32087 Colombia: Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura Informes de Base Sector Transporte Germán Ospina Septiembre 1, 2004 Finance, Private Sector and Infrastructure Unit Latin America and the Caribbean DOCUMENTO DEL BANCO MUNDIAL Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia TABLA DE CONTENIDO 1.INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 12 2.LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE............................... 14 3.INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO ................................................................ 17 3.1.CARACTERIZACIÓN FÍSICA DE LOS SUBSECTORES ............................................................ 17 3.1.1.General ........................................................................................................................ 17 3.1.2.Infraestructura Vial ..................................................................................................... 19 3.1.3.Transporte Carretero de Cargas................................................................................. 25 3.1.4.Transporte Carretero de Pasajeros............................................................................. 30 3.1.5.Transporte urbano....................................................................................................... 31 3.1.6.Transporte rural .......................................................................................................... 34 3.1.7.Vías Férreas y Transporte Ferroviario de Carga ....................................................... 35 3.1.8.Puertos y vías navegables............................................................................................ 38 3.1.9.Aeropuertos ................................................................................................................. 42 3.1.10.Transporte aerocomercial ......................................................................................... 44 3.1.11.Transporte multimodal y gestión logística ................................................................ 46 3.2.CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS SUBSECTORES ................................................... 47 3.2.1.General ....................................................................................................................... 47 3.2.2.Infraestructura vial...................................................................................................... 48 3.2.3.Transporte de carga por carretera.............................................................................. 49 3.2.4.Transporte carretero de pasajeros .............................................................................. 50 3.2.5.Transporte urbano....................................................................................................... 50 3.2.6.Ferrocarriles de carga ................................................................................................ 51 3.2.7.Puertos y vías navegables............................................................................................ 52 3.2.8.Navegación fluvial y marítima .................................................................................... 53 3.2.9.Aeropuertos ................................................................................................................. 53 3.2.10.Transporte aerocomercial ......................................................................................... 54 3.2.11.Transporte multimodal y gestión logística ................................................................ 55 3.3.ESTIMACIÓN DE NECESIDADES DE INVERSIÓN PARA EL CRECIMIENTO ............................. 55 3.3.1.Necesidades de inversión en vías .............................................................................. 56 3.3.2.Necesidades de inversión en ferrocarriles .................................................................. 60 3.3.3.Necesidades de inversión en vías fluviales.................................................................. 60 3.3.4.Necesidades de inversión en puertos marítimos ......................................................... 60 3.3.5.Necesidades de inversión en infraestructura aeroportuaria....................................... 60 3.3.6.Necesidades de inversión en transporte urbano, SITM............................................... 60 3.3.7.Necesidades de inversión en materia de mejoramiento de accesibilidad .................. 60 3.3.8. Priorización de las necesidades de inversión............................................................. 61 4.INFRAESTRUCTURA Y POLÍTICA SOCIAL.......................................................... 63 4.1.CARACTERIZACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES.................................................................... 63 4.2.EL COSTO DE MEJORAR LA ACCESIBILIDAD ...................................................................... 64 4.2.1.Regiones con problemas de accesibilidad .................................................................. 64 4.2.2.Restricciones Socio Ambientales ................................................................................. 67 4.3.OTRA VISIÓN DE LOS PROBLEMAS DE ACCESIBILIDAD...................................................... 68 4.4.DEFINICIÓN DE METAS..................................................................................................... 72 2 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 5.FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA ................................................ 74 5.1.BALANCE FINANCIERO DEL SECTOR................................................................................. 74 5.1.1.Análisis de inversiones históricas en el sector ........................................................... 74 5.1.2.Fuentes de financiación .............................................................................................. 80 5.1.3.Plan de inversiones y su financiamiento ..................................................................... 83 5.1.4.Balance de inversiones e ingresos.............................................................................. 87 5.2.EVALUACIÓN DE SUFICIENCIA, EFICIENCIA Y EQUIDAD DEL GASTO PÚBLICO................... 88 5.3.EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA IMPOSITIVA....................................................................... 92 5.4.INVERSIÓN PRIVADA ........................................................................................................ 93 5.4.1.Evolución del programa de concesiones ..................................................................... 93 5.4.2.Resultados y programa a futuro .................................................................................. 96 6.MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO....................................................... 99 6.1.MARCO NORMATIVO Y LEGAL ......................................................................................... 99 6.1.1.Antecedentes ................................................................................................................ 99 6.1.2.La situación actual .................................................................................................... 100 6.1.3.Resultados de la reforma institucional ..................................................................... 106 6.2.NATURALEZA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS ................................................................... 108 6.3.FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES SECTORIALES..................................................... 109 6.4.COMPETENCIA ............................................................................................................... 109 7.CONCLUSIONES ......................................................................................................... 112 3 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia LISTA DE TABLAS TABLA 1. RELEVAMIENTO DE SECTORES ............................................................. 14 TABLA 2. FRECUENCIAS HISTÓRICAS DEL TPD (NÚMERO DE ESTACIONES DE CONTEO)..................................................................................................................... 23 TABLA 3. DISTRIBUCIÓN DE LA RED DEL INVIAS POR RANGO DE TPD (KM.).................................................................................................................................... 24 TABLA 4. MOVILIZACIÓN DE CARGA POR CARRETERA (MILES DE TONELADAS).................................................................................................................... 28 TABLA 5. SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO...................... 33 TABLA 6. RED FERROVIARIA NACIONAL .............................................................. 36 TABLA 7. MOVIMIENTO PORTUARIO DE COMERCIO EXTERIOR EN EL 2003 (TONELADAS)................................................................................................................... 39 TABLA 8. RED FLUVIAL NAVEGABLE EN EL 2002 (KM.) .................................... 40 TABLA 9. MOVIMIENTO DE CARGA FLUVIAL, 2002, TONELADAS ................ 41 TABLA 10. AEROPUERTOS Y PISTAS REGISTRADOS EN EL 2002 .................... 43 TABLA 11. MOVIMIENTO AEROCOMERCIAL DE PASAJEROS......................... 44 TABLA 12. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL .................................................................................................................................... 49 TABLA 13. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS ............................................................................................ 49 TABLA 14. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE CARRETERO DE PASAJEROS...................................................................................... 50 TABLA 15. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE URBANO51 TABLA 16. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE RURAL.. 51 TABLA 17. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS FERROCARRILES DE CARGA ............................................................................................................................... 52 TABLA 18. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE PUERTOS MARÍTIMOS .. 52 TABLA 19. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LA NAVEGACIÓN MARÍTIMA Y FLUVIAL ................................................................................................. 53 TABLA 20. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LOS AEROPUERTOS ....... 54 TABLA 21. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE AEROCOMERCIAL ......................................................................................................... 54 TABLA 22. CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DEL TRANSPORTE MULTIMODAL Y LA GESTIÓN LOGÍSTICA ............................................................ 55 TABLA 23. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE CAPACIDAD EN LA RED PAVIMENTADA DEL INVIAS ....................................................................................... 58 4 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia TABLA 24. PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE................................................................................................................... 61 TABLA 25. CENTROS POBLADOS CON Y SIN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE................................................................................................................... 69 TABLA 26. RESULTADOS DE DISTANCIAS Y TIEMPOS DE VIAJE ................... 70 TABLA 27. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DE LA APROPIACIÓN FINAL, LOS COMPROMISOS Y LOS PAGOS EN LA INVERSIÓN (MILLONES DE DÓLARES DE 2003).......................................................................................................... 76 TABLA 28. COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN COMPROMETIDA POR ENTIDAD, MILLONES DE DÓLARES DE 2003.......................................................... 76 TABLA 29. INVERSIÓN REGIONAL CENTRAL DE DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS EN TRANSPORTE ................................................................................. 78 TABLA 30. INVERSIÓN TOTAL EN EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES 2003.................................................................................................................. 79 TABLA 31. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR ............................... 80 TABLA 32. INGRESOS PERCIBIDOS POR EL SECTOR PROVENIENTES FUENTES PROPIAS, MILLONES DE DÓLARES....................................................... 81 TABLA 33. RECAUDO POR CONCEPTO DE PEAJES EN LA RED TRONCAL A CARGO DE INVIAS.......................................................................................................... 81 TABLA 34. INGRESOS REGIONALES RELACIONADOS CON EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES ................................................................ 82 TABLA 35. PLAN DE INVERSIONES PARA EL PERIODO 2004-2010. (CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES)...................................................................................... 83 TABLA 36.INGRESOS POR CONCEPTO DE PEAJES, MILLONES DE DÓLARES........................................................................................................................... 85 TABLA 37. INGRESOS CORRIENTES UAEAC, MILLONES DE DÓLARES........ 86 TABLA 38. OTROS INGRESOS DEL SECTOR. MILLONES DE DÓLARES......... 87 TABLA 39. INGRESOS PROPIOS DEL SECTOR. MILLONES DE DÓLARES..... 87 TABLA 40. BALANCE DE INVERSIONES E INGRESOS DEL SECTOR TRANSPORTE. MILLONES DE DÓLARES ................................................................ 88 TABLA 41. BALANCE INCLUYENDO INVERSIÓN MEDIO DE ENTES TERRITORIALES. MILLONES DE DÓLARES .......................................................... 88 TABLA 42. INVERSIÓN DEPARTAMENTAL EN TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES........................................................................................................................... 90 TABLA 43. PARTICIPACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS CON PROBLEMAS DE ACCESIBILIDAD EN LA INVERSIÓN DEPARTAMENTAL............................. 90 TABLA 44. INVERSIÓN REGIONAL 2001 POR CADA 1000 HABITANTES. MILES DE DÓLARES ...................................................................................................... 91 5 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia TABLA 45. INGRESOS PERCIBIDOS POR EL SECTOR PROVENIENTES DE ALGUNAS FUENTES, MILLONES DE DÓLARES .................................................... 92 TABLA 46. IMPUESTOS Y TASAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. MILLONES DE DÓLARES.............................................................................................. 93 TABLA 47. PARTICIPACIÓN PRIVADA EN EL SECTOR TRANSPORTE........... 93 TABLA 48. INVERSIÓN PRIVADA EN EL SECTOR TRANSPORTE, MILLONES DE DÓLARES .................................................................................................................... 97 TABLA 49. LISTADO DE NUEVOS PROGRAMAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA............................................................................................................................ 98 TABLA 50. REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR EN EL AÑO 2003 ................. 101 TABLA 51. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA.................................................................................................... 104 TABLA 52. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ...................................................................................................................... 105 TABLA 53. RESUMEN DECRETOS REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR. AÑO 2003 .................................................................................................................................... 110 6 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia LISTA DE FIGURAS FIGURA 1. INVERSIONES Y UTILIZACIÓN DE LOS DIFERENTES MODOS DE TRANSPORTE PARA EL AÑO 2002 ............................................................................. 18 FIGURA 2. EVOLUCIÓN DEL TPD MEDIO EN LAS CARRETERAS DE INVIAS22 FIGURA 3. FRECUENCIAS POR TPD POR ESTACIÓN AÑO 2002........................ 24 FIGURA 4. CADENA LOGÍSTICA DEL TRANSPORTE DE CARGA..................... 26 FIGURA 5. DISTRIBUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES ................................... 28 FIGURA 6. PROPIEDAD DEL PARQUE DE CAMIONES......................................... 29 FIGURA 7. GESTIÓN LOGÍSTICA EN EL TRANSPORTE ...................................... 47 FIGURA 8. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DEL TRANSITO EN 388 ESTACIONES DE CONTEO ........................................................................................... 56 FIGURA 9. COMPORTAMIENTO DE LAS APROPIACIONES DE INVERSIÓN EN EL SECTOR TRANSPORTE .................................................................................... 75 FIGURA 10. COMPOSICIÓN INVERSIÓN TRANSPORTE 1995............................. 76 FIGURA 11. COMPOSICIÓN INVERSIÓN TRANSPORTE 2003 ............................ 76 FIGURA 12. COMPOSICIÓN DEL RUBRO INVERSIÓN DEL SECTOR TRANSPORTE................................................................................................................... 78 FIGURA 13. COMPORTAMIENTO HISTÓRICO DE LOS INGRESOS E INVERSIÓN REGIONALES............................................................................................ 83 FIGURA 14. ESQUEMA INSTITUCIONAL DE TRANSPORTE SEGÚN LA LEY 105 ...................................................................................................................................... 102 FIGURA 15. ESQUEMA INSTITUCIONAL DEL SECTOR TRANSPORTE 2003 103 7 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia LISTA DE MAPAS MAPA 1. RED PRIMARIA 16.575 KM....................................................................... 20 MAPA 2. RED PRIMARIA Y SECUNDARIA .............................................................. 21 MAPA 3. RED PRIMARIA, SECUNDARIA Y TERCIARIA ..................................... 21 MAPA 4. TRÁFICO EN LA RED NACIONAL PARA EL AÑO 1970 ........................ 23 MAPA 5. TRÁFICO EN LA RED NACIONAL PARA EL AÑO 2002 ........................ 23 MAPA 6. RED FERROVIARIA ....................................................................................... 37 MAPA 7. RED FLUVIAL.................................................................................................. 41 MAPA 8. RED DE AEROPUERTOS Y MOVIMIENTO DE PASAJEROS............... 46 MAPA 9. NIVEL DE SERVICIO EN LA RED PAVIMENTADA A CARGO DEL INVIAS ................................................................................................................................ 58 MAPA 10. INTERVENCIONES PROPUESTAS PARA DIFERENTES ESCENARIOS .................................................................................................................... 58 MAPA 11. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL PRIMARIA ...................................... 65 MAPA 12. ACCESIBILIDAD A LAS REDES VIALES PRIMARIA Y SECUNDARIA ................................................................................................................... 65 MAPA 13. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL ............................................................ 66 MAPA 14. DENSIDAD DE POBLACIÓN EN EL 2002 ................................................ 66 MAPA 15. ACCESIBILIDAD A LA RED VIAL Y AÉREA ......................................... 67 MAPA 16. MUNICIPIOS CON ACCESO AÉREO ....................................................... 67 MAPA 17. ACCESIBILIDAD RED DE TRANSPORTE............................................... 68 MAPA 18. ZONAS DE RESTRICCIÓN SOCIO AMBIENTAL .................................. 68 MAPA 19. MUNICIPIOS SIN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE SEGÚN LA REGISTRADURÍA...................................................................................................... 69 MAPA 20. TIEMPO DE VIAJE A CAPITALES DEPARTAMENTALES................. 70 MAPA 21. DENSIDAD DE POBLACIÓN AÑO 2002.................................................... 72 MAPA 22. DENSIDAD DE POBLACIÓN AÑO 2010.................................................... 72 8 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia LISTA DE ANEXOS Anexo 1 Facturación Anexo 2 Empresas Marítimas Anexo 3 Transporte Urbano de Pasajeros Anexo 4 Inversiones Nacionales en el Sector Anexo 5 Ejecuciones Contraloría Anexo 6 Proyecciones de Tráfico Promedio Diario (TPD) Anexo 7 Nivel de Servicio Anexo 8 Accesibilidad Anexo 9 Plan de Inversiones Anexo 10 Plan de Inversiones para el Modo Vial Anexo 11 Organigrama de las Entidades del Sector 9 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia LISTA DE ABREVIATURAS ACC Asociación Colombiana de Camioneros ASECARGA Asociación Nacional de Empresas Transportadoras de Carga por Carretera ALO Avenida Longitudinal de Occidente BM Banco Mundial CAF Corporación Andina de Fomento CAR Corporaciones Autónomas Regionales CORMAGDALENA Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena COLFECAR Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera COLPUERTOS Empresa Colombiana de Puertos CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CRTR Comisión de Regulación del Transporte DNP Departamento Nacional de Planeación FEDETRANSCOL Federación de Empresas Transportadoras de Carga de Colombia FERROVIAS Empresa Colombiana de Vías Férreas FNCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales FMI Fondo Monetario Internacional GDC Gobierno de Colombia IDU Instituto de Desarrollo Urbano IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur INCO Instituto Nacional de Concesiones INVIAS Instituto Nacional de Vías MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MME Ministerio de Minas y Energía MT Ministerio de Transporte OACI Organización de Aviación Civil Internacional 10 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia PIB Producto Interno Bruto PIRM Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento SATENA Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo SPT Superintendencia de Puertos y Transporte SPR Sociedades Portuarias Regionales STF Sociedad de Transporte Ferroviario STFO Sociedad de Transporte Ferroviario de Occidente TM Transmilenio TPD Tránsito Promedio Diario UAEAC Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil 11 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Este informe de evaluación del sector transporte en Colombia fue llevado a cabo en el marco del estudio general sobre desarrollos recientes en los sectores de infraestructura, realizado por el Banco Mundial en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) El presente estudio tiene por objeto analizar el sector transporte en el contexto de problemáticas transversales que competen a todos los sectores de infraestructura en el país, tales como: el impacto de una mayor cantidad y calidad de servicios en el crecimiento económico; el grado en que estos servicios y los beneficios que se asocian a los mismos de distribuyen a través de los distintos estratos sociales y áreas geográficas; la sostenibilidad financiera del sector; y el marco institucional y regulatorio en el que las decisiones de inversión y consumo tienen lugar. 