Izvjestaj br.: 23689-YU Srbija i Crna Gora PREGLED JAVNE POTROSNJE I INSTITUCIJA Trei tom: Republika Crna Gora Februar 2003. Jedinica za smanjenje siromastva i ekonomski menadzment Jedinica za Evropu i centralnu Aziju Dokument Svjetske banke - ii - VALUTNE JEDINICE I EKVIVALENTI (Kursna stopa efektivna 15. februara 2003.) Valutna jedinica = EURO 1.00 US$ =0.9311 EUR MJERNI I TEZINSKI SISTEM Metricki sistem FISKALNA GODINA 1. januar - 31. decembar AKRONIMI I SKRAENICE BDP Bruto domai proizvod PIO Penzijski i invalidski fond Republike CEEC Zemlje centralne i istocne Evrope Crne Gore (Central and Eastern European PJPI Pregled javne potrosnje i institucija countries) SFRJ Socijalisticka Federativna Republika DFID Odjel za meunarodni razvoj Vlade Jugoslavija Velike Britanije (Department for SPAI Antikorupcijska inicijativa Pakta za International Development of the U.K. stabilnost (Stability Pact Anti- Government) Corruption Initiative) DJP direktne jedinice potrosnje SRJ SR Jugoslavija DM njemacka marka USAID Agencija za meunarodni razvoj SAD-a EPCG Elektroprivreda Crne Gore (U.S. Agency for International EU Evropska zajednica Development) EUR Euro UST Trezor SAD-a (U.S. Treasury) FZZ Fond za zdravstvo Republike Crne Gore VBF vanbudzetski fond IJP indirektne jedinice potrosnje VCG Vlada Crne Gore KAP Kombinat Aluminijuma Podgorica VFS Vladina finansijska statistika MF Ministarstvo finansija (VCG) VJ Vojska Jugoslavije MMF Meunarodni monetarni fond VRI Vrhovna revizorska institucija MZ Ministarstvo zdravlja (VCG) YUD jugoslovenski dinar OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i ZBS Zakon o budzetskom sistemu razvoj (Organization for Economic ZOP Zavod za obracun i plaanje Cooperation and Development) Potpredsjednik: Johannes F. Linn Direktor za zemlju: Christiaan Poortman Direktor sektora: Cheryl Gray Voa sektora: Helga Muller Voa projektnog tima: Sergei Shatalov - iii - SADRZAJ PREDGOVOR....................................................................................................... VI 1. POLAZNI USLOVI I DOSADASNJI TOK REFORMI ..............................7 A. ISTORIJAT................................................................................................................................ 7 B. POCETNE REFORME ................................................................................................................. 8 C. STABILNOST BUDZETSKOG SISTEMA........................................................................................ 9 2. FISKALNA ODRZIVOST.............................................................................14 A. POTREBA ZA DALJOM FISKALNOM REFORMOM...................................................................... 14 B. PROCJENA ODRZIVOG FISKALNOG DEFICITA.......................................................................... 15 C. KVAZI-FISKALNE AKTIVNOSTI............................................................................................... 17 D. STUDIJA SLUCAJA U ENERGETSKOM SEKTORU....................................................................... 19 E. PREPORUKE VEZANE ZA POLITIKE.......................................................................................... 22 3. RASPODJELA JAVNE POTROSNJE.........................................................24 A. EKONOMSKA STRUKTURA FUNKCIONISANJA OPSTE VLADE................................................... 24 B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROSNJE ........................................................................ 27 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKA ................................................................................................ 28 4. POTROSNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZASTITU.....................30 A. PENZIJSKI SISTEM.................................................................................................................. 30 B. SISTEM FINANSIRANJA ZDRAVSTVA....................................................................................... 35 5. REFORMA UPRAVLJANJA BUDZETOM ...............................................42 A. DOSADASNJI NAPREDAK U REFORMI UPRAVLJANJA BUDZETOM ............................................ 42 B. KAKVI SU REZULTATI SISTEMA?............................................................................................ 50 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE................................................................................................. 60 IZVORI...................................................................................................................62 MAPA: SRBIJA I CRNA GORA.........................................................................64 Lista tabela Tabela 1.1: Republika Crna Gora: Funkcionisanje opste vlade...............................................4 Tabela 2.1: Odrzivi fiskalni deficit, u procentima BDP-a.................................................11 Tabela 4.1: Prihodi i rashodi Penzijskog fonda (u milionima DM)..........................................27 Tabela 4.2: Struktura prihoda FZZ-a (u milionima DM)..................................................30 Tabela 4.3: Zaostale obaveze i zaostala potrazivanja FZZ-a (u milionima DM)..........................32 Tabela 5.1: Prosjecne varijacije, u poreenju s izvrsenim budzetima, po stavkama, 1996-2001 ...................................................................................................................................44 - iv - Lista grafikona Grafikon 3.1: Javna potrosnja na plate i licne dohotke, u procentima BDP-a.......................19 Grafikon 3.2: Opste javne sluzbe, u procentima BDP-a..................................................22 Grafikon 5.1: Konsolidovana potrosnja centralne vlade Republike Crne Gore, 2002. ...............37 Grafikon 5.2: Odstupanja izmeu ostvarenih i odobrenih budzeta u nekim agencijama, 2001...44 Lista okvira Okvir 1.1: Struktura javnog sektora Crne Gore...............................................................5 Okvir 1.2: Antikorupcijski program Vlade Crne Gore..........................................................7 Okvir 4.1: Finansijsko upravljanje u Fondu za zdravstvo Crne Gore........................................29 Okvir 5.1: Komunikacijska strategija......................................................................49 - v - Zahvalnice Pregled javne potrosnje i institucija (PJPI) zasniva se na nalazima misija Svjetske banke, koje su posjetile Crnu Goru u toku 2001. i 2002. godine. Sprovoenje ove Studije bilo bi neizvodivo bez bliskog ucesa i podrske Vlade Crne Gore. Plodan dijalog ostvaren sa mnogim agencijama Vlade, posebno sa timom Ministarstva finansija predvoenim od strane ministra Miroslava Ivanisevia i pomonika ministra Milana Dabovia, znatno je unaprijedio stepen razumijevanja strategije reformi koju sprovode crnogorske vlasti kod clanova tima. Ovaj izvjestaj pripremljen je od strane tima koji je predvodio Sergei Shatalov, a koji su sacinjavali Juan Carlos Ginarte (fiskalna odrzivost), William Dorotinsky i Mallika Krishnamurthi (upravljanje budzetom), Mamta Murthi (penzije), Pierella Paci (zdravstvo), Gary Stuggins (energetika), Paulette Castel (konsultant, penzije), Agnes Couffinhal (konsultant, zdravstvo), Aleksandar Kovacevi (konsultant, energetika), i Julie Lynn (konsultant DFID-a, revizija). Darinchuulun Bazarvaani kompetentno je pripremao datoteke i prezentacije za ovaj izvjestaj i obezbijedio dosljednost podataka. Od koristi za PJPI bili su i dragocjeni komentari i sugestije koje su dostavili kolege recenzenti ­ Stefan Koeberle, David Shand, i mnoge druge kolege iz Svjetske banke - Nancy Cooke, Tim Gilbo i Mary Sheehan iz jedinice za SRJ, kao i Annette Dixon, Bernard Funck, Ardo Hansson, Ali Hashim, John Hegarty, Erika Jorgensen, Alma Kanani, Pascale Kervyn de Lettenhove, Maureen Lewis, Michael Mertaugh, Shaun Moss, Helga Muller, Joao Oliveira, Kyle Peters, Gary Reid, Miroslav Ruzica, James Stevens, Roberto Tarallo, Siew Chai Ting, Marina Wes, i Debbie Wetzel. Ovaj izvjestaj je odraz dragocjenih podataka dobijenih od Emmanuel Zervoudakis, Joshue Charapa, Johannesa Herderschee, Istvana Szekelya i Janet Kong (MMF). Eileen Browne (savetnik Trezora US u MF) i Gary O'Callaghan (savjetnik EU u Kabinetu premijera) pruzili su znacajnu pomo u izradi programa reforme upravljanja javnom potrosnjom u Crnoj Gori za naredni period. Timu PJPI-a od koristi su bila i saznanja ostalih donatorskih agencija, ciji je broj prevelik da bi na ovom mjestu bile sve pomenute. Iskreno se zahvaljujemo Rory O'Sullivanu i Elaine Patterson, koji su bili na celu beogradske kancelarije Svjetske banke, kao i osoblju beogradske kancelarije Svjetske banke, posebno Zani Ivanovi, cija je izvanredna logisticka podrska bila od vitalnog znacaja za uspijeh svake PJPI misije, Vesni Kosti (kancelarija Svjetske banke u Beogradu) i Predragu Vusuroviu (kancelarija savetnika Trezora US), koji su ekspertski organizovali distribuciju ovog izvjestaja. Ova Studija napisana je pod generalnim vostvom Christiaana Poortmana (Direktor za zemlju); Pradeep Mitre (direktor Sektora); i Helge Muller (rukovodilac Sektora). Posebno se zahvaljujemo Maji Peji Medi, koja je prevela ovaj tom; Emily Evershed i Karalee Rocker, koje su editovale ovaj tom u cjelini; te Alison Panton na istaknutim vjestinama i posveenosti u razradi ovog Izvjestaja. - vi - PREDGOVOR 1. Kljucne teme ovog toma Pregleda javne potrosnje i institucija (PJPI) slicne su onima iz drugog toma, ali naglasavaju odlike koje su specificne za Crnu Goru, u kojoj je reforma javnih finansija zapoceta ranije i imala brzu dinamiku. Reforma je podrzana znatnom donatorskom pomoi, ali su ograniceni lokalni institucionalni kapaciteti za odrzavanje tih procesa za rezultat imali visi stepen zavisnosti od spoljnih resursa, kako finansijskih, tako i ljudskih. Fiskalni sistem razvio se u posljednjih nekoliko godina, na nacin koji je u velikoj mjeri autonoman u odnosu na Srbiju, sto je dovelo do toga da se prednosti i izazovi sa kojima se suocava Crna Gora razlikuju od onih u Srbiji, i zahtjeva da se specificnosti Crne Gore obuhvate u posebnom tomu. 2. Ovaj tom razrauje tri teme koje prozimaju sve sektore, a to su odrzivost, strateska raspodjela i odgovornost, te njihovu prakticnu primjenu na tekuu situaciju sistema javne potrosnje Crne Gore. Cilj autora bio je da formulisu analizu i preporuke koje treba da pomognu Vladi Crne Gore pri definisanju i implementaciji odrzivih fiskalnih politika i jakih javnih institucija koje e doprinjeti trzisno orijentisanim reformama, te omoguiti integraciju Crne Gore u jedinstveni ekonomski prostor Evrope. 3. Vlada Crne Gore je u velikoj mjeri preuzela odgovornost za aktivnosti vezane za PJPI i odrzavala je aktivan dijalog s timom za PJPI tokom izrade istog, kako bi se rafinirali prioriteti i redoslijed reformi upravljanja javnom potrosnjom. 4. PJPI predstavlja nadgradnju na detaljniju procjenu povjerenistva i javnih nabavki koju je preduzeo tim Svjetske banke za Procjenu finansijske odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment CFAA) i Izvjestaj o procjeni nabavki u zemlji (Country Procurement Assessment Report CPAR) za SRJ. Za PJPI je takoe bio koristan i rad na upravljanju javnom potrosnjom u Crnoj Gori koje su izvrsile druge multilateralne i bilateralne agencije, kao sto su MMF, UNDP, Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR), Trezor SAD-a i USAID. 5. U ovom tomu, u Poglavlju 1 dat je pregled makro-fiskalne situacije, u okviru koje je Vlada Crne Gore otpocela svoj program reformi javne potrosnje, te dokumentovan dosadasnji tok ovih reformi do sredine 2002. U Poglavlju 2 razmotrene su prilike vezane za fiskalnu odrzivost, ukljucujui i kvazi-fiskalna pitanja, u sektoru preduzea i bankarskom sektoru, uz konkretno teziste stavljeno na energetski sektor. U Poglavlju 3 data je analiza trendova vezanih za raspodjelu opste Vladine potrosnje u Crnoj Gori. U Poglavlju 4 detaljno su istrazena dva najvea programa socijalne potrosnje: penzijski sistem i sistem finansiranja zdravstvenog osiguranja. U Poglavlju 5 teziste je stavljeno na izazove upravljanja budzetom. 1. POLAZNI USLOVI I DOSADASNJI TOK REFORMI A. ISTORIJAT 1.1 Crna Gora se suocava sa mnogim izazovima vezanim za politike sa kojima se suocava i Srbija. Zaostavstina slabe ekonomske politike iz vremena SFRJ, kao i sankcije koje su trajale cijelu deceniju i koje su uticale i na Crnu Goru, oslabile su njenu privredu i umanjile fiskalnu odrzivost. Bez obzira na to sto je Crna Gora otpocela reforme javnog sektora par godina prije Srbije, opseg Vladinih intervencija u privredi i dalje je visok i dodatno smanjuje mogunosti privrednog rasta. Veliki dio industrije u drustvenom vlasnistvu je neprofitabilan, zavisan od direktnih i skrivenih drzavnih subvencija, a nedostaje mu i finansijska disciplina. To je rezultovalo visokim kvazi-fiskalnim deficitima. Bankarski sistem je i dalje slab i nije u mogunosti da u potpunosti izvrsava finansijsko posredovanje. Oporavak od posljedica sankcija i kosovske krize bio je spor, a stopa nezaposlenosti i dalje je visoka. 1.2 Sadasnji nivo obavezivanja za potrosnju je neodrziv i nekonzistentan s ciljevima u pogledu rasta i stabilizacije. Potrosnja je koncentrisana na plate i na socijalne programe, dok se prihodi ubiraju iz visokih i distorzivnih poreza. Javne sluzbe (koje obuhvataju prosvjetu, zdravstvenu zastitu, i centralnu administraciju) zaposljavaju oko 6 procenata stanovnistva i oko 20 procenata radne snage, sto predstavlja jedan od najvisih procenata zaposlenosti u javnim sluzbama u ukupnoj zaposlenosti u cijeloj Evropi. Socijalna davanja za te zaposlene iznose gotovo 30 posto potrosnje centralne administracije. U tim kategorijama bilo je uobicajeno da potrosnja bude vea od predviene, sto se kompenzovalo smanjenjima potrosnje na robu i usluge i kapitalne potrosnje. U visini od preko 23 procenta BDP-a, potrosnja na socijalnu zastitu i zdravstvo je jedna od najvisih u regionu.1 Istovremeno, stopa javnih investicija je niska i mnoge javne usluge su ili loseg kvaliteta ili vrlo neefikasne. 1.3 Dok se fiskalni manjkovi mogu zatvoriti daljom podrskom u vidu inostranih donacija, fiskalna odrzivost je veoma zabrinjavajue pitanje. U visini od gotovo 37 procenata BDP-a, ne racunajui donacije, prihodi su po meunarodnim standardima visoki i zasnovani su na visokim poreskim stopama. Mozda nee biti mogue odrzati tako visoke poreske stope, ukljucujui doprinose za fondove socijalnog osiguranja, jer oni ohrabruju utaju poreza i dovode do distorzije podsticaja za investiranje i proizvodnju. Da bi se ohrabrilo ispunjenje poreskih obaveza i da bi se stimulisala stednja i investicije, poreski teret e morati biti smanjen na ravnopravan nacin. Obavezivanja za socijalnu potrosnju e, vjerovatno, u svakom slucaju rasti ­ kako u nedostatku reformi, zbog demografskih trendova starenja stanovnistva; tako i u scenariju aktivnih reformi ­ zbog poveanih potreba za socijalnom pomoi koje e biti vezane za restrukturiranje preduzea. U isto vrijeme, morae doi do sirenja javnih investicija, jer se potrosnja kapitalnih dobara ne 1Procjene BDP koje su koristene za ovaj izvjestaj jednake su procjenama neto materijalnog proizvoda koje je dao MMF, pomnozenim sa 1.25. NMP ne ukljucuje usluge iz "nematerijalne" sfere, sto ukljucuje obrazovanje, kulturu, javno zdravstvo, bankarstvo, osiguranje, vladine sluzbe i odbranu. Zvanicnici Crne Gore procjenjuju da je BDP za 25 posto visi od NMP. - 8 - moze nastaviti u beskonacnost; da bi se podrzao rast, ovaj trend mora se preokrenuti i javne investicije moraju se poveati. Svi ti zahtjevi morae se pomiriti ako se zeli sprijeciti dalja akumulacija zaostalih obaveza po osnovu potrosnje. B. POCETNE REFORME 1.4 Shvatajui velicinu politickih izazova sa kojima se suocava Crna Gora, ubrzo nakon izbora 1999., reformska Vlada je zacrtala put reforme privrede i javnog sektora Crne Gore. Na samom pocetku preduzeti su koraci na stabilizaciji cijena i eliminaciji trgovinskih distorzija. U 2000. godini, pojednostavljena je struktura carinskih tarifa, uz smanjenje prosjecnih carinskih stopa na ispod 3 procenta. Postepeno uvoenje njemacke marke kao legalne valute, zavrseno u novembru 2000. godine, doprinijelo je smanjenju inflacije sa preko 100 procenata godisnje koliko je iznosila 1999. na 12 procenata u 2002.2 Na fiskalnom frontu napredak je bio manje impresivan, i 2000. godina zavrsena je znacajnim budzetskim deficitom od 6.7 procenata BDP-a. Pa ipak, Republicka vlada je preduzela nekoliko kljucnih koraka ka fiskalnoj odrzivosti. Preduzeto je znatno poveanje cijena u energetskom sektoru, sto je bilo od pomoi pri smanjenju relativnih distorzija cijena i sto je popravilo jos uvijek krhku finansijsku poziciju drzavnog preduzea EPCG. Da bi se stabilizovao bankarski sistem i da bi se smanjili budzetski rizici koji su proisticali iz tog sistema, Vlada je u toku 1999. uvela ostra ogranicenja za odobrenje zajmova, koja su ukljucivala i zahtjev za stoprocentne rezerve za sve depozite preduzea, sve dok ponovno odobrenje zajmova ne postane sigurno za banke. 1.5 Reformski proces je u toku 2001. ubrzan. Cijene osnovnih prehrambenih artikala, posebno hljeba i mlijeka, su u potpunosti liberalizovane. Uvedene su nove mjere vezane za jacanje finansiranja socijalne pomoi i djecijih dodataka za najsiromasnija domainstva. Takoe su preduzeti odreeni napori vezani za smanjenje troskova javnih sluzbi, kroz otpustanja i zaposljavanja sa skraenim radnim vremenom. Veliki broj vaznih reformi upravljanja i kontrole javnih finansija bile su usmjerene na formulaciju budzeta, izvrsenje budzeta, reviziju i proces javne nabavke. Centralna banka je 2001. godine pocela sa izdavanjem jednomjesecnih obveznica Trezora kako bi pomogla pri premosavanju privremenih finansijskih manjkova. Sistem trezora s jedinstvenim racunom se takoe pokree, kao pilot projekt, i ubrzo e biti implementiran u cijeloj konsolidovanoj vladi, ukljucujui lokalne vlade. Taj sistem e unaprijediti kontrolu potrosnje i ublazie manjkove gotovine. 1.6 Na strani prihoda, nedavno preduzete mjere poreske politike bile su usmjerene na obuzdavanje izbjegavanja plaanja poreza kroz unapreenje poreske uprave i naplate poreza. Od jula 2001. godine se zahtijeva da se za svu robu u tranzitu kroz Crnu Goru sve dadzbine, porezi, kao i akcize plaaju unaprijed. Kao rezultat toga, ostvarene meunarodne trgovinske takse bile su vise od planiranih za gotovo 70 posto. Na kraju 2001. godine, jos jedan paket poreskih zakona ojacao je procedure naplate poreza, sto je takoe doprinijelo prosirenju poreske osnovice. Vlada u toku 2003. ocekuje dalje podizanje stope naplate indirektnih poreza kroz uvoenje PDV sistema. 1.7 Preduzeti su znacajni koraci vezani za restrukturiranje sektora preduzea. U 2000. je uspostavljeno Vijee za privatizaciju koje treba da nadgleda privatizaciju gotovo 300 jedinica 2Pocetkom 2002. Crna Gora je njemacku marku zamijenila eurom. - 9 - drzavne i drustvene imovine kroz "grupne" prodaje, javne tendere, aukcije, stecajne procedure i masovnu privatizaciju kroz raspodjelu vaucera. Ve su prodati cjelokupni ili veinski paketi dionica nekih hotela i rudnika uglja. Zavrsena je masovna vaucerska privatizacija, pri cemu je oko 70 posto graana primilo vaucere, sto je omoguilo kupovinu oko 250 preduzea. 1.8 U finansijskom sektoru preduzeti su vazni koraci na razvoju institucija koje su potrebne za stvaranje zdravog bankarskog sistema. Vijee Centralne banke imenovano je u 2001., da bi uspostavilo osnovne funkcije Centralne banke, ukljucujui superviziju banaka. Uspostavlja se sveobuhvatan skup regulativa kako bi se uspostavile odredbe vezane za izdavanje dozvola, finansijsko izvjestavanje i kvalitativne zahtjeve koji se postavljaju pred poslovne banke. Od svih banaka se zahtijeva da se ponovno registruju, a registracija je sada uslovljena finansijskim zdravljem institucije. U slucaju Montenegrobanke, najvee institucije u Republici, Centralna banka je imenovala prelaznog upravitelja i zabranila je svako novo pozajmljivanje sve dok banka ne bude privatizovana. Parlament je usvojio Zakon o stecaju i likvidaciji, koji definise pokretacke faktore i procedure ukljucene u aktivnosti koje se preduzimaju protiv nesolventnih banaka. C. STABILNOST BUDZETSKOG SISTEMA 1.9 I pored znatnog napretka koji je postignut u mnogim oblastima, program reformi u svim sektorima je jos uvjek u prilicno ranoj fazi, a za osiguranje fiskalne i makroekonomske odrzivosti potrebna su dalekosezna prilagoavanja. Disbalansi u sektoru preduzea, bankarskom sektoru i drugim sektorima, u kombinaciji s budzetskim neuspjesima i pretjeranim obavezivanjima dovode do destabilizacije fiskalnih racuna. To se moze vidjeti iz fiskalnih rezultata ostvarenih u 2001. godini, koji pokazuju da je budzetska disciplina vrlo krhka i da odrzivost u velikoj mjeri zavisi od donatorske podrske, sto izaziva potrebu konacnog smanjenja obavezivanja u sirokom spektru kategorija potrosnje. 1.10 Izvjestaji koji se odnose na potrosnju na plate i licne dohotke pokazuju da je ona bila za 35 miliona DM vea od planirane, odnosno da je iznosila gotovo 2 procentualna poena BDP-a (Tabela 1.1). U stvarnosti, obavezivanja za plate su poveana jos mnogo vise, jer Vlada nije uplaivala obavezne doprinose fondovima socijalnog osiguranja koji se naplauju na teret poslodavaca.3 Potrosnja na zdravstvenu zastitu, za koju se predvialo da e u realnim iznosima ostati na istom nivou, se u stvari poveala za 1 procenat BDP-a. I dok je liberalizacija cijena omoguila smanjivanje subvencija u poljoprivredi, zeljeznici, i drugim sektorima, u 2001. godini, subvencije i zajmovi za preduzea su gotovo dva puta premasili planirane iznose. 1.11 Za razliku od toga, kapitalna potrosnja bila je jednaka iznosu koji je predvien budzetom. Meutim, posto je inflacija bila visa nego sto se ocekivalo, stvarna potrosnja je pala za gotovo 25 procenata u poreenju sa 2000. godinom. Troskovi robe i usluga premasili su planirani iznos za 22 miliona DM. Meutim, poveanje je bilo dovoljno tek za pokrivanje poveanja cijena. Kako je ukupni deficit na kraju bio blizu planiranog iznosa, velika poveanja plata i licnih dohodaka, potrosnje na zdravstvo i neto zajmova finansirana su smanjenjima ostvarenim nagomilavanjem docnji i neizmirenih obaveza u penzijskim fondovima i sporijom akumulacijom rezervi. 