WPT414 DOCUMENTS TECHNIQUES RECENTS DE lA BAL"IQ E MOND lALE No, 340 Rutkowski, Changes in the Wage Structure dun'ng Economic Transition in Central and Eastern Europe No, 341 Goldstein, Preker, Adeyi, and Chellaraj, Trends in Health Status, Services, and Finance, The Transition in Central and Eastern Europe, Volume I No. 342 Webster and Fidler, editors, Le secteur informel et les institutions de microfinancement en Afrique de ['Ouest No. 343 Kottelat and Whitten, Freshwater Biodiversity in Asia, with Special Reference to Fish No. 344 Klugman and Schieber with Heleniak and Hon, A Survey of Health Reform in Central Asia 0345 Industry and Mining Division, Industry and Energy Department, A Mining Strategy for Latin America and the Caribbean No. 346 Psacharopoulos and Nguyen, The Role of Government and the Private Sector in Fighting Poverty No. 347 Stock and de Veen, Expanding Labor-based Methods for Road Works in Africa No. 348 Goldstein, Preker, Adeyi, and Chellaraj, Trends in Health Status, Services, and Finance: The Transition in Central and Eastern Europe, Volume II, Statistical Annex No. 349 Cummings, Dinar, and Olson, New Evaluation Procedures for a New Generation of Water-Related Projects No. 350 Buscaglia and Dakolias, Judicial Reform in Latin American Courts,' The Experience in Argentina and Ecuador No. 351 Psacharopoulos, Morley, Fiszbein, Lee, and Wood, Poverty and Income Distribution in Latin America: The Story of the 1980s No. 352 Allison and Ringold, Labor Markets in Transition in Central and Eastern Europe, 1989-1995 0.353 Ingco, Mitchell, and McCalla, Global Food Supply Prospects, A Background Paper Prepared for the World Food Summit , Rome, November 1996 No. 354 Subramanian, Jagannathan, and Meinzen- Dick, User Organizations for Sustainable Water Services No, 355 Lambert, Srivastava, and Viehneyer, Medicinal Plants: Rescuing a Global Hentage No. 356 Aryeetey, Hettige, Nissanke, and Steel, Financial Market Fragmentation and Reforms in Sub-Saharan Africa No. 357 Adamolekun, de Lusignan, and A tomate, editors, Civil Service Reform in Francophone Africa: Proceedings of a Workshop Abidjan , January 23-26, 1996 No. 358 Ayres, Busia, Dinar, Hirji, Lintner, McCalla, and Robelus, integrated Lake and Reservoir Management- World Bank Approach and Experience No. 360 Salman, The Legal Framework for Water Users ' Associations: A Comparative Study No, 361 Laporte and Ringold, Trends in Education Access and Financing during the Transition in Central and Eastern Europe, No. 362 Foley, Floor, Madon, Lawali, Montagne, and Tounao, The Niger Household Energy Project: Promoting Rural Fue/wood Markets and Vlllage Management of Natural Woodlands No,364 Josling, Agn'cultural Trade Policies In the Andean Group: Issues and Options No. 365 Pratt, Le Gall, and de Haan, Investing in Pastoralism: Sustainable Natural Resource Use in An'd Africa and the Middle East 0, 366 Carvalho and White, Combining the Quantitative and Qualitative Approaches to Poverty Measurement and Analysis: The Practice and the Potential No, 367 Colletta and Reinhold, Review of Early Childhood Policy and Programs in Sub-Saharan Africa No. 368 Pohl, Anderson, Claessens, and Djankov, Privatization and Restructuring in Central and Eastern Europe: Evi­ dence and Policy Options No. 369 Costa-Pierce, From Farmers to Fishers: Developing Reservoir Aquaculture for People Displaced by Dams No. 370 Dejene, Shishira, Yanda, and Johnsen, Land Degradation in Tanzania: Perception from the ViI/age No,371 Essama-Nssah, Analyse d'une r1£partition du niveau de vie No, 372 Cleaver and Schreiber, Inverser la spriale: Les interactions entre la population, I'agriculture et l'environnement en Afrique subsaharienne No, 373 Onursal and Gautam, Vehicular Air Pol/ution: Experiencesfrom Seven Latin American Urban Centers No , 374 Jones, Sector Investment Programs in Africa: Issues and Experiences (Suite de la liste page 3 de la couvenure) RAPPORT TECHNIQUE DE LA BANQUE MONDIALE ~ 414 Cours d'eaux internationaux Renforcer la cooperation et gerer les difJerends Actes du seminaire de la Banque mondiale , Etablispar Salman M A. Salman Laurence Boisson de Chazournes BlUlque monditlJe WtlShlngton Copyright © 1999 Banque internationaIe pour Ia reconstruction et Ie deveIoppementIBANQUE MONDIALE 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 (Etats-Unis d'Amerique) Tous droits reserves Fabrique aux Etats-Unis d'Amerique Premier tirage : septembre 1999 Les Rapports techniques sont pubIies pour faire connaitre les r6sultats des travaux de la Banque mondiale it la communaute du developpement dans les meilleurs d61ais possibles. Ce document n'a done pas ete imprime selon les methodes employees pour les textes imprimes officiels, et 1a Banque mondiale decline toute responsabilite en cas d'erreur. Certaines sources citees dans Ie texte peuvent etre des documents officieux qui ne sont pas ala disposition du public. Les constatations, interpretations et conclusions qu'on trouvera dans Ie present rapport n'engagent que les auteurs et ne doivent etre attribuees en aucune maniere a1a Banque mondiale, ases institutions affiliees ou aux membres de son Conseil des administrateurs, ni aux pays qu'ils representent. La Banque mondiale ne garantit pas I'exactitude des donnees citees et decline toute responsabilite quant aux consequences de leur utilisation. Les frontieres, les couleurs, les denominations et toute autre information figurant sur les cartes n'impliquent, de la part du Groupe de la Banque mondiale,aucun jugement quant au statut juridique d'un territoire quelconque et ne signifient nullement que Ie Groupe reconnait ou accepte ces frontieres. Le contenu de cette publication fait l'objet d'un copyright. Toute demande d'autorisation d'en reproduire des passages doit etre adressee au Bureau des publications, Banque mondiale, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 (Etats-Unis d' Amerique). La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et accorde norrnalement cette autorisation sans tarder et, si la reproduction repond ades fms non commerciales, atitre gratuit. L'autorisation de copier des passages ades fins d'enseignement doit etre obtenue aupres de : Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, Massachusetts 01923 (Etats-Unis d'Amerique). ISSN : 0253-7494 ISBN a Salman M. A. Salman est conseiller principal la Division Asie du Sud du Departement juridique de la Banque mondiale. Laurence Boisson de Chazournes est professeur ala faculte de droit de l'Universite de Geneve et, de 1995 a 1999, eIle travailla comme conseiller principal au Service Environnement et Droit international du Departement juridique de la Banque mondiale. La presente publication est repertoriee comme suit par la Bibliotheque du Congres : Salman, Salman M. A., 1948­ International watercourses : enhancing cooperation and managing conflict I Salman M.A. Salman, Laurence Boisson de Chazournes. p. cm,- (World Bank technical paper; no. 414) ISBN 0-8213-4298-3 1. International rivers. 2. International lakes. 3. Pacific settlement of international disputes. 4. Water resources development-International cooperation. I. Boisson de Chazournes, Laurence. II. Title. III. Series. JZ3700.S25 1998 341.4'42-dc21 98-28212 CIP La traduction de ce document a et6 realis6e par Ie Service de traduction de la Banque mondiale. TABLE DES MATIERES AVANT-PROPOS - Ibrahim F.l Shihata ....................................................................... vii ABREGE ............................................................................................................................ ix REMERClEMENTS .......................................................................................................... xi PREMIERE PARTlE : CADRE REGLEMENTAIRE RELATIF AUX COURS D'EAU INTERNATIONAUX ................................................. 1 CHAPITRE 1 : Reglementation des utilisations des cours d'eau intemationaux ................................ 3 Lucius Cajlisch CHAPITRE 2: La Convention des Nations Unies sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau intemationaux Ii des fins autres que la navigation : Perspectives et embiiches ...................................... 19 Stephen McCaffrey DEuxIEME PARTlE: POLITIQUE DE LA BANQUE RELATIVE AUX PROJETS PORTANT SUR DES COURS D'EAU INTERNATIONAUX ............................................... 31 CHAPITRE 3: L'evolution et Ie contexte de la politique de la Banque relative aux projets portant sur des cours d'eau intemationaux .................................... 33 Raj Krishna TROISIEME PARTIE: LES COURS D'EAU INTERNATIONAUX ET L'ENVIRONNEMENT .................................................... 47 CHAPITRE 4: Les strategies adoptees par la CEE-ONU pour proteger I' environnement dans Ie contexte des cours d'eau intemationaux : Les Conventions d 'Helsinki et d 'Espoo ........................................... 49 Branko Bosnjakovic iii CHAPITRE 5 : Elements d'une strategie juridique de gestion des cours d'eau intemationaux : Le bassin de la mer d'Aral ................................................................. 67 Laurence Boisson de Chazoumes CHAPITRE 6 : Gestion des eaux intemationales en Afrique : Modalites et resultats ..................... 79 Raftk Hirji et David Grey QUATRIEME PARTIE: LE REGLEMENT DES CONFLITS CONCERNANT LES COURS D'EAU INTERNATIONAUX ..................... 103 CHAPITRE 7: Les cours d'eaux, I'environnement et la Cour intemationale de justice : L'affaire Gabcfkovo-Nagymaros ..................... 105 Philippe Sands CHAPITRE 8: Partage des eaux du Gange entr~ I'lnde et Ie Bangladesh: Une analyse du traite de 1996 .... 129 Salman M A. Salman CHAPITRE 9: Le role de la Banque mondiale dans Ie renforcement de la cooperation et Ie reglement des conflits relatifs aux cours d'eau intemationaux : Le cas du bassin de l'lndus .... 155 G. T. Keith Pitman CHAPITRE 10: CONCLUSION Cours d'eau intemationaux: Ameliorer la cooperation et gerer Ies conflits ................... 167 Salman MA. Salman et Laurence Boisson de Chazournes IV ANNEXES ...................................................................................................................... 171 Annexe 1 : Convention sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau intemationaux ades fins autres que Ia navigation ............................................................. 173 Annexe 2A: Politiques operationnelles de Ia Banque (OP 7.50) Projets relatifs aux voies d'eau intemationales ................ 193 Annexe 2B: Procedures de 1a Banque (BP 7.50) Projets relatifs aux voies d'eau intemationales ............... 197 Annexe 2C: Pratiques recommandees (GP 7.50) Projets relatifs aux voies d'eau intemationales ............... 201 Annexe 3 : Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs intemationaux .......................................................... 203 v AVANT-PROPOS Plus de 245 bassins fluviaux sont divises entre deux Btats ou plus. Environ 40 % de la popUlation mondiale et 50 % des terres soit sont tributaires des eaux de ces bassins, soit pOUlTaient beneficier de leur utilisation. Dans la majorite des cas, les cours d'eau internationaux sont utilises de fayon pacifique par les pays riverains, en depit de l'absence d'accord universel quant au droit regissant leurs utilisations a des fins autres que la navigation (la Convention de I'ONU sur cette question a enfin ete ouverte a Ia signature Ie 21 mai 1997, mais n'est pas encore entree en vigueur). Cependant, la cooperation ne se faisant pas toujours sans heurts it arrive meme que surviennent des differends entre certains riverains - , de nombreux cours d'eau internationaux ne sont pas utilises de maniere optimale, au detriment de tous les Btats du bassin. II est temps de remplacer les anciennes approches divergentes representant des conflits d'interets entre riverains d'amont et riverains d'aval par une approche axee sur la cooperation et sur une gestion integree, benefique pour tous les riverains, et qui assure en meme temps I'utilisation la plus efficace et la plus respectueuse de l'environnement des bassins fluviaux. La dichotomie trompeuse entre les principes du partage equitable des eaux d'une part, et de la necessite de ne pas causer de dommages appreciables a un Btat riverain d'autre part, ne doit pas faire obstacle aune gestion concertee visant aassurer l'utilisation optimale et durable des cours d' eau internationaux. Une repartition equitable ne doit-elle pas tenir compte des utilisations existantes et de la necessite de preserver les moyens de subsistance de la popUlation qui est devenue tributaire de ces utilisations ? La gestion concertee et integree est aussi de nature a attirer davantage de capitaux internationaux et les technologies les plus modernes, et donc d'ameliorer les perspectives generales de paix et de developpement des Btats du bassin. La Banque mondiale a puissamment contribue, par ses capacites techniques et ses ressources financieres, a la conclusion de l'accord sur les utilisations concertees de trois cours d'eau internationaux : l'Indus, Ie Mekong et la mer d'Aral. Elle a aussi finance un grand nombre de projets interessant les COUTS d'eau internationaux. En 1985, apres un debat aussi prolonge qu'anime au Conseil des administrateurs, Ia Banque a adopte des regles et des procedures detaillees pour Ie financement de ce type de projets, qui sont contenues dans ses directives operationnelles OP 7.50 et BP 7.50. L'approche adoptee par la Banque a certainement influence l'evolution progressive du droit international, comme en temoignent les dispositions de la Convention de 1997 de l'ONU, selon lesquelles chaque Btat riverain est tenu de donner notification aux autres Btats riverains avant d'entreprendre de nouveaux projets affectant Ie debit des eaux, et l'importance attachee au principe de 1'« utilisation equitable et raisonnable » et de 1'« obligation de ne pas avoir d'effets negatifs significatifs ». La publication des actes du seminaire organise par Ie Departement juridique de la Banque mondiale sur ce sujet en novembre 1997 permet de diffuser plus largement les vii a renseignements utiles qui ont ete communiques cette occasion. Elle pennettra, on peut l'esperer, de sensibiliser les responsables al'utilite de la gestion concertee et integree, et ala possibilite d'utiliser les installations et les res sources de la Banque pour mettre cette approche en pratique au profit de tous les Etats riverains. Ibrahim F. I. Shibata Premier viceMpresident et conseiller juridique Banque mondiale 27 avril 1998 viii Un certain nombre de changements sont intervenus ces dernieres annees, aux niveaux bilateral, regional et international, dans Ie regime des cours d'eau internationaux. Sur Ie plan bilateral, l'!nde a signe un traite avec Ie Bangladesh sur Ie partage des eaux du Gange, et un traite avec Ie Nepal sur l'amenagement integre de la Mahakali. Au niveau regional, la Convention d'Helsinki sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux est entree en vigueur en Europe. Sur Ie continent africain, Ie Protocole sur les reseaux hydrographiques partages de la Communaute de developpement de I' Afrique australe (SADC) a ete signe par plusieurs pays et Ie processus de ratification a commence. Au niveau international, Ia Convention des Nations Unies sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux it des fins autres que la navigation a ete adoptee en mai 1997. C'est ce qui a donne I'idee d'organiser un seminaire cons acre it la notion de cours d'eau international, d'un point de vue it la fois theorique et operationnel. Le plan de ce rapport reflete I' organisation et la conception du seminaire, qui a eu lieu les 3 et 4 novembre 1997. La premiere partie du rapport traite du cadre reglementaire relatif aux cours d'eau internationaux. Le chapitre 1 presente Ie contexte historique et theorique de la reglementation et des utilisations des CoUTS d'eau internationaux. Le chapitre 2 introduit la Convention de l'ONU sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux it des fins autres que la navigation, decrit ses dispositions et examine ses perspectives et ses inconvenients. Les deux chapitres analysent les aspects controverses de la Convention et expliquent comment ces controverses et ces des accords ont ete resolus. La deuxieme partie du rapport concerne la politique suivie par la Banque au sujet des projets relatifs it des COUTS d'eau internationaux. Le chapitre 3 retrace l'historique et l' evolution de cette politique, analyse ses concepts fondamentaux et decrit dans Ie detail les interactions entre l' evolution de cette politique et celle du droit international dans ce domaine. Dans la troisieme partie, on examine la question des cours d'eau internationaux du point de vue de l'environnement. Le chapitre 4 presente les strategies adoptees recemment pour proteger l'environnement des cours d'eau internationaux en Europe, compte tenu en particulier des questions soulevees par Ie demantelement de I'Union sovietique, et l'expansion consecutive de la Commission economique pour l'Europe. n examine et analyse les conventions adoptees ces dernieres annees: la Convention d'Helsinki sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux et la Convention d'Espoo sur l'evaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontieres, et il evoque les problemes et les perspectives de ces conventions. Le chapitre 5 fait Ie point sur les problemes environnementaux de la mer d'Aral, decrit comment ils se sont exacerbes et examine les dangers qu'ils engendrent. Le chapitre analyse Ie Programme du bassin de la mer d'Aral et ses objectifs, ainsi que les conditions d'ordre institutionneI, juridique et financier qui doivent etre reunies pour que Ie programme soit mis en reuvre. Le chapitre 6 traite des problemes que souleve la gestion des eaux internationales en Afrique, en s'arretant tout particulierement sur Ie IX bassin de la Volta, Ie lac Victoria et les cours d'eau intemationaux de Ia zone de la SADC. II decrit les difficultes (penurie d'eau, secheresse, degradation des 6cosystemes hydrographiques et aquatiques) dues au manque de coordination dans l'utilisation des ressources et Ie des6quilibre des capacites dans chaque cas. II suggere les enseignements qui peuvent etre retires de ces trois etudes de cas. La quatrieme partie du rapport conceme Ie reglement des differends relatifs aux cours d'eau intemationaux. Le chapitre 7 evoque Ie differend de Gabcikovo-Nagymaros entre la Hongrie et la Slovaquie portant sur la construction de deux barrages sur Ie Danube, et l'arret de la Cour intemationale de justice a ce sujet. Le chapitre d6crit Ie travail considerable accompli par la Cour pour developper Ie droit relatif aux cours d'eaux intemationaux et a la protection de l'environnement. Le chapitre 8 d6crit Ie differend survenu entre l'Inde et Ie Bangladesh au sujet du Gange, les efforts initiaux entrepris pour regler Ie differend et les raisons pour lesquelles ils ont echoue. II examine et analyse les dispositions du traite conclu recemment et etudie la dynamique de l'application du traite durant la premiere annee, et les implications pour l'avenir. Le chapitre 9 remonte aux sources du differend qui a oppose l'Inde et Ie Pakistan apropos de la vallee de l'Indus et d6crit Ie role joue par la Banque mondiale dans sa resolution et dans la conclusion du Traite de l'Indus. Le chapitre se termine sur l'analyse des raisons qui expliquent Ie succes de la Banque dans Ia vallee de I'Indus. La conclusion met en Iumiere l'importance des normes juridiques intemationales, contenues, par exemple, dans Ies conventions de rOND et differents instruments bilateraux et regionaux, qui permettent d'ameliorer la cooperation et de gerer les differends relatifs aux cours d'eau intemationaux. Elle fait valoir que ces instruments refletent une evolution vers I'adoption de strategies plus integrees de gestion et de protection des cours d'eau intemationaux. x REMERCIEMENTS Nombreux sont ceux qui ont contribue au succes du seminaire sur les cours d'eau intemationaux et participe a l'etablissement de ce rapport, et il sera difficile de n'oublier personne. Nous tenons cependant a exprimer nos remerciements et notre reconnaissance sinceres aux orateurs invites: MM. les professeurs Lucius Caflisch, Stephen McCaffrey et Philippe Sands, et MM. Raj Krishna, Branko Bosnjakovic et Mme Maureen O'Neill, pour la qualite exceptionnelle de leur communication et pour leur contribution a ce rapport. Nous remercions particuli(~rement M. Ibrahim Shihata pour son allocution liminaire, qui a fixe Ie plan des travaux du seminaire. Nous voudrions egalement remercier nos collegues des regions et du centre, MM. John Briscoe, Rafik Hirji, Peter Whitford, Keith Pitman, David Grey, Douglas Olson et Akhtar Elahi, et ceux du Departement juridique, MM. Aberra Zerabruk, Charles Di Leva, Kishor Uprety, Sidi Boubacar, et Mmes Elizabeth Adu, Karen Hudes, Nicolette DeWitt et Dilek Barlas, qui ont modifie leurs projets de mission et leur planning pour assister au seminaire et presenter leur communication, et qui ont participe ala preparation de ce rapport. Nous remercions aussi les coordonnateurs des quatre sessions du seminaire, MM. Andres Rigo, Paatii Ofosu-Amaah, David Freestone et Ian Newport, qui ont parfaitement organise les choses et dont les interventions ont ete fort opportunes. Nous voudrlons egalement remercier Mme Andrea Olsen, du Centre de formation continue et de perfectionnement des cadres, nos assistantes, Mmes Valerie Peters et Elizabeth Zucca, qui ont aide aorganiser Ie seminaire, et Mmes Lillian Manning et Margaret D'Costa, qui ont dactylographie Ie document. Entin, nous remercions Mme Valerie Peters et M. Jean­ Philippe Brisson, qui nous ont aides aassembler ce rapport. Pour terminer, nous tenons aremercier les participants d'avoir bien voulu consacrer deux jours entiers au seminaire. Les debats ont ete, grace a eux, tres animes. Leurs observations et commentaires positifs sur Ia formulation et Ie contenu du seminaire ont egalement ete apprecies. Xl PREMIERE PARTIE CADRE REGLEMENTAIRE RELATIF AUX COURS D'EAU INTERNATIONAUX CHAPITREI Regiementation des utilisations des cours d'eau internationaux Lucius Caflisch* INTRODUCTION La mise en valeur, la repartition et l'utilisation des ressources en eau sont devenues un probleme economique et social, voire politique, majeur. Nous en voulons pour preuve les controverses entre Israeliens et Palestiniens et celles qui divisent la Turquie, la Syrie et l'Iraq, ainsi que l'arret rendu par la Cour internationale de justice (CU) dans l'affaire Gabcikovo-Nagymaros et l'adoption recente par l' Assemblee generale de l'ONU d'une convention sur les utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation. Ce chapitre traitera de la genese de ce nouvel instrument multilateral et indiquera certains des problemes qui y sont lies. Auparavant, toutefois, il convient de rappeler que les cours d'eau transfrontieres peuvent remplir plus d'une fonction. En premier lieu, les cours d'eau internationaux peuvent servir a tracer des frontieres. II est certain que ces eaux forment une unite naturelle et qu'elle devraient, dans l'ideal, etre traitees comme telles ; il est egalement vrai qU'elles offrent un moyen natureI de diviser les groupements humains et leur territoire. En deuxieme lieu, les cours d' eau internationaux qui sont navigables peuvent servir de voies de communications internationales. A ce titre, ils peuvent revetir une grande importance economique pour les pays riverains et pour d'autres encore. I1s sont particulierement importants pour les riverains qui n'ont pas acces a la mer. II est donc utile de mentionner les regles de navigation sur les cours d' eau internationaux. En troisieme lieu, comme on l'a indique, ces cours d'eau ont peut-etre des utilisations autres que la navigation, telles que la peche, l'irrigation et la production hydroelectrique. Le fait que la plupart d'entre eux peuvent avoir plusieurs types d'utilisations et I'on trouve une situation analogue dans l'espace marin - souleve deux questions. La premiere est celle de la priorite des utilisations : y a-t-il une activite, par exemple Ia Professeur de droit international, Institut universitaire de hautes etudes internationales, Geneve, Suisse; conseiller juridique, D6partement federal des affaires etrangeres, Berne. Les vues exprimees dans cette communication ne correspondent pas necessairement a celles du Departement. 3 navigation, si Ie cours d'eau est navigable, qui doit avoir en soi priorite sur les autres, comme la production d'electricite? La seconde question est celIe de savoir si certains utilisateurs doivent avoir la priorite sur les autres. Peut-on dire, par exemple, que l'Egypte, dont Ia prospente a de tout temps ete assuree par Ie Nil, jouit de droits acquis sur Ie plus gros des eaux du Nil du fait que, sur Ie plan historique, elle a ete la premiere a les utiliser et que son economie en est tributaire ? Un autre probleme que souleve de plus en plus souvent l'utilisation des cours d'eau internationaux, surtout leur utilisation multiple, est celui des pressions qui s'exercent sur l'environnement de ces cours d'eau et sur leurs ecosystemes. Si un riverain en amont se sert du cours d'eau pour l'irrigation, par exemple, son debit sera diminue et irregulier, et l'eau restituee apres irrigation pourra etre plus salinisee, causant des dommages aux riverains en aval. Avant d'aborder Ie theme principal de ce seminaire, l'utilisation des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation, il serait utile d'examiner rapidement deux autres fonctions possibles: leur utilisation comme frontieres et les activites de navigation. LES COURS D'EAU INTERNATIONAUX EN TANT QUE FRONTIERES Comme on l'a dit, les eaux de surface (fleuves et lacs) peuvent servir a diviser les groupements humains et leur territoire, cela de trois manieres : I} en suivant la rive d'un cours d'eau international; 2} en traversant ses eaux; et 3} en utilisant Ie cours d'eau comme repere pour tracer une frontiere terrestre. D'un point de vue historique, la categorie la plus ancienne est formee par les frontieres cotU::res separant deux Etats adjacents, c'est-a-dire opposes ou contigus. Celles­ ci peuvent revetir deux formes: ou bien chaque Etat fixe lui-meme sa frontiere sur sa propre rive, auquel cas Ie cours d'eau lui-meme est soit un « no man's land», soit un condominium entre les Etats interesses, ou bien ces Etats conviennent de placer la frontiere sur la rive de l'un ou l'autre riverain, attribuant ainsi la pleine propriete des eaux a un Etat. La premiere solution n'est plus utili see dans la pratique des Etats et la seconde, qui lese de toute evidence l'Etat sur la rive duquel se situe la frontiere, se trouve encore dans certains traites. C'est Ie cas, par exemple, de la frontiere franco-suisse du Jura, situee sur la rive suisse du Doubs, ou d'une partie du lac Malawi, ou la frontiere entre Ie Malawi et la Tanzanie se trouve sur la rive tanzanienne. Le deuxieme type de situation est celui ou des riverains, l'un en amont, I'autre en aval, partagent un cours d'eau qui traverse leurs territoires, au lieu de les diviser. On parle, en ce cas, de cours d'eau successif. La frontiere est alors generalement formee d'une ligne droite qui joint les extremites des frontieres terrestres pertinentes. La troisieme categorie est formee par les cours d'eau qui servent de repere pour tracer des frontieres terrestres ordinaires. Un accord conclu autrefois entre Ia France et la Grande-Bretagne au sujet de leurs possessions respectives sur la cote occidentale de 4 l'Afrique stipule, par ex empie, que la frontiere court parallelement au fleuve Gambie, a une distance de 10 km. Manifestement, Ie probleme Ie plus important est celui du trace des frontieres aquatiques entre Btats riverains contigus. A moins que ces Btats ne d6cident de fixer une frontiere arbitraire, par exemple, en utilisant des points de rep ere ou des coordonnees particulieres, on peut employer deux methodes de base: • La methode du talweg (mot allemand designant Ie chemin passant au fond d'une vallee). II ressort de la pratique des Btats que cette notion a reyu trois acceptions : i) la succession des points les plus bas de la vallee; ii) Ie principal chenal utilise par les navigateurs descendant Ie cours d'eau; et iii) la ligne mediane de ce chenal. • La ligne mediane, c'est-a-dire une ligne dont chaque point est equidistant du point Ie plus proche de chacune des deux cotes, ou une ligne mediane simplifiee, joignant en ligne droite des points equidistants du cours d'eau. Chaque methode a ses avantages et ses inconvenients. Sous sa forme moderne, qui est aussi la plus commune, la ligne mediane du principal chenal de navigation vers l'aval, Ie talweg, a pour avantages d'etre relativement facile a determiner et d'offrir aux deux riverains acces aux zones navigables du cours d'eau. L'inconvenient est qu'elle peut etre proche de l'une des deux rives, et donc desavantager l'autre Btat. Curieusement, Ie principal inconvenient de la Iigne mediane est qu'il est difficile de determiner, sur chaque rive, Ies points par rapport auxquels la ligne doit etre tracee : Ia Iaisse de hautes eaux, la laisse de basses eaux, ou un point situe entre les deux? Les rives principales ou, s'il y a des iles, les rives des formations insulaires ? Un autre inconvenient de cette methode est que si Ie cours d'eau est navigable, et si Ie talweg est integralement situe du meme cote de la frontiere correspond ant a la Iigne mediane, 1'Btat riverain se trouvant de I'autre cote n'a pas acces aux zones navigables (sauf, bien entendu, si cet acces lui est expressement garanti par un traite). Son principal avantage est qU'elle semble se traduire par une repartition equitable des eaux et de leurs utilisations a des fins autres que la navigation, encore que meme cela ne soit pas toujours vrai, selon Ia configuration du lit du cours d'eau. On peut se poser la question de savoir comment s'y prendre pour determiner une frontiere si Ies Btats riverains interesses ne se mettent pas d'accord. Dans I'ensemble, cette question est purement theorique. Les frontieres situees dans des cours d'eau sont presque toujours tracees par voie de traite, de sorte que Ie veritable probleme consiste a interpreter les dispositions du traite. La densite des regles des traites dans ce domaine a etouffe Ie developpement des regles coutumieres. On a neanmoins affirme qu'il en existait au moins une, selon laquelle, dans Ie cas des fleuves ou rivieres navigabIes, la frontiere est formee par Ie talweg, et dans Ie cas des cours d'eau non navigables, elle est situee sur la ligne mediane. 5 L'existence de cette regIe ne peut toutefois pas etre prouvee. On est donc amene a conclure que les cours d'eau, comme cela se fait pour Ie territoire terrestre en general, doivent etre divises par traite; qu'en l'absence de traite, il n'existe pas de regIe coutumiere toute faite ; et que Ie seul element auquel on puisse se rapporter, en l'absence d'un titre confere par traite, est l'exercice effectif de sa souverainete par l'un ou l'autre des riverains sur les eaux contestees. Ce demier element souleve cependant un probleme : la domination effective sur des superficies precises est difficile a localiser etant donne la nature des superficies en question. La conclusion qui decoule de tout cela, c'est qu'il est essentiel pour les riverains de cours d'eau conti gus d'etablir leurs frontieres aquatiques par traite. Cela est d'autant plus vrai que des complications peuvent survenir par suite de la presence ou de la disparition d'iles, de modifications dans la configuration du cours d'eau, de la fusion d'iles distinctes ou du fait que des ouvrages ont ete construits dans, sur ou sous Ie cours d'eau. Les traites frontaliers conclus par les Etats riverains detenninent egalement, dans bien des cas, Ie regime de la navigation et l'affectation des utilisations a des fins autres que la navigation. NAVIGATION Introduction On neglige souvent Ie fait que Ia navigation est, en fin de compte, une activite economique. Contrairement a I'opinion couramment repandue, cette activite est, dans bien des cas, tout aussi importante que Ies utilisations a des fins autres que la navigation telles que la peche, I'irrigation et la production d'energie. La navigation sur les cours d'eau intemationaux peut donc interesser les institutions financieres intemationales telles que la Banque mondiale. Les situations dans lesquelles la navigation est en concurrence avec des activites etrangeres a la navigation et dans lesquelles on doit trouver un modus vivendi entre les differentes utilisations etlou les differents utilisateurs presentent un interet particulier. Le mouvement des marchandises, des voyageurs et des navires sur les cours d'eau paraissait d'une importance vitale au x.rxe siecle et durant une partie du XXe siecle, non seulement d'un point de vue commercial mais aussi a des fins strategiques. Nous en voulons pour preuve la penetration coloniale du continent africain par Ie bassin fluvial du Congo, qui a ete rendue possible par la liberte de la navigation etablie en 1885 par Ie Congres de Berlin. Le regime general de la navigation La question de la liberte de la navigation a commence a prendre de l'importance en Europe apres la Revolution franyaise et les guerres napoleoniennes. L'Acte final du Congres de Vienne, date du 9 juin 1815, qui a mis fin aces guerres, contenait un 6 ensemble de dispositions ouvrant les fleuves internationaux des Parties contractantes a la navigation commerciale des navires battant leur pavilIon. Le fondement juridique de la liberte de navigation pour les pavillons des Etats riverains se trouve dans l'idee que les cours d'eau consideres presentent pour ces Etats un interet commun et, par consequent, donnent lieu ades droits juridiques communs. La liberte de navigation etait initialement reservee aux pavilIons riverains. Cependant, au cours de la seconde moitie du xrxe siecle, elle s'est etendue peu apeu aux vaisseaux de commerce des riverains et des non-riverains. Elle s'est egalement etendue a l' Afrique et a l' Asie, mais pas aux Ameriques. Cette tendance a la liberalisation a culmine avec Ie Traite de Versailles du 28 juin 1919 et Ie Statut de Barceione sur Ie regime des voies navigables d'interet international du 20 avril 1921. Ces deux instruments ont ouvert les voies navigables d'Europe a toutes les nations et n'ont reserve que Ie cabotage au pavillon national. Pourquoi cette tendance a une liberalisation sans cesse plus grande l'a-t-elle emporte, en depit du fait qu'elle a pu engendrer la concurrence et permettre la presence de bfltiments etrangers sur Ie territoire national? Deux des facteurs essentiels sont sans aucun doute l' eveil economique qu' a connu l'Europe au Xor siecle et la pratique du laisser-faire absolu. Cette tendance etait egalement motivee par les politiques d'expansion coloniale et, apres la Grande Guerre, par Ie desir de surveiller l' Allemagne vaincue de l'interieur: les navires en offraient Ie moyen. Enfin, on souhaitait assurer la survie d'un nouvel Etat d'Europe centrale, la Pologne, en lui garantissant I' acces a la mer. Les regimes autoritaires representent souvent une menace pour Ie liberalisme economique. C'est pourquoi la liberte generale de transit sur les cours d'eau internationaux europeens a commence a etre entamee par I' avenement du fascisme en AUemagne et ailleurs en Europe. Les restrictions n'ont fait que se mUltiplier tandis que Ie monde s'engageait dans la guerre froide. En 1948, la Convention de Belgrade a pratiquement limite la liberte de commercer sur Ie Danube aux pavillons des Etats riverains d'Europe orientale. Par la suite, les riverains du Rhin ont riposte en imposant des restrictions analogues. Dans de nombreuses regions du tiers monde, la liberte de navigation pour tous les pavilIons garantie par les traites conclus par les puissances coloniales a ete remplacee, lors de la decolonisation, par des accords ou des textes Iegislatifs limitant cette liberte aux navires des Etats riverains. C'est la position qui semble prevaloir dans Ie droit international contemporain. II peut sembler, par consequent, qu'it existe une regIe du droit coutumier accordant la liberte de navigation sur les fleuves internationaux, mais pas sur les lacs, aux navires prives battant pavilIon d'un Etat riverain. C'est ce que confirme l'article XIII des Regles d'Helsinki de 1966, codification effectuee par l'Association de droit international (ADJ). Cette association est une institution de recherche privee qui jouit neanmoins d'une grande reputation dans ce domaine particulier. Selon l'article XIV des Regles d'Helsinki, la liberte de navigation s'etend a la circulation ades fins commerciales ou autres, mais elle ne s'applique pas aux 7 navires publics (article XIX) ni au cabotage (article XVI). Elle s'etend aux lacs et, a cet egard, elle semble aller plus loin que Ie droit coutumier en vigueur. Aux Ameriques, la situation est totalement differente. Les Btats d'Amerique ont de tout temps repugne a ouvrir leurs cours d'eau meme aux autres riverains et ont etabli ce qu'on peut appeler la coutume regionale de la « concesi6n especial ». Chaque Btat riverain a Ie droit, sur la longueur du cours d'eau situee dans son territoire, d'interdire la navigation a tous les types de navires etrangers. Les pavillons etrangers, y compris Ie pavillon d'un autre riverain, ne peuvent circuler sur cette partie du cours d'eau que s'ils en ont r~u l'autorisation speciale par voie d'accord international ou en vertu de la legislation nation ale. Par consequent, Ia regIe generale de la liberte de navigation pour les pavilIons des Btats riverains ne s'applique pas au continent americain OU, manifestement, les cours d'eau internationaux ne sont pas consideres comme constituant un bien coriunun aux riverains. UTILISATIONS A DES FINS AUTRES QUE LA NAVIGATION Introduction L'rustorique des projets d'articles relatifs aux utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation par la Commission du droit international de FONU (CDI) est deja ancien. II remonte sans doute au debut des annees 60, ou une autre institution savante reputee,l'Institut de droit international (IDI), a adopte une resolution sur les utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation. Ce texte insistait sur l'idee que les utilisations et les ressources de ces cours d'eau doivent etre partagees par les Btats riverains selon des principes equitables. Le premier texte moderne traitant d'une question qui, jusqu'alors, n'avait attire qu'une attention minime, a ete suivie en 1966 par les Regles d'Helsinki de l'ADI, dont nous avons deja fait mention dans Ie contexte de la navigation. Redigees par quelques­ unes des sommites de l'epoque en la matiere, les Regles de 1966 forment, en fait, un code complet du droit des cours d'eau internationaux, exception faite des questions relatives aux frontieres et aux eaux souterraines. Les Regles d'Helsinki ont ete compleb~es ulterieurement par des textes additionneis traitant, en particulier, des problemes environnementaux et du statut des eaux souterraines. En depit du fait qu'il contient des dispositions concernant la navigation, Ie principal interet du texte d'Helsinki reside dans ses regles sur les utilisations a des fins autres que la navigation des bassins de drainage internationaux. L'article IV fixe la regIe de la repartition equitable et raisonnable et l'article V enumere certains des elements d'ordre geograpruque, hydrologique, climatique, rustorique, social, economique et technique dont il convient de tenir compte en faisant cette repartition. Ces deux regles fondamentales sont completees par des . dispositions selon lesquelles aucun type d'utilisation ne beneficiera d 'une preference de principe par rapport a d'autres utilisations (article VI), aucun Btat ne se reservera d'utilisation future (article VII), et que les utilisations pratiquees en fait seront considerees comme equitables et raisonnables, a moins que l'Btat de bassin qui les conteste n'etablisse qu'elles ne Ie sont pas (article VIII). 8 Les Regles d'Helsinki ne font pas mention d'un principe interdisant aux riverains de causer des dommages it leurs coriverains. L'article V, qui m € umere les elements determinant ce qu'est une part equitable et raisonnable, mentionne toutefois panni ceux­ ci «la mesure dans laqueUe il est possible de satisfaire aux besoins d'un Etat de bassin, sans pour autant causer de dommages serieux it un autre Etat de bassin». En d'autres termes, les dommages que peut causer une utilisation donnee it un Etat de cours d'eau est un element it prendre en compte, mais n'est pas I'element decisif, pour determiner ce qui est une utilisation equitable et raisonnable. La raison en est que, sans cela, sur un cours d'eau integralement exploite, toute nouvelle activite serait interdite puisqu'elle causerait inevitablement des dommages aux utilisations et utilisateurs actuels. Toutes bien fondees qu'elles soient, les Regles d'Helsinki n'avaient pas en soi de caractere officiel. En outre, les ressources en eau du monde, et surtout celles des pays en developpement, ont commence it se rarefier progressivement. C'est pourquoi l'Assemblee generale de l'ONU a decide, en 1970, de demander it la COl de rooiger une serie de projets d'articles concernant les utilisations it des fins autres que la navigation des cours d'eau internationaux. Treize rapports et cinq rapporteurs speciaux plus tard, en 1991, la Commission a transmis it I' Assemblee pour examen par sa Sixieme Commission (juridique) et pour observations par les gouvernements interesses, la premiere version de 32 articles. Sur quoi, la COl a legerement modi fie son premier projet, s'agissant principalement de la relation entre l'utilisation equitable et l'obligation de ne pas causer de dommages figurant dans Ie projet, et du reglement pacifique des differends. Le texte modifie a ete renvoye it la Sixieme Commission qui, les Etats semblant avoir accueilli cette nouvelle version tout it fait favorablement, a decide de faire l'economie d'une conference diplomatique et de faire finaliser Ie texte, sous forme de traite multilateral de codification et de developpement progressif du droit international, par un groupe de travail plenier special. Le Groupe de travail a tenu sa premiere reunion it New York, du 7 au 25 octobre 1996. Le projet de la COl a fait l'objet d'apres affrontements, notarnment dans Ie cas des dispositions concernant : 1) I' effet de la nouvelle convention sur les accords de cours d'eau existants; 2) la possibilite pour les Etats de cours d'eau de conclure, it l'avenir, des accords s'ecartant de la nouvelle convention; 3) la possibilite pour lesdits Etats d'etre parties it des accords conclus par d'autres Etats du meme cours d'eau ; 4) la relation entre Ie principe de I'utilisation equitable et raisonnable et la regie selon laquelle un Etat de cours d'eau ne peut pas causer de dommages it un autre Etat de cours d'eau; et 5) Ie reglement pacifique des differends relatifs aux cours d'eau. Ces querelles ont failli faire echouer les travaux, mais Ie Groupe de travail a reyu une nouvelle chance de parvenir it une entente en se reunissant it nouveau du 24 mars au 4 avril 1997. II s'est finalement mis plus ou moins d'accord meme sur la question la plus epineuse: la relation entre Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable et I'obligation de ne pas causer de dommages. L'accord n'etait cependant pas unanime, de sorte qu'il a fallu soumettre certaines dispositions et l'ensemble de la Convention it un vote. Entin, Ie 21 mai 1997, Ia Convention a ete approuvee par l' Assemblee generale et 9 ouverte a la signature. Le reste de ce chapitre est consacre aux quatre premieres questions controversees. La Convention et sa relation avec les accords de cours d'eau existants Le sort des accords concernant les cours d'eau internationaux, et ils sont nombreux, surtout en Europe et en Amerique du Nord, etait l'une des principales questions que devait resoudre Ie Groupe de travail. Les projets d'articles n'en faisaient pas mention, sans doute parce qu'it allait de soi, pour Ia CDI, que les accords existants demeureraient en vigueur sans changement, sauf si les parties decidaient de les abroger ou de les modifier a la lumiere de Ia nouvelle Convention. Selon certains participants, notamment Ie Portugal et I'Bthlopie, il convenait de considerer au moins une partie des dispositions de la nouvelle Convention non seulement comme une codification des regles coutumieres existantes, mais plutot comme des regles de jus cogens, c'est-a-dire des normes imperatives du droit. En vertu de l'article 64 de la Convention de Vienne de 1969 sur Ie droit des traites, cela signifiait que tous les accords de cours d'eau en vigueur contraires aces regles deviendraient caducs. A l'autre extreme, certains autres pays, tels que I'Bgypte, la France et la Suisse, soutenaient que les accords de cours d'eau existants ne devaient nullement etre affectes par ce nouvel instrument. II est interessant de noter que les deux camps comptaient des riverains aussi bien d'amont que d'aval, ce qui montre bien que Ie probleme n'etait pas determine par des considerations de caractere geographique, mais plutot par la question de savoir qui profitait des accords existants. En fin de compte, .un compromis entre les deux extremes a ete trouve. l'article 3 (1) de la nouvelle Convention dispose que: la presente Convention ne modifie en rien les droits ou obligations resultant pour [les Btats du cours d'eau] d'accords en vigueur a la date a laquelle ils sont devenus parties a la presente Convention. C'etait la une victoire pour les Btats qui souhaitaient conserver les accords de cours d'eau en vigueur. A titre de concession pour ceux qui voulaient l'abrogation de ces accords, l'article 3 (2) ajoute cependant que: nonobstant les dispositions du paragraphe 1, les Parties a des accords [existants] ... peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec les principes fondamentaux de la presente Convention. En d6pit des apparences, cette «concession» n'en est pas reellement une. II res sort clairement des termes utilises dans l'article 3 (2) qu'il n'y aura pas d' « harmonisation », c'est-a-dire de' modification des accords en vigueur sans l'assentiment de tous les Btats parties auxdits accords, conformement aux regles 10 fondamentales du droit des traites. En outre, les « principes fondamentaux » avec lesquels les accords en question peuvent etre hannonises ne sont definis nulle part. II appartient, par consequent, aux Etats interesses de Ie faire, et la chose ne peut etre realisee que par voie d'accord. En resume, l'article 3 (2) ne fait que formuler l'evidence, a. savoir que les accords existants ne peuvent etre modifies qu'avec l'assentiment des Etats parties aux accords. L'article 3 etait l'une des dispositions qui avaient dO etre mises aux voix au sein du Groupe de travail. II a ete adopte par 36 voix contre 3 (Egypte, France, Turquie), score modeste si l'on songe qu'il y a eu 21 abstentions. On peut toutefois se demander pourquoi l'Egypte et la France, partisans energiques de la survie des accords de cours d'eau existants, ont vote contre un texte qui allait exactement dans ce sens. Peut-etre pensaient-elles qu'il n'etait pas assez clair ni assez ferme, ou peut-etre etaient-elles prooccupees par un autre aspect de l'article 3, que nous abordons a. present. Accords futurs QueUes seraient les repercussions de la nouvelle Convention sur les accords de cours d'eau futurs? L'article 3 (3) de la Convention, qui reprend pratiquement sans changement les termes du projet de la CDI (article 3 (1», prevoit qu'a. l'avenir, les Etats du cours d'eau « peuvent conclure» de nouveaux accords, «qui appliquent et adaptent les dispositions de la presente Convention aux caracteristiques et aux utilisations » du cours d'eau considere. Le verbe «appliquer », pris hors du contexte, semblerait signifier que les accords futurs doivent etre alignes, quant au fond, sur les dispositions de la Convention, mais Ie deuxieme verbe, « adapter », indique que les Etats interesses peuvent egalement s'ecarter de ces dispositions. C'est ce que confirment les mots «peuvent conclure »: quiconque peut conclure un accord appliquant les dispositions de la Convention peut egalement faire Ie contraire, c'est-a.-dire conclure un accord qui n'applique pas ces dispositions. Cela confirme une conclusion tiree precedemment, a. savoir que les dispositions de la Convention ne sont pas jus cogens, pas plus qu'eUes ne sont des regles de traite multilateral auxquelles ne peuvent deroger des accords conclus entre certaines des parties au traite. Tout au plus representent-elles des directives a. l'intention de ceux qui comptent negocier de nouveaux accords de cours d'eau. Autrement dit,la liberte conventionneUe des Etats reste entiere. Ce resultat est rassurant. Mais certains Etats ont peut-etre estime que l'article 3 (3) n'etait pas formule dans des termes assez energiques ni assez clairs. Accords de cours d'eau partiels Les accords futurs re1atifs a. un cours d'eau tout entier devraient s'appliquer a. tous les Etats interesses ou, pour etre precis, tout Etat du cours d'eau devrait avoir Ie droit de participer a. la negociation de teis accords et de devenir partie a. de teis accords. Cette regIe, contenue a. l'article 4 (1) du projet de Ia CDI, n'a pas ete serieusement contestee et figure a. present a. l'article 4 (1) de Ia Convention. 