1.2. El estudio se divide en cinco capítulos principales: una sección inicial en la que se hace un mapeo general de la infraestructura de transporte y cuatro capítulos que corresponden al análisis de cada una de las problemáticas descritas anteriormente: Infraestructura y crecimiento; Infraestructura y Política Social; Financiamiento de la infraestructura; y Marco institucional y regulatorio. De esta forma, el estudio comprende un diagnóstico exhaustivo del sector y de los aspectos económicos, sociales, financieros e institucionales que inciden en su desarrollo y determinan su impacto en términos de crecimiento y equidad. Al inicio de la década de los noventa, el país se encontraba comprometido en un proceso de liberalización económica que redujo considerablemente los aranceles y permitió la entrada de capital privado en muchos sectores, previamente bajo la tutela exclusiva del Estado. Sin embargo, el país no contaba con la infraestructura adecuada para soportar los crecientes flujos de comercio y atraer la inversión extranjera que se esperaban como resultado de la apertura. La red vial tenia un estado muy pobre en términos de cobertura y condición; los niveles de eficiencia de los terminales portuarios estaban dentro de los más bajos de la región; y la infraestructura e institucionalidad del sector ferroviario se encontraban en condiciones criticas. Adicionalmente, el marco regulatorio e institucional imponía restricciones importantes a la oferta de servicios y en algunos casos resultaba en tarifas elevadas. En este contexto, el Gobierno de Colombia (GdC) lanzó un ambicioso programa de expansión y mejoramiento de la calidad de la infraestructura de transporte, basado principalmente en la participación del sector privado a través del esquema de concesiones. Es así como la inversión en transporte creció de manera importante entre 1990 y 1997. Sin embargo, como consecuencia de la crisis que afectó al país a finales de los noventa y la 12 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia concesión de los mayores proyectos de infraestructura, a partir de 1997, la inversión en el sector tuvo un marcado decrecimiento y en la actualidad se ubica en los niveles de la mitad de la década pasada. A pesar de este retroceso en la inversión, es importante resaltar que la participación del sector privado se ha extendido a todos los modos de transporte y niveles administrativos (Gobierno Central, Departamental, y Municipal) y ha traído consigo importantes mejoras en términos de inversión en infraestructura vial y productividad portuaria. En infraestructura vial, si bien ha habido dificultades relacionadas con las garantías de ingreso mínimo y otros compromisos financieros asumidos por el GdC como parte de las concesiones, el proceso ha resultado en el desarrollo y mantenimiento eficiente de la infraestructura, principalmente en los accesos a las grandes ciudades. En puertos, la vinculación del capital privado ha resultado en una mayor productividad, en una ampliación de la oferta y mejora en la calidad de los servicios, y en menores costos. Los resultados de las concesiones de la infraestructura ferroviaria y aeroportuaria no han sido completamente evaluados aún y su importancia corresponde a los niveles de carga y pasajeros que se movilizan a través de éstas. Al mismo tiempo, el Gobierno de Colombia (GdC) ha llevado a cabo reformas institucionales tendientes a clarificar los roles en materia de fijación de políticas, regulación y supervisión por parte de cada entidad del sector. Adicionalmente, se han verificado importantes avances en la formulación e implementación de una política para transporte público urbano en ciudades de más de 600 mil habitantes, y que próximamente resultará en el desarrollo de nuevos Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) en Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Cali, Pereira-Dos Quebradas, y Soacha; y la expansión del sistema Transmilenio (TM) en Bogotá. En materia de accesibilidad, se esta desarrollando un programa de desarrollo de la infraestructura carretera, aeroportuaria y fluvial en zonas apartadas. Finalmente, se verifican importantes avances en materia de seguridad en las carreteras, los cuales se ven reflejados en una menor incidencia de atentados a la infraestructura, piratería terrestre, y secuestros. Actualmente, el GdC está evaluando nuevos proyectos de participación privada y desarrollando acciones que permitan incrementar la inversión en rehabilitación y mantenimiento de caminos; mejorar el acceso de poblaciones en regiones apartadas del país; y eliminar los cuellos de botella existentes en corredores estratégicos de comercio internacional y de integración regional. A continuación se presenta un diagnóstico del sector, incluyendo los principales desafíos y las iniciativas gubernamentales que buscan hacerles frente. El objetivo de este análisis es identificar prioridades de inversión, y necesidades de reforma , para de esta forma ayudar en la definición de una estrategia integral de apoyo del Banco para el país. 13 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 2. LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE El estudio divide el análisis del sector transporte en varios sub-sectores en los cuales se puede caracterizar física y económicamente la infraestructura de transporte y la industria de servicios asociada: (i) Infraestructura vial; (ii) Transporte carretero de cargas; (iii) Transporte carretero de pasajeros; (iv) Transporte urbano; (v) Transporte rural; (vi) Ferrocarriles de carga; (vii) Puertos y vías navegables; (viii) Aeropuertos; y Transporte aerocomercial; y (ix) Transporte multimodal y gestión logística. En la tabla 1 se presenta el impacto de cada uno de los subsectores identificados, en los temas transversales de crecimiento y productividad, el área social, el financiamiento y regulación e institucionalidad. Tabla 1. Relevamiento de Sectores Crecimiento y Regulación e Aspectos sociales Financiamiento productividad instituciones 1.Infraestructura vial ALTA ALTA ALTA ALTA 2.Transporte carretero de cargas ALTA ALTA BAJA ALTA 3.Transporte carretero de pasajeros MEDIA BAJA 4.Transporte urbano ALTA ALTA ALTA ALTA 5.Transporte rural ALTA MEDIA 6.Ferrocarriles de carga ALTA BAJA MEDIA 7.Puertos y vías navegables ALTA MEDIA ALTA 8.Navegación fluvial y marítima ALTA MEDIA MEDIA 9.Aeropuertos ALTA MEDIA MEDIA 10.Transporte aerocomercial ALTA MEDIA MEDIA 11.Transporte Multimodal ALTA ALTA Infraestructura vial. La infraestructura vial tiene un alto impacto en la productividad, el área social, el financiamiento (infraestructura y equipos) y en el tema institucional y de regulación. Se trata no solamente de la red vial primaria sino también de la secundaria y terciaria. En este sentido, la infraestructura cumple funciones de integración nacional e internacional, apoyo al comercio exterior y accesibilidad a comunidades marginadas. La infraestructura está a cargo de diferentes niveles administrativos y requiere de recursos recurrentes para garantizar su sostenibilidad en el tiempo. Transporte carretero de cargas. Se considera que tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad, en el área social y en el tema de regulación. El financiamiento del estado tiene un bajo impacto en el transporte carretero de cargas pues esta en manos del sector 14 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia privado. Solo un eficiente transporte, a precios razonables y dentro de una cadena sostenible, garantiza una adecuada distribución de mercancías. Como consecuencia del alto número de actores que participan en este subsector, la operación tiene un alto impacto social y requiere de regulación. Transporte carretero de pasajeros. No tiene mayor impacto en el crecimiento y la productividad (salvo como consecuencia de los ahorros en los tiempos de movilización que puede ser un factor que en el número de horas de trabajo) ni tampoco en el financiamiento de la red, dado que está a cargo del sector privado. Tiene un impacto medio en el área social por cuanto afecta la integración y accesibilidad de poblaciones remotas. Tiene también un impacto bajo desde el punto de vista de regulación e instituciones pues el número de actores es menor que en el transporte de carga. 1 Transporte urbano. Tiene un alto impacto en la productividad, el área social y en el tema institucional y de regulación. Por sus características, este subsector afecta la mayoría de actividades urbanas. En áreas marginadas afecta la accesibilidad y requiere de regulación para asegurar un adecuado servicio. La implantación de nuevos sistemas de transporte masivo tiene un alto impacto en el financiamiento del sector. Transporte rural. Tiene poco impacto en el crecimiento y productividad; pero, alto impacto en el área social y medio impacto en el financiamiento. Es básico para asegurar la accesibilidad e integración de poblaciones remotas y requiere de financiamiento. En algunas regiones este transporte también se realiza por vía fluvial a través de taxis fluviales. Ferrocarriles de carga. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad. Actualmente es un subsector básico para la exportación de carbón. En la medida en que se avance en la recuperación de la red férrea, existen grandes expectativas para que se convierta en un apoyo importante en la promoción del comercio exterior. En el tema social puede tener un impacto menor debido a la posible generación de actividades conexas. En el resto de temas su impacto es muy menor. Puertos y vías navegables. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad; puertos poco eficientes se convierten en una restricción para el comercio exterior. Tiene un impacto bajo en el área social y uno medio en el financiamiento por el tema de los canales de acceso a puertos marítimos y vías fluviales del interior. 2 El tema institucional portuario esta repartido entre varias entidades lo que genera problemas de ineficiencia que pueden afectar todo el comercio exterior, la gestión logística y el mismo transporte interno. Navegación fluvial y marítima. El transporte marítimo tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad. En el resto de temas su impacto es menor. La navegación fluvial hasta ahora ha tenido un bajo impacto en el crecimiento y productividad, pero la situación puede reversarse. Por ejemplo, cuando la navegación en el río Magdalena sea una verdadera opción para el transporte entre la Costa del Atlántico y el interior del país. En el área social tiene un alto impacto por cuanto en las cuencas de los ríos Atrato, Orinoco, 1 Algunas normas afectan la operación de este subsector donde se observa una alta informalidad. 2 Por ejemplo, permanente dragado en el río Magdalena y Canal del Dique y canales de acceso a las áreas portuarias de Barranquilla, Cartagena y Buenaventura. 15 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Amazonas y en el mismo río Magdalena, constituye el único modo de transporte para muchas comunidades. En el tema regulatorio tiene un impacto medio. Aeropuertos. El subsector de aeropuertos tiene un impacto alto en el tema de crecimiento y productividad y uno medio en los temas social y de financiamiento. En este sentido vale la pena anotar que en extensas zonas de la Costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía los aeropuertos y pistas existentes constituyen el único vínculo de unión de muchas poblaciones con el resto del país. Por ejemplo, el crecimiento de la región Bogotá- Cundinamarca esta íntimamente relacionado con el desarrollo del Plan Maestro del Aeropuerto de Bogotá. Transporte aerocomercial. Tiene un alto impacto en el crecimiento y productividad 3y un impacto medio en los temas social y de regulación. 4 Como se mencionó anteriormente, constituye el único medio de comunicación para muchas poblaciones aisladas. Transporte Multimodal y gestión logística. Aunque las operaciones en este subsector constituyen un bajo porcentaje del total nacional, su desarrollo tiene, sin lugar a dudas, un alto impacto en el crecimiento y productividad. Igual sucede con el tema regulatorio donde existen diversas normas nacionales e internacionales. 5 3 Por ejemplo, el movimiento aéreo de carga internacional es el principal de Latinoamérica y el quinto cuando se analizan los flujos de carga entre pares de ciudades de Estados Unidos y el resto del mundo. 4 Particularmente en lo que tiene que ver con los convenios internacionales. 5 Existe legislación nacional, normas de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la ONU y de otras instancias internacionales. 16 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 3. INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO En Colombia, los grandes centros de producción están concentrados en el interior a una gran distancia de los puertos, situación que eleva el costo de los bienes y afecta negativamente la competitividad del sector productivo. Por esta razón, el desarrollo de una infraestructura de transporte interconectada, bajo un esquema operativo que responda a las condiciones de demanda, tipo de carga y destino de los productos, es una prioridad de política para el país. Al mismo tiempo, el transporte constituye una parte importante de la economía Colombiana. Las actividades relacionadas con el transporte representaron cerca del 5 por ciento del Producto Interno bruto (PIB) del país y generaron alrededor del 8 por ciento del empleo en el 2000. Adicionalmente, el grado de aislamiento de una gran parte del territorio Colombiano constituye un aliciente para el subdesarrollo económico y social de sus poblaciones, el florecimiento de actividades ilícitas y el recrudecimiento del terrorismo. En ese sentido, el transporte tiene un rol esencial en el acceso de la población a los servicios básicos que presta el Estado y a los mercados.. El Plan Estratégico de Transporte del Gobierno Nacional para el periodo 2003-2006 reconoce el rol de inversiones estratégicas en el sector transporte en el logro de los objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo, específicamente: brindar mayor seguridad a la población e impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo. Estos dos objetivos se encuentran entrelazados en el sentido de que un mayor nivel de accesibilidad y de presencia de las instituciones del Gobierno, tiene un impacto directo en la mejora del clima de inversión y la productividad en áreas aisladas; mientras que un mayor crecimiento económico puede conducir a una disminución de las actividades ilícitas. En esta sección se presentan una caracterización física y económica de los distintos subsectores analizados y con base en ésta, y en las proyecciones de demanda por servicios de transporte, se estiman las necesidades de inversión. Las inversiones identificadas también toman en cuenta la necesidad de solucionar los principales cuellos de botella existentes en los principales corredores de comercio exterior y en áreas marginadas. 3.1. Caracterización física de los subsectores En esta sección se describen las características físicas de los sub-sectores identificados en el capítulo 1. Dado que algunos de estos sub-sectores corresponden a infraestructura y otros a los servicios de transporte que se apoyan en la misma, la caracterización física de cada uno de ellos se divide en aquella referida a las instalaciones, y la otra a los volúmenes transportados, y a los equipos y modelos operativos que soportan estos flujos en cada uno de los modos. 3.1.1. General 17 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Instalaciones físicas. La infraestructura de transporte colombiana incluye calles, carreteras y caminos, líneas férreas, vías fluviales, puertos marítimos y fluviales, aeropuertos y pistas. Esta infraestructura es operada por empresas privadas que prestan el servicio público de transporte, bajo la regulación y supervisión por parte del Estado. En el transporte aéreo existe la empresa SATENA, de carácter gubernamental dependiente del Ministerio de Defensa, que presta servicio, primordialmente, en áreas aisladas del país. En los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) también hay una empresa estatal encargada de coordinar la operación de estos sistemas. Tal es el caso de la empresa Transmilenio (TM) en Bogotá. Volúmenes transportados. En el año 2002 se movilizaron en el país 109 millones de toneladas. Considerando únicamente carreteras, ferrocarriles y transporte fluvial, cada uno de estos modos movilizó el 67%, el 29% y el 4% respectivamente. 6 Cuando el análisis se realiza con toneladas-kilómetro, la preponderancia del modo carretero se acentúa y su participación llega al 81% seguida por el transporte ferroviario con un 13 % y el fluvial con un 6%. Actualmente la carga básica de los ferrocarriles esta constituida por carbón. En este sentido existen grandes movimientos hacia los puertos de exportación, en el Caribe, entre La loma y Ciénaga (carbones del Cesar), y entre el Cerrejón y Puerto Bolívar (carbones de la Guajira). Los movimientos de carga general son bajos pues el proceso de rehabilitación de las líneas férreas bajo las concesiones ferroviarias del Atlántico y el Pacífico, aún se encuentra en ejecución. El mayor movimiento fluvial se produce en la cuenca del río Magdalena. En las otras cuencas el movimiento es menor. Sin embargo, para muchas comunidades aisladas en la costa del pacífico, la Orinoquía, la Amazonía e incluso en los afluentes del río Magdalena, el transporte fluvial constituye el medio de comunicación con el resto del país La distribución modal de la carga guarda relación con la asignación de recursos públicos para inversión, tal como puede observarse en la Figura 1. En efecto, la inversión nacional en el año 2002 (US$ 474 millones) se distribuyó así: en carreteras y caminos un 83%, en ferrocarriles el 7 %, en vías fluviales el 1 %, en puertos (canales de acceso) el 1 % y en aeropuertos el 8%.7 Figura 1. Inversiones y utilización de los diferentes modos de transporte para el año 2002 6 La cifra de 109 millones de toneladas incluye transporte aéreo y cabotaje. El primero contribuye con cerca de 100.000 toneladas y el segundo con unas 700.000 toneladas. Las cifras de cabotaje no guardan ningún patrón anual. 7 Las cifras anteriores no incluyen la inversión regional de departamentos y municipios en vías. Por ley, la inversión en puertos está en cabeza del sector privado. 18 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Distribución de la inversión pública en el 2002 Inversión total: US$474 millones Marítimo Aeropuertos 1% 8% Fluvial 1% Férreo Red 7% Terciaria 6% Carreteras 77% Distribución Modal de la Carga Distribución Modal de la Carga Total: 38,130 Mill/Ton-Km Total: 108 Millones de Toneladas (Sin incluir movimientos aéreos y cabotaje) (Sin incluir movimientos aéreos y cabotaje) Fluvial Fluvial 6% 4% Ferrocarril 13% Ferrocarril 29% Carretera 67% Carretera 81% Fuente: El Transporte en Cifras del MT, Encuestas de Carga del MT y datos del DNP. A continuación se presenta la caracterización física de los sub-sectores identificados en el capítulo 1. 3.1.2. Infraestructura Vial Colombia cuenta con una red vial aproximada de 166.233 Km.. de los cuales 16.575 Km.. (10%) constituyen la red primaria (troncales y transversales) y se encuentran a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS); 8 66.082 Km.. hacen parte de la red departamental o secundaria (39.8%); 36.736 Km.. son de carácter municipal y constituyen la red terciaria (22.1%), 34.285 Km.. estaban a cargo del antiguo Fondo Nacional de Caminos Vecinales - FNCV- (20.7%) y 12.556 Km.. no están clasificados (7.6%) .9 Desde el año 2003 la red del FNCV esta a cargo de INVIAS. El cubrimiento de cada red y su impacto en la accesibilidad e integración nacional puede observarse en los Mapas 1, 2 y 3 donde se presenta la red primaria, la red primaria y secundaria y, finalmente, el conjunto de las tres redes. La información sobre la longitud de la red vial en Colombia es incierta en términos generales. Únicamente existen datos ciertos para la red a cargo de INVIAS y unos pocos departamentos. Parte de la incertidumbre vial se origina en la forma como fueron 8 En algunos casos se incluyen también trochas. Tal es el caso de la conexión vial Leticia ­ Tarapacá en el trapecio amazónico 9 Existen varios estimativos sobre la longitud de la red vial colombiana. Estos estimativos varían entre 160.000 Km. y 180.000 Km.. En este documento se tomó la cifra actualmente considerada por el MT. Una cifra similar fue utilizada por NERA Economic Consulting en el estudio "Asesoría para el desarrollo estratégico de la Comisión de Regulación de Transporte (CRTR) y definición del marco regulatorio del sector". 19 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia construidas muchas vías, pues en su ejecución se contó con el apoyo del FNCV, los departamentos y municipios beneficiados e incluso, otras entidades como los comités de cafeteros. Al final, cada entidad incluía la vía dentro de su inventario con la consiguiente duplicidad. 10También debe mencionarse que en muchos casos, una simple explanación con buldózer es considerada como una nueva vía. Mapa 1. Red Primaria 16.575 Km. Leyenda Departamentos Red de Carrteras Red Primaria 10 Por ejemplo, en 1991 la red del FNCV se estimó en 29.577 Km.; cuando se ordenó su liquidación en 1994 dicha red era de 22.977 Km., de los cuales 7.862 Km. fueron transferidos a departamentos y municipios, de acuerdo con la política de descentralización vial imperante en ese momento; sin embargo, en 2000, una revisión del inventario fijó nuevamente la red en 34.439 Km., incluyendo los ya transferidos; quedarían entonces 26.965 Km. a cargo de este fondo. La información actual del MT reporta 36.000 Km. 20 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Leyenda Departamentos Leyenda Red Terciaria Departamentos Red de Carrteras Red de Carrteras Red Secundaria Red Secundaria Red Primaria Red Primaria Mapa 2. Red Primaria y Secundaria Mapa 3. Red Primaria, Secundaria y Terciaria 82.656 Km. 166.233 Km. Como puede observarse, existe una gran concentración de la red vial en la zona Andina, la costa Atlántica y el pié de monte de la Orinoquía. Extensas áreas de la costa del Pacífico, el Magdalena Medio, la Orinoquía y la Amazonía no cuentan con vías de comunicación. Estas zonas tienen una baja densidad de población. En cuanto hace a la calidad de la infraestructura vial es conveniente anotar que la mayor parte de la misma está constituida por calzadas bidireccionales de los carriles con ancho variable, sin bermas en muchos casos. Solo existen unos 400 Km.. de vías con doble calzada. 11En total existen unos 25.000 Km. longitudinales de vías pavimentadas (15% de la red total), de los cuales 11.741 Km. hacen parte de la red del INVIAS. 12 De acuerdo con análisis efectuados por el INVIAS en su red, en el año 2002 el 71 % de las vías pavimentadas estaban en buen estado y el resto en regular estado y mal estado. De la misma manera, de los 2.156 puentes existentes en la red nacional, la mayor parte se encuentra en buen estado. 3.2. 11 En un sentido estricto, en el país no hay autopistas con control total de accesos. Las dobles calzadas existentes, tienen un control limitado de acceso. Cabe anotar que las concesiones viales han hecho un aporte importante en la construcción de dobles calzadas en la red primaria, particularmente en los accesos a las capitales y grandes ciudades. 12 No existe mucha información sobre la red vial pavimentada a nivel departamental. En el departamento de Cundinamarca con una red total cercana a 22.000 Km., solo 2.200 Km. (10%) esta pavimentada. 21 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia La utilización de la red a cargo de INVIAS entre 1970 y 2002 señala un crecimiento continuo del mismo hasta 1999 y luego una caída. 