3Izgleda da je poveanje troskova plata u velikoj mjeri bilo ograniceno na drzavnu administraciju. U sektoru zdravstva, na primjer, potrosnja na plate je ostala na istom nivou od oko 2.3 procenta BDP-a. - 10 - Tabela 1.1: Republika Crna Gora: Funkcionisanje opste vlade 2000. 2001. 2002. 2000. 2001. 2002. Ostv. Plan. Ostv. Plan. Ostv. Plan. Ostv. Plan. (miliona DM) (% BDP-a) Prihodi 595.9 730.3 734.3 847.7 36.7 37.2 37.4 37.3 Tekui prihodi 595.4 710.8 734.3 847.7 36.6 36.2 37.4 37.3 Poreski prihodi 560.7 672.7 657.0 726.9 34.5 34.3 33.5 32.0 Neporeski prihodi 34.7 38.1 77.3 120.8 2.1 1.9 3.9 5.3 Kapitalni prihodi 0.5 19.5 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 Potrosnja i neto pozajmljivanje 731.6 825.4 830.6 962.1 45.0 42.1 42.3 42.4 Plate i licni dohoci 1/ 135.4 203.1 237.7 279.7 8.3 10.3 12.1 12.3 Potrosnja na drugu robu i usluge 112.6 91.7 113.7 121.6 6.9 4.7 5.8 5.4 Isplate kamata 1.4 0.9 1.2 46.1 0.1 0.0 0.1 2.0 Transferi i subvencije 407.5 438.0 400.3 436.3 25.1 22.3 20.4 19.2 od cega Subvencije poljop. i preduzeima 50.3 22.3 22.7 40.4 3.1 1.1 1.2 1.8 Penzijski fond 183.1 225.7 208.5 241.0 11.3 11.5 10.6 10.6 Fond za zdravstvo 53.0 63.0 83.4 79.7 3.3 3.2 4.3 3.5 Fond za trziste rada 5.8 7.7 7.0 5.0 0.4 0.4 0.4 0.2 Kapitalna potrosnja * 43.1 37.7 37.7 32.8 2.7 1.9 1.9 1.4 Neto pozajmljivanje preduzeima 15.4 14.4 27.3 22.5 0.9 0.7 1.4 1.0 Rezerve 16.2 39.6 12.6 23.3 1.0 2.0 0.6 1.0 Bilans 135.7 -95.1 -96.3 -114.4 -8.3 -4.8 -4.9 -5.0 Memo stavke: Donacije 139.0 90.0 63.0 57.0 8.6 4.6 3.2 2.5 Bilans ukljucujui spoljne donacije 3.3 -5.1 -33.3 -57.4 0.2 -0.3 -1.7 -2.5 Plate u zdravstvenoj zastiti 39.0 44.3 45.0 51.8 2.4 2.3 2.3 2.3 Privatizacija 0.0 0.0 0.0 47.0 0.0 0.0 0.0 2.1 BDP (miliona DM) 1625 1963 1963 2271 Inflacija (u procentima) 6.5 24.0 12.0 1/ Ukljucujui plate u zdravstvenoj zastiti. U 2002. Republicka vlada nije isplatila sve trazene doprinose na teret poslodavca fondovima socijalnog osiguranja. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 1.12 Budzeti socijalnih fondova imaju, u okviru svojih osnovnih izvora finansiranja, poreskih prihoda, jednu nepredvidljivu i slabu kariku. Vlada Crne Gore u 2001. nije izvrsila uplatu svih svojih doprinosa na teret poslodavca za socijalne fondove. Umjesto toga, obezbijedila je vee subvencije preduzeima nego sto je bilo predvieno u budzetu, sto su preduzea iskoristila da u poveaju u odreenoj meri svoje doprinose Penzijskom fondu. Finansijska pozicija Fonda u 2001. nije bila oslabljena; Fond je bio u mogunosti da isplati 12.5 penzija, cime je smanjio svoje zaostale obaveze prema korisnicima. Meutim, osnovni razlog zbog kojeg je Penzijski - 11 - fond zadrzao pozitivan bilans bila je podrska u vidu inostranih donacija. Ukoliko bismo iskljucili inostrane donacije, Penzijski fond bi imao deficit od 2 posto BDP-a. 4 Okvir 1.1: Struktura javnog sektora Crne Gore Grafikon dat u nastavku teksta predstavlja pregled javnog sektora Crne Gore. Fiskalni tokovi izmeu saveznog nivoa vlasti i nivoa vlasti Republike Crne Gore su od 1998. bili minimalni, jer je tada savezni budzet prekinuo isplatu transfera Penzijskom fondu Crne Gore, a Republika je na to odgovorila preusmjeravanjem carinskih dazbina koje sakuplja na svojoj teritoriji u taj fond. Prema tome, Crna Gora ne vrsi nikakve transfere na savezni nivo, dok su jedini transferi sa saveznog nivoa u Crnu Goru doprinosi koji se iz saveznog budzeta uplauju socijalnim fondovima u Crnoj Gori za zaposlene u Saveznoj vladi koji dolaze iz Crne Gore. Taj status e biti nepromijenjen bar do implementacije Ustavnog sporazuma iz marta 2002. Vanbudzetska sfera je u veoj mjeri centralizovana nego u Srbiji, jer postoje samo tri fonda ­ Penzijski (PIO), Zavod za trziste rada i Zavod za zdravstveno osiguranje. Mehanizam finansiranja socijalnih fondova u Crnoj Gori je slican onome u Srbiji. Lokalne vlasti u Crnoj Gori predstavljaju 21 opstina. Njihovo ucese u javnoj potrosnji je skromno (oko 3 procenta ukupne Vladine potrosnje). To se dodatno popunjava skromnim transferima iz Republickog budzeta (manje od 1 procenat ukupne budzetske potrosnje u periodu 2000.-2002.) Lokalne vlasti su odgovorne za vodosnabdijevanje, kanalizaciju, javni saobraaj i ogranicen spektar socijalnih sluzbi. 1.13 Penzijski fond poveavao je sopstvenu potrosnju na racun transfera Fondu za zdravstvo (FZZ) . U odreenoj mjeri, finansijski polozaj FZZ zavisio je i od transfera iz Penzijskog fonda, za zdravstvenu zastitu penzionera.5 U toku 2001. godine, transferi iz Penzijskog fonda bili su za 4U Poglavlju 5 detaljnije je razmotrena finansijska situacija Penzijskog fonda. U tom poglavlju uvodi se koncept "primarnog" deficita, koji se odnosi na razliku izmeu zakonskih obaveza penzijskog sistema i prihoda od doprinosa. Po toj osnovi, deficit Fonda iznosi 5.6 procenata BDP-a. 5Za razliku od Penzijskog fonda, Fond za zdravstvo (FZZ) nije primao direktnu pomo iz inostranih donacija. - 12 - 10 miliona DM manji od iznosa predvienog u budzetu i iznosili su samo 16 procenata ukupnih sredstava FZZ-a. Za razliku od toga, iznos predvien u budzetu za ove transfere iznosio je 24 posto ukupnih prihoda FZZ-a. Kao rezultat nestabilnog finansiranja, praenog operativnom neefikasnosu, kao i porastom potraznje za uslugama zdravstvene zastite, sistem cesto nije bio u mogunosti da obezbijedi cak ni najosnovnije zdravstvene usluge. 1.14 Deficit opste vlade u 2001. bio je otprilike 96 miliona DM, ne ukljucujui donacije, odnosno 4.7 procenata BDP-a. To je bilo tek neznatno iznad planiranog nivoa. Gotovo dvije treine tog deficita posljedica su prekomjerne potrosnje na nivou centralne vlade, a ostatak je rezultat deficita Penzionog fonda (ne ukljucujui inostrane donacije). Takoe, oko dvije treine deficita opste vlade finansirano je iz sredstava inostranih donacija, koje su ukupno iznosile 63 miliona DM, sto je za jednu treinu manje od iznosa planiranog u budzetu. Kao rezultat toga, deficit nakon inostranih donacija iznosio je 1.6 procenata BDP-a, umjesto planiranih 0.3 procenta. Preostali manjak pokrivan je domaim zajmovima, ukljucujui i izdavanje kratkorocnih hartija od vrijednosti. U prvoj polovni 2001. godine, raniji manjak finansiran je zajmovima od Zavoda za obracun i plaanja (ZOP), sto nije bilo u skladu sa stend-baj aranzmanom sa MMF-om. 1.15 Projekcije za 2002. ukazuju na to da e potrosnja i neto pozajmljivanje rasti tek nesto brze od prihoda, u realnim iznosima. Kao rezultat toga, deficit opste vlade e i dalje biti na nivou od oko 5 procenata BDP-a (ne ukljucujui donacije i doprinose socijalnim fondovima). Ocekuje se da e ukupni iznos inostranih donacija smanjiti na 57 miliona EUR, a da e predstavljati 50 procenata ukupnog finansiranja. Preostali dio jaza e biti zatvoren stranim pozajmljivanjem i prihodima koji e se ostvariti kroz privatizaciju. Na neto bazi, domai krediti e imati negativan saldo, jer e raniji krediti biti vraeni. Kao i u toku prethodnih godina, deficit e biti podijeljen izmeu Republickog budzeta i Penzijskog fonda.6 1.16 Konsolidovani budzet opste vlade za 2002. usmjeren je na postizanje stabilnog sumarnog nivoa potrosnje, ali uz vazna pomjeranja iz jednih kategorija potrosnje u druge. Stvarna potrosnja na plate i s njima vezane troskove poveae se samo neznatno, ako se posmatra kao procentualno ucese u BDP-u, sto bi odrazavalo 15-procentni porast nominalne stope plata, kao i planiranu realizaciju doprinosa za socijalne fondove. Otplata kamata e se poveati sa 1 milion DM na 46 miliona DM, posto e Crna Gora poceti da servisira svoj inostrani dug. Meutim, trend u pogledu subvencija i neto subvencionisani zajmovi u sektoru preduzea vise zabrinjava. Budzetom je predvieno da e isti porasti za preko 70 procenata u odnosu na iznose u budzetu za 2001.godinu (do ukupnog iznosa od preko 2.8 procenata BDP-a). Ocekuje se da e realna kapitalna potrosnja biti smanjena po drugi put u dvije uzastopne godine, na 1.4 procenata BDP-a, odnosno na oko jednu polovinu iznosa potrosenog u 2000. godini. 1.17 Budzeti osnovnih fondova socijalnog osiguranja za 2002. odrazavae pokusaj usporavanja dinamike rasta potrosnje. Potrosnja FZZ-a e se u nominalnim iznosima poveati, ali po stopi nizoj od stope inflacije, tako da e njeno procentualno ucese u BDP-u pasti za 0.8 procentualnih poena. Potrosnja Penzijskog fonda e ostati na istom nivou, ako se posmatra kao 6Podjela deficita opste vlade (ne ukljucujui donacije) izmeu Republicke vlade i Penzijskog fonda zavisie od iznosa podrske iz sredstava donacija Penzijskom fondu. Shvaeno je da e centralna vlada vrsiti transfere Penzijskom fondu da bi pokrila manjkove podrske iz sredstava donacija. - 13 - procentualno ucese u BDP-u, a odrazavae i poveane napore da se odliv sredstava kontrolise bolje nego u 2001. Ocekuje se da e u 2002. biti isplaeno dvanaest penzija (po jedna mjesecno), umjesto 12.5, koliko je isplaeno 2001. U Crnoj Gori penzije su vezane direktno za visinu prosjecne zarade, sto otezava kontrolu potrosnje. 1.18 Vlada Crne Gore ulozila je znacajne napore u borbi protiv korupcije. Crna Gora je ucesnica Antikorupcijske inicijative Pakta za stabilnost (Stability Pact Anti-Corruption Initiative - SPAI), Okvir 1.2. 1.19 Ako bismo pokusali sazeti do sada receno, Crna Gora preduzela je vise kljucnih reformi koje pokrivaju sirok spektar oblasti politika. Meutim, kako pokazuju nedavna iskustva, fiskalna kontrola i odrzivost jos uvijek nijesu postignute. U stvari, reformski proces je jos uvijek u prilicno ranoj fazi, bez obzira na impresivne promjene koje su do sada izvrsene. Nepotpuna reforma u svim oblastima ekonomije utice na budzet, preko subvencija preduzeima i neto pozajmljivanja. To odrazava finansijske disbalanse u tim sektorima, kao i nedostatak budzetske discipline. Isto tako, finansijski disbalansi fondova socijalnog osiguranja odvlace resurse iz drugih prioritetnih oblasti potrosnje i stvaraju zavisnost o inostranom finansiranju. Kako ti disbalansi imaju tendenciju da se vremenom pogorsavaju, neophodna je dalekosezna reforma, kako bi se osigurala fiskalna i makroekonomska stabilnost. Okvir 1.2: Antikorupcijski program Vlade Crne Gore Republika Crna Gora je ulozila znatne napore u borbu protiv korupcije. Ti napori ukljucuju sljedee: · U februaru 2000. Crna Gora je prihvatila Program i Akcioni plan Antikorupcijske inicijative Pakta stabilnosti. · U februaru 2001. Crna Gora je uspostavila Agenciju za antikorupcijsku inicijativu, koja je odgovorna za pripremu nacrta zakona i regulativa, prihvatanje meunarodnih standarda i nadgledanje njihove implementacije, definisanje strategije borbe protiv korupcije, promociju transparentnosti i integriteta u poslovnim transakcijama i nadgledanje procesa privatizacije, preduzimanje aktivnosti na podizanju stepena javne svijesti, kao i aktivnosti na prevenciji, te za koordinisanje aktivnosti i vladinog i nevladinog sektora s ciljem obuzdavanja korupcije. · U ljeto 2001. Crna Gora je usvojila Akt o javnim nabavkama i Zakon o budzetskom sistemu. · Nacrti Zakona o nezakonitiom bogaenju, Poslovnika za zaposlene u drzavnoj upravi, Zakona o sukobu interesa, Zakona o finansiranju politickih partija i Akta o slobodi informacija u razlicitim fazama izrade; · Novi Krivicni zakon sadrzi odredbe protiv kriminalizovanog pranja novca; pored toga, ocekuje se da e u 2003. biti usvojen zakon protiv pranja novca, koji e predviati obrazovanje Komisije za borbu protiv pranja novca; · Vlada Crne Gore i NVO sektor saglasili su se da uspostave zajednicki opsti Antikorupcijski komitet, koji bi nagledao Nacionalnu Strategiju borbe protiv korupcije i koji bi radio na novoj legislativi. Izvor: Svjetska banka (2002). Procjena finansijske odgovornosti zemlje za Saveznu Republiku Jugoslaviju. - 14 - 2. FISKALNA ODRZIVOST 2.1 Fiskalni disbalansi koji su se pojavili u toku protekle decenije u Crnoj Gori imaju strukturalni karakter i mogu se eliminisati samo odlucnom politikom prilagoavanja. U ovom Poglavlju osvrnuemo se na osnovne faktore koji e, najvjerovatnije, u srednjorocnom periodu poveati pritisak na budzet i dati procjene prilagoavanja potrebnih za ponovno uspostavljanje fiskalne odrzivosti. A. POTREBA ZA DALJOM FISKALNOM REFORMOM 2.2 Vjerovatno je da e se pritisak na Republicki budzet i socijalne fondove u bliskoj budunosti znatno poveati, ako se ne preduzmu reforme potrosnje. Tri su osnovna razloga zbog kojih je vjerovatno da e do toga doi: Prvo, tendencija poveanja potrosnje u skladu s rastom prihoda institucionalizovana je kroz zakone i prakse koje vladaju sistemom prava, posebno u semama socijalnog osiguranja. Posebno je vjerovatno da e se potrosnja na penzije poveati ako se ne preduzmu reforme, zbog relativno niske starosne granice za odlazak u penziju, zbog visoke stope zamjene i velikodusne stope indeksacije. U sistemu zdravstvene zastite, nizak nivo efikasnosti, negativna motivacija, te nedostatak odgovornosti, za rezultat su imali znatan stepen bespotrebnog trosenja sredstava i losi kvalitet pruzanja usluga. Bez znacajne reforme sistema penzijskog i zdravstvenog osiguranja, njihovo finansiranje e postepeno ali sigurno da propada, jer e broj onih koji plaaju doprinose biti sve manji, a potraznja korisnika e nastaviti da raste. 2.3 Drugo, nova obavezivanja e biti integrisana u budzet centralne Republicke vlade. U toku 2002., Crna Gora je otpocela sa servisiranjem svog dijela spoljnog duga SRJ. Otplate kamata poveae se sa 0.1 procenata ukupne potrosnje, koliko je iznosila u 2001. godini, na 4.8 procenata u 2002. Vremenom, servisiranje dugova e znatno porasti, zbog isteka diskrecionog perioda reprogramiranih dugova i zbog servisiranja novih dugova. Da bi se ublazili socijalni efekti budueg restrukturiranja banaka i preduzea, iz budzeta e se takoe morati izdvojiti dodatna sredstva za socijalnu pomo. Ocekuje se da e ti troskovi u 2002. iznositi oko 0.7 procenata BDP-a. Uzevsi u obzir tezinu postojeih finansijskih problema u ovim sektorima, vjerovatno je da e socijalna pomo i drugi socijalni programi u kratkorocnom periodu biti uveani. 2.4 Tree, malo je vjerovatno da e donatorska podrska ostati na sadasnjem nivou. I Republicki budzet i socijalni fondovi su u ovom trenutku u kriticnoj mjeri zavisni od spoljnog finansiranja. U 2000. inostrane donacije iznosile su ukupno 9 procenata BDP-a. U periodu od 7 7 Takva podrska je u velikoj mjeri bila pod koncesionalnim uslovima, sto se posebno odnosi na donacije EU i USAID-a. To finansiranje je iskoriseno za plaanje tehnicke podrske i za ispunjavanje direktnih budzetskih potreba. - 15 - 2001.-2002. iznosie u prosjeku oko 3 procenta BDP-a, sto je gotovo 60 procenata finansijskog manjka. U 2001. godini, preko 50 procenata tog finansiranja usmjereno je u Penzijski fond, sto predstavlja znatan porast u poreenju sa 17 procenata u 2000. Takoe, odreeni dio sredstava iz donacija iskorisen je za finansiranje uvoza elektricne energije i prehrambenih artikala. Malo je vjerovatno da e se takav nivo fiskalne podrske nastaviti u beskonacnost, dijelom i zbog toga sto strane donatore zabrinjava mogunost stvaranja zavisnosti od pomoi, sto ne bi bilo ni u njihovom interesu, niti u interesu Crne Gore. Malo je vjerovatno da e donatori biti jednako velikodusni sto se tice finansiranja iz donacija kao sto su bili do sada, jer konkurencija za ta sredstva u meunarodnim okvirima raste. Budua finansijska podrska mogla bi biti blize vezana za rezultate politika. 2.5 Uzevsi u obzir da e donatorska podrska imati tendenciju opadanja, a da e neke kategorije potrosnje u budunosti imati tendenciju porasta, Crnoj Gori ostaje mali broj opcija u pogledu politika, osim smanjenja potrosnje, kojima moze da osigura fiskalnu odrzivost. Nedavna iskustva ukazuju na to da je malo vjerovatno da e mjere vezane za poveanje prihoda same zatvoriti veliki fiskalni jaz. U 2001. godini, pojacani napori na smanjenju utaje poreza uspjeli su da poveaju prihode od meunarodnih trgovinskih taksi, koje su zabiljezile realan rast od 14 procenata. Ukupno, poreski prihodi zabiljezili su realan rast od tek nesto preko 1 procenat, bez obzira na pozitivan rast proizvodnje od 3.5 procenata. To ukazuje na to da je poresko optereenje vrlo visoko, sto predstavlja dalji podsticaj za utaju poreza. Napore na poveanju poreskih prihoda treba prilagoditi realnostima crnogorske privrede, imajui u vidu da veliki procenat zabelezenog rasta ostvaren u marginalnoj ili sivoj ekonomiji i da izbjegavanje plaanja poreza moze ograniciti efikasnost napora na podizanju prihoda. 2.6 Rjesavanje izazova ekonomskih i fiskalnih problema u Crnoj Gori zahtjevae ulaganje snaznih reformskih napora i znacajno finansiranje. Stavise, sama cinjenica da su finansijski disbalansi vrlo visoki i da su koncentrisani na nekoliko oblasti stvara potencijal za visoke kratkorocne troskove prilagoavanja. Kada reforma u tim oblastima bude izvrsena, ekonomske i finansijske pogodnosti osjetie se brzo. Na primjer, najvei dio kvazi-fiskalnih deficita proizilazi iz obezbjeivanja subvencionisane elektricne energije domainstvima i industriji8. Isto tako, rjesavanje pitanja finansiranja socijalnih programa u mnogome bi doprinijelo osiguranju makroekonomske stabilnosti. B. PROCJENA ODRZIVOG FISKALNOG DEFICITA 2.7 Fiskalna odrzivost e zahtijevati znatna smanjenja budzetske potrosnje, ali i poboljsanje upravljanja budzetom. Kako to cesto ima visoku socijalnu cijenu, a i kako je sa politicke strane tesko smanjiti ulogu vlade u ekonomiji, prisutan je rizik da e prilagoavanje potrosnje biti odlozeno ili izvrseno na taj nacin da e mnoge obaveze biti pretvorene u vanbudzetska obavezivanja. Jedan nacin na koji se prilagoavanje potrosnje moze odgoditi bio bi da se povea pozajmljivanje, kako bi se pokrivali novi troskovi i kako bi se na neki nacin kompenzovao budui gubitak donatorske podrske. Do odreene mjere to se ve desava. Dok su u 2000. 8Konkretno, korist od tako niskih tarifa ima Kombinat Aluminijuma Podgorica (KAP), proizvoac aluminijuma u drzavnom vlasnistvu, na koji otpada preko 40 procenata potrosnje elektricne energije. Na KAP otpada oko 70 procenata robnog izvoza, i najvei je poslodavac u industriji, ali je optereen velikim viskovima radne snage. Finansijsko restrukturiranje KAP-a moglo bi dovesti do znatnih fiskalnih usteda i moglo bi doprinijeti smanjenju redukcija elektricne energije, koje su od kraja oktobra 2001. trajale i po cetiri sata dnevno. - 16 - inostrane donacije u potpunosti pokrivale deficit, u 2001. neto domai zajmovi iznosili su 2 procenta BDP-a. Ocekuje se da e u 2002. neto pozajmljivanje iznositi oko 1 procenat BDP-a. Visina inostranih donacija u 2001. je opala, a u 2002. ocekuje se dalji realan pad. Za razliku od toga, u 2000. prakticno nije bilo pozajmljivanja za finansiranje deficita. Sa normalizacijom odnosa sa stranim povjeriocima, Crna Gora moze poceti da dobija pristup stranom zaduzivanju po relativno ostrim komercijalnim uslovima. Oslanjanje na ta sredstva prije no sto se preduzme onaj stepen prilagoavanja potrosnje koji je neophodan za osiguranje stabilnosti budzeta moglo bi, na kraju, dovesti do nemogunosti vraanja zajmova i gubitka kreditne sposobnosti ili do nepotrebno velikih fiskalnih prilagoavanja. 2.8 Takoe, postoji opasnost da e se previse pozajmiti od domae privrede. U 2001. godini, Vlada je pocela sa izdavanjem obveznica Trezora, kako bi premostila kratkorocne finansijske manjkove. Iskustva drugih zemalja ukazuju na to da, ukoliko ne doe do znatne racionalizacije potrosnje, ukupno stanje duga moze se brzo poveati. Troskovi kamata po osnovu tog duga poveavae se cak i brze, zbog rastueg stepena svijesti meu zajmodavcima o riziku od nemogunosti vraanja zajmova. Vlada Crne Gore trebalo bi da izbjegava takve nacine finansiranja, posto se na taj nacin odvlace ionako nedovoljna sredstva od projekata privatnog sektora. Uzimajui u obzir potrebu za stabilnim investicijama i zaposljavanjem, znatni iznosi domaeg pozajmljivanja bie finansijski nedostupni. 2.9 Tekua fiskalna pozicija ukazuje ne to da e, ukoliko se ne preduzmu sustinske reforme politika, i dalje biti prisutni deficiti reda velicina 4.5 do 5.0 procenata. U Tabeli 2.1 dat je pregled rezultata analize preduzete da bi se ustanovilo da li je taj nivo fiskalnog deficita odrziv.9 Pod pretpostavkom da e se istiskivanje privatnog sektora svesti na najmanju moguu mjeru, a da e se odnos duga opste vlade i BDP-a konacno stabilizovati na oko 35 procenata BDP-a, trebalo bi da odrziv fiskalni deficit, krajem decenije, bude u redu velicina od 2.5 procenata BDP-a.10 U kratkorocnom periodu deficit moze biti i visi, ali, vremenom, makroekonomska stabilnost e zahtijevati da se ne premasi dugorocna stopa odrzivosti. To znaci da e se primarni bilans 2010. godine morati poveati sa -4.8 procenata BDP-a, koliko je iznosio u 2001. godini, na oko -0.5 procenata. 2.10 Procjena odrzivog deficita zavisi od pretpostavki koje su vezane za makroekonomske rezultate i prognoziranu dostupnost finansiranja. Konkretno, pod pretpostavkom da Vlada implementira sveobuhvatan program strukturne reforme i stabilizacije, kako bi podrzala razvoj i rast privatnog sektora, Crna Gora moze ocekivati stabilan rast od oko 4 procenta godisnje, sto je prosjecna stopa rasta naprednih reformskih zemalja u centralnoj Evropi u devedesetim. Pod pretpostavkom da e rezultati biti takvi, Crna Gora moze ocekivati nastavak donatorske podrske, ali ipak na nivoima nizim od dosadasnjih. Inostrane donacije bi trebalo da padnu na oko jednu 9Ova analiza data je kao primjer i ni na koji nacin ne predstavlja definiciju optimalnog markoekonomskog okvira. Analiza ne postavlja monetarne ili fiskalne ciljeve, sto bi zahtijevalo dalju analizu i konsultacije, izmeu ostalih, i sa Meunarodnim monetarnim fondom. 