11 Cependant, Ie veritable probleme est celui des accords partiels, c'est-a-dire des accords conclus entre eux par certains :Btats d'un cours d'eau et limites a leurs tron~ons respectifs du cours d'eau, mais qui menacent de porter prejudice a d'autres :Btats du meme cours d'eau. L'article 4 (2) du projet de la CDI permettait aces :Btats, premierement, de participer a des consultations au sujet de l'accord et a sa negociation et, deuxiemement, de devenir partie a I'accord en question. La question que souleve cette disposition est celIe de savoir si des :Btats tiers du meme cours d'eau peuvent et doivent etre autorises a acceder a des accords dont les Parties d'origine souhaitaient les exclure. Certains pays, dont plusieurs :Btats d'amont, pensaient que non. Selon un participant, on ne devait pas traiter la menace pesant sur les interets des autres :Btats du cours d'eau du fait de ce type d'accords en permettant aces :Btats de devenir des Parties contract antes, mais en considerant cette menace comme une activite eventuellement illegale de la part des Parties d'origine, impliquant, Ie cas echeant, leur responsabilite internationale envers les autres :Btats du cours d'eau. Cette interpretation aurait evite toute interference avec la liberte des :Btats de conclure des contrats. En fin de compte, cependant, les vues de la CDI l'ont emporte, mais sous une forme attenuee. Selon l'article 4 (2) de la Convention, un :Btat du cours d'eau tiers doit se contenter du droit de « participer a des consultations sur cet accord et, Ie cas echeant, a sa negociation de bonne foi afin d'y devenir partie, dans la mesure oil son utilisation du cours d'eau en serait affectee ». Du point de vue de l'orthodoxie juridique, cette solution est contestable. Elle a neanmoins eM trouvee acceptable, en raison de l'insertion de l'expression « Ie cas echeant », qui donne une latitude considerable aux Parties d'origine a l'accord, et egalement parce que la participation d'un :Btat tiers al'accord sera limitee a « la mesure oil son utilisation du cours d'eau en serait affectee. » Le principe de l'utilisation equitable et raisonnable et I'obligation de ne pas causer de dommages Comme on l'a signale, Ie principal probleme a resoudre etait celui de la relation entre Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable et l'obligation de ne pas causer de dommages. La CDI I'avait aborde, mais il est devenu un probleme majeur au cours de la deuxieme reunion du Groupe de travail. Par souci de commodite, on analysera brievement chaque principe ou obligation avant d'examiner leur relation. L'obligation de ne pas causer de dommages L'obligation de ne pas causer de dommages tire probablement son origine du principe suivant lequel, comme dans Ie cas des proprietaires de biens immeubles voisins, des :Btats voisins ne peuvent pas agir a leur guise sur leur territoire. Us n'ont pas Ie droit d'utiliser leur territoire, ou d'en tolerer l'utilisation, pour causer des dommages a leurs voisins. Ce principe, qui est lie a la notion d'abus de droit et a pris naissance dans la sphere du droit prive, semble etre « un principe general de droit reconnu par les nations civilisees », qui appartient desormais au domaine du droit international coutumier. 12 L'obligation de ne pas causer de dommages porte sur toute la gamme des relations de voisinage, y compris sur les questions relatives a la protection de l'environnement. Elle est pertinente, en particulier, pour deux aspects du droit des cours d'eau internationaux : Ie partage des utilisations de ces cours d'eau et la protection de leur environnement. En ce qui concerne Ie second, la protection de l'environnement, l'obligation de ne pas causer de dommages est et demeure entierement applicable. En ce qui concerne Ie premier, cependant, elle n'a guere d'utilite a notre epoque. De nos jours, la plupart des cours d'eau internationaux sont exploites a fond, sinon surexploites. Aussi, ne s'agit-il plus de ne pas causer de dommages (en situation de pleine utilisation ou de surutilisation, toute activite nouvelle ou toute expansion cause des dommages aux utilisations existantes), mais de partager les ressources entre des utilisations et des utilisateurs concurrents. C'est pourquoi la notion negative d'obligation de ne pas causer de dorpmages devait etre remplacee par une regIe positive permettant de proceder a ce partage. Le principe de l'utilisation equitable et raisonnable Ce principe, qui regit aujourd'hui l'attribution des ressources en eau partagees, a pris naissance dans les pratiques judiciaires des Btats federaux, tels que les Btats-Unis, I' Allemagne et la Suisse, et plus precisement dans la jurisprudence concernant la repartition des ressources en eau entre les unites membres de ces pays. La pratique de la Cour supreme des Btats-Unis revet une importance particuliere dans ce contexte. Contrairement a l' obligation de ne pas causer de dommages, Ie principe de I'utilisation equitable et raisonnable s'applique precisement et exclusivement aux activites se deroulant sur des cours d'eau internationaux autres que la navigation. Son apparition s'explique par les limites de l'obligation de ne pas causer de dommages. Cette obligation ne permettait pas de regler les desaccords lies aux questions de repartition sur les cours d'eau internationaux pleinement utilises ou surutilises, ou I'aurait fait de maniere equitable, c'est-a-dire en donn ant la priorite totale aux activites existantes et en interdisant Ie Iancement de nouvelles activites ou Ie developpement d 'utilisations existantes. De plus, dans la mesure ou les principaux utilisateurs des cours d'eau internationaux sont generalement Ies riverains d'avaI, une telle solution, si elle etait retenue, avantagerait fortement ces pays et penaliserait fortement les Btats d'amont. C'est ce qu'illustre parfaitement la situation sur Ie bassin inferieur du Nil. L'obligation de ne pas causer de dommages, si elle devait s'appliquer, protegerait integralement Ie statu quo, c'est-a-dire les droits existants des riverains d'avaI, l'Bgypte, et, dans une moindre mesure, Ie Soudan, et denierait aux riverains d'amont, avant tout I'Bthiopie, toute possibilite de lancer ou d'etendre des activites. Autrement dit, la croissance economique et sociale de tout nouveau venu, en particulier des pays d'amont, serait entravee. Le lien entre Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable et l'obligation de ne pas causer de dommages La premiere fois que la question s'est posee, dans Ie contexte des Regles d'Helsinki de 1966, l' ADI a estime que Ie principe de l'utilisation equitable et 13 raisonnable devait l'emporter. En consequence, I'obligation de ne pas causer de dommages etait l'un des eU~ments a prendre en consideration pour determiner si une utilisation donnee etait « equitable et raisonnable ». Nous en venons aux travaux de la CDI. M. Stephen M. Schwebel, Rapporteur special, avait propose un article 8, paragraphe 2, subordonnant I'obligation de ne pas causer de dommages au principe de I'utilisation equitable et raisonnable reflet6 dans les articles 6 et 7 du projet. L'obligation de ne pas causer de dommages ne devait entrer en jeu que si une utilisation nouvelle ou l'expansion d'une utilisation semblait devoir aller au-dela de ce qui etait equitable et raisonnable. De plus, les dommages causes par cette utilisation figuraient sur la liste des elements servant a determiner si elle etait equitable. Les deux Rapporteurs speciaux suivants, M. Jens Evensen et M. Stephen C. McCaffrey, ont inverse l'ordre de priorite. L'obligation de ne pas causer de dommages etait non seulement totalement independante du principe de I'utilisation equitable et raisonnable, mais elle etait desormais consideree par certains comme la « regIe fondamentale» du projet. En outre, les «dommages» ont e16 retires de Ia liste des elements servant a determiner ce qui est raisonnable et equitable. Ce revirement a ete critique par certains Etats. Aussi Ie demier Rapporteur special, M. Robert Rosenstock, s'est-il efforce de concilier les points de vue opposes en proposant un nouvel article 7. Selon Ie paragraphe 1 du nouvel article, la responsabilite intemationale des Etats du cours d'eau etait eng agee en cas de non-respect de I'obligation de ne pas causer de dommages s'ils n'avaient pas exerce la diligence raisonnable, c'est-a­ dire s'ils n'avaient pas respecte les normes habituelles de prudence pour les affaires de responsabiIi16 intemationale. Le paragraphe 2 avait trait aux consequences des dommages significatifs causes en depit de l'exercice de Ia diligence raisonnable, donc en I'absence de responsabilite. II prevoyait que l'Etat dont l'activite avait cause des dommages etait tenu de proceder a des consultations sur Ie caractere raisonnable et equitable de I' activite nOClve. Cette nouvelle version de l'article 7 a suscite de nombreuses critiques. On lui a d'abord reproche son manque de clarte. On a aussi critique Ie maintien de Ia responsabilite en vertu de l'obligation de ne pas causer de dommages, si ce n'est que, lorsque les dommages n'etaient pas imputables a un manque de diligence raisonnable, ils n'avaient d'autres consequences que Ie devoir de proceder a des consultations sur Ie caractere raisonnable et equitable de l'activite nocive et sur des mesures d'attenuation ou d'indemnisation. II est vrai que dans l'un de ses comment aires sur Ie nouvel article 7, Ia CDI a affirme que « en general, Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable demeure Ie critere decisif pour concilier les interets en presence », laissant ainsi entendre que ce principe l' emportait sur l' obligation de ne pas causer de dommages. Cependant, cette interpretation etait desormais en partie neutralisee par I' expression «en general ». De fait, l'insertion de cette expression aurait signifie que, dans certaines situations, Ie principe en question n' etait pas Ie critere decisif. Si tel etait Ie cas, quelles etaient ces situations? De plus, Ie texte ne precisait pas que la responsabilite d 'un Etat ne serait pas 14 engagee si une nouvelle activite ou l'expansion d'une activite, quoique nocive, relevait de son droit al'utilisation equitable et raisonnable. Les pays d'aval, ainsi qu'un grand nombre de pays « intermooiaires» etaient en faveur de la nouvelle version de I'article 7, tandis que les pays d'amont y etaient opposes. Parmi les suggestions faites par les pays d'amont, on pourra signaler brievement une proposition presentee par la Suisse. Celle-ci comprenait trois elements: i) I'elimination de l'article 7; ii) l'inscription, sur la liste des elements servant a determiner ce qu'est l'utilisation equitable et raisonnable (article 6), d'une mention specifique aux dommages susceptibles d'etre causes par une utilisation envisagee ; et iii) I'inclusion dans les projets d'articles d'une disposition suivant laquelle les utilisations causant des dommages significatifs a l'environnement ne pourraient en aucun cas etre considerees comme « raisonnables». Cette proposition avait Ie merite d'etablir une nette distinction entre les questions auxquelles I' obligation de ne pas causer de dommages ne pouvait plus s'appliquer, a savoir Ie partage des utilisations et des ressources, et Ies situations OU son utilite restait incontestee, asavoir celles qui concement la protection de l'environnement. Pourtant, la proposition suisse a ete rejetee par la majorite des delegations, principalement celle des Etats d'aval et « intermediaires », et il a fallu mettre au point une autres solution. Une proposition de compromis a donc ete presentee, a la fin de la premiere session du Groupe de travail, par I' Autriche, Ie Canada, Ie Portugal, la Suisse et Ie Venezuela. En substance, les cinq Etats suggeraient que si un Etat de cours d'eau infligeait des dommages significatifs a un autre Etat du cours d'eau, en I'absence d'accord, I'Etat causant les dommages : prenne toutes les mesures appropriees, en prenant en compte comme il se doit les dispositions des articles 5 et 6, [etablissant la regIe de l'utilisation equitable], et en consultation avec I'Etat affecte, pour eliminer ou attenuer ces dommages et, Ie cas echeant, discuter de Ia question de l'indemnisation. L'element cle de cette proposition etait Ie membre de phrase «en prenant en compte comme il se doit les dispositions des articles 5 et 6 », qui visait a indiquer clairement que si l' obligation de ne pas causer de dommages contenue dans l' article 7 avait desormais un caractere independant, elle n'entrerait en jeu que si Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable contenu dans les articles 5 et 6 etait inapplicable. L'obligation de ne pas causer de dommages ne serait toutefois pas compU:tement subordonnee au principe de l'utilisation equitable et raisonnable, car dans Ia liste des facteurs a prendre en consideration pour determiner cette utilisation contenue dans I'article 6 figurait « l'effet des utilisations des cours d'eau dans un Etat de cours d'eau sur d'autres Etats de cours d'eau» (article 6 (1) (d)). Ce facteur serait particulierement pertinent dans les cas ou les dommages menaceraient l'environnement d'un cours d'eau, d'autant plus que l'article 6 mentionnait egalement la conservation et la protection des ressources en eau parmi les elements a considerer pour determiner Ie caractere raisonnable et equitable d'une activite envisagee (article 6 (1) (f)). 15 Malheureusement, I' effort tente par les cinq Etats pour rapprocher les positions n'a pas pu etre mis a l'epreuve, car Ie president du Groupe de travail avait decide de proposer sa propre solution de compromis. Cette proposition etait identique a celle des cinq Etats sauf sur un point : Ie membre de phrase {( conformement aux dispositions des articles 5 et 6» etait remplace, sans doute pour prevenir toute reaction d'hostilite de la part des Etats d'aval, par « compte tenu des dispositions des articles 5 et 6 ». Comme on pouvait s'y attendre, les Etats riverains d'amont se sont eleves contre cette proposition, dans laquelle Us voyaient un affaiblissement substantiel de la subordination de l'utilisation equitable a l'obligation de ne pas causer de dommages. Les negociations du Groupe de travail auraient 6choue si, Ie dernier jour, Ie president ne s'etait pas laisse convaincre de faire une derniere tentative pour mettre les participants d'accord. L'expression {( compte tenu des dispositions» a donc ete remplacee par celle-ci: {( compte dfunent tenu des dispositions ». Cette nouvelle formulation a ete jugee suffisamment neutre par plusieurs riverains d'aval pour ne pas impliquer la subordination de l'obligation de ne pas causer de dommages au principe de l'utilisation equitable et raisonnable. Un certain nombre de riverains d'amont ont pense exactement Ie contraire, a savoir que cette formulation etait suffisamment ferme pour soutenir cette notion de subordination. Cependant, ces interpretations n'ont pas fait l'unanimite dans chacun des deux camps et, comme il etait apparu que cette question etait au cceur de la negociation tout entiere, on a demande que l'ensemble forme par les articles 5 a7 soit soumis a un vote. Les articles en question ont ete acceptes par 38 voix contre 4 (Chine, France, Tanzanie, Turquie), et 22 abstentions, chiffres qui laissent planer Ie doute sur la viabilite de la nouvelle Convention. CONCLUSION La description et l'analyse presentees dans cette communication montrent que les questions soulevees par les cours d'eau intemationaux sont epineuses et que beaucoup d'entre elles sont en suspenso 11 n'existe pas de regles generales regissant les limites des cours d'eau, de sorte que les Etats interesses se voient contraints de les etablir par voie de negociations. S'il semble raisonnablement clair que la liberte de navigation sur les cours d'eau intemationaux navigables, a l'exception des lacs, est assuree aux navires prives battant pavilIon d'un Etat riverain, cette regIe ne semble pas s'appliquer au continent americain. 11 existe en revanche un ensemble de regles generales sur les utilisations des cours d'eau intemationaux ades fins autres que la navigation, dont les plus importantes sont Ie principe de l'utilisation equitable et raisonnable et l'obligation de ne pas causer de dommages. Cependant, la nouvelle Convention incorporant ces regles, ainsi que d'autres, a dft eire adoptee, apres des marchandages particulierement difficiles, voire apres, par un vote qui a reveIe de profondes divisions, si bien que son avenir s'annonce incertain. 11 est douteux, a ce stade, que la nouvelle Convention devienne jamais veritablement operationnelle. 16 a On ne saurait imputer cette situation la mauvaise volonte des Etats. Le probleme du partage des cours d'eau mondiaux est en train de prendre des proportions majeures, alors que Ie droit des cours d'eau intemationaux a toujours ete (et demeure) vague et incertain. Les organismes financiers intemationaux feraient bien de reconnaitre cet etat de choses. 11 n'est peut-etre pas toujours judicieux de se retrancher derriere Ie principe que les programmes de mise en valeur ne meritent pas de concours financier parce que les Etats de cours d'eau sont en desaccord ou parce que ces programmes risquent de causer des dommages, sauf si, en meme temps que ces observations, iis proposent d'aider Ies Etats interesses a regler leurs difIerends. La Banque mondiale a donne un bel exemple de cette double approche, voici pres de 40 ans, en agissant pour regler Ie difIerend opposant l'Inde et Ie Pakistan au sujet du bassin de I'Indus, et en fournissant les ressources financieres necessaires pour amenager les ressources de ce bassin. 17 CHAPITRE2 La Convention des Nations Unies sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux ades fins autres que la navigation: Perspectives et embuches Stephen McCaffrey· INTRODUCTION Le professeur Caflisch a fourni Ie contexte historique et conceptuel de notre examen du theme «Le Cadre reglementaire des cours d'eau internationaux». Je me propose de donner un aper~u de la nouvelle Convention des Nations Unies sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eaux intemationaux a des fins autres que la navigation, en indiquant certains des avantages et des inconvenients qu'elle peut presenter. LA CONVENTION DE L'ONU La Convention sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eaux internationaux a des fins autres que la navigation a ete adoptee par I' Assemblee generale des Nations Unies Ie 21 mai 199i. Elle avait ete negociee a la Sixieme Commission (juridique) de I' Assemblee generale sur la base des projets d'articles adoptes par la Commission du droit international (CDIi, qui avait consacre une vingtaine d'annees a ce travait3. La Convention est un accord-cadre general quicontient 37 articles classes entre sept parties. Les dispositions de fond et de procedure les plus importantes figurent dans la deuxieme partie (principes generaux), la troisieme partie (Mesures projetees), et la quatrieme partie (protection, preservation et gestion). II faut signaler egalement l'article 33 concernant Ie regiement des differends. J'insisterai tout particulierement, dans cette communication, sur Professeur de droit, Universite du Pacifique, Faculte McGeorge de droit, Sacramento (Califomie). Rapporteur special pour les travaux de la Commission du droit international concernant Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation, 1985-91. I La Convention est jointe en annexe a la resolution 51/229 de l' Assemblee generale des Nations Unies du 21 rnai 1997. Elle a ete adoptee par 103 voix contre 3, et 27 abstentions. Voir gemiralement AttHa Tanzi, CodifYing the Minimum Standards of the Law ofInternational Watercourses: Remarks on Part One and a Half, 21 NAT. RESOURCES 1. 109 (1997); et John Crook et Stephen McCaffrey, The United Nations Starts Work on a Watercourses Convention, 91 AM. J. INT'L. L. 374 (1997). 2 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-sixieme session, documents officiels de l'Assemblee generale, 4g e session, Supplement nO 10, 197, Document de l'ONU Al49110 (1994) [ci-apres denomme Ie Rapport de la CDIJ. Voir Stephen McCaffrey, The International Law Commission Adopts Draft Articles on International Watercourses, 89 AM. J. INT'L L. 395 (1995). 3 La CDr a inscrit la question a son programme de travail general en 1971. Elle a commence Ii l'examiner en 1974 lors de la creation d'une sous-commission et de la nomination du premier des cinq rapporteurs speciaux. Voir par exemple [1985] ANNUAIRE COM. DROIT rNT'L, vol. 2, 2" partie, 68 (1986). 19 les articles qui, it mes yeux, revetent une importance speciale pour les activites de la Banque. Le point de depart Ie plus logique est sans doute la definition donnee par la Convention de l'expression «cours d'eau international ». Il est naturel de penser qu'elle est synonyme de «fleuve international» mais, telle qu'elle est employee dans la Convention, elle a un sens beaucoup plus large. La definition tient compte du fait que la plus grande partie des eaux douces se trouve en fait sous la terre et que la majeure partie de ces eaux souterraines est en liaison, ou en interaction, avec les eaux de surface. Ainsi, la pollution des eaux de surface peut contaminer les eaux souterraines et vice versa, tout comme Ie retrait des eaux souterraines peut influer sur Ie debit des eaux de surface. C'est pourquoi l'article 2 dispose que l'expression «cours d'eau» s'entend «d'un systeme d'eaux de surface et d'eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire ... }) Cette definition appelle l'attention des Btats sur les relations reciproques entre toutes les composantes du systeme d' eaux de surface et d' eaux souterraines qui forment un cours d'eau international. Il devrait donc etre clair d'emblee qu'un effet exerce sur une partie du systeme se transmet generalement aux aUtres parties. Supposons, par exemple, qu'une nappe phreatique est traversee par la frontiere entre les Etats A et B. L'exploitation de cette nappe dans Ie pays A peut influer Ie niveau de l'eau dans l'Btat B. Elle peut aussi affecter Ie debit des eaux de surface dans l'Btat B dans Ia mesure ou il est alimente par la nappe. Pourtant, deux Btats ont cite I'inclusion des eaux souterraines dans la Convention comme motif d'abstention dans Ie vote de Ia Convention4. La relation entre la Convention et les accords concernant des cours d'eau specifiques est traitee aux articles 3 et 4, qui ont fait l'objet de la communication du professeur Caflisch. D'une maruere generale, l'article 3 encourage les Btats partageant un cours d'eau a conclure des accords qui appliquent et adaptent les dispositions de la Convention aux caracteristiques du cours d'eau considere. Si les accords en vigueur ne sont pas affectes par la Convention, il est demande aux parties d'« envisager de mettre lesdits accords en harmonie» avec les «principes fondamentaux}) de la Convention5 • Comme on peut l'imaginer, certaines delegations, comme celle de I'Bthiopie, estimaient que l'harmonisation aurait dii etre exigee. Mais etant donne Ie nombre et la variete considerables des accords en vigueur, une telle disposition n'aurait pas ete applicable ~ans la pratique. Cela ne signifie pas, cependant, qu'on ne tiendra pas compte des principes refletes dans la Convention dans l'inteipretation des accords en vigueur. L'article 3 aborde egalement Ie cas ou certains Btats partageant un cours d' eau, mais pas tous, sont parties it un accord relatif it ses utilisations. Aucune disposition de l'accord ne doit porter atteinte aux utilisations faites par les aUtres Btats du cours d'eau sans leur consentement. II traite par ailleurs du cas ou un Btat riverain estime que Ie cours d'eau qu'il partage avec un autre Btat ou d'autres Btats devrait etre regi par les principes 4 Proces-verbal de la 99c seance plemere, Assemblee generale de l'ONU, 21 mai 1997, document de I'ONU Al51IPV.99, page 5 (Pakistan) et page 12 (Rwanda). 5 Certaines delegations pensaient que l'harmomsation aurait dii etre exigee. Voir, par exemple, la declaration de l'Ethiopie, expliquant son vote sur la Convention, Proces-verbal, id. page 10. 20 de la Convention. L'article 3 dispose que, dans ce cas, les Etats du cours d'eau doivent se consulter «en vue de negocier de bonne foi dans Ie but de conclure un accord [ ...] de cours d'eau ». L'article 4 concerne Ie droit des Etats riverains d'etre parties A des accords particuliers qui s'appliquent A un cours d'eau international tout entier et les accords qui ne s'appliquent «qu'A une partie du cours d'eau, ou A un projet ou programme particulier, ou A une utilisation particuliere ». Si un accord s'applique A un cours d'eau international tout entier, tous les Etats du cours d'eau ont Ie droit de participer A la negociation de l'accord et de devenir parties Acet accord. S'agissant d'un accord qui ne s'applique qu'A une partie d'un cours d'eau ou A un projet particulier, un Etat riverain dont I'utilisation du cours d'eau risque d'etre affectee par sa mise en ceuvre a Ie droit de participer A des consultations sur cet accord et, «Ie cas echeant, A sa negociation de bonne foi afin d'y devenir partie dans la mesure ou son utilisation du cours d'eau en serait affectee ». La deuxieme partie (Principes generaux) forme I'element essentiel de la Convention. Elle debute par l'article 5 (<< Utilisation et participation equitables et raisonnables »). Cet article enonce ce que beaucoup considerent comrne la cle de voute du droit relatif aux cours d'eau intemationaux, Asavoir, Ie principe suivant Iequel un Etat doit utiliser un cours d'eau international d'une maniere qui soit equitable et raisonnable vis-A-vis des autres Etats partageant ce cours d'eau. De fait, la Cour internationale de justice, dans l'arret qu'elle a rendu recemment sur l'affaire Gabcikovo-Nagymaros, a insiste sur Ie fait qu'il importait d'exploiter Ie projet en question «d'une maniere equitable et raisonnable »6. Selon l'article 5, pour etre equitable et raisonnable, l'utilisation doit aussi etre compatible avec les exigences d'une protection adequate du cours d'eau contre la pollution ou d'autres formes de degradation. Mais comment rEtat d'amont A, par exemple, sait-il si son utilisation d'un cours d'eau international est equitable et raisonnable envers les Etats d'aval B et C? La reponse est que cela peut etre tres difficile A determiner pour I'Etat A en I' absence de mecanisme commun aux trois Etats ou de relations de travail tres etroites entre eux. L'article 6 de la Convention presente une liste non exhaustive de facteurs qu'il convient de prendre en consideration pour decider, et l'article 9 fait obligation aux Etats riverains d'echanger regulierement des donnees et des informations sur I'etat du cours d'eau. Les facteurs cites A I'article 6 aideront sans aucun doute l'Etat A A determiner Ie caractere equitable, de meme que les donnees et les informations visees A I'article 9. De fait, il serait presque impossible A un Etat de s'assurer que son utilisation est equitable s'il ne recevait pas de donnees et d'informations des autres Etats riverains. Cependant, une cooperation tres etroite entre les Etats interesses, dans Ie cadre d'une commission mixte si possible, ou par l'entremise d'un tribunal ou d'une tierce partie, est un bien meilleur moyen d'assurer I'application du principe de I'utilisation equitable et raisonnable. Apres tout, la doctrine ne decoule-t-elle pas des arrets rendus par la Cour supreme des Etats- 6 Affaire relative au projet de Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), 1997 C.U.92 (25 sept.), 37 I.L.M. 162 (1998), par. 150, . 21 Unis au sujet des differends entre les Etats americains relatifs it l' eau. Cela dit, toutefois, il semble clair qu'il n'y a pas d'autre principe general qui puisse tenir compte comme i1 convient de toute la serie de facteurs qui peuvent intervenir dans Ie cas des cours d' eau internationaux partout dans Ie monde. Ce qui ressort de cela, c'est l'importance de la cooperation entre Etats riverains, en vue d'etablir un regime d'utilisation equitable et raisonnable et de participation pour l'ensemble du systeme d'un cours d'eau international. Ainsi, l'article 8 de la Convention impose l'obligation generale de cooperer« en vue de parvenir it l'utilisation optimale et it la protection adequate du cours d' eau international '». 11 est interessant de noter que les delegations negociant la Convention attachaient une telle importance a la cooperation dans Ie cadre de mecanismes mixtes, qu'elles ont ajoute a l'article 8 un paragraphe demandant aux Etats d'« envisager de creer des mecanismes ou commissions mixtes ... ». Mais revenons un instant sur l'article 5. Cette disposition introduit egalement la notion nouvelle de participation equitable. L'idee de base qui sous-tend cette notion est que, s'ils veulent etablir un regime d'utilisation equitable et raisonnable, les Etats riverains doivent souvent cooperer en prenant, individuellement ou collectivement, des mesures positives concernant Ie cours d'eau. Si cette idee est implicite, dans la pratique, dans certaines relations de cooperation bien developpees entre les pays d 'un bassin fluvial, e1le n'avait jamais ete refletee dans des tentatives de ce type pour codifier Ie droit dans ce domaine avant que la Commission du droit international ne I'inscrive dans l'article S. II est heureux qu'elle ait ete acceptee dans Ie cadre de la Convention, car elle contribue it faire comprendre qu'un regime d'utilisation equitable du systeme d'un cours d'eau international, ainsi que la protection et la preservation de ses ecosystemes, ne peut pas s'obtenir par Ie seul biais des actions individuelles de chacun des Etats riverains agissant isolement; lit encore, une cooperation positive est frequemment necessaire. L'utilite de cette notion est illustree par Ie fait que Ia Cll a cite integralement Ie paragraphe de Particle 5 qui pose l'obligation de la participation equitable dans son arret sur l'affaire Gabcikovo-Nagymaros7• J'en viens a present it la disposition Ia plus controversee de toute la Convention, l'obligation de ne pas causer de dommages significatifs, stipulee it l'article 7. Durant toutes les negociations qui ont eu lieu aux Nations Vnies, cet article a ete considere en relation etroite avec les articles 5 et 6. L'ensemble forme par les trois articles a finalement ete adopte par 38 voix contre 4, et 22 abstentions. A premiere vue, il semble evident qu'un Etat ne doit pas causer de dommages significatifs a un autre Etat, que ce soit par un cours d'eau ou d'une autre fayon. Mais, dans Ie cas des cours d'eau internationaux au moins, cela n'est pas si simple. Supposons, par exemple, que, comme c'est souvent Ie cas, l'Etat d'amont A n'a guere mis en valeur ses ressources en eau parce qu'i1 a un territoire montagneux. La topographie des Etats d'aval de ce cours d'eau, les Etats Bet C, est plus plane et ils utili sent largement Ie cours d'eau it des fins d'irrigation depuis des siecles, voire des millenaires. L'Etat A souhaite 7 /d., par. 147. Voir aussi Ie chapitre 7 de ce rapport. 22 maintenant exploiter ses ressources en eau pour produire de l'electricite et pour les usages agricoles. Les Etats B et C protestent energiquement, arguant que cela causerait des dommages significatifs a. leurs utilisations etablies. Comment concilier la position de I'Etat A d'une part, et celIe des Etats B et C d'autre part, qui ne paraissent ni l'une ni l'autre deraisonnables au premier abord ? Cette question est au creur meme de la controverse declenchee par I' article 7 et sa relation avec l'article 5 sur l'utilisation equitable et raisonnable. Je voudrais examiner chacun de ces points separement, sans toutefois m'y attarder. En premier lieu, s'agissant de la formulation de l'obligation concernant les «dommages significatifs », la premiere version de l'article, redigee par la Commission du droit international et adoptee en 1991, etait la simplicite meme. Elle disposait : «Les Etats du cours d'eau utilisent un cours d'eau international de maniere a. ne pas causer de dommages appreciables aux autres Etats du cours d'eau. » La version finale de la Commission, adoptee en 1994, apportait au texte une souplesse considerable, et cela a. deux principaux egards. En premier lieu, e1le a expressement fait de l'obligation une obligation de «diligence voulue» : «Les Etats du cours d'eau font preuve de toute la diligence voulue pour utiliser Ie cours d'eau international de maniere a. ne pas causer de dommages significatifs ... [etc.]. }) (A propos, vous remarquez que «appreciables» a ete remplace par «significatifs ». Je ne considere pas cela, cependant, comme un changement excessivement «significatif ».) Mais l~introduction de la nuance apportee par «toute la diligence voulue» ne laisse subsister aucun doute sur Ie fait qu'il ne s'agit pas la. d'une obligation absolue, mais plutot d'une obligation de diligence, autrement dit, l'Etat fait de son mieux en l'occurrence. Le deuxieme element assouplissant est l'addition d'un paragraphe 2 assez long, qui convertit l'obligation de ne pas causer de dommages en ce que la CDI a decrit comme « un processus visant a. eviter dans toute la mesure du possible de causer des dommages significatifs tout en parvenant a. un 7l?sultat equitable dans chaque cas concret ». A cette fin, Ie paragraphe 2 stipule que, lorsqu'un dommage significatif est cause en depit de toute la diligence voulue, les Etats interesses doivent proceder a. ces consultations sur deux points: Ie premier est la mesure dans laquelle une utilisation prejudiciable est equitable et raisonnable ; et Ie deuxieme est la question de savoir si I'Etat ayant cause Ie dommage doit adapter cette utilisation pour eliminer ou attenuer Ie dommage, et «discuter, Ie cas echeant, de la question de l'indemnisation ». Le texte de Ia CDI a ete modifie pendant les negociations de I'ONU. Les erudits feront certainement couler beaucoup d'encre sur la mesure dans laquelle les modifications sont « significatives ». Je ne pense pas, quant a. moi, qu' elles Ie soient. La suppression de « font preuve de toute la diligence voulue » au premier paragraphe et son remplacement par «prennent toutes les mesures appropriees» reviennent, selon moi, a. dire la meme chose en des termes differents. La veritable controverse etait ailleurs, au deuxieme paragraphe. II s'agissait de savoir si l'utilisation equitable devait l'emporter sur l' obligation de «ne pas causer de dommages » ou vice versa. Pour donner un exemple, permettez-moi de revenir a. notre situation de fait hypothetique. Si l'utilisation equitable est Ie principe de droit preponderant, I'Etat d' amont A peut amenager ses res sources en eau d'une maniere equitable et raisonnable vis-a.-vis des Etats d'aval Bet C, meme si ces 23 amenagements sont de nature it causer des dommages significatifs it leurs utilisations etablies. Si, en revanche, I' obligation de ne pas causer de dommages a la preeminence, l'Etat A est dans l'impossibilite de faire des amenagements, si equitables et raisonnables soient-ils, qui pourraient entrainer des dommages significatifs pour les Etats B et C. Pour certaines des delegations aux negociations de l'ONU, Ie texte final de la CDI, qui represente un effort pour concilier les deux principes, favorisait trop nettement l'utilisation equitable. Elles preconisaient une formulation qui donne plus clairement la preponderance it I'obligation de ne pas causer de dommages. D'autres delegations avaient Ie point de vue oppose. Selon e1les, la regie fondamentale etait celIe de l'utilisation equitable; les dommages eventuels causes it un autre Etat riverain ne devait etre tout au plus que l'un des facteurs it prendre en consideration pour determiner si I'utilisation faite par l'Etat causant les dommages etait equitable. Vous avez sous les yeux la formule de compromis it laquelle sont parvenues les delegations aux negociations. Sans doute ne faut-il pas s'etonner de ce que Ie texte final soit une sorte de fourre-tout : chacun y trouve quelque chose. Qu' on appartienne au camp de l'utilisation equitable ou it celui de I' obligation de ne pas causer de dommages, on peut revendiquer au moins une victoire partielle. Ames yeux, toutefois, Ie paragraphe 2 de I' article 7 de la Convention donne la preponderance it l'utilisation equitable sur l'obligation de ne pas causer de dommages. L'existence meme de ce paragraphe reconnaissant implicitement que des dommages peuvent etre causes sans que soit engagee la responsabilite de I'Etat ayant cause les dommages conforte cette conclusion. II existe d'autres indications que l'on reconnait qu'un Etat du cours d'eau puisse devoir tolerer des dommages significatifs. Le paragraphe 2 fourmille de clauses d'attenuation, et surtout l'expression «en prenant en compte comme il se doit les dispositions des articles 5 et 6» - les deux articles concernant I'utilisation equitable. Enfin, I'idee que I'obligation de ne pas causer de dommages n'a pas en soi la preeminence est etayee par l'article 10 de la Convention, qui stipule que tout conflit entre des utilisations d'un cours d'eau international est resolu «eu egard aux articles 5 it 7... ». Le sens presume de cet article est que si l'utilisation hydroelectrique faite par l'Etat A est incompatible avec l'utilisation agricole faite par I'Etat B, Ie differend n'a pas it etre resolu exclusivement au moyen de I'application de 1'« obligation de ne pas causer de dommages» de Particle 7, mais en prenant en compte I' « ensemble» forme par les articles enon'tant aussi bien Ie principe de 1'utilisation equitable que 1'« obligation de ne pas causer de dommages ». Mais dans les differends reels, on peut s'attendre it ce que les faits et les circonstances de chaque cas, plutot qu'une regie a priori, soient les elements decisifs qui serviront it determiner les droits et les obligations des parties. Les cas difficiles, dont Ie nombre est appele it croitre, seront resolus par la cooperation et Ie compromis, et non par I'application inflexible des regles du droit. C'est l'un des enseignements de l'arret rendu par la Cour internationale de justice dans I'affaire Gabcikovo-Nagymaros. Avant de quitter la partie de la Convention consacree aux «Principes generaux », je voudrais dire encore quelques mots sur l'article 10. Con'tu it l'origine comme une disposition specifiant clairement que les utilisations aux fins de la navigation n'ont plus, en soi, la priorite sur les autres utilisations, si e1les l'ont jamais eue, cet article a 24 aujourd'hui un sens beaucoup plus riche. Le paragraphe 2, en particulier, dispose qu'un conflit entre differents types d'utilisations d'un cours d'eau international «est resolu eu egard aux articles 5 a 7, une attention speciale etant accordee a la satisfaction des besoins humains essentiels ». Cette expression de « besoins humains essentiels» a ete Ionguement debattue pendant les negociations de l'ONU. La version finale conserve la formulation de la CDI, mais une «declaration d'interpretation» accompagnant Ie texte de la Convention indique que: «Pour determiner les «besoins humains essentiels », on accordera une attention particuliere a la fourniture de quantites d'eau suffisantes pour permettre la vie humaine, y compris a la fois l'eau potable et l'eau necessaire a la production des aliments afin d'eviter la famine.» 11 ne fait pas de doute que ceia estjuste. Ce que craignent peut-etre certains pays, c'est que la notion de «besoins humains essentiels» n'ouvre la porte aux abus, en permettant a un Etat de faire valoir que son utilisation est prioritaire pour cette raison alors qu'en realite les besoins humains essentiels pourraient etre totalement etrangers a l' affaire. Mais puisque la «declaration d'interpretation »repose sur Ie commentaire de la CDI, sur lequel s'appuierait en tout etat de cause une interpretation du paragraphe 2, la « declaration» ne souleve sans doute pas de nouveaux problemes. La troisieme partie de la Convention (Mesures projetees), contient une serie de dispositions sur la procedure a suivre lorsqu'un Etat du cours d'eau prevo it de lancer une nouvelle activite qui pourrait avoir des effets negatifs significatifs pour les autres Etats partageant un cours d'eau international. Le fait que la plupart des delegations8 ont accepte que l'obligation fondamentale de donner notification prealable de ces changements fasse partie de la Convention est important en soi: i1 prouve encore une fois que la communaute internationale dans son ensemble rejette vigoureusement l'idee qu'un Etat a entiere discretion pour faire ce que lui seul desire sur Ie tront;on d'un cours d'eau international traversant son territoire9• En depit des modifications apportees par Ie Groupe de travail dans la forme, l'essentiel du systeme envisage dans la troisieme partie est reste inchange par rapport au projet de la CDl II prevoit en substance que l'Etat envisage ant de mettre en reuvre sur un cours d'eau international des mesures projetees susceptibles d'avoir des effets negatifs significatifs pour les autres Etats riverains en donne notification aces demiers. Ceux-ci ont un delai de six mois pour donner une reponse. S'ils formulent des objections, iis doivent proceder a des entretiens avec l'Etat auteur de Ia notification «en vue de resoudre la situation d'une maniere equitable ». L'ensemble de ce processus peut prendre 12 mois ou plus. Si la question n'est pas resolue a la satisfaction des Etats interesses, Ia procedure relative au reglement des differends prevue a I'article 33 doit s'appliquer. Demier point important sur cette troisieme partie : il semble clair que, par la force des 8 L'Ethiopie, Ie Rwanda et la Turquie sont trois des Etats qui l'ont rejetee. Proces-verbal, 99c seance pleniere, note 4 ci-dessus, p.4-5 (Turquie), p. 13-14 (Rwanda) et p. 10-11 (Ethiopie). Expliquant son vote negatif, la Turquie a explique que Ia troisieme partie introduisait un « droit de veto », id., p. 5. S'il est vrai que l'article prevoit que l'Etat projetant Ies mesures suspend leur mise en ceuvre (voir articles 13 et 17), la troisieme partie ne prevoit pas de droit de veto. 9 La doctrine de la « souverainete territoriale absolue », qui sous-tendrait cette discretion absolue, a ete rejetee depuis longtemps par l'Etat qui l'a inventee. Voir Stephen McCaffiey, The Harmon Doctrine One Hundred Years Later: Buried, Not Praised, 36 NAT. RESOURCES J. 725 (1996). 25 choses, elle suppose que l'Etat projetant les mesures effectue une evaluation d'impact environnemental afin de determiner si les mesures en question sont susceptibles d' avoir des effets negatifs pour les autres Etats riverains lO • La quatrieme partie de la Convention, intitulee «Protection, preservation et gestion », contient les dispositions «environnementales» de la Convention. Diverses propositions ont ete presentees durant les negociations de l'OND pour renforcer ces dispositions, mais en fin de compte, seuls des changements mineurs ont ete apportes au texte de la CDI. L'article 20, Protection et preservation des ecosystemes, est une disposition toute simple, mais qui pourrait avoir des effets importants. II stipule que les Etats du cours d'eau «protegent et preservent les ecosystemes des cours d'eau internationaux ». Comme dans l'article 192 de la Convention des Nations Unies sur Ie droit de la mer, dont l'article s'inspire, cette obligation n'est assortie d'aucune restriction. L' article ne dit pas, par exemple, que les ecosystemes ne doivent etre proteges que dans Ie cas ou I'absence de protection pourrait causer des dommages dans un autre Etat riverain. Etant donne que la notion d'« ecosysteme» des cours d'eau internationaux englobe Ies zones terrestres adjacentes, l'article 20 stipule que ces zones terrestres doivent etre entretenues de telle maniere que les cours d'eau qu'elles bordent ne soient pas endommages, par exemple, par un exces de residus agricoles. 11 est certain, cependant, que ce n'est pas une obligation absolue, mais une obligation d'exercer une diligence raisonnable pour proteger et preserver les ecosystemes des cours d'eau. Cette norme tient compte de la vulnerabilite de l' ecosysteme aussi bien que des capacites de l'Etat interesse. L'article 21, intitule «Prevention, reduction et maitrise de la pollution », traite de la pollution des cours d'eau internationaux. Apres avoir defini Ie terme «pollution », il emploie la formule type, aussi employee dans l' article 194 de Ia Convention sur Ie droit de la mer, selon laquelle les Etats riverains «previennent, reduisent et maitrisent la pollution» des cours d'eau internationaux. lei, cependant, a la difference de l'article 20, cette obligation est accompagnee de restrictions. Elle ne s'applique que si la pollution «risque de causer un dommage significatif a d'autres Etats du cours d'eau ou a leur environnement, ... ». On peut evidemment a tout Ie moins faire valoir que la pollution qui ne causerait de dommages qu'a I'Etat d'origine tomberait sous Ie coup de l'article 20. L'article 22 dispose que les Etats riverains previennent l'introduction dans un cours d'eau international d'especes etrangeres ou nouvelles. Comme l'article 21, il precise que cette obligation ne porte que sur les especes qui risquent d'avoir des effets prejudiciables pour d' autres Etats riverains. L'article 23 traite en des termes tres generaux du probleme de la pollution marine d'origine tellurique. Comme dans l'article 20, l'obligation est valable que d'autres Etats risquent ou non de subir des dommages. En fait, l'article 23 ne se limite pas au probleme de la pollution. Dans la mesure ou it impose aux Etats riverains de « proteger et preserver 10 Mais cf. article 12. 26 Ie milieu marin », on peut supposer qu'il s'applique aussi aux especes anadromes et aux recifs coralliens. Dans une «declaration d'interpretation », Ie Groupe de travail dans lequel la Convention a ete negociee indiquait que les articles 21 a 23 «imposent une norme de diligence raisonnable aux Etats du cours d'eau ». II est interessant de constater que cette declaration ne s'applique pas a l'article 20. Mais, comme j'ai eu l'occasion de Ie dire, je pense que l' article 20 doit egalement etre interprete de cette fayon. De nombreux specialistes pensent que l'article 24 (<< Gestion ») est trop modeste etant donne l'importance des commissions mixtes. Mais la CDI ne pensait pas pouvoir aIler plus loin dans un instrument-cadre de caractere general. EIle estimait que Ie droit international peut enjoindre aux Etats riverains de cooperer, mais eIle n'est pas allee jusqu'a exiger qu'ils forment des commissions mixtes. En I'occurrence, je suis de I'avis de la Commission. II me semble toutefois que I'article aurait pu alIer un peu plus loin et indiquer quelIes formes concretes cette cooperation institutionnalisee entre Etats riverains aurait pu prendre. Toutefois, certains Etats, et meme certains membres de la Commission, etaient quelque peu genes par cet article sous sa forme actuelle, et a plus forte raison par une disposition plus precise. La regulation des cours d'eau, internationaux ou nationaux, est chose courante, comme Ie dira n'importe quel ingenieur hydraulicien. II peut s'agir de renforcer les berges pour prevenir l'erosion, de redresser Ie lit d'un fleuve, de surelever les berges, etc. l'article 25 porte sur ces activites et requiert les Etats riverains de cooperer pour r6pondre a la necessite et de participer aux travaux sur une base equitable. La construction et I' entretien des barrages et autres ouvrages font I' objet de l'article 26 (<< Installations »). Etant donne qu'un barrage defectueux peut poser des risques considerables pour les Etats riverains d'aval, cet article stipule que les Etats sur Ie territoire duquel est situe un barrage l'entretiennent et Ie protegent contre les forces qui pourraient causer des dommages aux autres Etats riverains. La cinquieme partie, intitulee «Conditions dommageables et cas d'urgence », contient un article sur chacun de ces sujets. Par « conditions dommageables », on entend par exemple les maladies a transmission hydrique, la formation de glace, I' envasement et l'erosion. L'article 27 stipule que les Etats riverains doivent prendre «toutes les mesures appropriees» pour prevenir ou attenuer ces conditions lorsqu'elles risquent d'etre dommageables pour d'autres Etats du cours d'eau. L'article 28 concerne les situations d'urgence, c'est-a-dire, en gros, celles qui sont causees par des phenomenes naturels, tels que les inondations, ou par des activites humaines, telles que les deversements de produits chimiques. L'Etat dans Ie territoire duquel survient une situation d'urgence doit en informer les autres Etats qui risquent d'etre touches, ainsi que les organisations internationales competentes. II doit en outre prendre «toutes les mesures possibles en pratique ... pour prevenir, attenuer et eliminer les consequences dommageables de Ia situation d'urgence ». 27 La sixieme partie, Dispositions diverses, contient les articles 29 a33. L'article 29, qui porte sur les conflits armes, rappelle que les cours d'eau internationaux et les installations, amenagements et autres ouvrages connexes sont proteges par les principes et regles du droit international durant les hostilites. L' article 30 dispose que, dans les cas oil il existe des obstacles serieux a l'etablissement de contacts directs entre les Etats riverains, par exemple l'absence de relations diplomatiques, ceux-ci s'acquittent des obligations de cooperation prevues dans la Convention par Ie biais de procedures indirectes. L' article 31 protege les informations secretes qui sont « vitales pour [Ia] defense ou [la] securite nationales }) des Etats riverains. L'article 32 porte essentiellement sur les recours des personnes physiques ou morales. 