13 El Tránsito promedio Diario (TPD) nunca ha superado la cifra de 2.350 vehículos por día (vpd) y en 2002 apenas fue de 2.047 vpd, tal como se puede observar en la figura 2. Una comparación del TPD en 1970 y en 2002 (Mapas 4 y 5), permite observar la evolución del tránsito en el país y el impacto de grandes proyectos construidos en las últimas tres décadas como son las carreteras: Bogotá- Medellín, Santa Marta-Riohacha, Bucaramanga-Santa Marta, Pasto-Tumaco, Armenia-La Paila, Popayán-Pasto y la Troncal del Magdalena Medio, entre otras. 1. Por otra parte, la infraestructura vial esta conectada con las redes viales de Ecuador y Venezuela. En este sentido, con Venezuela (frontera de 2.219 Km. de longitud) existen tres pasos de frontera en Paraguachón (La Guajira), el área de Cúcuta (puentes internacionales Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander) y Arauca (puente internacional José Antonio Páez). Con Ecuador (frontera de 586 Km. de longitud) existen dos pasos de frontera; el tradicional, en Rumichaca, une las ciudades de Ipiales (Colombia) y Tulcán (Ecuador) y uno nuevo, en San Miguel, en la Amazonía. También está en proyecto la apertura de un nuevo puente en Mataje, en la costa del Océano Pacífico, lo que ofrecería una ruta alterna para el transporte a lo largo de la costa. 14 Dentro de la Iniciativa para la Integración Regional de Sur América (IIRSA) se identificó el eje Quito ­ Bogotá ­ Caracas como un proyecto importante para el país. La construcción de este eje supone el mejoramiento de la vía de acceso al puente de San Miguel, la cual, actualmente, es de muy bajas especificaciones y la terminación de algunos sectores en Arauca, cerca de la frontera con Venezuela. 15 Figura 2. Evolución del TPD medio en las carreteras de INVIAS TPD promedio nacional 1990-2002 2,500 2,317 2,145 2,250 2,059 2,058 2,047 2,080 2,047 2,009 2,000 1,786 1,636 1,750 1,482 1,491 1,532 1,500 1,250 1,000 750 500 250 - 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 13 Este análisis se basa en la revisión del TPD medio anual calculado con base en el TPD de cada estación y su respectivo cubrimiento en kilómetros. Los informes sobre tránsito en las estaciones de peaje correspondientes al 2003, hacen prever que en ese año, la situación se reversó y el transito volvió a crecer. 14 En Colombia, la construcción de la respectiva vía de acceso se ha visto demorada por restricciones de orden ambiental 15 En su mayor parte, se trata de una vía construida por las empresas petroleras que operan en esta región del país 22 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Mapa 4. Tráfico en la red nacional para el Mapa 5. Tráfico en la red nacional para el año 1970 año 2002 En 2002 el 31% de la red tenia un TPD inferior a 500 vpd y el 2 % superior a 10.000 vpd, cifras que contrastan con las observadas diez años antes, en 1992, para los mismos rangos de TPD que eran 41% y 1% respectivamente. Es notoria, la disminución del rango inferior y el incremento de los intermedios; este hecho señala que muchas vías pueden superar la barrera en la cual es conveniente su pavimentación 16. En cambio, el rango superior solo ha tenido un leve aumento17. Como puede observarse en el Mapa 5, los mayores volúmenes de tráfico se presentan en el triángulo Bogotá ­ Medellín ­ Cali, en los accesos a las capitales, las fronteras terrestres, los puertos marítimos y los sitios de trasbordo intermodal. 18 Tabla 2. Frecuencias históricas del TPD (Número de estaciones de conteo) 16 De acuerdo con una investigación realizada por la firma Económica Consultores en 2003, la pavimentación de vías con más de 300 vpd es económicamente atractiva 17 Como la mayoría de los concesionarios viales están en este rango, no es de extrañar que los ingresos por concepto de peaje se hayan mantenido por debajo de las expectativas y que, en la mayoría de las concesiones se hayan activado compensaciones a cargo del INVIAS. 18 Nuevamente se trata de zonas donde se ubican los concesionarios viales. 23 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia RANGO TPD 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TPD 0-500 237 247 247 230 210 179 181 163 160 182 177 171 184 TPD 501-1000 144 141 138 135 132 128 121 124 116 117 129 116 108 TPD 1001-1500 82 89 82 87 81 71 82 93 92 92 94 102 103 TPD 1501-2000 70 59 65 59 76 68 76 62 69 70 74 67 72 TPD 2001-2500 50 52 45 51 49 59 45 58 58 44 55 63 59 TPD 2501-5000 102 108 125 126 131 154 159 161 159 175 165 161 163 TPD 5000-10000 76 69 68 75 81 84 81 93 95 84 82 85 83 TPD 10001-15000 12 12 11 14 13 19 26 21 27 19 22 20 21 TPD >15001 10 12 17 15 19 21 20 21 28 24 21 26 28 TOTAL 783 789 798 792 792 783 791 796 804 807 819 811 821 Fuente: procesamiento de los Conteos Manuales de INVIAS Tabla 3. Distribución de la red del INVIAS por rango de TPD (Km.) RANGO TPD 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 TPD 0-500 6.859 6.769 7.513 7.013 6.324 5.072 5.451 5.039 4.971 5.691 5.647 5.414 5.920 TPD 501-1000 2.791 2.840 2.734 2.799 3.086 3.401 2.787 2.958 2.850 3.017 2.959 2.657 2.730 TPD 1001-1500 1.968 2.123 1.784 1.881 1.531 1.417 1.881 2.178 2.318 2.048 2.233 2.417 2.543 TPD 1501-2000 1.635 1.298 1.533 1.395 1.892 1.593 1.948 1.494 1.830 1.949 2.016 1.561 1.653 TPD 2001-2500 981 1.180 1.114 1.174 979 1.378 989 1.507 1.258 931 1.272 1.383 1.508 TPD 2501-5000 1.571 1.586 1.900 2.100 2.482 2.970 3.058 3.055 3.353 3.495 3.190 3.343 3.086 TPD 5000-10000 792 777 808 926 970 1.032 1.015 1.180 1.321 1.042 1.063 1.108 1.060 TPD 10001-15000 123 96 112 126 156 235 286 219 314 187 212 204 235 TPD > 15001 47 58 81 94 114 148 146 141 235 183 167 188 196 TOTAL 16.767 16.727 17.579 17.508 17.534 17.246 17.561 17.771 18.450 18.543 18.759 18.275 18.931 Fuente: procesamiento de los Conteos Manuales de INVIAS FRECUENCIAS DE TPD POR ESTACION AÑO 2002 Longitud total 18.518 Kms TPD 0-500 TPD >15001 31,2% 1,1% TPD 10001- 15000 TPD 501-1000 1,3% 13,9% TPD 5000-10000 5,4% TPD 1001-1500 TPD 2501-5000 14,1% 16,1% TPD 1501-2000 TPD 2001-2500 9,1% 7,7% Figura 3. Frecuencias por TPD por Estación Año 2002 Finalmente, debe mencionarse como temas importantes del subsector de infraestructura vial los siguientes: · Marco institucional. Institucionalmente hay varias entidades involucradas en la gestión vial de acuerdo con la división administrativa del país. En la mayoría de los departamentos se presenta duplicidad de funciones: INVIAS, INCO, secretarias departamentales y municipales, otras entidades (IDU, fondos de valorización, comités de cafeteros, etc). En un sentido estricto la clasificación vial es administrativa más no funcional. 24 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Concentración de la red vial. Existe concentración de la red vial en el área andina; en cambio, hay regiones sin vías de comunicación. Los proyectos importantes están ubicados en los principales corredores de comercio exterior. En otras regiones del país la falta de vías es, parcialmente, suplida por el transporte fluvial y aéreo. · Tráfico. En general, las carreteras cuentan con bajos niveles de transito. Solo el 2.3% de la red primaria cuenta con volúmenes superiores a 10.000 vpd. El 45% de esta red posee un transito inferior a 1.000 vpd. Los mayores volúmenes de transito se presentan en los accesos a capitales, puertos marítimos y fronteras terrestres. · Cuellos de botella. En la mayor parte de la red no se presentan limitaciones severas de capacidad y nivel de servicio. Los mayores cuellos de botella están asociados al alto porcentaje de carreteras en regular y mal estado (29% de vías pavimentadas), las limitaciones derivadas de una geometría en difíciles condiciones topográficas y problemas puntuales en sectores específicos de la red, tales como accesos a ciudades y sitios donde se juntan el mal estado de las vías y difíciles condiciones topográficas. · Disponibilidad de información sobre el sector. Hay desconocimiento sobre la red y el estado de las vías a nivel departamental y municipal 3.2.1.1. 3.2.2. Transporte Carretero de Cargas El transporte de carga por carretera se caracteriza por la participación de un gran número de actores. En primer lugar, se tienen los generadores de carga como usuarios del servicio; luego, las empresas de carga que por ley están autorizadas para efectuar el servicio, pero que en la mayoría de los casos solo son propietarias de un equipo mínimo y, finalmente, esta el grupo de los propietarios de camiones, tal como puede observarse en la figura 3. Este sector se caracteriza por los conflictos que se generan entre los diferentes actores que hacen parte de la cadena; la informalidad que impera en las transacciones entre los mismos; y los bajos niveles de seguridad. Las empresas más organizadas están agrupadas en asociaciones gremiales, los camioneros en asociaciones de propietarios y algunos generadores participan en el Consejo de Usuarios. Las asociaciones gremiales de las cuales hacen parte las empresas del sub-sector incluyen: la Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera (COLFECAR); la Asociación Nacional de Empresas Transportadoras de Carga por Carretera (ASECARGA); y la Federación de Empresas Transportadoras de Carga de Colombia (FEDETRANSCOL). Los propietarios por su parte, están asociados en la Asociación Colombiana de Camioneros (ACC). En el Consejo de usuarios participan algunos de los más importantes generadores de carga. El consejo funciona como un foro de discusión y generación de ideas para mejorar la operación de transporte. Inicialmente, sólo se refería a temas de transporte de carga, pero recientemente, está analizando temas de logística. 25 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia En la gran mayoría de los casos las empresas actúan como simples intermediarias entre los generadores de carga y los propietarios de camiones. 19 Esta situación genera tensiones por los fletes entre los diferentes actores: los generadores con las empresas, las empresas con los propietarios y en ocasiones, los mismos propietarios con los generadores. Recientemente el gobierno tomó la decisión de establecer un costo mínimo por tonelada por ruta para regular las relaciones entre las empresas y los propietarios, con aplicación obligatoria por parte de las empresas y los generadores, pero esta decisión no ha sido bien acogida ni por las empresas ni por los generadores ya que tradicionalmente los fletes en esta actividad se rigieron por las condiciones del mercado 20. Figura 4. Cadena Logística del Transporte de Carga EQUIPO PRESTADOR DEL SERVICIO OR IGEN DESTINO EMPRESA DE TRANSPORTE USUARIO USUARIO DEL DEL SERVICIO SERVICIO PROPIETARIO DEL VEHICULO Fuente: Proyecto de documento CONPES Otros grupos intermediarios como los almacenes de depósito, los despachadores de carga, los coordinadores de carga y los coordinadores logísticos, también tienen participación en el transporte de carga. En el tema logístico, empieza a notarse un cambio importante tanto en las empresas generadoras, como en las prestadores del servicio, teniendo en cuenta que la distribución física de mercancías y el manejo de inventarios, buscando adaptarse a las necesidades actuales y que han hecho de esta materia toda una ciencia21. En el año 2000 se estima que en el país se movilizaron 73 millones de toneladas por vía terrestre, de las cuales15 millones de toneladas (21%) fueron productos agrícolas y 60% productos manufacturados. Este flujo de carga representó a su vez, una movilización de 30.538 millones de toneladas-kilómetro y una distancia media de recorrido de la carga de 418.1 kilómetros. 22 19 Como se verá más adelante, 89.128 propietarios poseen 1 camión. 20 La tabla oficial de tarifas no siempre se cumple. La Superintendencia de Puertos y Transporte vigila su cumplimiento y tiene la facultad para sancionar a los infractores ya sean empresas o generadores. 21 La Asociación Colombiana de Logística agrupa a varios operadores logísticos. 22 Dato calculado con base en la encuesta de origen y destino a vehículos de carga, MT 2000. Según dicho informe, la distancia media de los camiones C2 cargados es de 254.3 Km., de los C3 es de 361.9 Km., de los C4 es de 367.3 Km., de los C2S1 es de 466.1 Km., de los C3S2 es de 454.1 Km. y finalmente, de los C3S3 es 26 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia El parque camiones se estimó en ese mismo año en 141.000 unidades de los cuales, el 79% eran camiones de 2 ejes, el 6.5% camiones de 3 y 4 ejes, y el 14% son tractocamiones con más 5 ejes, tal como puede apreciarse en la figura 5. Este último grupo de camiones moviliza la mayor parte del comercio exterior, mientras que los otros cumplen su función a nivel interno. En esta misma figura se nota como la mayoría de los camiones de mayor capacidad operan con motor diesel (C3, C4, C2S y C3S) mientras que aquellos de menor capacidad operan con motor de gasolina y diesel (C2) 23. de 506.9 Km.. Estas dos últimas distancias guardan gran relación con la distancia entre Bogotá y Buenaventura. 23 La mayor parte de los camiones de menor capacidad operan con motor de gasolina; sin embargo, en años recientes se nota una tendencia creciente a utilizar motor diesel. En ello, indudablemente, influye el precio de este combustible. 27 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 4. Movilización de carga por carretera (Miles de toneladas) Productos Productos Productos Productos Otros Total Año agrícolas manufacturados mineros pecuarios 1996 19.991 16.703 23.799 3.096 7.579 71.168 1997 18.121 47.918 13.910 4.220 5.230 89.401 1998 18.802 46.173 11.288 3.787 4.310 84.350 1999 17.693 46.106 9.174 3.333 1.368 77.674 2000 15.541 43.960 8.283 3.869 1.379 73.034 Miles de Miles de Distancia Media Observaciones Toneladas Toneladas- de recorrido de Año Kilómetro la Carga, Km 1996 El dato de toneladas-kilómetro no estaba 71.168 disponible 1997 89.401 33.151.950 371 1998 84.350 33.710.663 400 1999 77.674 31.014.243 399 2000 73.034 30.537.951 418 Nota: Las Toneladas-Km se calcularon tomando el tonelaje movilizado por tipo de camión y multiplicándolo por la distancia media correspondiente a los viajes cargados de cada tipo de camión. La distancia media por tonelada movilizada se obtuvo dividiendo el total de Ton-Km por el total de Toneladas movilizadas. Fuente: Encuestas Anuales de Carga del MT Figura 5. Distribución del Parque de Camiones 100% Distribución del parque de Camiones Total de camiones en 2000: 140,835 C2S C3S 80% 0,6% 13,5% C4 0,1% 60% C3 C4 C3S C3 6,5% 40% C2S C2 20% 79,4% C2 0% C2 C3 C4 C2S C3S Diesel Gasolina Gas Total de camiones en 2000: 140,835 Fuente: "Parque Automotor de Transporte de Carga en Colombia", MT, 2000 Por otra parte, la propiedad de los camiones esta dividida entre propietarios individuales (personas naturales) que representan el 73.8% de todos los propietarios, empresas comercializadoras y manufactureras (18.2%), empresas de carga (2.6%) y en arriendo- leasing (5.4%). A su vez, el numero de propietarios con un vehículo representa el 81.7% del total, mientras que los propietarios con menos de 5 vehículos alcanzan el 98.4% del total. El 58% de los camiones es de modelo anterior a 1980 y el 11% de modelo posterior a 1996. 28 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Figura 6. Propiedad del parque de camiones Propiedad del parque de Camiones Rango de Camiones por Propietarios Total camiones 2000: 140,835 Total Propietarios: 89,128 Leasing 5,4% 6 - 645 Transportadora 4 a 5 1,6% 2,6% 1,9% 2 a 3 14,7% Persona Natural 1 73,8% 81,7% Comercializadora 18,2% Fuente: "Parque Automotor de Transporte de Carga en Colombia", MT, 2000 Los principales temas relacionados con el transporte de carga por carretera son los siguientes: · Estructura empresarial. Los proveedores de servicio son en su gran mayoría microempresas compuestas por pequeños propietarios de camiones que no cuentan con una visión empresarial y con una capacidad de gestión suficiente para mejorar su eficiencia y responder a las demandas crecientes de los usuarios. · Sobreoferta de camiones y concentración en algunas rutas. Existe una discusión sobre una posible sobreoferta de camiones. Sin embargo, no existe un consenso sobre este tema y podría tratarse de una concentración de vehículos en las rutas con mayor oferta de carga Por ejemplo, hay camioneros que solo operan en determinadas rutas así exista demanda de carga en otras zonas del país · Desequilibrio económico. El mercado de servicios de transporte de carga por carretera se encuentra en desequilibrio (aparentemente los ingresos de las empresas de transporte de carga son mucho menores a sus costos de operación en muchos los casos). La feroz competencia por parte de empresas informales y los altos niveles de sub-contratación, en conjunto con los elevados costos de operación, resultan en tarifas que a veces no cubren el costo real de la prestación del servicio. A su vez, estos desequilibrios generan tensiones entre los distintos actores de la cadena. · Sobrepeso de los camiones. La práctica del sobrepeso de los camiones es un común en Colombia, a pesar de los esfuerzos que se han realizado para lograr su control a través de básculas operadas por concesionarios viales y el mismo INVIAS. Su solución involucra consideraciones técnicas, económicas, políticas y un mayor control. · Aspectos regulatorios. La regulación del sector contiene algunas normas que deberían revisarse. Tal es el caso de los seguros. 29 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Pasos de frontera. Aunque existen vías de comunicación con Ecuador y Venezuela, los camiones de carga no pueden cruzar libremente las fronteras y en consecuencia, se produce una operación de trasbordo.24 Dentro del programa de la Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA) se han analizado las dificultades que se presentan y se han sugerido alternativas de solución a través de la facilitación de trámites y modalidades alternas de operación. · Seguridad en las carreteras. La seguridad sigue siendo una restricción importante, particularmente en los accesos a las ciudades. La falta de seguridad, así mismo, ha llevado a la implantación de restricciones en la operación de camiones. 25 3.2.3. Transporte Carretero de Pasajeros En el transporte público de pasajeros por carretera es prestado por empresas habilitadas por el Ministerio de Transporte (MT). Al contrario de lo que sucede con el transporte de carga, las empresas tienen un mayor grado de organización y operan su parque vehicular bajo rutas, frecuencias y horarios aprobados por el MT. 26 No hay cifras exactas sobre el movimiento de pasajeros por carretera pero en el "Transporte en Cifras" del MT se presenta para el año 2002 un estimativo de 96.1 millones de pasajeros salidos de terminales interurbanos. En este subsector existe una red de terminales de pasajeros en las capitales y principales ciudades. Sin embargo, una gran numero de pasajeros prefiere acceder al servicio en paraderos informales. Esto ocasiona que el movimiento de pasajeros, basado en la utilización de terminales, este subvalorado. Recientemente en Bogotá y otras ciudades se ha restringido la utilización de paraderos informales. Una reciente investigación del MT sobre servicios de transporte en municipios permitió establecer que solo 36 municipios, en su mayor parte ubicados en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía, no contaban con acceso a un transporte público por carretera de pasajeros . 27Sin embargo, la calidad del transporte no fue incluida en esta investigación y es probable que en muchas áreas aisladas la frecuencias sean bajas y la calidad de los vehículos deficiente. Los principales temas relacionados con el transporte de carga por carretera son los siguientes: 24 Empresas especializadas en la coordinación de cargas han obviado esta limitante. 25 A esto se suman otras restricciones como son las limitaciones a la circulación en los días festivos y dominicales. 26 Las empresas también operan bajo el principio de afiliación de vehículos utilizado en el transporte de carga pero la movilidad de vehículos entre varias empresas es mucho más difícil 27 Los municipios si acceso a servicio de transporte de pasajeros representan menos del 1.5% de la población nacional 30 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Informalidad y competencia desleal. Existe un gran nivel de competencia en la prestación del servicio por parte de numerosos vehículos no autorizados. Del mismo modo, existe una proliferación de servicios especiales con cubrimiento nacional en detrimento de las empresas establecidas. 28 · Pasos de frontera. Al igual que en el transporte de carga, a nivel internacional también se presentan restricciones para el cruce de los autobuses en las fronteras, las cuales limitan la prestación del servicio. 29 3.2.4. Transporte urbano La construcción y el mantenimiento de las calles y avenidas urbanas es una responsabilidad primaria de los respectivos municipios. 30 Institucionalmente, en la mayoría de las ciudades y poblaciones se cuenta con una oficina de obras públicas o de infraestructura, encargada de la gestión vial. En las ciudades mayores también se cuenta con una dependencia encargada de la gestión del transporte público. 31 Tradicionalmente, la movilización de pasajeros urbanos se ha realizado en vehículos de servicio público y vehículos de servicio privado. Típicamente cerca del 20 % de los viajes urbanos por día se efectúan en transporte privado y el 80 % en vehículos de servicio público. 32 Otros medios de movilización como vehículos de tracción animal o bicicletas también son utilizados, pero en menor cuantía. Desde la década de los ochenta la organización del transporte urbano es una responsabilidad municipal. La prestación del servicio esta en manos del sector privado donde conviven diferentes grupos sociales con variados intereses. Estos grupos incluyen las empresas, los propietarios de omnibuses y los conductores. Las empresas, a su vez concesionarias de las rutas, son compañías privadas propietarias de un parque vehicular mínimo que suplen sus necesidades de operación mediante el sistema de afiliación de vehículos, una característica típica del transporte colombiano. Los propietarios de vehículos por su parte, pueden clasificarse en varias categorías según el número de vehículos que posean. En muchos casos, cada vehículo opera como una pequeña microempresa. Los conductores son contratados directamente por las empresas o los mismos propietarios. Su nivel educativo y su conocimiento de las normas de tránsito es por lo general, bajo. El salario de los conductores contiene una parte fija y otra variable dependiendo del número de pasajeros transportados. Lo anterior permite maximizar los ingresos para la empresa, 28 El número de empresas de servicios especiales se incrementó significativamente en los últimos años. Estas empresas constituyen una competencia para las empresas regulares. 29 Empresas de Ecuador y Perú prestan servicio internacional en Colombia 30 En ocasiones especiales la Nación y los departamentos también participan en la ejecución de obras municipales. Tal es el caso por ejemplo, del proyecto de la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO), en Bogotá. 31 Generalmente se trata de secretarias de obras públicas y de transporte y transito, dependientes de la administración central. En otros casos, puede haber institutos descentralizados como es por ejemplo, el caso del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) en Bogotá. 32 Estimación para el caso de Bogota a comienzos del año 2000. Esta distribución contrasta con la utilización de las vías en la cual, según algunos estimativos, el transporte público utiliza el 20 % y el privado el 80 %. 