitments by Georgia. Document 12554, March 28. PACE,
    Strasbourg, France.
23. Rostiashvili, Ketevan. 2004. Corruption in the Higher Education System of Georgia.
    Tbilisi: Transnational Crime and Corruption Center, Georgia Of�?ce.
24. State Department for Statistics of Georgia. 2003. Statistical Yearbook of Georgia. Tbilisi:
    State Department for Statistics of Georgia.
25. Transparency International. 2005. Stealing the Future. Corruption in the Classroom.
    Tbilisi: Transparency International.
26. Transparency International. Various years. Global Corruption Barometer. Tbilisi:
    Transparency International.
27. Transparency International. 2011. “Georgia: National Integrity System Assessment.�?
    Tbilisi: Transparency International.
28. World Bank. 2004. World Development Report: Making Services Work for Poor People.
    Washington, DC: World Bank.
29. World Bank. 2010a. “Georgia Trade Brief.�? In World Trade Indicators 2009/10.
    Washington, DC: World Bank. http://www.worldbank.org/wti.
30. World Bank.. BEEPS at-a-Glance: Business Environment and Enterprise Performance.
    Washington, DC: World Bank.
31. World Bank. Various years. Doing Business. Washington, DC: World Bank. http://www.
    doingbusiness.org.
32. World Bank, and EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 2011.
    Life in Transition Survey 2. Washington, DC, and London: World Bank, and EBRD.
33. WTO (World Trade Organization). 2010. Trade Policy Review. WT/TPR/S/224/Rev.,
    January 19.
Починаючи з Революції тро�?нд наприкінці 2003 р., Грузі�? демон�?трує за�?луговуючі на
увагу до�?�?гненн�? у боротьбі з корупцією у �?фері державних по�?луг. Проте на �?ьогодні
практично немає робіт, в �?ких опи�?уєть�?�? те, �?к це �?тало�?�?. Якими були відмінні ри�?и
заходів із боротьби з корупцією у цій �?фері в Грузії? Чи залишають�?�? до�?�?гненн�?
�?талими на �?ьогоднішній день? Чи можна повторити до�?від Грузії в інших країнах?

Ц�? книга під назвою «Боротьба з корупцією у �?фері державних по�?луг: Хроніка
реформ у Грузії» ґрунтуєть�?�? на конкретних практичних прикладах, �?кі дозвол�?ють
за принципом хроніки про�?лідкувати реалізацію заходів із боротьби з корупцією
за ві�?ьмома напр�?мками: патрульна поліці�?, оподаткуванн�?, митна �?права,
електропо�?тачанн�?, державне регулюванн�? підприємницької ді�?льно�?ті, державний
реє�?тр та реє�?тр актів цивільного �?тану, в�?тупні і�?пити до вищих навчальних закладів
та комунальні по�?луги. У книзі зроблено о�?обливий акцент на документуванні того, �?к
розробл�?ли�?�? та впроваджували�?�? антикорупційні заходи, та проливаєть�?�? �?вітло на
проце�?и прийн�?тт�? рішень, вибір між альтернативними варіантами, �?кий мали робити
політичні ді�?чі, а також на визначенні по�?лідовно�?ті впровадженн�? різних реформ та
їх взаємодоповнювано�?ті. Викори�?товують�?�? дані та інтерв’ю з багатьма теперішніми
та колишніми ур�?довц�?ми. Також аналізуєть�?�? �?и�?тема підзвітно�?ті та відповідально�?ті
між Ур�?дом, надавачами державних по�?луг та їх кори�?тувачами.

Проведене практичне до�?лідженн�? дає змогу виокремити 10 факторів, �?кі по�?�?нюють
до�?�?гнуті у�?піхи Грузії: на�?вні�?ть потужної політичної волі, розбудова довіри від �?амого
початку реформ, лобова атака проти корупції, залученн�? нових кадрів, обмеженн�?
ролі держави, за�?то�?уванн�? не�?тандартних методів, ретельна координаці�? дій,
адаптаці�? міжнародного до�?віду до мі�?цевих умов, за�?то�?уванн�? новітніх технологій та
�?тратегічне викори�?танн�? комунікацій. Хоча багато з цих факторів можуть здавати�?�?
очевидними, комплек�?ні�?ть, �?міливі�?ть, бли�?кавичні�?ть та по�?лідовні�?ть у здій�?ненні
реформ робл�?ть до�?від Грузії унікальним. Зві�?но ж, боротьба з корупцією є одвічним
викликом, і багато-чого ще �?лід зробити, зокрема по�?илити ін�?титуції, �?кі є найкращим
запобіжником проти відновленн�? корупції, та запровадити прийн�?тну �?и�?тему
�?тримувачів та противаг Грузії.

З огл�?ду на різну природу проблем, пов’�?заних з корупцією, та відмінні ін�?титуційні
і політекономічні умови, не в�?е, що було зроблено у Грузії, можна повторити в інших
країнах. Проте у багатьох а�?пектах до�?від Грузії можна адаптувати і за�?то�?увати в країнах,
�?кі �?тикають�?�? з аналогічними проблемами, пов’�?заними із розгулом корупції у �?фері
державних по�?луг. До�?від Грузії руйнує міф про те, що «корупці�? – це культура», і дає
надію політикам, ур�?довц�?м та �?відомим громад�?нам з багатьох країн, �?кі прагнуть
наве�?ти лад у �?фері державних по�?луг.