11 a pour objet d'assurer l'egalite d'acces et l'absence de discrimination, afm qu'une partie ayant subi un dommage ou qui se trouve menacee d'un dommage puisse avoir acces aux recours judiciaires ou administratifs de I'Etat it l' origine du dommage, meme si celui-ci se trouve de l'autre cote d'une frontiere internationale. Cet article a donne lieu a controverse pendant les negociations de l'ONU. On a meme propose sa suppression. Manifestement, l'idee de ne pas faire de discrimination dans l'octroi a des personnes privees d'autres pays (generalement voisins) de l'acces a leurs procooures juridictionnelles et administratives au titre d'un dommage transfrontieres ou d'un risque de dommage continue amettre certains Etats mal aI' aise. L'article 33, concernant Ie reglement des differends, a aussi suscite des desaccords, principalement parce qu'il prevoit que toute partie a un differend peut demander que so it effectuee une enquete impartiale. Toute procooure obligatoire de reglement des differends attire inevitablement des critiques vigoureuses de la part de certains paysll, meme si la seule chose obligatoire est une simple enquete, et meme si e1le ne devient obligatoire que s'il n'a pas ete possible de regler Ie differend par la negociation dans un delai de six mois. Les rangs ~e ces «obJecteurs systematiques» ont ete quelque peu grossis par un petit nombre d'Etat d'aval l , qui repugnaient manifestement a renoncer a l'ascendant que leur conferait leur position sur un cours d'eau international. Pourtant, les faits sont d'une importance cruciale s'agissant des obligations fondamentales de la Convention. Par exemple, comment les Etats peuvent-ils determiner si leur utilisation est «equitable et raisonnable» en vertu de l'article 5 sans s'etre entendus sur une base factuelle? Et comment un Etat peut-il demontrer qu'il a subi des dommages significatifs si l'Etat auquelle dommage est impute nie qu'il en soit la cause ou qu'un dommage ait ete cause? L'importance des faits dans ce domaine est indubitablement ce qui a conduit 11 Par exemple la Chine et l'Inde. Proces-verbal, 99" seance pleniere, voir la note 4 ci-dessus, p. 7 (Chine) etp. 9 et 10 (Inde). 12 La France, Israel (en fait en amont sur Ie Jourdain) et Ie Rwanda. De concert avec la Chine et l'Inde, ces Etats ont generalement soutenu que Ie principe de la liberte du choix des moyens aurait dft etre applique dans l'article 33. Proces-verbal, 99" seance pleniere, voir la note 4 ci-dessus, p. 8 (France), p. 12 (Israel) et p. 12 et 13 (Rwanda). Dans un vote distinct sur l'article 33 au sein du Groupe de travail, cinq pays ont vote contre: la Chine, la Colombie, la France, l'Inde et la Turquie. L'article a ete adopte par 33 voix, contre 5, et 25 abstentions. 28 la CD! a s'ecarter de sa pratique habituelle et a incorporer a son projet un article sur Ie reglement des differends. L'article 33 prevo it egalement qu'en devenant parties a la Convention les Etats peuvent declarer qu'ils acceptent comrne obligatoire ipso facto la soumission des differends a la Cour internationale de justice ou a l'arbitrage conformement aux procedures visees dans l'annexe a la Convention. LA CONVENTION REFLETE-T-ELLE LE DROIT COUTUMIER INTERNATIONAL ? Je voudrais maintenant aborder tres brievement la question de savoir dans queUe mesure la Convention reflete les regles du droit coutumier international. On peut affirmer avec une relative certitude, me semble-t-il, que les obligations les plus fondamentales contenues dans la Convention sont effectivement Ie reflet de normes coutumieres. De fait, dans son arrete sur l'affaire Gabcikovo-Nagymaros, la Cour a declare que l'adoption de la Convention « a renforce » Ie «principe» de la «comrnunaute d'interets » sur un fleuve international 13• Si la Commission du droit international ne tranche pas la question de savoir si tel ou tel article ou paragraphe represente une codification du droit international ou une tentative pour developper peu a peu ce droit, il semble raisonnable de conclure, en se fondant sur la pratique des Etats, qu'au moins trois des principes generaux contenus dans la Convention correspondent a des normes couturriieres. Ce sont l' obligation d'utiliser un cours d'eau international d'une maniere equitable et raisonnable, I'obligation de ne pas causer de domrnages, et I'obligation d'informer Ies Etats riverains qui risquent d'etre affectes des mesures projetees sur un cours d'eau international. Bien entendu, d'autres dispositions de la Convention, par exemple certaines de ceUes qui ont trait a l'environnement, sont etroitement liees aces principes, sinon en decoulent. Dans la mesure ou ces dispositions reposent sur ces principes fondamentaux, on peut dire qu'elles aussi refletent Ia coutume. Un dernier mot sur ce sujet: je voudrais evoquer l'arret rendu par Ia Cour intemationale de justice dans I'affaire Gabcikovo-Nagymaros. Comrne je I'ai dit, Ia Cour s'est plusieurs fois referee, dans cet arret, au droit a une part equitable et raisonnable des utilisations et des benefices d'un cours d'eau international 14. On notera l'absence de reference a I'obligation de « ne pas causer de domrnages ». La Hongrie avait insiste assez lourdement sur cette notion dans son plaidoyer, mais la Cour n'a pas accepte son invitation de l'utiliser comrne fondement de son arret. Cela ne signifie pas, a mon avis, que l'obligation de « ne pas causer de domrnages» a ete sensiblement affaiblie, mais cela suggere que la Cour considere que Ie principe de I'utilisation equitable est Ie plus important des deux. CONCLUSION: LES DISPOSITIONS ENVIRONNEMENTALES DE LA CONVENTION En guise de conclusion, je voudrais dire quelques mots des dispositions de la Convention qui ont trait a l'environnement, pour les comparer aux dispositions d'autres 13 Voir la note 6 ci-dessus, par. 85. 14 !d., par. 78 et 85. 29 instruments sur ce sujet. II convient avant tout de se souvenir que la Convention est un accord-cadre universel. II ne faut pas s'attendre, de ce fait, a ce que Ie niveau de detail et Ie souci de proteger l'environnement soient comparables ace qu'on pourrait trouver dans un instrument bilateral ou regionaL De fait, pendant les negociations de l'ONU, un certain nombre de propositions ont ete avancees en vue de renforcer et, a-t-on dit, « moderniser» les dispositions de la Convention sur Ie plan environnemental. La plupart de ces propositions emanaient des delegations d'Europe occidentale, mais d'autres regions, comme l' Amerique latine, en ont presente quelques-unes. Rares sont celles qui ont ete adoptees. On ne peut done pas dire que, si la Convention ne contient pas de dispositions plus energiques sur l'environnement, c'est parce qu'on n'y a pas pense pendant les negociations. En realite, on y a bien pense, mais les dispositions proposees n'ont pas ete jugees acceptables par un assez grand nombre de delegations. Un deuxieme element tient ~ussi au fait qu'il s'agit d'un accord-cadre, qui est cense etre complete par des accords plus detailles concernant des cours d'eau specifiques partages par deux pays ou plus. Le niveau de protection qui pourrait convenir pour Ie Canada et les :Btats-Unis, par exemple, pourrait etre rejete par d'autres pays. Mais je pense, quant a moi, que la Convention fournit en realite un cadre approprie pour la negociation par les :Btats riverains d' accords adaptes a leur situation et a leurs besoins. 30 DEUXIEME PARTIE POLITIQUE DE LA BANQUE RELATIVE AUX PROJETS PORTANT SUR DES COURS D'EAU INTERNATIONAUX CHAPITRE3 L'evolution et Ie contexte de la politique de la Banque relative aux projets portant sur des cours d'eau internationaux· Raj Krishna·· DANS LES PREMIERS TEMPS La Banque mondiale a participe au financement de nombreux projets d'exploitation et de mise en valeur des fleuves internationaux 1• Ces operations n'etaient pas toujours facHes a realiser dans les premiers temps, comme c'est toujours Ie cas, dans WIe certaine mesure, encore de nos jours. Les demandes de financement en faveur de projets d' exploitation des cours d'eau internationaux ont cOIncide avec la periode ou la Banque est devenue davantage WIe institution de developpement que de reconstruction. Panni les problemes auxquels elle s'est trouvee confrontee, les plus importants etaient I'existence de differends internationaux, l' absence de regles c1aires concernant les utilisations des a fins autres que la navigation, la doctrine de Harmon et Ie manque de jurisprudence et de travaux d'analyse sur la question. La Banque a donc adopte initialement WIe approche inflexible, qui a ete assouplie par Ia suite. Durant la premiere phase, la Banque a toutefois finance des projets sur les cours d'eau qui ne faisaient pas l'objet d'WI differend (Rhodesie: Projet hydroelectrique de Kariba, 1956) ou 10rsqu'WI accord entre les riverains (souvent denommes Etats du cours d'eau) semblait realisable (EI Salvador: Projet hydroelectrique du Rio Lempa, 1949). En cas de differend sur WI cours d'eau international, la Banque refusait de financer a Ie projet et insistait pour que les riverains parviennent WI accord. C'est pourquoi elle n'a pas finance les projets sur l'Indus proposes par l'Inde (BhakralNangal, 1949) et Ie Pakistan (Projet de barrage sur Ie cours inferieur du Sind, 1950), faute d'accord. Elle a a egalement tenu ce que les riverains s'entendent, au debut des annees 50, dans Ie cas du Nil (Egypte, projet du barrage d'amont d'Assouan); (Soudan: Projet de barrage de Roseires, 1957, et Projet d'expansion de l'irrigation de Managil, 1957), et de l'Euphrate (Syrie : barrage polyvalent YoussefPacha, 1953). La politique et les procedures de la Banque actuellement applicables aux projets de la Banque portant sur des cours d'eau internationaux sont contenues dans les Politiques operationnelles et Ies Procedures 7.50 (reproduites dans l'annexe 2 au present rapport). Ancien conseiller en droit international (Operations) a la Banque mondiale et president du Comite forme en 1984 pour reviser la poIitique de la Banque relative aux cours d'eau internationaux. Le Comite comprenait egalement MM. R. Picciotto, E. Lerdau et V. Rajagopalan. I Ci-apres denommes indifferemment « eaux internationales » ou « cours d'eau internationaux ». 33 ASSOUPLISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LA BANQUE En 1950, la Syrie a demande.a la Banque de financer Ie projet de « drainage du Ghab ». Ce projet aurait utilise les eaux de l'Oronte, un fleuve qui nait au Liban, traverse la Syrie, separe la Syrie et la Turquie sur une trentaine de kilometres, puis redescend vers I'ouest et Ie sud-ouest sur quelque 88 Ian en territoire turc avant de se jeter dans la mer. Devant I'accroissement des demandes de financement concernant des projets sur des fleuves internationaux, les services de la Banque ont estime que la Banque devait adopter une politique sur ce sujet. Quatre possibilites ont ete envisagees. La premiere etait que la Banque considere Ie bassin du cours d'eau comme un tout et Ie projet comme un element d'un plan d'ensemble. Selon la deuxieme, la Banque exigerait l'accord de tous les riverains. Selon la troisieme, la Banque ne reconnaitrait que les utilisations etablies. Enfin, selon la quatrieme, la Banque adopterait une approche flexible et jugerait chaque cas sur ses merites. S'agissant du projet syrien, les services de la Banque ont opte pour la flexibilite. La Banque a donc demande au gouvemement de s'assurer que a) l'Etat d'amont (Ie Liban) ne detoumerait pas de l'Oronte une quantite d'eau suffisante pour porter prejudice au projet ; b) un Etat riverain d'aval ne pouvait invoquer des arguments de fond pour faire valoir que Ie projet serait prejudiciable aux utilisations existantes; et c) ni Ie riverain d'aval ni Ie riverain d'amont n'invoquerait d'argument de fond pour protester contre d'eventuels dommages. En meme temps, la Banque a informe la Syrie qU'elle ne tiendrait compte d'aucune protestation « sans rapport avec Ie projet envisage ou non fondee ». Selon cette approche, les services de Ia Banque sont parvenus a Ia conclusion que Ie projet ne serait pas compromis par les utilisations possibles du fleuve en amont, qu'en limitant Ies crues d'hiver il protegerait tout Ie nord de la vallee et que Ie debit resterait suffisant en ete dans la partie turque. La position de Ia Banque a ete communiquee a Ia Turquie. Le pret a ete negocie avec Ia Syrie, mais, avant la presentation du projet au Conseil, Ia Turquie a depose une plainte aupres de la Banque. Les experts turcs et syriens reunis a Damas ont reconnu que Ie territoire turc serait frequemment inonde pendant la phase de construction et que Ie projet tel qu'il avait ete con~u ne laisserait pas «une goutte d'eau» a la Turquie en periode d'irrigation des cultures. Aussi la Turquie a-t-elle demande que des modifications soient apportees au projet. Un peu plus tard, la Syrie a retire ses demandes de prets, y compris celles qui concemaient Ie projet du Ghab. Bien que Ie projet n'ait pas ete execute, il a cependant marque une etape importante dans l'evolution de la politique de la Banque en matiere de CoUTS d'eau internationaux. MEMORANDUM DE POLITIQUE OPERATIONNELLE N° 8, MARS 1956 Tout en essayant de resoudre les problemes du projet du Ghab, la Banque a adopte des directives a l'intention du personneI2. Le memorandum de mars 1956 instituait un 2 Operational Memorandum for Projects on International Inland Waterways (Memorandum operationnel pour les projets relatifs a des voies d'eau interieures internationales), Memorandum operationnel de la Banque mondiale nO 8 (1956). 34 systeme d'alerte avancee, en demandant que la direction de la Banque soit infonnee sans delai de tout projet comportant I'utilisation d'un cours d'eau international. Rien ne devait etre entrepris pour detenniner les avantages que Ie projet pouvait presenter ou pour pr6parer son dossier avant que la direction n'ait approuve une procedure pennettant de traiter ses aspects internationaux.. REVISIONS DE 1964 ET 1985 La revision de 1964 ajoutait des obligations declaratives vis-a-vis du Conseil. Les services de la Banque devaient desonnais infonner Ie Conseil que la Banque s'etait assuree que les questions concernant les riverains faisaient I'objet d'arrangements appropries, que les autres riverains avaient declare qu'ils n'avaient aucune objection it fonnuler a I'encontre du projet, que Ie projet ne causerait pas de dommages et que Ie fait que les autres riverains n'avaient pas donne leur consentement expres n'avait aucune incidence quant au fond, ou que leurs objections n' etaient pas fondees. Cette directive (<< la declaration 2.32 du Manuel operationnel ») est restee en vigueur jusqu'en 1985, annee ou elle a de nouveau ete revisee. Cette nouvelle revision etait motivee par les protestations presentees par l'Iran au sujet du projet d'irrigation Igdir-Aksu-Eregli-Ercis en Turquie. On a juge necessaire, it cette occasion, de reexaminer la politique de la Banque. LA PRATIQUE DE LA BANQUE La Politique operationnelle revisee s'inspire largement de la pratique suivie par la Banque jusqu'en 1985 et des regles du droit international qui etaient en train de se fonner. 11 n'est donc pas sans interet de rappeler certains aspects importants de la pratique de la Banque. Notification L'obligation d'infonner les -autres riverains repose sur Ie principe du bon voisinage que la Banque, en tant qu'institution de cooperation internationale, tient tout particulierement a voir respecter. D'une maniere generale, la Banque a toujours demande, en commenyant par Ie projet YoussefPacha envisage, que les riverains soient avises d'un projet donne. La notification peut etre adressee aux. autres riverains par l'Etat envisageant Ie projet ou par la Banque. Dans certains cas, la Banque a infonne aussi I' Adrninistrateur representant I'autre riverain. II n'existait pas de fonnule type, si bien qu'on rencontre diverses variantes. Ainsi, par exemple, i1 est arrive que les riverains reyoivent l'integralite du Rapport d'evaluation de projet, mais cela n'est pas toujours Ie cas. On a parfois fait exception a cette regIe. La Banque n'exigeait pas que Ies pays non membres soient avises, mais decidait elle-meme s'ils risquaient d'etre leses. II y a eu egalement des omissions pures et simples. 35 Accords Les accords en vigueur entre riverains etaient generalement reconnus valides. Si les accords etaient juges deficients, la Banque pouvait demander qu'ils soient modifies. Quand il n'existait pas d'accord, les services de la Banque determinaient si Ie projet risquait de leser d'autres riverains. Dans l'affirmative, la Banque demandait la conclusion d'un accord entre les riverains avant de financer Ie projet. Consentement Le consentement des autres riverains n'etait generalement pas exige et on s'effo~ait de I'obtenir surtout dans les cas oil Ie projet envisage devait causer des dommages appreciables a un autre riverain, comme lorsqu'un projet prevoyait une augmentation des prelevements d'eau en saison seche, au detriment du riverain d'aval. Le consentement etait egalement sollicite Iorsque Ies utilisations faites en amont etaient susceptibles de €auser des dommages appreciables au projet. Parfois, meme s'il ne semblait pas y avoir de risque appreciable pour les autres riverains, ni de leur fait, la situation a pu amener a leur demander de manifester leur soutien ou leur consentement. PROBLEMES DE REDACTION ET CONSIDERATIONS Harmonisation avec Ie cadre de droit international recent Entre 1956, annee oil la premiere politique operationnelle a ete adoptee, et la revision de 1985, les institutions savantes internationales traitant du droit relatif aux cours d'eau intemationaux et les analyses effectuees par les chercheurs avaient considerablement clarifie les regles pertinentes du droit international. Pour donner un exemple, il a semble a l' equipe du Departement juridique chargee de reviser la declaration 2.32 du Manuel operationnel que la doctrine de Harmon avait enfin ete enterree. Pour preparer cette revision, Ie departement a passe en revue pres de 200 traites et 140 projets de la Banque mondiale comportant l'utilisation de voies d'eau internationales. Les services de la Banque ont egalement fait appe1 aux sources suivantes : i) les principes generalement admis du droit international; ii) des sentences arbitrales internationales, et iii) les travaux de l'Institut de droit international (IDI), de l'Association de droit international (ADI) et de la Commission du droit international (CDI) de l'OND. Deux principes semblent etre desormais largement admis : Ie droit a I'utilisation equitable et l'obligation de ne pas causer de dommages appreciables. Le premier consacre l'idee que chaque Etat riverain a Ie droit, au meme titre que tous les autres riverains, d'utiliser les eaux de maniere raisonnable et profitable. Seion Ie second principe, un Etat a Ie droit d'utiliser Ia partie du cours d'eau situee sur son territoire, mais uniquement de maniere ane pas causer de dommages appreciables aun autre riverain. 36 En ce qui concerne la jurisprudence, deux sentences arbitrales, celles de I'Mfaire de la fonderie de Trai13 et l' Affaire du lac Lanoux4, sont extremement pertinentes pour nos travaux. J' ai toujours pense que la sentence arbitrale de Trail pourrait contribuer puissamment au developpement du droit international et que les juristes internationaux ne semblaient pas avoir accorde une attention suffisante it cet aspect. Par ailleurs, nous avons grandement beneficie des travaux de la CDI, de l'ADI (les Regies d'Helsinki) et de l'Institut de droit international. La CDI avait ete saisie des projets d'articies etablis par Ie juge Schwebel et Ie juge Evensen. Le juge Schwebel a presente trois rapports5 et Ie juge Evensen deux6. Malheureusement, les differents projets d'articles proposes par les deux juges presentaient des divergences et des variations considerables. C'est dans ce contexte de developpement du cadre juridique que la Banque a commence it reviser sa politique. Terminologie Le premier probleme etait celui du terme it employer pour les eaux internationales concernees par les operations de la Banque. L'expression «fleuve international» ne semblait plus adaptee. CelIe de «bassin de drainage international », employee dans les Regles d'Helsinki, s'etant heurtee it une resistance considerable, ne semblait pas destinee it reunir les suffrages. L'Assemblee generale de l'OND a utilise la formule «cours d'eau internationaux}) lorsqu'elIe a transmis la question it la CDI pour etude. D'emblee, la CDI a remis it plus tard la definition du terme. Dans les premiers projets d'articles qu'il a rediges cependant, Ie juge Schwebel a avance la notion de «systeme de cours d'eau international ». On a donc juge bon d'indiquer ce qu'on entendait par «systeme », si bien que, sans chercher it en donner une definition, la CDI a adopte une acception de l'expression «systeme de cours d'eau international» comme «hypothese de travail ». L'« hypothese de travail» faisait l'objet de trois paragraphes. Le premier refletait, grosso modo, la notion de «bassin de drainage international ». C'est Ie troisieme paragraphe qui a cause Ie plus de problemes. II declare en substance: Dans la mesure oil certaines parties des eaux situees dans un Etat ne sont pas affectees par les utilisations des eaux faites dans un autre Etat, Entre Ies Etats-Unis d'Amerique et Ie Canada (1941), 3 Recueil des sentences arbitrales internationales. 1905 (1949). 4 Entre I'Espagne et Ia France, 12 Recueil des sentences arbitrales intemationales. 281 (1957). a Juge la Cour internationale de justice. Stephen M. Schwebel, rapp., Premier rapport sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eaux internationaux a des fins autres que la navigation, 1979, Vol. II, Ire partielANNUAIRE COM. DROIT INT'L 143, doc. des Nations Unies AlCN.4/320. Pour Ie deuxierne rapport, voir Le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux pour la navigation, 1980, Vol. II, 2e partie, ANNUAIRE COM. DROIT INT'L 104, doc. des Nations Unies AlCN.4/332 et Add. 1. Pour Ie troisieme rapport, voir Troisieme rapport sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eaux a internationaux desfins autres que la navigation, doc. des Nations Unies AlCN.4/348. 6 Juge a Ia Cour intemationale de justice. Jens Evensen, rapp., Premier rapport sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eaux internationaux a des fins autres que la navigation, 1983, Vol. II, 1re partie, ANNUAlRE COM. DROIT INT'L 155, doc. des Nations Unies AlCN.4/367. Pour Ie deuxieme rapport, voir doc. des Nations Unies AlCN.4/381. 37 ou n'affectent pas ces utilisations, elles ne sont pas reputees faire partie du systeme du cours d'eau internationaL Ainsi, dans la mesure oil les utilisations des eaux du systeme exercent des effets les unes sur les autres, Ie systeme est repute international, mais seulement dans cette mesure; Ie caractere international du cours d'eau n'est donc pas absolu mais relatif. Cette notion de « relativite» du caractere international a ete retenue par Ie juge Evensen dans les projets d'artic1es qu'il a proposes. Seion la clause de « relativite », la meme etendue d'eau peut etre internationale pour l'un des riverains mais pas pour l'autre, qui n'est pas affecte par l'utilisation. La « relativite» etait une invention nouvelle et equivalait it nier la notion meme de cours d'eau international. Etant donne les problemes que nous avons signales plus tot, nous avons decide d'adopter une expression plus neutre, « cours d'eau international », aux fins de Ia politique de la Banque, et de donner la liste des formations aquatiques correspondant it ce terme. Nous avons rejete l' « hypothese de travail» et la « relativite ». Regles de fond Dans l'elaboration de la politique de la Banque, nous avons pris en consideration les deux principes cites precedemment : Ie droit it une utilisation equitable et I' obligation de ne pas causer de dommages appreciables. Cependant, ces deux principes ont ete formules differemment par l' ADI et par la CDI, et, au sein de cette derniere, d'une maniere tout it fait differente par Ie juge Schwebel et par Ie juge Evensen. Quoi qu'il en soit, 1'« obligation de ne pas causer de dommages appreciables» a ete choisie comme principe fondamental de la politique de la Banque. Ce choix a ete critique pour les raisons suivantes : i) L'obligation de «ne pas causer de dommages» favorise les riverains d'aval ; ii) La politique ne tient pas compte du principe de I'utilisation equitable; et iii) La politique favorise un developpement precipite. S'agissant de la premiere critique, on fera remarquer que cette politique ne penalise pas les riverains d'amont. Un riverain d'aval peut aussi causer des dommages en amont. La deuxjeme critique est egalement sans fondement. Le document de politique generale de la Banque proposant Ie changement de politique accorde autant d'importance aux deux principes. A l'epoque oil la politique a ete revisee (1984-85), la CDI avait pris deux positions tres differentes. Le juge Schwebel a propose la regIe d'une maniere qui laissait entendre qu'un riverain pouvait causer des dommages appreciables it un autre riverain des lors qu'il agissait conformement au principe de I'utilisation equitable des eaux. Ainsi, dans une certaine mesure, ce dernier principe l' emporte sur l' obligation de ne pas causer de dommages appreciables. Mais Ie juge Evensen a radicalement modifie cette obligation et I'a enoncee sans se referer it l'utilisation equitable, dissociant ainsi les deux principes. 38 La politique de la Banque aurait aussi pu etre axee sur Ie principe de l'utilisation equitable. Ceia aurait toutefois apporte une complication de taille : pour chaque projet, il aurait fallu que la Banque determine si une utilisation particuliere qu'elle devait financer correspondait au principe de l'utilisation equitable pour l'Etat beneficiaire, ce qui impliquait en outre l'analyse de ce qui etait equitable pour les autres riverains, tache que, n'etant ni une cour ni un tribunal, la Banque ne peut accomplir sans Ie consentement des autres riverains. L'obligation de ne pas causer de dommages semblait en revanche mieux adaptee aux operations de la Banque et facile a appliquer. Qui plus est, I'adoption en tant que principe directeur de I' obligation de ne pas causer de dommages est conforme a la pratique suivie par la Banque au cours des annees. Elle ne porte aucunement atteinte a la validite du principe de l'utilisation equitable. Cela dit, je dois reconnaitre qu'apres avoir opte pour l'obligation de ne pas causer de dommages appreciables, je n'ai pu me debarrasser du soup90n que, en s'efforyant de determiner si un projet causerait ou non des dommages appreciables, la Banque ne pourrait eviter de se pencher sur la question de I'utilisation equitable. Dans Ie cadre de l'examen d'un projet, rai en fait affirme qu'il ya dommage lorsqu'on denie a un Etat du cours d'eau Ie droit a l'utilisation equitable. Le Conseiller juridique m'ayant demande d'expliquer rna position, j'ai repondu qu'il existait un point ou les deux regles se recoupaient. Apres un debat prolonge, Ie Conseiller juridique a decide que la Banque n' examinerait pas la question de savoir si un projet causerait ou non des dommages appreciables, mais celle de savoir si Ie projet causerait des dommages ou des effets nefastes. Dans l'affirmative, la Banque n'irait pas plus loin et ne financerait pas Ie projet. A la lumiere des travaux ulterieurs de la CDI, la decision du Conseiller juridique devanyait d'une maniere remarquable les resultats des travaux de la Commission. Jusqu'a cette epoque (1984-85), la CDI employait I'expression « dommages appreciables» pour enoncer Ie principe du droit fondamental, ainsi que lorsqu'il s'agissait des travaux projetes par un riverain, lesquels ne devaient pas, non plus, causer de dommages appreciables. Par la suite, tout en conservant Ie principe de fond tel qu'il a ete modifie, la CDI a renonce a I'expression «dommages appreciables}) dans Ie cas de travaux projetes (categorie a laquelle appartiennent les projets de la Banque) et l'a remplacee par les mots « effets prejudiciables importants }). La pratique de la Banque consistant a s'assurer que ses proj ets, qui sont generalement des travaux proj etes, ne causeront pas d' « effets negatifs }) plutot que des « dommages appreciables », est parfaitement conforme, je crois pouvoir l'affirmer, au droit international. S'agissant de Ia troisieme critique, a savoir que la Banque encourage un developpement precipite en aval, on peut faire valoir que c'est ce qui s'est toujours produit, independarnment de la politique de la Banque. Types de projets Dans la mesure ou la politique a ete formulee a l'intention des services juridiques et non juridiques, on a juge utile de definir egalement Ie type de projets auxquels elle 39 s'appliquait. La declaration de politique generale temoigne en outre de l'interet porte par la Banque a l'aspect environnemental important de la pollution. Notification Sauf exceptions mineures, la politique de la Banque impose que les riverains soient informes d'un projet. Le devoir de notification decoule des regles de fond du droit internationaL II est admis par les institutions savantes et les erudits, et il jouit d 'un certain appui dans la pratique des Etats. Portee de l'obligation de notification Les Regles d'Helsinki stipulent qu'un Etat est tenu de notifier a tout autre Etat du bassin dont les interets pourraient etre substantiellement leses qu'il a l'intention d'entreprendre des ouvrages ou des travaux qui pourraient modifier Ie regime du bassin d'une maniere pouvant donner lieu a un differend. Dans leur formulation respective de l'obligation de notification, les juges Schwebel et Evensen rendaient tous deux la notification obligatoire si Ie projet envisage risque de causer des dommages appreciables a un autre Etat du cours d'eau. Selon ces formulations, c'est uniquement a l'Etat du cours d'eau envisageant un projet qu'il appartient de determiner s'il convient de notifier ses intentions aux autres Etats du cours d'eau. Dans la pratique, on a estime qu'il ne serait pas souhaitable que la Banque s'en remette exclusivement a des observations effectuees par un Etat qui risquent de leser les droits et les interets d'autres Etats du cours d'eau. Par ailleurs, meme si Ie droit international autorise un Etat du cours d'eau a ne pas informer les autres Etats du cours d'eau de projets qui, selon lui, ne sont pas de nature a causer des dommages appreciables, la Banque doit tenir compte dans ses operations des contraintes que lui impose son statut d'institution de cooperation internationale, et eviter tout risque de differend entre ses membres. C'est pourquoi, hormis deux exceptions, la politique revisee de la Banque adopte Ie principe de la notification pour tous les projets. Les exceptions sont: i) Les projets tels que ceux comportant des travaux de remise en etat, de construction ou autres, destines a completer ou modifier des ouvrages existants ou deja entrepris, si, de l'avis de la Banque, ils ne risquent pas de nuire a la qualite ou au debit des eaux parvenant aux autres riverains. La politique precise cependant que, s'il existe un accord ou un arrangement entre les riverains, les services de la Banque s' efforceront de faire respecter ses dispositions. ii) Les enquetes sur les ressources en eau et les etudes de faisabilite relatives a des cours d'eau internationaux. iii) La politique operationnelle 7.50 presentement en vigueur contient une autre exception qui reflete l'interpretation de la politique par la Banque. 40 Periode de notification La notification est envisagee des la premiere phase du cycle des projets. Cependant, les membres du Comite de la Banque charge de reviser la politique n'etaient pas unanimes en ce qui concerne Ie delai de reponse accorde it I'autre riverain. La CDI avait propose qu'il soit accorde un delai raisonnable de six mois. Certains membres du Comite trouvaient ce delai trop long, tandis que d'autres jugeaient que, dans Ie cas d'un projet complexe, six mois ne suffiraient peut-etre pas. lIs se sont entendus sur un compromis, selon Iequel la politique stipule: «Les autres riverains devront disposer d'un delai raisonnable, n'excedant normalement pas six mois, it partir de I' envoi de Ia description detaillee ... » Refus de notifier Selon les regles de la CDI, la responsabilite d'un Etat du cours d'eau est engagee s'il n'informe pas les autres Etats du cours d'eau du projet envisage et si Ie projet cause des dommages appreciables. Compte tenu de cette responsabilite, la Banque a adopte une approche differente : si l'Etat du cours d'eau s'abstient de notifier et s'oppose it ce que Ia Banque Ie fasse, celle-ci cessera d'instruire Ie projet. Dans la pratique, cette disposition s'est revelee tres efficace. Reponse du riverain La Banque ne demande pas que l'Etat du cours d'eau auquel notification a ete envoyee donne son consentement. II lui suffit de donner une reponse positive, qui peut prendre la forme d'un consentement, de l'absence d'objections, d'un soutien en faveur du projet ou d'une confirmation que Ie projet ne lesera pas ses interets. Absence de reponse Si l'Etat du cours d'eau auquel notification a ete envoyee ne repond pas, la situation est plus delicate. L'Etat beneficiaire peut-il poursuivre Ie projet sans engager sa responsabilite en vertu du droit international? L'absence de reponse implique-t-elle Ia perte de droits fondamentaux en vertu du droit international? Le silence peut-il etre intetprete comme un consentement? Tels etaient les principaux problemes auxquels nous avons dO nous attaquer. Les Regles d'Helsinki laissaient ces questions sans reponse. Les juges Schwebel et Evensen, en revanche, ont carrement affronte Ie probleme de fond et se sont essentiellement ranges it l'opinion suivant laquelle la responsabilite d'un Etat ayant envoye notification ne serait pas engagee, dans la mesure ou i1 ne contrevenait pas d'une autre maniere aux dispositions des projets d'articles presentes it la CDI. II semblait ressortir implicitement de cette position que Ie silence equivalait it un consentement. Cette intetpretation ne nous a pas pleinement satisfaits, compte tenu des projets d'artic1es de la CDI concernant la responsabilite des Etats. Un Etat membre de la Banque peut avoir 41 toutes sortes de raisons de ne pas repondre. Peut-etre n'a-t-il pas de gouvemement. Plusieurs factions peuvent pretendre etre Ie gouvemement legitime. Devant les divergences d'opinion, nous avons decide de laisser ala direction de la Banque Ie soin de fixer la marche asuivre en I' absence de reponse. La direction peut decider de soumettre la question a des experts independants, comme stipule dans la Politique operationnelle. Protestations des riverains Avant 1985, la politique suivie par la Banque en cas de protestation de la part d'un riverain etait assez peu nuancee. Les services de la Banque etaient tenus d'infonner les Administrateurs, a l'occasion de l'examen du pret, que la Banque s'etait assuree «que Ie projet ne lese pas les interets des autres riverains et que Ie fait qu'ils n'ont pas donne leur consentement expres n'a aucune incidence quant au fond ou que leurs objections ne sont pas fondees ». La politique revisee etablit des procedures plus detaillees en cas de protestation. La Banque peut demander l'opinion d'un expert independant ou plus, avant de decider si elle poursuivra la preparation du projet. Les dispositions pertinentes sont decrites en detail dans la procedure de la Banque 7.50 (BP 7.50) actuellement en vigueur. On avait propose, dans 1es projets de texte prepares en 1985, de recourir a des moyens pacifiques de reglement des differends au cas OU les objections se seraient revelees fondees. La direction de la Banque a juge cette proposition inacceptable en raison de son caractere automatique. II a donc ete stipule que l'on recourra «nonnalement» a des moyens pacifiques lorsque les objections sont fondees. Opinion independante La designation des experts independants a souleve une question importante : a qui appartient Ie pouvoir de designation? Aux riverains ? Nous avons rejete cette idee, car la procedure s'apparentait trop a une procedure d'arbitrage. Dans Ie cas d'un cours d'eau ayant plusieurs riverains, Ie groupe d'experts serait devenu trop lourd agerer. De plus, les riverains d'amont ou ceux d'aval auraient pu s'estimer sous-representes. En outre, un nombre pair aurait oblige a recourir a un agent exterieur, ce qui aurait occasionne des procedures complexes et des retards. C'est pourquoi nous avions propose anterieurement de donner au president de la Banque Ie pouvoir de designer un Groupe consultatif technique comprenant les experts. Cette proposition a rec;u un accueil assez negatif de la direction. Les dispositions pertinentes figurent dans la procedure BP 7.50 en vigueur. CRITIQUES FORMULEES A L'ENCONTRE DE LA POLITIQUE DE LA BANQUE La distinction entre riverains d'amont et riverains d'aval La politique de la Banque a ete critiquee au cours des ans. On lui a reproche de favoriser les riverains d'aval. Nous avons deja refute cette objection. D'aucuns ont soutenu que la politique aurait du etre fonnulee du point de vue de chacune des deux 42 categories de riverains. En fait, dans l'une des declarations revisees de politique generale de la Banque rendues necessaires apres 1985 par la reorganisation interne de la Banque, cette idee a ete incluse par inadvertance. Elle a aussitot ete effacee. La Banque n'a pas retenu cette approche amont-aval et a toujours applique sa politique de la meme maniere a tous les Etats de cours d'eau. II y a plusieurs raisons a cela. Des considerations geographiques, par exemple, s'opposent a l'adoption de cette approche. Les cours d'eau frontieres n'ont pas de riverains d'amont et d'aval. Un cours d'eau peut couler de l'Etat A a l'Etat B, puis former une frontiere entre les deux et couler ensuite de l'Etat B a l'Etat A. Lequel est Ie riverain amont et Ie riverain aval? Qui plus est, cette approche n'etait enterinee ni par la CDI ni par I' AD I. Au contraire, s' agissant des utilisations a des fins de navigation, c'est Ie principe de l'egalite des riverains qui l'emporte. La question des eaux souterraines L'un des principaux reproches que l'on fait ala politi que de la Banque est qU'elle n'aborde pas la question des eaux souterraines internationales. On fera remarquer a ce propos que cette question a ete pleinement prise en consideration durant les travaux de revision de la politique, mais etant donne que la CDI avait remis la definition de la notion de «cours d'eau international}) a une date ulterieure et qU'elle avait decide que ses projets d'articles ne s'appliqueraient pas aux eaux souterraines fermees, la Banque e1le aussi les a exclues de sa politique. Pourtant, elle a applique sa politique au cas par cas a des projets utilisant des eaux souterraines de caractere international. L'adoption de la Convention rend necessaire un reexamen urgent de la politique, soit pour qU'elle englobe les eaux souterraines, soit pour qu'une politique distincte soit formulee sur ce sujet. La Banque s'abstient de financer des projets faisant l'objet de differends Comme on l' a vu, la politique de la Banque etablit les procedures a suivre en cas de protestation de la part des riverains. Certains sont d'avis que la Banque ne doit pas financer de projets qui fassent l'objet de differends. Le probleme, c'est que cela equivaut a donner aux autres riverains un droit de veto. Lorsqu'un projet offre des avantages potentieis trop importants et que les solutions de rechange font dHaut, une protestation ne doit pas empecher Ia Banque de Ie financer si les dommages sont inexistants ou negligeables. Ce qui importe, en ce cas, c'est que la Banque agisse avec toute la transparence possible, ce qui est I'objet de la politique. Cependant, Iorsque Ia Banque decide de financer un projet en d6pit de l'opposition d'un autre riverain, en se fondant sur Ie fait que ses services ont estime que Ie projet ne causerait pas de dommages appreciables, elle a l'obligation morale de continuer a surveiller l'impact du projet pendant une periode raisonnabIe, afin de s'assurer qu'it n'en resulte pas de dommages appreciables. La Banque a un role trop passif On a egalement rep roche a Ia Banque de manquer d'initiative dans Ie domaine des droits des riverains. Ce reproche n'est pas injustifie, mais i1 ne faut pas oublier qu'il ya des limites a ce que Ia Banque peut faire sans etre excessivement autoritaire ou sans 43 s'ingerer dans les affaires de ses pays membres. On disc~rne cependant une evolution dans ce domaine depuis quelques annees. La Banque peut accorder un appui financier et technique accru aux institutions de bassin existantes ou elle peut aider a etablir ce type d'institutions. Regie relative aux additions mineures Comme nous l'avons signale plus tot, la revision de 1985 levait l'obligation de notification dans Ie cas d'additions ou de modifications mineures apportees a des ouvrages existants. Cette exception, telle qu'elle a ete modifiee par la suite, figure au paragraphe 7 de la declaration OP 7.50. Ce paragraphe a ete juge trop limite et restrictif. Or, on sait que la notification est l'un des principes fondamentaux de la politique de la Banque. Cette exception a pour objet de permettre d'apporter des additions ou des modifications mineures aux ouvrages existants, mais certainement pas de permettre, par exemple, d'ajouter des canaux d'irrigation a un projet d'hydroelectricite ni de faire a un projet d'irrigation des additions periodiques qui, en fin de compte, feraient plus que doubler la superficie couverte dans Ie projet initiaL La declaration OP 7.50 precise Ia portee de l'exception visee dans la revision de 1985. Projets concernant un affluent sur Ie territoire du riverain situe Ie plus en ava) Cette exception, qui figure au paragraphe 7 (c) de la declaration OP 7.50, n'existait pas dans la revision de 1985. Elle tient compte du resultat d'une decision prise par la Banque au sujet d'un projet situe sur Ie territoire du dernier riverain d'aval. Je trouve personnellement que cette formulation est mal choisie, car elle est incompatible avec notre position sur la question amont-avaI, dans la mesure ou elle leve l'obligation de notification pour les projets que la Banque envisage de financer dans un Etat riverain d'aval. Une autre formulation serait peut-etre plus appropriee. QUELQUES PROBLEMES POSTERIEURS A 1985 Aqui donner notification? La question s'est posee a l'occasion d'un projet au Lesotho, sur un cours d'eau dont la Namibie est l'un des riverains. La Namibie n'etant pas ind6pendante a I'epoque, la Banque a envoye la notification au Conseil des Nations Unies pour la Namibie. Delai de reponse On a deja explique pourquoi on a choisi de dire ({ n'excedant normalement pas six mois». La question de savoir quel est Ie delai raisonnable pouvant normalement etre accorde n'a pas ete tranchee, la raison etant que Ie droit international, en l'occurrence, penche pour six mois. Le juge Evensen a declare de fayon assez categorique : « Six mois est Ie delai minimum raisonnable qui a ete propose. » On a estime que six mois serait un delai raisonnable pour la Banque aussi. II s'est toutefois revele que ce delai de six mois a generalement ete considere comme un maximum et que Ie delai de reponse accorde en 44 realite etait plus court. Ce n'est pas ce que nous avions it l'esprit. Si Ie droit international prevo it un delai de six mois, c'est cela qui doit etre Ie delai minimum pour la Banque. La procedure GP 7.50 a donc ete modifiee et precise qu'un delai inferieur it six mois n'est recommande que pour les situations d'urgence. Notification en vertu de la politique de la Banque lorsqu'i1 existe des accords internationaux La question est celle-ci : si deux Etats de cours d'eau ont conclu un accord qui, outre des clauses relatives au partage des eaux, contient des dispositions exhaustives et detaillees sur I'utilisation des eaux, mais ne prevoit pas I'obligation de notifier, la Banque doit-elle exiger, confonnement a sa politique, la notification pour les projets qui ne contreviennent pas aux clauses de I'accord concernant Ie partage des eaux ? Mon opinion est qu'elle n'a pas a Ie faire. La politique de la Banque n'invalide pas un accord international et comme, dans cette affaire, les parties n'envisageaient pas d'envoyer notification, elles ne sont pas tenues de Ie faire. Deja, on a eu la preuve maintes fois qu'il est extremement difficile de parvenir a un accord sur Ie partage des eaux et, lorsqu'il en existe un, tout doit etre fait pour qu'it exerce son plein effet. CONCLUSION Des Ie debut, ou presque, de ses operations de financement du developpement, Ia Banque mondiale s'est trouvee confrontee a des difficultes considerables lorsqu'elle a envisage de financer des projets relatifs it des cours d'eau internationaux. L'existence de differends entre riverains dans de nombreuses regions du monde et Ie manque de clarte des regles pertinentes du droit international l' ont amenee, au debut, a faire preuve de la plus grande prudence. Par la suite, pour resoudre les problemes presentes par ces facteurs, elle a adopte en 1956 une directive de politi que generale it I'intention de son personnel. Cette directive a ete revisee plusieurs fois, et principalement en 1985. Ces revisions sont refletees dans la declaration de Politique operationnelle, les Procedures de la Banque et les Pratiques optimales en vigueur actuellement. Cette politique se fonde sur I'obligation de ne pas causer de dommages appreciables aux autres riverains, qui est une regie du droit international. Cette approche a ete adoptee pour des raisons purement pratiques et eu egard au caractere de la Banque en tant qu'institution de cooperation internationale, et non pas parce que la Banque estimait que l' obligation en question l' emportait sur Ie droit des riverains a une utilisation equitable. La politique de la Banque est indeniablement confonne aux regles du droit international regissant les cours d'eau internationaux. Elle a influe sur ces regles et a ete influencee par elles. Cependant, vu les critiques fonnuIees a l'encontre de cette politique, les problemes souleves lors de son application et l' evolution recente du droit international, comme I'inclusion des eaux souterraines, peut-etre serait-il opportun que la Banque envisage d'y apporter des modifications. 45 TROISIEME PARTIE LES COURS D'EAU INTERNATIONAUX ET L'ENVIRONNEMENT CHAPITRE4 Les strategies adoptees par la CEE-ONU pour proteger I'environnement dans Ie contexte des cours d'eau internationaux : Les Conventions d'Helsinki et d'Espoo Branko Bosnjakovic· LES CONVENTIONS ENVIRONNEMENTALES DE LA CEE-ONU: GENESE ET PROBLEMES Nouvelles frontieres et nouveaux risques de problemes environnementaux transfrontieres Les changements en cours en Europe creent des defis redoutables dans Ie domaine de la cooperation regionale en general et dans ceux de l'environnement et de la securite en particulier. En1990, la Commission economique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU) comptait 34 pays membres. En 1995, ce chiffre etait passe a 55, dont 27 pays en transition. L'emergence de nouveaux pays dont les economies sont en transition engendre de nouvelles frontieres, et donc des situations et des problemes transfrontieres qui n'existaient pas auparavant. La protection de l'environnement, Ie developpement durable et l'utilisation rationnelle des ressources naturelles sont des problemes de caractere principalement transnational. TIs englobent l'utilisation et la protection de l'eau douce et de l'eau de mer; la pollution de l'atmosphere (sur de grandes etendues); la desertification ou les inondations; les dechets nocifs; les transports; les risques nucleaires; et l'impact des activites militaires. Le fait qu'un nombre croissant de pays en transition en soient au meme niveau que les pays en developpement accroIt la diversite des contextes socio-economiques et environnementaux, et donc des defis lies a la securite environnementale. L'heritage ecologique du passe dans les pays en transition Deux rapports generaux publies recemment, «L'environnement de l'Europe ­ L'evaluation de Dobric »1 et « Concern for Europe's Tomorrow »2, presentent un tableau Conseiller regional sur l'environnement, ONU/Commission economique pour l'Europe, Geneve (Suisse). I L'ENVIRONNEMENT DE L'EUROPE L'EVALUATION DE DoBRit (David Stanners et Philippe Bourdeau, directeurs de publication, 1995). 49 analogue des risques environnementaux et des problemes observes qui sont particuliers aux pays en transition, ou qui y sont plus prononces. Les pays en transition comprennent les pays d'Europe centrale et orientale (pEeO) et les Nouveaux Etats independants (NEI), issus de l'ancienne Union sovietique. Les secteurs economiques et les activites qui presentent Ie plus de risques pour l'environneme~t dans les pays en transition sont l'industrie, l'energie et I' agriculture. A cela, i1 faut ajouter Ies carences de l'infrastructure, notamment dans Ie domaine de l'alimentation en eau, de I'epuration et de la gestion des dechets solides. L'industrie manufacturiere represente pres de 50 % du pm de certains PEeO et NEI, soit Ie double du pourcentage de rUnion europeenne (DE). Les economies planifiees de l'ancienne URSS en particulier ont donne naissance it de vastes conglomerats industriels dans lesquels les activites interdependantes etaient situees it proximite les unes des autres. On mettait I' accent avant tout sur Ie rendement, sans guere se preoccuper de ce qu'il advenait des emissions ou des dechets. La pollution de l'air, qui est devenu un probleme de taille dans bien des regions industrielles, est associee it une progression de la morbidite due aux maladies respiratoires et aux allergies, surtout chez les enfants. Le stockage des dechets industriels liquides dans des bassins non isoles et Ie depot pur et simple des dechets solides d'origine industrielle ou municipale sur Ie sol se sont traduits par une contamination generalisee du sol et de l' eau. L'utilisation des combustibles fossiles pour la production d'energie dans les centrales electriques, l'industrie et les transports demeure l'une des principales sources de pollution de l'air ambiant dans les villes, par les particules en suspension, I'oxyde d'azote (NOx), Ie gaz carbonique (C02) et l'anhydride sulfureux (S02). Le niveau des emissions de S02 dans les PECO est tres eleve par rapport it l'energie consommee, car ces pays utili sent principalement du charbon de mauvaise qualite et ignorent les techniques de lutte contre les emissions. La consommation de charbon par les menages est egalement un facteur. Dans les economies planifiees, on ne cherchait guere it encourager I' amelioration du rendement energetique. L' agriculture et I 'elevage intensifs, combines it une utilisation excessive de produits chimiques, aggravent considerablement les pressions exercees sur l'environnement aquatique it partir de sources diffuses. Les superficies irriguees se sont largement etendues, en particulier dans les regions semi-arides des PEeO et des NEI. L'irrigation a des effets neiastes sur I' environnement, notamment I' epuisement des reserves en eau des regions montagneuses, des cours d'eau et des sources artesiennes locales, et la salinisation et l'alcalinisation des sols, dues it leur mobilisation it une plus grande profondeur, qui les rendent impropres it l'agriculture et au paturage. Les regions entourant la mer d'Aral illustrent clairement les meiaits de l'irrigation et ses resultats : la desertification, la perte de deux tiers des arrivees d'eau et la disparition de la peche locale. 