31 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia pero ocasiona riesgos en la operación que son asumidos por los propietarios y conductores. Con los SITM se superan muchas de las fallas anotadas en esta nota. La normatividad local es responsabilidad de cada municipio, pero las decisiones nacionales siguen influenciando el transporte municipal en aspectos básicos. 33 Tal es el caso de la homologación de vehículos poco adecuados para el transporte urbano, la fijación de la vida útil de los omnibuses o la aprobación de servicios especiales. 34 El servicio público de transporte adolece de muchas fallas por ello, no es de sorprender que se hayan buscado diferentes formulas para reorganizar y ordenar el transporte público, y al mismo tiempo ofrecer un mejor nivel de servicio a la ciudadanía. Estas formulas abarcan un amplio espectro que va desde restricciones a la demanda en un extremo, a la utilización de nuevas tecnologías en el otro. En el primer caso, el ejemplo de Bogotá de restringir la operación de vehículos privados y públicos ha sido seguido por otras ciudades. 35 En el segundo, en la década de los años ochenta se inició la construcción del Metro de Medellín, se hicieron algunos estudios para construir la Primera Línea del Metro en Bogotá (PLM) y más recientemente, a finales de la década de los años noventa, se inauguró en Bogotá, el sistema de transporte masivo en omnibuses conocido como Transmilenio (TM). 36 La operación del sistema TM se basa en: (i) un esquema institucional en cual participan entidades oficiales y empresas privadas bajo la coordinación de la Empresa estatal TM, como ente gestor; (ii) el apalancamiento de recursos que permite una asociación público privada en la que el Estado invierte en el desarrollo de la infraestructura y el sector privado en equipos y maquinaria; (iii) la prioridad a la circulación de los omnibuses de TM frente al resto del transito mediante carriles exclusivos para omnibuses de alta capacidad y estaciones para pasajeros convenientemente localizadas y de fácil acceso; (iv) la operación de líneas troncales y alimentadoras por parte de empresas privadas; (v) y el control centralizado de la operación y recaudo único a cargo de una empresa especializada. El sistema actualmente transporta en promedio 20 millones de pasajeros al mes por las vias troncales y cubre el 15% de la demanda por transporte de pasajeros de la ciudad. Para fomentar el desarrollo de sistemas de este tipo, las Leyes 86 de 1989 y 310 de 1996, autorizan la participación de la Nación en la financiación de proyectos de transporte masivo aportando entre un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan determinados requisitos entre los cuales está que el proyecto se enmarque dentro de un sistema integral de transporte masivo. Los municipios por su parte, pueden utilizar, parcialmente, el producido de la sobretasa a la gasolina para financiar programas de transporte público. 33 Hay decretos específicos del Gobierno Nacional para regular el transporte colectivo, el servicio de taxis y los servicios especiales 34 En Bogotá operan 10 tipos diferentes de omnibuses (sin incluir los de Transmilenio) cada uno de los cuales tiene una tarifa diferente. En Medellín operan 6 tipos diferentes. 35 Bajo el programa de pico y placa tanto los vehículos privados como los de servicio público tienen restricciones de operación en determinados días y también durante determinados periodos del día 36 El decreto 3109 de 1997 define el transporte masivo como la combinación organizada de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de las necesidades de movilización urbana. 32 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Recientemente el Gobierno Nacional fijó la política para impulsar la implantación de sistemas integrados de transporte masivo (SITM) en las grandes ciudades y fortalecer la capacidad institucional para planear y gestionar el transito y el transporte a nivel urbano. 37Dicha política fija las pautas para planear y administrar el tráfico y transporte urbano e impulsar el desarrollo de SITM, en ciudades con más de 600.000 habitantes. Actualmente están en proceso los siguientes proyectos: Tabla 5. Sistemas Integrados de Transporte Masivo Sistema Longitud Vías Demanda Diaria en % Atención de la Observaciones Troncales Transporte demanda por parte Colectivo, Miles del SITM Viajes Transmilenio, Bogotá Fase 1: 41 5.963 Fase 1: 14% Fase 1 en operación Fase 1 y 2: 83 Fase 1 y 2: 23% Total Fases: 388 Total Fases: 80% SITM Cali 49 984 90% SITM Pereira- 17 348 46% Dosquebradas SITM ­ Barranquilla 15 1.135 30% SITM Cartagena 12 485 70% Transmilenio Soacha 5 240 90% SITM Bucaramanga 9 580 44% SITM Valle de 14 1.676 7% Aburrá Total 205 Promedio: 50% Fuente: Ajustes al cuadro 1 del Documento Conpes 3260 Algunos temas importantes relacionados con la forma en que actualmente se presta el transporte urbano son los siguientes: · Informalidad. Desorganización, baja calidad en la prestación del servicio (bajo nivel de control de rutas, frecuencias, horarios, ausencia de paraderos, etc.) y presencia de servicios informales. Este último tema es especialmente crítico en las zonas marginales de la periferia de las ciudades. · Cobertura. La cobertura del servicio de transporte público urbano es aceptable pero poco confiable. En este sentido, existen gran cantidad de rutas que cubren la mayoría de barrios de las ciudades; sin embargo, las frecuencias son bajas. Además, los conductores varían el recorrido de las rutas dependiendo de la demanda. Finalmente, la prestación del servicio en las áreas marginadas es precaria y se caracteriza por la utilización de vehículos poco adecuados e infraestructura en regular y mal estado. Estos elementos se combinan para que el transporte sea mas costoso que en otras áreas de la ciudad al tiempo que es menos confiable. · Parque vehicular. El servicio de transporte público urbano se presta con equipos inadecuados y antiguos.38 Específicamente, existe una tendencia hacia la utilización de vehículos de menor capacidad en detrimento de aquellos de mayor capacidad. 37Documento CONPES 3260 "Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo", 15 diciembre 2003 38 La eliminación o chatarrización de equipos sobrantes es uno de los pilares en que se fundamente la puesta en marcha de los nuevos sistemas de transporte masivo, tipo Transmilenio. 33 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Además, la antigüedad del parque es excesiva, lo cual resulta en altos niveles de contaminación e inseguridad. Lo anterior resulta en un número excesivo de vehículos de transporte público. Con la implantación de los SITM se busca racionalizar el parque mediante la chatarrización de los equipos sobrantes y aquellos que ya cumplieron con su vida útil. · Baja Productividad. El servicio de transporte público urbano se caracteriza por velocidades de operación bajas y tiempos de viaje altos. · Alta accidentalidad. El deterioro de la infraestructura, la antigüedad del parque, la ausencia de capacitación de conductores y la indisciplina de los usuarios, conllevan a una alta tasa de accidentalidad urbana del servicio público. · Elevada contaminación de aire y ruido. En este sentido, el mal estado de muchos de los vehículos públicos y privados contribuye a la contaminación en los principales corredores urbanos. 3.2.5. Transporte rural El transporte rural es el subsector en cual se tiene mayor desconocimiento. Como se señaló anteriormente, un análisis realizado recientemente por el MT estimó que solo unos pocos municipios ubicados en la Costa del Océano Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía carecían de servicio público de transporte por carretera. Sin embargo, dicha información debe tomarse con reserva pues solo incluye cabeceras municipales; no incluye por lo tanto, otras pequeñas poblaciones ubicadas en un mismo municipio. 39 A nivel rural, muchas veces el servicio es prestado de manera informal con vehículos mixtos de carga y pasajeros. Estos vehículos son de diferente tipo: en áreas indígenas, al sur de la zona andina, es común el uso de buses escalera; en la zona cafetera y en muchas otras regiones, es común el uso de camperos (tipo jeep) como taxis rurales mixtos. Sin embargo, no existe mayor información sobre las características de este transporte. Generalmente se trata de vehículos de propiedad individual agrupados en pequeñas compañías y cooperativas que prestan un servicio local, dentro de un mismo municipio. En las diferentes cuencas fluviales existen muchas localidades que cuentan con transporte fluvial, como única vía de comunicación. En estos casos, se han establecido sistemas de taxis fluviales organizados en el río Magdalena y otros tipos de organización en el resto de ríos. Sin embargo, en la mayoría de los casos, especialmente fuera del río Magdalena, el transporte se presta en condiciones precarias. 40 Los principales temas relacionados con el transporte rural son: 39 Además, muchos de los municipios que cuentan con transporte público son tan extensos que indudablemente no todas las veredas y corregimientos cuentan con servicio público. Tal es el caso por ejemplo, del municipio de Buenaventura en la costa del Pacífico o de los municipios de la Amazonía. 40 Existen algunas estadísticas sobre movimiento de pasajeros por cuenca fluvial. Dichas estadísticas señalan un bajo movimiento, pero como ya se mencionó, es el único medio de transporte para muchas comunidades 34 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Carencia de información sobre el sub-sector. En general existe un desconocimiento sobre la forma como la prestación del servicio de transporte se desarrolla en las zonas rurales del país. · Asimetría en la calidad del servicio. La calidad del servicio depende de las regiones. En áreas cafeteras, por ejemplo, se efectúa en camperos que operan como taxis rurales; en el Cauca, en cambio, se utilizan buses escalera. · Altos costes. El costo de prestación del servicio es alto debido al estado de la infraestructura y el bajo nivel de demanda. · Regulación y control. En la mayoría de los casos, se trata de un servicio municipal, regulado y autorizado por las autoridades municipales. En otros casos, no existen autorizaciones y controles. 3.2.6. Vías Férreas y Transporte Ferroviario de Carga En 1988 se suprimió la antigua empresa de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que tradicionalmente había prestado el servicio de transporte ferroviario en el país. La Ley 21 de dicho año separó las funciones de prestación del servicio de aquellas relacionadas con la infraestructura férrea, creando para el efecto dos tipos de entes: por una parte, la Sociedad de Transporte Ferroviario (STF) y la Sociedad de Transporte Ferroviario de Occidente (STFO) como operadores, y por otra, la Empresa Colombiana de Vías Férreas (FERROVIAS) que tuvo a su cargo la infraestructura ferroviaria. El esquema no funcionó (bajos niveles de carga unidos a una lenta recuperación de las líneas férreas), y el Gobierno Nacional tomó la decisión de concesionar la rehabilitación, el mantenimiento y la operación de los sectores más importantes de la red ferroviaria nacional en el interior del país. En este sentido se adjudicaron dos concesiones, una en la red del Atlántico y otra en la del Pacífico. Sin embargo, diversos problemas han impedido la oportuna ejecución de las obras y actualmente el transporte férreo, con excepción de la movilización del carbón en el Cesar (explotación del Cerrejón) y La Guajira (Línea privada de la compañía Drummond), de un servicio turístico en la sabana de Bogotá y de una pequeña cooperativa en el Magdalena Medio, solo opera en sectores específicos (Bogotá- Sogamoso y Buenaventura-Cali). En el 2003, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación de la empresa FERROVIAS, INVIAS asumió la gestión de las líneas no concesionadas de la red ferroviaria e INCO se hizo cargo de las concesiones vigentes. La red ferroviaria del país esta compuesta por 3.324 Km., de los cuales 1.991 Km. pertenecen a la red concesionada y 1.171 Km. a la red inactiva (ver tabla 6). Tabla 6. Red Ferroviaria Nacional 35 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Concesión Atlántico 1.493 Líneas en rehabilitación. Existe gran movimiento de carbón entre La Loma y Ciénaga. Pequeños movimientos de carga entre Sogamoso y Bogotá. También un pequeño movimiento de pasajeros entre Puerto Berrio y Barrancabermeja. Trocha angosta Concesión Pacífico 498 Pequeños movimientos de carga entre Buenaventura y Cali. Trocha angosta Línea de El Cerrejón 150 Movimiento de carbón. Trocha estándar. Línea privada Línea de Paz de Río 30 Movimiento de minerales. Línea electrificada con trocha angosta. Línea privada Líneas inactivas 1.171 A cargo de Invías Total 3.324 Fuente: MT y datos otras entidades De acuerdo con datos de INCO, en el año 2003 se movilizaron más de 15 millones de toneladas entre La Loma y Ciénaga (200 Km. aproximadamente) y 37.916 toneladas entre Bogotá y Belencito (250 Km.) en la red del Atlántico, contrastando con las 32.886 toneladas entre Buenaventura y Cali (distancia media de 158.7 Km.). En el Cerrejón se movieron más de 20 millones de toneladas. Solo cuando se concluya la rehabilitación de las líneas en las dos concesiones, será posible medir el impacto de estas obras en la distribución de carga a nivel nacional. P uerto B oli var S ta. M a rta Cerrej on A lga rrobo L a Lom a Chirigu ana P ale stina Gam arra B ucaram anga M e del lin P ue rto B errío B ele ncito P ue rto S a lgar L a Felisa Len gu azaqu e M ariqui ta Zarzal B og otá L a T eb aida Leyenda B uena ventura Departamentos Concesion Cali Cerrejon Red Atlántico Red Pacíf ico Red Inactiv a Mapa 6. Red Ferroviaria 36 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Los temas más importantes relacionados con el transporte férreo de cargas son los siguientes: · Especialización en el transporte de minerales. La red ferroviaria Colombia sirve principalmente el transporte de minerales (línea La Loma ­ Ciénaga en la red del Atlántico, línea de El Cerrejón, y línea de Paz del Río). Se espera que con el descubrimiento de nuevos yacimientos carboníferos en el norte del país, la producción de este mineral crezca en un 30 por ciento en los próximos 2 años, alcanzando 64 millones de toneladas en el 2006. Este crecimiento en la producción se traducirá en demandas adicionales sobre al red ferroviaria. · Estado de la red ferroviaria. Con excepción de las líneas férreas destinadas al transporte de carbón y minerales, el resto de la red (aquella concesionada y la que se encuentra bajo tutela del INVIAS) no se encuentra en un estado óptimo para su operación. Parte de esta situación resulta de la lenta rehabilitación de las líneas incluidas en las concesiones del Atlántico y el Pacífico, para el transporte de carga general. En la concesión del pacífico solo se han rehabilitado 258 Km., entre Buenaventura y Bugalagrande y se espera que la totalidad de obras restantes se completen a mediados del año 2005. En la concesión del Atlántico, el plan de obras se ha extendido de 4 a 7 años. Por otra parte, la red inactiva se encuentra en estado crítico, víctima de invasiones sobre el derecho de vía y desmantelamiento de los rieles. · Capacidad empresarial de los operadores. Las empresas operadoras actuales no tienen la capacidad técnica y administrativa suficiente para desarrollar el transporte de carga en forma eficiente y eficaz, · Utilización de otras secciones de la red. Existen expectativas para el desarrollo del transporte cargas bajo un esquema de transporte multimodal entre el interior y la costa del Atlántico. 3.2.7. Puertos y vías navegables 3.2.7.1. Puertos Marítimos El país cuenta con 183 instalaciones portuarias, de las cuales 105 son de servicio privado y 78 de servicio público. Del total de instalaciones portuarias, 46 están dedicadas al manejo de cargas de comercio exterior; mientras 9 terminales manejan carga de trasbordo internacional. En 2003 la coordinación de las concesiones y operadores portuarios marítimos pasó al INCO manteniendo el esquema básico de operación establecido por la Ley 1 de 1990. El mantenimiento y ampliación de capacidad de los canales de acceso por su parte, pasó a ser una responsabilidad de INVIAS. Las instalaciones de la antigua Empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS) en cada zona portuaria pasaron a convertirse en Sociedades Portuarias Regionales (SPR), concesionarias para la prestación del servicio marítimo, a cambio de una contraprestación. 37 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 41. En este sentido existen SPR en Santa Marta, Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y Tumaco. Estas sociedades han modernizado los terminales, mejorado sensiblemente su eficiencia, disminuido los costos de operación y las tarifas, y han introducido modernos sistemas de información / operación que facilitan la gestión portuaria. Sin embargo, frente a otros terminales del exterior, aún hay campo para mejorar. 42 Complementariamente, otras sociedades portuarias, con capital privado, se han establecido en las zonas portuarias autorizadas y movilizan volúmenes significativos de carga, como es el caso de la zona de Cartagena. Igual puede decirse de los terminales de carga especializados en el manejo de carbón. 43Aunque el manejo portuario ha mejorado, no sucede lo mismo con la evacuación de la carga pues el acceso a los puertos tiene limitaciones. Tal es el caso de Buenaventura, Cartagena y Santa Marta . 44 Los lineamientos para la expansión del sistema portuario marítimo se revisan cada dos años a través de un Plan de Expansión Portuario. En dicho plan se fijan las áreas portuarias y el tipo de servicio que se puede prestar. Tabla 7. Movimiento Portuario de Comercio Exterior en el 2003 (Toneladas) Área portuaria Importaciones Exportaciones Total Observaciones Puerto Bolívar 580.112 22.231.159 22.811.271 Carbón Santa Marta 1.197.070 2.085.080 3.262.150 SPR, general y carbón Ciénaga 1/ 0 18.617.018 18.617.018 Carbón Barranquilla 2.892.195 1.863.021 4.755.216 SPR, general y carbón Cartagena 2.159.605 5.575.375 7.734.981 SPR y otras Coveñas 0 6.463.841 6.463.841 Petróleo Tolú 107.708 357.354 465.062 Cemento Buenaventura 5.013.949 2.513.464 7.527.413 SPR, general y carbón Tumaco 7.457 45.967 53.424 SPR Total 11.958.096 59.732.279 71.690.375 Nota: 1/ American Port Company Inc (Drummond) y Prodeco. Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte En 2003 se movilizaron a través de las diversas áreas portuarias cerca de 71 millones de toneladas de las cuales 12 millones de toneladas fueron de importación (16.7%) y 59.7 millones de toneladas de exportación (83.3%), tal como puede observarse en la tabla 7. La mayor parte de las exportaciones en volumen están constituidas por carbón y petróleo. 45 41 Como su nombre lo indica, con participación regional privada y oficial. 42 En los terminales ahora es común observar la presencia de grandes grúas y otros modernos equipos que han facilitado el movimiento de contenedores. En este sentido algunos terminales empiezan a ser centros de distribución hacia otros puertos. 43 Para el manejo de carbón existen los puertos especializados de Puerto Bolívar, Prodeco, Drummond y esta en construcción el de Carbones del Caribe, cerca de Ciénaga. Las SPR a su vez, han dedicado muelles especiales a esta actividad; tal es el caso de Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura. 44 En Buenaventura por ejemplo, el ciclo de un camión desde que llega con su carga hasta cuando inicia el regreso hacia el interior del país, puede durar hasta 30 horas. En los otros terminales también se presentan problemas y por ello se esta adelantando un programa de mejoramiento de la infraestructura vial de acceso. 45 Las estadísticas marítimas para el año 2002 tienen algunas inconsistencias que están siendo revisadas por la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT). 38 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Por otra parte, en materia de canales de acceso a zonas portuarias, actualmente se analizan programas para el mejoramiento y profundización en Barranquilla, Buenaventura y Cartagena. 46 3.2.7.2. Puertos Fluviales En materia de infraestructura fluvial, institucionalmente actúan la Corporación del Valle del Magdalena (Cormagdalena) en la cuenca del río Magdalena e INVIAS en las cuencas de los ríos Atrato, Orinoco y Amazonas. La red fluvial navegable del país se estima en 18.225 Km. de los cuales 7.063 Km. permiten navegación mayor permanente y 4.210 Km. navegación transitoria 47 . El transporte fluvial en el río Magdalena opera con naves mayores (planchones hasta de 1.200 toneladas de capacidad) entre los puertos de Barranquilla/ Cartagena 48 y Barrancabermeja; entre Barrancabermeja y el interior del país la navegación se dificulta y el calado del canal navegable disminuye. 49 En las otras cuencas las condiciones físicas para la navegación son mejores pero el movimiento de carga es muy bajo. Tabla 8. Red fluvial navegable en el 2002 (Km.) Cuenca Fluvial Navegación Mayor Navegación Menor Observaciones Permanente Transitoria Magdalena 1.188 277 2.770 Ríos Magdalena y Cauca Atrato 1.075 242 3.077 Río Atrato Amazonas 2.555 1.560 6.736 Ríos Caquetá, Putumayo y otros Orinoco 2.245 2.131 5.642 Ríos Meta, Guaviare, Casanare y otros Total 7.063 4.210 18.225 Fuente: Anuario Estadístico del Modo Fluvial El Gobierno Nacional esta promoviendo la recuperación del río Magdalena y ha planteado la realización del proyecto YUMA, el cual busca la utilización del río dentro de un esquema de operación multimodal que ofrecería grandes beneficios a los usuarios del transporte. 50 En el río Meta también se han efectuado estudios e investigaciones para estimular el comercio binacional con Venezuela, pero todavía no se ha logrado un consenso con las autoridades del vecino país. Por otra parte, el Gobierno Nacional, a través del MT, también se encuentra desarrollando el componente fluvial del programa "Vías para la Paz", el cual contempla obras de adecuación y mantenimiento de muelles y obras hidráulicas en zonas de conflicto. 46 Actualmente se adelanta programa similar en Cartagena 47 Embarcaciones mayores de 20 toneladas 48 A este puerto se llega a través del Canal del Dique, una obra inicialmente construida por los españoles en el siglo XVI, ampliada y mejorada en distintas épocas posteriores de la República por el gobierno nacional. 49 Entre la costa del Atlántico y Barrancabermeja se tiene un calada alrededor de 7.5 pies, entre Barrancabermeja y Puerto Berrio dicho calado disminuye a 5-6 pies y de Puerto Berrío a Puerto Salgar cae a 3 o menos pies. 50 El programa incluye rehabilitación de puertos fluviales, garantía de calados mínimos en el canal navegable, señalización y uso de modernas tecnologías GPS para la navegación y gestión logística para el movimiento de carga 39 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia En 2002 se movilizaron por vía fluvial cerca de 4.6 millones de toneladas, de las cuales el 57.6% se transportó en la cuenca del río Magdalena. En el mapa 7 se puede observar la red fluvial caracterizada por primaria y secundaria, y el movimiento de carga en los principales puertos en el año 2002. Leyenda Red Primaria Red Secundaria Movimiento de Carga (T) 2500000 1250000 625000 Carga de Entrada Carga de Salida Mapa 7. Red Fluvial Tabla 9. Movimiento de carga fluvial, 2002, toneladas Cuenca Fluvial Carga General y Pasajeros Ganado Observaciones Petróleo Toneladas Magdalena 1.882.676 2.737.252 13.442 Petróleo y derivados, carbón y general. Incluye movimiento en embalses Atrato 2.644.866 249.425 2 Incluye movimiento de banano de exportación por caños. Amazonas 15.952 52.898 1.060 Orinoco 46.980 303.100 7.791 Incluye movimiento en embalses Total 4.590.474 3.342.675 22.295 Fuente: Anuario Estadístico del Modo Fluvial, 2002 Temas importantes en el subsector de puertos y vías navegables incluyen: · Eficiencia operativa y oferta de servicios. A pesar de la modernización y eficiencia lograda en los terminales marítimos, aún hay espacio para mejorar su operación. Este tema debería considerarse en la renegociación de las concesiones portuarias. Igualmente, debería analizarse la regulación existente para analizar la forma más conveniente de operación de las concesiones; 40 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Cuellos de botella. El acceso a los terminales marítimos sigue presentando limitaciones en materia vial. Se presentan restricciones de calado que requieren de dragados especiales en algunas zonas portuarias, particularmente en Barranquilla. · Infraestructura deficiente. El transporte fluvial sigue siendo importante para muchas comunidades aisladas de la costa del Pacífico, la Orinoquía, la Amazonía y en la misma cuenca del río Magdalena. Sin embargo el estado y las condiciones operativas de los puertos son bastante deficientes. Existen expectativas por la recuperación de la navegación en el río Magdalena y su utilización bajo un esquema de transporte multimodal. · Integración regional. A pesar de la presencia de numerosos ríos fronterizos aptos para la navegación fluvial, el movimiento internacional de carga por este modo de transporte es mínimo.. Actualmente se trata de habilitar varios de estos puertos como pasos de frontera. 