10Ovo je zasnovano na preliminarnim procjenama ukupnog duga koje su izvrsili eksperti Svjetske banke, i koje iznose oko 70 procenata BDP-a. Meutim, taj iznos bi mogao biti znatno potcijenjen. Vise informacija bie dostupno nakon sto Crna Gora postigne sporazum sa Saveznim organima u vezi s njenim dugom prema povjeriocima bivse Jugoslavije. Predvieno smanjivanje ukupnog duga na polovinu do kraja decenije u odreenoj mjeri odrazava smanjenje ukupnog duga prema odredbama sporazuma s Pariskim klubom povjerilaca koji je postignut u 2001. - 17 - polovinu procenta BDP-a, sa sadasnjeg nivoa od oko 3 procenta. U skladu sa s ciljevima osiguranja odrzivog ekonomskog rasta, potrebno je kontrolisati zaduzivanje. Sadasnji nivoi od oko 70 procenata BDP-a mogli bi se spustiti na oko 35 procenata do kraja ove decenije. Pretpostavlja se da e se odnos javnog duga i BDP-a u dugorocnom periodu stabilizovati na sadasnjem nivou. To povlaci prosjecne neto stope zaduzivanja od ne vise od 1.5 procenata BDP- a, ukljucujui i domae i strane kredite. Tabela 2.1: Procijenjeni odrzivi fiskalni deficit, u procentima BDP-a 2001 2002-05 2006-07 2008-10 Ukupno finansiranje 4.9 4.2 2.6 2.6 od cega Strano finansiranje 3.2 3.6 1.9 1.9 Razlika inostranog duga 0.0 1.9 1.5 1.5 Inostrane donacije 3.2 2.0 0.5 0.5 Domae finansiranje 1.7 0.6 0.6 0.6 Vladino domae pozajmljivanje 1.7 -1.5 0.0 0.0 Privatizacija 0.0 2.1 0.6 0.6 Memorandum:stavke Rast BDP-a 3.5 4.0 4.0 4.0 Javni dug/BDP (%) 67.8 40.1 35.9 33.8 Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke. 2.11 U slucaju da implementacija politika bude slaba, ili u slucaju da doe do negativnih spoljnih sokova, stopa privrednog rasta bie niza. Sporiji rast povlaci rast nivoa zaduzenosti i pritisaka na budzet, ukoliko ne doe do smanjenje zaduzivanja. Losi rezultati politika bi takoe smanjili dostupnost kredita i mogli bi da smanje mogunosti za privlacenje donatorske pomoi. Prema tome, sto je privredni rast sporiji, odrzivi deficit je nizi. Ukoliko bi stopa rasta BDP-a iznosila 2 procenta, deficit bi se morao smanjiti na oko 1.5 procenata BDP-a. Slican uticaj na odrzivi deficit imalo bi poveanje globalnih kamatnih stopa za 50 procenata, koje bi se odrazilo na polovinu spoljnog duga, sto je realna mogunost, uzevsi u obzir tekue niske kamatne stope u svijetu. 2.12 Pod pretpostavkom da se ostvari rast BDP-a od 4 procenta godisnje, odrzivi deficit od 2.5 procenata BDP-a zahtijevao bi da Vlada Crne Gore smanji potrosnju za 2.5 procenata BDP-a (pod pretpostavkom, takoe, da nee doi do daljeg porasta prihoda u odnosu na BDP). Poveanje visine otplate kamata i poveanje kapitalne potrosnje na oko 4 procenta BDP-a znaci da bi fiskalne ustede morale da budu ostvarene iz 7-procentnog smanjenja dijela BDP-a koji se odnosi na tekuu beskamatnu potrosnju, do kraja ove decenije. Uz sporiji rast i jednak nivo obavezivanja za javne investicije, beskamatna tekua potrosnja bi morala da bude smanjena za jos 1 procentualni poen BDP-a, kako bi se osigurala stabilnost. C. KVAZI-FISKALNE AKTIVNOSTI 2.13 Kao i vlade mnogih drugih zemalja, i Vlada Crne Gore pribegavala je kvazi-fiskalnim aktivnostima (KFA), da bi zastitila ugrozene socijalne grupe i politicki uticajna preduzea od ekonomskih sokova. Vrlo potrebne, ali u isto vrijeme i politicki bolne reforme mehanizma socijalne zastite, sektora preduzea i bankarskog sektora, bile su zaustavljene. Umjesto toga, energija i komunalije koristene su za obezbjeivanje vanbudzetskih subvencija. Kao i u drugim slicnim slucajevima, te vanbudzetske operacije su dovele do poremeaja fiskalne stabilnosti i za - 18 - rezultat imale nagomilavanje velikog obima neizmirenih obaveza, koje predstavljaju prijetnju dugorocnom rastu Republike, kao i njenim kapacitetima za suzbijanje siromastva. 2.14 Najprominentnija klasa implicitnih potencijalnih buduih obaveza u Crnoj Gori su obaveze vezane za restrukturiranje preduzea i banaka. Vlasti moraju da osiguraju fiskalnu stabilnost sprjecavanjem nagomilavanja potencijalnih buduih obaveza u sektoru preduzea i finansijskom sektoru. Za potrosnju vezanu za reforme izdvojeno je 0.7 procenata BDP-a u budzetu za 2002. Uzimajui u obzir velicinu finansijskih problema u preduzeima i bankama, vjerovatno je da e za te svrhe u budunosti biti potroseno znatno vise. Nesprovoenje prilagoavanja u tim sektorima samo odgaa i uveava negativan uticaj na budzet. Iako e u bliskoj budunosti i socijalni i finansijski troskovi vezani za reforme vjerovatno biti znatni, takve se mjere moraju smatrati investicijama u budunost. Izgledi za razvoj i rast privatnog sektora poveae se eliminacijom kvazi-fiskalnih deficita i jacanjem finansijske discipline. Preduzimanjem pravovremenih mjera mogu se izbjei mnogo vei troskovi prilagoavanja. 2.15 Rizici rasta troskova izazvanog odlaganjem sprovoenja reformi politike, pre svega u sektoru preduzea i u finansijskom sektoru, mogu se izbjei kroz privatizaciju, prinudnu likvidaciju i druge instrumente restrukturiranja korporacija. I pored ovih mjera, sektor preduzea i finansijski sektor mogli bi predstavljati ozbiljan rizik po javne finansije Republike. Vlada Crne Gore planira da privatizuje Banku Crne Gore, najveu finansijsku instituciju Republike. Prije nego sto se banka bude mogla prodati strateskom investitoru, morae se ojacati njen bilans stanja. Tekui planovi predviaju otpis stranih dugova i zamrznutih depozita u stranoj valuti iz bilansa stanja, kao i konverziju tih obaveza u javni dug. To moze biti vrlo skupa dokapitalizacija koju e Vlada morati da vrsi veoma pazljivo. Iskustva Srbije ukazuju na to da i sami zamrznuti depoziti u stranoj valuti mogu da imaju znatan uticaj na budzet. Ako Vlada zaista preuzme na sebe te obaveze, onda svaki aranzman otplate mora pokusati da minimalizuje godisnje gotovinske odlive iz budzeta. 2.16 Pored toga, Crna Gora mora da nastavi s jacanjem regulatornog, nadzornog i pravosudnog okvira, kako bi osigurala postovanje odgovarajuih finansijskih standarda. To je od sustinske vaznosti za sprjecavanje masovnog propadanja banaka i za ogranicavanje obima potencijalnih buduih obaveza. Iako je Crna Gora ve pokrenula proces uspostavljanja odgovarajueg statutarnog okvira u bankarskom sistemu, na primjer, jos nije izvjesno da li postoje adekvatni kapaciteti za nadzor institucija i sprovoenje regulativa opreznog poslovanja i drugih pravila. Ti kapaciteti e biti sve vazniji kad Republika postane kreditno sposobna u ocima potencijalnih stranih povjerilaca. Meunarodna iskustva pokazuju da, u odsustvu adekvatnog regulatornog i nadzornog okvira, banke cesto preuzimaju prevelike rizike, posebno kad je iznos obaveznog kapitala nizak ili potcijenjen. U takvim okolnostima, mnogi veliki zajmodavci su u mogunosti da prenapregnu svoje bilanse stanja i, konacno, prenesu troskove svog rizicnog poslovanja na poreske obveznike. 2.17 Strategija privatizacije mora se voditi vrlo oprezno. Crna Gora je zavrsila masovnu vaucersku privatizaciju (MVP) krajem 2001. Korisenje sredstava od privatizacije za upravljanje imovinom moze biti efikasan nacin konsolidacije usitnjenog vlasnistva vaucera, kao i raspodjele rizika. Fondovi takoe mogu da pomognu u voenju restrukturiranja preduzea kroz aktivno korporacijsko upravljanje. Meutim, iskustva Ceske Republike i drugih zemalja ukazuju da takav pristup moze biti praen fiskalnim rizicima, ukoliko se ne uspostavi adekvatan regulatorni - 19 - okvir za upravljanje preduzeima, investicionim fondovima i bankama. Pored toga, uspjeh tog pristupa zahtijeva da menadzeri investicionih fondova imaju sredstva i sposobnosti potrebne za vrsenje svojih funkcija. U suprotnom, masovna privatizacija koja se sada sprovodi u Crnoj Gori mogla bi da dovede do ogromnih gubitaka investitora i nagomilavanja velikog obima potencijalnih obaveza Vlade. D. STUDIJA SLUCAJA U ENERGETSKOM SEKTORU 2.18 Energetski sektor Crne Gore karakterisu ozbiljni finansijski disbalansi koji imaju znacajne implikacije po fiskalnu odrzivost. Za razliku od Srbije, Crna Gora je ve vise od dvadeset godina neto uvoznik elektricne energije, sto je dovelo do nemogunosti pokrivanja potraznje u zimskim mjesecima. Niske cene, uz cetvorosatne restrikcije struje, imale su znatan negativan uticaj na privredu. 2.19 Elektroprivreda Crne Gore, EPCG, radi s tarifama koje ne pokrivaju njene troskove, i primorana je da odgaa realizaciju neophodnih troskova za odrzavanje i unapreenje sistema. Ona takoe mora da se zadovolji nestabilnom dostavom uglja, koja je rezultat finansijskih, tehnickih i organizacionih problema u rudnicima uglja. Nizak kvalitet snabdjevanja elektricnom energijom negativno se odrazava na poslovne inicijative i dovodi do toga da preduzea radije kupuju generatore za podrsku, umjesto da vrse investicije koje bi dovele do ustede energije. Iako u manjoj mjeri nego domainstva u Srbiji, i domainstva u Crnoj Gori koriste elektricnu energiju za grijanje i nemaju podsticaj da stede energiju. Na fiskalnom nivou, ovi poremeaji preusmjeravaju ionako nedovoljne resurse od hitnih prioriteta potrosnje ka subvencijama i izlazu Republicki budzet znatnom fiskalnom riziku. Visoki troskovi proizvodnje i niske cijene 2.20 Energetskim sektorom u Crnoj Gori dominira nekoliko velikih i neefikasnih preduzea koje kontrolise drzava. Pored vertikalno integrisanog monopola nad elektricnom energijom (EPCG), tu su jos i rudnici uglja u Pljevljima, najvei dobavljac uglja za EPCG, kao i vertikalno integrisana kompanija za naftu i gas, Jugopetrol Kotor (ova posljednja privatizovana je u 2001.)11 Rudnici uglja muce se s niskom produktivnosu i visokim troskovima. Dok meunarodni prosjek proizvodnih troskova u proizvodnji uglja iznosi 30 DM po toni, u Crnoj Gori prosjecan trosak iznosi 45 DM po toni. Neefikasnost proizvodnje uglja proistice iz velikih viskova radne snage, prekomjerne potrosnje na odreene vidove kapitalne opreme, kao i nedostatka finansijskih sredstava potrebnih za uklanjanje jalovine.12 Preliminarna istrazivanja ukazuju da su, s tekuim nivoima operativne efikasnosti, rudnici uglavnom u mogunosti da pokriju pune troskove proizvodnje, ali samo uz tekuu visoku prodajnu cijenu od 42 DM po toni uglja. 2.21 Neefikasnosti u cijelom sistemu imaju ozbiljne implikacije po cijenu elektricne energije i, uopste gledano, po strukturu troskova privrede u cjelini. Niska produktivnost u rudnicima uglja odrazava se i na EPCG. Tekui ugovor izmeu EPCG i rudnika uglja odreuje kupovnu cijenu koja je 12 DM po toni visa od meunarodnog prosjeka. Pored svega toga, moraju se dodati i 11 U ovom Poglavlju, teziste je stavljeno iskljucivo na kompleks elektricne energije/uglja, kao najvei izvor fiskalnog pritiska. 12Jalovina je zemljiste i njegovi sastojci koji se moraju iskopati kako bi se doslo do uglja. - 20 - efekti neefikasnosti u proizvodnji elektricne energije.13 Iako iskorisenost kapaciteta od oko 50 procenata odgovara projektovanoj iskorisenosti kapaciteta elektrana, Crna Gora mora da uvozi 28 procenata elektricne energije koja se trosi u Republici, zbog nedostatka redovnog odrzavanja generatora. U toku zime, cijena proizvodnje i uvoza elektricne energije moze biti izuzetno visoka. 2.22 U principu, prosjecna cijena elektricne energije pokriva operativne troskove proizvodnje megavat-casa energije. Operativni troskovi su procjenjeni na 27$/MWh, dok je prosjecna cijena elektricne energije 30$/MWh. Puno pokrie troskova se, meutim, ne postize, jer ovo ne ukljucuje finansijske troskove i negotovinske operativne troskove kao sto je amortizacija. To takoe ne ukljucuje ni dodatno odrzavanje ni investicije koji su inace neophodni za sprjecavanje prekida u snabdijevanju elektricnom energijom. Disbalanse izmeu prihoda i troskova dalje pogorsava niska stopa naplate, koja u prosjeku iznosi oko 75 procenata. Posto potrosaci ne plaaju pune troskove elektricne energije, EPCG cesto nije likvidna i mora da ulazi u nenovcane razmjene. U 2001. godini, EPCG je, prakticno, ostvarila gubitke u visini od 75 miliona US$, odnosno od oko 8 procenata BDP-a. Konacno, ti kvazi-fiskalni deficiti za rezultat imaju nagomilavanje potencijalnih javnih obaveza, pri cemu direktne ustede koje se ostvaruju na racun osiguranja, odrzavanja i drugih troskova na kraju rezultuju mnogo veim i nepredvidljivim odlivima gotovine u budunosti. 2.23 Prepoznajui ove dileme, Vlada je razvila i pocela da implementira program prilagoavanja cijena. U novembru 2001. godine, prosjecna tarifa je poveana je za 50 procenata u odnosu na isti period 2000. U 2002., Vlada je odlucila da ne implementira tradicionalni prelaz na nize ljetne tarife i odrzala prosjecnu cijenu na oko 37US$ po MWH. Do zime 2002./2003., posjecna tarifa e se poveati za jos 25 procenata. Ocekuje se da e ta poveanja dovesti EPCG na zdravije finansijske osnove. Subvencionisanje industrije i domainstava 2.24 Dugorocno rjesenje za finansijske disbalanse u energetskom sektoru zahtijevae, meutim, ukljucivanje i drugih mjera, a ne samo prilagoavanje tarifa. Do znatne mjere, domainstva i KAP14, proizvoac aluminijuma u drzavnom vlasnistvu, su subvencionisani jeftinom elektricnom energijom na racun ostatka privrede, koja plaa znatno vise tarife. Stavljanje tezista iskljucivo na politike cijena elektricne energije, prema toma, znacilo bi ignorisanje neefikasnosti u sektoru i jos vise bi ogranicilo ekonomski rast. U skladu s tim, EPCG je najavila program iskljucivanja korisnika koji ne izmiruju obaveze iz mreze i obavezala se na smanjenje potrazivanja od duznika i ogranicavanje nenovcane razmjene. Promovise se novi zakon, koji e, izmeu ostalih ciljeva, regulisati i komponente monopola u ovom sektoru i omoguiti konkurenciju gdje god je ona mogua. 13Visoka cijena dostave odnosi se samo na termoelektranu. Elektricna energija u hidro elektrtanama, koja iznosi 69 procenata ukupne proizvodnje, proizvodi se na efikasan nacin. 14KAP trenutno plaa 20$/MWh za elektricnu energiju od 110 kV. Taj nivo voltaze rezultira manjim gubicima u mrezi i omoguava da EPCG dostavlja energiju drugim potrosacima po cijeni koja je ispod cijene proizvodnje. Elektrana je izgraena na osnovu iskorisenja hidroenergetskog potencijala Crne Gore, cija je cijena daleko niza od tekue cijene elektricne energije. Tekua cijena koju plaa KAP je, manje vise, u skladu s globalnim cijenama elektricne energije koje plaaju topionice aluminijuma. - 21 - 2.25 Kako je KAP najvei kupac EPCG-a, na koga otpada 43 procenta ukupne potrosnje elektricne energije, svaki pokusaj znatnog smanjivanja kvazi-fiskalnih deficita iskljucivo poveavanjem cijena moze imati negativan uticaj na proizvodnju aluminijuma.15 Kako cijene KAP-a diktira svjetsko robno trziste, KAP ne moze jednostavno odrediti vise cijene svojim kupcima. Uopste gledavsi, jeftina elektricna energija je od kriticne vaznosti za profitabilnost svakog proizvoaca aluminijuma. Opisane promjene tarifa elektricne energije ne odnose se, prema tome, na KAP. Posto KAP racuna na opremu i usluge iz drugih domaih sektora, njegova finansijska dobrobit je vazna za siru privredu. To ukljucuje i EPCG, ciji su prihodi i likvidnost blisko vezani s prodajom elektricne energije KAP-u. Kad su cijene aluminijuma niske, KAP je u tezoj situaciji i tesko moze da pokrije svoje obaveze prema dobavljacima resursa i prema Vladi. Zbog problema vezanih za likvidnost, KAP uglavnom plaa elektricnu energiju sa kasnjenjem od 60 dana. Ovi stalno prisutni finansijski problemi prebacuju se na EPCG, koja je primorana da finansira potrazivanja od KAP-a, svog najveeg kupca, iz sredstava kratkotrajnih zajmova. Trenutno, EPCG odlaze otplatu duga u ukupnom iznosu od 100 miliona DM, sto ukljucuje gotovo jednake udjele javnih kredita i kredita poslovnih banaka. Javna komponenta duga je subvencionisana, ali kamate na privatne kredite iznose vise od 25 procenata. Svaki plan rjesavanja problema energetskog sektora, prema tome, mora da obuhvati i rjesenje problema operativne neefikasnosti KAP-a. Shvatajui to, Vlada formulise vremenski ogranicen program, koji treba da rijesi pitanje vlasnistva KAP-a, kao i sva njegova operativna pitanja. Fiskalne implikacije 2.26 Veza izmeu finansijskih disbalansa u energetskom sektoru i Republickog budzeta je prilicno kompleksna i ne ukljucuje samo preusmjeravanje resursa da bi se obezbijedili subvencionisani zajmovi za osiguranje likvidnosti. Kao i u Srbiji, napori na rjesavanju finansijskih poteskoa u energetskom sektoru doveli su, meutim, do nagomilavanja obaveza izmeu preduzea, kao i dugova Vlade prema preduzeima i preduzea prema Vladi, sto ukljucuje i kredite za dobavljace i dugovanja po osnovu poreza. Te obaveze se periodicno smanjuju kroz kompenzacije i aranzmane nenovcanih razmjena izmeu razlicitih duznika, ali se ne eliminisu u potpunosti. U slucaju energetskog sektora, na takve transakcije otpada oko 30 procenata ukupnih prihoda EPCG-a, i one ukljucuju kompenzaciju poreza i kredita racunima za elektricnu energiju javnih ustanova. Na taj nacin se problemi u energetskom sektoru na kraju prelivaju i na stranu prihoda i na stranu rashoda u budzetu, kroz nisku stopu naplate prihoda i kroz prekomjernu potrosnju na subvencije. Slabi finansijski rezultati u ovom sektoru takoe imaju tendenciju da slabe siru privredu i ogranicavaju poreske prihode koji bi se mogli ostvariti. 2.27 Stavise, problemi u dubini strukture energetskog sektora stvaraju velike rizike po nestabilnost budzeta. Nizak stepen odrzavanja u EPCG-a mogao bi dovesti do ozbiljnog propadanja elektrana. Raspad sistema mogao bi zahtijevati ogromne, neplanirane troskove za ponovno pustanje elektricne energije za industriju i domainstva. U 1995., iznenadna havarija i zamjena turbina u termoelektrani Pljevlja kostala je budzet 45 miliona US$, odnosno oko 4.3 procenata BDP-a iz 2001. Svaki takav udes zahtijevao bi hitno premjestanje potrosnje sa socijalnih programa, servisiranja duga i drugih vaznih prioriteta potrosnje na potrosnju za obnavljanje dostave elektricne energije. 15 U budunosti, reorganizovan KAP bi mogao biti u mogunosti da apsorbuje vise troskove energije. U ovom trenutku, preduzee je preoptereeno viskom radne snage. - 22 - 2.28 Kupovina na trzistu kratkorocnih hartija od vrijednosti takoe stvara rizike za budzet kroz uvoz mazuta za KAP. Nagli rast cijena mogao bi smanjiti likvidnost KAP-a i ugroziti sposobnost preduzea da plaa poreze i da vrsi transfere razlicitim segmentima privrede, ukljucujui komunalno preduzee Vodovod u Podgorici. Ti rizici se na isti nacin odnose na uvoz elektricne energije. Najvei rizik predstavlja onaj dio uvoza namijenjen KAP-u. Prema ugovoru potpisanim sa Vladom, proizvoac aluminijuma kupuje energiju po cijeni od 20US$/MWh. Time sto garantuje tu cijenu, budzet se izlaze riziku koji predstavljaju fluktuacije cijene uvezene elektricne energije. U 2001. godini, razlika izmeu visih cijena elektricne energije iz uvoza i tarifa koje plaa KAP kostala je budzet 5 miliona US$. E. PREPORUKE VEZANE ZA POLITIKE 2.29 Treba nastaviti sanaciju banaka i preduzea, budui da je od krucijalne vaznosti za smanjenje stope nezaposlenosti i ublazavanje siromastva, kao i za osiguranje fiskalne odrzivosti. U energetskom sektoru, poboljsanje fiskalnih rezultata i osiguranje stabilne dostave elektricne energije zahtijeva preduzimanje odreenog broja reformskih mjera s ciljem unapreenja upravljanja i produktivnosti. Da bi se smanjili rizici koji prate strategiju reformi, PJPI preporucuje vlastima da: · Ogranice izdavanje novog duga kako bi ogranicili troskove servisiranja duga i kako bi se izbeglo istiskivanje privatnih korisnika zajmova. Ovu mjeru bi trebalo uvesti u doglednom periodu i odrzati sve dok se ne postigne znacajno poboljsanje kapaciteta Republike za odrzavanje duga; · Do kraja 2002. godine, u MF uspostave funkciju upravljanja fiskalnim rizikom s ciljem praenja i procene budzetskih rizika; · Do 2003. godine, poveaju tarife elektricne energije na nivo koji e pokrivati operativne troskove i troskove servisiranja dugova, unaprede fiskalno upravljanje u EPCG s ciljem smanjenja troskova dostave, sprovedu politiku naplate s ciljem smanjenja broja nenovcanih razmjena i kompenzacija, i izvrse reviziju racuna EPCG-a; · Bez odlaganja poveaju potrosnju EPCG-a na odrzavanje (najhitnije potrebe u 2002.) i razmotre neke od kljucnih investicija za 2003.; · Do 2003. godine, smanje zavisnost KAP-a od niskih tarifa i smanje rizike koje KAP predstavlja za javne finansije. 2.30 Osim ove liste prioriteta neophodnih promjena, bie potrebno sprovesti neke dodatne mjere kako bi se postigla finansijska ravnoteza u energetskom sektoru i operativna efikasnost podigla na optimalan nivo. Procjenjuje se da Crna Gora treba stranu finansijsku podrsku u ukupnom iznosu od 35 miliona USD, da bi pokrila sve troskove sprovoenja preporuka navedenih u prethodnom dijelu teksta. 2.31 U ovom poglavlju, istrazili smo osnovne izvore fiskalnih i kvazi-fiskalnih disbalansa i prijetnji odrzivom ekonomskom rastu u Crnoj Gori. Date su procjene iznosa za koje treba smanjiti potrosnju kako bi se promovisala odrzivost i paket kljucnih preporuka vezanih za - 23 - politike. Potpuna analiza uticaja javne potrosnje na makroekonomsku stabilnost i rast, meutim, treba da obuhvati i analizu raspodjele potrosnje. U narednom poglavlju, analiziraemo strukturu potrosnje i dati preporuke vezane za nacin na koji se moze unaprijediti raspodjela potrosnje. - 24 - 3. RASPODJELA JAVNE POTROSNJE 3.1 Ovo poglavlje razmatra raspodjelu javnih sredstava na kljucne kategorije potrosnje u Crnoj Gori. Cilj ovog poglavlja je da identifikuje i oblasti u kojima potrosnja izgleda prekomjerna, lose usmjerena, ili nedovoljna, kao i oblasti u kojima bi se potrosnja mozda trebala poveati. U ovom poglavlju, razmotriemo i ekonomsku i funkcionalnu strukturu potrosnje opste Vlade. 3.2 Analiza trendova raspodjele Crne Gore je komplikovana iz nekoliko razloga. Prvo, trendove je tesko identifikovati, jer podaci za 1999. i ranije godine nijesu u potpunosti uporedivi sa podacima za period 2001.- 2002., zbog postojanja vise kursnih stopa prije 2000. Drugo, podaci u skladu sa GFS klasifikacijom nijesu dostupni za period prije 2001. Tree, znatan dio javne potrosnje ostvaruje se izvan Republickog budzeta, u tri vanbudzetska fonda.16 Cetvrto, potrosnja se dokumentuje na gotovinskoj osnovi sto ne pokazuje dobro model raspodjele, posto budzet ne samo da je u posljednjim godinama nagomilao znatna zaostala potrazivanja, ve se i budzetski rezultati u znatnoj mjeri razlikuju od zakonski propisanih nivoa potrosnje. Peto, veliki dio donatorskog novca se trosi van budzeta, posebno za socijalne potrebe. Sesto, kao i u Srbiji, sopstveni fondovi nekih direktnih jedinice potrosnje (DJP)17 su znatni. Iako su one od 2001. ukljucene u budzet, novouspostavljeni sistem trezora ih jos ne pokriva, tako da su podaci o izvrsenju budzeta za taj protok finansiranja neznatni. Na kraju, nepouzdani podaci o BDP-u umanjuju smislenost uporeivanja nivoa potrosnje vezane za cijelu zemlju. 