2 CENTRE EUROPEEN DE L'OMS POUR L'ENVIRONNEMENT ET LA SANTE, PENSER A L'EUROPE DE DEMAIN: L'HYGIENE DE L'ENVIRONNEMENT DANS LES PAYS DE LA REGION EUROPEENNE DE L'OMS (1994). 50 Dans les NEI, 86 millions de gens ne sont pas relies a un reseau fiable d'alimentation en eau potable. Ces carences fondamentales de l'offre sont aggravees par Ie mauvais etat des reseaux de distribution, si bien que les pannes, les fuites et la contamination sont des phenomenes courants. Les eaux usees ne sont pas convenablement traitees dans beaucoup de regions. Cet heritage a engendre de serieux problemes sur les cours d'eau transfrontieres, et continue de Ie faire. On ne saurait en faire l'inventaire complet, mais il vaut la peine d'en signaler quelques-uns. Hormis la pollution notoire des zones pelagiques, d'immenses formations aquatiques interieures, telles que la mer Caspienne, la mer d'Aral, et des lacs de taille petite ou moyenne comme les lacs Peipsi, Ohrid et Dojran, ont ete affectees. On ne doit pas oublier, lorsqu'on parle de la pollution des cours d'eau intemationaux, les efIets des accidents transfrontieres. Dans un contexte transnational, l' application des methodes d'evaluation de l'impact sur l'environnement represente un defi pour l'avenir. Reaction face aux defis environnementaux Alors qu'il existe en Europe de nombreuses structures de cooperation intemationales, supranationales, regionales et sous-regionales axees sur les questions economiques, la securite et autres, la CEE-ONU demeure Ie seul forum pan-europeen de cooperation pour l'environnement et pour Ie developpement durable. Outre qu'elle assure les services lies a « Un environnement pour l'Europe », la CEE est chargee de trois responsabilites: elaborer des politiques, des normes et des directives, y compris des instruments intemationaux de caractere obligatoire ; analyser et examiner les politiques des Etats membres dans Ie cadre des Etudes de la performance environnementale; et fournir une assistance technique aux Etats membres par Ie biais des services consultatifs. Desireuse d'aider a resoudre les problemes transfrontieres, la Commission economique pour l'Europe de l'ONU encourage la cooperation entre pays voisins en elaborant des structures institutionnelles et juridiques de portee regionale, mais qui puissent aussi servir de modeles pour resoudre les problemes environnementaux transnationaux d'autres regions. Jusqu'a present, les conventions regionales ci-apres ont ete adoptees : • Convention sur la pollution atmospherique transfrontiere a longue distance (signee en 1979, en vigueur depuis 1983) et cinq protocoles ; • Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs intemationaux (signee en 1992, en vigueur depuis Ie 6 octobre 19963) ; • Convention sur l'evaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontiere (signee en 1991, en vigueur depuis septembre 1997) ; Les recommandations et les directives de la CEE qui renforcent la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs intemationaux sont enUlll6rees dans l'annexe au present chapitre. 51 • Convention sur les effets transfrontieres des accidents industriels (signee en 1992) ; et • Convention concernant l'acces a l'infonnation sur l'environnement et la participation du public a la prise de decisions en matiere d'environnement (en preparation). LA CONVENTION D'HELSINKI SUR LA PROTECTION ET L'UTILISATION DES COURS D'EAU TRANSFRONTIERES ET DES LACS INTERNATIONAUX La Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux de la CEE-OND a ete signee a Helsinki en 1992 par 25 pays. Elle est entree en vigueur Ie 6 octobre 1996. Dispositions generales Les objectifs de la Convention (article 2) peuvent se resumer comme suit: • proteger l~s eaux transfrontieres (eaux de surface et eaux souterraines) par la prevention, la ma1trise et la reduction de la pollution; • gerer les eaux transfrontieres de maniere respectueuse de l'environnement et rationnelle ; • utiliser les eaux transfrontieres de maniere raisonnable et equitable; et • proteger/remettre en etat les ecosystemes. A cette fin, il incombe aux parties de prendre des mesures pour prevenir, ma1triser et reduire la pollution, si possible a la source. Cette obligation vaut aussi bien pour les sources diffuses que pour les sources ponctuelles. La Convention reconna1t explicitement la necessite d'appliquer un certain nombre de principes fondamentaux. Le principe de precaution signifie que les parties ne different pas la mise en ceuvre de mesures destinees a eviter que Ie rejet de substances dangereuses puisse avoir un impact transfrontiere sous pretexte que la recherche scientifique n'a pas pleinement demontre l'existence d'un lien de cause a effet entre ces substances et un eventueI impact transfrontiere. Les couts des mesures de prevention, de ma1trise et de reduction de la pollution sont a la charge du pollueur (< [ci-apres denoIDID6e I'Affaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros). Pour plus de renseignements, voir 32 I.L.M. 1293 (1993); voir egalement PHILIPPE SANDS, PRINCIPLES OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW 351-4 (1995). Le resume de l'arret est joint en annexe au present chapitre. 105 provisoire, denommee la « variante C ». Celle-ci consistait it. construire un seul barrage du c6te tchecoslovaque, mais necessitait la derivation sur Ie territoire de la Tchecoslovaquie de 80 % des eaux partagees. Cette derniere fit valoir que cette action etait justifiee par Ie traite de 1977, qui, en pratique, lui donnait des droits sur ce volume d'eau aux fins d'exploiter un barrage de son c6te. Les travaux de la variante C debuterent en 1991. Au debut de 1992, la Hongrie determina qu'elle n'avait pas d'autre option que de mettre fin au traite de 1977, qui etait apparemment la seule justification dont pouvait se prevaloir la Tchecoslovaquie pour appliquer sa solution unilaterale et provisoire. Cette situation compliquee se compliqua encore davantage en decembre 1992, lorsque la Tchecoslovaquie se scinda en deux pays, qui convinrent entre eux que la Slovaquie serait Ie successeur de la Tchecoslovaquie s'agissant de la propriete de la partie tchecoslovaque du projet. En octobre 1992, la Tchecoslovaquie avait procede au barrage du Danube et avait devie plus de 80 % de ses eaux dans un canal de derivation en territoire slovaque. En avril 1993, principalement sous la pression de la Commission des communautes europeennes, les deux pays accepterent de porter I'affaire devant la Cour internationale de justice. L'ARR.ET Cette affaire donna it. la Cour l'occasion de se pencher sur toutes sortes de questions juridiques internationales, en particulier Ie droit des traites, Ie droit de la responsabilite des Etats, Ie droit des cours d'eau internationaux, Ie droit de l'environnement et les relations entre tous ces domaines. II etait specifiquement demande it. la Cour de considerer trois questions posees par les parties. Que decida-t-elle? Premierement, elle repondit que la Hongrie n'etait pas en droit, en 1989, de suspendre puis d'abandonner, pour des motifs environnementaux, les travaux relatifs au projet conjoint. Deuxiememen!, elle decida que la Tchecoslovaquie (puis la Slovaquie) n'etait pas en droit de faire fonctionner it. compter d'octobre 1992 une solution unilaterale detoumant Ie Danube sans I' accord de la Hongrie (elle a cependant decide que les travaux effectues avant I' entree en fonctionnement n'etaient pas illicites). Troisiemement, la Cour poursuivit en disant que la Hongrie n'etait pas en droit, en mai 1992, de mettre fin au traite de 1977, qui demeure en vigueur it. ce jour. Se toumant vers l'avenir, la Cour indiqua la base de cooperation et d'entente qu'elle esperait voir adopter par les parties, suggerant que Ie maintien du statu quo (un barrage au lieu de deux, exploite conjointement, ne fonctionnant pas en regime de pointe) constituerait une solution appropriee, ce qui equivalait it. une reecriture du traite de 1977. IMPLICATIONS Cet arret eciaire Ie droit des cours d'eau et les obligations environnementales internationales d'un jour interessant. 11 est toutefois important de rappeler que la Cour a applique Ie droit en la matiere dans Ie contexte du traite de 1977, qui prevoyait 1ui-meme la protection de la qualite de l'eau et la protection de la nature (aux articles 15 et 19). L'arret peut signifier que Ie droit environnemental international a «atteint sa majorite », en particulier dans la partie de l'arret relative it. la base de cooperation future entre les deux Etats. Bien que la Cour n'ait manifestement pas ete convaincue par les 106 preoccupations environnementales de la Hongrie, du moins telles qu'eUes se presentaient en 1989, elle a neanmoins convenu qu'il existait un principe de «necessite ecologique », qui permet it un Btat de chercher it exclure l'illiceite d'un fait non conforme it une obligation internationale en invoquant Ie droit de la responsabilite des Btats. 2 La Cour a admis que les preoccupations en ce qui concerne l'environnement naturel avaient trait it un « interet essentiel » de I'Btae, indiquant que, pour determiner si un etat de « necessite ecologique» existait, it devait etre au moins prouve qu'un «peril» reel, «grave» et « imminent» existait au moment ou ce principe etait invoque, et que seules les mesures prises pouvaient permettre d'y faire face. 4 Cependant, Ia Cour estima que Ie peril n'etait pas suffisamment certain, et par consequent imminent, en 1989 pour justifier l'invocation du principe. n convient de noter qu' en fixant Ie critere it utiliser la Cour n'a pas saisi cette occasion pour inclure Ie principe de precaution, qui etait ne it la fin des annees 60, et it propos duqueIIes parties etaient largement d'accord. S'agissant de l'illiceite de la prise de controle par la Tchecoslovaquie d'une partie du Danube (ressource partagee), la Cour a principalement justifie sa conclusion en se referant au droit des cours d'eau internationaux, et ne citait qu'en passant les consequences environnementales prejudiciables de cette action. S'agissant du droit des cours d'eau, on remarquera surtout que la Cour a etendu aux utilisations autres que la navigation Ie principe applique par la Cour permanente de justice internationale dans son Arret sur l'affaire de l'Oder, suivant lequel «[cette] communaute d'interets sur un fleuve navigable devient la base d'une communaute de droit, dont les traits essentiels sont la parfaite egalite de tous les Btats riverains dans I'usage de tout Ie parcours du fleuve. »5 Voici ce qu'a dit la Cour : Le developpement moderne du droit international a renforce ce principe egalement pour les utilisations des cours d'eau internationaux it des fins autres que la navigation, comme en temoigne l'adoption par l'Assemblee generale des Nations Unies, Ie 21 mai 1997, de la Convention sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux it des fins autres que la navigation. La Cour considere que la Tchecoslovaquie, en prenant unilateralement Ie contrOle d'une ressource partagee, et en privant ainsi la Hongrie de son droit it une part equitable et raisonnable des ressources naturelles du Danube avec les effets continus que Ie detournement de ses eaux d6ploie sur l'ecologie de la region riveraine duo Szigetk:{)z [zone de terres humides en territoire hongrois] - n'a pas respecte la proportionnalite exigee par Ie droit international. 6 2 Affaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros, par. 51-53. 3 Id., par. 53. 4 Id., par. 54. Juridiction territoriale de la Commission internationale de l'Oder, arret nO 16, 1929, Cour permanente de justice internationale, (Serie A) n° 23, page 27. 6 Voir note 1 ci-dessus, par. 85. 107 11 est a remarquer que, pour parVenir a cette conclusion, la Cour s'est appuyee Ie plus directement sur Ie droit international des cours d'eau et non sur les principes de cooperation environnementale (par exemple l'echange d'informations sur des mesures susceptibles d' avoir des consequences environnementales transfrontieres, la realisation d'une evaluation de l'impact environnemental, etc.). Elle l'a fait, de plus, en se referant a une convention mondiale recemment adoptee, que la Hongrie avait signee, mais pas la Slovaquie, et non pas a l' Accord regional de cooperation a la protection et l'utilisation ecologiquement rationnelle du Danube conclu en 1994, que les deux pays ont signe et qui entrera bientot en vigueur. En ce qui concerne la terminaison du traite, la Cour a examine Ie lien entre Ie traite de 1977 et les normes ulterieures de droit de l'environnement, et e1le a exprime des observations interessantes, qui touchent aux activites de la Banque mondiale et des autres institutions de pret multilaterales qui sont tenues d'appliquer des normes environnementales. La Cour a dit que les nouvelles normes du droit de l'environnement, recemment apparues, « sont pertinentes pour I' execution du traite » de 1977, et que bien que les articles 15 et 19 de celui-ci ne contiennent pas d'obligations specifiques de faire, ils imposent aux parties de veiller a ce que la qualite des eaux du Danube ne so it pas compromise et a ce que la protection de la nature soit assuree, et «de tenir compte des nouvelles normes en matiere d'environnement lorsque ces parties conviennent des moyens » d'executer Ie traite. 7 La Cour est revenue sur ce sujet dans la partie de son Arret traitant de la cooperation future entre les parties. Elle a statue que «ce qui aurait pu etre une application correcte du droit en 1989 ou 1992 ... pourrait representer un mal-juge en 1997. »8 Cela indique que la Cour reconnait, et Ie fait est important, une caracteristique du droit de l'environnement, egalement valable dans Ie contexte des projets impliquant l'utilisation des cours d'eau: sa propension Ii evoluer rapidement. En consequence, la Cour a propose, etant donne les incidences du projet sur l'environnement et ses implications pour celui-ci, qui seront necessairement une question cle, que dans l'evaluation du risque environnemental, ces «normes nouvelles [soient] prises en consideration et ces exigences nouvelles convenablement appreciees, non seulement lorsque des Etats envisagent de nouvelles activites, mais aussi lorsqu'ils poursuivent des activites qu'ils ont engagees dans Ie passe. »9 Ces paroles pourraient etre lourdes de sens, voire radicales, dans la mesure ou elles suggerent que les projets a long terme doivent s'adapter aux nouvelles normes a mesure qu'elles evoluent. Cependant, la Cour ne tenait pas a entrer dans les details sur la fayon dont cette approche pourrait se traduire dans les operations. De fait, e1le n'a pu se resoudre a utiliser l'expression «evaluation d'impact sur I' environnement», se bornant a demander aux parties d'« examiner a nouveau les effets sur l'environnement de l'exploitation de la centrale. »10 Elle n'a pas indique les normes a appliquer et e1le a invoque Ie «concept de developpement durable» (sous­ [d., par. 112. [d., par. 134. 9 !d., par. 140. to !d. 108 entendant peut-etre par Iii. l'existence d'un aspect juridique), mais sans preciser ce qu'il signifiait dans la pratique. CONCLUSION En conclusion, la Cour a fait un effort considerable pour developper Ie droit relatif aux cours d'eau et iI. la necessite de proteger l'environnement. S'agissant des cours d'eau, ia Cour, dans son premier arret relatif iI. un cours d'eau international, a confirme les principes cardinaux de I'utilisation equitable et raisonnable, soulignant l'importance de parvenir iI. un accord entre Etats riverains ayant un interet dans l'utilisation d'un cours d'eau international iI. des fins autres que la navigation. Pour ce qui est de la protection de l'environnement, e1le a place Ie droit international de l'environnement dans sa phase de maturite, confirmant sa place parmi les regles reconnues du droit public international, meme si, ce faisant, elle a largement exerce sa discretion en indiquant les principes et normes applicables. 109 ANNEXE Affaire relative au Projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie) Resume de I' Arret du 25 septembre 1997· Rappel de la procedure et expose des demandes (par. 1-14) La Cour commence par rappeler que l'instance a ete introduite, Ie 2 juillet 1993, par la notification conjointe, par la Hongrie et la Slovaquie, d 'un compromis, signe it Bruxelles Ie 7 avril 1993. Apres avoir cite Ie texte du compromis, la Cour expose les etapes successives de la procedure, mentionnant, entre autres choses, la visite sur les lieux qu'elle a effectuee, it l'invitation des parties, du 1er au 4 avril 1997. Elle enonce ensuite les conclusions des parties. Historigue du differend (par. 15-25) La Cour rappelle que la presente affaire trouve son origine dans la signature, Ie 16 septembre 1977, par la Republique populaire hongroise et la Republique socialiste tchecoslovaque d 'un traite «re1atif it la construction et au fonctionnement du systeme d'ecluses de Gabcikovo-Nagymaros» (denomme ci-apres Ie «traite de 1977 »). Le nom des deux Etats contractants a varie au cours des ans; ils sont denommes ci-apres la Hongrie et la Tchecoslovaquie. Le traite de 1977 est entre en vigueur Ie 30 juin 1978. 11 prevoit la construction et 1'exploitation du systeme d'ecluses par les parties «en tant qu'investissement conjoint ». Selon Ie preambule du traite, Ie systeme avait pour but « de mettre en valeur, de fa~on generale, les ressources naturelles de la section Bratislava­ Budapest du Danube aux fins du developpement des secteurs des ressources hydrauliques, de l' energie, des transports et de l' agriculture et des autres secteurs de 1'economie nationale des parties contractantes ». L'investissement conjoint tendait ainsi essentiellement it la production d'hydro-electricite, it l'amelioration de la navigation sur Ie tron~on en cause du Danube et it la protection des regions riveraines contre les inondations. En meme temps, les parties contractantes, selon les termes du traite, s' engageaient tant it veiller it ce que la mise en reuvre du proj et ne compromette pas la qualite des eaux du Danube qu' it s'acquitter de leurs obligations concernant la protection de la nature et decoulant de la construction et du fonctionnement du systeme d'ecluses. Le secteur du Danube auquel se rapporte la presente affaire est un tron~on d'environ 200 kilometres, entre Bratislava, en Slovaquie, et Budapest, en Hongrie. En aval de Bratislava, la declivite du fleuve diminue sensiblement, creant une plaine alluviale de gravier et de sediments sableux. La frontiere entre les deux Etats est constituee dans la majeure partie de cette region par Ie chenal principal du fleuve. Communique de la Cour de justice intemationale (non officiel), nO 97/10 his, 25 septembre 1997. 110 Cunovo et, plus en avaI, Gabcikovo sont situes dans ce secteur du fleuve, en territoire slovaque ; Cunovo est situe sur la rive droite du fleuve et Gabcikovo sur Ia rive gauche. Plus bas, apres jonction des divers bras, Ie fleuve entre en territoire hongrois. Nagymaros se trouve dans une vallee etroite a un endroit ou Ie Danube fait lin coude juste avant de se diriger vers Ie sud, entourant la grande ile fluviale de Szentendre avant d' aueindre Budapest (voir Ie croquis nO 1). a Les principaux ouvrages construire en execution du projet sont decrits dans Ie traite de 1977. Deux series d'ec1uses etaient prevues, l'une a Gabcikovo (en territoire tchecoslovaque), l'autre aNagymaros (en territoire hongrois), en vue de constituer «un systeme d'ouvrages operationnel, unique et indivisible» (voir Ie croquis nO 2). Le traite prevoyait en outre que les specifications techniques concernant Ie systeme seraient fixees dans Ie «plan contractuel conjoint », qui devait etre etabli conforrnement a l'accord signe a ceUe fin par les deux gouvernernents Ie 6 mai 1976; il prevoyait egalement que la construction, Ie financement et la gestion des travaux seraient menes a bien conjointement et que les parties y participeraient aparts egales. Sur un grand nombre de points, Ie plan contractuel conjoint precisait a la fois les objectifs du systeme et les caractenstiques des ouvrages. II comprenait egalement des «consignes provisoires d'exploitation et d'entretien» dont l'artic1e 23 precisait que «Les consignes d'exploitation definitives [seraient] agreees dans un delai d'un an a compter de la mise en service du systeme. » La Cour observe que Ie projet devait donc se presenter cornrne un projet conjoint integre dans lequelles deux parties contractantes seraient sur un pied d'egalite en ce qui concerne Ie financement, la construction et l'exploitation des ouvrages. Son caractere unique et indivisible devait etre concretise grace au plan contractuel conjoint qui completait Ie traite. C'est sous Ie controle de la Hongrie, en particulier, que se seraient trouves les vannes de Dunakiliti et les ouvrages de Nagymaros, tandis que les ouvrages de Gabcikovo auraient ete places sous Ie controle de la Tchecoslovaquie. * Le calendrier de realisation des travaux avait pour sa part ete fixe dans un accord d'assistance mutuelle signe par les deux parties Ie 16 septembre 1977, en meme temps que Ie traite lui-meme. L'accord apportait quelques retouches a la repartition des travaux entre les parties telle qu'operee par Ie traite. Les travaux relatifs au projet cornrnencerent en 1978. A. l'initiative de la Hongrie, les deux parties convinrent d'abord, par deux protocoles signes Ie 10 octobre 1983, de ralentir les travaux et de differer la mise en service des centrales, puis, par un protocole signe Ie 6 fevrier 1989, d'accelerer Ie projet. A. Ia suite de vives critiques que Ie projet avait suscitees en Hongrie, Ie Gouvernement hongrois decida Ie 13 mai 1989 de suspendre les travaux a Nagymaros en attendant l'achevement de diverses etudes que les autorites competentes devaient mener a bien avant Ie 31 juillet 1989. Le 21 juillet 1989, Ie Gouvernement hongrois prolongea jusqu'au 31 octobre 1989 la suspension des travaux aNagymaros et suspendit en outre 111 !'!-_'~"':_W""""~"!':'''- ~l. ( \ \ ( Slovaquie I ,...., ..; < \ / ( \ "" ...... ...... N 1J,'ft\. . .t'0'n . ~I tltt /) ~1111i6{, lie ele Szt'lIlenilre CROQUIS NO 1 Hongrie lleglon conccl'n(\c pnr Ie In'o.let Gabi!fkovo-Nogymm'os N.n.: Cc 1.'1'0(11118 Il (\1(\ (\Iohll II ele.~ fins puremcnt IlloslrRllve.'I Cro'I'''' nou u"frhdle Slovaquie .­ \ '\ )' I ~ -" / ( ) / \ ) / { I J \ 1" w I Illlt~. ;'1. t.llbJI " ("I/J. KomHrum illllill/. lie ele S:f.clllcud.·c CROQUISN02 Hongrie I'rojct 01'11iI11I1I1 N.n.: Cc crOll Ills II elC elubll i'I des nilS IlIIrcll1clIl ilhlstrllllvcs (;"Olluls 111111 ill'k"cll~ les travaux a Dunakiliti jusqu'a la meme date. Entin, Ie 27 octobre 1989, la Hongrie dec ida d'abandonner les travaux a Nagymaros et de maintenir Ie statu quo a Dunakiliti. Au. cours de cette periode, des negociations furent tenues entre les parties. La Tchecoslovaquie mit aussi a l'etude des solutions de rechange. L'une d'entre elles, solution de rechange denommee par la suite «variante C », impliquait Ie detournement unilateral du Danube par la Tchecoslovaquie sur son territoire a quelque 10 kilometres en amont de Dunakiliti (voir Ie croquis nO 3). Dans son derruer etat, la variante C comportait la construction a Cunovo d'un barrage deversoir et d'une digue reliant ce barrage a la rive sud du canal de derivation. Des ouvrages accessoires etaient prevus. Le 23 juillet 1991, Ie Gouvernement slovaque decida de «commencer en septembre 1991 les constructions en vue de permettre la mise en exploitation du projet de Gabcikovo grace a la solution provisoire ». Les travaux relatifs a la variante C commencerent en novembre 1991. Les discussions se poursuivirent en vain entre les deux parties et, Ie 19 mai 1992, Ie Gouvernement hongrois transmit au Gouvernement tchecoslovaque une note verbale mettant fin, a compter du 25 mai 1992, au traite de 1977. Le 15 octobre 1992, la Tchecoslovaquie entama les travaux devant permettre la fermeture du Danube et elle proceda, a partir du 23 octobre, au barrage du fleuve. La Cour enfin prend note du fait que Ie 1er janvier 1993, la Slovaquie devint un Etat independant ; que dans Ie compromis conelu par la suite entre la Hongrie et la Slovaquie les parties etaient convenues d'etablir et d'appliquer un regime temporaire de gestion des eaux pour Ie Danube; et qu'elles ont conelu finalement, Ie 19 avril 1995, un accord a cet effet, qui do it prendre fin quatorze jours apres Ie prononce de l'arret de Ia Cour. La Cour observe egalement que Ie preambule du compromis s'applique non seulement au traite de 1977, mais aussi aux «instruments y afferents» ; et que les parties, tout en concentrant leur argumentation sur Ie traite de 1977, paraissent avoir etendu leur demonstration aux «instruments y afferents ». Suspension et abandon par la Hongrie en 1989 des travaux relatifs au projet (par. 27-59) Aux termes de l' artiele 2, paragraphe I, alinea~, du compromis, il est demande en premier lieu a la Cour de dire «si la Republique de Hongrie etait en droit de suspendre puis d'abandonner, en 1989, les travaux relatifs au projet de Nagymaros ainsi qu'a Ia partie du projet de Gabcikovo dont la Republique de Hongrie est responsable aux termes du traite ». La Cour observe qU'elle n'a pas a s'attarder sur la question de l'applicabilite ou de l'inapplicabilite en l'espece de la convention de Vienne de 1969 sur Ie droit des traites qu'ont invoquee les parties. Illui suffit de rappeler qu'a plusieurs reprises deja, elle a eu l'occasion de dire que certaines des regles enoncees dans ladite convention pouvaient etre 114 - \ "\ Slo vaquie )' / ( ..... - ' I ') / \ / ,J } I I , ( ...... I ...... VI Kmll~rlllll lie dc Szenlt'lICh'c CROQUISN03 Hongrie « Variulltc C» N.n.: ee croqlllli I' ele f.hll,1I o(11.'8 IlnsllllrcmclIl IIIl1slrntlves (;mll"l. ""11 It l'c~lIell" considerees comme une codification du droit coutumier existant. La Cour est d'avis qu'a bien des egards tel est Ie cas des regles de la convention de Vienne afferentes a l'extinction et a la suspension de l'application des traites, enoncees a ses articles 60 a 62. La Cour ne perd pas non plus de vue que la convention de Vienne est en tout etat de cause applicable au protocole du 6 fevrier 1989 par lequel la Hongrie et la Tchecoslovaquie etaient convenues d'accelerer les travaux relatifs au projet Gabcikovo­ Nagymaros. La Cour n'a pas davantage a s'etendre sur la question des relations qu'entretiennent Ie droit des traites et Ie droit de la responsabilite des Etats, a laquelle les parties ont consacre de longs developpements. Ces deux branches du droit international ont en effet, a l'evidence, des champs d'application distincts. C'est au regard du droit des traites qu'it convient de determiner si une convention est ou non en vigueur, et si elle a ou non ete regulierement suspendue ou denoncee. C'est en revanche au regard du droit de la responsabilite des Etats qu'il y a lieu d'apprecier dans queUe mesure la suspension ou la denonciation d'une convention qui serait incompatible avec Ie droit des traites engage la responsabilite de l'Etat qui y a procede. La Cour ne peut suivre la Hongrie lorsque celle-ci soutient qu'en suspendant puis en abandonnant en 1989 les travaux dont elle avait encore la charge a Nagymaros et a Dunakiliti, eUe n'a pas suspendu l'application du traite de 1977 lui-meme, puis rejete ce traile. Le comportement de la Hongrie ai' epoque ne peut etre interprete que comme traduisant sa volonte de ne pas executer au moins certaines dispositions du traite et du protocole du 6 fevrier 1989, teUes que precisees dans Ie plan contractuel conjoint. L'effet du comportement de la Hongrie a ete de rendre impossible la realisation du systeme d'ouvrages que Ie traite qualifiait expressement d' « unique et indivisible ». La Cour examine ensuite la question de savoir s'il existait, en 1989, un etat de necessite qui eut permis a la Hongrie, sans engager sa responsabilite internationale, de suspendre et d'abandonner des travaux qu'eUe etait tenue de realiser conformement au traite de 1977 et aux instruments y afferents. La Cour observe tout d'abord que l'etat de necessite constitue une cause, reconnue par Ie droit international coutumier, d'exclusion de l'illiceite d'un fait non conforme a une obligation internationale. Elle considere en outre que cette cause d'exclusion de l'illiceite ne saurait etre admise qu'a titre exceptionnel. Dans la presente affaire, les conditions de base suivantes, enoncees a l'article 33 du projet d'articles sur la responsabilite internationale des Etats de la Commission du droit international sont pertinentes: un « interet essentiel» de l'Etat auteur du fait contraire a l'une de ses obligations internationales doit avoir ete en cause; cet interet doit avoir ete menace par un «peril grave et imminent»; Ie fait incrimine doit avoir ete Ie «seul moyen» de sauvegarder ledit interet; ce fait ne doit pas avoir « gravement porte atteinte a un interet essentiel» de l'Etat a l'egard duquell'obligation existait ; et l'Etat auteur dudit fait ne doit pas avoir« contribue a la survenance de l'etat de necessite ». Ces conditions refletent Ie droit international coutumier. 116 La Cour ne voit aucune difficulte a r~connaitre que les preoccupations exprimees par la Hongrie en ce qui conceme son environnement naturel dans la region affectee par Ie projet Gabcikovo-Nagymaros avaient trait a un« interet essentiel» de cet Etat. La Cour estime cependant que, s'agissant aussi bien de Nagymaros que de Gabcikovo, les perils invoques par la Hongrie, sans prejudice de leur gravite eventuelle, n' etaient en 1989 ni suffisamment etablis, ni « imminents » ; et que, pour y faire face, la Hongrie disposait a l'epoque d'autres moyens que la suspension et l'abandon de travaux dont elle avait Ia charge. Qui plus est, des negociations etaient en cours, qui auraient pu aboutir a une revision du projet et au report de certaines de ses echeances, sans qu'il rut besoin de I'abandonner. La Cour de plus observe que la Hongrie, lorsqu' elle a decide de conclure Ie traite de 1977, etait a ce que I'on peut supposer - consciente de la situation telle qu'elle etait alors connue; et que la necessite d'assurer la protection de I'environnement n'avait pas echappe aux parties. Elle ne peut manquer de noter les positions adoptees par la Hongrie apres l' entree en vigueur du traite de 1977. En 1983 la Hongrie a sollicite Ie ralentissement des travaux prescrits par Ie traite. En 1989 elle a solIicite I'acceleration desdits travaux. La Cour infere qu'en I'espece, meme s'il avait ete etabli qu'il existait en 1989 un etat de necessite lie a I'execution du traite de 1977, la Hongrie n'aurait pas ete admise as'en prevaloir pour justifier Ie manquement a ses obligations conventionnelles, car elle aurait contribue, par action ou omission, a sa survenance. Au vu des conclusions auxquelles elle est parvenue ci-dessus, la Cour conclut que la Hongrie n'etait pas en droit de suspendre puis d'abandonner, en 1989, les travaux relatifs au projet de Nagymaros ainsi qu'a la partie du projet de Gabcikovo dont elle etait responsable aux termes du traite de 1977 et des instruments y afferents. Recours par la Tchecoslovaquie, en novembre 1991, a la «variante C» et mise en service, apartir d'octobre 1992. de cette variante (par. 60-88) Aux termes de l' article 2, paragraphe 1, alinea hl, du compromis, il est demande en second lieu a la Cour de dire « hl si la Republique federative tcheque et slovaque etait en droit de recourir, en novembre 1991, a la «solution provisoire» et de mettre en service, a partir d'octobre 1992, ce systeme. » La Tchecoslovaquie avait soutenu que Ie recours a la variante C et la mise en service de celle-ci ne constituaient pas des faits intemationalement illicites ; la Siovaquie a repris cette these. Au cours de la procedure devant la Cour, la Slovaquie a affirme que la decision de la Hongrie de suspendre puis d'abandonner la construction des ouvrages a Dunakiliti avait mis la Tchecoslovaquie dans l'impossibilite d'effectuer les travaux tels qu'ils avaient initialement ete envisages par Ie traite de 1977 et que cette derniere etait en consequence en droit de recourir a une solution qui etait aussi proche que possible du 117 projet initial. La Slovaquie a invoque ce qu'elle a decrit comme un « principe d' application par approximation )} pour justifier la construction et la mise en service de la variante C. Elle a explique que c'etait la la seulepossibilite qui lui restait « non seulement d'atteindre les buts' vises par Ie traite de 1977, mais encore de respecter l'obligation continue de mettre en reuvre ledit traite de bonne foi )}. La Cour observe qU'elle n'a pas a detenniner s'il existe un principe de droit international ou un principe general de droit d'« application par approximation» car, meme si un tel principe existait, il ne pourrait par definition y etre recouru que dans les limites du traite en cause. Or, de l' avis de la Cour, la variante C ne satisfait pas a cette condition primordiale au regard du traite de 1977. Comme la Cour l'a deja observe, la caractenstique fondamentale du traite de 1977 est, selon son article premier, de prevoir la construction du systeme d'ecluses de Gabcikovo-Nagymaros en tant qu'investissement conjoint constituant un systeme d'ouvrages operationnel, unique et indivisible. Cet element est egalement reflete aux articles 8 et 10 du traite, qui prevoient la propriete conjointe des ouvrages les plus importants du projet Gabcikovo-Nagymaros et l'exploitation de cette propriete conjointe comme une entite unique et coordonnee. Par definition, tout cela ne pouvait etre realise par voie d'action unilaterale. En d6pit d'une certaine ressemblance physique exterieure avec Ie projet initial, la variante C en differe donc nettement quant a ses caractenstiques juridiques. La Cour conclut en consequence que la Tchecoslovaquie, en mettant en service la variante C, n' a pas applique Ie traite de 1977 mais, au contraire, a viole certaines de ses dispositions expresses et, de ce fait, a commis un acte internationalement illicite. La Cour note qu'entre novembre 1991 et octobre 1992, la Tchecoslovaquie s'est bornee a executer sur son propre territoire des travaux qui etaient certes necessaires pour la mise en reuvre de Ia variante C, mais qui auraient pu etre abandonnes si un accord etait intervenu entre Ies parties et ne prejugeaient des lors pas de la decision definitive a prendre. Tant que Ie Danube n'avait pas ete barre unilateralement, Ia variante C n'avait en fait pas ete appliquee. Une telle situation n'est pas rare en droit international, comme d'ailleurs en droit interne. Un fait illicite ou une infraction est frequemment precede d'actes pr6paratoires qui ne sauraient etre confondus avec Ie fait ou I'infraction eux­ memes. II convient de distinguer entre la realisation meme d'un fait illicite (que celui-ci soit instantane ou continu) et Ie comportement anteneur a ce fait qui presente un caractere pr6paratoire et «qui ne saurait etre traite comme un fait illicite}}. La Slovaquie a aussi soutenu que son action etait motivee par une obligation d'attenuer des dommages lorsqu'elle a realise la variante C. Elle a declare que «c'est un principe de droit international qu'une partie lesee du fait de Ia non-execution d'un engagement pris par une autre partie doit s'employer a attenuer les dommages qu' elle a subis }). Mais la Cour observe que si ce principe pourrait ainsi foumir une base pour Ie calcul de dommages et interets, en revanche, il ne saurait justifier ce qui constitue par ailleurs un fait illicite. La Cour estime de plus que Ie detournement du Danube effectue par Ia Tchecoslovaquie n'etait pas une contre-mesure lieite, faute d'etre proportionnee. 118 Au vu des conclusions auxquelles elle est parvenue ci-dessus, la Cour conclut que la Tchecoslovaquie etait en droit de recourir, en novembre 1991, it la variante C, dans la mesure oil elle se bornait alors it entamer des travaux qui ne prejugeaient pas de la decision definitive qu'elle devait prendre. En revanche, la Tchecoslovaquie n'etait pas en droit de mettre en service certe variante it partir d'octobre 1992. Notification par la Hongrie, Ie 19 mai 1992, de la terminaison du traite de 1977 et des instruments y afferents (par. 89-115) Aux tennes de l' article 2, paragraphe 1, alinea £}, du compromis, il est demande it la Cour en troisieme lieu de dire «quels ~ont les effets juridiques de la notification, Ie 19 mai 1992, de la tenninaison du traite par la Republique de Hongrie ». Au cours de la procedure, la Hongrie a presente cinq motifs en vue de demontrer que la notification de tenninaison etait licite, et par suite effective: l'existence d'un etat de necessite, I'impossibilite d'executer Ie traite, la survenance d'un changement fondamental de circonstances, Ia violation substantielle du traite par la Tchecoslovaquie et, enfin, l' apparition de nouvelles nonnes de droit international de I' environnement. La Slovaquie a conteste chacun de ces motifs. Etat de necessite La Cour observe que meme si l'existence d'un etat de necessite est etablie, i1 ne peut eire mis fin it un traite sur certe base. L'etat de necessite ne peut etre invoque que pour exonerer de sa responsabilite un Etat qui n'a pas execute un traite. Impossibilite d'execution La Cour estime qu'elle n'a pas it detenniner si Ie mot «objet» figurant it l'ar:ticle 61 de la convention de Vienne de 1969 sur Ie droit des traites (qui mentionne « la disparition ou destruction definitives d'un objet indispensable it l'execution [du] traite ») peut aussi etre interprete comme visant un regime juridique car en tout etat de cause, meme si tel etait Ie cas, elle aurait it conclure qu'en l'espece ce regime n'avait pas definitivement disparu. Le traite de 1977 - et en particulier ses articles 15, 19 et 20 offi'ait en effet aux parties les moyens necessaires pour proceder it tout moment, par voie de negociation, aux reajustements requis entre imperatifs economiques et imperatifs ecologiques. Changement fondamental de circonstances De l'avis de la Cour, les conditions politiques de l'epoque n'etaient pas liees it I'objet et au but du traite au point de constituer une base essentielle du consentement des parties et, en se modifiant, de transfonner radicalement la portee des obligations qui restaient it executer. II en va de meme du systeme economique en vigueur au moment de 119 la conclusion du traite de 1977. La Cour ne considere pas davantage que les nouvelles connaissances acquises en matiere d' environnement et les progres du droit de l' environnement aient presente un caractere completement imprevu. Bien plus, Ie libelle des articles 15, 19 et 20, est con~u dans une perspective d'evolution. De I'avis de la Cour, les changements de circonstances que la Hongrie invoque ne sont pas, pris separement ou conjointement, d'une nature telle qu'ils aient pour effet de transformer radicalement la portee des obligations qui restent a executer pour realiser Ie projet. Violation substantielle du traite L'argument principal de la Hongrie lorsqu'elle invoque une violation substantielle du traite est la construction et la mise en service de la variante C. La Cour releve qU'elle a deja conclu que la Tchecoslovaquie n'a viole Ie traite que lorsqu'elle a detourne les eaux du Danube dans Ie canal de derivation en octobre 1992. En construisant les ouvrages qui devaient conduire a la mise en service de la variante C, la Tchecoslovaquie n'a pas agi de f~on illicite. En consequence, la Cour est d'avis que la notification par la Hongrie, Ie 19 mai 1992, de la terminaison du traite etait prematuree. 11 n'y avait pas encore eu de violation du traite par la Tchecoslovaquie; la Hongrie n'etait donc pas en droit d'invoquer semblable violation du traite comme motif pour y mettre fin au moment ou elle l' a fait. Apparition de nouvelles normes de droit international de l'environnement La Cour note qu'aucune des parties n'a pretendu que des normes imperatives du droit de l'environnement soient nees depuis la conclusion du traite de 1977; et la Cour n'aura par suite pas a s'interroger sur la portee de I'article 64 de Ia convention de Vienne sur Ie droit des traites, qui traite de la nullite et de la terminaison d'un traite a cause de I'apparition d'une nouvelle norme imperative de droit international general (jus cogens). En revanche, la Cour tient a relever que de nouvelles normes du droit de I'environnement, recemment apparues, sont pertinentes pour I'execution du traite et que les parties pouvaient, d'un commun accord, en tenir compte en appliquant les articles 15, 19 et 20 du traite. Ces articles ne contiennent pas d'obligations specifi.ques de faire, mais ils imposent aux parties, en s'acquittant de leurs obligations de veiller a ce que la qualite des eaux du Danube ne soit pas compromise et a ce que Ia protection de Ia nature soit assuree, de tenir compte des nouvelles normes en matiere d'environnement Iorsque ces parties conviennent des moyens a preciser dans Ie plan contractuel conjoint. En inserant dans Ie traite ces dispositions evolutives, les parties ont reconnu la necessite d'adapter eventuellement Ie projet. En consequence, Ie traite n' est pas un instrument fige et est susceptible de s'adapter a de nouvelles normes du droit international. Au moyen des articles 15 et 19, de nouvelles normes en matiere d'environnement peuvent etre incorponSes dans Ie plan contractuel conjoint. La conscience que l'environnement est vulnerable et la reconnaissance de ce qu'il faut continuellement evaluer les risques ecologiques se sont affirmees de plus en plus dans les annees qui ont suivi la conclusion du traite. Ces nouvelles preoccupations ont rendu les articles 15, 19 et 20 du traite d'autant plus pertinents. La Cour reconnait que les parties s'accordent sur la necessite de se soucier serieusement de l' environnement et de prendre les mesures de precaution qui 120 s'imposent, mais elles sont fondamentalement en desaccord sur les consequences qui en decoulent pour Ie projet conjoint. Dans ces conditions, Ie recours it une tierce partie pourrait se reveler utile et permettre de trouver une solution, it condition que chacune des parties fasse preuve de souplesse dans ses positions. Enfin, bien qu' elle ait constate que tant la Hongrie que la Tchecoslovaquie avaient manque it leurs obligations decoulant du traite de 1977, la Cour estime que ces comportements illicites reciproques n'ont pas mis fin au traite ni justifie qu'il y rut mis fin. Au vu des conclusions auxquelles elle est parvenue ci-dessus, la Cour conclut que la notification de terminaison faite par la Hongrie Ie 19 mai 1992 n'a pas eu pour effet juridique de mettre fin au traite de 1977 et aux instruments y afferents. Dissolution de la Tchecoslovaquie (par. 117-124) La Cour examine ensuite la question de savoir si la Slovaquie est devenue partie au traite de 1977 en tant qu'Etat successeur de la Tchecoslovaquie. A titre d'argument subsidiaire, la Hongrie a en effet soutenu que, meme s'il avait survecu it la notification de terminaison, Ie traite aurait en tout etat de cause cesse d'etre en vigueur en tant que traite Ie 31 decembre 1992, it la suite de la « disparition de 1'une des parties ». A cette date, la Tchecoslovaquie a cesse d'exister comme entite juridique et, Ie l er janvier 1993, la Rl:publique tcheque et la Rl:publique slovaque ont vu Ie jour. La Cour ne juge pas necessaire, aux fins de l' espece, de discuter du point de savoir si l'article 34 de la convention de Vienne de 1978 sur la succession d'Etats en matiere de traites (qui prevoit une regIe de succession automatique it tous les traites) refiete ou non l' etat du droit international coutumier. Pour son analyse actuelle, la nature et Ie caractere particuliers du traite de 1977 presentent davantage de pertinence. Un examen de ce traite confirme que ce dernier, outre qu'il prevoit incontestablement un investissement conjoint, porte principalement sur un projet de construction et d'exploitation conjointe d'un vaste complexe integre et indivisible d'ouvrages et d'installations sur des parties bien definies des territoires respectifs de la Hongrie et de la Tchecoslovaquie, Ie long du Danube. Le traite a aussi etabli Ie regime de navigation applicable it un tronyon important d'un cours d' eau international, notamment en faisant desormais passer Ie chenal principal de navigation intemationale par Ie canal de derivation. Ce faisant, il a inevitablement cree une situation qui a une incidence sur les interets des autres utilisateurs du Danube. De plus, les interets d'Etats tiers ont ete expressement reconnus it son article 18, aux termes duqueIIes parties se sont engagees it veiller it ce que « la navigation puisse se poursuivre de fayon ininterrompue et dans des conditions de securite dans Ie chenal international », conformement aux obligations qui sont les leurs en vertu de la convention relative au regime de la navigation sur Ie Danube du 18 aoftt 1948. La Cour fait ensuite reference it l'article 12 de la convention de Vienne de 1978 sur la succession d'Etats en matiere de traites qui refiete Ie principe selon lequel tant la doctrine traditionnelle que les auteurs modernes considerent qu'une succession d'Etats 121 etait sans effet sur Penode de 10 jours Debit assure a Volume Volume restant Farakka convenu pour Ie pour Ie Bangladesh Hooghly 21 - 30 avril 1975 55000 11000 44000 1er - 10 mai 1975 56500 12000 44 500 11 - 20 mai 1975 59250 15000 44250 21 - 31 mai 1975 65500 16000 49500 En vertu de cet accord, la part re/(ue par l'Inde au cours de chaque periode de dix jours etait bien inferieure aux 40000 culs qu'elle exigeait initialement, et qui variait entre 20 et 25 % du debit. La part du Bangladesh, elle, allait de 75 it 80 % du debit. La part obtenue par Ie Bangladesh pendant ces 41 jours representait environ 77 % du debit total de cette periode, tandis que la part de l'Inde n'etait que d'environ 23 %. A son expiration, Ie 31 mai 1975, l'accord ne fut pas renouvele ni suivi par un autre accord, comme 11 Voir ABBAS, note 13 ci-dessus, p. 41, ou figure un resume de I'accord, y compris les quantites d'eaux devant etre detoumees vers Ie Hooghly. Pour la description du clirnat politique qui a facilire la conclusion de l'accord de 1975, voir B.c. UPRETI, POLITICS OF THE HIMALAYAN RIvER WATERS, AN ANALYSIS OF THE RIvER WATER ISSUES OF NEPAL, INDIA AND BANGLADESH (1993). 18 a Une delegation officielle du Bangladesh assista la mise en service du barrage de Farakka Ie 21 avril 1975, apres l'annonce de l'accord de 1975 (classe dans les dossiers de I'auteur); voir ABBAS, note 13 ci-dessus, p. 42. 19 Ce tableau est tire de UPRETI, note 13 ci-dessus, p. 134. Les quantires prevues pour l'Inde dans ce tableau sont les memes que dans ABBAS, note 14 ci-dessus. Les quantites attribuees au Bangladesh sont les memes que celles qui etaient prevues dans l'accord de 1977, note 14 ci-dessus. 135 l'attendait et l'esperait Ie Bangladesh. n s'ecoula une penode d'environ deux ans, pendant laquelle Ie partage des basses eaux du Gange pendant les saisons seches de 1976 et 1977 ne fut regi par aucun accord entre les deux pays.20 Au cours de ces deux annees, les tentatives en vue de parvenir a une entente se poursuivirent, I' Assemblee generale de l'ONU pressant les deux pays de parvenir un a a a reglement negocie. EIles aboutirent la signature Dacca, Ie 5 novembre 1977, d'un accord entre les deux pays portant sur Ie partage des eaux du Gange a Farakka et comprenant d'autres dispositions de fond et de procedure, notamment des dispositions a a visant resoudre Ie probleme long terme de l'augmentation du debit d'etiage du Gange. Les deux pays s'etaient mis d'accord sur la part a recevoir par chaque pays entre Ie let' janvier et Ie 31 mai pour les annees 1978 a1982 (tableau 2). TABLEAU 2 Partage des eaux aFarakka entre Ie l er janvier et Ie 31 mai 1 2 3 4 Periode Debit aFarakka, sur la base de Volume preleve Volume attribue 75 % des debits par l'Inde a au Bangladesh observes Farakka (1 948-73} Cu/s Cu/s Cuts Janvier let'-lO 98500 40000 58500 11-20 89750 38500 51250 21-31 82500 35000 47500 Fevrier leT_10 79250 33000 46250 11-20 74000 31500 42500 21-28/29 70000 30750 39250 Mars let'-10 65250 26750 38500 11-20 63500 25500 38000 21-31 61000 25000 36000 Avril let'_lO 59000 24000 35000 11-20 55500 20750 34750 21-30 55000 20500 34500 Mai leT_lO 56500 21500 35000 11-20 59250 24000 35250 21-31 65500 26750 38750 20 Le climat politique qui avait facilite la conclusion de l'accord de 1975, voir note 17 ci-dessus, cbangea radicalement apres l'assassinat du president du Bangladesh, M. Mujibur Rahman, Ie 15 aout 1975, et la prise du poUVQir par I' a.nnee. 136 Ces deux accords etablissaient deux parametres qui ont toujours ete conserves dans les accords ulterieurs, y compris dans Ie traite : primo, Ie volume d'eau attribue par l'fude au Bangladesh serait mesure a Farakka, et secundo, Ie volume preleve par I'fude et Ie volume attribue au Bangladesh seraient fixes pour des periodes de dix jours (avec une penode de 11 jours dans Ie cas des mois de 31 jours) allant du 1er janvier au 31 maio Les accords anterieurs determinaient Ie debit a Farakka sur la base de 75 % du debit moyen du Gange, calcule d'apres les debits observes sur 25 ans (1948-73). Le traite, en revanche, fixait les parts a Farakka sur la base de 100 % du debit moyen pendant la penode allant de 1949 a 1988. Si l'on compare la part attribuee a chaque pays en vertu des deux accords, on constate que celle attribuee au Bangladesh par l'accord de 1977 etait infeneure a celIe qui lui revenait selon l'accord de 1975. En effet: i) Le debit convenu pour Ie Bangladesh pour la periode du 21 avril au 31 mai 1975 dans l'accord de 1975 representait environ 77 % du debit total de la periode. Celui accorde au Bangladesh par'l'accord de 1977 n'etait plus que d'environ 61 %. fuversement, en vertu de l'accord de 1975, l'fude obtenait quelque 23 % du debit pendant la meme periode, et 39 % selon I'accord de 1977. ii) Le debit total accorde au Bangladesh par l'accord de 1977 pour chaque saison seche representait environ 59 % du debit total (la part de I'fude etant, par consequent, de 41 %), Neanmoins, comme nous Ie verrons plus loin, la particularite la plus interessante de l'accord de 1977 etait qu'il comprenait une clause garantissant au Bangladesh un minimum de 80 % de sa part pendant chaque periode de dix jours, si faible que puisse etre Ie debit du Gange pendant une periode dOImee. 