3.2.8. Aeropuertos El modo aéreo sigue constituyendo un elemento básico en el transporte de pasajeros y carga, tanto a nivel nacional como internacional 51. Además, constituye un modo de transporte importante en muchas regiones aisladas, particularmente en la Amazonía, la Orinoquía y regiones de la costa del Océano Pacífico 52. En otras zonas del país se presenta una concentración de aeropuertos, como es por ejemplo, el caso del eje cafetero donde hay varios aeropuertos muy cerca uno de otro. La política aeroportuaria ha estado orientada al mantenimiento, mejoramiento y ampliación de pistas y terminales. Sin embargo, la infraestructura aeroportuaria adolece de fallas como son: terminales deficientes, falta de cerramientos, carencia de servicios, vías inadecuadas de acceso y otros. A ello se agregan presiones regionales para la ejecución de nuevas obras en detrimento del mantenimiento de las existentes. Al igual que en el caso de las carreteras, existen obras ejecutadas directamente por la la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC) y otras a través de concesiones (aeropuertos de Barranquilla, Cartagena Cali y segunda pista de Bogotá). En el año 2000 se adjudicó la concesión del aeropuerto de Cali y actualmente se trabaja en la estructuración del Plan Maestro de Bogotá y los aeropuertos de San Andrés, Providencia y Medellín-Rionegro. 53 En materia de aeronavegación se cuenta con un sistema que incluye radares de amplio cubrimiento, radio ayudas y otros sistemas satelitales y equipos de aviónica que aseguran 51 Como se mencionó anteriormente, el movimiento de carga entre Bogotá y Miami, es uno de los principales movimientos de carga entre una ciudad de Estados Unidos y otra del exterior. 52 Ver capítulo que trata sobre accesibilidad en el país. 53 El proceso es liderado por la Vicepresidencia de la República. Este proyecto ha sido considerado como básico para el desarrollo de la Región Bogotá-Cundinamarca. 41 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia la seguridad y el control de las operaciones de vuelo. En este sentido la UAEAC cuenta con un programa especial para ofrecer a los usuarios las más modernas tecnologías. En el país se estima que existen cerca de 478 aeropuertos y pistas de los cuales 16% están bajo jurisdicción de la UAEAC, y el resto pertenece a entidades territoriales tal como se detalla en la tabla 10. En general, todos los aeropuertos a cargo de la UAEAC se encuentran en buen estado, cumplen con las normas y recomendaciones de la organización de Aviación Civil Internacional (OACI), y están en condiciones de operar con aeronaves que se ajusten a sus especificaciones técnicas particulares.54 Tabla 10. Aeropuertos y pistas registrados en el 2002 Regional Aeropuertos Observaciones Bogotá 16 Aeropuertos bajo jurisdicción de la UAEAC Antioquia 16 Atlántico 16 Valle del Cauca 12 Norte de Santander 8 Meta 10 Total 78 Otros aeropuertos y pistas 435 Dato aproximado. Algunas instalaciones bajo jurisdicción de entidades territoriales y otras de carácter privado Fuente: UAEAC De los 513 aeropuertos y pistas registrados, sólo 78 están a cargo de la UAEAC. El resto, depende de entes territoriales y algunos, incluso, son de carácter privado. En la zona andina y la costa del Atlántico se cuenta con aeropuertos que ofrecen todas las facilidades para el movimiento de carga y pasajeros. En la mayoría de los antiguos territorios nacionales y la costa del Pacífico, las especificaciones aeroportuarias son menores y, en muchos casos, sólo existen pistas de aterrizaje. Actualmente están concesionados los aeropuertos de Barranquilla, Cartagena y Calí, así como la segunda pista del aeropuerto El Dorado. Hacia el futuro, se tiene previsto concesionar los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Ríonegro y San Andrés. El sistema aeroportuario juega un papel muy importante en la accesibilidad a regiones remotas donde la infraestructura vial no está presente; en este sentido, los planes de Aeropuertos para la Paz y Comunitarios juegan un papel preponderante en el tema de accesibilidad. Entre los temas más importantes relacionados con el desarrollo del sector aeroportuario se encuentran: · Mantenimiento de la infraestructura: En los aeropuertos que se encuentran en buenas condiciones es necesario llevar a cabo programas de mantenimiento preventivo para prolongar su vida útil. Adicionalmente, otros aeropuertos requieren de intervenciones de mantenimiento correctivo, ya que la condición de las pistas 54 Recientemente se han presentado problemas de seguridad relacionado con la presencia de aves en las cercanías de los Aeropuertos de Barranquilla, Cartagena e Ibagué. La UAEC se encuentra trabajando en la solución de este problemas con los Gobiernos municipales. 42 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia puede llegar a poner en peligro las operaciones aéreas. En cerramientos y terminales, el mantenimiento correctivo consiste de la rehabilitación de las instalaciones para garantizar niveles adecuados de servicio. · Financiamiento del sector: Para adelantar programas especiales como son los aeropuertos para la paz y comunitarios, existe una limitación de recursos por parte de la UAEAC y, por esta razón, el apoyo del Gobierno Nacional es básico para la financiación de este tipo de obras. · Niveles de Planificación: La interacción de la política nacional en materia de desarrollo de la infraestructura aeroportuaria con las políticas de las administraciones regionales y locales, dificultan una adecuada planificación del sector aeroportuario y resultan en decisiones sub-óptimas. 3.2.9. Transporte aerocomercial En 2002 se movilizaron en el país 7.731.585 pasajeros nacionales y 2.884.135 pasajeros internacionales (entrados y salidos), de los cuales el 92% utilizó los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Ríonegro, Cali y Barranquilla. 55 La prestación del servicio esta a cargo de empresas privadas salvo en el caso de SATENA, una empresa estatal dependiente del Ministerio de Defensa Nacional. El 80% de los pasajeros regulares nacionales se consideran dentro de un ámbito comercial troncal y el 20% restante dentro de un ámbito comercial secundario. 56 Con la apertura económica de los años noventa, entraron a operar nuevas empresas internacionales de transporte de carga y pasajeros. La reciente crisis de la aviación mundial afectó a las empresas colombianas y extranjeras, las cuales tuvieron que adaptarse a las circunstancias y reducir sus costos de operación. En este proceso una de las empresas más reconocidas salió del mercado, otra esta en proceso de reestructuración; otras sin embargo, ampliaron su cubrimiento llenado el vacío dejado por otras aerolíneas y también, nuevas empresas están en proceso de iniciar operaciones. 57 El transporte aerocomercial nacional regular cubre las capitales departamentales y otras ciudades importantes del país. Existe también una aviación regional que sirve ciudades menores y una aviación menor que en aviones de muy poca capacidad, cubre una extensa red de pistas en la Amazonía y la Orinoquía. Tabla 11. Movimiento aerocomercial de pasajeros 55 Pasajeros embarcados 56 El comercial troncal es prestado por cuatro empresas y el comercial secundario por cinco empresas. 57 La empresa ACES participante de la Alianza Summa fue liquidada en el año 2003. 43 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Año Pasajeros nacionales Pasajeros Internacionales Salidos Salidos Llegados 1998 7.950.308 1.412.458 1.375.544 1999 7.613.231 1.458.116 1.347.419 2000 7.466.330 1.546.064 1.378.341 2001 7.559.898 1.604.789 1.446.387 2002 7.731.585 1.455.163 1.428.972 2003 7.437.722 1.483.903 1.459.650 Fuente: UAEAC El transporte de carga aérea por su parte, representó en 2002 un movimiento nacional de 121.637 toneladas y uno internacional de 384.981 toneladas. Aunque los volúmenes son bajos, su valor unitario es alto, particularmente en el caso de la carga internacional. 58 Sin embargo la operación es mayoritariamente en un sentido y, en el otro, no existe la suficiente carga de compensación. El servicio regular de carga y pasajeros está concentrado en los pocos aeropuertos de la zona Andina y costa Atlántica. En cambio, el movimiento no regular, se presenta primordialmente en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. En los antiguos territorios nacionales el movimiento de carga es especialmente valioso en aquellas comunidades aisladas. En el mapa 8 se presenta la red aérea y el movimiento de pasajeros para los principales aeropuertos. Mientras el movimiento internacional de pasajeros y carga ha sido creciente, el nacional ha disminuido en forma permanente desde 1998. La caída en la demanda interna afectó la operación de las empresas nacionales regulares e incluso una de las más importantes desapareció del mercado. Igualmente se ha presentado una reorganización de horarios y frecuencias para adaptarse a la condiciones de la demanda. 58 Por ejemplo, las exportaciones de flores que en 2002 sumaron US$ 651 millones, se efectuaron por vía aérea (posiciones Nandina 0603109000, 0603104000, 0603101090 y 0603101010). En época de temporada se despachan hasta 35 vuelos diarios de carga entre Bogotá y Miami. 44 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Leyenda Departamentos Propietario Aerociv il Otros Mov imiento de Pasajeros 7500000 3750000 1875000 Nacionales Internacionales Mapa 8. Red de Aeropuertos y Movimiento de pasajeros 3.2.10. Transporte multimodal y gestión logística El papel que juega la gestión logística y el transporte multimodal apenas empieza vislumbrarse en el país, ya que tradicionalmente cada uno de los modos de transporte ha sido utilizado en forma independiente. En este sentido puede afirmarse que aunque existen muchas operaciones intermodales (contratos independientes para cada tramo) son relativamente pocas las operaciones efectivamente multimodales (contrato único para todos los tramos). Recientemente se ha comenzado a producir un cambio importante tanto en los generadores de carga como en los prestadores del servicio. En efecto, desde el punto de vista de la demanda, se esta produciendo una especialización de las oficinas encargadas del transporte y las operaciones logísticas. Por su parte, desde el punto de vista de la oferta también se esta produciendo un cambio importante, pues algunas empresas de carga y otros operadores se han ido adaptando a las nuevas circunstancias y dentro de las limitaciones del medio han empezado a ofrecer un servicio multimodal y una incipiente gestión logística. En algunos casos incluso, ofrecen una gestión logística con manejo de inventarios. 59 59 En este sentido los puertos también se han movido hacia una gestión logística de distribución. Tal es el caso de la SPR de Cartagena. 45 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Entre los factores más importantes que afectan el desarrollo del transporte multimodal y la industria de servicios logísticos en el país se encuentran: · Poca familiaridad con las nuevas tecnologías. En general, existe desconocimiento y desconfianza por parte de algunos generadores de carga para la aplicación de nuevas tecnologías. · Limitaciones legales. Presencia de limitaciones legales y operativas en la aplicación de normas internacionales · Requerimientos de seguridad. Las inspecciones de diferentes autoridades en terminales y vías de comunicación siguen constituyendo una limitante. Sin embargo, debido a la situación de país, estas inspecciones son necesarias. · Carencia de una visión integrada del tema. Por un lado no se cuenta con una infraestructura que facilite la realización de operaciones multimodales; pero al mismo tiempo se tiene la creencia de que el multimodalismo sólo se logra con inversiones en infraestructura y no se toman acciones dirigidas a ampliar la oferta de servicios de transporte. · Estructura de la demanda. Falta de compensación de flujos lo cual afecta el ingreso de contenedores al interior. Figura 7. Gestión Logística en el transporte Proveedor Proveedor Logístico Distribuidor Externo Consolidador u otro Mayorista Generador de carga Destinatario Transportador Carretera,férreo, .. Proveedor Distribuido Afiliado Puertos yTerminales r Minorista Aeopuertos, puertos, .. 2. Fuente: U.S Department of Transportation, Bureau of Transportation Statistics, "US International Trade and Freight Transportation Trends", Figure 20, 2002 3.3. Caracterización económica de los subsectores La caracterización económica del sector comprende el análisis, global para el sector en general y específico para cada sub-sector, de las siguientes variables: jurisdicción, estructura patrimonial, estructura de mercado, facturación bruta, externalidades e indicadores de desempeño. A continuación se presenta una visión global de las principales particularidades del sector en general y específica para cada uno de los sectores. 3.3.1. General 46 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Estructura jurisdiccional. A nivel general, el sector transporte se caracteriza por la gestión pública descentralizada de los activos de infraestructura, mediante administración directa o a través del esquema de concesión con el sector privado. Si bien la administración, rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura en los departamentos y municipios corresponde a estos niveles de gobierno, en la práctica el Gobierno Nacional continua ejerciendo responsabilidad sobre algunos activos de infraestructura del orden regional. En otros casos, otras entidades gubernamentales descentralizadas tienen responsabilidad sobre cierta infraestructura de transporte, lo cual ha resultado en una definición de competencias confusa en lo que corresponde a las jurisdicciones de Gobierno. Por otra parte, existen empresas de transporte con alcance nacional, regional y municipal. Sin embargo, sus operaciones continúan estando centralizadas en las rutas principales. Estructura patrimonial. En lo que compete a la participación del sector privado, ésta se ha extendido a la gestión de infraestructura en los principales modos de transporte, excepto el fluvial, y en todos los niveles administrativos (Nacional, Departamental y Municipal). El sector privado participa en la gestión de los principales puertos marítimos, tres de los aeropuertos más importantes, y en las carreteras más transitadas del país. Del mismo modo, el mantenimiento de la infraestructura vial se esta realizando a través de contratos con el sector privado. Las empresas proveedoras de servicios de transporte son de carácter privado, a excepción de la aerolínea SATENA, la cual es una sociedad de capital público que depende del Ministerio de Defensa. Estructura de mercado. El mercado de servicios de transporte de carga, a excepción del aerocomercial y marítimo, esta caracterizado por niveles altos de informalidad y fragmentación de los operadores. El mercado se caracteriza por la preponderancia de microempresas de propietarios que operan por cuenta propia o son sub-contratadas por intermediarios de transporte de carga. Se trata de un mercado en desequilibrio, en el que en muchos casos las tarifas no cubren totalmente el costo de operación y en el que la competencia genera tensiones entre los diferentes miembros de la cadena. El mercado de servicios de pasajeros tienen un mayor control, pero la existencia de compañas de servicios especiales y de transportadores informales genera altos niveles de competencia e impone presiones económicas en las firmas proveedoras. En el mercado de servicios marítimos, las prácticas de las navieras internacionales determinan la estructura de mercado y la fijación de precios; mientras que en el aerocomercial, la entrada de operadores es mayormente regulada, dada la necesidad de ajustarse a normas internacionales y los altos requerimientos de seguridad que la operación aérea implica. Externalidades negativas. Las externalidades negativas del sector están concentradas en la degradación ambiental, el deterioro de la infraestructura, los altos niveles de congestión, y la inseguridad causados por la sobreoferta de servicios de transporte. Esta se manifiesta en el gran número de vehículos de servicio que operan el transporte público urbano, y carretero de cargas y pasajeros, y la falta de atención a los reglamentos que regulan la prestación del servicio. Las externalidades negativas son particularmente notables en el transporte público urbano, aunque también se presentan a nivel del transporte por carretera. Facturación. El sector transporte constituye una parte importante de la economía Colombiana. Para la estimación de la facturación de las empresas que prestan los servicios de transporte en cada uno de los modos, se utilizó como base las cuentas nacionales que 47 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia estima el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) cada año. Esta aproximación a la facturación se debe a que el universo de empresas en cada modo es amplio y heterogéneo y a que no es posible recopilar información de la fuente primaria. Por lo anterior, el dato que se presenta para esta variable es indicativo y no debe tomarse como exacto. Indicadores de desempeño. Los indicadores de desempeño del sector han mejorado de manera importante como resultado de las reformas institucionales y la mayor participación privada. En general se tienen que se han logrado avances ostensibles en la eficiencia de la operación portuaria, y en algunos casos, en los tiempos de viaje por carretera. Los aeropuertos principales del país están en buenas condiciones de acuerdo a los criterios establecidos por la OACI. El impacto de las reformas en el sector ferroviario aún no se puede establecer en su totalidad, dado que las inversiones en la red no se han completado aún y por lo tanto, la operación se mantienen restringida. A pesar de los avances en muchos indicadores de desempeño, estos aún distan de lo esperado al inicio de las reformas, por lo que se requiere de mayores esfuerzos para modernizar el sector. 3.3.2. Infraestructura vial La infraestructura vial colombiana tiene una longitud aproximada de 166.000 Km.. Administrativamente se encuentra a cargo de INVIAS, los departamentos y los municipios. Sin embargo, en la gestión vial también participan otras entidades públicas y privadas. Anteriormente, gran parte de las actividades viales eran ejecutadas directamente por las entidades oficiales pero ahora, en la mayoría de los casos, estas actividades se realizan a través de contratos con el sector privado. 60 Tabla 12. Caracterización económica de la infraestructura vial 60 Para el mantenimiento vial, INVIAS desarrolló un eficiente sistema de administradores viales y microempresas asociativas. Este sistema, con algunas variaciones, se utiliza también, en algunos departamentos. 48 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Entidades Nacionales Entidades Entidades Observaciones Departamentales Municipales Estructura del Invías 30 Secretarías de Obras Secretarías en la Otras entidades mercado Inco o Infraestructura mayoría de los nacionales como MT y municipios DNP Estructura Red primaria a cargo de Red secundaria a cargo Red terciaria a Otras entidades públicas jurisdiccional Invías e INCO de departamentos e cargo de y privadas también Invías municipios e participan Invías Estructura Propiedad estatal Propiedad estatal Propiedad estatal Hay algunos caminos patrimonial privados y otros cuya propiedad no esta definida Facturación bruta El recaudo de peaje en No aplica No aplica No aplica Invías ascendió en 2003 a US$ 84 millones Externalidades Alta accidentalidad. Alta accidentalidad negativas Consideraciones ambientales en áreas sensibles como parques naturales, reservas indígenas, comunidades especiales y forestales Indicadores de Accidentes tránsito/10.000 veh: 601 (2002) Ver tabla de indicadores desempeño Accidentes tránsito/10.000 hab :43 ( 2002) Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.3. Transporte de carga por carretera El transporte de carga por carretera tiene un cubrimiento nacional y no existen rutas específicas. Sin embargo, existe una especialización de empresas por ruta. Por ley, el transporte público tiene que contratarse con empresas establecidas; sin embargo, en la mayoría de los casos, las empresas solo son propietarias de un reducido número de vehículos, por lo cual deben subcontratar el servicio con propietarios de camiones afiliados. Un significativo porcentaje del transporte por carretera se efectúa en vehículos de los mismos generadores de la carga, particularmente en el sector de alimentos. Tabla 13. Caracterización económica del transporte carretero de cargas 49 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia CARACTERÍSTICAS ESPECIALES OBSERVACIONES Estructura del mercado 1.215 empresas Datos de SP. El MT reporta un número menor Estructura jurisdiccional Empresas habilitadas para operación nacional. En los pasos de frontera se produce Algunas empresas también están habilitadas trasbordo de carga para transporte internacional. Estructura patrimonial Todas las empresas son de carácter privado. La propiedad de los camiones es casi unipersonal pues solo hay un reducido numero de propietarios con más de 5 vehículos Facturación bruta US$1.530 millones de 2003 Este valor incluye los ingresos de las (para el año 2000) empresas de transporte carretero de carga (74%), los ingresos percibidos por carga y descarga de mercancías (0.5%), los ingresos por servicios para transporte por carretera (23%) y otros ingresos vinculados a servicios de transporte de carga (3%) Externalidades negativas Congestión en rutas específicas y tiempos muertos Indicadores de desempeño % viajes cargados por carretera: 71.5% (2000) Indice de ocupación por movilización por carretera: 54.7% (2000) Ton-km: 30.5 millones (2000) Distancia media de la carga: 418 km (2000) 3.3.4. Transporte carretero de pasajeros El transporte intermunicipal de pasajeros une las principales ciudades, puertos, fronteras y capitales del país. Se ofrecen diversos servicios con diferentes tarifas. Al contrario del transporte de carga donde los vehículos tienen una alta edad promedio, en el transporte de pasajeros ha habido una razonable renovación del parque. Tabla 14. Caracterización económica del transporte carretero de pasajeros Características especiales Observaciones Estructura del mercado 650 empresas regulares y entre 170 y Datos de SP. El MT reporta un número menor 500 de carácter especial Estructura jurisdiccional Empresas habilitadas a nivel intermunicipal por MT y a nivel municipal por Secretarías Estructura patrimonial Empresas de carácter privado. Algunas designadas para el transporte internacional por carretera Facturación bruta US$835 millones de 2003 La cifra corresponde a los ingresos percibidos (para el año 2000) por la empresas que prestan el servicio de transporte regular y especial de pasajeros interurbano Externalidades negativas Informalidad y proliferación de servicios especiales Indicadores de desempeño Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 50 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 3.3.5. Transporte urbano De acuerdo con datos del DANE, en las 21 ciudades mayores del país se movilizan anualmente 4.3 millones de pasajeros urbanos. Estos pasajeros utilizan diversos tipos de vehículos como son: buses, busetas, microbuses y colectivos. El uso de cada uno de estos tipos de vehículos tiene a su vez, una tarifa diferente. 