3.3 Vlada Crne Gore je od 2000. preduzimala korake u pravom smjeru, vezane za poveanje sveobuhvatnosti budzeta (vidi Poglavlje 5). Osim iz tri socijalna fonda (vidjeti Okvir 1.1), nijedna druga agencija javnog sektora ne finansira se izvan budzeta.18 Ti koraci su priblizili crnogorski Republicki budzet dobrim meunarodnim primjerima. A. EKONOMSKA STRUKTURA FUNKCIONISANJA OPSTE VLADE 3.4 Kljucni modeli raspodjela u Crnoj Gori su sljedei: · Nivoi ukupne Vladine konsolidovane potrosnje su visoki (preko 40 procenata BDP-a), a vanbudzetska sfera (socijalni fondovi) je velika u poreenju s budzetskim sistemom, 16Podaci o lokalnim vlastima nijesu kompletni, pa se prema tome ne mogu konsolidovati sa potrosnjom centralne vlade. 17Dva termina predstavljaju karakteristiku budzetskog sistema u bivsim republikama SFRJ: direktne i indirektne jedinice potrosnje. Direktne jedinice potrosnje (DJP) su resorna ministarstva i druge oganizacije koje primaju sredstva direktno iz budzeta (npr. Ministarstvo obrazovanja). Indirektne jedinice potrosnje (IJP) su drugostepeni korisnici (npr. javne obrazovne ustanove); one primaju sredstva od DJP. 18Ovaj tom prati Tom 2, u pogledu toga da definicija agencija javnog sektora ne ukljucuje javna preduzea. - 25 - sto nije dobra praksa, kako su transparentnost i odgovornost vanbudzetske sfere slabiji nego transparentnost i odgovornost Republickog budzeta; · Potrosnja na plate i licne dohotke je znatna, i ako se posmatra kao dio BDP-a i kao dio ukupne potrosnje, visa je nego u Srbiji i visa je od prosjeka zemalja CEEC19; · Potrosnja na robu i usluge je ispod regionalnih nivoa; · Socijalni transferi su iznad regionalnog prosjeka i blizi su nivou u bogatijim zemljama (ovo povlaci pitanje odrzivosti koje se razmatra u Poglavlju 4) · Subvencije su blize regionalnom prosjeku; meutim, trend porasta je zabrinjavajui: · Kapitalna potrosnja predviena budzetom je vrlo niska, ali, kao i u Srbiji, veliki dio kapitalne potrosnje ne registruje se statistikom konsolidovane Vlade, jer se odvija uz donatorsku podrsku van budzeta; i · Otplata kamata je bila vrlo niska ali e u bliskoj budunosti konstantno rasti, ogranicavajui fiskalni prostor. 3.5 Nediskreciona komponenta javne potrosnje (plate, socijalna prava i isplate kamata za spoljni dug) je znatna. Najnovija poveanja nivoa ukupne potrosnje u najveem broju slucajeva vezana su za prosirenje takvih nediskrcionih stavki. Ta poveanja bi bila prihvatljiva da su praena stvarnim strukturalnim reformama, koje bi osiguravale dobit vezanu za poveanje efikasnosti u bliskoj budunosti. Meutim, takvo poveanje potrosnje moze, takoe, ukazivati i na nastavak ranijih neodrzivih politika. Grafikon 3.1: Javna potrosnja na plate i licne dohotke, u procentima BDP-a Hrvatska Prosj. kohezija 1/ EU-15 Crna Gora Slovenija Turska SRJ bez CG 2/ BJR Makedonija Poljska Latvija Litvanija Maarska Estonija Albanija Slovacka Rumunija Bugarska Ceska 0 2 4 6 8 10 12 Biljeska: Podaci za SRJ i Crnu Goru su prosjeci za period 1997.-2001., a za EU i zemlje CEEC podaci su prosjeci za period 1995.-2000. 1/ Zemlje Kohezije su Spanija, Grcka, Irska i Portugal. 2/ SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 3.6 Plate i licni dohoci u javnom sektoru predstavljaju najveu nediskrecionu stavku potrosnje. Potrosnja na tu stavku ju 2001. je bila iznad 12 procenata BDP-a, sto je znatno vise nego u Srbiji i u veini drugih zemalja centralne i istocne Evrope (Grafikon 3.1). Stvarna potrosnja na plate bila bi cak i visa da su ukljuceni radnici na odreeno vrijeme. Kao i u Srbiji, plate radnika na odreeno vrijeme finansiraju se iz budzeta za robu i usluge. S pozitivne strane, 19 CEEC grupa ukljucuje Albaniju,Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Cesku Republiku, Estoniju, Maarsku, Latviju, Litvaniju, BJR Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Slovacku Republiku i Sloveniju. - 26 - izgleda da je VCG postavila najvisu granicu za potrosnju za plate u budzetu za 2002., nakon naglih poveanja u periodu 2000.-2001. 3.7 Roba i usluge, iskljucujui plate. Ova kategorija potrosnje je znatno visa u Crnoj Gori nego u Srbiji i blizu je regionalnim prosjecima. To odrazava klasifikaciju plata radnika na odreeno vrijeme u okviru ove rubrike. Indirektno, to je potvreno znatnim nivoom varijabilnosti u ovoj kategoriji: nagli pad potrosnje u 2001. odrazava otpustanja mnogih radnika na ograniceno vrijeme (ukljucujui i radnike Ministarstva unutrasnjih poslova). Ako se potrosnja na radnike na ograniceno vrijeme izbaci iz ove kategorije, troskovi na robu i usluge su niski, i mogli bi biti nedovoljni za odgovarajue odrzavanje javnih dobara. 3.8 Kamate po osnovu duga. Isplate duga Crne Gore bile su niske, sto je, prije svega, rezultat nemogunosti vraanja dugova u kojoj je SRJ ostala u toku cijele prosle dekade. Gotovo sve isplate kamata bile su vezane za vrlo nizak domai dug. U 2002. godini, isplate kamata su u budzetu predviene u iznosu od oko 2.0 procenta BDP-a. Dalji porast u toku naredne tri godine bie sporiji, zbog strogih najvisih granica vezanih za domae finansiranje (kao sto je predvieno programom MMF-a), i zbog izuzetno koncesionalnih uslova odobrenih za reprogramirani dug iz ere SFRJ, kao i za sve vidove novog inostranog finansiranja. Sada e spoljno finansiranje biti obezbjeivano po vrlo koncesionalnim uslovima. Ipak, Vlada ne treba da zakljuci da jos ima prostora da se preuzme jos vei dug: vei obim pozajmljivanja bio bi nepozeljan, jer bi oslabilo povjerenje investitora. Rezultati izvrsenja budzeta u 2001. ukazuju da se put poveanja zaduzivanja ne moze u potpunosti iskljuciti ­ za razliku od prethodnih godina; tri cetvrtine deficita Republickog budzeta finansirano je domaim dugom. 3.9 Budzetske subvencije u 2001. iznosile su skromnih 1.2 procenata BDP-a i bile su usmerene na velika javna preduzea i preduzea u drustvenom vlasnistvu, kao sto je EPCG. I dok su budzetske subvencije preduzeima u periodu 2000.-2002. postepeno smanjivane, vanbudzetske subvencije su i dalje prisutne, i u stvari, daleko su vise od onih prikazanih u budzetu.20 Ukoliko se takve subvencije ne mogu u potpunosti eliminisati, dobra fiskalna praksa bi bila da se uvedu u budzet, cime bi se poveala sveobuhvatnost i transparentnost fiskalne politike Crne Gore. 3.10 Zajmovi iz budzeta Crne Gore preduzeima iznose gotovo 1.4 procenta BDP-a, i u toku 2001. zabiljezili su naglo poveanje u odnosu na iznos planiran u budzetu. Neki od tih zajmova su subvencionisani i kamatne stope na takve zajmove su nize od stope inflacije, pri cemu se gubici apsorbuju u budzetu (najvei deo budzetskih zajmova odobren je EPCG-u). Nagli porast budzetskih zajmova je zabrinjavajui sa aspekta ravnopravnosti i efikasnosti, posto budzetski zajmovi imaju losu istoriju vraanja, a Ministarstvo finansija Crne Gore ima veoma ogranicene kapacitete za voenje tog portfolia duga. 3.11 Donacije i socijalni transferi. Crna Gora se suocava s pritiskom vezanim za odrzavanje, ili cak poveavanje, potrosnje na socijalnu zastitu. Sigurno je da e davanja za nezaposlene i druge isplate socijalne pomoi rasti, jer se neprofitabilna preduzea privatizuju i likvidiraju. S druge strane, cak i postojei sistem socijalnih transfera i donacija nije finansijski dostupan, a 20Prije svega u obliku poreske potrosnje i regulisanih tarifa za komunalne usluge i nesprovoenja prinudne naplate poreza i carina. - 27 - odrzavanje tog nivoa nije prihvatljiva opcija. Seme socijalne zastite koje su finansirane iz budzeta, sto uglavnom ukljucuje djecije dodatke i porodiljske dodatke, relativno su male. Veina transfera za socijalnu pomo dolazi iz tri republicka vanbudzetska fonda, koja su u teskom finansijskom polozaju (vidi Poglavlje 4). Procentualno ucese socijalnih transfera Crne Gore u ukupnoj potrosnji, kao i u BDP-u, daleko premasuje regionalni prosjek. Stavise, procentualno ucese socijalne potrosnje u ukupnoj potrosnji ima trend rasta, sto ukazuje na poteskoe koje bi Vlada mogla imati pri uvoenju discipline u tim oblastima. 3.12 Kapitalna potrosnja. Kapitalna potrosnja je na oko polovine regionalnog prosjeka u smislu procentualnog ucesa u ukupnoj potrosnji opste vlade, a njeno procentualno ucese u BDP-u je u padu od 1997. U periodu 1999.-2000., iznosila je u prosjeku 2 procenta BDP-a. Za razliku od Srbije, nije doslo do ponovnog skoka te stavke potrosnje u 2001., a u budzetu za 2002. predviena su dalja smanjenja. Tokom cijele prosle decenije, a mozda i duze, Crna Gora je premalo investirala u javna dobra, posebno u infrastrukturu, u poreenju s drugim zemljama regiona sa podjednakim stepenom prihoda, a sada se nalazi na dnu regionalne lige. Kapitalna potrosnja je takoe nestabilna, odnosno njena stavka u budzetu je fleksibilna, sto potvruje da je koristena kao stavka za balansiranje ­ sto je praksa tipicna za zemlje koje se nalaze pod budzetskim stresom. B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROSNJE 3.13 Problemi na koje se nailazi pri analiziranju funkcionalne strukture opste Vlade Crne Gore,ukljucuju kratke vremenske serije, probleme u vezi s klasifikacijom (u vezi sa jos nedovrsenim prelaskom na GFS budzetsku klasifikaciju), te neadekvatnom pokrivenosu, budui da lokalne vlasti nijesu ukljucene u konsolidaciju. Iz podataka za 2000. i 2001. mogu se izvui sljedei zakljucci: · Dvije najvee funkcije su socijalno osiguranje (sto ukljucuje penzije) i zdravstvo, i one zajedno predstavljaju gotovo 60 procenata konsolidovane Vladine potrosnje. To predstavlja razloge za zabrinutost u pogledu odrzivosti, sto e detaljnije biti razmotreno u Poglavlju 4; · Opste javne sluzbe su takoe predimenzionirane, cak i prije ponovnog pocetka plaanja kamata, sto je ukljuceno u ovu kategoriju; · Prikazana potrosnja na javni red i bezbjednost je, manje vise, u skladu s regionalnim prosjekom; · Potrosnja na ekonomske aktivnosti ukljucuje, uglavnom, potrosnju na subvencije javnim preduzeima i poljoprivredi; i · Potrosnja na obrazovanje je relativno visoka, a njena efikasnost je niska, uz distorzije u korist predimenzioniranog tercijarnog obrazovanja. 3.14 Opste javne sluzbe. Gledano i kao procentualno ucese u BDP-u, i kao procentualno ucese u ukupnoj potrosnji, Crna Gora na ovu funkciju izdvaja daleko vise od drugih zemalja u tranziciji (Grafikon 3.2). U budunosti e se taj nivo jos vise poveati, budui da e plaanje kamata (koje su klasifikovane u ovu kategoriju) progresivno rasti. Racionalizacija potrosnje za ovu kategoriju koja je nevezana za kamate bila bi preporucljiva. - 28 - Grafikon 3.2 Javna potrosnja za opste javne sluzbe, u procentima BDP-a Slovenija Crna Gora Slovacka Maarska Latvija Estonija Ceska Bugarska Poljska Albanija SRJ bez CG 1/ Hrvatska Litvanija Rumunija 0 1 2 3 4 Biljeska: Podaci za SRJ i Crnu Goru su prosjeci za period 1997.-2001., a za EU i zemlje CEEC podaci su prosjeci za period 1995.-2000. SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 3.15 Javni red i bezbjednost. Odbrana je u nadleznosti Federacije, pa prema tome u Republickom budzetu Crne Gore nije planiran iznos za odbranu. Meutim, policija je u nadleznosti Republike. Crne Gora trosi nesto vise na javni red od regionalnog prosjeka (oko 2.5 procenata BDP-a iz 2001.).21 Razlozi za znatan iznos odreen za ovu funkciju nestali su obaranjem Milosevievog rezima, pa, u ovom trenutku, VCG ocekuje dalje smanjenje potrosnje za ovu funkciju. 3.16 Obrazovanje je druga najvea funkcija, nakon socijalne zastite i pomoi, na koju otpada oko 11 procenata ukupne potrosnje. Potrosnja na obrazovanje iznosi preko 4 procenta BDP-a, sto je u skladu s regionalnim standardima, iako je nesto visa u odnosu na Srbiju. Obrazovne sisteme u Srbiji i u Crnoj Gori karakterisu isti problemi vezani za kvalitet, koji se razmatraju u drugom tomu, kao sto su: (i) naklonjenost potrosnji na plate, na racun potrosnje na materijal i opremu; (ii) naklonjenost tercijarnom (univerzitetskom) obrazovanju, na racun sistema osnovnog obrazovanja; i (iii) nedostatak kriterijuma orijentisanih na rezultate. Naklonjenost tercijarnom obrazovanju se dodatno pogorsava ako se imaju u vidu visoki sopstveni prihodi tercijarnog obrazovanja, koji jos uvijek nijesu ukljuceni u budzet. C. PREPORUKE U VEZI POLITIKA 3.17 Na osnovu prethodne analize mogu se dati sljedee preporuke za kratkorocni period: · Preokrenuti tendenciju rasta javne potrosnje, i pripremiti sektorske strategije s ciljem ostvarivanja usteda (na primjer, u opstim javnim sluzbama); 21U 2001. i 2002. nekoliko stranih posmatraca primetili su da je broj pripadnika policijskih snaga prilicno visok u poreenju sa brojem stanovnika Crne Gore, mogue i visi nego u bilo kojoj drugoj evropskoj zemlji. - 29 - · Stabilizovati potrosnju na plate u realnim iznosima, u smislu procentualnog ucesa u BDP-u i poceti formulisati pristupe reformi javnih sluzbi; · Postepeno ukidati subvencije i budzetske zajmove preduzeima ukoliko nijesu konkretno vezani za pokrivanje troskova restrukturiranja; · Identifikovati selektivne aktivnosti vezane za javne investicije u vitalnim sektorima privrede, kao sto je infrastruktura, ojacati kapacitete Ministarstva finansija za upravljanje rizicima takvih projekata, poveati transparentnost donatorskog finansiranja kroz njihovo potpuno uvoenje u budzet, i · Uvesti kvazi-fiskalne subvencije u budzet, kako bi se otkrila njihova stvarna cijena. 3.18 Najvee ustede mogu se postii, meutim, samo u toku srednjorocnog perioda, kroz sljedee mjere: · Strogo ogranicenje Vladinog zaduzivanja, kako bi se sprijecila ponovna destabilizacija situacije vezane za dug; · Restrukturiranje sistema socijalne zastite, kako bi se usmjerio u pravcu koji vodi ka odrzivosti; i · Postepeno ukidanje kvazi-fiskalnih subvencija, posebno u energetskom sektoru. - 30 - 4. POTROSNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZASTITU A. PENZIJSKI SISTEM 4.1 Penzijski sistem Crne Gore je neodrziv, pri cemu zakonske obaveze prema penzionerima i drugim korisnicima daleko premasuju prihode od doprinosa na zarade. Deficit u sistemu u 2001. bio je reda velicina od 109.7 miliona DM, odnosno 5.6 procenata BDP-a. Iako VCG predvia da e u 2002. deficit pasti na 4.3 procenta BDP-a, to u velikoj mjeri zavisi od poboljsanja stope naplate doprinosa. Istovremeno, u 2001., ni sama Vlada nije izvrsila svoje obaveze po osnovu doprinosa. 4.2 Javna potrosnja na penzije u Crnoj Gori je vrlo visoka. Gotovinska potrosnja u 2001. procjenjuje se na 13.2 procenata BDP-a, sto Crnu Goru stavlja na visoko mesto u odnosu na regionalne i OECD standarde.22 Kada bi Penzijski fond pokrivao sve svoje zakonske obaveze u potpunosti, ta cifra iznosila bi 14.9 procenata BDP-a (Tabela 4.1). 4.3 Nije iznenaujue da se iz prihoda od doprinosa na zarade u protekle tri godine mogao pokriti samo mali dio obaveza. U 2001. prihodi od doprinosa pokrivali su 55 procenata potrosnje Penzijskog fonda. Ostatak rashoda Penzijskog fonda pokrivan je iz dodatnih poreskih prihoda23 i doprinosa donatora. Mogue je da je ova cifra donekle preuvelicana, zbog cinjenice da postoje docnje i neizmirene obaveze po osnovu doprinosa, pri cemu sama VCG predstavlja jednog od najveih duznika u penzijskom sistemu. Ne moze se sumnjati, meutim, da je sistem u ozbiljnom disbalansu. 4.4 Osnovni faktori koji stoje iza deficita penzijskog sistema su sljedei: (i) ostar pad odnosa broja onih koji plaaju doprinose i broja korisnika penzija, na sadasnji nivo od 1.4 doprinosioca po korisniku,24 (ii) obezbjeenje davanja koja su prevelikodusna i, u osnovi, finansijski nedopustiva,25 i (iii) istorijski faktori koji omoguavaju opstanak strukturnih disbalansa. Sistemski deficiti obicno su se pokrivali sistemom transfera na saveznom nivou. Zbog prekida odnosa sa Saveznom vladom, ti transferi su prekinuti u toku 1998., pri cemu je VCG preusmjerila dio carinskih prihoda i taksi, koji su predvieni da pripadnu Saveznoj vladi, u Penzijski fond. 4.5 Odjeljci koje slijede posveeni su razumijevanju finansijskog polozaja Penzijskog fonda (PIO), u periodu 2000.-2001., procjeni predvienog budzeta Penzijskog fonda za 2002., kao i izvlacenju zakljucaka. U Tabeli 4.1 dati su prihodi i rashodi Penzijskog fonda na gotovinskoj 22Sredinom devedestih prosjecna potrosnja za penzije, posmatrana kao procenat BDP-a, u zemljama centralne i istocne Evrope iznosila je 8.5 posto, a kretala se od 5.1 procenata (Albanija, 1995.) do 14.4. procenata (Poljska, 1995.). Prosjek za OECD iznosio je 10.0 posto. Vidi: Palacios i Pallares Mirralles (2000.). 23Osim iz poreza na zarade (24 procenta bruto zarade), penzije se finansiraju iz preusmjerenih saveznih prihoda (koji proisticu iz saveznog dijela poreza na promet, akciza i carinskih dazbina), kao i iz drugih posebnih poreza. Penzijski fond takoe prima (neznatan) prihod iz ZOP-a i iz PTT-a, kao i iz drugih izvora (kazne, kamate itd.). Vidjeti Tabelu 4.1. koja sadrzi ucese tih vidova prihoda u ukupnim prihodima. 24U toku devedesetih doslo je do velikog poveanja broja korisnika, kako penzionera tako i drugih, ali i do smanjenja stvarnog broja doprinosilaca. Ucestalost odlaska u invalidsku penziju u Crnoj Gori je posebno visoka. 25Prosjecne stope zamjene (odnos neto penzija i neto zarada) su oko 90 procenata. Za starosne penzionere stope zamjene su jos i vee. - 31 - osnovi u toku 2000. i 2001., zasnovani na podacima o izvrsenju Republickog budzeta i budzeta Penzijskog fonda za 2000. i 2001, kao i na projekcijama PIO-a za 2002. 2000. godina 4.6 Potrosnja PIO-a za 2000. iznosila je i do 14.7 procenata BDP-a. Sedamdeset procenata tog iznosa (10.2 procenata BDP-a) otpada na penzije. Doprinosi za zdravstveno osiguranje predstavljali su dodatnih 16 procenata (2.3 procenata BDP-a).26 Ostatak (visokih 2.2 procenata BDP-a) potrosen je na davanja koja ne predstavljaju penzije i na administrativne troskove (koji ne ukljucuju plate i davanja za zaposlene u PIO). Na strani prihoda, najveu stavku predstavljali su prihodi od doprinosa, na koje je otpadalo oko 63 procenata prihoda (9.3 procenata BDP-a), ali su i preusmjerena sredstva (prihodi iz saveznih poreza, preusmjereni u Penzijski fond) i donatorsko finansiranje takoe bile vazne stavke. Preusmjerena sredstva iznosila su 21 procenata prihoda (3.1 procenata BDP-a), a donatorsko finansiranje predstavljalo je 9.6 procenata prihoda (1.4 procenata BDP-a). 4.7 Penzijski sistemi imaju mnoge funkcije, ukljucujui obezbjeenje prihoda u toku covjekovog zivota (odnosno, stednju), osiguranje od rizika (posebno od invaliditeta, udovistva, te gubitka roditelja), kao i preraspodjelu bogatstva. Iako primarna funkcija penzijskih sistema zasnovanih na doprinosima ukljucuje stednju i osiguranje, uopste gledavsi, takvi sistemi bi trebalo da funkcionisu na istim principima kao i trziste, odnosno na principu samofinansiranja. Iako se treba ocekivati odreeni stepen preraspodjele, najbolji primjeri u ovoj oblasti preporucuju da preraspodjela treba biti transparentna, usmjerena ka onima s najveim potrebama, te obezbjeena iz opstih prihoda. Odrzivost sistema zavisi od toga da li sistem moze da ispuni sve svoje obaveze i pokrije troskove administracije prihodima od doprinosa na zarade. Nominalni deficit ili suficit moze se izracunati kao razlika izmeu davanja (ukljucujui administrativne troskove) i prihoda od doprinosa. 4.8 Da bi se izracunao bilans sistema Crne Gore neophodno je znati podatke o ostvarenim isplatama, stvaranju novih docnji u isplati penzija, i stepen postovanja obaveze plaanja doprinosa. U 2000. godini, isplaeno je 12 penzija, a isplate su kasnile po 2 mjeseca. Vjerovatno je da je to rezultiralo nekim ustedama za Penzijski fond, jer se zaostale penzije, najcese, ne usklauju. Radi jednostavnijeg obracuna, u ovom odjeljku, zanemariemo taj faktor i pretpostaviemo da su penzije isplaene u punom iznosu. Takoe, cini se da su doprinosi za zdravstveno osiguranje isplaeni u punom iznosu (posebno na osnovu viseg iznosa koji je obezbijedilo MF)27; u ovoj prezentaciji zanemariemo i sve potencijalne nove docnje za druga davanja, koja nijesu penzije. Na strani prihoda, nije dostupno dovoljno informacija da bi se mogao ocijeniti stepen postovanja obaveze plaanja doprinosa, ali dostupni podaci ukazuju da je taj stepen prilicno nizak. VCG, kao sto je ve pomenuto, obicno ne uplauje svoje socijalne doprinose u potpunosti. Podaci koji bi omoguili da se u potpunosti procijeni do kojeg je stepena Vlada postivala obaveze plaanja doprinosa toku 2000. nijesu dostupni. 26Postoje neusklaenosti izmeu podataka o izvrsenju dobijenih iz Penzijskog fonda i iz MF-a. Prema podacima Penzijskog fonda, u toku 2000. godine, Zavodu za zdravstveno osiguranje plaeno je 17.5 miliona DM, dok MF predstavlja doprinose za zdravstveno osiguranje u visem iznosu, 37.7 miliona DM. 27PIO mora da plaa 19 posto penzija i dva osnovna invalidska davanja u FZZ. - 32 - 4.9 Na osnovu tih pretpostavki, deficit Penzijskog fonda za 2000. iznosi znatnih 85.7 miliona DM, tj. 5.3 procenta BDP-a28 i najveim dijelom finansiran je iz dodatnih poreskih prihoda i sredstava donatorske pomoi. Da sumiramo, direktne subvencije iz Republickog budzeta u Penzioni fond su niske (1.9 miliona DM ili 0.12 procenata BDP-a). Kada bi penzijski sistem bio u velikoj mjeri samofinansiran, ostalo bi dodatnih 5.3 procenata BDP-a za potrosnju u drugim prioritetnim oblastima (ukljucujui podrsku penzionerima s niskim primanjima, ukoliko se odluci da je to prioritet), odnosno, ostao bi ekvivalentan fiskalni "prostor" za smanjenje poreza, ili za neku kombinaciju ta dva pristupa. Da bi sistem bio u velikoj mjeri samofinansiran, moralo bi se uspostaviti nesto ekvivalentno dodatnom porezu od 13.6 procenata na zarade, cime bi se vazea stopa doprinosa poveala sa 24 na 37.6 procenata. 28Deficit po definiciji cine davanja umanjena za prihode od doprinosa. Davanja obuhvataju sve penzije isplaene iz penzijskog fonda, izuzimajui sredstva za posebne namjene i investicije. Velicina deficita zavisi od toga koja davanja su ukljucena. Izbacivanje nekih od dodataka koji ne predstavljaju penzije i kompenzacije dovela bi do toga da deficit penzijskog sistema izgleda manji. Meutim, to bi povealo deficit opste vlade, osim ukoliko ne doe do ukidanja zakonske obaveze plaanja tih davanja. - 33 - Tabela 4.1: Prihodi i rashodi Penzijskog fonda (u milionima DM) 2000. 2001. 2001. (obracun.) 