21 Les memorandums d'accord de 1982 et de 1985 conclus entre I'fude et Ie Bangladesh conservaient la repartition de I' accord de 1977, hormis quelques legeres modifications durant certaines periodes de dix jours, Ie volume total attribue achacun des deux pays demeurant identique (tableau 3). Cependant, aucun des deux memorandums ne contenait la clause de garantie figurant dans I' accord de 1977. 21 Voir l'article II (ii) de I'accord de 1977. 137 TABLEAU 3 Partage des eaux aFarakka entre Ie 1er janvier et Ie 31 mai 1 2 3 4 Periode Debit a Farakka, sur la base de 75 % des Volume preleve debits observes par I'Jnde a Volume attribue (1948-73) Farakka au Bangladesh Culs Culs Culs Janvier ler_l0 98500 40000 58500 11-20 89750 38000 51 750 21-31 82500 35500 47000 Fevrier ler_lO 79250 33000 46250 11-20 74000 31250 42750 21-28/29 70000 31000 39000 Mars ler_l0 65250 26500 38750 11-20 63500 25500 38000 21-31 61000 25250 35750 Avril 1er_l 0 59000 24000 35000 11-20 55500 20750 34750 21-30 55000 20500 34500 Mai ler_lO 56500 21500 35000 11-20 59250 24250 35000 21-31 65500 26500 39000 Le traite conserve deux des trois parametres susmentionnes22 , mais i1 modifie la maniere dont les eaux du Gange seront partagees entre les deux pays. Le tableau­ annexe 1 au traite (tableau 4 ci-dessous) contient une formule qui comporte des debits seuils a Farakka, et 1a part de chaque pays est exprimee soit en pourcentage de ce seuiI, soit en volume. 22 I.e traite conservait les parametres selon lesqueis i) Ie volume d'eau attribue par l'Inde au a Bangladesh serait mesure Farakka, et ii) Ie volume preleve par I'Inde et Ie volume attribue au Bangladesh seraient fixes pour des periodes de dix jours. Mais, tandis que les deux accords precedents indiquaient que Ie debit aFarakka serait determine sur la base de 75 % du debit moyen du Gange calcule d'apres les debits observes sur 25 ans (1948-73), Ie traite stipule que les parts a Farakka sont basees sur 100 % du debit moyen pendant la periode allant de 1949 a 1988. Les implications de cette option sont examinees en detail ci-apres. 138 TABLEAU 4 Debit aFarakka Part de l'Inde Part du Bangladesh 70 000 cuJs ou moins 50% 50% 70000 -75000 CuJS23 Difference 35000 cuJs 75 000 cuJs ou plus 40000 cuJs Difference II est entendu toutefois que l'Inde et Ie Bangladesh se voient tous deux garantir 35 000 cuJs d'eau en altemance pendant trois periodes de dix jours entre Ie 1er mars et Ie 10 maL Outre la formule ci-dessus, Ie tableau-annexe II au traite comprenait un tableau indicatif (tableau 5 ci-dessous) de la part de chaque pays entre Ie 1er janvier et Ie 31 mai de chaque annee. 23 On notera que Ie nombre « 70 000 » figure Ii la premiere et Ii 1a deuxieme ligne du tableau 4, et que Ie nombre« 75000» figure a1a deuxieme et Ii la troisieme ligne. En l'occurrence, si Ie debit Ii Farakka est exactement de 70 000 cu/s, 1a formule Ii appliquer est celIe de la premiere ou de 1a deuxieme ligne. De meme, si Ie debit est exactement de 75 000 culs, on appliquera la formule de la deuxieme ou de la troisieme ligne. Peut-etre aurait-il ete preferable de dire, Ii la premiere ligne ({ moins de 70 000 culs )} et a la troisieme ligne « plus de 75 000 culs) }}. 139 TABLEAU 5 Partage des eaux a Farakka entre Ie 1er janvier et Ie 31 mai Le paragraphe liminaire de l'annexe stipule que si Ie debit correspond au debit moyen pour la periode 1949-88, la fonnule du tableau-annexe I donne la repartition ci-dessous : 2 3 4 Peri ode Debit total moyen Part de l'Inde Part du Bangladesh 1949-88 (cuJs) (cuJs) (cuJs) Janvier l er_1O 107516 40000 67516 11-20 97673 40000 57673 21-31 90154 40000 50154 Fevrier lef-l0 86323 40000 46323 11-20 82859 40000 42859 21-28 79106 40000 39106 Mars 1er_1O 74419 39419 35000 11-20 68931 33931 35000* 21-31 64 688 35000* 29688 Avril ler_l0 63180 28180 35000* 11-20 62633 35000* 27633 21-30 60 992 25992 35000* Mai ler_l0 67351 35000* 32351 11-20 73590 38590 35000 21-31 81854 40000 41 854 (*Trois periodes de dixjours pendant lesquelles 35 000 cufs seront fournis.) Selon Ie tableau indicatif (tableau 5), la part totale de l'Inde en periode de basses eaux represente approximativement 48 % du debit, et celle du Bangladesh 52 %.24 Le 24 11 est interessant de noter que Ie titre de la 3e colonne du tableau-annexe I et de la 4t colonne du tableau-annexe II du traire (tableaux 4 et 5 du present chapitre) est dans les deux cas «Part du Bangladesh », alors que Ie titre employe dans les tableaux-annexes des accords precedents etait «Volume attribue au Bangladesh ». Cette nouvelle formulation indique, a mon sens, que l'Inde accepte clairement que ce que Ie Bangladesh re~oit, c'est sa part, et non pas un volume qui lui est attribue par elle. 140 tableau precise egalement les trois periodes altemees de dix jours pendant lesquelles 35000 culs seront fournis tantot it un pays, tantot it l'autre. Pour Ie Bangladesh, les dates sont 11-20 mars, ler-IO avril et 21-30 avril. Pour l'Inde, eUes sont 21-31 mars, 11-20 avril et 1er-10 maL La penode du 11 mars au 10 mai est consideree comme la periode critique des basses eaux car c'est generalement it cette epoque que Ie debit du Gange est it son niveau Ie plus bas. S'agissant des tableaux-annexes 1 et II pris ensemble (tableaux 4 et 5), on note ceci : i) Sur les 15 peri odes de dix jours formant Ia saison seche, six periodes seraient regies par la premiere partie de la formule de partage du tableau-annexe 1 (y compris la premiere ligne), qui attribue 50 % du debit (70000 culs ou moins) it chacun des deux pays. Cependant, ces six periodes correspondent it la periode ou, seion Ie tableau indicatif, chaque pays est assure de recevoir 35 000 culs pendant trois peri odes altemees. En ce cas, on n'appliquera pas la premiere partie de la formule. Cependant, celle-ci reste applicable si Ie debit it Farakka tombe it 70 000 culs ou moins pendant la periode de neuf jours restante. ii) II ressort du tableau indicatif qu'il y a deux periodes de dix jours pendant lesquelles Ie debit a Farakka se situe entre 70000 et 75 000 culs. En ces deux occasions, on applique la deuxieme partie de la formule de part age (2 e ligne du tableau-annexe 1), et la part du Bangladesh est de 35 000 culs, l'Inde recevant la difference. iii)La troisieme partie de la formule de partage (3 e ligne du tableau-annexe) s'applique aux sept periodes de dixjours restantes ; la part de l'Inde est de 40 000 culs, Ie Bangladesh recevant Ie reste de l' eau. D'un autre cote, si l'on compare la part revenant a chaque pays en vertu des accords precedents et en vertu du traite, on observe un fait interessant: la part du Bangladesh, qui etait d'environ 59 % selon l'accord de 1977 et les memorandums d'accord de 1982 et 1985, passe a 52 % en application du traite. Inversement, celIe de l'Inde, qui etait de 41 % seion 1'accord de 1977 et les memorandums d'accord de 1982 et 1985, passe aenviron 48 % en application du traite. II convient toutefois de preciser que les modalites de partage contenues dans Ie traite ne sont pas obligato ires pour les parties pendant les 30 ans de la duree du traite. L' article X stipule que «[I]es modalites de partage prevues dans Ie present traite sont reexaminees par les deux gouvemements a intervalles de cinq ans, ou plus tot si I'une des deux parties en fait la demande, et les modifications necessaires sont apportees, compte tenu des principes d'equite et d'impartialite et de l'obligation de ne pas causer de dommages a l'une ou l'autre partie. Chacune des deux parties peut demander Ie premier fI!examen apres deux ans, si necessaire, dans Ie but d'evaluer I'impact et Ie fonctionnement des modalites de partage prevues par Ie traite ».25 De plus, l'article XI 25 Les principes de « I'equite et de l'impartialite et l'ohligation de ne pas causer de domrnages» sont egalement vises Ii Particle IX du Traite sur la conclusion d'accords de partage des eaux relatifs aux 141 stipule que, pendant la duree du traite, « en l'absence d'accord mutuel it la suite des examens vises it l'article X, l'lnde deverse, en aval du barrage de Farakka, une quantite d'eau qui n'est pas inferieure it 90 % (quatre-vingt-dix pour cent) de la part du Bangladesh selon la formule visee dans l'article II, jusqu'it ce que les parties fixent les parts convenues d'un commun accord ». Lus ensemble, ces deux articles ne garantissent l'application des modalites de partage visees ci-dessus que pour les cinq premieres annees, et si l'une ou l'autre partie demande qu'il soit procede plus tot it un examen, ce qui peut etre fait deux ans it compter de la date du traite, les modalites de partage peuvent etre modifiees. Si les deux parties ne parviennent pas it s'entendre sur de nouvelles modalites, l'lnde fournit au Bangladesh une quantite d'eau qui n'est pas inferieure it 90 % de la part attribuee it ce demier par Ie traite. II vaut la peine de noter que I'accord de 1977 contenait egalement une clause stipulant que « l'accord est reexamine par les deux gouvemements it l'expiration d'une periode de trois ans it compter de la date d'entree en vigueur du present accord. II est pro cede it de nouveaux examens six mois avant l'expiration du present accord ou it toute date convenue par les deux gouvemements26 ». Cependant, il n'etait pas fait mention de la possibilite de modifier la part de chaque pays it la suite de l'examen prevu par cet article. Le traite comprend egalement une disposition, qui figurait aussi dans I'accord de 1977, selon laquelle Ie volume des eaux se dirigeant vers Ie Bangladesh it Farakka ne serait pas reduit en aval de Farakka jusqu'au point ou Ie Gange penetre en territoire bangladais, « sauf pour des utilisations raisonnables de I' eau par I'lnde, ne dl:passant pas 200 culs ... ».27 Mise en muvre des modalites de partage : Ie Comite paritaire Les accords precedents et Ie traite etablissaient un comite forme d'un nombre egal de representants nommes par les deux gouvemements, Ie Comite paritaire. II est habilite it installer deux equipes appropriees, l'une it Farakka, au Bengale occidental, l'autre au pont Hardinge, au Bangladesh, ayant pour tache d'observer et d'enregistrer les debits quotidiens en aval du barrage de Farakka, sur Ie canal de jonction, et au pont Hardinge. Le traite a ajoute un troisieme f0int d'observation et d'enregistrement du debit a l'ecluse de navigation au Bangladesh. 2 Le Comite est habilite it fixer ses propres procedures et autres cours d'eau communs. De plus, l'article II (iii) du Traite relatif aux situations d'urgence (debit it Farakka inferieur it 50000 cu/s) prevoit, entre autres, l'application des principes de « l'equire et du fair play, et l'obligation de ne pas causer de dommages it l'une ou l'autre partie ». On ne sait pas pourquoi cet article emploie l'expression « fair play» taDdis que les articles IX et X utilisent «impartialire» (<< fairness »). 11 semble que les principes de «l'equite et de l'impartialite et l'obligation de ne pas causer de dommages» aient pour but de concilier les principes de «l'utilisation equitable» d'une part, et « l'obligation de ne pas causer de dommages» d'autre part. 26 Article XIII de l'accord de 1977, voir note 14 ci-dessus. 27 Article ill de l'accord de 1977, voir note 14 ci-dessus, et article ill du traite. La formulation des deux articles ne permet pas de determiner si ce sont 200 cu/s par p6riode de dixjours ou par jour. EtaDt donne que les volumes fournis sont ca1cules sur des p6riodes de dix jours, it y a lieu de penser que les 200 culs portent sur les volumes des periodes de dix jours et non pas sur les volumes quotidiens. 28 Article N de l'accord de 1977 et article IV du trait6. 142 methodes de travail. TI est tenu de presenter aux deux gouvernements toutes les donnees qu'il reunit et un rapport annuel. Le traite comprend un paragraphe, nouveau par rapport aux accords precedents, demandant aux deux gouvernements de tenir des reunions, aux niveaux appropries, une fois ces rapports re~us, pour statuer sur toute mesure qui pourrait etre necessaire. La principale responsabilite du Comite, telle qU'elle est decrite dans les accords precedents et dans Ie traite, consiste it appliquer les dispositions contenues dans ces instruments et it «examiner toute difficulte soulevee par Ia mise en reuvre de ces dispositions et par I' exploitation du barrage ».29 Si Ie Comite ne parvient pas it resoudre une divergence de vues ou un differend, en vertu des accords precedents, la divergence de vues ou Ie differend devait etre soumis it un panel forme d'un nombre egal d'experts, et si ce panel echouait egalement, la question devait etre portee devant les deux gouvernements, qui la traiteraient au niveau approprie. Cependant, Ie traite a reconstitue la Commission fluviale mixte du Bangladesh et de l'Inde3o et dispose que Ie Comite paritaire doit soumettre it la Commission toute divergence de vues ou differend que Iui­ meme n,a pas pu resoudre. Si la Commission ne peut pas regier Ia divergence ou Ie differend, Ie traite stipule que Ia question doit «etre portee it l'attention des gouvemements, qui se reuniront d'urgence au niveau approprie et procederont it des entretiens en vue de resoudre Ie probUlme». 31 Ainsi, les parties ont opte pour des solutions politiques et non pas pour l'arbitrage en vue de resoudre toute divergence de vues ou tout differend relatif it I' application du traite. 32 Excedent on deficit d'ean Les accords precedents, comme la plupart des traites relatifs au partage des eaux d'un cours d'eau international, comportaient un mecanisme de part age des debits en cas d'excedent ou de deficit d'eau dans Ie Gange. TIs stipulaient que si Ie debit effectif enregistre it Farakka pendant une periode de dix jours donnee etait superieur ou inferieur au debit figurant dans la colonne 2 de l'annexe, la difference serait partagee dans les proportions applicables pendant cette periode. Ces accords comprenaient egalement des dispositions en cas de debit exceptionnellement faible. L'accord de 1977 contenait une clause garantissant au Bangladesh un mi~mum de 80 % de sa part pendant chaque periode de dix jours, si faib1e que soit Ie debit du Gange pendant cette penode. Decrivant les modalites d'application de cette clause de garantie, l'accord de 1977 stipulait que «si pendant une periode de dix jours donnee, Ie debit de Ia Ganga it Farakka tombe it un niveau tel que la part du Bangladesh est inferieure it la valeur indiquee dans la co1onne 4, Ie volume d'eau 29 Article VII du traite. 30 Le role de cette Commission est examine de fayon plus detaillee ci-apres. 31 Article VII du traite. 32 De la meme maniere, aucun des accords precedents n'envisageait I 'arbitrage comme methode de reglement des differends relatifs au Gange, contrairement a ce qui a ete fait dans Ie Traite concernant la MabakaIi entre l'Inde et Ie Nepal (1966), et Ie Traite sur les eaux de l'Indus, voir note 12 ci-dessus, qui contiennent tous deux des dispositions detaillees concernant l'arbitrage. 143 fourni au Bangladesh pendant cette Eeriode de 10 jours ne sera pas inferieur it 80 % de la valeur indiquee dans la colonne 4 ». 3 Mais I' existence de cette clause de garantie fut breve. Elle ne figurait ni dans Ie memorandum d'accord de 1982, ni dans celui de 1985. Au lieu de cela, les deux parties etaient convenues, en vertu de ces deux memorandums d'accord, qu'en cas de debit exceptionnellement faible du Gange, les deux gouvemements « pro cedent immediatement it des consultations et decident comment minimiser la charge pour chacun des deux pays ».34 Chacun des deux memorandums d'accord contenait un tableau-annexe intitule «Accord relatif au partage des eaux en cas de debit exceptionnellement faible it Farakka ».35 Selon Ie tableau-annexe, Ie seuil etait fixe it 75 % du debit normal 36 du Gange pendant une periode de dix jours. II etait stipule que : i) Si Ie debit it Farakka est egal ou superieur it 75 % du debit normal pour la periode de dix jours correspondante, Ie volume fourni au Bangladesh est au prorata du volume convenu pour ladite periode de dix jours. ii) Si Ie debit it Farakka est inferieur it 75 % du debit normal pour la periode de dix jours correspond ante, Ie volume fourni au Bangladesh est calcule comme suit: a) on calcule Ie volume fourni au Bangladesh it 75 % du debit normal; b) on calcule Ie volume qui serait fourni au prorata du debit effectif; c) la difference entre «a» et «b» est denommee «Ia charge»; d) la «charge» est repartie egalement entre l'lnde et Ie Bangladesh, c'est-it-dire que 50 % de« c » sont ajoutes it« b ». En cas de debit exceptionnellement faible, Ie traite ne contient pas de clause de garantie pour Ie Bangladesh analogue it celle de I' accord de 1977 ni meme aux dispositions relatives au partage de la charge contenues dans les memorandums d'accord. Le traite considere Ie cas ou Ie debit it Farakka tomberait en dessous de 50 000 culs au cours d'une periode de dix jours quelconque et indique que, en pareille situation, «les deux gouvemements procedent immediatement it des consultations pour faire des modifications d'urgence, compte tenu des principes d'equite et de fair play et de I'obligation de ne pas causer de dommages it l'une ou l'autre partie ».37 La clause de garantie aurait pu etre importante pour Ie Bangladesh, car Ie debit du Gange pendant la 33 Article II (ii) de l'accord de 1977. 34 Voir Ie memorandum d'accord de 1982, p.2 (Ies paragraphes de ce memorandum d'accord n'etaient pas numerotes), et Ie memorandum d'accord de 1985, par. 5. 35 Le tableau-annexe au memorandum d'accord de 1982 a ete signe par un secretaire d'Etat de chaque gouvemement, et non pas par un ministre, Ie 20 juillet 1983, environ neuf mois apres la signature du memorandum d'accord lui-meme. Un tableau-annexe analogue a ete convenu et joint au memorandum d'accord de 1985. I1 a ete signe Ie meme jour que Ie memorandum d'accord, mais lil encore, par un secretaire d'Etat de chaque gouvemement, et non pas par les ministres qui ont signe Ie memorandum d'accord. 36 Le debit normal etait defini dans Ie tableau-annexe il chaque memorandum d'accord comme « Ie debit parvenant il Farakka pendant les differentes periodes de dix jours faisant l' objet du memorandum d'accord ». 37 Article II (iii) du traite. 144 periode critique de la saison des basses eaux pourrait etre inferieur a ce que prescrivait l'accord de 1977. VOLUMES D'EAU - CAS DE LA SAISON DE BASSES EAUX DE 1997 L'une des principales differences entre les accords precedents et Ie traite reside dans Ie mode de calcul du debit d'etiage du Gange a Farakka. En vertu des accords precedents, Ie debit moyen du Gange a Farakka etait base sur 75 % du volume d'eau disponible observe au cours de la penode de 25 ans allant de 1948 a 1973. Selon Ie traite, les chiffres du tableau indicatif sont bases sur Ie debit total (et non pas sur un volume disponible de 75 %) du Gange pendant la periode de 40 ans allant de 1949 a 1988. 38 11 en resulte qu' en vertu du traite Ie debit total moyen du Gange pour chaque periode de dix jours est superieur, dans une proportion proche de 10 %, au debit moyen pris en compte pour chaque periode correspondante dans les accords precedents, ce qui signifie que Ie traite se fonde sur un volume d'eau disponible plus important que les accords precedents. De plus, Ie traite stipule que «[IJes riverains d'amont font tout leur possible pour preserver Ie debit a Farakka, conformement ala moyenne sur 40 ans susmentionnee ».39 Quoi qu'il en soit, quelques mois apres la conclusion du traite, Ie volume effectivement disponible pendant la premiere saison de basses eaux du traite fut tres inferieur au debit moyen du Gange pour la periode 1949-88 cite dans Ie tableau indicatif du traite. Les premiers comptes rendus indiquant une baisse de debit a Farakka commencerent a circuler durant les dix demiers jours de fevrier 1997, periode au cours de laquelle Ie debit etait cense etre favorable au Bangladesh. Le Bangladesh indiqua qu'il n'avait re~u que 24 559 culs au lieu des 39 106 culs stipules dans Ie traite. 4o La situation devint tout a fait seneuse a la fin de mars et, Ie 27 mars, on enregistra au Bangladesh un debit de 6500 culs, Ie plus faible jamais constate. 4 ! Au debut d'avril, Ie debit oscillait entre 10000 et 25 000 CulS42 , et au debut de mai, Ie volume disponible a Farakka n'etait que de 40000 culs, au lieu des 67 351 culs indiques dans Ie traite. 43 Paradoxalement, cette baisse substantielle de debit survenait pendant la peri ode durant laquelle « l'Inde et Ie Bangladesh se voient garantir 35000 culs d'eau pendant des periodes de dix jours 38 Il semble qu'on ait choisi l'annee 1988 parce que c'etait la demiere annee au cours de laquelle Ie debit quotidien du Gange a Farakka a ete observe et emegistre par Ie Comire paritaire Inde/Bangladesh en application du memorandum d'accord de 1985. 39 Article II (ii) du traite. 40 Voir Ibne Mahfuz, Water Treaty Remains As Elusive as Ever?, DIALOGUE, 14 avril 1997, p. 5. Voir egalement, Asadullah Khan, Implementation of the Ganges Treaty, a View from Dhaka, PEOPLE'S REv. NEWSPAPER, (Bangladesh), 8 mai 1997, editoriaux, 011 il est dit: « Pendant les dix demiers jours de fevrier, 39 106 culs d'eau auraient dfi etre observes au pont Hardinge. Mais Ie Bangladesh a re9u 27 906 culs Ie 22 fevrier, 23 094 culs Ie 23, 22 295 culs Ie 24, 25 654 culs Ie 25, 23 006 culs Ie 26, et 24559 culs Ie 27. Le 27 mars, Ie debit est tombe a son niveau Ie plus bas des demieres annees, 6 457 culs. » 4\ Voir John F. Burns, Sharing Ganges Waters. India and Bangladesh Test the Depth of Cooperation, N.Y. TIMES, 25 mai 1997, p. 6. 42 Depeche de Reuters en provenance de Dacca, 4 avril 1997. 43 Voir note 40, p. 5 145 alternees44 » et pour laquelle Ie tableau indicatif du traite annonce un debit moyen de 60000 cu/s. Etant donne que Ie debit du Gange demeurait inferieur a 50 000 cu/s, Ie Bangladesh, ne pouvant invoquer une clause de garantie analogue acelle de l'accord de 1977 ou des modalites de partage de la charge du type prevu dans les memorandums d'accord de 1982 et 1985, demanda a l'Inde de «proceder immediatement des a consultations pour faire des modifications d'urgence» conformement a l'article n (iii) du traite. L'Inde accepta, et une serie de reunions eurent lieu it. Dacca et a New Delhi. Le Bangladesh demand a a l'Inde de veiller it. ce qu'il re~oive les 35 000 cu/s garantis en vertu du tableau-annexe 1 du traite, et demanda a savoir ce que l'Inde faisait pour preserver Ie debit a Farakka, en application de l'article n (ii) du traite. Pour sa part, l'Inde confirma que Ie debit a Farakka avait baisse, mais elle attribuait cette situation a un cycle hydrologique normal qui se reproduit tous les quatre ou cinq ans45 , et elle soutint qu'elle s'acquittait des obligations lui incombant en vertu du traite en acceptant de proceder ades consultations immediates. Bien qu'ils aient permis aux deux pays de reaffirmer leur attachement au traite, ces entretiens ne donner-ent pas lieu a des modifications dans la part des deux pays et ne deboucherent sur aucune mesure concrete en vue de faire face a la situation. 46 Cependant, it. la mi-mai, «des pluies de printemps inattendues ont remedie a la crise: Ie fleuve a atteint au pont Hardinge des niveaux qu'on n'observe normalement que plus tard dans la saison, lorsque Ie rechauffement des plaines du nord de l'Inde en ete fait fondre les neiges dans I'Himalaya ».47 Au milieu de juin, une reunion des experts de la Commission fluviale mixte du Bangladesh et de l'Inde eut lieu a Dacca. Apres trois jours de deliberations axees sur Ie traite, les deux bords recommander-ent la formation d'une commission scientifique chargee d'etudier les causes de la faiblesse du debit du Gange pendant la penode critique de la saison seehe. Les variations saisonnieres inhabituelles qui sont l'une des principales caractenstiques du Gange persister-ent et, au debut d'aout 1997, Ie Centre d'information sur les crues du Bangladesh commen~a aavertir que les eaux du Gange avaient depasse la cote d'alerte et que certaines zones risquaient d'etre inondees prochainement. La saison seche de 1997 s'achevait donc sur des resultats mitiges: un debit raisonnable au debut et a la fin de la saison seehe et un debit 44 Tableau-annexe I au traite. Ce paragraphe a ceci d'inhabituel qu'it ne precise pas qui garantit que ces volumes seront effectivement foumis. C'est lorsque Ie debit tomba a un niveau aussi bas qu'on se rendit compte que cette garantie etait inoperante. 4S Voir Mahfuz, note 40 ci-dessus. Le ministre des Ressources en eau du Bangladesh d6clara a l'envoye de Reuters, Ie Ie( avrilI997, que l'Inde l'avait informe que« les glaces de I'Himalaya, au point OU nail Ie Gange, n'ont pas suffisanunent fondu pour accroitre Ie debit». 46 Le 11 avril 1997, Ie gouvemement forme dix mois plus tot par M. Deve Gowda fut mis en minorite, et M. Inder Kumar Gujral ne fut designe Premier ministre que Ie 21 avril. On peut penser que la vacance du pouvoir, puis la transition, ont ert:I¢cbe Ie Bangladesh de poursuivre ses efforts pour resoudre Ie probleme par des moyens politiques, ainsi qu'en temoigne l'annulation de la reunion de la Commission tluviale mixte du Bangladesh et de I'Inde, qui aurait dO avoir lieu en avril 1997. 47 Voir Burns, note 41 ci-dessus. 146 inhabituellement bas pendant la periode critique de la saison seche. 48 Pourtant, a la difference de ce qui s'etait produit dans Ie passe lorsque des problemes analogues de faiblesse du debit s'etaient poses avec persistance, les deux parties procederent activement ades consultations en vertu du traite sur la maniere de faire face ala situation. II est sans doute trop tot pour savoir si cette faiblesse inhabituelle du debit emegistre pendant la saison seche de 1997 etait un phenomene isole, qui peut etre impute a des causes naturelles, ou s'il restera la nonne. LA COMMISSION MIXTE ET L'ETUDE RELATIVE A L'AUGMENTATION DUDEBIT La Commission fluviale mixte du Bangladesh et de l'Inde a ete creee par les deux 49 gouvernements en 1972. Selon ses statuts, la Commission a pour fonction principale de maintenir la liaison entre les deux pays «afin d'assurer que les efforts conjoints pennettent aux deux pays de retirer Ie maximum d'avantages des bassins fluviaux communs ».50 EIle est egalement chargee de mettre au point des ouvrages de lutte contre les inondations, de proposer des systemes d'alerte et d'etudier des projets de lutte contre les inondations et d'irrigation. EIle est par ailleurs autorisee, en vertu de ses statuts, a s'acquitter de « toutes autres fonctions que les deux gouvemements pourront lui confier d'un commun accord ».51 Dans l'accord de 1977, les deux gouvemements declaraient que Ie probleme auquel ils se heurtaient etait la faiblesse du debit d'etiage du Gange et reconnaissaient qu'ils devaient cooperer pour trouver Ie moyen d'accroitre Ie debit pendant cette penode. Se fondant sur Ie large mandat de la Commission, ils lui demanderent, dans Ie cadre de l'accord de 1977, de realiser des enquetes et des etudes sur des mecanismes relatifs a I' augmentation du debit d'etiage du Gange et lui donnerent trois ans pour fonnuler ses recommandations. 52 Malheureusement, il ne fut pas possible de parvenir a une entente pendant la duree de l'accord de 1977. Le memorandum d'accord de 1982 soulevait anouveau Ie probleme, declarant que « Ie probleme fondamental que represente l'insufflsance du debit de la Ganga a Farakka impose des sacrifices aux deux pays» et ~ue « la solution a long terme consiste a accroitre Ie debit disponible a Farakka... ». 3 Ce memorandum d'accord donnait a la Un article du journal Daily Star, du Bangladesh, paru en mai, annonc;:ait que Ie ministre des Ressources en eau avait reconnu devant Ie Parlement que, pendant les quatre demiers mois, Ie pays avait reyu une quantite d'eau du Gange inferieure aux conventions au cours de certaines periodes de dixjours. Il aura it cependant declare, selon cet article: «Nous avons reyu plus d'eau que ne Ie prevoyait I'accord pendant certains cycles, et moins pendant d'autres. » 49 Mis it part les grands fleuves que sont Ie Gange, Ie Brahmapoutre et la Megbna, 50 autres cours d'eau sont communs Ii l'Inde et au Bangladesh, l'Inde etant Ie riverain d'amont dans tous les cas. so Voir Statuts de la Commission fluviale mixte du Bangladesb et de l'Inde, article IV (i) (a). 51 ld., article 4 (ii). 52 Voir articles VIII et IX de l'accord de 1975. 53 Voir Ie memorandum d'accord de 1982, page I, deuxieme paragrapbe. Le memorandum d'accord critiquait l'accord de 1977 et declarait dans Ie preambule que les deux dirigeants « conviennent 147 Commission 18 mois it compter de la date du memorandum d'accord (7octobre 1982) pour mener it bien l'etude de prefaisabilite et pour selectionner la solution optimale. Ala fin de cette periode, les deux gouvernements mettraient immediatement en reuvre la proposition convenue par la Commission mixte. Avec un bel optimisme, Ie memorandum d'accord declarait qu'« [i]l a ete convenu qu'un nouvel accord de partage, qui sera definitif, sera conclu aussitot apres l'achevement de l'etude de prefaisabilite sur I' augmentation du debit, compte tenu de la decision relative it la solution optimale qui sera mise en reuvre it la suite de l'etude de prefaisabilite ».54 Cependant, comme I'accord de 1977, Ie memorandum d'accord de 1982 expira sans qu'on ait pu parvenir it un accord sur I'augmentation du debit d'etiage du Gange. Le memorandum d'accord de 1985, qui reprenait Ie calendrier de partage des eaux pendant la saison seche convenu dans Ie cadre du memorandum d'accord de 1982, concernait principalement l'etude conjointe sur la disponibilite des res sources en eau communes aux deux pays. II declarait que « les ministres de l'Irrigation des deux pays se sont reunis it New Delhi du 8 au 22 novembre 1985 pour etablir Ie descriptif d'une etude qui sera menee conjointement par les experts des deux parties au sujet des ressources disponibles en eau fluviale communes aux deux pays, en vue de determiner les options relatives au partage de ces ressources en eau de fayon mutuellement avantageuse, y compris un mecanisme/des mecanismes it long terme permettant d'accroitre Ie debit de la Ganga/Gange it Farakka ».55 La portee de l'etude avait donc ete elargie, et l'augmentation du debit n'en representait qu'un element. Apres avoir fixe les objectifs de l'etude, Ie memorandum d'accord indiquait qu'elle serait menee par un Comite mixte d'experts, comprenant les secret aires d'Etat competents des deux gouvemements, et les deux ingenieurs hydrauliciens de la Commission mixte pour chacun des deux pays. Comme la Commission n'etait pas parvenue it s'acquitter de son mandat pendant la duree des deux accords precedents, ce n'est pas it elle que fut confiee la responsabilite de l'etude conjointe en vertu du memorandum d'accord de 1985. Les deux ingemeurs nommes au nouveau Comite mixte d'experts etaient eux-memes censes representer leur gouvemement et non pas la Commission. Le memorandum d'accord de 1985 definissait ainsi les deux domaines sur lesquels devaient porter I' etude et ses specifications56 : i) Partage des res sources disponibles en eau fluviale communes aux deux pays: Ie Comite mixte d'experts devait evaluer les res sources disponibles en eau fluviale communes aux deux pays apres avoir reuni, rassemble et analyse les donnees hydrometeorologiques pertinentes dans les deux pays; etudier les differentes options concernant Ie partage des res sources disponibles en eau fluviale; et identifier qu'il n'a pas pennis de parvenir a une solution satisfaisante et durable et qu'a son expiration, il est ntkessaire d'entreprendre de nouveaux efforts pour trouver une telle solution ». 54 Voir p. 2 du memorandum d'accord de 1982. 55 Preambule du memorandum d'accord de 1985. 56 Voirparagrapbe 3 (iii) du memorandum d'accord de 1985. 148 l'emplacement des points de partage des cours d'eau et les periodes et modalites de partage. ii) Identification d'un mecanisme/de mecanismes pennettant d'accroitre Ie debit d'etiage du Gange it Farakka par une utilisation optimale des ressources en eau de surface de la region disponibles pour les deux pays. Le memorandum d'accord prevoyait que l'etude serait tenninee dans les 12 mois suivant la signature du memorandum, et qU'elle serait ponctuee par un examen ministeriel it mi-parcours au bout de six mois et par une reunion au sommet des deux chefs d'Etat it la fin de la periode de 12 mois, it laquelle ils prendraient une decision sur Ie systeme d'augmentation du debit propose. Le memorandum d'accord de 1985, qui expira Ie 31 mai 1988, se revel a tout it fait optimiste sur les deux aspects de son mandat. L'etude conjointe, dont it fixait la portee et Ie descriptif, ne fut jamais realisee car les representants des deux gouvemements au Comite mixte d'experts ne parvinrent pas it s'entendre. En ce qui conceme l'augmentation du debit du Gange it Farakka, chaque cote presenta tIDe proposition differente. CelIe de l'Inde consistait it construire un canal de jonction reliant Ie Gange au Brahmapoutre en amont du barrage. Seion Ie plan propose par l'Inde, Ie canal augmenterait Ie debit d'etiage du Gange en detoumant une partie de l'eau du Brahmapoutre sur Ie Gange. Cette proposition fut rejetee par Ie Bangladesh, qui en craignait les consequences environnementaIes, soCiales, politiques et economiques. Le Bangladesh pensait en outre que ce canal risquait d'aggraver encore les crues pendant la mousson. Pour sa part, il proposait de construire des barrages de retenue sur Ie cours superieur du Gange en Inde et au Nepal, pour emmagasiner l' eau pendant la mousson et la relacher pendant la saison seche. L'Inde rejeta it son tour cette proposition, car elle tenait it reserver les eaux du cours superieur du Gange pour ses besoins futurs. Par ailleurs, l'Inde preferait une approche bilaterale et ne voulait pas donner au probleme une dimension regionale en faisant entrer en scene un autre riverain, en I' occurrence Ie Nepa1. 57 On notera que Ia proposition de I'Inde prevoyait l'utilisation du Brahmapoutre pour resoudre les problemes du Gange, tandis que Ia proposition du Bangladesh visait it utiliser Ie Gange lui-meme. En d'autres tennes, «Ie Bangladesh soutenait qu'il valait mieux dq,lacer l'eau dans Ie temps; l'Inde qu'il valait mieux la deplacer dans l'espace ».58 On notera egalement que chaque proposition implique l'utilisation du territoire de l'autre pays. Une partie du canal de jonction propose par l'Inde aurait ete construite au Bangladesh et une partie des barrages de retenue proposes par Ie Bangladesh aurait ete construite en Inde. Ces propositions representaient la position prise d' entree de jeu par les deux pays. L'accord de 1977 declarait que «La Commission fluviale mixte etablie par les deux gouvemements en 1972 effectue des enquetes et des etudes sur les mecanismes relatifs a 57 On trouvera un examen defaille de la proposition de chaque pays dans BEN CROW, voir note 13 ci-dessus. Voir egalement WATER REsOURCES COOPERATION IN THE GANGES - BRAHMAPUTRA RIvER BASIN" (Lyndon Johnson School of Public Affairs, Policy Research Project Report Number 101, 1993). 58 Voir BEN CROW, note 13 ci-dessus, p. 163. 149 l'augmentation des debits d'etiage qui ont ete ou seront proposes par I'un ou l'autre gouvemement, en vue de trouver une solution economique et viable. Elle presente ses recommandations aux deux gouvemements d'ici la fin d'une periode de trois ans. »59 Les lettres annexes jointes a cet accord traitaient d'une interpretation par Ie Bangladesh, confirmee par l'Inde, selon laquelle Ie membre de phrase « qui ont ete ou seront proposes par run ou l'autre gouvemement» figurant a l'article IX de l'accord de 1977 « conceme tout mecanisme qui pourra avoir ete propose par Ie Bangladesh ou par l'Inde, et n'exclut aucun mecanisme comportant la construction de barrages de retenue sur Ie cours superieur du Gange au Nepal ».60 Les deux lettres annexes precisaient en outre que les propositions visant a trouver une solution a ce probh~me a long terme seraient traitees sur un pied d'egalite et se verraient accorder une egale priorite. Si l'Inde et Ie Bangladesh conviennent clairement et systematiquement depuis 1977 qu'il importe d'accroitre Ie debit d'etiage du Gange, en revanche, ils n'ont jamais pu se mettre d'accord sur les moyens d'y parvenir. La question de l'augmentation du debit du Gange reste donc posee, et l'elargissement de la portee de l'etude conjointe et Ie fait d'avoir confie l'etude a un organisme different ne semblent pas avoir change quoi que ce soit. De plus, Ie traite reconnait que les deux gouvemements doivent cooperer « pour trouver une solution durable au probleme de I' augmentation du debit de la Ganga/Gange pendant la saison seche ».61 , mais il ne definissait pas les specifications ni l'horizon temporel de l'etude conjointe, et ne chargeait pas non plus un comite quelconque de la realiser. CONCLUSION En depit de la faiblesse extraordinaire du debit du Gange pendant la periode critique de la saison seche de 1997, il est remarquable que I'Inde et Ie Bangladesh soient parvenus a signer un traite de longue duree sur Ie partage des eaux du Gange pendant Ia saison seche, mettant ainsi fin a un hiatus qui avait commence a l'expiration du memorandum d'accord de 1985, Ie 31 mai 1988. Le principal resultat du traite est qu'il a instaure un c1imat favorable au debat et ala reflexion sur uncertain nombre de problemes d'eau communs aux deux pays, y compris la question de l'augmentation du debit d'etiage du Gange, et qui leur permettra peut-etre de parvenir a une entente sur certains de ces problemes. La reunion a Dacca, les 19 et 20 juillet 1997, de la Commission fluviale mixte du Bangladesh et de l'Inde fut la premiere manifestation concrete de cette avancee. C'etait S9 Article IX de l'accord de 1977. Voir Lettre annexe it l' accord: 1, du 5 novembre 1977, et confirmee par la Lettre annexe it I'accord: 2, du meme jour (classee dans les dossiers de l'auteur). La mention du Nepal dans la Lettre annexe est inhabituelle car, en vertu du droit international, les parties contractantes n'ont pas Ie droit d'imposer des obligations it une tierce partie sans son consentement. 61 Article VIII du traite. Voir egalement Ie preambule du traite. 150 en efIet la premiere fois que la Commission se reunissait depuis plus de sept ans62 , puisque la reunion precedente avait eu lieu en juin 1990. De plus, la delegation de chaque pays etait dirigee par Ie ministre des Ressources en eau. La Commission a accepte de suivre et d'observer l'application du traite et d'effectuer «des etudes scientifiques communes, conformement it des specifications qui ont ete finalisees conjointement par les equipes techniques des deux pays» 63, ainsi que de jeter les bases d'un accord sur Ie partage des eaux de la Teesta. 64 On notera que Ie preambule du traite souligne que les parties desirent partager les eaux des autres cours d'eau intemationaux par consentement mutuel, lorsqu'il declare: « Guides par les principes d'egalite et d'impartialite et par l'obligation de ne pas causer de dommages it l'une ou l'autre partie, les deux gouvemements conviennent de conclure des traites/accords de partage des eaux concernant les autres cours d'eau communs. ))65 Le traite semble avoir contribue it resoudre l'un des problemes les plus anciens poses par Ie Gange it l'Inde et au Bangladesh, celui du barrage du Gange, que Ie Bangladesh cherchait it construire depuis 1963 pour emmagasiner I' eau durant la mousson et l'utiliser pendant la saison seche. L'Inde s'etait opposee par Ie passe it la construction du barrage, dans lequel elle voyait une mesure de represailles it Ia suite de la construction du barrage de Farakka, affirmant que de vastes zones du territoire indien seraient submergees par I'effet de remous. A la suite de la conclusion du traite, et apres de nouveaux entretiens au sujet du barrage, et principalement de son emplacement66 , l'Inde a donne son accord it la construction du barrage par Ie Bangladesh. Ce dernier prevoit it present de construire ce barrage it Pangsha, it 150 kilometres it l'ouest de Dacca, et presente ce barrage comme Ie meilleur moyen de garantir Ie succes du traite, car it permettra au Bangladesh d'utiliser sa part de l'eau. Selon I'etude de faisabilite du barrage: 62 Cette reunion etait la 32e qui se soit tenue depuis la creation de la Commission en 1972. 63 Voir Joint Communique of the 32 M Session of the Indo-Bangladesh Joint Rivers Commission, THE HINDU NEWSPAPER (New Delhi), 21 juillet 1997. 64 La Teesta est aussi un cours d'eau important commun a l'Inde et au Bangladesh. En 1983, les deux pays ont convenu de partager, en 1983, 1984 et 1985, les eaux de la Teesta de la fayon suivante : 30 % des eaux iraient au Bangladesh, 36 % a l'Inde, Ie reste demeurant non affecte en attendant I' acbevement a d'une etude visant determiner Ie volume d'eau disponible dans la Teesta. Ces dispositions ont eXpire en 1985, et il n'a pas ete conclu de nouvel accord. Voir CHAUHAN, note 10 ci-dessus, p.l02. 65 Article IX du traite. 11 convient toutefois de noter que Ie preambule du traite, comme Ie preambule de I'accord de 1977, affirme que Ie desir de l'Inde et du Bangladesh de trouver une solution equitable et juste pour Ie Gange ne saurait etre considere comme « etablissant un principe general du droit ni un precedent». 11 est difficile d'imaginer comment les deux parties pourraient procMer a des entretiens et s'efforcer de conclure des traites concernant les 53 autres cours d'eau communs sans que l'une d'elles ne cite certaines des dispositions du traite. II semble que I'Inde, en tant que riverain d'amont de tous les cours d'eau communs avec Ie Bangladesh, soit Ie pays qui a presente cette disposition, car une disposition analogue figure a I'article 11, paragraphe 2, du Traite sur les eaux de l'Indus. Voir note 12 ci-dessus. 66 Le Bangladesh souhaitait initialement construire Ie barrage du Gange Ii l'emplacement actuel du pont Hardinge, Ii proximite de la frontiere indienne. L'emplacement propose actuellement se trouve Ii Pangsha, a une soixantaine de kilometres en aval du pont Hardinge, et done plus en aval de la frontiere indienne que ce pont. 151 - Le barrage permettra au Bangladesh d 'utiliser de maniere optimale l' eau disponible en application du Traite relatif aux eaux du Gange, decembre 1996. - Le Gange est la principale source potentielle d'eau de surface des regions sud-ouest et centre-sud. Grace a la construction du barrage du Gange, la superficie irriguee couvrira la plus grande partie des regions sud-ouest et centre-sud et de la region nord-ouest. - Les eaux venues de la Gorai reduiront les intrusions d'eau salee aux environs de Khulna, ce qui contribuera a resoudre les problemes socio­ economiques et les problemes environnementaux qui affectent actuellement ces regions. - Le debit de tous les canaux secondaires et des autres cours d'eau de la region sud-ouest augmentera, si bien que l' environnement naturel pourra etre restaure, ce qui aura des effets benefiques pour la peche, la navigation, les eaux souterraines, les forets et la sante des habitants, grace aux eaux venues d'amont et ala reduction de la salinite. 67 On compte que Ie barrage irriguera «une superficie d'environ 1,35 million d'hectares et en protegera 1,44 million contre les crues ... ».68 Le Bangladesh espere aussi que Ie barrage contribuera areduire la salinite causee par 1'intrusion des eaux du golfe du Bengale. n a officiellement demande a plusieurs bailleurs de fonds bilateraux et multilateraux de lui accorder une assistance financiere pour la construction du barrage. n est peut-etre trop tot pour se demander si Ie barrage du Gange pourra aider aremedier au . probleme du volume d' eau disponible dans Ie bassin du Gange au Bangladesh pendant la saison seche, et s'il aura des r~ercussions sur les propositions visant aaccroitre Ie debit du Gange pendant cette saison. . Le Communique commun publie par la Commission mixte a I'issue de sa e 32 session70 declare que I'Inde a fait savoir qU'elle avait I'intention d'envisager de fournir une assistance technique en faveur du projet, par Ie biais de services de consultants dans les domaines de I' electricite et de I' eau. La Commission a decide de se reunir aNew Delhi en novembre 1997 pour continuer a examiner les questions soulevees pendant cette session. Ala suite de la reunion de juillet, des experts des deux pays se sont reunis au debut d'aotlt pour continuer it examiner les dispositions relatives au partage de 67 Voir GoUVERNEMENT DE LA REpUBLIQUE POPULAlRE DU BANGLADESH, TECHNICAL ASSISTANCE PROJECT PROFORMA (TAPP) FOR THE FEASffiILITY STUDY AND DETAILED ENGINEERING DESIGN OF THE GANGES BARRAGE PROJECT 6 (mai 1997, refondu,juin 1997). 68 Voir une depeche de Reuters en provenance de Dacca, datee du 24 aout 1997, citant Ie ministre des Ressources en eau du Bangladesh, apres un entretien a Dacca avec Ie president de Ia Banque asiatique de developpement. Le chif'fre de «1,35 million d'hectares» est proche de celui de « 1,31 million d'hectares » indique dans Ie TAPP, id. 69 II est interessant de noter que Ie TAPP, voir note 67 ci-dessus, citait parmi les objectifs du barrage« l'augmentation du debit de tollS les canaux secondaires et des aUtres cours d'eau de la region sud­ ouest ». 70 Voir note 63 ci-dessllS. 152 l'eau de la Teesta, et ils se sont mis d'accord sur la construction d'une levee de 1,75 Ian sur la rive sud de la Teesta.71 On dira que la part des eaux du Gange obtenue par Ie Bangladesh ne cesse de diminuer avec Ia signature des accords successifs, y compris du traite, tandis qu'inversement, la part de l'Inde ne cesse d'augmenter. Ce fait est indeniable, mais on notera que, pendant la plupart des saisons seches qui ont eu lieu au cours du hiatus de huit ans entre 1988 et 1996, avant la signature du traite, Ie Bangladesh « n'a reyu que 18 000 cufs par jour ».72 Une situation analogue survint au debut des saisons seches de 1976 et 1977, apres I'expiration de l'accord de 1975, oil «Ie debit d'etiage, qui etait de 64 000 cufs en moyenne au pont Hardinge, tomba a 23200 cufs en mars 1976, debit Ie plus faible jamais enregistre ».73 Par consequent, et en depit de la faiblesse du debit d'etiage en 1997, Ie Bangladesh est en meilleure situation depuis la signature du traite qu'avant. Le traite fait egalement mention de certains des autres problemes d'eau, tels que la gestion des crues pendant la mousson (oil la question du partage des eaux ne se pose plus), l'irrigation, l'amenagement des bassins fluviaux et la production d'hydroelectricite pour l'avantage mutuel de la population des deux pays.74 Bien que Ie traite ne donne aucun detail sur l'un quelconque de ces domaines, Ia dynamique qu'il a engendree et Ie fait que ces questions ont ete placees au premier plan des preoccupations, et surtout la reactivation de Ia Commission mixte, pourraient donner Ie signal de depart d'une reflexion seneuse sur ces questions et sur un plan global de mise en valeur du bassin du Gange. Le climat positif instaure par Ie traite pourrait aussi faciliter la solution des autres problemes en suspens, notamment Ie transit sur Ie territoire bangladais des marchandises indiennes en provenance ou a destination des Etats indiens du Nord-Ese s, et Ie libre­ echange entre les deux pays. D'aucuns avanceront que Ie traite est axe sur la question du partage des eaux du Gange pendant la saison seche et ne jette pas les bases d'une solution au probleme plus vaste que represente l' augmentation de son debit pendant cette saison. Cette affirmation est juste. Le traite reconnait que les deux pays doivent cooperer pour resoudre Ie probleme a long terme de l'augmentation du debit d'etiage, mais i1 ne contient pas de 71 A la suite de la decision prise lors de la 32e session de la Commission mixte sur la possibilite d'un accord relatif ala Teesta, les secretaires d'Etat aux Ressources en eau de l'Inde et du Bangladesh se sont reunis au cours de la derniere semaine d'aout 1997 pour examiner une forrnule de partage des eaux et e pour rediger un projet d'accord qui serait presente a la 33 session de la Commission, prevue pour novembre 1997. Cette reunion n'a pas eu lieu. 72 Voir John Cherian, A Historic Accord, Sharing Ganga Water with Bangladesh, FRONTLINE, 10 janvier 1997,47 a 49. 73 Voir R. GoODLAND, ENVIRONMENTAL ASSESSMENT OF DECREASED GANGES FLOW IN BANGLADESH, A STUDY BY INTERNATIONAL ENGINEERING COMPANY, (1977). Voir egalement UPRETI, note 17 ci-dessus, p. 135, ou il est dit que «L'accord de 1975 expira Ie 31 mai 1975. L'Inde commenya a prelever unilateralement de l'eau a Farakka (40 000 culs). » 74 Voir Ie preambule du traite. 75 A l'exception d'une petite bande de terre d'environ 30 a 45 kIn de largeur appartenant a I'Inde entre Ie Nepal et Ie Bangladesh, les Etats du Nord-Est sont coupes du reste de I'Inde par Ie Bangladesh. 