61 En años recientes el número de taxis se ha incrementado significativamente. Tabla 15. Caracterización económica del transporte urbano Características especiales Observaciones Estructura del mercado Numerosas empresas en los Se están implementando Sistemas Integrados municipios mayores y de Transporte Masivo (SITM) transportadores informales Estructura jurisdiccional Habilitación por S ecretarías Participación de los municipios en los SITM municipales Estructura patrimonial Todas las empresas de carácter privado Facturación bruta US$2.247 millones de 2003 Esta cifra incluye: el transporte regular y (para el año 2000) especial de pasaj eros urbano y suburbano (US$1.186 millones) y el servicio de taxis (US$1.061 millones) Externalidades negativas Informalidad, sobreoferta de parque y proliferación de servicios especiales. Indicadores de desempeño -Ocupación media (pasajeros / bus -día): 280-300 (DNP 2003) -Vehículos de transporte público colectivo por millón de habitantes: 1500 -3400 (DNP 2003) -Edad media de los vehículos de transporte colectivo: 10 -18 años (DNP 2003) -Número de pasajeros movilizados por SITM:705 millones (Transmilenio Bogota-total a Julio 2004) -Porcentaje de la demanda de transporte público atendida por los SITM en las ciudades en que se implantan: Metro de Medellín: 18% ; Transmilenio: 23% (DNP) Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades El transporte rural es el menos conocido de los subsectores analizados. En áreas aisladas su confiabilidad es reducida y la calidad de los equipos y del mismo servicio es baja. No hay estadísticas sobre este tipo de movimiento. Tabla 16. Caracterización económica del transporte rural Características especiales Observaciones Estructura del mercado Pequeñas empresas y cooperativas. Sin información Presencia de transporte informal Estructura jurisdiccional Bajo responsabilidad municipal. En el caso fluvial bajo responsabilidad del MT Estructura patrimonial Sin información Facturación bruta Sin información Externalidades negativas Confiabilidad Indicadores de desempeño Sin información Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 61 La tarifa de transporte público varía de ciudad a ciudad. En Bogotá hay cerca de 5 diferentes de tarifas dependiendo del servicio ofrecido (buses, busetas, colectivos, microbuses y Transmilenio). 51 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 3.3.6. Ferrocarriles de carga Desde mediados de la década de los años noventa el transporte férreo ha estado paralizado, salvo en lo que se refiere al transporte de minerales. Los dos concesionarios férreos son a su vez, los operadores del sistema, pero a la fecha, se han movilizado volúmenes muy bajos de carga. El movimiento de carbón se realiza a través de dos empresas privadas: Drummond y El Cerrejón, la primera opera en la línea del Atlántico entre la Loma y Ciénaga y, la segunda, opera una línea privada entre El Cerrejón y Puerto Bolívar. Tabla 17. Caracterización económica de los ferrocarriles de carga Características especiales Observaciones Estructura del mercado Dos concesiones operadoras de carga, Adicionalmente, dos proyectos mineros un operador de carbón ubicado en El Cerrejón y Paz de Río Estructura jurisdiccional Concesionarios privados controlados por INCO Estructura patrimonial Carácter privado Facturación bruta US$4 millones de 2003 Esta facturación corresponde al año 1999. Externalidades negativas No hay movimiento salvo carbón y minerales Indicadores de desempeño Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.7. Puertos y vías navegables Desde la reforma portuaria de 1991 los principales terminales marítimos dejaron de ser administrados a nivel nacional y pasaron al nivel regional, bajo supervisión inicial del MT, la Superintendencia de Puertos y más recientemente, INCO. El mantenimiento de los canales de acceso pasó a ser una responsabilidad de INVIAS. Tabla 18. Caracterización económica de puertos marítimos 52 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Características especiales Observaciones Estructura del mercado 23 concesiones portuarias, 45 muelles SPR en Santa Marta, Barranquilla, Cartagena, homologados, 19 licencias portuarias. Buenaventura y Tumaco Incluyen puertos especializados, SPR y otros terminales. El mantenimiento de los canales de acceso es una responsabilidad de Invías Estructura jurisdiccional Empresas privadas y mixtas vigiladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte Estructura patrimonial Empresas privadas y mixtas Facturación bruta Externalidades negativas Consideraciones ambientales en cercanía de áreas turísticas Indicadores de desempeño Tiempos de espera de barcos antes de Datos preliminares iniciar labores: 1.4 horas (2002) Tiempo espera total de barcos: 51.7 horas (2002) Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.8. Navegación fluvial y marítima Colombia posee áreas portuarias tanto en el Atlántico como en el Pacífico. Los puertos son servidos por empresas de diversa bandera que cumplen itinerarios preestablecidos o mediante servicios especiales. El transporte fluvial por su parte, se concentra en productos específicos como petróleo y carbón. Es sin embargo, básico para la comunicación de comunidades aisladas. Tabla 19. Caracterización económica de la navegación marítima y fluvial Características especiales Observaciones Estructura del mercado 8 empresas nacionales y 89 empresas Con la apertura económica de los años noventa internacionales de navegación y la eliminación de la reserva de carga, las marítima internacional. empresas navieras nacionales prácticamente Dos empresas fluviales grandes y desaparecieron. Actualmente solo hay empresas numerosas pequeñas menores y de cabotaje. En el área fluvial las empresas mayores funcionan en el río Magdalena Estructura jurisdiccional Empresas marítimas habilitadas por la Dirección General Marítima (DIMAR) del Ministerio de Defensa Empresas fluviales habilitadas por MT Estructura patrimonial Todas las empresas de carácter privado Facturación bruta US$184 millones de 2003 El 35% corresponde al transporte marítimo y el (para el año 2000) restante, 65% al transporte fluvial. Externalidades negativas Indicadores de desempeño Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.9. Aeropuertos 53 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Dada la difícil topografía y la falta de infraestructura vial en algunas regiones del país, el transporte aéreo siempre ha jugado un papel importante en la vida económica del país tanto para el transporte de pasajeros como para la carga. Además, en el caso de los antiguos territorios nacionales y la costa del Pacífico, la disponibilidad de infraestructura aeroportuaria es básica para la comunicación de comunidades aisladas. Tabla 20. Caracterización económica de los aeropuertos Características especiales Observaciones Estructura del mercado 513 aeropuertos y pistas autorizados Concentración de pistas en la Orinoquía y la Amazonía Estructura jurisdiccional 78 aeropuertos a cargo de la UAEAC. Los restantes son de carácter territorial y/o privado Estructura patrimonial Aeropuertos y pistas públicos y privados Facturación bruta Externalidades negativas Consideraciones ambientales por ruido en áreas urbanas Indicadores de desempeño Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.10. Transporte aerocomercial Como se mencionó anteriormente, el transporte aéreo tiene un gran desarrollo en Colombia. Operan empresas nacionales y extranjeras. El transporte de carga moviliza bajos volúmenes de carga comparado con otros modos de transporte, pero con un alto valor unitario. De hecho el comercio internacional por vía aérea apenas representa el 1% del tonelaje movilizado, pero más 15% del valor de dicho comercio. 62Por otra parte, el servicio aéreo cumple un papel importante para las comunidades aisladas localizadas en la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía. Tabla 21. Caracterización económica del transporte aerocomercial 62Datos correspondientes a 2002 54 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Nacional Internacional Observaciones Estructura del mercado 9 empresas 27 empresas de Empresas internacionales que pr estan regulares de pasajeros, 15 empresas servicio a Colombia de acuerdo con pasajeros, 10 de carga Convenios Internacionales empresas regulares de carga, 16 empresas de aerotaxis y regional no regular Estructura jurisdiccional Empresas Empresas privadas nacionales habilitadas por la UAEAC Estructura patrimonial Empresas nacionales y privadas con excepción de Satena Facturación bruta nacional US$997 millones de US$800 millones corresponde al 2003 transporte de pasajeros y US$117 (para el año 2000) millones de carga y US$80 millones por alquiler de aeronaves con tripulación Externalidades negativas Indicadores de desempeño Tiempo promedio Cumplimiento de vuelos: de demora: 47 min 84% (2003) (2003) Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.3.11. Transporte multimodal y gestión logística En materia logística existe muy poca información. Sin embargo, la impresión generalizada es que se están produciendo cambios importantes desde el punto de vista de la oferta y también de la demanda. Tabla 22. Caracterización económica del transporte multimodal y la gestión logística Características especiales Observaciones Estructura del mercado Sin información Estructura jurisdiccional Legislación nacional por Involucra aspectos de transporte, comercio exterior y cuenta de los Ministerios de aduaneros Comercio Exterior y de Transporte Estructura patrimonial Existen operadores y Existe una asociación logística colombiana coordinadores logísticos de carácter privado Facturación bruta Sin información Externalidades negativas Sin información Indicadores de desempeño Sin información Fuente: Elaboración propia con base en datos de las entidades 3.4. Estimación de necesidades de inversión para el crecimiento Las necesidades de inversión se estiman en forma independiente para cada uno de los modos de transporte. 55 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 3.4.1. Necesidades de inversión en vías 3.4.1.1. Mejoramiento y ampliación de la red primaria actual La metodología utilizada contempló las siguientes etapas: (i) Estimación de la demanda futura en la red troncal; (ii) Comparación entre la infraestructura requerida por la demanda de tráfico y la oferta de infraestructura; (iii)Determinación de las obras requeridas para suplir las deficiencias de capacidad de la red actual y los cuellos de botella identificados. El Tránsito Promedio Diario (TPD) en Colombia presenta un crecimiento acentuado hasta 1997. A partir de dicho año, la tasa de crecimiento del tránsito es decreciente, tal y como puede observarse en la figura 5, para una muestra de 368 estaciones de conteo. 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 1975 1980 1985 1990 1995 2000 TPD Figura 8. Comportamiento Histórico del Transito en 388 estaciones de Conteo Ante la ausencia de información sobre proyecciones de tránsito, la consultoría realizó dos ejercicios econométricos para determinar la relación existente entre el crecimiento económico, medido como el cambio porcentual en el Producto Interno Bruto -PIB-, y el tránsito circulante por las carreteras de la red troncal nacional63. El primero consistió en estimar la relación de largo plazo entre el TPD y el PIB; para ello, se agregaron los tráficos de todas las estaciones de conteo que cuentan con información para el período 1971-2002. 64 .El segundo buscó determinar la elasticidad ingreso del TPD en cada estación de conteo; para ello se estimó una ecuación doble logarítmica entre el TPD y el PIB. 65 63 El ejercicio no puede ser replicado para las carreteras secundarias y terciarias, dado que no se cuenta con datos de tránsito en dichas vías. 64 Para el ejercicio econométrico, se consideraron únicamente aquellas estaciones de conteo que contaban con información para todo el período; esto es, 368 estaciones. En el anexo se presenta el listado de las estaciones incluidas en el ejercicio. 65 Cabe anotar que se siguió la metodología desarrollada por Económica Consultores en su estudio sobre evaluación de la Red Vial Nacional. 56 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia En el análisis realizado, se plantearon tres escenarios de crecimiento anual del PIB: (i) Piso: 3.5% anual para todo el horizonte de proyección.; (ii)Intermedio: 3.3% en el 2004, 3.7% en el 2005 y 3.9% en el 2006;66 y (iii) Techo: 5.0% anual para todo el horizonte de proyección. Los ejercicios anteriores permitieron establecer la demanda de tránsito para cada uno de los tramos de la red troncal en un horizonte de 10 años, de acuerdo a un escenario pre- determinado de crecimiento del PIB. La elasticidad de largo plazo se aplicó a aquellas estaciones que no contaban con una serie histórica de datos y que, por tal motivo, se excluyeron del segundo ejercicio econométrico. El modelo econométrico utilizado y los resultados del ejercicio de proyección de tráfico se incluyen en anexo magnético del informe. Posteriormente, se efectuó un análisis de capacidad y nivel de servicio en cada tramo vial, de acuerdo con la metodología establecida por INVIAS en el "Manual de Capacidad para Carreteras de Dos Carriles".67 Para ello, se utilizaron las proyecciones de demanda previamente realizadas y el inventario geométrico de vías disponible en el instituto68. Los cálculos efectuados en este análisis también se presentan en el anexo magnético. 69 Para identificar las obras requeridas, se definieron tres tipos de intervención que permiten suplir las deficiencias de infraestructura, que afectan la capacidad y el nivel de servicio de la red primaria pavimentada: (i) Intervenciones para ampliar la sección transversal de la vía, en lo que se refiere al ancho de carril y de bermas. En el ejercicio, se identificaron los tramos de la red que tenían un ancho de carril y berma inferior a 3.0 y 1.0 metro, respectivamente. (ii) Intervenciones sobre el estado de la superficie de rodadura. (iii) Intervenciones que implican ampliar de una calzada a dos calzadas para mejorar la capacidad de la vía. (iv)Cuellos de botella. Simultáneamente se analizaron tres escenarios de intervención en el tiempo: (i) Obras inmediatas (año 2.004), que tienen por objeto mejorar la geometría de las vías y rehabilitar aquellos tramos que se encuentran en regular y mal estado; (ii) Obras en el mediano plazo (año 2010); y (iii) Obras en el largo plazo (año 2015). En los escenarios de mediano y largo plazo se identificaron las necesidades de ampliación a doble calzada en aquellos tramos donde el crecimiento de la demanda en el tiempo, genera limitaciones de capacidad. En estos escenarios, se asumió que todos los tramos de la red ya se encontraban en buen estado (IRI aceptable) y que la sección transversal cumple con los estándares geométricos mínimos (ancho de carril 3.0 m y ancho de berma 1.0 m). Las intervenciones resultantes del ejercicio que se presenta a continuación, corresponden a las 66 El escenario intermedio corresponde a las proyecciones realizadas por el FMI. A partir del 2006 se supone un crecimiento constante del PIB de 3.9%. 67 El Manual fue desarrollado para INVIAS por la Universidad del Cauca con el auspicio del Instituto Panamericano de Carreteras. El Manual refleja las condiciones de operación en las carreteras colombianas. 68El Manual de Capacidad de INVIAS, al contrario del HCM 2.000, tiene en cuenta el estado de la superficie y admite pendientes superiores a las que normalmente se encontrarían en un análisis con el HCM. Las velocidades de referencia admisibles con este Manual, en cada nivel de servicio, son inferiores a las establecidas en el HCM. 69 Esta metodología se utilizó en el estudio de la Red Vial Nacional elaborado por la firma Económica Consultores de la red troncal pavimentada para el DNP. Los resultados de este estudio sirvieron de base para la elaboración del Documento CONPES 3272 "Política Integral de Carreteras". 57 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia intervenciones mínimas que deben ejecutarse. Lo anterior significa que sólo se consideran las intervenciones sobre los tramos que se encuentran en niveles de servicio E y F y donde las intervenciones planteadas tienen un efecto positivo sobre dicho nivel. 70 Nivel de Leyenda Servicio 2004 B Departamentos C Ampliación Capacidad D Red Nacional E 2004 F 2010 2015 Mapa 9. Nivel de servicio en la red Mapa 10. Intervenciones propuestas para pavimentada a cargo del INVIAS diferentes escenarios Los resultados del ejercicio se presentan gráficamente en los mapas 9 y 10. Básicamente señalan que en el corto plazo, se deben mejorar 573 Km., rehabilitar 366 Km. y ampliar la sección transversal en 157 Km.. En el mediano plazo, se requiere la ampliación a doble calzada de 280 Km.. Tabla 23. Resultados del análisis de capacidad en la red pavimentada del INVIAS Escenario Tipo de Intervención Longitud, Km Corto plazo Mejoramiento 573 Rehabilitación 366 Ampliación 157 Subtotal 1.096 Mediano plazo Ampliación 101 Largo plazo Ampliación 179 Fuente: Elaboración propia 70 Una estimación total de las necesidades de intervención en la red vial a cargo del Invías se encuentra en el estudio de la Red Vial desarrollado por Económica Consultores en el año 2003. 58 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Con respecto a la tabla anterior, hay que tener en cuenta que el mejoramiento solo se aplicó a las vías que presentaban un nivel de servicio E o F. El Estudio de Económica Consultores plantea cifras sobre la red con bermas inferiores a 1.0 m y ancho de carril inferior a 3.0 m. 3.4.1.2. Adiciones a la red vial Como solución a los cuellos de botella que se presentan en la red vial primaria se incluyen los siguientes proyectos: · Túnel de la Línea en la carretera Bogotá ­ Buenaventura · Corredor Bogotá ­ Valle del Magdalena: Tramo La Vega ­ Villeta ­ Honda ­ Puerto Salgar · Corredor Barrancabermeja ­ Cúcuta: Tramo Bucaramanga ­ Cúcuta · Vías de acceso a los terminales marítimos de Santa Marta, Cartagena y Buenaventura · Puente sobre el río Magdalena en Yondó · Adecuación de la carretera Quito ­ Bogotá ­ Caracas, sectores Mocoa ­ San Miguel, La Cabuya ­ Tame ­ Arauca · Carretera Pasto ­ Tumaco, acceso a la carretera Quito ­ Bogotá - Caracas · Concesiones viales Briceño ­ Tunja ­ Sogamoso, Bogotá ­ Girardot, Pereira ­ la Paila, Espinal ­ Ibagué, Bello ­ Hatillo y Rumichaca ­ Pasto · Accesos a las ciudades · Mejoramiento carretera Mocoa - Pasto · Avenida Longitudinal de Occidente (ALO). · Puente sobre el río Sinú en Montería · Carretera Armenia ­ Ibagué · Carretera Bucaramanga ­ Cúcuta (alto del Escorial) · Carretera Bucaramanga - Barrancabermeja · Túnel de Occidente 3.4.1.3. Necesidades de inversión a nivel departamental y municipal Estas necesidades están orientadas hacia la rehabilitación, pavimentación y mantenimiento de la red existente. 71 No se consideran adiciones a la red. El costo de las inversiones se estimó con base en precios unitarios promedio para las actividades de mantenimiento y rehabilitación. 3.4.2. Necesidades de inversión en ferrocarriles 1. 71De acuerdo con datos del MT, la mayor parte de ésta red se encuentra en regular y mal estado. Además, según la información del MT, la mayoría tiene un TPD muy bajo. 59 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia La demanda de transporte de carbón en ferrocarriles no depende del crecimiento del PIB nacional, sino de condiciones externas. De acuerdo con los estimativos de crecimiento de la demanda, se han planteado los siguientes proyectos: · Segunda línea entre la Loma y Ciénaga para suplir el crecimiento de las exportaciones de carbón en el César · Ramal férreo entre la Loma y La Jagua · Ramal férreo entre la estación de Palestina y Tamalameque para facilitar el transporte de carbón entre el Cesar y Barranquilla · Bolombolo ­ La Felisa ­ Cartago 3.4.3. Necesidades de inversión en vías fluviales En materia fluvial se identificaron los proyectos de mejoramiento de la navegación en los ríos Magdalena y Meta. En el primer caso dentro del marco del proyecto Yuma; en el segundo, dentro de las perspectivas del comercio binacional con Venezuela. En el resto de la red fluvial se consideran obras fluviales menores. 3.4.4. Necesidades de inversión en puertos marítimos Por una parte, se consideran los proyectos de mantenimiento y profundización del canal de acceso al puerto de Barranquilla; por otra, las necesidades de modernización de los terminales a cargo de las SPR. En Barranquilla también se ha planteado la construcción de un nuevo puerto en la desembocadura del río Magdalena, donde no se presente el problema del canal de acceso. 3.4.5. Necesidades de inversión en infraestructura aeroportuaria Como proyectos se identificaron el Plan Maestro del Aeropuerto de Bogotá y los aeropuertos de San Andrés, Ríonegro y Palestina . Adicionalmente, se incluye el programa de ayudas a la navegación aérea. 3.4.6. Necesidades de inversión en transporte urbano, SITM Se incluyen los proyectos que actualmente están siendo considerados por el Gobierno Nacional como son: ampliación de TM en Bogotá, extensión de TM a Soacha, SITM de Pereira-Dosquebradas, SITM de Barranquilla, SITM de Bucaramanga y SITM del Valle de Aburrá. 