2002. (proj.) 1 2 3 RASHODI Penzije (starosne, invalidske, porodicne) 166.4 208.4 214.6 241 Dodaci za njegu i pomo 4.0 4.8 4.8 5.3 "Kompenzacije" (fizicki invaliditet, invaliditet 13.6 10.8 10.8 12.0 kategorija II i III, pogrebni troskovi) Doprinosi za zdravstveno osiguranje 37.7(33) 17.9 43.7 41.0 Sredstva za posebne namjene: lijecenje i oporavak, 0.6 4.8 4.8 4.8 podrska za stambena pitanja, podrska za udruzenja penzionera itd. Administrativni troskovi34 11.8 8.6 8.6 8.8 Plate i davanja35 2.6 3.2 3.2 4.1 Investicije 1.7 1.4 1.4 1.6 UKUPNO 238.5 260.0 291.9 316.8 Kao dio BDP-a 14.7 13.2 14.9 13.9 PRIHODI Doprinosi na zarade 150.5 144.1 160.4 201.6 Preusmjerena sredstva 50.3 75.8 75.8 0.0 Budzetski transferi 1.9 0.0 0.0 99 Meunarodna donatorska podrska 23.0 34.0 34.0 0.0 Prihod od posebnih poreza 7.2 10.4 10.4 10.2 Prihod iz ZOP-a 4.8 7.0 7.0 7.0 Ostali prihodi 0.8 4.9 4.9 1.8 UKUPNO 238.5 276.3 296.5 320 DEFICIT DAVANJA36 ­DOPRINOSI NA ZARADE 85.7 109.7 125.3 108.8 BDP 1625 1963 1963 2271 Deficit kao dio BDP-a (procenti) 5.3 5.6 6.4 4.8 Izvor: Procjene osoblja, zasnovane na podacima MF i PIO 2001. godina 4.10 Na strani rashoda za 2001., u vezi druge kolone Tabele 4.1 koja predstavlja podatke o izvrsenju mogu se izvui dva zakljucka. Najprije, izgleda da je doslo do naglog porasta (25 procenata) potrosnje na penzije, sa 166.4 miliona u 2000. na 208.4 miliona u 2001. Odreeni dio tog poveanja je rezultat rascisavanja docnji.29 Meutim, cini se da je isplata penzija vrsena na racun plaanja doprinosa za zdravstveno osiguranje, jer je uplata doprinosa u toku 2001. zabiljezila nagli pad.30 Na strani prihoda, promjene koje se mogu primijetiti odnose se na nagli porast iznosa preusmjerenih sredstava (19.8 procenata) i donatorske podrske (47.8 procenata). 33Pogledati fusnotu 27 u vezi neusklaenosti podataka o izvrsenju koji su obezbjeeni u Penzijskom fondu i u MF. Penzijski fond daje nizi iznos doprinosa za zdravstvo, a i ukupna potrosnja je u odgovarajuoj mjeri niza (za oko 22 miliona DM). 34Ovo ukljucuje troskove isplate penzija (PTT troskove, troskove cekova, naknade ZOP-a, itd.) i sredstva za tehnicko adiministrativne svrhe (racunski centar). 35Smatra se da su ovo plate i davanja za osoblje, ali to nije u potpunosti podvreno. 36Davanja ukljucuju svu potrosnju PIO-a. osim sredstava za posebne namjene i investicije. 29Prema podacima o izvrsenju Penzijskog fonda, u toku 2001. plaeno je 12.5 penzija, sto smanjuje ukupni broj neisplaenih penzija za polovinu mjeseca. 30Smanjenje u toku 2001. se odnosi na podatke o izvrsenju budzeta dobijene od MF-a. Kao sto je ve ukazano, postoji neusklaenost izmeu podataka o izvrsenju dobijenih iz MF-a i iz PIO za 2000. - 34 - Drugi izvori prihoda su takoe znatno porasli.31 Jedini izvor prihoda koji nije zabiljezio znatan rast odnosi se na prihode od doprinosa na zarade, koji su se smanjili za 4.3 procenta. Kao rezultat, deficit u penzijskom sistemu porastao je sa 85.7 miliona u 2000. (5.3 procenata BDP-a) na 109.7 miliona u 2001. (5.6 procenata BDP-a). 4.11 Podaci o izvrsenju budzeta iz Tabele 4.1, kolona 3, omoguavaju pravljenje preliminarne procjene deficita u penzijskom sistemu, koja se razlikuje od kolone 2, zasnovane na tri pretpostavke: (i) u okviru potrosnje na penzije, pretpostavlja se da je u toku 2001. isplaeno svih 12 penzija koje su dospjele za plaanje, pod pretpostavkom da docnje u isplati penzija iz prethodnih godina nijesu isplaene, zatim (ii) pod pretpostavkom da su doprinosi za zdravstveno osiguranje uplaeni u cijelosti, i (iii) da je Vlada uplatila svoje doprinose u cijelosti.32 Kolona 3 ukazuje da je deficit za 2001. na obracunskoj osnovi bio 125.3 miliona DM (6.4 procenata BDP- a). Kolona 3 ukazuje na cinjenicu da bi penzijski sistem, kad bi ispunio sve svoje obaveze i kad bi primio svoje doprinose u cijelosti (barem od Vlade) jos uvijek bio u deficitu. 2002. godina 4.12 U zavrsnoj koloni Tabele 4.1 date su projekcije budzeta za 2002. Ocekuje se da e potrosnja na penzije rasti po istoj stopi kao i nominalni BDP, sa 208.4 miliona DM na 241 milion DM. Odreeno je da e se ukupna potrosnja Penzijskog fonda poveati sa 260 miliona DM (13.2 procenata BDP-a) na 316.8 miliona DM (13.9 procenata BDP-a). Predvia se da e deficit Penzijskog sistema pasti na 108.8 miliona DM (4.8 procenata BDP-a), uglavnom kao rezultat ocekivanih poboljsanja stepena postovanja obaveze plaanja doprinosa na platu. Ako se zeli postii taj ciljni iznos, za Vladu e biti vazno da svoje doprinose uplauje u cijelosti i na vrijeme. Preporuke u vezi politika 4.13 Kratkorocni "lijekovi" (prije svega, oslanjanje na dodatne poreze i/ili budzetsku podrsku i donatorsku podrsku) koji su do sada koristeni za pokrivanje deficita ne predstavljaju odrzivo rjesenje problema preglomaznog penzijskog sistema. Novije mjere u budzetu za 2002., kojima je poveana transparentnost subvencija u penzijskom sistemu, tako sto su "preusmjerena" sredstva zamjenjena namjenskim subvencijama iz budzeta za Penzijski fond, predstavljaju dobar korak. Vlada bi trebala da tako nastavi, kroz sljedee: · Preduzimanjem mjera za zamjenu svih skrivenih subvencija eksplicitnim; · Sprovoenjem mjera koja e vremenom smanjiti nivo subvencija u penzijskom sistemu. To bi trebalo da obuhvati mjere za (i) podizanje starosne granice za penzionisanje; (ii) promjenu formule za obracun penzija kako bi se visina penzija u sistemu bolje uskladila s visinom doprinosa; (iii) promjenu usklaivanja, tako da se penzije vise ne usklauju u potpunosti u skladu sa rastom zarada; i (iv) prekvalifikaciju penzionera koji ostvaruju pravo na invalidsku penziju (posebno onih sa preostalom radnom sposobnosu). 31Prihod od posebnih poreza poveao se za 44 posto, prihod od ZOP-a za 46 posto, a drugi prihodi za 512 posto. 32Prema podacima o izvrsenju budzeta dobijenim od MF-a, kada bi Vlada uplatila sve svoje doprinose u cijelosti morala bi da PIO-u plati dodatnih 20.2 miliona DM u 2001. - 35 - 4.14 U srednjorocnom periodu, Vlada bi mogla pokusati da ohrabri diversifikaciju izvora prihoda penzionera, uvoenjem obaveznih ili dopunskih fondovskih penzijskih planova pod privatnom upravom. Implementacija takvog sistema morala bi se pazljivo isplanirati, tako da bude u skladu sa makroekonomskom pozicijom i platnim bilansom zemlje, kao i sa institucionalnim kapacitetima za implementaciju i mogunostima finansiranja troskova tranzicije. B. SISTEM FINANSIRANJA ZDRAVSTVA 4.15 Sektor zdravstva u Crnoj Gori suocava se sa odreenim brojem strukturnih problema koji u ozbiljnoj mjeri ogranicavaju njegovu sposobnost da obezbjedi djelotvornu i kvalitetnu zdravstvenu zastitu i koji predstavljaju velike troskove za javne finansije. U te probleme spadaju: (i) neadekvatna motivaciona struktura, (ii) obezbjeivanje gotovo univerzalne pokrivenosti, sa sve slabijim vezama izmeu obveznika doprinosa i prava na usluge; i (iii) nagomilavanje velikih docnji prema FZZ-u, od strane Penzijskog fonda i vise velikih preduzea koja se nalaze u finansijskim teskoama. Ovi problemi, praeni padom stope zaposlenosti, stagniranjem plata i doprinosa - te liberalnim paketom usluga, doveli su do nagomilavanja velikih dugova FZZ-a, koji je, izgleda, na rubu finansijskog kolapsa. To je, jasno, neodrziva situacija. Odrzivost zahtijeva da se jaz izmeu prihoda FZZ-a i njegovih rashoda premosti. 4.16 Ovaj odjeljak posveen je uglavnom finansijskoj odrzivosti sistema finansiranja zdravstvene zastite u Crnoj Gori. Pitanja u pogledu upravljanja budzetom FZZ-a razmotrena su u Okviru 4.1. - 36 - Okvir 4.1: Finansijsko upravljanje u FZZ Crne Gore FZZ Crne Gore je nezavisno pravno lice koje priprema budzet paralelno s Vladinim procesom. FZZ ima svoje bankovne racune, prikuplja svoje sopstvene prihode, i izvrsava svoje finansijske planove. FZZ ima filijale u svim opstinama. Svi racuni i sva potrazivanja primaju se u opstinskim filijalama i jednom dnevno se prebacuju u Direkciju. Sve isplate se pokreu iz Direkcije. Prihodi. Stopu doprinosa na plate za zdravstveno osiguranje odreuje Vlada. FZZ moze da predlozi visinu stope doprinosa, Ministartsvo zdravlja moze da modifikuje prijedlog, ali, na kraju, Ministarstvo finansija i Vlada odlucuju o stopama. ZOP je bio primarni mehanizam implementacije ubiranja prihoda, i ukoliko se ZOP ukine, FZZ e morati ili da razvije svoju kancelariju za ubiranje prihoda, ili da se osloni na administraciju javnih prihoda. Cak i sa ZOP-om, pojavili su se neki problemi vezani za plaanje doprinosa, jer Republika nije plaala za svoje zaposlene, Penzijski fond nije plaao za penzionere, a neka preduzea koja su pod finansijskim stresom nijesu izmirivala svoje obaveze prema FZZ-u po osnovu doprionosa. Troskovi. Visina davanja odreena je Zakonom o zdravstvenom osiguranju, a osigurani su svi graani. FZZ je duzan da potpise ugovore sa svim pruzaocima zdravstvene zastite u zemlji. Prostor za kontrolisanje rashoda je veoma mali. FZZ je ustanovio komisiju za reviziju i odobravanje uputnica na lijecenje izvan Crne Gore, sto je smanjilo troskove. FZZ takoe ima odreene mogunosti da kontrolise troskove vezane za lijekove, preko komisije koja odrzava pozitivnu listu odobrenih lijekova. Meutim, zdravstvena politika, ukljucujui i kapitalnu izgradnju, je u nadleznosti Ministarstva zdravlja, a nova izgradnja ukljucuje troskove za FZZ (koji se ne konsultuje u tom procesu). Finansiranje. FZZ ima ovlastenje da uzima zajmove od poslovnih banaka i ve je koristio to ovlastenje da finansira probleme vezane za tokove gotovinskih sredstava. Zajmovi su kratkorocni, bez obzira na to sto su problemi vezani za gotovinske tokove rezultat hronicnih disbalansa prihoda i rashoda. Stavise, FZZ od dobavljaca kupuje na kredit. FZZ nije znao koliki je bio tekui ukupni iznos dospjelih a nenaplaenih obaveza. Budzet i finansijsko planiranje. Vremenski period u okviru koga FZZ vrsi finansijsko planiranje traje godinu dana. FZZ pocinje s pripremom svog budzeta kada primi smjernice i normativne granice od Ministarstva finansija. Nakon primanja granice, Fond pravi nacrt budzeta zasnovanog na potrebama (odozdo nagore), na osnovu proslogodisnje potrosnje. Fond ne vrsi nikakvu analizu radi odreivanja politika ili kontrolisanja troskova. Nakon sto FZZ pripremi svoj budzet, usvaja ga Odbor Fonda. Nakon toga, budzet se dostavlja Ministarstvu zdravlja. MZ moze da mijenja taj budzet, ali, prema tradiciji, to ne cini. MZ podnosi budzet Fonda Ministarstvu finansija, koje takoe niti revidira niti mijenja budzet. Budzet se zatim podnosi parlamentu zajedno s Republickim budzetom. Fond je, u 2001., revidirao nezavisni revizor, ali u opstem slucaju budzetski inspektor ne vrsi reviziju Fonda. 4.17 Finansiranje zdravstvene zastite u Crnoj Gori zasniva se na kombinaciji javnog finansiranja i privatnih doprinosa. Javno finansiranje se, u najveoj mjeri, kanalise kroz FZZ. U 2001. godini, vise od 95 procenata prihoda FZZ-a poteklo je iz namjenskih doprinosa, a slican odnos se ocekuje i u 2002.37 U 2001. godini, 80 procenata prihoda otpadalo je na doprinose na zarade, a drugi izvor po velicini bio je Penzijski fond. Iako se pretpostavljalo da e preko 25 procenata doprinosa u 2001. potei od Penzijskog fonda, ostvareni doprinosi iznosili su svega 17 procenata.38 Tri procenta prihoda Fonda ostvareno je od samostalnih preduzetnika (ocekivano je 4 procenta), a 0.16 procenata prihoda Fonda ostvareno je od zemljoradnika. U 2000. i 2001., Zavod za trziste rada nije uopste uplaivao doprinose za privremeno nezaposlene, a ne ocekuje 37Stope doprinosa su vise od onih u Srbiji, i to u cijelom sektoru (7.5 procenata i za poslodavce i za zaposlene), jer oporezivi prihod ne ukljucuje nenovcana davanja. 38Vidjeti u daljem tekstu zaostale obaveze i dugove. - 37 - se ni da e uplaivati doprinose u 2002.39 FZZ prima i transfere od Republickog ministarstva finansija (MF) - preko Ministarstva zdravlja - za osiguranje dugorocno nezaposlenih. U 2001. godini, MF je taj transfer izvrsilo u cijelosti, s tim da dodatna finansijska sredstva za interno raseljena lica i izbjeglice (prema podacima FZZ-a, njih 47.000 je koristilo usluge u sistemu javnog zdravstva u toku 2000.) nijesu primljena jos od transfera EU iz 1999.40 4.18 Javna potrosnja koja se ne usmjerava kroz FZZ obuhvata potrosnju na zdravstvo od strane MZ, Vojske Jugoslavije (VJ) za vojne osiguranike u Crnoj Gori ­ i neto potrosnja na zdravstvene ustanove koja se ne pokriva iz sredstava FZZ-a Crne Gore, ili od strane inostranih ustanova. Struktura javne potrosnje u Crnoj Gori data je u Tabeli 4.2. Stepen finansiranja iz dzepova pacijenata nije poznat, ali nalazi studija UNDP-a koje su sprovedene u 2000. i 2001. procjenjuju da iznose oko 25 procenata ukupne potrosnje na zdravstvo (3 procenta BDP-a). Svega oko 6 procenata te sume otpada na uplaenu zvanicnu participaciju u momentu korisenja usluga. Ostatak, navodno, otpada u najveoj mjeri na troskove "privatnih usluga" i nabavku lijekova. Tabela 4.2 Ukupna potrosnja za zdravstvo u Crnoj Gori (u milionima DM) 2000 2001 Ostvareno 2002 Planirano Javna potrosnja za zdravstvo Potrosnja FZZ-a 108.3 148.7 160.0 Doprinos MZ-a 1.5 2.1 3.0 Potrosnja za zdravstvo VJ 1.8 2.5 2.7 Neto potrosnja ustanova 1/ 8.2 (6.8) Ukupno 119.8 146.5 165.7 Privatna potrosnja Plaanja iz dzepova pacijenata u ustanovama 2.1 2.8 Ostalo 37.4 44.9 Ukupno 39.5 47.7 55.2 Ukupna potrosnja za zdravstvo 159.3 194.2 220. 9 Nominalni BDP 1,625.0 1,962.5 2,272.1 Procentualno ucese javne potrosnje za zdravstvo u BDP-u 6.7 7.6 7.0 Procentualno ucese ukupne potrosnje u BDP-u 9.8 9.9 9.7 Napomena: 1/ U 2001. zdravstvene ustanove su prijavile visak ovog iznosa. U skladu s tim smanjena je i ukupna potrosnja. Izvor: Proracuni osoblja Svjetske banke. 4.19 Kao posljedica ogranicene likvidnosti, FZZ nije u mogunosti da ispunjava svoje obaveze prema ostatku privrede i prikazao je dugove od gotovo 30 miliona DM, od cega oko 15 procenata predstavlja dug prema poslovnim bankama, oko jedne polovine predstavlja neisplaene zaostale obaveze za uvoz lijekova, 20 procenata otpada na docnje u isplati zarada zdravstvenih radnika i 4 procenta na docnje u isplati naknada za vrijeme bolovanja. 39 Namjera je da ovo odrazava mali broj pojedinaca koji spadaju u tu kategoriju i mali iznos koji je u to ukljucen. 40 Konsolidovani prihodi zdravstvenih ustanova pokazuju da su oni primili 3 procenta svojih prihoda u 2000., te 1procenat svojih prihoda u 2001. za pokrie izbjeglica i interno raseljenih lica, ali tacan izvor i priroda tih isplata jos uvijek nijesu odreeni. - 38 - 4.20 Pruzanje zdravstvene zastite. Zdravstvena zastita finansirana preko FZZ pruza se kroz siroku mrezu javnih ustanova u vlasnistvu Republicke vlade. Veoma mali privatni sektor je u velikoj mjeri neregulisan i usluge u okviru tog sektora uglavnom pruzaju konsultanti, doktori koji imaju ugovore o zaposlenju s punim radnim vremenom s javnim ustanovama, sto svakako ostavlja mogunosti za konflikt interesa. Sistem pruzanja zdravstvene zastite ima dvije osnovne slabosti: (i) nedostatak neophodne motivacije za efikasno korisenje resursa; i (ii) sistem pruza izuzetno velikodusan paket zdravstvenih usluga, ukljucujui i pokrivanje troskova lijecenja u inostranstvu i u vojnim bolnicama. Ustanove koje pruzaju zdravstvenu zastitu nemaju nezavisne budzete, a njihove troskove pokriva FZZ, po osnovu nadoknade utrosenih sredstava. Osoblje je formalno zaposleno i prima zarade na osnovu zaposlenja u zdravstvenim ustanovama, s tim da odluke o zaposljavanju i o visini zarada donosi MZ, dok sve troskove zarada u potpunosti snosi FZZ. Odvajanje finansijske odgovornosti od odlucivanja koje proistice iz tih aranzmana stvara negativnu motivaciju koja lose utice na efikasnost u sistemu. Uzimajui u obzir nedovoljnu efikasnost i ogranicene resurse koji su dostupni, izvesno je da je velikodusan paket usluga koje se trenutno nude neodrziv. Tu cinjenicu podrzava velicina docnji i potrazivanja. 4.21 Fiskalna odrzivost. FZZ se nalazi pod ogromnim finansijskim pritiskom, ali veliki dio tog problema odnosi se na ogranicenu likvidnost. Krajem 2001. godine, dugovanja prema FZZ-u premasila su njegove neisplaene obaveze za gotovo 27 miliona DM (20 procenata planiranog budzeta za 2002.). Drugim rijecima, da je FZZ bio u mogunosti da naplati ukupna potrazivanja, ostvario bi suficit, umjesto deficita u iznosu od 12.2 miliona DM. Prema tome, pogled na strukturu zaostalih potrazivanja pruza vazne uvide u buduu likvidnost FZZ-a. 4.22 Kao sto je prikazano u Tabeli 4.3, 20 procenata potrazivanja FZZ-a cine zaostala potrazivanja po osnovu doprinosa preduzea (u 2002., ta potrazivanja su dva puta porasla i dostigla iznos od preko 10 miliona DM), a za najvei dio preostalog iznosa odgovoran je Penzijski fond. Krajem 2000. godine, MF je formalno preuzelo preko 19 miliona zaostalih potrazivanja koja je dugovao Penzijski fond, ali u 2001. nije otplatilo nijednu ratu tog duga. Istovremeno, Penzijski fond izvrsio je svega oko 70 procenata svojih planiranih obaveza za 2001., cime je nagomilao jos dodatnih 21 milion DM zaostalih obaveza. I konacno, FZZ od Republicke vlade potrazuje gotovo 5 miliona DM na ime doprinosa na zarade za 2001. za zaposlene u Vladi. Ukupni iznos zaostalih potrazivanja FZZ-a premasuje 56 miliona DM. 4.23 Poveanje prihoda. Uzevsi u obzir velicinu zaostalih potrazivanja koja se duguju FZZ-u, prvi izvor dodatnih prihoda trebalo bi da bude izmirenje tih dugova. Meutim, pokree se pitanje izvodljivosti te preporuke, u kontekstu u kojem se i Penzijski fond i Republicka vlada suocavaju sa ozbiljnim fiskalnim ogranicenjima, a lose budue ekonomske prilike e ogranicavati likvidnost privatnih preduzea u visegodisnjem periodu. Vazno je, u ovu svrhu, razlikovati dugove koji su nagomilavani dugi niz godina od zaostalih potrazivanja koja su vezana za tekuu fiskalnu godinu i za naredne fiskalne godine. Tako bi se mogla zamisliti situacija u kojoj se naglasava plaanje tekuih zaostalih potrazivanja i sprjecavanje njihovog daljeg nagomilavanja, a pitanje nagomilanih dugova se ostavlja za kasnije razmatranje s ishodistem u moguoj kompenzaciji svih dugova do odreenog datuma. Prema tome, naglasak treba staviti na: (i) eliminaciju svih vidova izuzetaka od plaanja doprinosa i nedozvoljavanje daljeg reprogramiranja dugova; (ii) osiguranje da socijalni fondovi - posebno Penzioni fond - uplauju doprinose redovno i (iii) osiguranje da Republicka vlada uplauje doprinose za svoje zaposlene. - 39 - Tabela 4.3: Zaostale obaveze i zaostala potrazivanja FZZ-a (u milionima DM) 31/12/2000. 31/12/2001. Zaostala potrazivanja FZZ Penzijski fond 2.8 23.7 Budzet (u ime Penzijskog fonda i za doprinose) 21.1 22.5 Preduzea (doprinosi) 4.7 10.3 Ukupno 28.5 56.5 Zaostale obaveze FZZ Za lijecenje van Crne Gore 0.4 1.1 Prema budzetu 1/ 1.6 0.1 Plate i topli obroci 5.4 Bolovanja osiguranika 0.7 1.2 Putni troskovi 0.2 0.5 Materijalni troskovi zdravstvenih institucija 5.0 0.9 Elektricna energija - 0.4 Investicije 0.4 0.4 Uvoz lijekova 8.6 15.1 Premije osiguranja 0.7 Prema "Titeksu" i "Hemomontu" (dug: 7,489,844 DM) 0.2 Prema bankama 2/ 0.3 4. 1 Ukupno 17.1 29.9 Ukupno zaostala potrazivanja 11.4 26.6 Napomene: 1/ Kraj 2000.: za plate u zdravstvenom sektoru plus "prema kompenzaciji sa ICN" plus za kursne razlike (jedina stavka preostala na kraju 2001.) 2/ Nije jasno da li su to zaostale obaveze ili dugovi. Izvor: FZZ. 4.24 Dodatne mjere za poveavanje prihoda mogle bi obuhvatiti: (i) osiguranje redovnih transfera za FZZ za pokrivanje troskova zdravstvene zastite za izbjeglice i interno raseljena lica; (ii) poveanje udjela samostalnih djelatnika i zemljoradnika koji uplauju doprinose; i (iii) osiguranje da obveznici doprinosa uplauju iznose koji odrazavaju njihovu plateznu mo. Prva tacka pokree pitanje sta je, u stvari, odgovarajui doprinos Vlade i ko je odgovoran za plaanje istog. Republicka vlada e, najvjerovatnije, preuzeti tu odgovornost, ali to nee biti lako u kontekstu ogranicenog budzeta i neispunjenih obaveza po osnovu doprinosa, itd. Iznos transfera treba da odrazava broj izbjeglica i odgovarajue doprinose per capita, sto bi moglo biti vezano za najnizu zagarantovanu zaradu/najnizu cijenu rada. Druga i trea tacka odnose se na sira pitanja vezana za nacine na koje se moze poveati poreska osnovica i obezbijediti tacnija procjena platezne moi. 4.25 Na kraju, drugi nacin poveanja obima sredstava koja ulaze u sistem javnog zdravstva predstavlja ozvanicenje ve prisutnih obimnih privatnih plaanja. To se moze postii na vise nacina. Najocigledniji nacin vezan je za poveanje nominalne vrijednosti participacije i uvoenje odreene seme izuzetaka kojima bi se zastitio pristup siromasnih sistemu. Drugi nacin ukljucivao bi omoguavanje korisenja usluga u javnim ustanovama na privatnoj bazi. 4.26 Unapreenje efikasnosti sistema. Jedini preostali nacin zatvaranja postojeeg jaza izmeu prihoda i rashoda vezan je za smanjenje operativnih troskova sistema. Uz smanjenje paketa ponuenih usluga, smanjenja troskova mogu se postii podizanjem efikasnosti sistema. Prema nasim procjenama, javna potrosnja na zdravstvo u Crnoj Gori - 146,5 miliona DM u 2001. ­ dostigla je 7.6 procenata BDP-a. Ukoliko dodamo i procjene privatne potrosnje, zasnovane na studijama UNDP-a, ukupna potrosnja na zdravstvo u Crnoj Gori iznosi 9.9 procenata procijenjenog BDP-a. Taj procenat je, po meunarodnim standardima, izuzetno visok i jedan je od najvisih u regionu - i vrlo je slican prosjeku u zemljama sa visokim prihodima. - 40 - 4.27 Ako upotrijebimo standardne pokazatelje efikasnosti sistema pruzanja zdravstvene zastite, ne zapazaju se ocigledne neefikasnosti. Stopa iskoristenosti kapaciteta bolnica (77 procenata) je, po meunarodnim standardima, visoka, a prosjecan broj slucajeva po bolnickom ljekaru (142) je visi nego u Srbiji. Broj kreveta na 1,000 stanovnika je nizi nego u mnogim zemljama u tranziciji i visoko razvijenim zemljama (ukljucujui i Srbiju), a prosjecna duzina hospitalizacije (10.7 dana) je relativno kratka. Uz to, u Statistickom godisnjaku za 2000. stoji da broj ljekara na hiljadu stanovnika iznosi 1.8 (ili cak 1.6, ako se uzmu u obzir i interno raseljena lica i izbjeglice koje su koristile usluge sistema u toku 2000.), sto je izuzetno nisko po meunarodnim standardima. Meutim, njihovo optereenje pri radu - izrazeno kao broj posjeta po danu41 - je nisko (nesto preko 23 u opstoj praksi). Takoe, broj pregleda po glavi stanovnika godisnje je nizak (5). Svi ti elementi ukazuju na prenisku iskoristenost ambulantne zdravstvene zastite, u odnosu na druge zemlje. Uzroci tako preniske iskoristenosti nijesu poznati, ali mogli bi biti i slab kvalitet usluga, visoki troskovi koji plaaju pacijenti iz svojih dzepova, kao i siroko rasprostranjeno - mada u velikoj mjeri nedokumentovano ­ korisenje usluga "kvazi-privatnog" sistema. 