153 details sur la fayon d'aborder cette question. On se rappellera toutefois a ce propos que les dispositions detaillees sur Ie descriptif et Ie calendrier de l'etude prevue dans l'accord de 1977 et dans chacun des deux memorandums d'accord, et principalement dans Ie dernier, n'avaient debouche sur rien de concret. La question n'est donc pas la quantite de details figurant dans Ie traite, mais de savoir si la dynamique engendree par la signature du traite peut aboutir a un accord sur des mecanismes d'augmentation du debit. Cette dynamique, et particulierement la reactivation de la Commission mixte et l'accord donne par l'Inde a la construction du barrage du Gange, semble plus propice a la realisation d'un accord sur une proposition d'augmentation du debit d'etiage du Gange, et sur la mise en a::uvre de cette proposition. Les variations du debit d'etiage du Gange en 1997 ont confirme que Ie theme central des efforts qui pourront etre entrepris pour resoudre Ie differend sur Ie partage des eaux ne reside pas dans les modalites de partage mais dans l'accord a realiser sur l'augmentation du debit. Neanmoins, selon moi, la signature du traite a cree un climat favorable a la conclusion d'un tel accord. 154 CHAPITRE9 Le role de la Banque mondiale dans Ie renforcement de la cooperation et Ie reglement des conflits relatifs aux cours d'eau internationaux : Le cas du bassin de I'Indus G. T. Keith Pitman" INTRODUCTION Le traite sur les eaux de l'Indus de 1960 est l'un des rares exemples de denouement satisfaisant d'un conflit relatif a un grand cours d'eau international. Certains observateurs pensent que, si Ie traite n' avait pas ete conclu, Ia question aurait continue a faire partie du Iourd contentieux entre 1'Inde et Ie Pakistan et que ces deux pays se seraient vu denier, en totalite ou en partie, des volumes massifs d'aide au developpement 1• La Banque mondiale proposa a l'epoque de servir d'intermediaire de bonne volonte. Son idee initiale consistait amettre en valeur les potentialites economiques du bassin, de maniere a en maximiser Ies avantages pour Ies deux pays, et d'exploiter les infrastructures selon une approche integree. La politisation des problemes rendit cette demarche irrealisable, et Ie traite qui vit Ie jour divisa Ie cours superieur de I'Indus en deux branches, l'une arrosant Ie Pakistan, I'autre l'Inde. Avant Ia partition de l'Inde, Ie bassin de I'Indus contenait I'un des reseaux d'irrigation integres les plus anciens et les plus vastes du monte: 10,6 millions d'hectares, en comparaison de 9,3 millions d'hectares aux Btats-Unis. Lors de la partition, en 1947, Ie bassin de I'Indus fut coupe en deux parties. La plus grande partie du a cours superieur, aux eaux abondantes, alIa l'Inde, et Ie Pakistan se retrouva riverain d'aval, avec des ressources en eau reduites. L'agriculture pakistanaise se voyait privee du reseau de canaux qui etait son plus precieux atout. Un differend qui, des avant la partition, opposait les autorites du Sind (passe au Pakistan) et les autorites du Pendjab (dont la partie orientale se trouve a present en Inde) n'avait pas ete regIe, compliquant encore une tache en soi difficile. II s'ensuivit 13 annees de desaccord et de joutes verbales (Ie Conflit de l'Indus) entre les deux pays, qui ne prirent fin qu'a la conclusion du traite, en 1960. La Banque mondiale joua un role crucial dans l' elaboration et la conduite du processus qui aboutit au traite. Ce chapitre decrit l'origine du differend et la fayon dont i1 fut regIe. Charge de l'evaluation senior, Departement de l'evaluation des operations, Banque mondiale. Jagat S. Mehta, The Indus Water Treaty: A Case Study in the Resolution of an International River Basin Conflict, NAT. REsOURCES FORUM 69 (1988). 155 FAITS ANTERIEURS Sous l' empire britannique, l'Indus et chacun de ses cinq sffluents orientaux du Pendjab avaient ete amenages separement pour fournir de l'eau d'irrigation perenne selon Ie systeme « au til de l'eau ». Ala fm du XIXe siecle, ce reseau, qui representait 36 % des zones irri~uees du pays, constituait une affaire commerciale extremement productive et rentable. A la suite de la famine de 1899-1900, une Commission indienne de l'irrigation a ete chargee, en 1901-03, d'etudier Ies moyens d'ameliorer et de developper l'irrigation. La Commission a conclu que Ie Pendjab, situe dans la zone sud-est du bassin de I'Indus, avait Ie meilleur potentiel d'expansion de I'irrigation perenne, mais que seuis I'Indus, Ia Sutlej et Ia Bias avaient des eaux suffisamment abondantes. Detourner ces eaux sur Ie Pendjab aurait toutefois reduit Ie volume de l'eau re~u par Ia province du Sind, dont la principale source d'eau etait I'Indus. Aussi, Ie gouvernement de Bombay, au nom de Ia province du Sind, objecta officiellement que Ie developpement de l'irrigation au Pendjab porterait prejudice aux systemes existants d'irrigation par submersion et aux systemes prevus, qui devaient detourner de l'eau pour l'irrigation perenne2 • C'est ainsi que la Commission reconnut, pour la premiere fois dans l'histoire de l'amenagement des ressources en eau, qu'on ne pouvait pas entreprendre de grands projets hydrauliques sans tenir compte des inMrets de tous l~s riverains. Par une decision historique, qui donna Ie coup d'envoi d'un debat qui devait se pro longer pendant 60 ans, la Commission recommanda que l'excedent des eaux de la Jhelum, la plus septentrionale des cinq rivieres du Pendjab,soit achemine vers Ie sud par des canaux suivant les courbes de niveau, pour augmenter Ie debit de la Chenab, de la Ravi et de la Sutlej. Grace it. ce transfert, les eaux du cours superieur de l'Indus pourraient servir it. irriguer Ie sud-est du Pendjab, dont la partie occidentaledevait etre irriguee par l'eau venue de la Jhelum. Les canaux de jonction, qui irriguerent it. terme 1 million d'hectares au Pendjab, furent acheves en 1915. En outre, deux grands projets furent autorises en 1921-23 : Ie barrage de Sukkur, sur Ie cours inferieur de I'Indus, pour Ie Sind, et Ie projet d'emmagasinement de l'eau de Ia Sutlej pour Ie Pendjab. Ces projets devaient etre termines en 1932. A eux tous, ces ouvrages d'irrigation utilisaient Ia totalite des eaux libres du bassin de l'Indus. On voyait dans la construction de barrages d'emmagasinement sur Ie cours superieur de Ia Bias et de Ia Sutlej au Pendjab (idee Iancee pour Ia premiere fois aux environs de 1900) Ie seul moyen d'accroitre l'approvisionnement en eau. Le projet de barrage de Sukkur tel qu'il fut finalement approuve en 1923 comportait deux clauses importantes : • Un reseau hygrometrique serait installe sur I'ensemble du bassin pour mesurer Ies effets sur Ie Sind a Sukkur des prelevements effectues par Ie Pendjab\ et 2 La province du Sind etait administree acette epoque par Ie gouvemement de Bombay. La decision d'installer un reseau hygrometrique a l'echelle du bassin etait inspiree. Sans les donnees qu'on a pu reunir de cette fa~on, il aurait ete impossible d'entreprendre la planification d6taillee qui aboutit a la conclusion du traite de I'Indus. 156 • Tous les ouvrages qui seraient realises pour Ie Pendjab a l'avenir seraient soigneusement examines du point de vue de leur effet sur Sukkur. Le Pendjab presenta une objection formelle au barrage de Sukkur, arguant qu'il playait des restrictions a son droit d'amenager ses cours d'eau. Ce debat continua pendant 24 ans, sans guere donner de resultats positifs. L'autonomie provinciale accordee en 1935 permit au Pendjab d'accelerer la planification de nouveaux programmes d'irrigation, y compris des ouvrages de derivation et d'emmagasinement4 • L'inquietude grandissait au Sind, au point qu'en octobre 1939, la province demanda au gouvemement de l'Inde de nommer une commission nationale qui serait chargee d'instruire sa plainte. La Commission de 1'Indus (appelee aussi «Commission Rau» d' apres Ie nom de son president) fut etablie en septembre 1941. Le Pendjab et Ie Sind designerent d'eminents juristes pour les representer devant la Commission. C'etait la une nouvelle etape dans les pourparlers car jusqu'alors, toutes les negociations relatives a l'eau s'etaient deroulees au niveau technique, entre ingenieurs. La Commission fit son rapport en juillet 1942, disant que les projets envisages par Ie Pendjab risquaient « de causer des dommages significatifs aux canaux du Sind alimentes au fil de I 'eau », et qu'il faudrait probablement edifier deux nouveaux barrages sur l'Indus au Sind (a Gudu et a Harjipur) si Ie Pendjab construisait ses ouvrages d'emmagasinement. En consequence, la Commission recommandait que Ie Pendjab en particulier participe au financement de ces ouvrages. Ni l'une ni l'autre des parties n'accepta ces constatations et ces recommandations. Ne parvenant pas a s'entendre, Ie Pendjab et Ie Sind firent appel des constatations et recommandations au gouvemement de 1'Inde. Entre-temps, les ingenieurs en chef du Pendjab et du Sind avaient elabore officieusement un projet d'accord en septembre 1945, mais les gouvemements provinciaux n'arriverent pas a se mettre d' accord. La question fut soumise au gouvemement britannique au debut de 1947, mais toutes les decisions prises ulterieurement furent eclipsees par l'accession de l'Inde a l'independance, en aofit 1947. INDEPENDANCE ET PARTITION La partition playa 80 % de la zone irriguee du bassin de l'Indus au Pakistan, bien que la popUlation rut repartie presque a egalite entre les deux pays (25 millions de personnes au Pakistan et 21 millions en Inde). La reinstallation massive des populations hindoue, sikh et musulmane, qui affecta, pense-t-on, jusqu'a 6 millions de gens, imposa un fardeau enorme aux deux nouveaux pays. L' etincelle qui declencha Ie differend 4 A la suite de la loi sur Ie gouvernement de l'Inde de 1935, l'eau est devenue un domaine relevant de lajuridiction des provinces a compter du ler avri11937. Avant l'adoption de cette loi, Ie gouvernement avait Ie pouvoir de regler les differends entre Etats par decret. Apres, Ie Gouverneur general ne pouvait intervenir que si l'une des provinces deposait une plainte officielle contre une autre province. Si Ie Gouverneur general ne pensait pas etre en mesure de regler Ie differend, celui-ci etait soumis au gouvernement britannique a Londres. 157 international fut la decision prise par l'Inde de couper l'arrive de l'eau dans certains canaux en mars 1948, au debut de la saison d'irrigation d'ete (kharif). Cette action affectait 5,5 % de la superficie irriguee du Pakistan et representait un coup serieux, it une epoque ou il fallait nourrir des milliers de refugies. La partition de 1'Inde ne prit que 73 jours. Au Pendjab, une Commission frontaliere dirigee par Sir Cyril Radcliffe s'attela it la division de la province, mais elle se rendit compte que la question etait « compliquee par l'existence d'un reseau de Canaux essentiels it la vie du Pendjab, mais amenage it une epoque ou l'on n'envisageait qu'une seule administration ». Radcliffe prit contact avec les dirigeants indien et pakistanais, Nehru et Jinnah, pour leur suggerer d'administrer Ie reseau d'irrigation comme une entreprise conjointe entre les deux pays. Cependant, Radcliffe fut : recompense de sa suggestion par une reprimande indo-pakistanaise. Jinnah lui enjoignit de poursuivre sa tache et laissa entendre qu'il pref6rait que Ie Pakistan devienne un desert plutot que de Ie voir fleurir grace it l'eau des Hindous. Nehru l'informa sechement que ce que l'Inde faisait de ses cours d'eau ne regardait qu'elle. Les deux dirigeants etaient manifestement furieux contre Radcliffe, insinuant qu'iljouait it unjeu politiques. En vertu des Accords de maintien du statu quo6 qui expiraient it la fin de mars 1948, Ie Pendjab oriental [Inde] affirmait qu'il etait pleinement habilite it couper l'arrivee de l'eau car Ie Pendjab occidental [Pakistan] n'avait rien fait pour reconduire l'accord. II pretendait que les droits de propriete sur les eaux des cours d'eau du Pendjab oriental etaient entierement devolus au gouvernement du Pendjab oriental, et que Ie Pendjab occidental ne pouvait faire valoir aucun droit sur une partie quelconque de ces eaux. Et pourtant, les quelques canaux situes en territoire indien (12, contre 133 au Pakistan) n'utilisaient que 11 % des eaux disponibles du bassin de l'Indus, et pour une intensite d'utilisation de l'eau plus faible (66 %). Le probleme prit rapidement figure de cause nationale. Chaudhri Muhammed Ali, secretaire-general du Pakistan (devenu plus tard premier ministre), declara : Du cote du Pendjab oriental [Inde] regne une duplicite machiavelique. Du cote du Pendjab occidental [Pakistan] on note une incurie, une imprevoyance et un manque de prudence qui ont eu des consequences desastreuses pour Ie Pakistan. Une delegation pakistanaise se rendit en Inde et negocia un nouvel accord it Simla. L'eau recommenrra it couler Ie 30 avril 1948 et Ie nouvel accord fut signe it New Delhi apres une conference du Dominion, Ie 4 mai 1948. LEONARD MOSLEY, THE LAST DAYS OF THE BRITISH RAJ, p. 198-199 (1962). 6 Les Accords de maintien du statu quo flxaient la repartition des biens, des infrastructures et des res sources it la date de la Partition, mais reconnaissaient que la mise en reuvre de la repartition prendrait du temps. 158 L'accord de Simla avait ete conclu entre les Etats du Pendjab oriental et du Pendjab occidental et ne devait s'appliquer que jusqu'au 15 octobre 1948. II contenait sept clauses qui fixaient les conditions en vertu desquelles Ie Pendjab oriental fournirait de l'eau au Pendjab occidental. Dans l'une des plus importantes, Ie Pendjab occidental reconnaissait que Ie Pendjab oriental tenait a amenager sans attendre ses zones peu arrosees, qui etaient sous-developpees par rapport au Pendjab occidental. En echange, Ie Pendjab oriental s'engageait a ne pas couper brusquement l'arrivee d'eau sans avoir donne au Pendjab occidental Ie temps de recourir a d'autres sources. L'accord stipulait toutefois que Ie Pendjab oriental reduirait progressivement les volumes d'eau parvenant aux canaux en cause, en donnant au Pendjab occidental Ie temps de trouver d'autres sources d' approvisionnement. Le Pendjab occidental contestait deux dispositions, et la decision a leur sujet fut differee : Ie Pendjab oriental i) revendiquait un droit de propriete sur Ie cours superieur et ii) proposait de faire payer l'eau fournie en vertu de l'accord. En attendant que ces deux questions soient reglees, Ie premier ministre de l'Inde fut habilite a fixer un montant approprie qui serait depose par Ie Pendjab occidental a la Banque de reserve indienne. Vne partie de ce montant representait Ie coilt inconteste de l'exploitation et de l'entretien des ouvrages de prise d' eau, mais Ie solde, Ie droit de seigneuriage du Pendjab oriental, fut place dans un compte bloque. AFFRONTEMENTS (1948-52) Le Pakistan affirma par la suite qu'il avait signe I'accord de Simla sous la contrainte : Etant donne que des millions de gens risquaient de perdre leurs troupeaux et leurs recoltes, et de souffrir de la faim a cause du manque d'eau, Ie Pakistan etait contraint d'en passer par les conditions de I'Inde. 7 Le Pakistan proposa de soumettre Ie differend a la Cour internationale de justice. L'Inde refusa et proposa un tribunal bilateral d'exception, forme de deux juges de chaque pays. Dans une declaration historique fixant la politique de I'Inde concernant les relations avec les pays voisins, Jawaharlal Nehru affirmait : Penser d'emblee a une tierce partie amoindrira Ie sentiment de responsabilite des juges et reviendra en outre a avouer que nous restons dependants des autres. Ce n'est pas la I'attitude qui convient a une nation ind6pendante, fiere et consciente de sa dignite. 8 N.D. GULAHTI, INDUS WATERS TREATY (1973). 8octobre 1950. 159 LA BANQUE MONDIALE INTERVIENT (1951-60) Comment la Banque mondiale fut-elle amenee a intervenir? En premier lieu, Ie conflit etait une gene pour les activites de pret de la Banque : l'Inde objectait a ce que la Banque finance Ie barrage de Kotri sur l'Indus, tandis que Ie Pakistan objectait a ce que la Banque finance Ie Projet de barrage de Bakhra sur la Sutlej. En second lieu, anime par des considerations economiques et humanitaires, David Lilienthal (ancien president de la Tennessee Valley Authority (TVA) et de la Commission americaine de l'energie atomique), ami proche d'Eugene Black, Ie president de la Banque mondiale, pensait que la montee des tensions entre l'Inde et Ie Pakistan au sujet de l'eau pourrait mettre Ie feu aux poudres et declencher une guerre. Lilienthal defendit egalement sa position dans un article pam dans la revue influente Collier's, sous Ie titre « Another 'Korea' in the Making», ou il faisait valoir qu'une solution rapide au probleme des eaux de l'Indus attenuerait la menace de guerre au sujet du Cachemire et accelererait Ie developpement de la region. Lilienthal etait fermement persuade que, d'un point de vue economique, Ie partage des actifs du bassin de l'Indus entre l'Inde et Ie Pakistan n'etait pas la meilleure solution. Aussi, en septembre 1951, Eugene Black ecrivit-il aux premiers ministres pakistanais et indien « pour offrir les bons offices de la Banque afin d'organiser des pourparlers sur Ie con flit relatif aux eaux de l'Indus et parvenir a un reglement negocie ». Cette offre etait toutefois assortie de conditions. Les deux parties devaient accepter trois « principes essentiels » : • Les ressources en eau du bassin de l'Indus sont suffisantes pour que toutes les utilisations existantes continuent et pour satisfaire les besoins futurs ; • 11 serait souhaitable que les deux pays cooperent pour mettre en valeur et utiliser les ressources eneau de maniere a promouvoir efficacement Ie developpement economique du bassin de l'Indus considere comme un tout; et • 11 serait preferable de resoudre Ie probleme de la mise en valeur et de l'utilisation du bassin de l'Indus dans une perspective fonctionnelle et non pas politique, sans tenir compte des negociations et des revendications anterieures, et independarnment de toute consideration politique. La Banque decrivait la demarche qui devait etre adoptee en vue de parvenir a un reglement. Un groupe de travail etablirait les procedures a suivre et Ie calendrier a respecter pour l'elaboration d'un plan d'amenagement integre du bassin. L'Inde et Ie Pakistan designeraient chacun un ingenieur qui serait charge de formuler avec l'ingenieur de l'autre pays un plan directeur a long terme. Un ingenieur choisi par la Banque serait disponible atout moment pendant la phase de planification, durant laquelle il ferait office de conseiller impartial, libre d'exprimer son opinion, mais s'abstenant de jouer Ie role d'arbitre. La Banque agirait en tant que « bo'ite a lettres» pour les deux parties. Cette proposition n'etait pas sans inspirer quelques reserves au Pakistan et a l'Inde, mais, un peu dans Ie style des navettes diplomatiques des annees 90, Ie president Black rendit visite separement aux deux premiers ministres pour s'entretenir personnellement avec eux. Les deux parties finirent par accepter les propositions de la Banque en 160 mars 1952, et Ie premier Groupe de travail se reunit it la Banque it Washington en mai 1952. Impasse 1952-54 Malheureusement, Ie Groupe de travail ne parvint pas it trouver une base mutuellement acceptable pour s'accorder sur les questions de procedure. L'un des problemes fondamentaux consistait it definir les utilisations existantes. En septembre 1953, Ie general Wheeler, l'ingenieur-conseil de la Banque, suggera que chaque pays prepare de son cote une proposition de plan directeur. Les deux propositions furent presentees en octobre 1953 it Washington. Le plan du Pakistan ne concernait que sa part du bassin, mais i1 accaparait en fait la totalite des eaux. Le plan de l'Inde portait sur l'ensemble du bassin, mais toute l'eau des trois rivieres orientales (Sutlej, Bias et Ravi) et 7 % du reste etaient destines it l'Inde. Dans cette impasse, la Banque proposa elle-meme un plan de reglement du conflit : [dans ces circonstances, Ie representant de la Banque estime qu'illui incombe de presenter une proposition ... servant de point de depart pour Ie plan directeur]. Le plan de Ia Banque (fevrier 1954) Celui-ci se composait essentiellement de trois parties: i) poursuite des prelevements historiques, eventuellement it partir d'autres sources; ii) attribution it l'Inde des trois rivieres orientales et au Pakistan des trois rivieres occidentales ; et iii) octroi au Pakistan d'une periode de transition de cinq ans pour construire des canaux de jonction permettant de remplacer les approvisionnements en eau en provenance de l'Inde. Le plan n'abordait pas la question des reservoirs d'emmagasinement au Pakistan. Le president Black ecrivit aux premiers ministres qu'il enterinait ce plan. L'Inde dec lara accepter Ie plan de la Banque comme base d'accord en mars 1954, mais Ie Pakistan indiqua en mai que « tout en etant d'accord sur les principes, [il estime] que ... Ie plan ... ne remplit pas les criteres d'equite fixes par la Banque». 11 s'elevait en particulier contre l'attribution it l'Inde des trois rivieres orientales. La Banque soutint fermement son plan et Ie Pakistan continua de plaider la cause de l'equite. C'est alors que l'Inde presenta un ultimatum au Pakistan: ou bien il acceptait Ie plan, ou bien Ies modalites de cooperation convenues avec la Banque en 1952 expireraient en juin 1954. Sous Ia pression de la Banque, Ie Pakistan finit par accepter en principe les propositions de la Banque (juillet 1954), declarant: « Notre interpretation est que s'il apparait clairement qu'une solution praticable ne peut etre elaboree, la Banque utilisera ses bons offices pour obtenir des modifications raisonnables, etant entendu qu'aucun moyen applicable ... ne sera rejete. » L'Inde se felicita de ce retournement et pressa la Banque de preciser certains aspects du plan et d'envoyer des representants au sous­ continent pour negocier un accord sur la prochaine phase de cooperation. En reponse, Ie president Black presenta une lettre de mission et des procedures detaillees concernant Ia prochaine sene de pourparlers, et les negociations reprirent en decembre 1954 it 161 Washington, selon les modalites etablies par la Banque. La lettre de mission revisee tenait compte des preoccupations du Pakistan, reconnaissant les besoins en eau du projet de Sukkur et du futur projet de Gudu sur l'Indus. Elle indiquait que «si les debits sont ... insuffisants (compte tenu du reseau de canaux de jonction) ... Ie plan decrira les moyens pratiques qui pourraient etre adoptes pour combler tout deficit ». Cela ouvrait la voie it l'etude des systemes de reservoirs. Inaugurant la nouvelle serie de negociations, Ie president Black lui donna une plus grande visibilite et remplaya Ie general Wheeler par un generaliste de la Banque, declarant: Nous comptons, pour notre part, donner la priorite absolue aux travaux relatifs au bassin de 1'Indus. Rien d'autre ne revet a nos yeux une importance semblable ... J' ai cependant decide que la direction devra jouer un role non seulement plus actif, mais egalement plus permanent qu'elle ne l'a fait durant la premiere phase ... C'est pourquoi M. iliff representera la direction en tant que chef de l'equipe de la Banque pour les travaux au jour Ie jour .... 9 Le premier soin de la nouvelle equipe de la Banque fut de negocier plusieurs nouveaux accords sur la regulation joumaliere du debit des canaux pendant Ia periode de transition, qui remplacerent les accords de mai 1948 et de juin 1955 et eliminerent une source d'irritation chronique. Recherche d'un plan « optimal» Si la Banque revint sur sa position concernant les reservoirs dans la nouvelle lettre de mission, c'est parce qu'A la suite de la plainte du Pakistan, elle engage a des experts ind6pendants pour qu'ils examinent la proposition qU'elle avait presentee. Le groupe d'experts declara que Ie principe enonce par la Banque en 1951, selon lequel les debits etaient suffisants pour assurer les besoins futurs du bassin de l'Indus, n'etait pas fonde. Cette nouvelle realite amena la Banque A demander aux deux parties, en aoftt 1955, d'elaborer des plans comportant des reservoirs. La chose etant decidee, Ie Pakistan delaissa les rivieres de l' est pour trouver des moyens de maximiser les potentialites des rivieres de l'ouest. L'Inde commenya A craindre de devoir payer davantage que des canaux de jonction pour assurer Ie remplacement des rivieres orientales et s'en ouvrit it la Banque. Prevoyant que ces preoccupations financieres risquaient d'intensifier les tensions, Ie president Black demanda aux Etats·Unis et aux pays du Commonwealth s'ils accepteraient de fournir une assistance financiere. Des entretiens informels eurent lieu A la Banque avec les representants des Etats-Unis, du Royaume·Uni, du Canada, de l'Australie et de la Nouvelle·Zelande. Le president Black et Ie vice-president iliff entamerent alors une «navette diplomatique» entre les participants pour faciliter l'accord. Toutefois, aucun 9 M. Ilifffut promu vice-president et dirigea l'equipe de la Banque de 1954 a 1960. 162 des bailleurs de fonds sollicites ne voulait accorder de financement tant qu 'un accord sur un plan directeur ne serait pas intervenu. Simultanement, les plans elabores s6parement par l'Inde et Ie Pakistan divergeaient toujours davantage du-point de vue de l'ampleur et du cout des amenagements. Les negociations tournaient de plus en plus au marchandage. L'Inde affirmait qu'elle pouvait garantir de l'eau au Pakistan pour beaucoup moins cher (novembre 1958). Le Pakistan refusait d'etre tributaire de l'Inde et plaidait pour sa propre solution (1,12 milliard de dollars en 1958). De nouveau, la Banque pr6para une solution de compromis, compte tenu du fait que Ie Pakistan refusait de laisser l'Inde reguler ses approvisionnements en eau. L'Inde se verrait reconnaitre les droits sur les eaux des rivieres orientales et sa part du cout des ouvrages de remplacement qui seraient construits au Pakistan devait etre raisonnable. Pour Ie Pakistan, ouvrages de remplacement et nouveaux amenagements devenaient indissociables. II fallait donc parvenir a un accord sur un ensemble de travaux, puis obtenir Ie financement necessaire. L'ETAPE FINALE Le president Black et Ie vice-president Iliff se rendirent de nouveau en Inde et au Pakistan en mai 1959 pour apporter les derniers ajustements et obtenir l'assentiment des deux premiers ministres. Le plan de la Banque fut presente sous forme de «Points d'accord}) : • Attribution des eaux conformement a la proposition presentee par la Banque en 1954 ; • Ensemble d'ouvrages de remplacement et d'amenagement au Pakistan sans participation ni accord de l'Inde ; • Periode de transition de dix ans et quelques prelevements additionnels par l'Inde; • Creation de la Commission de I'amenagement du bassin de I'Indus, dirigee par un president neutre ; • Participation financiere de I'Inde ad hoc mais fixe; et • Creation et administration par la Banque d'un Fonds de developpement du bassin de I'Indus. Pour convaincre I'Inde, Black lui garantit que sa participation financiere serait fixe et promit de fournir une assistance financiere pour la construction du barrage de Ia Bias. En aout 1959, it parvint a obtenir que les Etats-Unis, Ie Canada, Ie Royaume-Uni, l' Allemagne de I'Ouest, l' Australie et la Nouvelle-Zelande garantissent une transaction coutant pres de 1 milliard de dollars, dont 541 millions seraient fournis par Ie consortium de bailleurs de fonds sous forme de don, 150 millions proviendraient de prets de la Banque et des Etats-Unis, et 174 millions seraient verses par I'Inde pour soide de tout compte. En vertu d'un accord supplementaire, Ie Pakistan re~ut encore 315 millions de dollars. 163 LE TRAITE DE L'INDUS II fallut seulement 15 mois pour conc1ure Ie traite apres la version finale des « Points d'accord ». Le premier projet de traite fut redige en a peine trois semaines a compter d'octobre 1959. Un deuxieme projet fut elabore compte tenu des observations presentees par les gouvernements indien et pakistanais en mars 1960. Alors que tout semblait decide, Ie Pakistan exigea la reconnaissance de ses droits sur les rivieres occidentales des regions du Cachemire et du Jammu qui etaient sous son controle de fait. Ce fut la goutte d'eau proverbiale. Inflexible, Ie president Black d6clara que si les negociations echouaient a la derniere minute, la Banque ferait savoir qui etait Ie responsable. Le Pakistan retira ses amendements et la deuxieme version du traite fit l'objet d'un accord en avril 1960. Apres quelques amendements mineurs supplement aires, la troisieme version fut achevee en juin 1960. Lorsqu'apparurent d'importants desaccords quant a la nature des dispositions transitoires, Ie vice-president Iliff rendit une visite rap ide aux deux premiers ministres et obtint un accord. En aout 1960, la version fmale etait prete. Le traite fut signe Ie 19 septembre 1960 aKarachi par Ie premier ministre Nehru, Ie president Ayub Khan et Ie president Black. CONCLUSION: POURQUOI LA BANQUE A-T-ELLE REUSSI ? Encouragee par Ie succes des activites de reconstruction menees en Europe apres la guerre, la Banque n'eut pas d'hesitation aassumer Ie role principal. Elle entrevoyait une occasion unique de promouvoir Ie developpement et elle n'attendit pas d'etre invitee par les parties en litige. Le president Black donna aI' affaire la priorite absolue et n'hesita pas ase dtSplacer personnellement quand il Ie fallait. II tint Ie cap pendant toute la duree des tractations (1951-60) en dtSpit de graves revers. La Banque appliqua une demarche aussi flexible que pragmatique: elle renonya au principe de l'exploitation et de la gestion integrees du bassin lorsqu'elle comprit qu'il etait politiquement irrealisable. Lorsqu'il etait evident que les divergences etaient insurmontables, elle prenait les choses en main et proposait une solution. Tout cela impliquait une activite diplomatique permanente aux niveaux les plus eleves, s'appuyant sur une analyse technique independante sans faille. Surtout, elle avait Ie pouvoir de persuader et de mener un consortium de partenaires qui allaient financer la mise en reuvre du traite. Sans cet element, Ie traite n'auraitjamais ete conclu. Askit Biswas (1992) resume en quelques mots les enseignements que nous pouvons tirer aujourd 'hui de cette experience : Essentiellement, les dirigeants ont acquis une aversion pour Ie risque. II ne fait aucun doute que les organisations intemationales et les institutions d'aide bilaterales les plus importantes pourraient contribuer puissamment au reglement des conflits relatifs a de nombreux cours d'eau dans les pays en developpement. Elles doivent intervenir de fayon 164 plus directe et plus dynamique qu'elles ne l'ont fait depuis plusieurs decennies. Sinon, la boutade de Mark Twain, qui disait qu'on utilise Ie whisky pour boire mais l'eau pour se battre, pourrait bien se reveler juste. 165 REFERENCES Biswas, A., Indus Water Treaty: The Negotiating Process, 17 WATER INT'L 201 (1992). GULAHTI, N. D., INDus WATERS TREATY (1973). Lilienthal, D. E., Another 'Korea' in the Making?, 128 COLLIER'S 56 (4 aoftt 1951). MICHEL, A. A., THE INDUS RIVERS (1967). MOSLEY, L., THE LASTDAYSOFTHEBRITISHRA1198-99 (1962). RAo, K. L., INDIA's WATER WEALTH 203-05 (1975). 166 CHAPITRE 10 CONCLUSION Cours d'eau internationaux : Ameliorer la cooperation et gerer les conflits Salman M. A. Salman et Laurence Boisson de Chazournes Les chapitres qui precedent demontrent clairement que l'eau est une ressource rare, caracterisee par des variations dans l'espace et dans Ie temps. Rien ne peut lui etre substitue et nous en dependons totalement. Dans de nombreuses regions du monde, la demande d'eau commence a se rapprocher de l'om'e, et ailleurs elle l'exd::de deja. Cette situation resulte en grande partie de l'accroissement rapide de la population et de l'impact negatif de cette croissance tant sur la quantite que sur la qualite de l'eau disponible, et sur l'environnement en general. Les sollicitations rivales dont fait l'objet cette offre limitee sont Ie fait de tout un eventail d'utilisateurs, a commencer par les premiers concurrents: la nature et l'homme. La nature, qui a ete Ie premier utilisateur pendant des milliers d' annees, a peu a peu ete eclipsee par l'homme, l'ecosysteme etant relegue au bas de la liste des utilisateurs dans bien des regions du monde. A l'echelon local de la plupart des societes, l'offre disponible doit satisfaire la demande des menages, de l'agriculture, de l'industrie et des villes, et elle est soumise a une concurrence tout aussi farouche entre les differents utilisateurs a l'interieur de chacun de ces secteurs. A un autre niveau, les provinces, Etats et districts d 'un meme pays peuvent aussi se disputer les memes ressources en eau. Mais Ie cas Ie plus difficile est celui ou la concurrence fait entrer en lice des Etats souverains. C'est une situation tres delicate, qui a engendre dans de nombreuses regions des tensions et des conflits entre Etats partageant les memes cours d'eau internationaux. Ces conflits ne portent pas seulement sur Ie probleme de la repartition quantitative, mais egalement sur la qualite de l'eau et la regulation du debit des cours d'eau internationaux. Certains de ces conflits echappent depuis longtemps a toute solution. D'aucuns affirment que, s'il est impossible de s'attaquer aces differends et de les regIer, c'est notamment faute de corps complet de normes juridiques internationales concernant les cours d'eau internationaux et faute de volonte politique. Cependant, parce que l'eau est une ressource pluridisciplinaire, des normes juridiques internationales ne peuvent pas, en soi, apporter de solution aux differends relatifs aux cours d'eau internationaux. Tout aussi important est Ie fait qu'il n'est pas possible de regler les differends relatifs a l'eau en l'absence de normes juridiques internationales concernant les cours d'eau internationaux. De tout temps, la conclusion d'accords bilateraux et 167 multilateraux a permis d'attenuer les differends entre riverains. Les accords prevoyant des programmes de gestion commune sont, on l'a constate, un bon moyen non seulement d'ameliorer la cooperation mais egalement de gerer les confiits, a plus forte raison si tous les riverains d'un cours d'eau international sont parties ades accords de ce type. La communaute internationale a pris conscience de l'importance des strategies juridiques bilaterales, regionales et multilaterales, comme en temoigne la conclusion de plusieurs traites, protocoles et conventions recents sur les cours d'eau internationaux. On citera notamment: la Convention d'Helsinki sur la protection et I'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs intemationaux (1992) ; la Convention sur la cooperation pour la protection et l'utilisation viable du Danube (1994) ; I' Accord de cooperation pour la mise en valeur durable du bassin du Mekong (1995); Ie Protocole sur les reseaux hydrographiques partages dans la region de la Communaute du developpement de I' Afrique australe (SADC) (1995); les traites de la Mahakali et du Gange (1996) ; et, plus recemment, I'adoption en 1997 par l'Assemblee generale de rOND de la Convention sur les utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation. La conclusion de ces differents accords montre clairement et indiscutablement que la communaute internationale a reconnu, d'une part, qu'il etait necessaire d'elaborer des normes juridiques internationales pour ameliorer la cooperation et gerer les confiits, et d'autre part, qu'on avait besoin d'accords de cooperation pour resoudre des problemes quantitatifs et qualitatifs souleves par Ie partage de l'eau. Cependant, vu la multiplicite des demandes dont les rares res sources en eau disponibles font I'objet et les divergences d'interets entre les differentes regions du monde, i1 a toujours ete difficile de parvenir a un accord au niveau mondial sur des normes juridiques internationales susceptibles de fournir un cadre de gestion des cours d'eau internationaux. Les divergences d'interets compliquent la codification du droit des cours d'eau intemationaux. n a fallu a la Commission du droit international de rOND, qui s'est attaquee a I'elaboration de la Convention sur les utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation au debut des annees 70, pres de 30 ans pour mener a bien ses travaux. La Convention a enfin ete adoptee par I' Assemblee generale de l'OND en mai 1997. Cette Convention est Ie fruit de compromis entre les differents interets, mais elle n'en offre pas moins un cadre raisonnable regissant les utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation. Sa valeur ajoutee reside surtout dans Ie fait qu'elle codifie des regles du droit coutumier international d'un interet fondamental pour differents groupes d'Etats, et dans son approche generale des questions relatives aux cours d'eau internationaux. Ces questions sont nOtamment les principes concernant Ie partage des eaux, I'obligation de ne pas causer de dommages, les obligations environnementales, les arrangements institutionnels et les mecanismes de cooperation, y compris la notification et l'echange d'informations. II est a noter que la Convention a elargi la portee de l'expression «cours d'eau », par laquelle on entend «un systeme d'eaux de surface et d'eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement a un point d'arrivee commun ». L'inclusion des eaux souterraines dans la definition de «cours d'eau)} est une autre 168 avancee significative dans Ie developpement du droit des cours d'eau intemationaux, realisee en depit de l'opposition de certains Etats et des difficultes techniques qui caracterisent les eaux souterraines. La Cour internationale de justice a souligne l'utilite et I'importance de la Convention Iorsqu'elle en a cite des dispositions dans son arret sur I'affaire Gabcikovo-Nagymaros des septembre 1997, it peine quatre mois apres son adoption. Parallelement, la Banque mondiale, en tant qu'institution de cooperation financiere internationale, a avance Ientement et prudemment sur la question du financement des projets concernant des cours d'eau internationaux. Les politiques elaborees par Ia Banque dans ce domaine n'ont pas evolue en vase clos, mais ont 6te formulees compte tenu du developpement des normes juridiques internationales en la matiere. Ces politiques et ces normes ont influe sur Ie developpement les unes des· autres, notamment dans Ie cas de la notification des mesures (ou projets) envisagees sur ces cours d'eau, dans Ie cadre d'un processus progressif et subtil d'echanges feconds. Meme it l'epoque ou les eaux souterraines transfrontieres etaient encore exclues du domaine du droit des cours d'eau internationaux qui se developpait lentement, loin d'eluder Ia question, la Banque s'attaquait au probleme des eaux souterraines chaque fois qu'it se posait. Au niveau regional, on s'est efforce it plusieurs occasions de reglernenter l'utilisation des cours d'eau internationaux. L'ampleur et Ie degre de detail de ces tentatives varient. Le Protocole sur les reseaux hydrographiques partages dans la region de la Communaute du developpement de l' Afrique australe (SADC) adopte recemment affirme la necessite d'utiliser equitablement les cours d'eau partages, et prevoit en outre la mise en place d'une structure de cooperation pour la gestion des ressources en eau regionales. II prevoit aussi l'etablissement d'institutions nationales qui faciliteront la cooperation regionale en vue d'appuyer la mise en a::uvre du Protocole. D'une maniere plus generale, les strategies africaines de gestion des eaux internationales s'articulent sur deux themes, fondes sur la cooperation et visant it la renforcer. Ces strategies consistent it renforcer les capacites au niveau national et promouvoir Ie dialogue entre les riverains, en vue de preparer Ie terrain it une gestion et it une mise en valeur efficaces des cours d'eau partages. La necessite de cooperer pour gerer, utiliser et proteger les cours d'eau internationaux a conduit les Etats du bassin de la mer d'Aral it negocier entre eux des accords de partage des eaux et d'etablir des institutions regionales. II reste cependant it consolider Ie cadre juridique existant et it elaborer de nouvelles strategies pour resoudre les problemes environnementaux lies aux eaux transfrontieres. L'objectif recherche est un programme de gestion integre, en particulier pour gerer les problemes tant qualitatifs que quantitatifs, tels que celui de la salinite. La Convention d'Helsinki sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux ouvre la porte it l'integration de ces problemes environnementaux. Elle reflete egalement plusieurs des principes enonces dans la Declaration de Rio sur l' environnement et Ie developpement. Une aide financiere, sous forme, par exemple de subventions du Fonds pour l'environnement mondial, doit appuyer les activites it mener pour qu'un cadre juridique approprie puisse etre elabore et applique. 169 La tendance recente au renforcement de la cooperation au sujet des cours d'eau intemationaux trouve un echo dans Ie reglement d'un certain nombre de differends bilateraux, dont certains avaient defie toute solution pendant des annees. Le partage des eaux du Gange entre l'Inde et Ie Bangladesh etait une question epineuse, qui est restee rebelle a un reglement durable pendant au moins 20 ans. En 1996, des negociations directes ont permis d'aboutir a la signature du traite du Gange, qui a prepare Ie terrain a un reglement du differend. La mediation d'une tierce partie, consideree comme un intermediaire de bonne foi par les parties en litige et capable de faciliter la mise en reuvre du resultat de Ia mediation, explique en grande partie Ie succes rencontre par les efforts de la Banque dans Ie conflit du bassin de I'Indus, entre l'Inde et Ie Pakistan. Bien que la Banque ait contribue a ameliorer la cooperation dans Ie cas du bassin de la mer d' Aral et du bassin du Mekong, elle n'a malheureusement pas reedite I'experience du bassin de l'Indus en matiere de gestion des conflits. Le fait que la Hongrie et la Slovaquie aient decide de porter l'affaire Gabcikovo-Nagymaros sur Ie Danube devant Ia Cour intemationale de justice ajoute une dimension importante aux mecanismes de reglement des differends relatifs aux cours d'eau intemationaux. Pour la premiere fois de son histoire, la Cour intemationale de justice a ete appelee a juger d'un differend dans ce domaine. n est certain que l'arret a fait date et qu'il pourrait influer sur les reflexions de nombreuses parties en litige au sujet de cours d'eau intemationaux envisageant les moyens de regler leur differend. La Convention de l'ONU et les differents instruments regionaux et bilateraux, dont la portee et Ie detail varient, font ressortir Ie role joue par les normes juridiques intemationales dans Ie renforcement de la cooperation et la gestion des conflits sur les cours d'eau intemationaux. Ils illustrent egalement la tendance recente it adopter des strategies plus globales de gestion et de protection des cours d'eau intemationaux, tendance qui, nous l'esperons, se poursuivra et s'amplifiera, pour contribuer it la recherche de solutions au probleme de la rarete et de la qualite de l'eau au profit des plus de 2 milliards de personnes qui, dans Ie monde entier, sont tributaires des cours d'eau intemationaux ou qui pourraient en retirer des avantages. 170 ANNEXES ANNEXE 1 Convention sur Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux ades fins autres que la navigation Les Parties aIa presente Convention, Conscientes de I'importance des cours d'eau internationaux et de leurs utilisations ades fins autres que Ia navigation dans de nombreuses regions du monde, Ayant a/>esprit Ie paragraphe 1 a) de I' Article 13) de la Charte des Nations Unies, qui dispose que l'Assemblee generale provoque des etudes et fait des recommandations en vue d'encourager Ie developpement progressif du droit international et sa codification, Considerant qu'une codification et un developpement progressif adequats de regles du droit international regissant Ies utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation contribueraient a la promotion et a Ia mise en reuvre des buts et principes enonces aux Articles premier et 2 de la Charte, Tenant compte des problemes affectant de nombreux cours d'eau internationaux qui resultent, entre autres, de l' accroissement de Ia consommation et de la pollution, Convaincues qu'une Convention-cadre permettra d'utiliser. de mettre en valeur, de conserver, de gerer et de proteger les cours d'eau internationaux, ainsi que d'en promouvoir I'utilisation optimale et durable au benefice des generations actuelles et futures, Affirmant l'importance de la cooperation internationale et du bon voisinage dans ce domaine, Conscientes de la situation et des besoins particuliers des pays en deveioppement, Rappelant les principes et recommandations adoptes par la Conference des Nations Unies sur l'environnement et Ie developpement, tenue en 1992, dans la Declaration de Rio et Action 21, Rappe/ant egalement les accords bilateraux et multilateraux regissant les utilisations des cours d'eau internationaux ades fins autres que la navigation, Ayant a/ 'esprit la contribution precieuse des organisations internationales, gouvernementales comme non gouvernementales, a la codification et au developpement progressif du droit international dans ce domaine, 173 Satisfaites de l' ceuvre accomplie par la Commission du droit international concernant Ie droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux a des fins autres que la navigation, Gardant a ['esprit la resolution 49/52 de I' Assemblee generale des Nations Unies en date du 9 decembre 1994, Sont convenues de ce qui suit : PREMIERE PARTIE. INTRODUCTION Article 1 Champ d'application de la presente Convention 1. La presente Convention s'applique aux utilisations des cours d'eau internationaux et de leurs eaux a des fins autres que la navigation et aux mesures de protection, de preservation et de gestion liees aux utilisations de ces cours d' eau et de leurs eaux. 2. La presente Convention ne s'applique a l'utilisation des cours d'eau internationaux aux fins de la navigation que dans la mesure 00. d' autres utilisations ont une incidence sur la navigation ou sont affectees par elle. Article 2 Expressions employees Aux fins de la presente Convention: a) L'expression «cours d'eau» s'entend d'un systeme d'eaux de surface et d'eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement aun point d'arrivee commun; b) L'expression « cours d'eau international» s'entend d'un cours d'eau dont les parties se trouvent dans des Etats differents ; c) L'expression « Etat du cours d'eau» s'entend d'un Etat partie a la presente Convention dans Ie territoire duquel se trouve une partie d 'un cours d'eau international ou d'une Partie qui est une organisation d'integration economique regionale dans Ie territoire d'un ou plusieurs Etats membres de laquelle se trouve une partie d'un cours d'eau international; d) L'expression « organisation d'integration economique regionale» s'entend de toute organisation creee par les Etats souverains d'une region donnee, a laquelle ses Etats membres ont cede leur competence a raison des questions regies par la 174 presente Convention et qui est dfunent autorisee conformement ases procedures internes asigner, aratifier, aaccepter ou aapprouver la Convention ou ay adherer. Article 3 Accords de cours d'eau 1. Amoins que les Etats du cours d'eau n'en soient convenus autrement, la presente Convention ne modi fie en rien les droits ou obligations resultant pour ces Etats d'accords en vigueur ala date a laquelle ils sont devenus parties a la presente Convention. 2. Nonobstant les dispositions du paragraphe 1, les Parties a des accords vises au paragraphe 1 peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec les principes fondamentaux de la presente Convention. 3. Les Etats du cours d'eau peuvent conclure un ou plusieurs accords, ci-apres denommes «accords de cours d'eau », qui appliquent et adaptent les dispositions de la presente Convention aux caracteristiques et aux utilisations d'un cours d'eau international particulier ou d'une partie d'un tel cours d'eau. 4. Lorsqu'un accord de cours d'eau est conc1u entre deux ou plusieurs Etats du cours d'eau, il doit definir les eaux auxquelles il s'applique. Un tel accord peut etre conclu pour un cours d'eau international tout entier, ou pour une partie quelconque d'un tel cours d'eau, ou pour un projet ou un programme particulier, ou pour une utilisation particuliere, dans la mesure OU cet accord ne porte pas atteinte, de fa~on significative, a l'utilisation des eaux du cours d'eau par un ou plusieurs Etats du cours d'eau sans Ie consentement expres de cet Etat ou ces Etats. 