3.4.7. Necesidades de inversión en materia de mejoramiento de accesibilidad Este tema se trata con mayor detalle en el siguiente capítulo. Básicamente incluye obras para mejorar la accesibilidad en áreas aisladas y áreas de conflicto social. Comprende: · Obras viales secundarias y terciarias dentro del Plan de Vías para la Paz y Plan 2.500 · Obras fluviales y muelles menores dentro del Plan de Vías para la Paz 60 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Obras aeroportuarias dentro de los planes de Aeropuertos para la Paz y Aeropuertos Comunitarios · Mejoramiento y construcción de puentes en la red terciaria 3.4.8. Priorización de las necesidades de inversión La priorización de necesidades de inversión se realizó teniendo en cuenta los principales cuellos de botella que afectan la operación del transporte en el país y el grado de preparación de los diferentes proyectos identificados. En este sentido en la tabla 24 se presentan los proyectos finalmente considerados en esta investigación: Tabla 24. Priorización de proyectos de infraestructura de transporte 61 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Subsector Proyectos Carreteras nacionales Mantenimiento, Corredores Integrales de Mantenimiento (2.000 Mejoramiento y km) rehabilitación Mantenimiento de la red no concesionada ni incluida en los corredores Integrales de mantenimiento Adiciones a la red Túnel de La Línea Túnel de Occidente Vías de acceso a zonas portuarias de Cartagena, Buenaventura y Santa Marta Carretera Quito ­ Bogotá ­ Caracas (San Miguel ­ Mocoa y La Cabuya ­ Tame ­ Arauca) Puente Yondó Mocoa ­ Pasto Avenida ALO Concesiones viales Briceño ­ Tunja ­ Sogamoso Bogotá ­ Girardot Girardot ­ Ibagué Pereira ­ La Paila Tobiagrande ­ Puerto Salgar Rumichaca - Pasto Carreteras departamentales Rehabilitación y mantenimiento de la red y municipales Ferrocarriles Doble vía entre La Loma y Ci énaga Ramal férreo La Loma ­ La Jagua Vías fluviales Proyecto Yuma para la rehabilitación de la navegación en el río Magdalena. Aeropuertos Desarrollo del Plan Maestro de Bogotá, Fase I Aeropuerto de San Andrés Aeropuerto de Ríonegro Aeropuerto de Pale stina Puertos marítimos Canal de acceso a Barranquilla Transporte urbano Ampliación SITM Transmilenio Extensión Transmilenio a Soacha, Cundinamarca SITM Valle de Aburrá SITM Calí SITM Bucaramanga SITM Barranquilla SITM Pereira-Dosquebradas Mejoramiento de Plan 2500 accesibilidad Aeropuertos comunitarios Obras fluviales Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas realizadas en el sector 62 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 4. INFRAESTRUCTURA Y POLÍTICA SOCIAL 4.1. Caracterización de políticas sociales En los últimos años la política en materia de infraestructura ha estado enfocada a ampliar su capacidad y cobertura. En este sentido, el Programa de Concesiones de Tercera Generación incluye importantes obras que amplían la capacidad del sistema vial y el Programa de Vías para la Paz, que busca ampliar y mejorar la cobertura vial en áreas deprimidas por la violencia, han jugado un papel importante. El programa Vías para la Paz hace parte del Plan Colombia e incluye inversiones en el modo carretero, obras fluviales y aeroportuarias. El Programa es financiado por la CAF y aún faltan por desembolsar US 110 millones, correspondientes a la ejecución del año 2004. El programa busca construir y mejorar la infraestructura vial primaria, secundaria, terciaria, fluvial y de puentes en forma articulada con otros proyectos del Plan Colombia, en zonas de mayor conflicto, en poblaciones con mayores necesidades y que requieran vías para el transporte y comercialización de sus productos. Se espera que el programa beneficiará a 260 municipios con la construcción y mejoramiento de cerca de 700 kilómetros de vías secundarias y mejoramiento de 10 kilómetros de vías terciarias o veredales y generará ciento cinco mil empleos entre directos e indirectos.En el marco de este programa se están llevando a cabo inversiones en la rehabilitación de caminos en zonas apartadas del país y que se encuentran afectadas por el conflicto armado. El gobierno actual, a través del Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario, ha definido como estrategia continuar con el programa de integración regional, mediante la ejecución de un plan de pavimentación de 2.500 Km. de carreteras, que cubre la red primaria, secundaria y terciaria. El Programa consiste en la pavimentación de 2.500 kilómetros aproximadamente, de vías en las diferentes redes viales. Los proyectos están siendo seleccionados por el MT y las autoridades regionales, utilizando criterios políticos, técnicos y económicos, entre los que se destacan los siguientes: Apoyo en la realización de procesos productivos; Consistencia con los planes regionales y municipales; Complementariedad ; Terminación de proyectos en ejecución Relación beneficio / costo mayor a 1 Integración regional y desarrollo de las regiones fronterizas Compromiso de los entes territoriales para asumir el mantenimiento. El programa cuenta con vigencias futuras aprobadas por el Conpes por cerca de US $ 1.000 millones, que incluyen recursos regionales de inversión, los montos asignados al programa Vías para la Paz, los recursos del Plan Nacional de Desarrollo, y otros recursos del presupuesto del sector. Así mismo, como complemento al programa anterior y con miras a garantizar la competitividad interna y externa del país, el gobierno ha diseñado el Programa Integral de 63 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Rehabilitación y Mantenimiento (PIRM), orientado ha atender la red primaria de carreteras. 72 En el subsector fluvial las acciones del Plan Vías para la Paz, se han dirigido a la construcción de pequeñas obras fluviales de apoyo a las comunidades donde este modo constituye la única opción de transporte. Adicionalmente, la recuperación de la navegación en el Río Magdalena permite desarrollar un transporte multimodal y tiene un alto sentido social. En el modo aéreo, se ha buscado atender los rezagos en infraestructura aeroportuaria, a través de un programa de concesiones en los aeropuertos de mayor tráfico y el mejoramiento de las condiciones de operación de los terminales ubicados en regiones de poca accesibilidad, a través de los programas de Aeropuertos para la Paz y Aeropuertos Comunitarios. 4.2. El costo de mejorar la accesibilidad Las inversiones requeridas para mejorar la accesibilidad de la población deben basarse en la identificación de aquellas zonas con difícil acceso y donde las concentraciones de población amerita la ejecución de programas específicos. 4.2.1. Regiones con problemas de accesibilidad La accesibilidad rural en el área andina del país esta estrechamente ligada con el transporte por carretera. A través de este modo de transporte se moviliza la mayor parte de los pasajeros y de la carga no especializada. La accesibilidad en esta área no solo depende del vinculo vial, sino también de la calidad del mismo (estado de la superficie y especificaciones geométricas) y de la disponibilidad de un servicio de transporte. En este sentido muchas comunidades tienen problemas de accesibilidad por el estado de las vías, por la ausencia de un adecuado servicio de transporte o por una combinación de estas causas. En otras áreas del país, la accesibilidad esta ligada con el transporte fluvial y el aéreo; unas pocas comunidades dependen del transporte por ferrocarril Para la identificación de regiones con problemas de accesibilidad se siguió un procedimiento progresivo que consta de la superposición gráfica del área de influencia en términos de accesibilidad de las redes viales primaria, secundaria y terciaria; la infraestructura aeroportuaria y las vías fluviales, para así determinar las zonas que no son cubiertas por ninguno de los tres modos y que por lo tanto, no se pueden acceder a través de la infraestructura de transporte existente. 72 Los objetivos del PIRM consisten en frenar el deterioro paulatino de la red primaria, garantizar los recursos, generar mecanismos de planeación e implementar modelos de gestión eficientes. La fase inicial del programa contempla la ejecución de 2.000 Km. en los tramos de la red con mayor tráfico, y recursos por el orden de US $290 millones entre los años 2004 y 2009. Los mecanismos financieros y de gestión bajo los cuales se diseñó el programa son entre otros los siguientes: delegación del mantenimiento y la gestión vial a terceros, contratos de mediano plazo, mínimos niveles de servicio exigidos, interventores especializados, vigencias futuras para asegurar los recursos y descuentos por incumplimientos. 64 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia En primer lugar, se estableció el impacto de la red vial primaria. Para ello, se determinó el cubrimiento que se obtendría al aplicar un área de influencia de 10 Km. alrededor de cada vía troncal, tal como se detalla en el mapa 11, donde se observa la presencia de grandes áreas sin cubrimiento vial len el Magdalena Medio, la Costa Pacífica, la Orinoquía y la Amazonía. Mapa 12. Accesibilidad a las redes viales Mapa 11. Accesibilidad a la red vial primaria y secundaria primaria Posteriormente, se agregó la red secundaria y se realizó el mismo ejercicio de cubrimiento de 10 Km. alrededor de cada vía, como se indica en el mapa 12, donde se observa una ampliación en el cubrimiento, pero, de todas maneras sigue siendo notoria la falta de accesibilidad en la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. El siguiente paso consistió en incluir la red terciaria en el análisis. El efecto de esta adición se observa en el mapa 13. Las regiones de la costa del Pacífico, Amazonía y Orinoquía siguen con problemas de accesibilidad vial. Esta deficiente guarda relación densidad de población existente en dichas regiones, tal como puede observarse en el mapa 14. 65 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Densidad (hab/Km2) - 2002 0 a 20 20 a 50 50 a 100 100 a 500 May or a 500 Sin Inf ormación Mapa 13. Accesibilidad a la red vial Mapa 14. Densidad de población en el 2002 A la cobertura vial se agregó el impacto de incluir el sistema aeroportuario, considerando también, un área de influencia de 10 Km. alrededor de cada pista o aeropuerto, como se muestra en el mapa 15. Esta adición mejora la accesibilidad en sitios específicos, pero para los habitantes tiene limitaciones de utilización debido a su alto costo y limitadas frecuencias. El resultado anterior (mapa 15) fue confrontado contra información del MT relativa a municipios que no cuentan con un servicio regular de transporte público por carretera y río, pero que cuentan con servicio aéreo tal y como muestra el mapa 16 73. Como puede observarse, las áreas aisladas de la costa del Pacifico, la Orinoquía y la Amazonía servidas por transporte aéreo coinciden con lo establecido en el mapa 15 sobre áreas con problemas de accesibilidad. 73 La lista de municipios fue elaborada por el Ministerio de Transporte para efectos de exenciones tributarias que concede la ley al servicio aéreo en aeropuertos donde no existe transporte público por carretera. 66 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Mapa 15. Accesibilidad a la red vial y Mapa 16. Municipios con acceso aéreo aérea Finalmente, en el mapa 17 se nota como la accesibilidad mejora sensiblemente cuando al cubrimiento de carreteras y aeropuertos se adiciona la red fluvial. En este caso, las áreas aisladas se reducen sensiblemente. No obstante lo anterior, se debe tener en cuenta que la navegación fluvial tiene restricciones de calado en algunas épocas del año, las distancias entre centros poblados son grandes y los tiempos de viajes muchas veces son superiores o uno o dos días. 74 4.2.2. Restricciones Socio Ambientales Las zonas con problemas de accesibilidad, coinciden también con las zonas de protección identificadas con los parques naturales y las zonas de resguardos indígenas (ver mapa 18). Por esta razón, el desarrollo de la infraestructura de transporte en estas regiones, debería estar orientado hacia el mejoramiento de aquellos modos que son más adecuados en estas regiones, como son el transporte fluvial y el aéreo. 74 En los ríos de la Orinoquía y la Amazonía, por ejemplo, las distancias a recorrer entre centros poblados son muy grandes; en ciertos casos superiores a 100 o 200 Km. 67 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Leyenda Municipios Resg. Indigena Parques Naturales Mapa 17. Accesibilidad Red de Mapa 18. Zonas de Restricción Socio Transporte Ambiental 4.3. Otra visión de los problemas de accesibilidad La Registraduría General de la Nación, entidad encargada de los procesos electorales, cuenta con un inventario de modos de transporte y tiempos de viaje necesarios para trasladar tanto materiales de apoyo como resultados electorales. El análisis de esta información, permitió revisar las restricciones de accesibilidad en cada modo de transporte. En este sentido, en el mapa 19 se presenta el cubrimiento de municipios con carreteras, carreteables, caminos de herradura, líneas férreas, vías fluviales y aeropuertos. En las tres primeras figuras de la hilera superior se señalan los municipios que no tienen acceso a través de carreteras, carreteables y caminos de herradura, respectivamente y, en la línea inferior, los municipios sin acceso férreo, aéreo y fluvial. 68 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Mapa 19. Municipios sin infraestructura de transporte según la Registraduría El mapa 19 señala claramente problemas de accesibilidad de la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. A nivel nacional, los datos de la Registraduría permiten establecer que 977 cabeceras municipales tienen acceso por carretera, 100 cuentan con aeropuerto y 94 tienen acceso a través de una vía fluvial. La información sobre disponibilidad de infraestructura en Cabeceras Municipales, Corregimientos e Inspecciones de Policía se encuentra en la tabla 25. Tabla 25. Centros poblados con y sin infraestructura de transporte Con infraestructura Sin infraestructura Infraestructura Cabecera Inspección de Cabecera Inspección de de Transporte Corregimiento Corregimiento Municipal policía Municipal policía Carretera 977 2,193 821 121 1,649 1,635 Carreteable 170 1,148 907 928 2,694 1,549 Camino Herradura 65 885 560 1,033 2,957 1,896 Aeropuerto 100 21 18 998 3,821 2,438 Vías fluviales 94 387 632 1,004 3,455 1,824 Ferrocarril 62 37 16 1,036 3,805 2,440 Fuente: Delegada Electoral (Registraduría Nacional) La información recopilada permitió también realizar un análisis de los tiempos de viaje desde los diferentes municipios a la respectiva capital departamental y desde corregimientos e inspecciones a las cabeceras departamentales. Este análisis se presenta en el mapa 20 para diferentes intervalos de tiempo. Claramente, se observa como el tiempo de viaje para la mayor parte de los municipios de la región andina se encuentra por debajo de 5 horas, mientras que en la costa del Pacífico y algunas zonas del Magdalena Medio, el tiempo de viaje puede ser superior a un día. Se puede observar también, que la configuración departamental juega un papel importante en los tiempos de viaje. En efecto, algunos municipios ubicados muy cerca de la red troncal de carreteras, no tienen la misma facilidad de acceso a su respectiva capital departamental, por cuanto se encuentran muy alejados de la misma y en algunos casos, el recorrido tiene que hacerse por fuera del departamento. Tal es el caso, por ejemplo, de los municipios del sur de Bolívar, que 69 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia geográficamente están alejados de Cartagena pero muy cerca de otras áreas urbanas del Magdalena Medio. Tiempo a cab. Dptal 1 Hora Entre 1 y 5 horas Entre 5 y 12 horas 1 Día Más de 1 día Sin Inf ormación Cabeceras Dptales Capitales Mapa 20. Tiempo de viaje a capitales departamentales Tabla 26. Resultados de distancias y tiempos de viaje 70 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Cabeceras Municipales Rango Banda de Distancia, Km Banda de Tiempo, Min No. de Cabeceras No. de Cabeceras 1 215 343 2 293 333 3 517 350 Total 1.025 1.026 Inspecciones de policía Rango Banda de Distancia, Km Banda de Tiempo, Min No. de Inspecciones No. de Inspecciones 1 3.082 2.558 2 362 560 3 132 477 Total 3.576 3.595 Corregimientos Rango Banda de Distancia, Km Banda de Tiempo, Min No. de Corregimientos No. de Corregimientos 1 1.822 1.535 2 237 338 3 79 315 Total 2.138 2.188 Notas: Rango 1 :de 0 ­ 50 km y 0- 120 minutos Rango 2: de 51 ­ 100 km y 121 ­ 240 minutos Rango 3: de 101 km en adelante y 241 minutos en adelante Fuente: Elaboración propia con base en información de la Registraduría Nacional En resumen, con base en los datos de la Registraduría, puede afirmarse que 350 municipios están ubicados a más de 4 horas de su respectiva capital departamental y 477 inspecciones y 2188 corregimientos lo están de la respectiva cabecera municipal. En algunos casos incluso, el tiempo de viaje es superior a uno o dos días. Finalmente, se revisaron las proyecciones de población para el año 2010, con el objeto de revisar posibles cambios en la distribución regional de la densidad poblacional. En este sentido, y tal como se mencionó anteriormente la mayor concentración de la población se encuentra en la región andina, zona que cuenta con el mayor desarrollo de infraestructura de transporte. Para el escenario del año 2010, basado en los parámetros de proyección de las Naciones Unidas, no se prevé un cambio dramático y como se observa en el mapa 22, la Orinoquía, la Amazonia y la Costa Pacífica, muestran una densidad poblacional similar a la del 2002 (ver mapas 21 y 22). 71 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Densidad (hab/Km2) - 2002 Densidad (hab/km2) - 2010 0 a 20 0 a 20 20 a 50 20 a 50 50 a 100 50 a 100 100 a 500 100 a 500 May or a 500 May or a 500 Sin Inf ormación Sin Inf ormación Mapa 21. Densidad de Población Año Mapa 22. Densidad de Población Año 2002 2010 4.4. Definición de metas Los análisis realizados permiten establecer que tres regiones del país tienen problemas de accesibilidad. Estas regiones también, tienen restricciones para la construcción de infraestructura terrestre dada la existencia de resguardos indígenas, reservas forestales y parques nacionales. Por lo tanto, cualquier acción orientada hacia el mejoramiento de las condiciones de accesibilidad, debe mirarse con cautela y en forma puntual. En este sentido, en diversas épocas, se han planteado distintos proyectos, entre los cuales se destacan los siguientes: · Carretera Panamericana entre Palo de Letras (frontera con Panamá) y Las Animas (Chocó), que constituye un acceso a la zona del Darien. Este proyecto no ha avanzado debido a restricciones ambientales Carretera Las Animas ­ Bahía Solano (Chocó), proyecto de acceso a la costa del Pacífico ligado a la construcción de un nuevo puerto. · Puente terrestre interoceánico en el Chocó, que ofrece una alternativa al transporte por el Canal de Panamá y también un acceso al Darien. · Proyecto de cabotaje en los esteros del Pacífico entre Buenaventura y Tumaco, el cual facilita el acceso fluvial y de cabotaje a comunidades importantes como Guapi, Timbiquí, Iscuande y otras. · Mejoramiento de la navegación en el río Meta. 72 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia · Carretera San Miguel ­ Mocoa ­ Neiva, proyecto incluido en el Programa IIRSA, el cual además constituye un acceso a la Amazonía. · Carretera Granada - San José de Guaviare ­ Calamar ­ Mitú, también un acceso a la Amazonía · Carretera Puerto López ­ Puerto Carreño, que constituye un acceso a la Orinoquía Varios de estos proyectos no han pasado de la etapa de idea. Otros, en cambio, están en ejecución. Sin embargo, lo importante es anotar que en estas regiones aisladas, se debe aprovechar al máximo las posibilidades del transporte fluvial y aéreo. 73 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 5. FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA 5.1. Balance financiero del sector En esta sección se presenta una visión del balance financiero del sector. En particular, se presenta un análisis sobre el comportamiento histórico del rubro de inversiones e ingresos, un plan de inversiones para el periodo 2004-2010 y su financiamiento. 5.1.1. Análisis de inversiones históricas en el sector 5.1.1.1. Inversiones del Gobierno Central La información histórica de las inversiones se obtuvo de cuatro fuentes básicas: el DNP, el MT, INVIAS y la Contraloría General. La información se consolidó para el período 1995- 2003 y en el anexo 4 se presentan datos detallados de las inversiones por entidad y subsector. 75 El comportamiento de los compromisos por modo de transporte se presenta en la figura 9. Comportamiento de la inversión en transporte (Inversión nacional) 1.000 900 OTRAS INVERSIONES 800 MARÍTIMO 700 3002 FERREO AEREO 600 de FLUVIAL $ S U 500 de se 400 illon M 300 200 VIAL 100 - 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e Invías Figura 9. Comportamiento de las Apropiaciones de Inversión en el Sector Transporte Como puede observarse, hay un comportamiento errático en el rubro de inversión. En efecto, mientras que en 1996 la ejecución del sector ascendió a US$ 931.6 millones, un año 75 Aunque se cuenta con información para años anteriores, cambios en la clasificación para los distintos rubros impidieron realizar el ejercicio para el periodo 1990-1994. 74 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia después este monto descendió a US$ 565.9 millones, una caída del 61% (esto pudo obedecer a la entrada en vigor de contratos de concesión en carreteras y puertos). En las vigencias 2.002 y 2.003 los compromisos fueron incluso menores. La serie histórica permite afirmar que la tendencia observada en el periodo analizado fue claramente decreciente. También se nota una concentración de la inversión en el modo vial, el cual concentró el 74% de las inversiones en 1995 y el 82% en el 2003 (figuras 7 y 8). El comportamiento histórico de las apropiaciones finales, los compromisos y los pagos se presentan en la tabla 27. En la tabla se nota como los compromisos oscilan entre el 81.4% y el 97.4% de la apropiación y los pagos, entre el 37.9% y el 67.4%. A nivel de entidades, la mayor ejecución corresponde a INVIAS con el 74% promedio para el período 1.995-2.003 y le siguen en su orden, la UAEAC con el 8.7%, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales con el 7.5%, FERROVIAS y el MT con el 2.6%76. La Superintendencia General de Puertos y Transporte (SPT) y el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), no quedan incluidas por cuanto no han tenido continuidad en todo el período analizado. FLUVIAL 2% FLUVIAL 1,9% AEREO 3% FERREO AEREO VIAL 4,3% 4% 81,6% VIAL 74% MARITIMO FERREO 2% 6,9% MARITIMO OTRAS 0,5% INVERSIONES 15% OTRAS INVERSIONES 4,9% Figura 11. Composición inversión Figura 10. Composición inversión transporte transporte 2003 1995 Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e INVIAS Las cifras presentadas anteriormente no reflejan la inversión efectiva en el sector. La apropiación de recursos hace a referencia a la planeación presupuestal de los recursos. La ejecución presupuestal está relacionada con los compromisos efectuados por las entidades y con los pagos realizados en cada vigencia. La tabla 27 muestra el comportamiento de éstos tres rubros entre 1995 y 2003. En la tabla se observa que la inversión efectiva del sector, medida como compromisos, representa en promedio el 92% de lo presupuestado. Sin embargo, los gastos causados y pagados apenas representan el 56%. Lo anterior significa que el 44% de la inversión contratada en una vigencia no se paga en ese año. Tabla 27. Comportamiento histórico de la Apropiación Final, los Compromisos y los Pagos en la inversión (millones de dólares de 2003). 76En la actualidad, la Aeronáutica Civil toma el nombre de Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (UAEAC). Por su parte, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y la Empresa Colombiana de Vías Férreas ­Ferrovías- están en proceso de liquidación de acuerdo con lo dispuesto en los Decretos 1790 y 1791 de 2.003, respectivamente. 