4.28 Meutim, prema podacima u Statistickom godisnjaku zdravstva za 2000., veliki stepen neefikasnosti lezi u postojeoj strukturi kvalifikacija. Manje od 13 procenata ljekara su ljekari opste prakse, a samo 35 procenata ljekara radi u ustanovama opste prakse.42 Pored toga, ljekari odreenih specijalizacija su, ocigledno, slabo iskoristeni: npr. izgleda da ljekar u oblasti zdravlja zena prima samo 12 pacijenata dnevno. Dostupne informacije nijesu dovoljne da bi se napravila procjena potencijalnih usteda koje bi se mogle ostvariti prelaskom na efikasniju strukturu kvalifikacija. Meutim, vazno je primjetiti da je u 2001. na bruto zarade otpadalo oko 40 procenata ukupne potrosnje FZZ-a, a 43 procenata finansijskih sredstava otpadalo je na zdravstvene ustanove. Ti iznosi su veoma povoljni u poreenju sa drugim zemljama - ukljucujui i Srbiju - sto ukazuje na to da su zdravstveni radnici u Crnoj Gori relativno lose plaeni za svoj stepen kvalifikacija.43 4.29 Stavise, prelaskom na konkurentniji sistem nabavke lijekova i smanjenjem postojee liste osnovnih lijekova mogue je ostvariti znacajne ustede. Prioriteti za budunost 4.30 Osnovni nalazi ove analize naglasavaju urgentnu potrebu poveanja stepena odgovornosti u sistemu zdravstvene zastite i poveanja njegove fiskalne odrzivosti. Prioritetne aktivnosti u ovoj oblasti vezane su za uspostavljanje adekvatnih mehanizama za praenje razvoja sistema i tokova finansijskih sredstava izmeu razlicitih subjekata u sistemu. 4.31 Da bi se unaprijedila fiskalna odrzivost sistema zdravstvene zastite, PJPI preporucuje da Republicka vlada: · U procesu pripreme budzeta za 2003., sastavi listu "pripadnika ugrozenih kategorija drustva" koji ostvaruju prava na zdravstveno osiguranje finansirano iz Republickog 41Ukljucujui kune posjete i na bazi 270 radnih dana godisnje. 42U saradnji s jednim kanadskim univerzitetom pocinje program obuke iz oblasti porodicne medicine, radi prekvalifikacije jednog broja ljekara u toj oblasti. 43Pocetna plata specijaliste je 250, a pocetna plata medicinske sestre je 130. - 41 - budzeta i dostavi na pocetku svake godine sumu jednaku iznosu doprinosa koje bi ova lica uplatila da primaju najnizu zaradu; · Od 2003. godine pa nadalje, prestane odobravati izuzetke od plaanja doprinosa preduzeima u finansijskim teskoama i blagovremeno sprovodi prinudnu naplatu doprinosa od svih poslodavaca; · Od 2003. godine pa nadalje, ozvanici siroko rasprostranjen sistem plaanja iz dzepova pacijenata u sistem participacija koje e se plaati FZZ-u ili direktno ustanovama koje pruzaju zdravstvenu zastitu ­ kao sto je i predvieno nacrtom zakona koji je trenutno u raspravi; · U procesu pripreme budzeta za 2004., prenese nadleznosti za naplatu doprinosa za zdravstveno osiguranje penzionera i nezaposlenih sa drugih fondova socijalne zastite na FZZ; i · U procesu pripreme budzeta za 2004., povea stepen odgovornosti u sistemu, uspostavljanjem odgovarajueg informativnog sistema za zdravstvo u cilju praenja finansijskog polozaja svih elemenata sistema zdravstvene zastite. 4.32 Opstije gledano, uzevsi u obzir sadasnji nedostatak pouzdanih informacija, djelotvorna i fiskalno odrziva strategija zdravstvenog sektora u Crnoj Gori zahtjevae sljedee: · Dodatne dokaze vezane za status i rezultate sistema obezbjeenja usluga; · Odgovarajue informacije o finansijskim tokovima u FZZ i iz njega, kao i u ustanove koje pruzaju zdravstvenu zastitu i iz njih; i · Tacnije procjene privatne potrosnje na zdravstvenu zastitu i javne potrosnje na lijekove. - 42 - 5. REFORMA UPRAVLJANJA BUDZETOM 5.1 Crna Gora sa Saveznom vladom i sadasnjom Vladom Republike Srbije dijeli isto nasljee i iste odlike javne potrosnje, detaljno opisane u drugom tomu, u Poglavlju 6. Iako je polazna tacka ista, Crna Gora je specificna u pogledu napretka ostvarenog u reformi javne potrosnje, njene relativne velicine, kao i ozbiljne zavisnosti od stranih konsultanata koji podrzavaju reformu upravljanja javnom potrosnjom. 5.2 U ovom poglavlju dat je pregled sistema upravljanja javnom potrosnjom Crne Gore. Poglavlje pocinje kratkim poreenjem dosadasnjeg napretka postignutog unutar sistema, u kome je naglasak stavljen i na razlike izmeu sistema upravljanja javnom potrosnjom Crne Gore i susjednih zemalja, a zatim su razmotrena neka opsta budzetska pitanja i dat pregled sistema formulacije i izvrsenja budzeta u Crnoj Gori (kako doskorasnjeg, tako i novog). Nakon toga, dati su procjena efektivnosti sistema i preporuke. Cilj ovog pregleda je da Crnoj Gori obezbijedi instrumenate i sisteme koji su joj neophodni i koji e joj omoguiti da upravlja svojom javnom potrosnjom u kratkorocnom periodu i, konacno, da izvrsi uspjesan prelazak na trzisnu privredu. A. DOSADASNJI NAPREDAK U REFORMI UPRAVLJANJA BUDZETOM 5.3 Vlada i MF pokazali su izuzetan stepen posveenosti reformi javne potrosnje, sto je posebno upecatljivo ako se uzme u obzir da su suoceni s vrlo ogranicenim domaim kapacitetima. Do decembra 2001., MF je imalo ukupno 42 zaposlena, od kojih je troje bilo odgovorno za formulaciju budzeta, a dvoje za izvrsenje budzeta.44 Taj stepen posveenosti urodio je time sto je ostvaren primijetan napredak prema sveobuhvatnijem budzetu i uspostavljanju savremenog sistema javne potrosnje. S tim u vidu, Crna Gora je preduzela sljedee korake: · U novembru 2000., prenijela je Zavod za obracun i plaanje (ZOP) u Centralnu banku, cime je osiguran bolji organizacioni okvir za reformu; · U avgustu 2001. usvojila je novi Zakon o budzetskom sistemu (ZBS), i otpocela sa njegovom primjenom; · Primijenila je novi kontni plan i novi sistem klasifikacije budzeta, pocev od fiskalne godine 2001.; · U avgustu 2001., usvojila je novi Zakon o nabavkama, i otpocela sa njegovom primjenom; · Uspostavila je kancelariju Trezora unutar MF, imenovala je nacelnika Trezora, otpocela sa popunjavanjem radnih mjesta i opremanjem kancelarije i razvila smjernice i operativne prirucnike; 44Nakon stvaranja Trezora, Ministarstvo finansija zaposljava dodatno osoblje za upravljanje gotovinom (izvrsenje budzeta). - 43 - · Razvila je i pokrenula novi informativni sistem za obradu informacija o finansijskom upravljanju Trezora, kojim je pokriveno preko 50 procenata rashoda (ukljucujui i troskove plata); pripremila je operativni prirucnik i osposobila osoblje ministarstva koje je zaduzeno za potrosnju; · Preduzela je korake na unapreenju upravljanja gotovinom, odreivanjem prioriteta za raspodjelu gotovine i uspostavljanje formalnog vijea za isplate unutar MF; · Ustanovila je Konsolidovani fond Trezora; · Unaprijedila je sveobuhvatnost budzeta i upravljanja gotovinom, integracijom najveeg dijela sopstvenih prihoda ministarstava budzetskih korisnika unutar budzeta, a samim tim i unutar Konsolidovanog fonda Trezora; · Razvila je neke aspekte visegodisnjeg okvira politika i zapocela sa izgradnjom stalnih kapaciteta u tom smislu; · U junu 2001., prekinula je izdavanje garancija: u skladu sa novim Zakonom o budzetskom sistemu, sve nove garancije mora odobriti parlament; · U 2001., izdala je prve kratkorocne obveznice s ciljem poboljsanja novcanih tokova; · Ugovorila je privatnu, nezavisnu reviziju Vladinih racuna za 2000. i 2001., i objavila izvjestaje revizije; · Koristila je revidiranu klasifikaciju budzeta za razvoj godisnjih budzeta, i obucila DJP da koriste nove metodologije; · Usvojila je novi poreski zakon s ciljem prosirenja poreske osnove i podizanja stepena naplate; · Pokrenula je program borbe protiv korupcije (Vidi Okvir 1.2); i · Konvertovala monetarni sistem s njemacke marke na euro. 5.4 Za dalji napredak bie vazno da Vlada i MF ostanu fokusirani na sprovoenje kljucnih reformi, umjesto na otpocinjanje veeg broja novih reformi upravljanja javnom potrosnjom. Primjena novih zakona koji su usvojeni u cjelini, jacanje kapaciteta kljucnih funkcija, kao sto su Odjeljenje za budzet i Trezor, kao i dobro upravljanje procesom, u ovoj su fazi relativno vazniji od usvajanja novih zakona. Opsta budzetska pitanja 5.5 Sveobuhvatnost. Kao i budzet Republike Srbije, formalni dokument budzeta Republike Crne Gore, koji se podnosi parlamentu, sadrzi cetiri zasebna dijela: Republicki budzet; i budzete FZZ-a; Penzijskog fonda; i Zavoda za trziste rada. MF je, meutim, odgovorno samo za formulaciju Republickog budzeta. Kao sto je prikazano na Grafikonu 5.1., Republicki budzet, prema procjenama, pokriva 60 procenata ukupne potrosnje.45 5.6 Novim ZBS predvieno je da se prihodi smatraju Vladinim prihodima za budzetske namjene. U toku 2002., konsolidovana centralna vlada je ukljucila sopstvene prihode DJP unutar Republickog budzeta. Meutim, nije izvjesno da li su ukljuceni sljedei prihodi: porez na promet robe i usluga po stopi od 2 do 4 procenta na robu i usluge za VJ, razliciti nedefinisani prihodi Ministarstva unutrasnjih poslova, 0.5 procenata naknade na bruto zarade za Privrednu komoru i sindikate, takse za registraciju vozila, takse na duvan, 50 procenata sudskih taksi za Ministarstvo 45Ukljucujui 61 milion DM sopstvenih prohoda ministarstava i povezanu potrosnju koja je ranije bila van budzeta. - 44 - pravde (navodno, jos uvijek van budzeta), takse na veterinarske usluge za Ministarstvo poljoprivrede, ili 10 procenata prihoda od novcanih kazni za Upravu javnih prihoda. Grafikon 5.1: Konsolidovana potrosnja centralne vlade Republike Crne Gore, 2002. FZZ Zavod za trziste rada 14% 1% Penzijski fond Republicki budzet 26% 59% Izvor: Ministarstvo finansija Republike Crne Gore. 5.7 Stepen rashoda finansiranih iz spoljnih izvora koji su i dalje van budzeta takoe nije poznat. U 2000., 72 miliona DM (46 procenata rashoda finansiranih iz spoljnih izvora, te 10 procenata konsolidovane potrosnje centralne vlade za 2000.) ostalo je van budzeta. Novi ZBS nalaze da se sve inostrane donacije i zajmovi prikazuju u budzetu. 5.8 Tabela opsteg bilansa (Vidi Tom 2, Poglavlje 6, Okvir 6.2) obezbjeuje nacin praenja ukupne potrosnje u javnom sektoru, ukljucujui sumirane opstinske prihode i rashode.46 Pored toga, Kabinet premijera Crne Gore dostavio je konsolidovanu tabelu centralne vlade za 2002., koja prikazuje neto potrosnju i transfere izmeu Republike i cetiri vanbudzetska fonda, u visegodisnjem kontekstu. 5.9 Namjenski prihodi takoe fragmentisu budzetski sistem, iako su integrisani u budzet. Oni ukljucuju jednu polovinu poreza na promet po stopi od 4 procenta namjenjenu zeljeznici, porez na benzin za odrzavanje puteva, porez na meunarodni kamionski saobraaj za popravku puteva, kao i porez na benzin namjenjen za javne radove. Ministarstvo pomorstva i saobraaja kontrolise namjenski porez za zeljeznicu i porez na promet. 5.10 Novi Zakon o budzetskom sistemu. Budzetski zakoni Republike Srbiju i drugih bivsih jugoslovenskih zemalja prate tradiciju graanskog prava i uglavnom su prilicno detaljni. Postovanje zakona ima prioritet u poreenju s postovanjem podzakonskih akata ili administrativnih uredbi, i vea je vjerovatnoa da e se detalji budzetskog zakona postovati. Za 46Neizvjesno je i da li se svi opstinski prihodi usmjeravaju u opstinske budzete, kao sto je naknada na plate namenjena za lokalne javne radove po stopi od 2 do 3 procenta, takse za izgradnju novih puteva i elektroprivrednih objekata, takse za registraciju vozila, lokalne administrativne takse, te lokalni prohodi od privatizacije i operativni prihodi. - 45 - razliku od toga, Republika Crna Gora je usvojila pojednostavljeniji ZBS, koji odreuje okvir budzetskog procesa, tako sto je MF-u dodijeljen znatan stepen odgovornosti za izdavanje podzakonskih akata kojima se blize odreuju procesi i zahtjevi. Takav pristup je fleksibilniji, budui da je jednostavnije modifikovati podzakonske akte u nadleznosti MF-a nego usvajati novi zakon. Vrijednost fleksibilnosti u odreenoj mjeri zavisi od stepena do kojeg se postuju podzakonski akti i stepena njihove primjenjivosti. MF treba da razvije i izda podzakonske akte, kako bi budzetski proces ucinila u potpunosti djelotvornim i kako bi obezbijedila smjerinice za ucesnike u tom procesu. Ostvaren je odreeni napredak na razvoju Operativnog prirucnika za Trezor. Formulacija budzeta 5.11 MF je odgovorno za upravljanje procesom formulacije budzeta i za obezbjeivanje budzetske dokumentacije. Formulacija budzeta za 2002. pratila je tradicionalni pristup, opisan u Poglavlju 6 drugog toma. Godisnji ciklus poceo je u septembru, kada je MF dostavilo instrukcije budzetskim korisnicima. Instrukcije su se, u opstem slucaju, sastojale od specijalnih formulara u koje su korisnici morali unijeti svoje zahtjeve. MF je primalo i sumiralo zahtjeve ministarstava. 5.12 Istovremeno, dok su budzetski korisnici pripremali svoje zahtjeve, MF je radilo s Upravom javnih prihoda na procjeni prihoda. Kombinujui potrebe ministarstava i procjene prihoda, MF je doslo do priblizne cifre bilansa centralne vlade. Na osnovu tog bilansa, MF je izracunavalo iznos za koji su se zahtjevi ministarstava potrosaca morali smanjiti kako bi se uklopili u raspolozive resurse. MF je odrzalo sastanke sa svim budzetskim korisnicima radi razmatranja njihovih zahtjeva i usklaivanja potreba ministarstava i raspolozivih resursa. Kvalitet i sustina tih diskusija bili su relativni. Prema izvjestajima, ministarstva obrazovanja i socijalne zastite bila su u najbolje pripremljena za diskusiju. Na osnovu rezultata tih diskusija, MF je pripremilo nacrt budzeta za podnosenje Vladinim komisijama. 5.13 Kao i kod procesa na saveznom nivou i procesa u Republici Srbiji, cetiri komisije Vlade Crne Gore izvrsile su razmatranje i izmjene nacrta budzeta: · Budzetska komisija koju su sacinjavali pomonici ministara iz svih ministarstava; · Komisija za finansijski sistem i javnu potrosnju, koju su sacinjavali svi ministri. Ta komisija je bila vodea komisija za razmatranje budzeta; i · Komisija za ekonomsku politiku koju su sacinjavali tehnicki eksperti i neki pomonici ministara. Sve tri komisije razmatrale su budzet nezavisno jedna od druge, nakon cega su budzete sa svojim izmjenama vratile MF-u, koje je zatim sumiralo izmjene i podnijelo revidiranu verziju Vladi na usvajanje. Vlada je odobrila budzet i proslijedila ga parlamentu. 5.14 Parlament ima tri odbora koji razmatraju budzet: Zakonodavni odbor, Odbor za finansije i Odbor za obrazovanje. Kada budzet proe razmatranje na odborima, prosljeuje se Narodnoj skupstini u punom sastavu, i o njemu se glasa. 5.15 Informacije za donosioce odluka. U skladu sa opstom strukturom donosenja politika u sistemima Savezne vlade i VS, koja je razmatrana u drugom tomu, sektorska politika bila je u - 46 - nadleznosti svakog ministarstva. U budzetskom procesu, to s odrazavalo u tome sto su budzetski zahtjevi ministarstava pripremani u tabelarnom formatu, a fokalna tacka u razmatranju budzeta bile su tabele. Budzetske tabele imale su cetiri kolone: (i) tekui budzet; (ii) zahtjev ministarstva; (iii) iznosi koje predlaze Ministarstvo finansija; i (iv) prazna cetvrta kolona u koju se unose odluke. Ovakav tabelarni format je takoe dostavljan Vladi i parlamentu kao osnova za donosenje odluka. 5.16 Prijedlog MF-a razvijen je, prije svega, s ciljem usklaivanja raspodjele potrosnje za svako ministarstvo sa raspolozivim sredstvima, pri cemu se malo paznje poklanjalo sektorskim politikama (s izuzetkom obrazovanja) i operativnoj efikasnosti. Prema MF-u, svako ministarstvo potrosac moralo je da obrazlozi ili dokaze svoje potrebe. MF je obicno smanjivalo zahtjeve za investicije, a trudilo se koliko je moglo da ostavi "zahtjeve za znacajne budzetske stavke" (tj. plate) nedirnutim. Isto tako, MF je izbjegavalo da smanjuje male budzetske stavke (npr. stampa), jer bi rezultati bili neznatni. 5.17 Novi proces. Budzet za 2003. bie prvi budzet pripremljen u skladu s novim ZBS-om. Budzetski proces pocee u junu, kad e MF pripremiti azurirani izvjestaj o izvrsenju budzeta za tekuu godinu, te makroekonomski izvjestaj, ukljucujui i procjene javnih prihoda i rashoda za tu budzetsku godinu. Taj dokument e biti razmatran na Kabinetu. 5.18 Na osnovu odluka Kabineta, MF e pripremiti budzetski memorandum za budzetske korisnike. Budzetski memorandum e formalno pokrenuti budzetski proces u ministarstvima u kojima se vrsi potrosnja, i sadrzavae kljucne parametre potrebne za pripremu budzeta, vremenski raspored pripreme budzeta, te naznaceni iznos za svakog budzetskog korisnika. Od ministarstava u kojima se vrsi potrosnja ocekuje se da pripreme svoje zahtjeve u okviru tih naznacenih iznosa. 5.19 Budzetski zakon zahtjeva od budzetskih korisnika da pripreme i obrazlozenja zahtjeva, uz uobicajene tabele i formulare, a pretpostavlja se da e ta obrazlozenja predstavljati osnovu diskusija sa svakim sektorom i Kabinetom. Takoe, neophodno je da budzetski zahtjevi budzetskih korisnika sadrze i visegodisnje zahtjeve (budzetska godina plus tri naredne godine), da sadrze podatke o broju zaposlenih, kao i neophodne podatke o visegodisnjim obavezama (posebno investicijama). 5.20 Od MF-a se ocekuje da Vladi podnese budzet u oktobru, i ocekuje se da e cetiri Vladine komisije nastaviti s razmatranjem nacrta budzeta prije nego sto se on formalno podnese Kabinetu. Nakon sto je budzet razmotren i odobren od strane Kabineta, od Vlade se ocekuje da budzet podnese parlamentu u novembru. Izvrsenje budzeta 5.21 Razlike izmeu sistema izvrsenja budzeta u Crnoj Gori i normativa za izvrsenje budzeta u koji su postojali u SRJ u osnovi odrazavaju ogranicenja kapaciteta MF Crne Gore, ozbiljniju zavisnost od tehnicke podrske iz inostranstva, ozbiljnije manjkove gotovinskih sredstava i znacajniji napredak postignut do danas.47 Do 2001. godine, proces izvrsenja budzeta u Crnoj Gori bio je slican sistemu Savezne vlade i tekuem sistemu Republike Srbije. Ucese 47Crna Gora je otpocela reformu sistema upravljanja javnom potrosnjom dvije godine prije Srbije i Savezne vlade. - 47 - Ministarstva finansija u izvrsenju budzeta odnosilo se samo na Republicki budzet i nije direktno pokrivalo vanbudzetske fondove (VBF), niti se odnosilo na ista sem transfera finansiranja direktnim budzetskim korisnicima. Svaki VBF bio je odgovoran za izvrsenje svog sopstvenog budzeta - sve dok manjkovi gotovine ne bi zahtijevali gotovinske "kredite" od MF-a. VBF ipak dostavljaju MF-u povremene izvjestaje o potrosnji. 5.22 Nakon sto parlament usvoji budzet, budzet se objavljuje u Sluzbenom listu, cime se budzetski korisnici obavjestavaju o raspodjeli u budzetu. 5.23 U prethodnom sistemu, budzetski korisnici nijesu pripremali mjesecne finansijske planove radi planiranja korisenja gotovine. Meutim, MF je unaprijed znalo godisnji raspored isplata zarada, na koje je otpadalo gotovo 45 procenata budzeta. Ostale isplate, kao sto su kapitalna potrosnja, subvencije, materijalni troskovi, te transferi, vrsene su u nejednakim intervalima, a MF je priznalo da je postojala potreba za finansijskim planovima od budzetskih korisnika, radi boljeg upravljanja tokovima gotovine. 5.24 Jezgro starog sistema izvrsenja budzeta bila je kontrola novcanih transfera upuenih na zasebne racune resornih ministarstava. Ministarstva su dostavljala dnevne zahtjeve za uplate na njihove racune, a MF je svakodnevno donosilo odluke o transferima, u zavisnosti od raspolozivih sredstava. Ministarstva su dobavljacima plaala direktno, sto je ostavljalo mogunost da neiskoristena sredstva leze na racunima ministarstava, a stvaralo je i rizik da se stvarne isplate razlikuju od budzetskih prioriteta. Budzetski korisnici su mogli da koriste finansijska sredstva sa svojih racuna za plaanje svih vrsta racuna, i salju pogresne izvjestaje Trezoru. Iako se stice dojam da je to bila rijetkost, kapaciteti budzetske inspekcije (interne revizije) bili su nedovoljni da bi se uocile greske. 5.25 Nije bilo formalnih smjernica za plaanje racuna. Ministar finansija bio je formalno odgovoran za donosenje odluka o svim isplatama, u saradnji sa Vladom. Odjeljenje za budzet je, doduse, davalo preporuke, a postoje usmeni dokazi da instanca vlasti iznad ministra finansija cesto intervenise u procesu izvrsenja. U praksi, prioritet u isplati daje se platama i socijalnim davanjima. 5.26 Ukoliko su od budzetskih korisnika primani neobicni zahtjevi za isplatama, Odjeljenje za budzet je obavjestavalo ministra i nije dozvoljavalo isplatu neevidentiranih transfera. Odjeljenje za budzet je, takoe, pazilo da budzet ne bude osteen i upozoravalo ministra i ministarstvo koje je u to ukljuceno. Meutim, nijesu odreivane kazne za uocene nepravilnosti, i nije mogue nai primjer da je neku uocenu nepravilnost pratila odreena disciplinska mjera. 5.27 Sistem kontrole stvaranja budzetskih obaveza nije uopste postojao, sto je poveavalo mogunosti za stvaranje docnji, posebno u periodima fiskalnih ogranicenja i restrikcija. Problem docnji bio je posebno izrazen u Ministarstvu unutrasnjih poslova. 5.28 Praenje i izvjestavanje u toku godine. Sto se tice prihoda, MF je imalo direktan i trenutan pristup racunima ZOP-a i znalo je dnevno stanje racuna, ukljucujui i stanje prihoda po izvorima. Sto se tice rashoda, MF je znalo samo koliko je preneseno s glavnog racuna Vlade na racune ministarstava. - 48 - 5.29 MF nije aktivno pratilo izvrsenja budzeta vanbudzetskih fondova, iako je primalo mjesecne izvjestaje od Penzijskog fonda i FZZ-a. Meutim, MF ima premalo zaposlenih koji rade na izvrsenju budzeta da bi bili u mogunosti da pazljivo prate trendove potrosnje. Vanbudzetski fondovi su imali ovlastenja da izdaju dug, a Ministarstvo finansija nije bilo obavijestavano o novim zaduzivanjima.48 Na kraju godine, Odjeljenje za budzet pripremalo je zavrsne izvjestaje o stanju racuna za Vladu i parlament. 5.30 Najvei broj budzetskih korisnika oslanjao se na Upravu za zajednicke poslove drzavnih organa Crne Gore (UZP), sto se tice racunovodstvene podrske. UZP nije izvjestavala MF, ve budzetske korisnike, koji su onda bili odgovorni da dostave kvartalne izvjestaje MF-u. MF je imalo ogranicene kapacitete za praenje takvih izvjestaja u toku godine i odstupanja od budzeta koja bi zahtjevala intervencije uprave. (Sistem izvrsenja budzeta UZP bio je automatizovan, ukljucujui i automatizovane platne naloge). Svaka isplata se evidentirala u knjigovodstvenoj dokumentaciji, i zastitne kopije za tu datoteku pravile su se svaka dva dana. UZP je obraivala plate i troskove vezane za plate bez potvrde podataka o broju zaposlenih, o njihovom statusu i broju sati provedenih na radu od budzetskih korisnika. U racunovodstvenom registru UZP-a, UZP je unosila podatke o planiranom iznosu i isplaenom iznosu, a kompjuter je automatski provjeravao da li se ta dva iznosa poklapaju.49 Programeri Ministarstva za razvoj razvili su softver za UZP domaim sredstvima. Ministarstvo unutrasnjih poslova imalo je svoju sluzbu racunovodstva i radilo je nezavisno od opsteg sistema javne potrosnje. 