5. Lorsqu'un Etat du cours d'eau estime qu'il faudrait adapter et appliquer les dispositions de la presente Convention en raison des caracteristiques et des utilisations d'un cour~ d'eau international particulier, les Etats du cours d'eau se consultent en vue de negocier de bonne foi dans Ie but de conc1ure un accord ou des accords de cours d'eau. 6. Lorsque certains Etats du cours d'eau d'un cours d'eau international particulier, mais non pas tous, sont parties a un accord, aucune disposition de cet accord ne porte atteinte aux droits et obligations qui decoulent de la presente Convention pour les Etats du cours d'eau qui n'y sont pas parties. Article 4 Parties aux accords de cours d'eau 1. Tout Etat du cours d'eau a Ie droit de participer a la negociation de tout accord de cours d'eau qui s'applique au cours d'eau international tout entier et de devenir partie a un tel accord, ainsi que de participer a toutes consultations appropri6es. 175 2. Un Etat du cours d'eau dont l'utilisation du cours d'eau international risque d'etre affectee de fayon significative par la mise en reuvre d'un eventuel accord de cours d'eau ne s'appliquant qu'a une partie du cours d'eau, ou a un projet ou programme particulier, ou a une utilisation particuliere, a Ie droit de participer a des consultations sur cet accord et, Ie cas echeant, a sa negociation de bonne foi afin d'y devenir partie, dans la mesure oil son utilisation du cours d'eau en serait affectee. DEUXIEME PARTIE. PRINCIPES GENERAUX Article 5 Utilisation et participation equitables et raisonnables 1. Les Etats du cours d'eau utilisent sur leurs territoires respectifs Ie cours d'eau international de maniere equitable et raisonnable. En particulier, un cours d'eau international sera utilise et mis en valeur par les Etats du cours d'eau en vue de parvenir a 1'utilisation et aux avantages optimaux et durables - compte tenu des interets des Etats du cours d'eau concemes-compatibles avec les exigences d'une protection adequate du cours d'eau. 2. Les Etats du cours d'eau participent a l'utilisation, a la mise en valeur et a Ia protection d'un cours d'eau international de maniere equitable et raisonnable. Cette participation comporte a Ia fois Ie droit d'utiliser Ie cours d'eau et Ie devoir de cooperer a sa protection et a sa mise en valeur, comme prevu dans les presents articles. Article 6 Facteurs perlinents pour une utilisation equitable et raisonnable 1. L'utilisation de maniere equitable et raisonnable d'un cours d'eau international au sens de l'article 5 implique Ia prise en consideration de tous les facteurs et circonstances pertinents, notamment : a) Les facteurs geograpbiques, hydrograpbiques, hydrologiques, climatiques, ecologiques et autres facteurs de caractere naturel ; b) Les besoins economiques et sociaux des Etats du COlirS d'eau interesses; c) La popUlation tributaire du cours d'eau dans chaque Etat du cours d'eau; d) Les effets de l'utilisation ou des utilisations du cours d'eau dans un Etat du cours d'eau sur d'autres Etats du cours d'eau ; e) Les utilisations actuelles et potentielles du cours d'eau; 176 f) La conservation, la protection, la mise en valeur et I' economie dans l'utilisation des ressources en eau du cours d'eau ainsi que les couts des mesures prises it cet effet; g) L'existence d'autres options, de valeur comparable, susceptibles de remplacer une utilisation particuliere, actuelle ou envisagee. 2. Dans l'application de l'article 5 ou du paragraphe 1 du present article, les Etats du cours d'eau interesses engagent, si besoin est, des consultations dans un esprit de cooperation. 3. Le poids it accorder it chaque facteur est fonction de I'importance de ce facteur par rapport it celIe d'autres facteurs pertinents. Pour detenniner ce qu'est une utilisation raisonnable et equitable, tous les facteurs pertinents doivent etre examines ensemble et une conclusion tiree sur la base de I'ensemble de ces facteurs. Article 7 Obligation de ne pas causer de dommages signiflcatifs 1. Lorsqu'ils utilisent un cours d'eau international sur leur territoire, les Etats du cours d'eau prennent toutes les mesures appropriees pour ne pas causer de dommages significatifs aux autres Etats du cours d' eau. 2. Lorsqu'un dommage significatif est neanmoins cause it un autre Etat du cours d'eau, les Etats dont l'utilisation a cause ce dommage prennent, en I'absence d'accord concernant cette utilisation, toutes les mesures appropriees, en prenant en compte comme il se doit Ies dispositions des articles 5 et 6 et en consultation avec I'Etat affecte, pour eliminer ou attenuer ce dommage et, Ie cas echeant, discuter de la question de 1'indemnisation. Article 8 Obligation generale de cooperer 1. Les Etats du cours d'eau cooperent sur la base de l'egalite souveraine, de I'integrite territoriale, de I'avantage mutuel et de la bonne foi en vue de parvenir it l'utilisation optimale et it la protection adequate du cours d'eau international. 2. Pour arreter les modalites de cette cooperation, les Etats du cours d'eau peuvent, s'ils Ie jugent necessaire, envisager de creer des mecanismes ou commissions mixtes en vue de faciliter la cooperation touchant les mesures et procedures appropriees compte tenu de l'experience acquise it la faveur de la cooperation dans Ie cadre des mecanismes et commissions mixtes existant dans diverses regions. 177 Article 9 Echange regulier de donnees et d'informations 1. En application de l'article 8, les Etats du cours d'eau echangent regulierement les donnees et les informations aisement disponibles sur I'etat du cours d'eau, en particulier celles d'ordre hydrologique, meteorologique, hydrogeologique, ecologique et concernant la qualite de l'eau, ainsi que les previsions s'y rapportant. 2. Si un Etat du cours d'eau demande a un autre Etat du cours d'eau de fournir des donnees ou des informations qui ne sont pas aisement disponibles, cet Etat s'emploie au mieux de ses moyens a acceder a cette demande, mais it peut subordonner son acquiescement au paiement, par I'Etat auteur de la demande, du cout normal de la collecte et, Ie cas echeant, de l' elaboration de ces donnees ou informations. 3. Les Etats du cours d'eau s'emploient au mieux de leurs moyens a collecter et, Ie cas echeant, a elaborer les donnees et informations d'une maniere propre a en faciliter l'utilisation par les autres Etats du cours d'eau auxquels elles sont communiquees. Article 10 Rapport entre les utilisations 1. En l'absence d'accord ou de coutume en sens contraire, aucune utilisation d'un cours d'eau international n'a en soi priorite sur d'autres utilisations. 2. En cas de conflit entre des utilisations d'un cours d'eau international, Ie conflit est resolu eu egard aux articles 5 a 7, une attention speciale etant accordee a la satisfaction des besoins humains essentiels. TROISIEME PARTIE. MESURES PROJETEES Article 11 Renseignements sur les mesures projetees Les Etats du cours d'eau echangent des renseignements, se consultent et, si necessaire, negocient au sujet des effets eventuels des mesures projetees sur l' etat d'un cours d' eau international. 178 Article 12 Notification des mesures projetees pouvant avoir des effets negatifs Avant qu'un Etat du cours d'eau mette en ceuvre ou permette que soient mises en ceuvre des mesures projetees susceptibles d'avoir des effets negatifs significatifs pour les autres Etats du cours d'eau, il en donne notification aces derniers en temps utile. La notification est accompagnee des donnees techniques et informations disponibles y compris, Ie cas echeant, les resultats de l'etude d'impact sur I'environnement, afin de mettre les Etats auxquels elle est adressee a meme d'evaluer les effets eventuels des mesures projetees. Article 13 Delai de reponse ala notification A moins qu'il n'en soit convenu autrement : a) Tout Etat du cours d'eau qui donne notification en vertu de l'article 12 laisse aux Etats auxquels la notification est adressee un delai de six mois pour etudier et evaluer les effets eventuels des mesures projetees et pour lui communiquer leurs conclusions ; b) A la demande d'un Etat a qui Ia notification a ete adressee et a qui l' evaluation des mesures projetees cree une difficulte particuliere, ce delai est proroge d'une duree de six mois. Article 14 Obligations de VBtat auteur de la notification pendant Ie delai de reponse Pendant Ie delai vise a I'article 13, I'Etat auteur de la notification: a) Coop ere avec les Etats auxquels la notification a ete adressee en leur fournissant, sur demande, toutes donnees et informations supplementaires disponibles et necessaires a une evaluation precise; b) Ne met pas en ceuvre ni ne permet que soient mises en ceuvre les mesures projetees sans Ie consentement des Etats auxquels la notification a ete adressee. 179 Article 15 Reponse ala notification Tout Etat auquella notification a ete adressee communique aussitot que possible ses conclusions a l'Etat auteur de la notification, dans Ie delai a respecter en application de l' article 13. Si PEtat auquella notification a ete adressee conclut que la mise en reuvre des mesures projetees serait incompatible avec les dispositions des articles 5 ou 7, il accompagne cette conclusion d'un expose documente en expliquant les raisons. Article 16 Absence de reponse ala notification l. Si, dans Ie delai a respecter en application de Particle 13, l'Etat auteur de la notification ne re~oit pas de communication au titre de I'article 15, il peut, sous reserve des obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 et 7, proceder ala mise en reuvre des mesures projetees conformement a la notification et a toutes autres donnees et informations fournies aux Etats auxquels Ia notification a ete adressee. 2. Pour tout Etat qui n'a pas repondu aIa notification qui lui a ete adressee pendant Ie delai prevu a l'article 13, Ie montant de l'indemnisation demandee peut etre ampute des depenses encourues par l'Etat auteur de la notification au titre des mesures qui ont ete entreprises apres l'expiration du delai de reponse et qui ne l'auraient pas ete si Ie premier Etat y avait fait objection en temps voulu. Article 17 Consultations et mfgociations concernant les mesures projetees l. Quand une communication faite en vertu de l'article 15 indique que la mise en reuvre des mesures projetees serait incompatible avec les dispositions des articles 5 ou 7, PEtat auteur de Ia notification et l'Etat auteur de la communication engagent des consultations et, au besoin, des negociations en vue de resoudre la situation d'une maniere equitable. 2. Les consultations et les negociations se deroulent selon Ie principe que chaque Etat doit de bonne foi tenir raisonnablement compte des droits et des interets legitimes de l' autre Etat. 3. Au cours des consultations et des negociations, l'Etat auteur de la notification s'abstient, si PEtat auquelia notification a ete adressee Ie lui demande au moment ou il fait sa communication, de mettre en reuvre ou de permettre que soient mises en reuvre les mesures projetees pendant une periode de six mois, sauf s'il en est autrement convenu. 180 Article 18 Procedures en cas d'absence de notification 1. Si un Etat du cours d'eau a des motifs raisonnables de penser qu'un autre Etat du cours d'eau projette des mesures qui peuvent avoir des effets negatifs significatifs pour lui, il peut demander a cet autre Etat d'appliquer les dispositions de l'article 12. La demande doit etre accompagnee d 'un expose documente qui en explique les raisons. 2. Si l'Etat qui projette ces mesures conclut neanmoins qu'il n'est pas tenu de donner notification en vertu de I' article 12, il en informe Ie premier Etat en lui adressant un expose documente expliquant les raisons de sa conclusion. Si cette conclusion ne satisfait pas Ie premier Etat, les deux Etats doivent, a la demande de ce premier Etat, engager promptement des consultations et des negociations de la maniere indiquee aux paragraphes I et 2 de I' article 17. 3. Au cours des consultations et des negociations, l'Etat qui projette les mesures s'abstient, si Ie premier Etat Ie lui demande au moment OU il demande I' ouverture de consultations et de negociations, de mettre en reuvre ou de permettre que soient mises en reuvre ces mesures pendant une periode de six mois, sauf s'il en est autrement convenu. Article 19 Mise en (Euvre d'urgence de mesures projetees 1. Si la mise en reuvre des mesures projetees est d'une extreme urgence pour la protection de la sante ou de la securite publiques ou d'autres interets egalement importants, l'Etat qui projette ces mesures peut, sous reserve des articles 5 et 7, proceder immediatement a leur mise en reuvre nonobstant les dispositions de l'article 14 et de I' article 17, paragraphe 3. 2. En pareil cas, une declaration formelle pro clamant l'urgence des mesures accompagnee des donnees et informations pertinentes est communiquee sans delai aux autres Etats du cours d'eau vises a I' article 12. 3. L'Etat qui projette les mesures engage promptement. a la demande de l'un quelconque des Etats vises au paragraphe 2, des consultations et des negociations avec lui, de la maniere indiquee a I' article 17, paragraphes 1 et 2. 181 QUATRIEME PARTIE. PROTECTION, PRESERVATION ET GESTION Article 20 Protection et preservation des ecosystemes Les Etats du cours d'eau, separement et, s'il y a lieu, conjointement, protegent et preservent les ecosystemes des cours d'eau internationaux. Article 21 Prevention, reduction et maitrise de la pollution 1. Aux fins du present article, on entend par «pollution d'un cours d'eau international» toute modification prejudiciable de la composition ou de la qualite des eaux d'un cours d'eau international resultant directement ou indirectement d'activites humaines. 2. Les Etats du cours d'eau, separement et, s'il y a lieu, conjointement, previennent, roouisent et maitrisent la pollution d'un cours d'eau international qui risque de causer un dommage significatif it d'autres Etats du cours d'eau ou it leur environnement, y compris un dommage it la sante ou it la securite de l'homme, ou bien it toute utilisation positive des eaux ou bien aux res sources biologiques du cours d'eau. Les Etats du cours d'eau prennent des mesures pour harmoniser leurs politiques it cet egard. 3. A la demande de l'un quelconque d'entre eux, les Etats du cours d'eau se consultent en vue d'arreter des mesures et methodes mutuellement acceptables pour prevenir, roouire et maitriser la pollution telles que: a) Definir des objectifs et des criteres communs concernant la qualite de l'eau ; b) Mettre au point des techniques et des pratiques pour combattre la pollution de sources ponctuelles ou diffuses ; c) Etablir des listes de substances dont r'introduction dans les eaux d'un cours d'eau international doit etre interdite, limitee, etudiee ou controlee. Article 22 Introduction d'especes etrangeres ou nouvelles Les Etats du cours d'eau prennent toutes les mesures necessaires pour prevenir l'introduction dans un cours d'eau international d'especes etrangeres ou nouvelles qui risquent d'avoir des effets prejudiciables pour l'ecosysteme du cours d'eau et de causer finalement un dommage significatif it d'autres Etats du cours d'eau. 182 Article 23 Protection et preservation du milieu marin Les Etats du cours d'eau, s6parement et, s'il y a lieu, en cooperation avec d'autres Etats, prennent toutes les mesures se rapportant it un cours d'eau international qui sont necessaires pour proteger et preserver Ie milieu marin, y compris les estuaires, en tenant compte des regles et normes internationales generalement acceptees. Article 24 Gestion 1. Sur la demande de l'un quelconque d'entre eux, les Etats du cours d'eau engagent des consultations sur la gestion d'un cours d'eau international, y compris eventuellement la creation d'un mecanisme mixte de gestion. 2. Aux fins du present article, on entend par « gestion », en particulier : a) Le fait de planifier la mise en valeur durable d'un cours d'eau international et d'assurer 1'execution des plans qui auront pu etre adoptes ; et b) Le fait de promouvoir de toute autre maniere l'utilisation, la protection et Ie controle du cours d'eau dans des conditions rationnelles et optimales. Article 25 Regulation 1. Les Etats du cours d'eau cooperent, selon que de besoin, pour repondre it la necessite ou pour exploiter les possibilites de reguler Ie debit des eaux d'un cours d'eau international. 2. A moins qu'il n'en soit convenu autrement, les Etats du cours d'eau participent sur une base equitable it la construction et it l' entretien ou au financement des ouvrages de regulation qu'ils ont pu convenir d'entreprendre. 3. Aux fins du present article, Ie terme «regulation» s'entend de l'utilisation d'ouvrages hydrauliques ou de toute autre mesure employee de fayon continue pour modifier, faire varier ou controler d'une autre maniere Ie debit des eaux d'un cours d'eau international. 183 Article 26 InstaUations 1. Les Etats du cours d'eau, a l'interieur de leurs territoires respectifs, s'emploient au mieux de leurs moyens a assurer l' entretien et la protection des installations, amenagements et autres ouvrages lies aun cours d'eau international. 2. Sur la demande de l'un quelconque d'entre eux qui a des motifs raisonnables de croire qu'il risque de subir des effets negatifs significatifs, les Etats du cours d'eau engagent des consultations concernant : a) Le bon fonctionnement et l'entretien des installations, amenagements ou autres ouvrages lies a un cours d'eau international; b) La protection des installations, amenagements ou autres ouvrages contre les actes intentionnels ou les actes de negligence ou les forces de la nature. CINQUIEME PARTIE. CONDITIONS DOMMAGEABLES ET CAS D'URGENCE Article 27 Prevention et attenuation des conditions dommageables Les Etats du cours d'eau separement ou, s'il y a lieu, conjointement, prennent toutes les mesures appropriees pour prevenir ou attenuer les conditions relatives a un cours d'eau international resultant de causes naturelles ou d'activites humaines qui risquent d'~tre dommageables pour d'autres Etats du cours d'eau, telles que les inondations ou la formation de glace, les maladies atransmission hydrique, l'envasement, l'erosion, l'intrusion d'eaux salees, la secheresse ou la desertification. Article 28 Cas d'urgence 1. Aux fins du present article, Ie terme «urgence» s'entend des situations qui causent, ou menacent de fayon imminente de causer, un dommage grave aux Etats du cours d'eau ou a d'autres Etats et qui sont brusquement provoquees par des causes naturelles, telles que les inondations, la debAcle, les eboulements ou les tremblements de terre, ou par des activites humaines, en cas, par exemple, d'accident industrieL 2. Tout Etat du cours d'eau informe sans retard et par les moyens les plus rapides disponibles les autres Etats qui risquent d'etre touches ainsi que les organisations internationales competentes de toute situation d'urgence survenant sur son territoire. 184 3. Tout Etat du cours d'eau sur Ie territoire duquel survient une situation d'urgence prend immediatement, en cooperation avec les Etats qui risquent d'etre touches et, Ie cas echeant, les organisations intemationales competentes, toutes les mesures possibles en pratique que dictent les circonstances pourprevenir, attenuer et eliminer les consequences dommageables de la situation d'urgence. 4. En cas de necessite, les Etats du cours d'eau elaborent conjointement des plans d'urgence pour faire face aux situations d'urgence en cooperation, Ie cas echeant, avec les autres Etats qui risquent d'etre touches et les organisations internationales competentes. SIXIEME PARTIE. DISPOSITIONS DIVERSES Article 29 Cours d'eau internationaux et installations en periode de conflit arme Les cours d'eau intemationaux et les installations, amenagements et autres ouvrages connexes beneficient de la protection accordee par les principes et regles du droit international applicables aux conflits armes intemationaux et non internationaux et ne sont pas utilises en violation de ces principes et regles. Article 30 Procedures indirectes Dans les cas ou i1 existe des obstacles serieux it l'etablissement de contacts directs entre Etats du cours d'eau, les Etats concernes s'acquittent des obligations de cooperation prevues dans la presente Convention, y compris echange de donnees et d'infonnations, notification, communication, consultations et negociations, par Ie biais de toute procedure indirecte acceptee par eux. Article 31 Donnees et informations vitales pour La defense ou La securite nation ales Aucune disposition de la presente Convention n'oblige un Etat du cours d'eau it fournir des donnees ou des infonnations qui sont vitales pour sa defense ou sa securite nationales. Neanmoins, cet Etat doit cooperer de bonne foi avec les autres Etats du cours d'eau en vue du fournir autant d'infonnations que les circonstances Ie pennettent. 185 Article 32 Non-discrimination A moins que les Etats du cours d'eau interesses n'en conviennent autrement pour proteger les interets des personnes, physiques ou morales, qui ont subi un dommage transfrontiere significatif resultant d'activites liees it un cours d'eau international ou qui se trouvent serieusement menacees d'un tel dommage, un Etat du cours d'eau ne fait pas de discrimination fondee sur la nationalite, Ie lieu de residence ou Ie lieu oit Ie prejudice a ete subi dans l'octroi auxdites personnes, conformement it son droit interne, de l'acces aux procedures juridictionnelles et autres ou bien d'un droit it indemnisation ou autre forme de reparation au titre d'un dommage significatif cause par de telles activites menees sur son territoire. Article 33 Reglement des differends 1. En cas de differend entre deux ou plusieurs Parties concernant l'interpretation ou l'application de la presente Convention, Ies Parties interessees, en I'absence d'un accord applicable entre elles, s'efforcent de resoudre Ie differend par des moyens pacifiques, conformement aux dispositions ci-apres. 2. Si les Parties interessees ne peuvent parvenir it un accord par la voie de la negociation demandee par l'une d'entre elles, elles peuvent solliciter conjointement les bons offices d'une tierce partie - ou lui demander d'intervenir it des fins de mediation ou de conciliation, ou avoir recours, selon qu'il conviendra, it toute institution mixte de cours d'eau qu'elles peuvent avoir etablie, ou decider de soumettre Ie differend it une procedure d'arbitrage ou it la Cour internationale de Justice. 3. Sous reserve de l'application du paragraphe 10, si apres un delai de six mois it compter de Ia date de la demande de negociation mentionnee au paragraphe 2, les Parties interessees n'ont pu resoudre leur differend par la negociation ou par tout autre moyen mentionne dans ledit paragraphe, Ie differend est soumis, it la demande de l'une quelconque d'entre elles, it une procedure d'enquete impartiale conformement aux paragraphes 4 it 9, sauf accord contraire des Parties. 4. II est etabli une commission d'enquete, composee d'un membre designe par chacune des Parties interessees plus un membre n'ayant la nationalite d'aucune desdites Parties, choisi par les deux autres, qui fait fonction de president. 5. Si les membres designes par les Parties ne parviennent pas it s'entendre sur un president dans un delai de trois mois it compter de la demande d'etablissement de la Commission, toute Partie interessee peut demander au Secretaire general de l'organisation des Nations Unies de designer Ie President, lequel n'aura la nationalite d'aucune des Parties au differend ou d'aucun Etat riverain du cours d'eau vise. Si l'une 186 des Parties ne procede pas a la designation d'un membre dans un delai de trois mois a compter de la demande initiale faite conformement au paragraphe 3, toute autre Partie interessee peut demander au Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies de designer une personne n'ayant la nationalite d'aucune des parties au differend ni d'aucun Etat riverain du cours d'eau vise. La personne ainsi designee sera Ie membre unique de la Commission. ' 6. La Commission arrete elle-meme sa procedure. 7. Les Parties interessees ont l' obligation de fournir a la Commission les renseignements dont elle peut avoir besoin et de lui permettre, sur sa demande, d'entrer sur leur territoire et d'inspecter les installations, etablissements, equipements, constructions ou accidents topographiques presentant un interet pour l'enquete. 8. La Commission adopte son rapport a la majorite de ses membres, sauf si elle n'en compte qu 'un seul, et soumet ce rapport aux Parties interessees en y enonyant ses conclusions motivees et les recommandations qU'elle juge appropriees en vue d'un reglement equitable du differend, que les Parties interessees examinent de bonne foi. 9. Les depenses de la Commission sont supportees a parts egales par les Parties interessees. 10. Lors de la ratification, de l'acceptation et de l'approbation de la presente Convention, ou de l'adhesion a cet instrument, ou a tout moment par la suite, une Partie qui n'est pas une organisation d'integration economique regionale peut declarer, dans un instrument ecrit adresse au Depositaire, qu'en ce qui concerne tout differend non resolu conformement au paragraphe 2, elle reconnait comme obligatoire ipso facto et sans accord special concernant l'une quelconque des Parties acceptant la meme obligation: a) La soumission du differend ala Cour internationale de Justice; b) L'arbitrage par un tribunal arbitral dont la competence est etablie et qui exerce ses pouvoirs, sauf accord contraire entre les Parties au differend, conformement a la procedure enoncee a l'annexe de la presente Convention. Une Partie qui est une organisation d'integration economique regionale peut faire une declaration dans Ie meme sens concernant l'arbitrage, conformement a l'alinea b). 187 SEPTIEME PARTIE. CLAUSES FINALES Article 34 Signature La presente Convention sera ouverte it la signature de tous les Etats et des organisations d'integration economique regionale it partir du 21 mai 1997 et jusqu'au 20 mai 2000 au Siege de l'Organisation des Nations Unies it New York. Article 3S Ratification, acceptation, approbation ou adhesion 1. La presente Convention sera soumise it ratification, acceptation, approbation ou adhesion par les Etats et les organisations d'integration economique regionaie. Les instruments de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion seront deposes aupres du Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies. 2. Toute organisation d'integration economique regionale qui devient partie it la presente Convention alors qu'aucun de ses Etats membres n'y est lui-meme partie est tenue de toutes les obligations imposees par la Convention. Lorsqu'un ou plusieurs des Etats membres d'une telle organisation sont parties it la presente Convention, l'organisation et ses Etats membres decident de leurs responsabilites respectives quant it l'execution des obligations que la Convention leur impose. Dans de tels cas, l'organisation et les Etats membres ne sont pas habilites it exercer concurremment les droits qu'ouvre la Convention. 3. Dans leurs instruments de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion, les organisations d'integration economique regionale doivent indiquer l' etendue de leur competence dans les domaines relevant de la Convention. Ces organisations doivent egalement informer Ie Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies de toute modification substantielle de l'etendue de leur competence. Article 36 Entree en vigueur 1. La presente Convention entrera en vigueur Ie quatre-vingt-dixieme jour suivant la date du depot du trente-cinquieme instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion aupres du Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies. 2. Pour chacun des Etats ou chacune des organisations d'integration economique regionale qui ratifieront, accepteront ou approuveront la Convention ou y adhereront apres Ie depot du trente-cinquieme instrument de ratification, d'acceptation, 188 d'approbation ou d'adhesion, la Convention entrera en vigueur Ie quatre.vingt·dixieme jour suivant Ie depot par cet Etat ou cette organisation d'integration economique regionale de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion. 3. Aux fins des paragraphes 1 et 2, un instrument depose par une organisation d'integration economique regionale ne sera pas considere comme s'ajoutant a ceux deposes par les Etats. Article 37 Textes authentiques L' original de la presente convention, dont les textes anglais, arabe, chinois, espagnoI, fran~ais et russe font egalement foi, sera depose aupres du Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies. EN FOI DE QUaI les plenipotentiaires soussignes, a ce dfunent autorises, ont signe la presente Convention. FAIT ANEW YORK, Ie 21 mai mil neufcent quatre·vingt·dix·sept. 189 ANNEXE ARBITRAGE Article 1 A moins que les parties au differend n'en decident autrement, il est procede a l'arbitrage prevu a l'article 33 de la Convention conformement aux articles 2 a 14 de la presente annexe. Article 2 La partie requerante notifie a la partie defenderesse qu'elle renvoie un differend a l'arbitrage conformement a l'article 33 de la Convention. La notification indique l'objet de l'arbitrage et notamment les articles de la Convention dont l'interpretation ou l'application font l'objet du differend. Si les parties ne s'accordent pas sur l'objet du differend avant la designation du President du Tribunal arbitral, c'est ce dernier qui Ie determine. Article 3 1. En cas de differend entre deux parties, Ie Tribunal arbitral est compose de trois membres. Chacune des parties au differend nomme un arbitre; les deux arbitres ainsi nommes designent d'un commun accord Ie troisieme arbitre, qui assume la presidence du Tribunal. Ce demier ne doit pas etre ressortissant de l'une des parties au differend ou d'un Etat riverain du cours d'eau conceme, ni avoir sa residence habituelle sur Ie territoire de l'une de ces parties ou d'un tel Etat riverain, ni s'etre deja occupe de l'affaire a quelque autre titre. 2. En cas de differend entre plus de deux parties, les parties ayant Ie meme interet designent un arbitre d'un commun accord. 3. En cas de vacance, il est pourvu a la vacance selon la procedure prevue pour la nomination initiate. Article 4 1. Si, dans un delai de deux mois apres Ia nomination du deuxieme arbitre, Ie President du Tribunal arbitral n'est pas designe, Ie President de la Cour intemationale de Justice procede, a la requete d'une partie, a sa designation dans un nouveau delai de deux mois. 2. Si, dans un delai de deux mois apres reception de la requete, l'une des parties au differend n'a pas procede a la nomination d'un arbitre, l'autre partie peut saisir Ie 190 President de la Cour intemationale de Justice, qui procooe it la designation dans un nouveau delai de deux mois. Article 5 Le Tribunal arbitral rend ses decisions conformement aux dispositions de la presente Convention et au droit international. Article 6 Sauf si les parties au differend en decident autrement, Ie Tribunal arbitral etablit ses propres d:gles de procedure. Article 7 A la demande de l'une des parties, Ie Tribunal arbitral peut recommander les mesures conservatoires indispensables. Article 8 1. Les parties au differend facilitent les travaux du Tribunal arbitral et, en particulier, utili sent tous les moyens it leur disposition pour : a) Fournir au Tribunal tous les documents, renseignements et facilites necessaires ; b) Permettre au Tribunal, en cas de besoin, de faire comparaltre des temoins ou des experts et de recueillir leur deposition. 2. Les parties et les arbitres sont tenus de conserver Ie caractere confidentiel de tout renseignement qu'ils obtiennent confidentiellement au cours des audiences du Tribunal arbitral. Article 9 A moins que Ie Tribunal arbitral n'en decide autrement du fait des circonstances particulieres de I' affaire, les frais du Tribunal sont pris en charge, it parts egales, par les parties au differend. Le Tribunal tient un releve de tous ses frais et en fournit un etat final aux parties. Article 10 Toute partie ayant, en ce qui conceme I'objet du differend, un interet d'ordre juridique susceptible d'etre affecte par la decision, peut intervenir dans Ia procedure avec Ie consentement du Tribunal. 191 Article 11 Le Tribunal peut connaitre et decider des demandes reconventionnelles directement liees it I' objet du differend. Article 12 Les decisions du Tribunal arbitral, tant sur la procedure que sur Ie fond, sont prises it la majorite des voix de ses membres. Article 13 Si l'une des parties au differend ne se presente pas devant Ie Tribunal arbitral ou ne defend pas sa cause, I'autre partie peut demander au Tribunal de poursuivre la procedure et de prononcer sa decision. Le fait qu'une des parties ne se soit pas presentee devant Ie Tribunal ou se soit abstenue de faire valoir ses droits ne fait pas obstacle it la procedure. Avant de prononcer sa sentence definitive. Ie Tribunal arbitral doit s'assurer que la demande est fondee dans les faits et en droit. Article 14 1. Le Tribunal prononce sa sentence definitive au plus tard cinq mois it partir de la date it laquelle it a ete cree, it moins qu'il n'estime necessaire de pro longer ce delai pour une periode qui ne devrait pas exceder cinq mois supplementaires. 2. La sentence definitive du Tribunal arbitral est limitee it la question qui fait l' objet du differend et est motivee. Elle contient les noms des membres qui ont participe au delibere et la date it laquelle elle a ete prononcee. Tout membre du Tribunal peut y annexer un avis distinct ou une opinion divergente. 3. La sentence est obligatoire pour les parties au differend. Elle est sans appel, it moins que les parties ne se soient entendues d'avance sur une procedure d'appel. 4. Tout differend qui pourrait surgir entre les parties au differend concernant l'interpretation ou l'execution de la sentence peut etre soumis par l'une des parties au Tribunal arbitral qui l'a rendue. 192 ANNEXE2A MANUEL OPERATIONNEL DE LA BANQUE MONDIALE OP7.50 Octobre 1994 Politiques operationnelles Projets relatifs aux voies d'eau internationales Champ d'application de fa politique 1. La politique operationnelle de Ia Banque 1 s'applique aux types de voies d'eau intemationaies suivants : a) tout fleuve~ riviere, canal, lac ou etendue d'eau analogue formant one frontiere entre deux Etats ou plus, qu'ils soient membres de la Banque ou non, ou tout fleuve, riviere, ou etendue d'eau de surface traversant deux Etats ou plus, qu'ils soient membres de la Banque ou non; b) tout affluent ou autre etendue d'eau de surface formant one voie d'eau telle que definie ci-dessus ; et c) tout golfe, baie, detroit ou canal borde par deux Etats ou plus, ou tout golfe, baie, detroit ou canal situe dans un seul Etat, mais reconnu comme seule voie de communication entre la haute mer et d'autres Etats, et tout fleuve ou riviere se jetant dans ledit golfe, baie, detroit ou canal. 2. La politique s'applique aux types de projets ci-dessous : a) projets d'hydroelectricite, d'irrigation, de lutte contre les crnes, de navigation, de drainage, d'alimentation en eau et d'egout, et projets industriels et autres qui impliquent 1'utilisation d'one voie d' eau intemationale ou qui risqueraient de polluer one voie d'eau intemationale selon la definition du par. 1 ci-dessus; et Le tenne « Banque )) englobe I'IDA et Ie terme « prets )) englobe les credits. Note: OP, DP et GP 7.50 remplacent OD 750, Projets relatifs aux voies d'eau internationtiles, et OD 7.SO.01, Cartes des projets relatifs aux voies d'eau internationtiles. lIs sont bases en partie egalement sur les memorandums operationnels Revisions des instructions operationnelles, 26/11/91, et Revisions des instructions operationneUes, 711193. Pour toutes questions, s'adresser au conseWer, Droit international, LEGOP. 193 b) plans d'execution et etudes techniques relatifs aux projets vises au par. 2 (a) ci­ dessus, y compris ceux qui doivent etre effectues par la Banque en tant qu'agent d'execution ou a tout autre titre. Accords/arrangements 3. Les projets relatifs a des voies d'eau intemationales peuvent affecter les relations entre la Banque et ses emprunteurs2 et entre les Etats (qu' ils soient membres de la Banque ou non). La Banque est convaincue que la cooperation et la bonne volonte des Etats riverains sont indispensables a une utilisation et a une exploitation optimales des voies d'eau intemationales. Elle attache donc la plus grande importance a la conclusion par les riverains d'accords ou d'arrangements appropries concemant la totalite ou une partie d'une voie d'eau donnee. La Banque est ,Prete a apporter son concours a cet effet. S'il subsiste des divergences d'opinion entre l'Etat propos ant Ie projet (Etat beneficiaire) et les autres riverains, nonnalement, avant de financer Ie projet, la Banque demande instamment a l'Etat beneficiaire de proposer aux autres riverains de negocier de bonne foi pour parvenir a un accord ou a un arrangement. Notification 4. La Banque veille a ce que les aspects intemationaux d'un projet relatif a une voie d'eau intemationale soient pris en compte aussitot que possible. Si un projet de cette nature est envisage, la Banque demande a l'Etat beneficiaire, s'il ne l'a pas deja fait, d'infonner les autres riverains du projet envisage et des details du projet (voir BP 7.50, par. 3). Si l'emprunteur eventuel indique a la Banque qu'il ne souhaite pas Ie faire, la notification est nonnalement donnee par la Banque elle-meme. Si l'emprunteur s'oppose a ce que la Banque donne notification, la Banque cesse de preparer Ie projet. Les administrateurs competents sont infonnes de la situation et de toute mesure qui peut etre prise ulterieurement. 5. La Banque s'assure que les riverains ont conclu des accords ou des ententes, ou qu'ils ont mis en place un cadre institutionnel pour la voie d'eau consideree. Dans ce dernier cas, la Banque se renseigne sur la portee des activites et des fonctions de l'institution et du role qu'elle a joue a ce jour dans Ie projet envisage, et veille a ce que l'institution r~oive toute notification necessaire. 6. Si, apres avoir re~u notification, les autres riverains soulevent des objections au projet envisage, la Banque peut, dans les cas appropries, nommer un ou plusieurs experts independants qui examineront Ie dossier confonnement a BP 7.50, par. 8-12. Si Ia Banque decide de poursuivre Ie projet en depit des objections des autres riverains, la Banque les infonne de sa decision. Exceptions a('obligation de notifier 7. L'envoi d'une notification aux autres Etats riverains n'est pas exige : 2 Le terme «emprunteur» designe Ie pays membre dans Ie territoire duquel Ie projet est realise, que Ie pays soit I' emprunteur ou Ie garant. 194 a) Dans Ie cas d'ouvrages existants, pour les projets concernant des additions ou des modifications qui necessitent des travaux de renovation ou de construction, ou tout autre changement qui, de l'avis de la Banque i) ne risque pas de nuire it la qualite ou au debit des eaux parvenant aux autres ri verains ; et ii) ne risque pas de subir des dommages du fait de l'utilisation possible de l'eau par les autres riverains. Cette exception n'est valable que pour les additions ou modifications mineures devant etre apportees it des ouvrages existants ; e1le ne concerne pas les travaux et les activites d'une ampleur depassant celIe des ouvrages d'origine, susceptibles de transformer leur nature ou de modifier leur portee it tel point que lesdits ouvrages sembleront nouveaux ou differents. Si l'on n'est pas certain qu'un projet corresponde aux criteres ci-dessus, les administrateurs representant les riverains interesses sont informes et ont deux mois pour repondre. Meme si les projets remplissent les criteres ci-dessus, la Banque s'efforce d'obtenir que les conditions de tout accord ou arrangement entre les riverains soient respectees. b) Dans Ie cas d'enquetes sur les ressources en eau et d'etudes de faisabilite sur des projets concernant directement ou indirectement des voies d'eau internationales. Toutefois, l'Etat beneficiaire proposant ces activites inc1ura dans Ie cadre de reference des enquetes et etudes l'analyse des problemes pouvant surgir avec les autres Etats riverains. c) Dans Ie cas des projets relatifs it l'affluent d'une voie d'eau internationale, lorsque l'affluent coule dans un seul Etat et que cet Etat est Ie riverain Ie plus en aval, sauf s'il est it craindre que Ie projet ne cause des dommages appreciables it d'autres Etats. Presentation des prets aux Administrateurs 8. Les rapports d'evaluation (SAR) et les memorandums et recommandations du president (MOP) des projets relatifs it des voies d'eau internationales traitent des aspects internationaux des projets et indiquent que les services de la Banque ont analyse ces aspects et se sont assures que : a) les aspects en question font l'objet d'accords ou d'arrangements appropries entre l'Etat beneficiaire et les autres riverains ; ou b) les autres riverains ont donne une reponse positive it l'Etat beneficiaire ou it la Banque, sous forme de consentement, d'absence d'objections, de soutien en faveur du projet ou de confirmation que Ie projet ne lesera pas leurs interets ; ou c) dans tous les autres cas, selon l'estimation des services de la Banque, Ie projet ne causera pas de dommages appreciables aux autres riverains et l'utilisation possible de l'eau par les autres riverains ne causera pas de dommages appreciables au projet. Les MOP contiennent en outre en annexe les principaux 195 points des objections eventuelles et, Ie cas echeant, Ie rapport et les conclusions des experts ind6pendants. Cartes 9. Le dossier des projets relatifs it une voie d'eau internationale contient une carte qui indique clairement la voie d'eau et Ie site des elements du projet. Les documents vises sont Ie SAR, "Ie MOP, Ie Document d'infonnation sur un projet (DIP) et tout memorandum interne traitant des problemes souleves par Ie projet s'agissant des droits riverains. Les projets relatifs it une voie d'eau internationale comportent une carte, meme lorsqu'il n'est pas exige que les riverains soient infonnes en application des dispositions de l'OP 7.50. Les cartes sont etablies et approuvees confonnement it Ia declaration 7.10 du Manuel administratif « Services cartographiques », et ses annexes. 10. Cependant, les cartes ne sont pas inserees dans Ies documents cites, it I' exception des memorandums internes, si Ie vice-president regional, en consultation avec Ie premier vice-president et conseiller juridique, a donne pour instruction d'omettre, en totalite ou en partie, Ies cartes de l'Etat beneficiaire. 196 ANNEXE2B MANUEL OPERATIONNEL DE LA BANQUE MONDIALE BP7.50 Octobre 1994 Procedures de la Banque Projets relatifs aux voies d' eau internationales 1. Les problemes concernant Ies droits sur les eaux intemationales auxquels un projet pourrait donner lieu sont analyses aussitot que possible au stade de I'identification} et decrits dans tous les documents relatifs au projet, des Ie Document d'information sur Ie projet (DIP). Le memorandum de couverture du dossier de preevaluation est redige en collaboration avec Ie Departement juridique (LEG) et contient tous Ies renseignements pertinents sur les aspects intemationaux du projet ; Ie memorandum est adresse au vice­ president de Ia Region preparant Ie projet (VPR), avec copie a I'intention du premier vice-president et conseiller juridique (vpLEG). Durant tout Ie cycle du projet, Ie directeur du departement-pays (DP), en consultation avec LEG, tient Ie directeur general (DG) interesse au courant des aspects intemationaux du projet et des evenements connexes, par l'intermediaire du VPR. Notification 2. Aussitot que possible pendant Ie stade de I'identification, Ia Banque2 avise l'Etat proposant Ie projet relatif a une voie d'eau intemationale (Etat beneficiaire) que, s'il ne l'a pas deja fait, il est tenu d'informer les autres riverains du projet envisage et des details du projet (voir par. 3). Si l'emprunteur eventuee indique ala Banque qu'il ne souhaite pas Ie faire, Ia notification est normalement donnee par la Banque elle-meme. Si l'emprunteur s'oppose a ce que la Banque donne notification, la Banque cesse de preparer Ie projet. Les administrateurs competents sont informes de la situation et de toute mesure qui peut etre prise ulterieurement. 3. La notification contient suffisamment de specifications, renseignements et autres donnees techniques (details du projet), dans Ia mesure ou ils sont disponibles, pour que Voir BP 10.00, Prets d'investissement,' De /'identification a ta presentation au Conseil, Ire etape. 2 Le tenne « Banque »englobe l'IDA et.1e terme «prets »englobe les credits. Le terme « emprunteur ) designe Ie pays membre dans Ie territoire duquelle projet est realise, que Ie pays soit I'emprunteur ou Ie garant. Note: OP, BP et GP 7.50 remplacent on 750, Projets relatifs aux voies d'eau internationales, et on 7.50.01, Cartes des projets relatifs aux voies d'eau internationales. lis sont bases en partie egalement sur les memorandums operationnels Revisions des instructions ophationnelles, 26/11/91, et Revisions des instructions operationnelles, 7/1/93. Pour toutes questions, s'adresser au conseiller, Droit international, LEGOP. 197 les autres riverains puissent determiner aussi justement que possible si Ie projet envisage est de nature a causer des dommages appreciables, par une reduction excessive du debit, par la pollution ou d'une autre maniere. Les services de la Banque sont tenus de s'assurer que les details fournis sont suffisants. Si les details du projet disponibles au stade de la notification ne sont pas suffisants, des details supplementaires sont communiques aux autres riverains aussitot que possible apres la notification. Si, dans des circonstances exceptionnelles, la Region propose de poursuivre l' evaluation du projet avant que les details du projet ne soient disponibles, Ie directeur du DP, par un memorandum redige en consultation avec LEG, avec copie au VPLEG, informe Ie VPR de tous les faits pertinents relatifs aux aspects intemationaux du projet, et demande l' approbation de continuer. Le VPR prend cette decision avec l'avis du DG. 4. Un delai raisonnable, ne depassant normalement pas six mois a compter de l'envoi des details du projet, est accorde aux autres riverains pour donner leur reponse a I'Etat beneficiaire ou a la Banque. Reponses/objections 5. Si l'Etat beneficiaire ou la Banque, apres que notification a ete donnee, r~oit des autres riverains une reponse positive (sous forme de consentement, absence d'objection, soutien en faveur du projet ou confirmation que Ie projet ne lesera pas leurs interets), ou si ceux-ci n'ont pas repondu dans les delais prescrits, Ie directeur du DP, en consultation avec LEG et les autres departements competents, adresse un memorandum au VPR. Le memorandum expose tous les faits pertinents, y compris la conclusion a laquelle les services de la Banque sont parvenus, s'agissant de la question de savoir si Ie projet a) leserait de maniere appreciable les interets des autres riverains, ou b) subirait des dommages appreciables du fait d'une utilisation possible de l'eau par les autres riverains. Le memorandum demande l'approbation de poursuivre la preparation du projet. Le VPR prend cette decision avec l'avis du DG. 6. Si les autres riverains formulent des objections a l'encontre du projet envisage, Ie directeur du DP, en collaboration avec LEG et les autres departements competents, adresse un memorandum ace sujet au VPR, avec copie au VPLEG. Le memorandum expose: a) la nature des problemes ; b) l' evaluation par les services de la Banque des objections formulees, y compris leurs raisons et tous les renseignements fournis a l'appui de ces objections; c) l'evaluation par les services de la Banque du risque que Ie projet envisage lese appreciablement les interets des autres riverains ou qu'it subisse des dommages appreciables du fait d'une utilisation possible de l'eau par les autres riverains ; d) la question de savoir si les circonstances particulieres exigent qu' avant de prendre toute autre me sure, la Banque demande aux parties de resoudre les problemes a l'amiable, par exemple par voie de consultations, de negociations ou en recourant aux bons offices d'une tierce partie (ce qui sera normalement Ie cas lorsque les objections des autres riverains sont fondees) ; et 198 e) la question de savoir si la nature des objections est telle qu'il est recommande d'obtenir des avis suppIementaires, en s'adressant it des experts independants conformement aux par. 8-12. 7. Le RVP, apres avoir demande leur avis au DG et au VPLEG, arrete la marche it suivre. A la suite de ces consultations, Ie VPR peut demander au Comite des prets d'examiner la question. Le directeur du DP agit ensuite conformement aux instructions du Comite des prets, communiquees par son president, ou conformement aux instructions du VPR, et fait rapport sur les resultats dans un memorandum redige en collaboration avec LEG et les autres departements competents. Ce memorandum est adresse au VPR, avec copie au VPLEG. n contient egalement des recommandations sur la suite it donner au projet. Opinion d'experts independants 8. S'il est necessaire d'obtenir l'opinion d'experts independants avant de poursuivre la preparation du projet (voir OP 7.50, par. 6), Ie VPR demande au vice­ president, Environnement et Developpement durable (VPEDD) d'entreprendre la procedure. Le bureau du VPEDD tient un inventaire de ces demandes. 9. En consultation avec Ie VPR et LEG, Ie VPEDD choisit un ou plusieurs experts independants dont Ie nom figure sur une liste tenue par lui (voir par. 12). Les experts ne doivent pas etre des ressortissants des riverains des voies d'eau en question et ne doivent pas non plus avoir de conflit d'interets de quelque sorte que ce soit en la matiere. Les experts sont engages et leur lettre de mission est etablie conjointement par les bureaux de VPEDD et du VPR. Ce dernier finance les couts afferents au recrutement des experts. Ceux-ci reyoivent tous les renseignements et toute l'assistance dont ils ont besoin pour s'acquitter efficacement de leur tache. 10. La lettre de mission des experts stipule qu'ils doivent examiner les details du projet. Si les experts jugent utile de verifier les details du projet ou de prendre toute autre mesure connexe, la Banque leur prete toute I' assistance possible. Les experts se reunissent en tant que de besoinjusqu'it ce qu'ils presentent leur rapport au VPEDD et au VPR. Ceux-ci peuvent leur demander des explications ou des precisions sur tout aspect de leur rapport. 11. Les experts n'ont pas de role de decision dans la preparation du projet. Leur opinion technique est presentee uniquement pour les besoins de la Banque et n'influe en rien sur les droits et obligations des riverains. Leurs conclusions sont analysees par Ie VPR et Ie VPEDD, en consultation avec Ie VPLEG. 12. En consultation avec les VPR et LEG, Ie VPEDD tient une liste d'experts independants chevronnes, contenant dix noms, qui est mise it jour au debut de chaque exercice. 