5.31 Virmani (formalne preraspodjele ovlasenja za potrosnju u toku budzetske godine) nijesu vrseni. Vlada je imala potpunu slobodu odlucivanja o transferima i preraspodjelama, do tog stepena da se ta pitanja nijesu svjesno ni postavljala. 5.32 Finansiranje. Nelikvidnost je predstavljala ozbiljan problem koji je rjesavan kratkorocnim zajmovima od banaka i drugih domaih institucija (ZOP-a). Te transakcije u vezi sa zajmovima nijesu bile transparentne, niti su bile na odgovarajui nacin evidentirane. Nezavisna revizija izvrsena od strane revizorske kue Deloitte and Touche 2000. godine otkrila je zajam u visini od 20 miliona DM50 za koji ne postoje odgovarajui izvjestaji, niti je potrosnja tih sredstava na odgovarajui nacin evidentirana. Manjkovi gotovinskih sredstava u republickim budzetskim institucijama i vanbudzetskim fondovima pogorsani su razmjenom dugova (obaveze preduzea prema Vladi po osnovu poreza kompenzovane su Vladinim isplatama preduzeima) i Vladinim prihvatanjem negotovinskog plaanja. Budzetska inspekcija (interna revizija) 5.33 Ministarstvo finansija ima Budzetsku inspekciju koja vrsi osnovnu reviziju zakonitosti, tako sto provjerava i da li stvarne isplate budzetskih korisnika odgovaraju zahtjevima za isplatama, te da li su sredstva iskorisena namjenski. U ovom trenutku, Budzetska inspekcija ima samo jednog zaposlenog. MF, doduse, ima nadleznost i potencijal da s vremena na vrijeme izvrsi balansiranje stvarnih isplata s sifriranim, ali se to ne vrsi redovno. Iako izgleda da je atmosfera 48Novi Zakon o budzetskom sistemu odreuje da MF mora odobriti sva dugovanja VBF-a i opstina. 49Meutim, UZP-u, kao pruzaocu usluga za DJP, mogle su se dati instrukcije da premasi budzetske stavke. 50Zajam je odobren jednom preduzeu. - 49 - kontrole (postovanje zakona i kontrola) generalno visoka, to brzo moze da se izgubi u nedostatku formalnih procesa revizije i nadgledanja. 5.34 Eksterna revizija. Crna Gora nema kapacitete za javnu eksternu reviziju. ZOP je obezbjeivao neke funkcije revizije, ali nije izvjesno da li e ti resursi biti preneseni u MF, kako bi se osnovalo jezgro interne revizije ili e predstavljati jezgro novog organa za eksternu reviziju. Crna Gora je potpisala ugovor s Deloitte and Touche za obavljanje godisnje eksterne revizije. Izvjestaj revizije prosljeuje se bez izmjena Republickoj skupstini, te se, nakon revizije, objavljuje. Skupstina razmatra izvjestaj i zatim ga usvaja ili ne usvaja. ZBS-om se uvode nove procedure eksterne revizije, ali one jos uvijek nijesu u primjeni. U toku revizije za 2000. godinu, Deloitte and Touche je pregledao 80 procenata budzetskih korisnika i nasao je racunovodstvene greske u 3 procenta dokumentacije. 5.35 Parlamentarni nadzor. Kao sto je ve pomenuto, parlament ima nekoliko odbora za razmatranje prijedloga budzeta, kao i mogunost da vrsi nadzor kroz odobravanje godisnjih zavrsnih racuna, kao i kroz odobravanje godisnjeg izvjestaja revizije. Odbijanje zavrsnog izvjestaja ili izvjestaja nezavisnog revizora na parlamentu ne predstavlja izglasavanje (ne postavlja pitanje povjerenja Vladi). Odborom za finansije parlamenta obicno predsjedava poslanik iz vladajue partije u parlamentu, a ne poslanik iz opozicione partije, kao sto je to slucaj u velikom broju drugih zemalja. Novi sistem izvrsenja budzeta Trezor SAD-a, USAID i EU su obezbjeivali podrsku MF u toku razvoja sistema Trezora i u toku razvoja novog procesa izvrsenja budzeta. USAID i Trezor SAD-a podrzali su razvoj prelaznog sistema Trezora, kroz korisenje Access baze podataka. EU je podrzala ugovor u okviru kojeg e se Crnoj Gori obezbijediti trezorski sistem SAP tipa. 5.36 U 2001. godini, MF je (i) uspostavilo odjeljenje Trezora; (ii) zatvorilo najvei broj zasebnih racuna budzetskih korisnika i prenijelo ih u konsolidovani fond Trezora (koji se naziva i Jedinstveni racun Trezora); (iii) pocelo da koristi novi informacioni sistem za finansijsko upravljanje, koji pokriva vise od 50 procenata rashoda (ukljucujui plate i troskove vezane za plate), a takoe je napravilo i nacrt operativnog prirucnika za Trezor i obucilo osoblje ministarstava u kojima se vrsi potrosnja; (iv) preduzelo korake na unapreenju upravljanja gotovinskim sredstvima kroz razvoj objavljenih prioriteta za raspodjelu gotovinskih sredstava i kroz uspostavu formalnog vijea za isplate unutar MF-a (koje sacinjavaju ministar finansija, pomonik ministra za budzet, i pomonik ministra za Trezor; i (v) uspostavilo vremenski raspored za prosirenje prelaznog sistema Trezora na socijalne fondove i lokalne vlasti. 5.37 U Prelazni operativni prirucnik za Trezor ugraene su vazne odlike savremenih sistema upravljanja javnom potrosnjom, ukljucujui sljedee: (i) imenovanje glavnog finansijskog sluzbenika u svakom ministarstvu u kojem se vrsi potrosnja, koji je odgovoran za finansijsko upravljanje te organizacije; (ii) uvoenje mjesecnog ili kvartalnog sistema garancija, koji ukljucuje posebne garancije za projekte koji su finansirani iz donatorskih sredstava, kako bi se zastitila njihova sredstva; (iii) uspostavljanje procedura za internu kontrolu budzetskih korisnika i zastitu primljenih prihoda; (iv) uvoenje kontrole stvaranja budzetskih obaveza; (v) formalnu uspostavu sistema glavne knjige Trezora; (vi) specifikaciju bankovnih aranzmana, procesa - 50 - zaduzivanja i upravljanja dugom; (vii) redovno balansiranje fiskalnih i bankovnih informacija; i (viii) mjesecno izvjestavanje MF-a. 5.38 Novi Zakon o budzetskom sistemu ogranicava Vladinu nadleznost za virmane na 5 procenata budzeta, a iznad tog limita neophodno je donosenje formalnih amandmana na usvojeni budzet. 5.39 Finansiranje. USAID je podrzao razvoj formalnog kratkorocnog instrumenta hartija od vrijednosti. U septembru 2001., Ministarstvo finansija uspjesno je izdalo 28-dnevne obveznice u iznosima (denominacijama) od 1,000 DM, u ukupnom iznosu od 10 miliona DM. Pored toga, Vlada se i dalje oslanja na transfere iz ZOP-a (Centralne banke) za finansiranje manjaka gotovine. ZOP se finansira tako sto naplauje odreeni procenat od vrijednosti svake procesirane transakcije. U 2001., stopa te naknade je podignuta, a suficit je prenesen u Penzijski fond. Suficit ZOP-a se usmjerava i u opsti budzet. 5.40 Interna revizija. Novi ZBS sadrzi odredbe koje se odnose na savremeno funkcionisanje interne revizije, ali do danas nije postignut napredak u sprovoenju tih odredbi, a postojea budzetska inspekcija i dalje nije promijenjena. 5.41 Eksterna revizija. Clan 53 Zakona o budzetskom sistemu predvia uspostavljanje Vrhovne revizorske institucije (VRI), sto do danas jos nije ucinjeno. Vlada istrazuje razlicite modele VRI. B. KAKVI SU REZULTATI SISTEMA? Makro-fiskalna disciplina 5.42 Prihodi u Republickom budzetu ostvareni su u iznosu pribliznom budzetskim procjenama, sto je, u najveoj mjeri, rezultat efikasnosti ZOP-a u naplati prihoda. U periodu izmeu 1995. i 2001., ostvareni prihodi su u prosjeku iznosili 99 procenata planiranih iznosa.51 5.43 Republicki rashodi ogranicavani su sa manjim stepenom uspjesnosti. U periodu izmeu 1995. i 2001., ostvareni republicki rashodi su, u prosjeku, iznosili 106 procenata planiranih rashoda, pri cemu su odstupanja dostizala i do 119 procenata u 2000. i 117 procenata u 2001. 5.44 Penzijski fond je u periodu izmeu 1995. i 2001. bio u deficitu pet od tih sedam godina. FZZ je bio u deficitu tri godine od posljednjih sedam, tri godine je bio na nuli, a u toku jedne godine ostvario je i suficit podrske. Finansijski manjkovi vanbudzetskih fondova koji su zahtijevali podrsku Republickog budzeta ili drugih nesocijalnih doprinosa bili su u porastu. 51Ne ukljucuje sopstvene prihode DJP i vanbudzetske prihode. Socijalni fondovi ostvarili su znacajno nize prihode, i akumulirali znacajne docnje u potrazivanjima. - 51 - Grafikon 5.2: Odstupanja izmeu ostvarenih i odobrenih budzeta izabranih agencija, za 2001. Javni radovi Rezerve, neplanirani rashodi Direkcija za robne rezerve Transferi NVO-ima Ministarstvo sporta Ministarstvo religije Ministarstvo finansija Zastita nacionalnih/etnickih grupa Raseljena lica Carinska uprava -100% -50% 0% 50% 100% 150 % Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Crna Gora. Efikasnost raspodjele Tabela 5.1. Prosjecne varijacije 5.45 U ovom trenutku, budzet ne predstavlja na pravi uporeenjus ostvarenimbudzetima, nacin smjernice ciljeva Vladine politike i ne koristi se kao postavkama, 1996.-2000. instrument Vladinog upravljanja i sprovoenja politika. Prosjek Troskovi osoblja 7 Indeks odstupanja od budzeta predstavlja jednostavan Materijal -2 pokazatelj predvidljivosti budzeta: odnosno, odgovara na Investicije 3 pitanje da li budzet predstavlja tacnu procjenu konacnih Posebne namjene -20 rashoda. Indeks odstupanja od budzeta predstavlja Intervencije u privredii 16 prosjek apsolutnih odstupanja po budzetskom korisniku, Donacijei i socijalna davanja -1 izrazen u procentima inicijalno odobrenog budzeta. Za Ostalo 319 2000., indeks odstupanja od budzeta za Republicki budzet iznosio je 29 procenata - sto je znatno vise od indeksa za Izvor: Ministarstvofinansija, Republika Crna Gora Srbiju, koji je iste godine iznosio 18 procenata. U Tabeli 5.1. i na Grafikonu 5.2. prikazan je raspon odstupanja za razlicite budzetske stavke. Tehnicka efikasnost 5.46 Kao i kod sistema na saveznom nivou i sistema Republike Srbije, koji su razmotreni u okviru drugog toma, ne postoje detaljni podaci o jedinicnim troskovima pruzenih usluga, kao ni uporedivi troskovi nabavki. Jedina mjera koja se moze koristiti kao pokazatelj je odstupanje ukupnog iznosa budzetske stavke. U 2000., odstupanje plata i troskova vezanih za plate u odnosu na iznose odobrene u budzetu, po budzetskim korisnicima, iznosilo je u prosjeku 15 procenata, i kretalo se od najviseg iznosa od 42 procenata iznad budzeta za Ministarstvo pravde do najnizeg iznosa od 54 procenata ispod budzeta za Carinske sluzbe. Taj stepen promjenljivosti iznosa - 52 - finansiranja umanjuje mogunost djelotvorne implementacije programa. Budzetski korisnici ne mogu planirati unaprijed, ne mogu se usredsrediti na djelotvornost programa, efikasnost, ili poboljsanje produktivnosti, jer moraju najvei dio vremena da trose na borbu sa zaostalim obavezama ili na cekanje, budui da nemaju finansijska sredstva za svoje programe. Opsta ocjena 5.47 Crna Gora je postigla primijetan napredak u oblasti reforme upravljanja javnom potrosnjom, posebno u donosenju novih zakona, ali jos uvijek nije u potpunosti obezbjedila funkcionisanje razlicitih institucija i mehanizama koji su uspostavljeni za upravljanje fiskalnom situacijom. Kljucni dijelovi koji nedostaju su: · visegodisnja perspektiva; · sveobuhvatna kontrola stvaranja budzetskih obaveza i praenje izvrsenja budzeta; · upravljanje javnim finansijama i finansijska odgovornost; · interna revizija; te · strategija komunikacija. 5.48 Visegodisnjja perspektiva. Iako su za nedavnu donatorsku konferenciju napravljeni visegodisnji fiskalni okviri, oni kao pretpostavku uzimaju da e se visok nivo donatorskog finansiranja odrzati jos nekoliko godina. Visegodisnja perspektiva bez finansiranja iz donacija bi na bolji nacin ilustrovala neophodnost ogranicavanja potrosnje i naglasila cinjenicu da tekue obaveze politika premasuju prihode i da treba obratiti paznju na smanjenja potrosnje koja e svake godine ostvarivati ustede, da se svake godine ne bi morala vrsiti ista smanjenja. To je jedini zdrav nacin za postizanje fiskalne odrzivosti. 5.49 Nastavak prakse sagledavanja samo jedne godine uglavnom dovodi do takvih smanjenja potrosnje koja politicki gledano predstavljaju manje teske odluke, ali mogu, vremenom, prouzrokovati vee fiskalne stete. Na primjer, smanjivanje kapitalnih investicija, investicija u opremu i materijal ili odlaganje odrzavanja i opravki, predstavljaju mjere za jednostavno ostvarivanje usteda u toku jedne godine. Meutim, te ustede predstavljaju adekvatno rjesenje samo u slucaju da je fiskalni disbalans kratkorocan. Ukoliko se takva smanjenja potrosnje vrse u toku vise godina, to sprijecava potrebnu kapitalnu potrosnju, umanjuje i efikasnost i djelotvornost programa mreze socijalne zastite i druge vazne Vladine javne potrosnje (na obrazovanje, zdravstvo). 5.50 Stavise, visegodisnji okvir pruza tacniju sliku troskova kvazi-fiskalnih aktivnosti. Na primjer, izdavanje garancija moze imati smisla ako se razmatra samo u okviru jednogodisnjeg horizonta, ali, ako se posmatra u okviru visegodisnjeg perioda, troskovi garancija poveali bi deficite u kasnijim godinama. Isto tako, kapitalne investicije koje podrazumijevaju tekuu potrosnju u budunosti, bez prethodnog odgovora na pitanje da li postoji fiskalni prostor u kasnijim godinama ili kako bi se taj prostor mogao stvoriti, mogu dovesti do toga da iskorisenje investicija u budunosti ne bude optimalno. 5.51 Elementi koji su neophodni za uspjesnost u ovoj oblasti ukljucuju sljedee: · Razviti realan visegodisnji okvir javnih prihoda i rashoda, ukljucujui - 53 - o konzervativan visegodisnji makroekonomski rast; o konzervativne visegodisnje procjene prihoda opste vlade; o zdrave procjene Vladine potrosnje, uzimajui u obzir tekue zakonske obaveze i obaveze politika; i o realna ocekivanja u vezi s finansiranjem; · Unaprijediti pomenutu analizu u nacrt dokumenta o fiskalnim politikama, koji bi ukljucivao opcije politika vezane za uvoenje fiskalne ravnoteze u Vladine racune;52 · Koristiti dokument fiskalne politike za odrzavanje dijaloga o visegodisnjoj situaciji na nivou Kabineta, sto bi sluzilo obrazovanju Vladinih sluzbenika u vezi s situacijom i moguim opcijama izmeu kojih treba napraviti izbor, kao i postizanje koncenzusa za podrsku neophodnim mjerama; · Razviti mehanizme za pravljenje visegodisnjih procjena vezanih za nove prijedloge politika ili stvaranja budzetskih obaveza, te osigurati da se te procjene podnesu Vladi zajedno s prijedlozima, ukljucujui i informacije o tome da li su ti prijedlozi finansijski dostupni unutar visegodisnjeg okvira potrosnje; i · Odrzavati dijalog sa sirom javnosu o visegodisnjoj situaciji, kako bi se javnost pocela pripremati za znatne promjene politika i ogranicavanja potrosnje koja su neophodna za budue ekonomsko zdravlje zemlje. 5.52 U kratkorocnom periodu, te potrebe se mogu, barem djelimicno, pokriti uz pomo tehnicke podrske, konsultantskih institucija, te donatorskih savjeta. Meutim, moraju se uloziti napori na razvoju domaih kadrovskih kapaciteta, koje bi preuzeli te uloge. 5.53 Sveobuhvatan budzet, kontrola obaveza i sistem praenja budzeta. Vlada tesko moze postii planirane iznose potrosnje, ukoliko ne postoji sveobuhvatna slika potrosnje koja bi se koristila za potrebe planiranja i izvrsenja. Iako je postignut odreeni napredak, jos uvijek postoje vazni izuzeci, kao sto su prihodi Ministarstva unutrasnjih poslova i Ministarstva pravde. Crna Gora mora dovrsiti integraciju tih budzetskih korisnika u budzetski proces, kako za formulaciju tako i za izvrsenje. 5.54 Takoe, tesko se moze upravljati potrosnjom ukoliko u toku godine ne postoje mogunosti kontrolisanja toga da li je stopa potrosnje u okviru Vladinih programa na nivou koji omoguava ispunjenje godisnjeg plana u budzetu. Jednostavna trijaza tekuih isplata s tekuim raspolozivim gotovinskim sredstvima vrsi se suvise kasnoj fazi procesa i omoguava nagomilavanje docnji. Ova ideja implicitno povlaci postojanje strogo planiranih iznosa u budzetu. U tom smislu postignut je napredak, uvoenjem prelaznog sistema Trezora, ali taj proces treba biti dovrsen i sveobuhvatna potrosnja mora biti ogranicena na nivoima planiranim u usvojenom budzetu, a ne na normativne nivoe autputa: to moze ukljucivati potrebu izmjene nekih zakona, kako bi se pojasnilo da je normativ planirani iznos, pri cemu se postizanje normativa ogranicava raspolozivim sredstvima. 5.55 Meutim, preduslov za cijeli sistem je postojanje sistema praenja sveobuhvatnog fiskalnog stanja Vlade u toku godine, narocito sistema za identifikaciju trendova potrosnje koji 52Primjer dokumenta fiskanlih politika moze se nai u Poglavlju 3 poljskog Programa za pripremu za ulazak u EU, na sljedeoj adresi: http://www.worldbank.org/eca/euenlargement/publications_other.htm#pep - 54 - bi, da se ne provjeravaju, mogli dovesti do nagomilavanja docnji ili do budzetskih problema. MF mora da prati fiskalno stanje cijele Vlade, a ne samo stavke budzeta. Dok se ne uspostavi Trezor i sistem kontrole obaveza, MF bi trebalo da od drugostepenih korisnika prima mjesecne izvjestaje o potrosnji, ukljucujui i izvjestaje svih vanbudzetskih fondova. Ti izvjestaji bi trebalo da budu u standardizovanom formatu i trebalo bi da omoguavaju odreeni nivo identifikacije mjesta na kojima bi se mogli javiti problemi, za svakog drugostepenog korisnika zasebno. U kratkorocnom periodu, bila bi dovoljna i ekonomska klasifikacija, s tim da bi se u srednjorocnom periodu preslo na programsku klasifikaciju.53 Nakon sto ti izvjestaji budu pripremljeni, treba napraviti sumirane tabele fiskalnog stanja, s projekcijama fiskalnog stanja do kraja godine, koje treba da se podnose Ministru finansija i Kabinetu. Treba identifikovati problematicne oblasti, tako da Kabinet moze da ih rjesava direktno. 5.56 Upravljacka uloga i odgovornost. Prethodna diskusija pretpostavlja siru ulogu i sire odgovornosti MF-a, koje mora preuzeti vodeu ulogu u upravljanju javnim resursima, i na taj nacin uravnotezavati tendencije prekomjerne potrosnje drugih ministarstava. To nije uloga koju su tradicionalno igrala ministarstva finansija u socijalistickoj eri, kada su bila odgovorna za iznalazenje nacina finansiranja svih odluka koje su donosene na drugim mjestima, bez obzira na to kakve one bile. 5.57 U savremenom sistemu javnog finansiranja, ministarstva finansija, generalno, imaju mjesto za stolom za kojim se donose odluke i vrse pritisak za smanjenje potrosnje. U fazi razvoja budzeta, debata izmeu ministarstva finansija i resornih ministarstava moze biti na osnovnom nivou, pri cemu svaka strana pokusava da iznae argumente za svoju poziciju. Izmeu rundi budzetskih pregovora, meutim, uloga ministarstva finansija vezana je za promociju isplativijih nacina za postizanje ciljeva politika meu izabranim sluzbenicima i za osiguravanje da se u savjetima upuenim vladi, vezanim za politike, obraa paznja i na troskove i na koristi. Najvaznije od svega je da ministarstvo finansija ima ulogu u osiguranju sprovoenja usvojenih vladinih odluka o potrosnji, u vrsenju nadzora nad postovanjem tih odluka i u aktivnom upravljanju sistemom javnog finansiranja i njegovim razvojem. Nijedan drugi organ vlade nije u poziciji da igra vodeu ulogu u upravljanju budzetom i sistemom javnih finansija. 5.58 Takoe, dobro finansijsko upravljanje je odgovornost svih potrosackih jedinica. U prethodnom sistemu, finansiranje je bukvalno prepusteno MF-u i ministarstva u kojima se vrsi potrosnja nijesu se smatrala direktno odgovornim. U savremenim sistemima javnog finansiranja, svaki organ vlade koji vrsi potrosnju nadlezan je i odgovoran za utrosena sredstva, s tim da MF odreuje standarde i prati ostvarene rezultate. U periodu razvoja sistema javnih finansija Crne Gore, ta poruka mora se jasno prenijeti svim potrosackim jedinicama. To je princip koji predstavlja osnovu mnogih drugih promjena koje su pred nama, ukljucujui naknadnu reviziju (kako internu tako i eksternu), kao i internu kontrolu. 5.59 Interna revizija. Moglo bi proi vise godina prije nego sto se u Crnoj Gori uspostavi funkcionalan organ za eksternu reviziju. Korisenje usluga privatnih nezavisnih revizora pruza odreenu mjeru sigurnosti. U meuvremenu, jos uvijek postoji institucionalna potreba za redovnim pregledima dokumentacije i racunovodstvene prakse budzetskih korisnika, da bi se 53Uz izvjestaje zasnovane na GFS, na bazi funkcionalne i ekonomske klasifikacije, Crna Gora bi trebala da nastavi s izvjestavanjem na administrativnoj bazi, sto je format na kojem se zasniva odgovornost institucija. - 55 - osigurao integritet sistema finansijskog upravljanja, da bi se osiguralo namjensko korisenje finansijskih sredstava, kao i da se bi se osiguralo da budzetski korisnici postuju nove zakone i procedure (npr. nabavke, novi sistem Trezora). Stavise, interna revizija na adekvatan nacin odgovara Vladi, tako sto osigurava izvrsavanje izvrsne politike (kao npr. politike plata). U Crnoj Gori, ova funkcija moze se nadgraditi na funkciju budzetske inspekcije, ali, da bi to bilo funkcionalno, i da bi se osigurala adekvatna pokrivenost budzetskih korisnika, potrebna su dodatna sredstva. Mogue opcije ukljucuju zaposljavanje dodatnog broja osoblja i obuku novog osoblja za te pozicije, ili prebacivanje osoblja s racunovodstvenim kvalifikacijama iz UZP, ili cak prebacivanje nekih od ranijih revizora ZOP-a u novo odjeljenje za internu reviziju. 5.60 Iako je cesto potcijenjena, efektivna strategija komunikacije je od kljucne vaznosti za uspjeh reformi, i to posebno onih kao sto su reforma upravljanja budzetom i fiskalna reforma predlozene u Crnoj Gori. Obrazovanjem javnosti, sluzbenika odgovornih za politike i politicara, o problemima u postojeem sistemu, upoznavanjem sa opcijama za promjene i razlozima za izbor odreenih rjesenja, poveavaju se izgledi da e reforme naii na podrsku od koje zavisi njihov uspjeh. Takoe, efektivna strategija komunikacije pomaze Vladinom osoblju u sprovoenju reforme, pod uslovom da razumiju zasto se od njih trazi da nesto urade, kao i graanima, graanskom drustvu, i poslovnoj zajednici, da se prilagode na promjene. Razumijevanje smanjuje suprotstavljanje i promovise rad u novom smjeru, umjesto protiv njega. U Okviru 5.1. prikazani su neki od pristupa koristeni u drugim zemljama za unapreenje komunikacije. Okvir 5.1: Strategija komunikacije Strategija komunikacije moze obuhvatati mnoge aktivnosti, na primjer: Graanski vodic za budzet. Mnoge zemlje prilagoavaju ove "budzete ukratko" koji daju osnovne informacije o budzetskom procesu, objasnjavaju fiskalnu i makroekonomsku situaciju, pa cak i obezbjeuju kratki size kljucnih Vladinih politika. Vlade ove brosure prave jednom godisnje, s ciljem da budzetski proces i politike ucine dostupnijim graanima, da se podigne stepen svijesti, te da se postigne koncenzus o ostim politikama. To predstavlja ulaganje napora kako bi se obezbijedila direktna komunikacija s graanima. Obuka medija. Mediji, naravno, izvjestavaju o budzetskim i fiskalnim pitanjima, ali javne finansije su cesto zbunjujua tema za sve sem onih koji su blisko upoznati s tim pitanjem. Rezultat toga je da su izvjestaji medija netacni ili da vode u krivom smjeru, sto onda vise zbunjuje javnost nego sto je edukuje. Odrzavanje poludnevnog seminara za izvjestace, o budzetu, terminologiji, te o izvorima podataka, moze, ako nista drugo, barem poveati vjerovatnou tacnog izvjestavanja. Odnosi s javnosu (PR). Da bi se poboljsalo prenosenje Vladine poruke javnosti, smanjila konfuzija i stepen lose informisanosti, te promovisali adekvatni odnosi s javnosu, mnoga MF uspostavljaju standardne operativne procedure za kontakte s medijima i imenuju kancelariju za PR ili sluzbenike koji odgovaraju na pitanja. To takoe moze da osigura konzistentnost poruke Vlade, kao i da osigura da su sluzbenici za PR (a preko njih i sluzbenici koji odlucuju o politikama) svjesni najnovijih pitanja i trenutne popularnosti. Promocija politika. S vremena na vrijeme bie neophodno pripremiti graane za velike promjene politika, posebno u onim oblastima u kojima je neophodno smanjenje potrsnje. Takoe moze biti neophodno smanjiti potrosnju na vrlo popularne programe koji se inace nikad ne bi doticali ("svete krave"). Takve kampanje se mogu izvrsiti uspjesno, ali to zahtijeva aktivnu kampanju odnosa s javnosu, pokrenutu na vrijeme, mnogo prije preduzimanja predlozenih promjena, kako bi se pripremio teren za promjenu misljenja javnosti. Proces. Izjave clanova Kabineta, bijele knjige Vlade, izvjestaji konsultantskih institucija, panel izvjestaji, seminari, sastanci s opstinskim vijeima, govori kljucnim ciljnim grupama, akademske studije, studije meunarodih organizacija, pojavljivanja u televizijskim emisijama, sve to moze sluziti kao mehanizam za prenosenje cinjenica i Vladinih poruka u javni domen i za pokretanje debate. Ti mehanizmi mogu se na odgovarajui nacin voditi tako da proizvedu stalni protok informacija, tako da podignu stepen javne svijesti o odreenom problemu, njegovim uzrocima i posljedicama, te da posluze za istrazivanje opcija reformi. Javna debata takoe obezbjeuje vrijedne povratne informacije o posljedicama nekih prijedloga koje do sada nijesu primjeene. U toku nekoliko mjeseci, javno mnijenje se moze promijeniti od otpora do podrske reformama. Kada se naglasi javni interes i kada se misljenja promijene, Vlada onda moze predstaviti svoje prijeloge za promjene. Vjerovatnoa uspjeha i odrzivosti se poveava kao rezultat pripremnog rada. - 56 - Procjena formulacije budzeta 5.61 Sveobuhvatnost.54 Korisenje Tabele opsteg bilansa, koja ukljucuje Republicke bilanse i bilanse vanbudzetskih fondova, kao i najvei dio sopstvenih prihoda budzetskih korisnika, za 2002., daje relativno sveobuhvatnu sliku javnog sektora. Korisenje te Tabele treba da se nastavi i moze sluziti kao dio dokumenta o fiskalnim politikama, koji je ve pomenut. Dalje, Tabela treba da se priprema na neto bazi, prikazujui opstu fiskalnu situaciju javnog sektora. 5.62 Novi ZBS ostavlja Penzijski fond i FZZ izvan budzeta, iako daje Ministarstvu finansija mogunost da pregleda budzete fondova i preporuci izmjene u istim prije nego sto se oni predstave odgovarajuim odborima fondova i prije nego sto se dostave Vladi. To moze funkcionisati ako se postigne uspjeh u ogranicavanju deficita i zaostalih obaveza vanbudzetskih fondova. 5.63 Opstinski budzeti, kao sto i treba, ostaju nezavisni, dok korisenje Tabele opsteg bilansa obezbjeuje mehanizam za praenje trendova opstinskog finansiranja i njihovog uticaja na budzet centralne vlade. 5.64 Sopstveni prihodi Ministarstva pravde ostaju van budzeta. Neke meunarodne donacije bile su van budzeta, prije svega zbog uslova ugovora o zajmu. Treba uloziti napore da se ta sredstva u potpunosti uvedu u budzet, kako bi se obezbjedila sveobuhvatna slika fiskalne situacije i resursa koji su planirani za svaki od sektora. 5.65 U 2001., nedostatak ocekivane opste budzetske podrske finansirane iz spoljnih izvora prouzrokovao je manjkove gotovinskih sredstava. Ta cinjenica naglasava potrebu poklanjanja veeg stepena paznje koordinaciji donatora, kao i opreznim politikama potrosnje. Sto se tice spoljnog finansiranja projekata, potrosnja ne bi trebalo da se vrsi prije nego sto se prime sredstva, kako bi se izbjegli nefinansirani rashodi (sto je uobicajen problem u mnogim zemljama).55 Sto se tice opste budzetske podrske u situacijama strukturalnog deficita, to pitanje predstavlja vei izazov, posto se ve desava da je potrosnja visa od sopstvenih prihoda. 5.66 Kao i u drugim zemljama bivse Jugoslavije, formulacija budzeta se posmatrala iz suzene perspektive, iskljucivo kao funkcija finansiranja, koja je podrazumijevala ispunjavanje koliko je god mogue prethodno formulisanih programa i obaveza politika. Obaveze politika i programi bili su formirani van budzetskog procesa i bili su u vrlo maloj mjeri vezani za svoje finansijske implikacije. U daljem radu bie vazno da se u diskusije vezane za formulaciju budzeta koje se odvijaju izmeu MF i budzetskih korisnika, kao i u diskusiju o budzetu unutar Vlade, uvede diskusija o politikama. Potrosacka ministarstva kao dio svojih budzetskih zahtjeva treba da 54Pregled dobrih primjera formulacije budzeta dat je u drugom tomu, str. 92ff. 55Trezor e morati da bude u mogunosti da nadgleda prijedloge potrosnje koja se treba finansirati iz stranih donacija ili zajmova, i da bi ogranicio potrosnju tako da ne pree raspolozive resurse i da bi sprijecio stvaranje budzetskih obaveza prije nego sto se prime resursi. Tekue Uputstvo za Trezor obezbjeuje sistem garancija koji rjesava ta pitanja. - 57 - priloze identifikaciju tih normativa i drugih zakona koje treba mijenjati da bi se izbjeglo nagomilavanje obaveza i da bi se poboljsala veza izmeu resursa i politika. 5.67 Iako dokument Vladinog budzeta ukljucuje Republicku vladu i vanbudzetske fondove, tri fonda (Penzijski fond, Fond za zdravstvo i Zavod za trziste rada) ukljuceni su samo za potrebe informisanja. MF se bavi samo budzetom centralne vlade. Vanbudzetski subjekti kontrolisu svoje sopstvene budzete. Iako je opste prihvaena praksa da programi koji su bazirani na osiguranju, kao sto su zdravstvo i penzije, ostaju odvojeni od opstih budzeta, fondovi bi ipak trebali da rade u okviru slicnih rezima izvjestavanja i racunovodstva koji se odnose na druge javne resurse i trebali bi, takoe, imati odreene mehanizme kontrole potrosnje u toku godine koji se ne svode na zadrzavanje plaanja racuna. Rizik koji za Republicki budzet predstavlja prekomjerna potrosnja fondova mora biti pod kontrolom, a prva linija odbrane je adekvatna nadleznost i odgovornost direktora fondova. 5.68 Kapitalno budzetiranje. Crna Gora ima zasebnu Direkciju za javne radove koja je zaduzena za sve vidove kapitalne potrosnje. Vlada odlucuje o projektima koji se u budzetu prikazuju samo jednom stavkom po projektu. Vazno je da se kapitalni projekti u budzetu prikazu u okviru sektora ili programa na koji se odnose. To poveava transparentnost budzeta, time sto omoguava sluzbenicima koji su odgovorni za formulaciju politika da vide koliko se trosi za svaki program i za svaki sektor. Dalje, ukoliko bi se budzetskim korisnicima obezbjeivala finansijska sredstva, oni bi mogli da odluce da li da koriste usluge Direkcije za javne radove ili neke organizacije iz privatnog sektora za voenje projekta ili za direktnu izgradnju objekta, sto bi u proces uvelo element konkurencije i sto bi moglo da poboljsa kvalitet pruzanja usluga, da smanji troskove i da ubrza zavrsetak projekata. 5.69 Sadasnji metod voenja budzetskih zahtjeva ministarstava i razvoja budzetskih prijedloga umanjuje stepen odgovornosti i efikasnosti. Gornje granice potrosnje koje odreuje MF cesto se postizu smanjenjem investicione potrosnje, sto moze dovesti do pada djelotvornosti i efikasnosti programa i ostetiti opsti privredni razvoj. Posmatranje iskljucivo jednogodisnjeg budzeta, umjesto visegodisnjeg okvira, te neuzimanje u obzir ciljeva politika i programa, doprinosi kratkovidnosti odluka o budzetu. Ni ostavljanje velikih stavki nedirnutim ne promovise djelotvornost i efikasnost. 5.70 Organizacije privatnog sektora su pod prirodnim pritiscima koji ih tjeraju da budu racionalne i efikasne (ogranicenja tokova gotovine, potraznja i ponuda, konkurencija itd.). Javnom sektoru nedostaju takvi prirodni pritisci i zato je vazno uspostaviti odreeni vid motivacije. To ne znaci da treba stvarati trzista, ve da treba koristiti tehnike kao sto su postavljanje gornjih granica potrosnje po sektorima u ranoj fazi budzetskog procesa, koje potrosacka ministarstva moraju postovati i u okviru kojih moraju razvijati svoje programe i budzete. Svako potrosacko ministarstvo za sebe mora da iznae strukturu inputa (plata, kapitalne potrosnje) koja na najdjelotvorniji i najefikasniji nacin postize ciljeve ministarstva. 5.71 Funkcija proizvodnje. Na nivou programa, barem sa konceptualne strane, moze biti korisno razmisljati o funkcionisanju tog programa kao o funkciji proizvodnje. Odnosno, za proizvodnju robe i pruzanje usluge (meuproizvoda ili finalnog proizvoda) koristi se odreena struktura elemenata inputa. Inputima se mogu smatrati bruto pokazatelji, kao sto su ukupno finansiranje, broj zaposlenih, oprema i kapital. Prvo pitanje je da li MF raspolaze sa dovoljno - 58 - informacija da tacno procijeni tu strukturu. U veini zemalja to nije slucaj. To ukazuje na to da bi odreivanje prave strukture trebalo biti prepusteno, prije svih, samom ministarstvu u kojem se vrsi potrosnja. Meutim, MF ima odreenu ulogu, koja se svodi na to da ono mora da postavi sumirane ciljne iznose potrosnje (visegodisnje) koji ukljucuju ciljne iznose za razlicite klase potrosnje (plate), a mora da preuzme i ulogu stavljanja veta na zahtjeve potrosackog ministarstva ili da osigura da zahtjevi potrosackog ministarstva odrazavaju neko interno rjesenje strukture inputa. MF moze koristiti pokazatelje uspjesnosti za programe, ili za uporedive programe, a moze koristiti i razlicite analize, kako bi ispitalo ta pitanja. Druga bitna poruka je da MF ne mora razmatrati samo visegodisnje troskove, ve i uticaj koji svakodnevne odluke mogu imati na troskove u kasnijim godinama i na rezultate pojedinih programa. Smanjivanje investicija danas moze uravnoteziti budzet u tekuoj godini i ne prikazati pogorsanje rezultata ili ishoda, ali moze i sprijeciti poveanje produktivnosti u kasnijim godinama. Sto se tice potrosnje na odrzavanje, smanjivanje investicija moze smanjiti vijek trajanja zgrada, sto onda za posljedicu ima obnovu ili ponovnu izgradnju prije nego sto bi bio slucaj uz adekvatno odrzavanje. 5.72 Pored formalnih tehnika, i nacin na koji MF sarauje s ministarstvima moze da utice na rezultate. MF bi trebalo da nastoji da pokrene dijalog s ministarstvima, kako bi ocijenilo da li su ona, u stvari, razmotrila pitanja vezana za strukturu inputa, da li postoje pokazatelji uspjesnosti za ocjenu trendova vezanih za broj osoblja, da li postoje alternativni nacini ili modeli za postizanje ciljeva, a zatim treba da koristi ta pitanja u pripremi budzeta. Sam dijalog je vrlo vazan za uspostavljanje vlasnistva nad procesom odlucivanja. Ta pitanja se moraju cesto postavljati, jer u suprotnom na njih nee biti odgovoreno: prema tome, postojei broj osoblja i modeli proizvodnje bie i dalje fiksni, s moguim poveanjima samo za nove programe ili aktivnosti. Na primjer, MF bi moglo da obezbjedi dodatna finansijska sredstva da bi potrosacka ministarstva izvrsila zvanicno poveanje plata, s tim da ne obezbjedi sredstva za "unapreenja". Ako se pretpostavi da postoji ogranicenje visine plate po ministarstvima, to stavlja mali, ali primijetan pritisak na potrosacka ministarstva koji ih tjera da stede na platama i iznalaze nacine za ostvarenje usteda u okviru troskova za plate, kako bi se finansirao odreeni broj unapreenja. To takoe zahtjeva donosenje ekonomicnih odluka o broju unapreenja, sto bi se moglo razlikovati od uobicajene prakse automatskog unapreenja baziranog na godinama radnog staza i stalnom zaposlenju. Procjena izvrsenja budzeta 5.73 Crna Gora je ostvarila dobar napredak vezan za poboljsanje izvrsenja budzeta, kao sto je ve i pomenuto. Osim na unapreenje izvjestavanja i uspostavljanje funkcije interne revizije, kljucni naglasak treba staviti na zavrsetak implementacije prelaznog sistema Trezora, na njegovo prosirenje na sve budzetske korisnike i na vanbudzetske fondove, kao i na stavljanje sistema kontrole stvaranja budzetskih obaveza u potpunosti u funkciju. Takoe, morae se poveati nivo paznje koji se poklanja poboljsanju administracije javnih prihoda, u ocekivanju transformacije ZOP-a u bliskoj budunosti. 5.74 Pocetak izdavanja kratkorocnih obveznica Trezora predstavlja napredak ka transparentnom finansiranju. Meutim, to ukljucuje i visok stepen rizika da ukoliko kontrola potrosnje ne bude funkcionisala i ukoliko i dalje budu prisutni manjkovi gotovine, i zaostale obaveze da e se kratkorocne hartije od vrijednosti koristiti beskonacno i prerasti u dugorocni dug s visokim kamatnim stopama. Ocekivani kratkorocni poreski prihodi trebalo bi da se koriste - 59 - za izravnavanje sezonskih fluktuacija dotoka prihoda, umjesto za pokrivanje finansijskih jazova koji su posljedica prekomjerne potrosnje. 5.75 U Vladi je ve voena odreena diskusija o odvajanju donatorskih sredstava. Opste gledano, to odvajanje predstavlja uspostavljanje zasebnih racuna u Centralnoj banci van Trezora, sa procedurama za isplatu, racunovodstvo, i izvjestavanje van redovnih Vladinih kanala, a cesto i sa zasebnim jedinicama za implementaciju. Iako neki donatori mozda insistiraju na odvajanju, kako bi "zastitili" svoja sredstva, zamjenjivost sredstava znaci da bi donatorska sredstva mogla jednostavno da kompenzuju postojee tokove sredstava, i na taj nacin smanje znacaj svih slojeva zastite. Stavise, paralelni procesi formulacije budzeta i izvrsenja pod mehanizmom odvajanja stavljaju dodatne terete na ogranicene kapacitete za upravljanje javnom potrosnjom u Republici, a mogu cak i smanjiti takve kapacitete odlivom visoko kvalifikovanog osoblja iz Ministarstva finansija u bolje plaene jedinice za implementaciju. Prihvatljiviji pristup mogao bi biti korisenje nove budzetske klasifikacije i sistema Trezora za "markiranje" stavki potrosnje ili projekata u okviru postojeeg sistema izvrsenja budzeta, te pazljivo praenje tih stavki potrosnje, uz, mozda, cese izvjestavanje javnosti i donatora (kao priprema za objavljivanje svih izvjestaja o potrosnji u toku godine). Jacanje kapaciteta za internu reviziju i stvaranje odreenih kapaciteta za eksternu reviziju i dalje predstavljaju visoke prioritete u okviru ovog pristupa virtualnog odvajanja. Opsta pitanja upravljanja budzetom 5.76 Izvan okvira tehnickih promjena koje su opisane u prethodnom tekstu, Vlada i Ministarstvo finansija moraju ozbiljno nastojati da rade u duhu transparentnosti i odgovarajueg koristenja institucija, i da ne potpadnu pod iskusenje da cine ono sto e najbrze rijesiti trenutnu krizu. Na primjer, pri usvajanju najnovijeg poreskog zakona nijesu praene dobre prakse, jer nijesu bile dostupne procjene potencijalnih efekata na prihode, kao ni procjene troskova primjene ili potencijalnih efekata predlozene legislative na privredne aktivnosti, koji su bili potencijalno vazni. Trebalo bi da takve procjene budu dostupne Vladi prije nego sto donese odluke vezane za vazniju legislativu, a trebalo bi da budu dostupne i javnosti kada ta legislativa bude podnesena parlamentu. 5.77 Stavise, trazenjem nacina za brzo smanjenje potrosnje, ne otklanjaju se strukturni disbalansi potrosnje i ne obezbjeuje se trajno smanjenje potrosnje. Takoe, takvi brzi izbori vremenom mogu smanjiti kvalitet pruzanja usluga i djelotvornost programa. Posmatranje visegodisnje perspektive moze pomoi da se ta pitanja postave, ali to e zahtjevati odlucnu posveenost Vlade i MF-a. Posveenost Vlade i MF-a je neophodna kako bi se ulozili dodatni napori na reviziji tih disbalansa u svakom od sektora, kako bi se ogranicila politika obavezivanja i kako bi se ogranicila potrosnja, da bi se izabralo to sto Vlada vise ne moze da priusti i da bi se izvrsila smanjenja. 5.78 Drugi primjer brzog donosenja odluka je nacin na koji su modifikovane naknade na transakcije ZOP-a - ne da bi se kroz to finansirao ZOP, nego da bi se stvorili viskovi koje Vlada moze da iskoristi za finansiranje zaostalih obaveza ili prekomjerne potrosnje Republickog budzeta ili Penzijskog fonda. To su mjere za brzo zatvaranje rascjepa koje samo odlazu usklaivanje programa s raspolozivim resursima. - 60 - 5.79 Jos jedan slucaj koji vrijedi primjetiti je nalaz nezavisnog revizora iz 2001. koji ukazuje na neevidentiran zajam (vidi u prethodnom tekstu, stav 5.32). Vlada mora da zauzme jasan stav o ulozi Vlade i o ulozi privatnog sektora i mora da kreira eksplicitne programe i procedure koji e podrzati Vladine odluke. Ulazenje u netransparentne finansijske aranzmane s izabranim preduzeima umanjuje i znacaj sistema javne potrosnje i kredibilitet Vlade. Neka preduzea nijesu odrziva, a Vlada ne moze odlagati neizbjezno restrukturiranje privatnog sektora. Takvo ponasanje samo sprjecava da se resursi vezani za to preduzee stave u produktivniju namjenu koja e ostvarivati prihod. 5.80 Isto tako, donosenje odluka van budzetskog procesa, bez obzira na finansijske posljedice, smanjuje nivo povjerenja u Vladu i u budzetski proces, a moze da smanji i povjerenje poslovnih ljudi i investitora. Slucaj na koji treba obratiti paznju odnosi se na odluku da se povea minimalna zarada - minimalna cijena rada - u 2001., bez uvida u to kakve e to imati implikacije po troskove, ali znajui da za takav porast ne postoje sredstva i da nije dostupan u trenutnoj privrednoj i fiskalnoj situaciji. 5.81 Te brzo donesene odluke mogu izgledati kao put najmanjeg otpora u datom trenutku, ali one odlazu neophodno prilagoavanje javnog sektora i privatnog sektora. Vazna uloga MF-a je da, u mjeri u kojoj Ministarstvo razumije ta pitanja, obrazuje i savjetuje zvanicnike u okviru razlicitih politika o posljedicama i adekvatnosti njihovih aktivnosti - da i ne spominjemo razvoj odgovarajuih opcija za postizanje Vladinih ciljeva. C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE 5.82 Kljucni izazov s kojim se Crna Gora susree u ovom trenutku je zavrsetak sprovoenja zapocetih reformi upravljanja javnom potrosnjom. Usvajanje legislative predstavljalo je vazan korak u transformaciji sistema upravljanja javnom potrosnjom, ali pravi test predstavljae tek sprovoenje reformi u cjelini. Ogranicen broj zaposlenih u Ministarstvu finansija koji mogu da vode te reforme jos vise naglasava potrebu pomjeranja naglaska Ministarstva finansija sa kreiranja novih na sprovoenje ve otpocetih reformi. Da bi se podrzala Vladina fiskalna politika i tranzicija na trzisnu ekonomiju, sljedee aktivnosti u 2002. su od kljucne vaznosti: · Razvoj srednjorocnog (trogodisnjeg) makro/fiskalnog okvira kao osnove za planiranje javne potrosnje, pri cemu bi on ukljucivao centralni budzet, socijalne fondove, te lokalne vlasti, a u potpunosti bi odrazavao sve obaveze politika, kao sto je ponovno pokretanje servisiranja spoljnog duga, restrukturiranje banaka i preduzea i reforma sistema socijalne zastite. Ta aktivnost e u isto vrijeme obratiti paznju i na potrebu postojanja sveobuhvatnijeg budzeta i srednjorocne perspektive u fiskalnoj politici, a uz to e doprinijeti identifikaciji finansijski dostupnih obaveza politika; · Zavrsetak implementacije prelaznog Trezora u okviru MF-a, sprovoenje kontrole obavezivanja, te prenos racuna svih direktnih budzetskih korisnika u Konsolidovani fond Trezora (koji se obicno naziva Jedinstveni racun Trezora). Svi socijalni fondovi trebali bi biti ukljuceni u sistem Trezora kao podracuni Trezora, sa, ako je mogue, delegiranim ovlasenjima za procesiranje transakcija, pri cemu bi se donijela odluka da li 21 opstina treba biti uvedena u sistem Trezora; i - 61 - · Uspostavljanje Odjeljenja za budzetsku inspekciju i reviziju u okviru MF-a, usaglasavanje njegovih procedura, adekvatno popunjavanje osobljem, pocetak specijalizovane obuke i usvajanje godisnjeg plana revizije. 5.83 U srednjorocnoj perspektivi (period 2003.-2004.), MF e morati da odrzi dinamiku reformi upravljanja javnom potrosnjom; ojaca svoje kapacitete za formulaciju budzeta, makro/fiskalnu analizu i oblast izvrsenja budzeta; postepeno zamjeni planiranje budzeta zasnovano na inputima budzetskim praksama zasnovanim na mjerljivijim rezultatima; kao i da prosiri funkcije budzetske inspekcije i revizije na sve javne sektore. Drugi konkretni ciljevi u istom periodu su: · Podrzavati transparentnost, obuhvatiti bilanse stanja svih javnih preduzea u konsolidovani prikaz budzeta; · Nastaviti jacati upravljanje resursima kod direktnih budzetskih korisnika (tj. postavljanjem glavnog finansijskog sluzbenika); · Jacati aranzmane za upravljanje javnim dugom, u sklopu razvoja Trezora; i · Usvojiti Zakon o vrhovnoj revizorskoj instituciji i uspostaviti VRI na osnovu modela eksterne revizije odabranim od strane Vlade. - 62 - IZVORI17 Bender C. (2001) Pension Reform in Montenegro: Finding and Recommendations. USAID. Deloitte & Touche (2002). Republicki fond penzijskog i invalidskog osiguranja: Izvjestaj o finansijskom poslovanju za 2001. godinu. Podgorica. Deloitte & Touche (2001). Izvjestaj nezavisnog revizora Vladi Crne Gore o Prijedlogu zavrsnog plana budzeta Republike Crne Gore za 2000. Ministarstvo finansija, Republika Crna Gora (2001). Nacrt instrukcija za trezor. Podgorica. Fowler, M. S. (2001). Penzijski sistem u Crnoj Gori. Za PIO i Barents Group. Podgorica. Vlada Crne Gore (2001). Strategija ekonomske reforme i oporavka. Podgorica. Izvjestaj o poslovanju Republickog Fonda za zdravstvo, Podgorica, razlicite godine. Institut za strateske studije i prognoze (Podgorica) i CEPS (Belgija). Montenegro Economic Trends (MONET), razlicite godine. Palacios, R., Pallarès-Miralles, M. (2000), "International Patterns of Pension Provision, mimeo, World Bank, Washington D.C. Republicki Fond za Zdravstvo (2000). Finansijski plan za 2001. godinu. Podgorica. Vlada Republike Crne Gore. Prijedlog zavrsnog racuna budzeta Republike Crne Gore, Podgorica, razlicite godine. Vlada Republike Crne Gore. Nacrt zakona o budzetu Republike Crne Gore, Podgorica, razlicite godine. 17Navedeni su izvori koji nijesu ukljuceni u drugi tom. - 63 - - 64 - MAPA: SRBIJA I CRNA GORA