199 ANNEXE2C MANUEL OPERATIONNEL DE LA BANQUE MONDIALE GP7.50 Octobre 1994 Pratiques recommandees Projets relatifs aux voies d'eau internationales 1. Lorsque les frontieres intemationales sont modifiees, certaines eaux de surface qui avaient auparavant un caractere national deviennent des voies d'eau intemationales, imposant une vigilance redoublee dans Ie domaine des, problemes riverai.ns. Les services regionaux de la Banque affectes a la preparation de tout projet vise dans OP 7.50, par. 2, qu'il soit finance par la Banque, Ie Fonds pour l'environnement mondial ou un fonds fiduciaire, sont tenus de verifier immediatement si les eaux de surface concernees presentent un caractere international. Dans Ie doute, les services regionaux consultent Ie juriste competent du Departement juridique (LEG). 2. 11 est frequent qu'apres avoir ete priees par les services de la Banque d'informer les autres riverains conformement a OP 7.50, les autorites nationales contestent certains aspects de la politique de la Banque dans ce domaine et en demandent les raisons. En preparant leur reponse, les services de la Banque doivent demander Ie concours du conseiller juridique, AfIaires de droit international (Operations), qui devrait pamciper aux entretiens avec les autorites nationales. 3. Les services de la Banque feront tout leur possible pour donner aux riverains six mois a compter de la date de notification pour faire parvenir leur reponse. n n'est souhaitable d'accorder un delai plus court qu' en cas d'urgence. 4. Apres avoir ete informes qu'un riverain peut vouloir des renseignements ou des precisions supplementaires, les services de la Banque feront tout leur possible pour les leur foumir et pour leur donner un delai raisonnable pour les analyser et donner leur reponse. 5. Lorsque Ie bureau du vice-president Environnement et Developpement durable (VPEDD) met a jour la liste des experts independants au debut de chaque exercice financier (voir BP 7.50, par.8-12), cette liste est communiquee au premier vice-president et conseiller juridique (VPLEG). Note: OP, BP et GP 7.SO remplacent OD 750, Projets relllJl/s IUIX voles d'etJu InterntltlontJies, et OD 7.50.01, CtJrtes des projets reliltifs tJlIX voles d'etJu InterntltlontJies. Ds sont basis en partie egalement sur les memorandums operationnels Rlvisions des Instructions opertltlonneUes, 26111/91, et RevisiollS des Instructions opertJtlonnelles, 711/93. Pour toutes queStions, s'adresser au conseiller, Droit international, LEGOP. 201 ANNEXE3 Convention sur la protection et I'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux en date, a Helsinki, du 17 mars 1992 Preambule Les Parties ala presente Convention, Conscientes que la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux sont des taches importantes et urgentes que seule une cooperation plus poussee permettra de mener a bien de manicl~re efficace, Prtioccupees par Ie fait que les modifications de l'etat des cours d'eau transfrontieres et des lacs internationaux ont ou menacent d'avoir des effets prejudiciables, a court ou a long terme, sur l'environnement, l'economie et Ie bien-etre des pays membres de la Commission economique pour l'Europe (CEE), Soulignant la necessite de renforcer les mesures prises a I' echelon national et international pour prevenir, maitriser et roouire Ie rejet de substances dangereuses dans l'environnement aquatique et diminuer l'eutrophisation et l'acidification ainsi que la pollution d'origine tellurique du milieu marin, en particulier dans les zones cotieres, Notant avec satisfaction les efforts deja entrepris par les gouvernements des pays de la CEE pour renforcer la cooperation, aux niveaux bilateral et multilateral, en vue de prevenir, de maitriser et de reduire la pollution transfrontiere, d'assurer une gestion durable de l'eau, de preserver les res sources en eau et de proteger l'environnement, Rappelant les dispositions et principes pertinents de la Declaration de la Conference de Stockholm sur I' environnement, de l'Acte final de la Conference sur la securite et la cooperation en Europe (CSCE), des documents finals des reunions de Madrid et de Vienne des representants des Etats participant a la CSCE, et de la Strategie regionale pour la protection de I' environnement et I'utilisation rationnelle des ressources naturelles dans les pays membres de la CEE pendant la periode allantjusqu'en ran 2000 et au-dela, Conscientes du role que joue la Commission economique des Nations Unies pour l'Europe pour ce qui est d'encourager la cooperation internationale aux fins de la prevention, de la maitrise et de la reduction de la pollution des eaux transfrontieres et de 203 l'utilisation durable de ces eaux et rappelant a cet egard la Declaration de principe de la CEE sur la prevention de la pollution des eaux, y compris la pollution transfrontiere, et sur la lutte contre cette pollution; la Declaration de principe de la CEE sur I'utilisation rationnelle de l'eau ; les Principes de la CEE relatifs ala cooperation dans Ie domaine des eaux transfrontieres ; la Charte de la CEE pour la gestion des eaux souterraines et Ie Code de conduite relatif a la pollution accidentelle des eaux interieures transfrontieres, Se rejerant aux decisions I (42) et I (44) adoptees par la Commission economique pour l'Europe a ses quarante-deuxieme et quarante-quatrieme sessions, respectivement, et aux resultats de la Reunion de la CSCE sur la protection de l'environnement (Sofia, Bulgarie), 16 octobre - 3 novembre 1989), Soulignant que la cooperation entre pays membres en matiere de protection et d'utilisation des eaux transfrontieres doit se traduire en priorite par l' elaboration d'accords entre pays riverains des memes eaux, surtout lorsqu'il n'en existe pas encore, Sont convenues de ce qui suit : Article premier DEFINITIONS Aux fins de la presente Convention, 1. L'expression« eaux transfrontieres» designe toutes les eaux superficielles et souterraines qui marquent les frontieres entre deux Btats ou plus, les traversent ou sont situees sur ces frontieres ; dans Ie cas des eaux transfrontieres qui se jettent dans la mer sans former d'estuaire, la limite de ces eaux est une Iigne droite tracee a travers leur embouchure entre les points limites de la laisse de basse mer sur les rives; 2. L'expression «impact transfrontiere» designe tout effet prejudiciable important qu'une modification de l'etat des eaux transfrontieres causee par une activite humaine dont l' origine physique se situe entierement ou en partie dans une zone relevant de la juridiction d'une Partie produit sur l'environnement d'une zone relevant de la juridiction d'une autre Partie. Cet effet sur l' environnement peut prendre plusieurs formes : atteinte a la sante et a la securite de I'homme, a la flore, it. la faune, au sol, a I' air, a I' eau, au climat, au paysage et aux monuments historiques ou autres constructions, ou interaction de plusieurs de ces facteurs; il peut s'agir aussi d'une atteinte au patrimoine cultureI ou aux conditions socio-economiques resultant de modifications de ces facteurs ; 3. Le terme « Partie» designe, sauf indication contraire dans Ie texte, une Partie contractante ala presente Convention; 4. L' expression « Parties riveraines » designe les Parties limitrophes des memes eaux transfrontieres ; 204 5. L'expression « organe commun » designe toute commission biiaterale ou multilaterale ou autre mecanisme institutionnel approprie de cooperation entre les Parties riveraines ; 6. L' expression « substances dangereuses» designe les substances qui sont toxiques, cancerigenes, mutagimes, teratogimes ou bioaccwnulatives, surtout Iorsqu'elles sont persistantes ; 7. « Meilleure technologie disponible» (la definition figure a l'annexe 1 de la presente Convention). PARTIE I DISPOSITIONS APPLICABLES ATOUTES LES PARTIES Article 2 DISPOSITIONS GENERALES 1. Les Parties prennent toutes les mesures appropriees pour prevenir, maltriser et reduire tout impact transfrontiere. 2. Les Parties prennent, en particulier, toutes les mesures appropriees : a) Pour prevenir, maitriser et reduire la pollution des eaux qui a ou risque d'avoir un impact transfrontiere ; b) Pour veiller a ce que les eaux transfrontieres soient utili sees dans Ie but d'assurer une gestion de l'eau respectueuse de l'environnement et rationnelle, la conservation des ressources en eau et la protection de l' environnement ; c) Pour veiller a ce qu'il soit fait un usage raisonnable et equitable des eaux transfrontieres, en tenant particulierement compte de leur caractere transfrontiere, dans Ie cas d'activites qui entrament ou risquent d'entraIner un impact transfrontiere ; d) Pour assurer Ia conservation et, si necessaire, la remise en etat des ecosystemes. 3. Les mesures de prevention, de maitrise et de reduction de la pollution de Peau sont prises, si possible, a la source. 4. Ces mesures ne provoquent pas, directement ou indirectement, de transfert de pollution vers d'autres milieux. 205 5. Lors de l'adoption des mesures vi sees aux paragraphes 1 et 2 du present article, les Parties sont guidees par les principes suivants : a) Le principe de precaution, en vertu duquel elles ne different pas la mise en reuvre de mesures destinees it eviter que Ie rejet de substances dangereuses puisse avoir un impact transfrontiere au motif que la recherche scientifique n' a pas pleinement demontre l'existence d'un lien de causalite entre ces substances, d'une part, et un eventuel impact transfrontiere, d'autre part ; b) Le principe pollueur-payeur, en vertu duquel les couts des mesures de prevention, de maitrise et de reduction de la pollution sont it la charge du pollueur ; c) Les ressources en eau sont gerees de maniere it r6pondre aux besoins de la generation actuelle sans compromettre la capacite des generations futures de satisfaire leurs propres besoins. 6. Les Parties riveraines cooperent sur une base d'egalite et de reciprocite, notamment au moyen d'accords bilateraux et multilateraux, en vue d'elaborer des politiques, des programmes et des strategies harmonises applicables it tout ou partie des bassins hydrographiques concemes et ayant pour objet de prevenir, de maitriser et de reduire l'impact transfrontiere et de proteger l'environnement des eaux transfrontieres ou l'environnement sur lequel ces eaux exercent une influence, y compris Ie milieu mann. 7. L'application de la presente Convention ne doit pas donner lieu it une deterioration de l'etat de l'environnement ni it un accroissement de l'impact transfrontiere. 8. Les dispositions de la presente Convention ne portent pas atteinte au droit des Parties d'adopter et d'appliquer, individuellement ou conjointement, des mesures plus rigoureuses que celles qui sont enoncees dans la presente Convention. Article 3 PREVENTION, MAlTRISE ET REDUCTION 1. Aux fins de la prevention, de la maitrise et de la reduction de l'impact transfrontiere, les Parties elaborent, adoptent, appliquent des mesures juridiques, administratives, economiques, financieres et techniques pertinentes en s' attachant autant que possible it les harmoniser, pour faire en sorte, notamment : a) Que I' emission de polluants soit evitee, maitrisee et reduite it la source grace it l'application, en particulier, de techniques peu polluantes ou sans dechets ; b) Que les eaux transfrontieres soient protegees contre la pollution provenant de sources ponctuelles grace it un systeme qui subordonne les rejets d'eaux usees it la 206 delivrance d'une autorisation par les autorites nationales competentes et que les rejets autorises soient surveilles et controles ; c) Que les limites fixees dans l'autorisation pour les rejets d'eaux usees soient fondees sur la meilleure technologie disponible applicable aux rejets de substances dangereuses ; d) Que des prescriptions plus strictes, pouvant aller, dans certains cas, jusqu' a I'interdiction, soient imposees lorsque la qualite des eaux receptrices ou I' ecosysteme I' exige ; e) Qu'au minimum, l'on applique aux eaux usees urbaines, progressivement lorsqu'il y a lieu, un traitement biologique ou un mode de traitement equivalent; f) Que des mesures appropriees soient prises, par exemple en recourant a la meilleure technologie disponible, pour reduire les apports de nutriments de sources industrielles et urbaines ; g) Que des mesures' appropriees et les meilleures pratiques environnementales soient mises au point et appliquees en vue de reduire les apports de nutriments et de substances dangereuses provenant de sources diffuses, en particulier lorsque la principale source est I' agriculture (on trouvera des lignes directrices pour la mise au point des meilleures pratiques environnementales a l'annexe 11 de la presente Convention) ; h) Que l'on ait recours a l'evaluation de l'impact sur l'environnement et a d'autres moyens d'evaluation; i) Que la gestion durable des ressources en eau, y compris l'application d'une approche ecosystemique, soit encouragee; j) Que des dispositifs d'intervention soient mis au point; k) Que des mesures specifiques supplementaires soient prises pour eviter la pollution des eaux souterraines ; I) Que Ie risque de pollution accidentelle soit reduit au minimum. 2. A cette fin, chaque Partie fixe, en se fondant sur la meilleure technologie disponible, des limites d'emission pour les rejets dans les eaux de surface a partir de sources ponctuelles, limites qui sont expressement applicables aux differents secteurs industriels ou branches de l'industrie d'ou proviennent des substances dangereuses. Au nombre des mesures appropriees, visees au paragraphe 1 du present article, pour prevenir, maitriser et reduire les rejets de substances dangereuses dans les eaux a partir de sources ponctuelles ou diffuses peut figurer l'interdiction totale ou partielle de la production ou de I'emploi de ce genre de substances. Les listes de ces secteurs 207 industriels ou branches de l'industrie et les listes des substances dangereuses en question, qui ont ete etablies dans Ie cadre de conventions ou reglements intemationaux applicables dans Ie domaine vise par la presente Convention, sont prises en consideration. 3. En outre, chaque Partie fixe, lorsqu'i! ya lieu, des objectifs de qualite de l' eau, et adopte des criteres de qualite de l' eau en vue de prevenir, de maitriser et de reduire l'impact transfrontiere. Des indications generales sont donnees a l'annexe ill de Ia presente Convention pour definir ces objectifs et ces criteres. Lorsque cela est necessaire, les Parties s'efforcent de mettre ajour cette annexe. Article 4 SURVEILLANCE Les Parties mettent sur pied des programmes en vue de surveiller I' etat des eaux transfrontieres. Article 5 RECHERCHE-DEVELOPPEMENT Les Parties cooperent a I'execution de travaux de recherche-developpement sur des techniques efficaces de prevention, de maitrise et de reduction de I'impact transfrontiere. A cet effet, elles s'efforcent, sur une base bilaterale etlou multilaterale et en tenant compte des activites de recherche Menees dans les instances intemationales competentes, d'entreprendre ou d'intensifier, s'il ya lieu, des programmes de recherche particuliers visant notamment : a) Amettre au point des methodes d'evaluation de la toxicite des substances dangereuses et de la nocivite des polluants ; b) A ameliorer les connaissances sur I' apparition, la repartition et les effets environnementaux des polluants et sur les processus enjeu; c) A mettre au point et a appliquer des technologies, des methodes de production et des modes de consommation respectant I' environnement ; d) A supprimer progressivement etlou aremplacer les substances qui risquent d'avoir un impact transfrontiere ; e) A mettre au point des methodes d'elimination des substances dangereuses respectant l'environnement ; f) A concevoir des methodes speciales pour ameliorer I' etat des eaux transfrontieres; 208 g) Aconcevoir des ouvrages hydrauliques et des techniques de regularisation des eaux respectant l' environnement ; h) Aproceder al'evaluation materielle et financiere des dommages resultant de I'impact transfrontiere. Les Parties se communiquent les resultats de ces programmes de recherche en application de I' article 6 de la presente Convention. Article 6 ECHANGE D'INFORMATIONS Les Parties procedent des que possible a l'echange d'informations Ie plus large sur les questions visees par les dispositions de la presente Convention. Article 7 RESPONSABILITE Les Parties appuient les initiatives internationales appropriees visant a elaborer des regles, criteres et procedures concernant la responsabilite. Article 8 PROTECTION DE L'INFORMATION Les dispositions de la presente Convention ne portent pas atteinte aux droits ni aux obligations des Parties de proteger, conformement a leur systeme juridique national et aux reglements supranationaux applicables, les informations relevant du secret industriel et commercial, y compris de la propriete intellectuelle, ou de la securite nationale. PARTIE II DISPOSITIONS APPLICABLES AUX PARTIES RIVERAINES Article 9 COOPERATION BILATERALE ET MULTILATERALE 1. Les Parties riveraines conc1uent, sur une base d'egalite et de reciprocite, des accords bilateraux ou multilateraux ou d'autres arrangements, quand i1 n'en existe pas encore, ou adaptent ceux qui existent, lorsque cela est necessaire pour eliminer les contradictions avec les principes fondamentaux de la presente Convention, afin de definir 209 leurs relations mutuelles et la conduite a tenir en ce qui conceme la prevention, la maitrise et la reduction de I'impact transfrontiere. Les Parties riveraines precisent Ie bassin hydrograpbique ou Ia (ou les) partie(s) de ce bassin lui fait (font) l'objet d'une cooperation. Ces accords ou arrangements englobent les questions pertinentes visees par la presente Convention ainsi que toutes autres questions au sujet desquelles les Parties riveraines peuvent juger necessaire de cooperer. 2. Les accords ou arrangements mentionnes au paragraphe I du present article prevoient la creation d'organes communs. Les attributions de ces organes communs sont notamment, et sans prejudice des accords ou arrangements pertinents existants, les suivantes : a) Recueillir, rassembler et evaluer des donnees afin d'identifier les sources de pollution qui risquent d'avoir un impact transfrontiere ; b) Elaborer des programmes communs de surveillance de I'eau du point de vue qualitatif et quantitatif; c) Dresser des inventaires et echanger des informations sur les sources de pollution visees au paragraphe 2 a) du present article; d) Etablir des limites d'emission pour les eaux usees et evaluer l'efficacite des programmes de lutte contre la pollution; e) Definir des objectifs et des criteres communs de qualite de l'eau en tenant compte des dispositions du paragraphe 3 de I' article 3 de la presente Convention, et proposer des mesures appropriees pour preserver et, si necessaire, ameliorer la qualite de l'eau; f) Mettre au point des programmes d'action concertes pour reduire les charges de pollution tant a partir de sources ponctuelles (par exemple, urbaines et industrielles) qu'a partir de sources diffuses (en particulier I'agriculture) ; g) Etablir des procedures d'alerte et d'alarme ; h) Servir de cadre pour l'echange d'informations sur les utilisations de l'eau et des installations connexes existantes et prevues qui risquent d'avoir un impact transfrontiere ; i) Promouvoir la cooperation et l'echange d'informations sur la meilleure technologie disponible conformement aux dispositions de l'article 13 de la presente Convention et encourager la cooperation dans Ie cadre de programmes de recherche scientifique ; j) Participer a la realisation d'etudes d'impact sur l'environnement relafives aux eaux transfrontieres, conformement aux reglements intemationaux pertinents. 210 3. Dans les cas ou un Etat cotier, Partie a la presente Convention, est directement et notablement affecte par un impact transfrontiere, les Parties riveraines peuvent, si elles en sont toutes d'accord, inviter cet Etat cotier ajouer un role approprie dans les activites des organes communs multilateraux etablis par les Parties riveraines de ces eaux transfrontieres. 4. Les organes communs au sens de la presente Convention invitent les organes communs etablis par les Etats cotiers pour proteger Ie milieu marin subissant directement un impact transfrontiere a cooperer afin d'harmoniser leurs travaux et de prevenir, maltriser et reduire cet impact transfrontiere. 5. Lorsqu'il existe deux organes communs ou plus dans Ie meme bassin hydrographique, ceux-ci s'efforcent de coordonner leurs activites afin de renforcer la prevention, la maitrise et la reduction de l'impact transfrontiere dans ce bassin. Article 10 CONSULTATIONS Des consultations sont organisees entre les Parties riveraines sur la base de la reciprocite, de la bonne foi et du bon voisinage, a la demande de I'une quelconque de ces Parties. Ces consultations visent a instaurer une cooperation au sujet des questions visees par les dispositions de la presente Convention. Toute consultation de ce type est menee par l'intermediaire d'un organe commun cree en application de l'article 9 de la presente Convention, lorsqu 'un tel organe existe. Article 11 SURVEILLANCE ET EVALUATION COMMUNES 1. Dans Ie cadre de la cooperation generale prevue a I' article 9 de la presente Convention ou d'arrangements particuliers, les Parties riveraines elaborent et appliquent des programmes communs en vue de surveiller I' etat des eaux transfrontieres, y compris les crues et les glaces flottantes, ainsi que l'impact transfrontiere. 2. Les Parties riveraines se mettent d'accord sur les parametres de pollution et les polluants dont Ie rejet et la concentration dans les eaux transfrontieres font l'objet d'une surveillance reguliere. 3. Les Parties riveraines procooent, aintervalles reguliers, a des evaluations communes ou coordonnees de l'etat des eaux transfrontieres et de I'efficacite des mesures prises pour prevenir, maitriser et reduire I'impact transfrontU:re. Les resultats de ces evaluations sont portes a la connaissance du public conformement aux dispositions de l'article 16 de la presente Convention. 211 4. A cette fin, les Parties riveraines hannonisent les regles relatives it l'etablissement et it l'application des programmes de surveillance, systemes de mesure, dispositifs, techniques d'analyse, methodes de traitement et d'evaluation des donnees et methodes d'enregistrement des polluants rejetes. Article 12 ACTIVITES COMMUNES DE RECHERCHE-DEVELOPPEMENT Dans Ie cadre de la cooperation generale prevue it I' article 9 de la presente Convention ou d'arrangements speciaux, les Parties riveraines entreprennent des activites particulieres de recherche-developpement en vue de parvenir aux objectifs et aux criteres de qualite de l'eau qu'elles ont decide d'un commun accord de fixer et d'adopter et de se tenir aces objectifs et aces criteres. Article 13 ECHANGE D'INFORMATIONS ENTRE LES PARTIES RIVERAINES 1. Les Parties riveraines echangent, dans Ie cadre d'accords ou autres arrangements pertinents conclus conformement a I'article 9 de Ia presente Convention, les donnees qui sont raisonnablement disponibles, notamment sur les questions suivantes: a) Etat environnemental des eaux transfrontieres ; b) Experience acquise dans l'application et l'exploitation de la meilleure technologie disponible et resultats des travaux de recherche-developpement ; c) Donnees relatives aux emissions et donnees de surveillance ; d) Mesures prises et prevues pour prevenir, maltriser et reduire l'impact transfrontiere ; e) Autorisations ou dispositions reglementaires emanant de I 'autorite competente ou de l'organe approprie et concernant les rejets d'eaux usees. 2. Afin d'hannoniser les limites d'emission, les Parties riveraines procedent a des echanges d'informations sur leurs reglementations nationales respectives. 3. Si une Partie riveraine demande a une autre Partie riveraine de lui communiquer des donnees ou des informations qui ne sont pas disponibles, la seconde s'efforce d'acceder a cette demande mais peut poser comme condition, pour ce faire, que 'la Partie qui fait la demande prenne it sa charge les frais raisonnables entrames par la collecte et, s'il ya lieu, Ie traitement de ces donnees ou de ces informations. 212 4. Aux fins de l'application de la presente Convention, les Parties riveraines facilitent l'echange de la meilleure technologie disponible en particulier en favorisant : l'echange commercial de la technologie disponible; les contacts et la cooperation industriels directs, y compris les coentreprises; l'echange d'informations et de donnees d'experience et la fourniture d'une assistance technique. En outre, les Parties riveraines entreprennent des programmes de formation communs et organisent les seminaires et reunions necessaires. Article 14 SYSTEMES D'ALERTE ET D'ALARME Les Parties riveraines s'informent mutuellement sans delai de toute situation critique susceptible d'avoir un impact transfrontiere. Elles mettent en place, lorsqu'il ya lieu, et exploitent des systemes coordonnes ou communs de communication, d'alerte et d'alarme dans Ie but d'obtenir et de transmettre des informations. Ces systemes fonctionnent grace it des procooures et des moyens compatibles de transmission et de traitement des donnees, dont les Parties riveraines doivent convenir. Les Parties riveraines s'informent mutuellement des autorites competentes ou des points de contact designes it cette fin. Article 15 ASSISTANCE MUTUELLE 1. En cas de situation critique, les Parties riveraines s'accordent mutuellement assistance sur demande, selon des procedures it etablir conformement au paragraphe 2 du present article. 2 Les Parties riveraines definissent et adoptent d'un commun accord des procooures d'assistance mutuelle qui portent notamment sur les questions suivantes : . a) Direction, controle, coordination et supervision de I'assistance ; b) Facilites et services it fournir localement par la Partie qui demande une assistance, y compris, si necessaire, la simplification des formalites douanieres ; c) Arrangements visant it de gager . la responsabilite de la Partie qui fournit l'assistance et/ou de son personnel, it l'indemniser et/ou it lui accorder reparation, ainsi qu'it permettre Ie transit sur Ie territoire de tierces Parties, si necessaire ; d) Modalites de remboursement des services d'assistance. 213 Article 16 INFORMATION DU PUBLIC I. Les Parties riveraines veillent it ce que les informations relatives it I'etat des eaux transfrontieres, aux mesures prises ou prevues pour prevenir, maitriser et reduire l'impact transfrontiere et it l'efficacite de ces mesures soient accessibles au public. A cette fin, les Parties riveraines font en sorte que les renseignements suivants soient mis it la disposition du public : a) Les objectifs de qualite de l'eau; b) Les autorisations delivrees et les conditions it respecter it cet egard ; c) Les resultats des prelevements d'echantillons d'eau et d'eftluents efIectues aux fins de surveillance et d' evaluation, ainsi que les resultats des controles pratiques pour determiner dans queUe mesure les objectifs de qualite de I'eau ou les conditions enoncees dans les autorisations sont respectes. 2. Les Parties riveraines veillent it ce que Ie publie puisse avoir acces it ces informations it tout moment raisonnable et puisse en prendre connaissance gratuitement, et elles mettent it la disposition des membres du public des moyens suffisants pour qu'ils puissent obtenir copie de ces informations contre paiement de frais raisonnables. PARTIE III DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES ET DISPOSITIONS FINALES Article 17 REUNION DES PARTIES 1. La premiere reunion des Parties est convoquee un an au plus tard apres la date d'entree en vigueur de la presente Convention. Par la suite, des reunions ordinaires se tiennent tollS les trois ans, ou it intervaUes plus rapproches fixes par Ie reglement interieur. Les Parties tiennent une reunion extraordinaire si elles en decident ainsi Iors d'une reunion ordinaire, ou si I'une d'entre eUes en fait Ia demande par ecrit, sous reserve que cette demande soit appuyee par un tiers au moins des Parties dans Ies six mois qui suivent sa communication it I'ensemble des Parties. 2. Lors de leurs reunions, les Parties suivent l'application de la presente Convention et, en ayant cet objectifpresent it l'esprit : 214 a) Examinent leurs politiques ct leurs demarches methodologiques en matiere de protection et d'utilisation des eaux transfrontieres en vue d'ameliorer encore la protection et l'utilisation de ces eaux ; b) Se font part des enseignements qu'elles tirent de la conclusion et de l'application d'accords bilateraux et multilateraux ou d'autres arrangements touchant la protection et l'utilisation des eaux transfrontieres, auxquels une ou plusieurs d'entres elles sont Parties ; c) Sollicitent, s'il y a lieu, les services des organes competents de la CEE ainsi que d'autres organes intemationaux ou de certains comites competents pour toutes les questions ayant un rapport avec la realisation des objectifs de la presente Convention; d) Aleur premiere reunion, etudient Ie reglement inteneur de leurs reunions et l'adoptent par consensus ; e) Examinent et adoptent des propositions d'amendements a la presente Convention; f) Envisagent et entreprennent toute autre action qUI peut se reveler necessaire aux fins de la presente Convention. Article 18 DROIT DE VOTE 1. Sous reserve des dispositions du paragraphe 2 du present article, les Parties ala presente Convention ont chacune une voix. 2. Les organisations d'integration economique regionale, dans les domaines relevant de leur competence, disposent, pour exercer leur droit de vote, d'un nombre de voix egal au nombre de leurs Etats membres qui sont Parties a la presente Convention. Ces organisations n'exercent pas leur droit de vote si leurs Etats membres exercent Ie leur, et inversement. Article 19 SECRETARIAT Le Secretaire executif de la Commission economique pour l'Europe exerce les fonctions de secretariat suivantes : 215 a) II convoque et prepare les reunions des Parties; b) II transmet aux Parties les rapports et autres renseignements re9us en application des dispositions de la presente Convention; et c) II s'acquitte des autres fonctions que les Parties peuvent lui assigner. Article 20 ANNEXES Les annexes de la presente Convention font partie integrante de la Convention. Article 21 AMENDEMENTS A LA CONVENTION 1. Toute Partie peut proposer des amendements a la presente Convention. 2. Les propositions d'amendements a la presente Convention sont examinees lors d'une reunion des Parties. 3. Le texte de toute proposition d'amendement a la presente Convention est soumis par ecrit au Secretaire executif de la Commission economique pour l'Europe, qui Ie communique a toutes les Parties quatre-vingt-dix jours au moins avant la reunion au cours de laquelle l'amendement est propose pour adoption. 4. Tout amendement ala presente Convention est adopte par consensus par les representants des Parties a la Convention presents a une reunion des Parties et entre en vigueur a l'egard des Parties a la Convention qui l'ont accepte Ie quatre-vingt­ dixieme jour qui suit la date a laquelle les deux tiers d'entre elles ont depose leurs instruments d' acceptation de l'amendement aupres du Depositaire. L'amendement entre en vigueur a l'egard de toute autre Partie Ie quatre-vingt-dixieme jour qui suit la date a . laquelle cette Partie a depose son instrument d'acceptation de l'amendement. Article 22 REGLEMENT DES DIFFERENDS 1. Si un differend s'eleve entre deux ou plusieurs Parties quant a l'interpretation ou a l'application de la presente Convention, ces Parties recherchent une solution par voie de negociation ou par toute autre methode de reglement des differends qu'elles jugent acceptable. 2. Lorsqu' elle signe, ratifie, accepte, approuve la presente Convention, ou y adhere, ou a tout autre moment par la suite, une Partie peut signifier par ecrit au 216 Depositaire que, pour les differends qui n'ont pas ete regles confonnement au paragraphe I du present article, elle accepte de considerer comme obligatoire(s), dans ses relations avec toute Partie acceptant la meme obligation, l'un des deux ou les deux moyens de reglement des differends ci-apres : a) Soumission du differend ill la Cour intemationale de Justice; b) Arbitrage, confonnement ill la procedure exposee ill l'annexe IV. 3. Si les Parties au differend ont accepte les deux moyens de reglement des differends vises au paragraphe 2 du present article, Ie differend ne peut etre soumis qu'ill la Cour intemationale de Justice, ill moins que les Parties n' en conviennent autrement. Article 23 SIGNATURE La presente Convention est ouverte ill la signature des Etats membres de la Commission economique pour l'Europe ainsi que des Etats dotes du statut consultatif aupres de la Commission economique pour l'Europe en vertu du paragraphe 8 de la resolution 36 (IV) du Conseil economique et social du 28 mars 1947, et des organisations d'integration economique regionale constituees par des Etats souverains, membres de la Commission economique pour I'Europe, qui leur ont transfere competence pour des matieres dont traite la presente Convention, y compris la competence pour conclure des traites sur ces matieres, ill Helsinki du 17 au 18 mars 1992 inclus, puis au Siege de l'Organisation des Nations Unies ill New York, jusqu'au 18 septembre 1992. Article 24 DEPOSITAIRE Le Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies remplit les fonctions de Depositaire de la presente Convention. Article 2S RATIFICATION, ACCEPTATION, APPROBATION ET ADHESION 1. La presente Convention est soumise ill la ratification, l' acceptation ou l'approbation des Etats et des organisations d'integration economique regionale signataires. 2. La presente Convention est ouverte ill l'adhesion des Etats et organisations vises ill I' article 23. 217 3. Toute organisation visee a l'article 23 qui devient Partie a la presente Convention sans qu'aucun de ses Etats membres n'en soit Partie est liee par toutes Ies obligations qui decoulent de la Convention. Lorsqu'un ou plusieurs Etats membres d'une telle organisation sont Parties a la presente Convention, cette organisation et ses Etats membres conviennent de leurs responsabilites respectives dans l' execution des obligations contractees en vertu de la Convention. En pareil cas, l' organisation et les Etats membres ne sont pas habilites a exercer concurremment les droits qui decoulent de Ia presente Convention. 4. Dans leurs instruments de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion, les organisations d'integration economique regionale visees a l'artic1e 23 indiquent l'etendue de leur competence a I'egard des matieres dont traite la presente Convention. En outre, ces organisations informent Ie D6positaire de toute modification importante de l'etendue de leur competence. Article 26 ENTREE EN VIGUEUR 1. La presente Convention entre en vigueur Ie quatre-vingt-dixieme jour qui suit la date de depot du seizieme instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion. 2. Aux fins du paragraphe 1 du present article, l'instrument depose par une organisation d'integration economique regionale ne s'ajoute pas aceux qui sont deposes par les Etats membres de cette organisation. 3. AI' egard de chaque Etat ou organisation vise aI' article 23 qui ratifie, accepte ou approuve la presente Convention ou y adhere apres Ie depot du seizieme instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion, Ia Convention entre en vigueur Ie quatre-vingt-dixieme jour qui suit Ia date du depot par cet Etat ou organisation de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhesion. Article 27 DENONCIATION A tout moment apres I'expiration d'un delai de trois ans commen~ant acourir a Ia date a laquelle 1a presente Convention est entree en vigueur a l'egard d'une Partie, cette Partie peut denoncer la Convention par notification ecrite adressee au Depositaire. Cette denonciation prend effet Ie quatre-vingt-dixieme jour qui suit Ia date de reception de sa notification par Ie Depositaire. 218 Article 28 TEXTES AUTHENTIQUES L'original de la presente Convention, dont les textes anglais, fran~ais et russe sont egalement authentiques, est depose aupres du Secretaire general de l'Organisation des Nations Unies. EN FOI DE QUOI les soussignes, a ce diiment autorises, ont signe la presente Convention. FAIT aHelsinki, Ie dix-sept mars mil neuf cent quatre-vingt douze. 219 ANNEXES ANNEXEI Definition de l'expression {{ meilleure tecbnologie disponible» 1. L'expression « meilleure technologie disponible » designe Ie dernier stade de developpement des procedes, equipements ou methodes d'exploitation indiquant qu'une mesure donnee est applicable dans la pratique pour limiter les emissions, les rejets et les dechets. Pour detenniner si un ensemble de pro cedes, d'equipements et de methodes d'exploitation constituent la meilleure technologie disponible de fal(on generale ou dans des cas particuliers, il y a lieu de prendre tout particulierement en consideration : a) Les pro cedes, equipements ou methodes d'exploitation comparables qui ont ete recemment experimentes avec succes ; b) Les progres technologiques et l' evolution des connaissances et de la comprehension scientifiques ; c) L'applicabilite de cette technologie du point de vue economique ; d) Les delais de mise en reuvre tant dans les nouvelles installations que dans les installations existantes ; e) La nature et Ie volume des rejets et des effluents en cause; f) Les technologies peu polluantes ou sans dechets. 2. II resulte de ce qui precede que pour un procede particulier, la «meilleure technologie disponible » evoluera dans Ie temps, en fonction des progres technologiques, de facteurs economiques et sociaux et de l' evolution des connaissances et de la comprehension scientifiques. ANNEXEII Lignes directrices pour la mise au point des meilleures pratiques environnementales 1. En choisissant pour des cas particuliers la combinaison la plus appropriee de mesures susceptibies de constituer la meilleure pratique environnementale, on devra prendre en consideration la serie de mesures ci-apres selon la gradation indiquee : a) Infonnation et education du public et des utilisateurs en ce qui conceme les consequences sur l'environnement du choix d'activites et de produits particuliers et pour ces demiers, de leur utilisation et de leur elimination finale; 220 b) Elaboration et application de codes de bonne pratique environnementale s'appliquant it tous les aspects de la vie du produit ; c) Etiquetage infonnant les usagers des risques environnementaux lies it un produit, it son utilisation et it son elimination finale; d) Mise it la disposition du public de systemes de collecte et d'elimination ; e) Recyclage, recuperation et reutilisation ; f) Application d'instruments economiques a des activites, des produits ou des groupes de produits ; g) Adoption d'un systeme d'octroi d'autorisation assorti d'une serle de restrictions ou d'une interdiction. 2. Pour determiner queUe combinaison de mesures constitue la meilleure pratique environnementale, de fayon generale ou dans des cas particuliers, il conviendra de prendre particulierement en consideration: a) Le risque pour l' environnement que presentent : i) Le produit ; ii) La fabrication du produit ; iii) L'utilisation du produit ; iv) L'elimination finale du produit ; b) Le remplacement de procedes ou de substances par d'autres moins poUuants; c) L'echelle d'utilisation ; d) Les avantages ou inconvenients que des materiaux ou activites de remplacement peuvent presenter du point de vue de I' environnement ; e) Les progres et I'evolution des connaissances et de la comprehension scientifiques ; f) Les delais d'application ; g) Les consequences sociales et economiques. 221 3. II resulte de ce qui precede que, pour une source particuliere, les meilleures pratiques environnementales evolueront dans Ie temps, en fonction des progres technologiques, de facteurs economiques et sociaux et de l' evolution des connaissances et de la comprehension scientifiques. ANNEXEIII Lignes directrices pour fa mise au point d'objectifs et de criteres de quaUte de reau Les objectifs et criteres de qualite de l'eau : a) Tiennent compte du but poursuivi, qui est de preserver et, si necessaire, d'ameliorer la qualite de l'eau ; . b) Visent a ramener les charges polluantes moyennes (en particulier celles de substances dangereuses) a un certain niveau dans un delai donne ; c) Tiennent compte d'exigences specifiques en matiere de qualite de l'eau (eau brute utilisee comme eau potable, irrigation, etc.) ; d) Tiennent compte d'exigences specifiques en ce qui conceme les eaux sensibles et specialement protegees et leur environnement (lacs et eaux souterraines par exemple) ; e) Reposent sur l'emploi de methodes de classification ecoIogique et d'indices chimiques permettant d'examiner la preservation et I'amelioration de la qualite de I'eau amoyen terme et along terme; f) Tiennent compte du degre de realisation des objectifs et des mesures de protection supplementaires, fondes sur les limites d'emission, qui peuvent se reveler necessaires dans des cas particuliers. ANNEXEIV Arbitrage 1. Dans Ie cas d'un differend soumis a l'arbitrage en vertu du paragraphe 2 de l'article 22 de Ia presente Convention, une Partie (ou les Parties) notifie(nt) au secretariat l'objet de I'arbitrage et indique(nt), en particulier, Ies articles de la presente Convention dont I'interpretation ou l'application est en cause. Le secretariat transmet les informations rer;:ues a toutes les Parties a la presente Convention. 222 2. Le tribunal arbitral est compose de trois membres. La (ou les) Partie(s) requerante(s) et l'autre (ou les autres) Partie(s) au differend nomment un arbitre et les deux arbitres ainsi nommes designent d'un commun accord Ie troisieme arbitre qui est Ie president du tribunal arbitral. Ce dernier ne doit pas etre ressortissant de I'une des Parties au differend ni avoir sa residence habituelle sur Ie territoire de I'une de ces Parties, ni etre au service de l'une d'elles, ni s'etre deja occupe de I'affaire a quelque autre titre que ce soH. 3. Si, dans les deux mois qui sui vent Ia nomination du deuxieme arbitre, Ie president du tribunal arbitral n'a pas ete designe, Ie Secretaire executif de Ia Commission economique pour l'Europe procede, ala demande de rune des Parties au differend, a sa designation dans un nouveau delai de deux mois. 4. Si, dans un delai de deux mois a compter de Ia reception de Ia demande l'une des Parties au differend ne pro cede pas a la nomination d'un arbitre, l'autre Partie peut en informer Ie Secretaire executif de la Commission economique pour l'Europe, qui designe Ie president du tribunal arbitral dans un nouveau delai de deux mois. Des sa designation, Ie president du tribunal arbitral demande a la Partie qui n'a pas nomme d'arbitre de Ie faire dans un delai de deux mois. Si elle ne Ie fait pas dans ce delai, Ie president en informe Ie Secretaire executif de la Commission economique pour I'Europe, qui procMe a cette nomination dans un nouveau delai de deux mois. 5. Le tribunal rend sa sentence conformement au droit international et aux dispositions de la presente Convention. 6. Tout tribunal arbitral constitue en application des dispositions de la presente annexe arrete lui-meme sa procedure. 7. Les decisions du tribunal arbitral, tant sur les questions de procedure que sur Ie fond, sont prises a la majorite de ses membres. 8. Le tribunal peut prendre toutes les mesures voulues P?ur etablir les faits. 9. Les Parties au differend facilitent la tache du tribunal arbitral et, en particulier, par tous les moyens a leur disposition: a) Lui fournissent tous les documents, facilites et renseignements pertinents ; et b) Lui permettent, si cela est. necessaire, de citer et d'entendre des temoins ou des experts. to. Les Parties et les arbitres protegent Ie secret de tout renseignement qu'ils reyoivent a titre confidentiel pendant la procedure d'arbitrage. 223 11. Le tribunal arbitral peut, it la demande de I'une des Parties, recommander des mesures conservatoires. 12. Si I'une des Parties au differend ne se presente pas devant Ie tribunal arbitral ou ne fait pas valoir ses moyens, l'autre Partie peut demander au tribuilal de poursuivre la procedure et de rendre sa sentence definitive. Le fait pour une Partie de ne pas se presenter ou de ne pas faire valoir ses moyens ne fait pas obstacle au deroulement de la procedure. 13. Le tribunal arbitral peut connaltre et decider des demandes reconventionnelles directement liees it l'objet du differend. 14. A moins que Ie tribunal arbitral n'en decide autrement en raison des circonstances particulieres de I'affaire, les frais du tribunal, y compris la remuneration de ses membres, sont supportes it parts egales par les Parties au differend. Le tribunal tient un releve de tous ses frais et en fournit un etat final aux Parties. 15. Toute Partie it Ia presente Convention qui a, en ce qui conceme l'objet du differend, un interet d'ordre juridique susceptible d'etre affecte par la decision rendue dans l'affaire peut intervenir dans la procedure, avec I'accord du tribunal. 16. Le tribunal arbitral rend sa sentence dans les cinq mois qui suivent la date it laquelle il a ete constitue, it moins qu'il ne juge necessaire de pro longer ce delai d'une duree qui ne devrait pas exceder cinq mois. 17. La sentence du tribunal arbitral est assortie d'un expose des motifs. EIle est defInitive et obligato ire pour toutes les Parties au differend. Le tribunal arbitral la communique aux Parties au differend et au secretariat. Ce dernier transmet les informations revues it toutes les Parties it la presente Convention. 18. Tout differend entre les Parties au sujet de l'interpretation ou de l'execution de la sentence peut etre soumis par l'une des Parties au tribunal arbitral qui a rendu ladite sentence ou, si ce dernier ne peut en etre saisi, it un autre tribunal constitue it cet effet de la meme maniere que Ie premier. 224 DOCUMENTS TECHNIQUES RECENTS DE LA BANQUE MONDIALE (suite) No. 375 Francis, Milimo, Njobvo, and Tembo, Listening to Farmers: Participatory Assessment of Policy Reform in Zambia's Agriculture Sector No.376 Tsunokawa and Hoban, Roads and the Environment: A Handbook No.377 Walsh and Shah, Clean Fuels for Asia: Technical Options for Moving toward Unleaded Gasoline and Low-Sulfur Diesel No. 378 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Kathmandu Valley Report No. 379 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Jakarta Report No.380 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Metro Manila Report No. 381 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Greater Mumbai Report No.382 Barker, Tenenbaum, and Woolf, Governance and Regulation of Power Pools and System Operators: An International Comparison No.383 Goldman, Ergas, Ralph, and Felker, Technology Institutions and Policies: Their Role in Developing Technological Capability in Industry No.384 Kojima and Okada, Catching Up to Leadership: The Role of Technology Support Institutions in Japan's Casting Sector No.385 Rowat, Lubrano, and Porrata, Competition Policy mId MERCOSUR No. 386 Dinar and Subramanian, Water Pricing Experiences: All International Perspective No.387 Oskarsson, Berglund, Seling, Snell man, Stenback, and Fritz, A Planner's Guide for Selecting Clean-Coal Technologies for Power Plants No. 388 Sanjayan, Shen, and Jansen, Experiences with Integrated-Conservation Development Projects in Asia No.389 International Commission on Irrigation and Drainage (ICID), Planning the Management, Operation, alld Maintenance of Irrigation and Drainage Systems: A Guide for the Preparation of Strategies and Manuals No. 390 Lawrence, and Morris, Groundwater in Urban Development: Assessing Management Needs and Formulating Policy Strategies No. 391 Lovei and Weiss, Jr., Environmental Management and Institutions in OECD Countn'es" Lessons from Experience No.392 Felker, Chaudhuri, Gyorgy, and Goldman, The Pharmaceutical Industry in India and Hungary.' Policies, Institutions, and Technological Development No.393 Mohan, ed., Bibliography of Publications: Africa Region, 1990-97 No.394 Hill and Shields, Incentives for Joint Forest Management in India: Analytical Methods and Case Studies No. 395 Saleth and Dinar, Satisfying Urban Thirst: Water Supply Augmentation and Pricing Policy in Hyderabad City, India No. 396 Kikeri, Privatization and Labor: What Happens to Workers When Governments Divest? No. 397 Lovei, Phasing Out Lead from Gasoline: Worldwide Experience and Policy Implications No.398 Ayres, Anderson, and Hanrahan, Setting Priorities for Environmental MAnagement: An Application to the Mining Sector in Bolivia No. 399 Kerf, Gray, Irwin, Levesque, Taylor, and Klein, Concessions for Infrastructure: A Guide to Their Design and Award No. 401 Benson and Clay, The Impact of Drougl!t on Sub-Saharan African Economies: A Preliminary Examination No. 402 Dinar, Mendelsohn, Evenson, Parikh, Sanghi, Kumar, McKinsey, and Lonergan, Measuring the Impact of Climate Change on Indian Agriculture No.403 Welch and Fremond, The Case-by-Case Approach to Privatization: Techniques and Examples No.404 Stephenson, Donnay, Frolova, Melnick, and Worzala, Improving Women's Health Services in the Russian Federation: Results of a Pi/ot Project No.405 Onorato, Fox, and Strongman. World Bank Group Assistance for Minerals Sector Development and Reform in Member Countries No. 406 Milazzo, Subsidies in World Fisheries: A Reexamination No.407 Wiens and Guadagni, Designing Rules for Demand-Driven Rural Investment Funds: The Latin American Experience No. 408 Donovan and Frank, Soil Fertility Management in Sub-Saharan Africa No.409 Heggie and Vickers, Commercial Management and Financing of Roads No.410 Sayeg, Successful Conversion to Unleaded Gasoline in Thailand No.411 Calvo, Options for Managing and Financing Rural Transport Infrastructure