75 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia APROPIACION COMO % APROPIACION AÑO COMPROMISOS PAGOS DEFINITIVA COMPROMISOS PAGOS 1995 928.7 878.2 568.9 94.6% 61.3% 1996 956.0 931.6 553.0 97.4% 57.8% 1997 579.6 565.9 390.5 97.6% 67.4% 1998 602.4 566.7 348.7 94.1% 57.9% 1999 597.4 546.9 235.3 91.6% 39.4% 2000 346.9 310.4 201.3 89.5% 58.0% 2001 634.9 562.1 425.6 88.5% 67.0% 2002 585.6 476.6 222.2 81.4% 37.9% 2003 335.5 320.4 190.9 95.5% 56.9% Fuente: DNP, Ministerio de Transporte e INVIAS Cuando el análisis se efectúa a nivel de entidad, se obtienen resultados interesantes, tal y como se detalla en la tabla 28. Tabla 28. Composición de la inversión comprometida por entidad, Millones de dólares de 2003 FONDO SUPERINTENDENC MINISTERIO DE NACIONAL DE AERONAUTICA AÑO COMPROMISOS FERROCARILES INVIAS IA GENERAL DE OTROS TRANSPORTE CAMINOS CIVIL PUERTOS VECINALES 1995 878.2 39.5 40.2 643.2 84.0 70.7 0.6 - 1996 931.6 32.5 56.3 655.6 125.8 61.4 - - 1997 565.9 12.7 30.0 406.2 71.1 45.6 0.3 - 1998 566.7 12.7 12.6 467.2 27.6 46.5 0.1 - 1999 546.9 10.0 57.1 421.0 8.7 50.1 - - 2000 310.4 9.0 18.8 216.8 23.6 42.3 - - 2001 562.1 19.5 63.4 369.9 65.6 43.6 - - 2002 476.6 13.0 32.4 366.5 27.5 37.2 - - 2003 1/ 320.4 2.1 22.0 266.9 0.0 29.3 - 0.0 1/ El rubro Otros incluye la inversión del Inco 5.1.1.2. Inversiones de los Gobiernos Regionales A nivel regional, se recopiló información sobre las ejecuciones presupuéstales de municipios y departamentos. Esta información fue suministrada por la Contraloría General de la República. El procesamiento de la información permitió establecer que las inversiones en transporte ascendieron a US$ 320 millones en el año 2002. Sin embargo, la inversión de este año puede estar subvalorada por cuanto sólo se cuenta con información parcial de departamentos y municipios. En el año 2001, la inversión en el sector fue de US$ 353 millones (ver tabla 29). Históricamente (entre 1990 y 2002), las inversiones del sector fluctuaron entre un mínimo de US$ 211 millones y un máximo de US$ 851 millones, sin incluir las inversiones realizadas por entidades descentralizadas, como es el caso del IDU en Bogotá. Los programas con mayor relevancia son la construcción, rehabilitación y mantenimiento de carreteras, caminos y puentes de la red secundaria y terciaria y de vías urbanas, pero también aparecen programas de señalización y semaforización de vías urbanas, adquisición 76 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia de maquinaria y equipo, estudios y otros. Sólo se registran pequeñas inversiones en el sector fluvial (programa de dragados, defensa de cuencas y hoyas hidrográficas). En la inversión regional en transporte, el 63% corresponde a municipios y el 37% restante a departamentos. A su vez, los municipios capitales concentran el 43% de la inversión total regional. Tabla 29. Inversión regional central de departamentos y municipios en transporte 77 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia NOM_CTA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/ CONSTRUCCION Y PAVIMENTACION DE CALLES URBANAS 114.5 117.5 125.2 149.9 169.1 90.7 127.1 172.1 85.1 110.2 92.4 54.8 66.5 CONSTRUCCION CARRETERAS,CAMINOS,PUE NTES Y SIMILAR 89.8 149.7 158.2 118.5 143.6 94.4 117.6 283.3 84.1 70.8 96.9 72.6 53.3 MANTENIMIENTO Y CONSERVACION CALLES,CARRETERAS,ETC - 0.1 0.0 16.7 31.2 72.0 117.3 128.2 87.7 108.7 110.6 67.9 69.7 REHABILITACION INFRAESTRUCTURA YA EXISTENTE - - - 3.4 74.2 23.3 49.2 113.6 9.5 32.4 30.4 12.8 9.7 ADQUISICION MAQUINARIA Y EQUIPO INFRAESTRUC. VIAL - - - 8.2 8.9 19.9 26.2 12.0 6.1 4.3 5.2 1.6 4.1 ESTUDIOS, PROYECTOS Y ASESORIAS - - - 1.3 7.5 6.4 13.2 6.1 20.5 23.6 6.3 2.2 3.4 GASTOS EN SEÐALIZACION Y SEMAFORIZACION - - - 0.5 5.4 2.3 18.9 3.0 3.9 2.7 2.6 5.2 3.3 PAGO PERSONAL OBRAS INFRAESTRUCTURA - - - - - - - - 0.0 - - 0.3 1.6 APORTE SEGURIDAD SOCIAL PERSONAL SECTOR - - - - - - - 0.0 - 1.2 2.9 0.1 - INVERSION INDIRECTA (TRANSFERENCIAS DE CAPITAL) - - - - - - 45.1 45.7 118.0 294.3 200.3 107.3 3.7 OTROS - - - 0.0 4.1 6.4 79.2 35.9 17.6 34.2 32.1 24.1 96.6 COMPRA EQUIPO TRANSPORTE TERRESTRE,FLUVIAL,AEREO 5.9 7.0 7.3 16.1 6.3 2.3 3.7 2.0 2.0 1.7 0.2 0.3 3.9 CONSTRUCCION Y REMODELACION CENTRALES DE TRANSP. 1.4 3.2 2.1 2.9 4.0 3.3 1.8 2.9 4.0 2.5 1.2 1.3 0.9 PROGRAMAS DE DRAGADO,DEFENSA CUENCAS Y HOYAS HIDR. - 0.0 0.0 1.9 11.7 24.3 38.0 47.1 31.0 5.9 8.5 3.1 3.4 TOTAL 211.6 277.5 292.9 319.5 466.0 345.2 637.2 851.9 469.7 692.5 589.7 353.5 320.1 COMO % DE INVERSION TOTAL 14.7% 15.2% 16.8% 20.8% 38.6% 26.1% 27.6% 26.0% 15.3% 18.2% 15.8% 10.4% 8.1% COMO % DE EGRESOS TOTALES 6.3% 7.6% 8.1% 9.7% 16.5% 11.2% 14.3% 16.0% 9.0% 11.7% 10.4% 6.5% 5.6% 1/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de los municipios del país Fuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General Figura 12. Composición del rubro inversión del sector transporte Composición de la inversión por programa en el año 2001 Composición de la inversión en transporte por división US$353.5 millones administrativa en el 2001 US353.5 millones OTROS 40% CONSTRUCCION Municipios Y 20% PAVIMENTACION DE CALLES Departamentos URBANAS 37% 16% REHABILITACION INFRAESTRUCTU RA YA EXISTENTE 4% CONSTRUCCION CARRETERAS,CA Capitales de MANTENIMIENTO MINOS,PUENTES departamento Y Y SIMILAR CONSERVACION 21% 43% CALLES,CARRET ERAS,ETC 19% Fuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General 5.1.1.3. Inversión total 78 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Finalmente, se realizó el ejercicio de agregación de las inversiones nacionales, departamentales y municipales. Dicho ejercicio, muestra un comportamiento errático de la inversión en el sector y una clara tendencia decreciente a partir de 1999. En efecto, en 1995 la inversión total había sido de US$ 1.233 millones, cifra que descendió a US$ 797, millones en 2002. En ese año, la inversión de la Nación representó el 60% del total, la departamental el 19.5% y la municipal el 24.6%. Tabla 30. Inversión total en el sector transporte, Millones de dólares 2003 Año Nación Departamentos Municipios Total 1995 878.2 152.9 192.3 1223 1996 931.6 267.4 369.8 1569 1997 565.9 378.3 473.6 1418 1998 566.7 105.0 364.7 1036 1999 546.9 143.7 548.8 1239 2000 310.4 165.2 424.5 900 2001 562.1 131.1 222.4 916 2002 476.6 155.6 164.5 797 % en 2002 59.8 19.5 20.6 100.0 Fuente: Elaboración propia con base en datos de Contraloría General, MT, Invías y DNP En la tabla 30 claramente se observa una disminución de la inversión nacional, una relativa estabilidad en la inversión departamental y una caída en la municipal. Cabe anotar que las cifras anteriores no incluyen la inversión privada la cual no se presupuesta. 5.1.2. Fuentes de financiación 5.1.2.1. Financiación del Gobierno Nacional En el nivel nacional, las fuentes de financiamiento del sector transporte se discriminan entre recursos corrientes del presupuesto, recursos del tesoro nacional, recursos de crédito externo, fondos especiales e ingresos corrientes. Estos últimos constituyen los recursos propios del sector e incluyen peaje, tasa aeroportuaria, sobretasa al consumo de ACPM y otros. En la tabla 31 se presenta una discriminación de las principales fuentes de financiamiento de cada subsector de transporte. Tabla 31. Fuentes de financiamiento del sector 79 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Subsector Fuentes de financiamiento Infraestructura vial Presupuesto General de la Nación Contribución por valorización Peaje Créditos externos e internos Inversión privada (concesiones) Contribución nacional de la sobretasa al ACPM Infraestructura aérea Tasa aeroportuaria Impuesto de timbre para pasajes al exterior Presupuesto General de la Nación Créditos externos e internos Transferencias de la Nación, departamentos y municipios Infraestructura marítima Concesiones portuarias (puertos y canales de acceso) Tarifa de fondeo Presupuesto General de la Nación Transporte terrestre Especies venales El financiamiento del sector es altamente dependiente del presupuesto nacional. Sin embargo, INVIAS, la UAEAC e INCO cuentan con recursos propios significativos (concesiones férreas y portuarias). La inversión de la UAEAC es financiada con recursos provenientes de la tasa aeronáutica (nacional e internacional), utilización de pistas y plataformas, servicios de aeronavegación y el impuesto de timbre a la salida de pasajeros al exterior rubros que, en 2002, representaron cerca de US$ 118 millones. En INVIAS, en el mismo año, el recaudo neto de peajes ascendió a US$ 87 millones y la sobretasa al consumo de ACPM a US$ 22.2 millones, constituyendo, ambas fuentes, un valioso apoyo en la financiación del Instituto. 77 El recaudo de concesiones marítimas fue de US$ 11.7 millones y el de fondeo de naves llegó a US$ 2.4 millones, tal como puede observarse en la tabla 32. En total, en el año 2002, la generación interna de recursos ascendió a US$ 268 millones aproximadamente. Tabla 32. Ingresos percibidos por el sector provenientes fuentes propias, Millones de dólares Recurso Ingreso 2001 Ingreso 2002 Impuesto de Timbre salida de 14.4 15.6 pasajeros al exterior Tasa aeroportuaria nacional 12.1 13.9 Tasa aeroportuaria internacional 26.0 28.3 Otros ingresos corrientes aeronáutica 38.1 61.0 SOBRETASA ACPM 20.3 22.2 Recaudo neto peaje 1/ 90.0 87.5 77La sobretasa al ACPM corresponde al 6% y se distribuye entre un 50% para la Nación y un 50% para los departamentos incluido el Distrito Capital. 80 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Concesiones portuarias 11.3 11.7 Especies venales 17.1 22.8 Fondeo de naves 2.0 2.4 Fondo de subsidio sobretasa a la 3.0 3.0 gasolina Total 234.3 268.4 1/ El costo de recaudo varia entre 15-25% dependiendo de la infraestructura de recaudo que tenga que realizar el concesionario de peaje. En el año 2001 el recaudo bruto fue de US$ 114.5 millones y en el 2002 de US$ 118.6 millones Fuente:DNP, MT e INVIAS El recaudo de peaje, como se mencionó anteriormente, tiene especial preponderancia en el subsector vial. Sin embargo, en la medida en que se han adjudicado concesiones viales, el número de estaciones a cargo de INVIAS ha disminuido. Como consecuencia de lo anterior, el número de vehículos que transitan a través de las diferentes estaciones esta disminuyendo, tal como puede apreciarse en la tabla 33. Hacia el futuro, la adjudicación de nuevas concesiones puede afectar, aún más, el transito de vehículos en los peajes de INVIAS 78 con el correspondiente efecto sobre el recaudo. Tabla 33. Recaudo por concepto de peajes en la red troncal a cargo de INVIAS Año Recaudo en millones de dólares Vehículos que pagaron peaje 2000 76.6 58.984.979 2001 90.0 63.844.647 2002 87.5 64.830.042 2003 84.1 58.593.090 Nota: En la medida en que se han adjudicado concesiones viales, el numero de estaciones ha disminuido e igual sucede con el recaudo Fuente: Invías Con respecto a la tabla 33 vale la pena anotar que el total vehículos que pagaron peaje disminuyó entre 2002 y 2003 pero cuando se consideran únicamente las estaciones operativas en ambos años, el transito creció cerca del 7 %. 5.1.2.2. Financiación de los Gobiernos Regionales A nivel regional no existen fuentes de dedicación específica para el sector transporte, salvo el cobro de peaje y valorización en algunos casos específicos. Sin embargo, hay numerosos impuestos y tasas que están directamente relacionados con el sector, tal como puede apreciarse en la tabla 34. En 2001 la suma de estos rubros ascendió a US$ 376.5 millones, destacándose el correspondiente a la sobretasa a la gasolina. 79 78Cuando se concesione el corredor Bogotá ­ Girardot ­ Ibagué, se entregarán las estaciones de Chusacá, Chinauta y Gualanday que son, actualmente, las estaciones con mayor tránsito de vehículos. Se estima que el impacto en materia de recursos, puede llegar al 30% del recaudo actual. 79 La sobretasa a la gasolina corresponde al 20%. Este monto se distribuye de la siguiente forma: 15% para municipios y 5% para departamentos. 81 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 34. Ingresos regionales relacionados con el sector transporte, Millones de dólares NOM_CTA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/ VEHICULOS AUTOMOTORES 74.5 68.4 70.0 74.1 88.8 86.1 99.0 46.0 46.1 54.0 55.5 61.8 97.7 GASOLINA 2.3 2.5 2.9 3.9 3.5 3.8 3.5 4.4 3.5 5.6 4.4 0.2 - OCUPACION DE VIAS 1.4 1.0 2.3 1.8 0.5 1.0 0.6 0.6 0.3 0.3 0.3 0.4 0.1 CIRCULACIÓN Y TRÁNSITO 16.9 15.2 14.8 17.0 19.8 22.0 23.1 53.8 50.1 42.4 42.0 34.1 - SOBRETASA CONSUMO GASOLINA MOTOR - - - 6.1 14.1 21.7 73.3 88.0 111.3 222.7 232.1 225.0 189.9 TRANSITO Y TRANSPORTE 0.2 - 7.8 10.6 24.0 29.5 28.4 24.3 31.0 22.9 19.8 15.3 15.5 GASOLINA-SUBSIDIO 1.6 1.7 1.4 1.6 1.9 1.7 1.8 2.3 1.9 1.9 1.8 0.3 - AEROPUERTO 0.3 0.3 0.2 0.1 0.0 - - - - - - - - PARTICIPACIÓN IMPUESTO VEHÍCULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - - 3.3 4.3 3.1 SOBRETASA AL ACPM - - - - - - - - - 7.8 15.1 20.5 15.9 FONDO DE SUBSIDIO DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA - - - - - - - - - - 0.5 1.4 2.4 CONTRIBUCION POR PAVIMENTOS 0.9 0.9 0.8 0.6 - - - - - 0.0 - - - TIMBRE NACIONAL VEHICULOS 1.0 1.0 0.9 0.4 0.0 0.1 - - - - - - - TRANSPORTE HIDROCARBUROS - - - - - - - - - - 16.1 13.0 - TRANSFERENCIAS SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - 0.3 0.2 0.2 - TOTAL 99.0 90.9 101.1 116.2 152.6 166.0 229.7 219.4 244.2 357.9 391.3 376.5 324.7 COMO % DE INGRESOS TOTALES 3.0% 2.4% 2.8% 3.4% 5.2% 5.2% 4.9% 4.1% 4.7% 6.0% 6.9% 6.7% 5.4% 1/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de los Fuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General En la figura 14 se presenta una comparación entre la inversión regional en transporte y los impuestos y tasas relacionadas con el sector; como puede observarse, la inversión sobrepasa a los ingresos (sin incluir créditos internos y externos). Comportamiento de los ingresos e inversión relacionados con el sector transporte en Colombia 850 750 INVERSION 650 550 US$ de 450 llonesi M 350 250 INGRESOS 150 50 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Elaboración propia Figura 13. Comportamiento histórico de los ingresos e inversión regionales 5.1.3. Plan de inversiones y su financiamiento 82 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 5.1.3.1. Plan de inversiones Esta sección presenta el plan de inversiones del sector transporte para el periodo 2004-2010 discriminando entre los diferentes modos incluidos en el presente estudio (vial, fluvial, marítimo, férreo y aéreo). El plan resultante incorpora las metas y programas impulsados por la actual administración al tiempo que las obras que, a juicio de la consultoría, son prioritarias para el sector. En la tabla 35 se presenta el plan de inversiones resumido. En el anexo 9 se encuentra, en forma desagregada, el plan de inversiones correspondiente a cada uno de los modos considerados en el análisis. Tabla 35. Plan de inversiones para el periodo 2004-2010. (Cifras en millones de dólares) RESUMEN Total costo 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Vial 6.910 1.187 1.229 1.089 840 816 827 831 Invías carreteras 3.067 563 606 466 347 323 334 338 Red Secundaria 2.777 443 443 443 362 362 362 362 Red Terciaria 1.066 180 180 180 131 131 131 131 Inco (aportes y compensaciones) 354 48 56 60 54 45 45 45 Marítimo 75 14 15 15 8 8 8 8 Fluvial 149 32 32 32 32 10 10 10 Aereo 730 121 117 115 99 96 86 86 Transporte urbano de pasajeros 2.615 261 261 261 261 261 261 261 Total 10.832 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242 Fuente: Elaboración propia Como se observa en la tabla, el monto total de inversiones requeridas en los próximos 7 años en el sector asciende a US$ 10.832 millones de dólares, de los cuales, un 91% se destinaría al modo vial, esto es carreteras (redes troncal, secundaria y terciaria) y transporte urbano de pasajeros (desarrollo de los SITM); el 9% restante se distribuye entre los modos marítimo, fluvial, aéreo y férreo (incluido en el INCO). No obstante, si se agregan los aportes de la Nación para las concesiones viales, el porcentaje de participación de este modo asciende al 95%. Modo Vial. En el modo vial las inversiones asociadas a nuevas vías como por ejemplo el túnel de La Línea y la vía alterna al puerto de Buenaventura y otras, la rehabilitación de las vías, la ampliación de bermas y carriles en aquellos tramos con menos de 1 metro y 3 metros, respectivamente, la construcción de dobles calzadas, la pavimentación en tramos en afirmado con más de 300 vpd, el mantenimiento rutinario y periódico de la totalidad de la red 80 , los programas de pavimentación y mantenimiento integral del MT y los aportes de la Nación para la construcción y puesta en funcionamiento de los SITM. 80En el anexo 10 se presentan, en forma detallada, los criterios y supuestos utilizados por la consultoría para la definición del plan de inversiones del componente carretero del modo vial. 83 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Modo Marítimo. En el modo marítimo se encuentran las inversiones de la DIMAR, el mantenimiento y profundización del canal de acceso al puerto de Barranquilla y otros proyectos menores de canales de acceso. Modo Fluvial. En el modo fluvial las obras contempladas en el proyecto YUMA para el río Magdalena y obras menores correspondientes a otras cuencas menores. Modo Aéreo. En el modo aéreo la construcción de obras en varios aeropuertos como es el caso de Rionegro, San Andrés y Providencia, la construcción de nuevos aeropuertos (Palestina y Aeropuertos Comunitarios), la cuantificación del programa de radares de la UAEAC, el mantenimiento de los aeropuertos de la UAEAC y los costos de obras de sismo resistencia. Proyectos de participación privada en infraestructura de transporte. También se incluyen los aportes de la Nación a proyectos de participación privada. Estos aportes se concentran en las concesiones viales que se encuentran en estructuración y en el pago de garantías para las concesiones viales de primera generación. Red vial departamental. En las carreteras departamentales se plantean actividades de rehabilitación, pavimentación y mantenimiento y en las municipales, pavimentación y mantenimiento (las obras de pavimentación se suponen dentro del Plan 2.500 del MT). No se incluyen adiciones a estas redes viales 5.1.3.2. Financiamiento del plan de inversiones Una vez definido el plan de inversiones se procedió a proyectar las fuentes de financiamiento propias del sector. Como se mencionó, las principales fuentes son los peajes de la red troncal no concesionada, la tasa aeroportuaria, el impuesto de timbre de salida de pasajeros al exterior, la sobretasa al ACPM, el producido del fondeo de naves y concesiones portuarias. No obstante, el Presupuesto General de la Nación continua siendo la principal fuente de recursos del sector. Proyección de ingresos por peajes La estimación de los ingresos por peaje para el periodo 2004-2010 se basa en la proyección del TPD en cada una de las estaciones. Para ello y ante la ausencia de suficiente información histórica, se utilizó la tasa de crecimiento promedio del TPD obtenida de la proyección de tránsito en las estaciones de conteo del INVIAS. Una vez estimado el TPD por caseta de peaje, se procedió a cuantificar el recaudo, a partir de la tarifa promedio vigente del 2004 para las cinco categorías consideradas (autos, buses y tres tipos de camiones) y asumiendo que dicha tarifa se mantiene constante durante el periodo analizado. En el ejercicio además, se mantiene constante la composición del tránsito entre autos, buses y camiones registrada en el 2002 (último año con disponibilidad de esta información). El recaudo estimado con este ejercicio se presenta en la tabla 36. 84 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 36.Ingresos por concepto de peajes, Millones de dólares Recaudo total Recaudo sin Bogotá-Girardot Año Bruto Neto Bruto Neto 2004 130.1 101.9 107.1 83.8 2005 135.5 106.1 111.5 87.3 2006 141.0 110.4 116.0 90.8 2007 146.8 114.9 120.8 94.6 2008 152.8 119.7 125.7 98.4 2009 159.1 124.6 130.9 102.5 2010 165.6 129.7 136.3 106.7 Fuente: Elaboración propia Las dos primeras columnas (recaudo total) muestran el recaudo que se obtendría en la totalidad de casetas de peaje con que cuenta el INVIAS en el año 2003. Las siguientes columnas muestran el recaudo resultante de restar las casetas ubicadas en el tramo Bogotá- Girardot, actualmente en licitación81. Por su parte, las columnas con el título de bruto hacen referencia al total del recaudo y el neto es el valor una vez se ha descontado el costo de administración del recaudo. De la tabla se desprende que el monto de recursos disponibles para inversión oscila entre US$ 83 y US$ 106 millones. Recursos de UAEAC La proyección de los recursos de la Aeronáutica Civil se divide en tres grandes rubros: la tasa aeroportuaria nacional e internacional y otros ingresos corrientes de la entidad. La proyección de las tasas aeroportuarias parten de la estimación de la tasa implícita y la proyección de pasajeros movilizados por vía aérea. 82 Para esta proyección, se utilizaron las tasas de crecimiento estimadas por Booz Allen como parte del estudio de concesión de doce aeropuertos del país. A la cifra de pasajeros proyectados se le aplicó la tasa implícita suponiendo que está se mantiene constante durante el horizonte de proyección. Por su parte, para la proyección de otros ingresos corrientes de la entidad (utilización de pistas y plataformas, servicios de navegación y otros entre los que se encuentran los de concesiones), se utilizaron las tasas de crecimiento utilizadas por la entidad para proyectar sus ingresos de las vigencias 2004 y 2005. Los resultados de la proyección se presentan en la tabla 37: 81 Estas casetas son Chusacá, Chinauta y Gualanday. 82 La tasa implícita corresponde a la tasa promedio considerando los destinos nacionales e internacionales. Esta tasa se estimó como la relación entre los ingresos por tasa aeroportuaria y el número de pasajeros movilizados a través de los aeropuertos en el año 2003. 85 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 37. Ingresos corrientes UAEAC, Millones de dólares Tasa Tasa Otros ingresos Año aeroportuaria aeroportuaria Total corrientes Nacional Internacional 2000 16 24 30 70 2001 12 26 38 76 2002 14 28 61 103 2003 14 32 57 104 2004 15 30 48 93 2005 15 35 60 110 2006 16 36 62 114 2007 16 37 65 119 2008 17 39 68 124 2009 18 40 71 129 2010 18 42 74 134 Otros ingresos: utilización de pistas y plataformas, servicios de aeronavegación, concesiones, etc Fuente: UAEAC y cálculos propios Otros ingresos La proyección de otros ingresos se presenta a continuación en la tabla 38. La proyección se hizo tomando como base la tasa de crecimiento de tránsito automotor, de los pasajeros y del PIB. No se consideraron otros ingresos como las especies venales, créditos específicos, venta de servicios, rendimientos financieros, arrendamientos, reintegros de pago presupuestal y otros. Tabla 38. Otros ingresos del sector. Millones de dólares Ingreso 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15,0 15,5 16,1 16,7 Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5 Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3,0 3,1 3,2 3,3 Concesiones portuarias 12,9 13,5 14,0 14,6 15,2 15,8 16,5 Total 56,1 58,3 60,7 63,1 65,6 68,3 71,0 Fuente: Elaboración propia Ingresos totales En la tabla 39 se presenta el resumen de ingresos propios del sector a nivel nacional. Cabe señalar, que los ingresos por concepto de peajes y sobretasa al ACPM se dedican a la red vial nacional; los de tasa aeroportuaria, otros ingresos de la UAEAC e impuesto de timbre al subsector aeroportuario y los de concesiones portuarias y fondeo al subsector marítimo. 86 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 39. Ingresos propios del sector. Millones de dólares Ingreso 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Peajes 102 87,3 90,9 94,6 98,5 102,5 106,7 Tasa aeroportuaria 45 51 52 54 56 58 60 Otros ingresos UAEAC 48 60 62 65 68 71 74 Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15 15,5 16,1 16,7 Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5 Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3 3,1 3,2 3,3 Concesiones portuarias 12,9 13,5 14 14,6 15,2 15,8 16,5 Total 251 256 266 277 288 299 312 Fuente: Elaboración propia con base en información del DNP, MT, Invías y UAEAC 5.1.4. Balance de inversiones e ingresos La comparación de las tablas 35 y 39 permite establecer el balance entre las inversiones proyectadas y la generación de ingresos del sector. Tal ejercicio se presenta en la tabla 40. Tabla 40. Balance de inversiones e ingresos del sector transporte. Millones de dólares 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Plan de Inversiones Vial 1.187 1.229 1.089 840 816 827 831 Invías carreteras 563 606 466 347 323 334 338 Red Secundaria 443 443 443 362 362 362 362 Red Terciaria 180 180 180 131 131 131 131 Inco (aportes y compensaciones) 48 56 60 54 45 45 45 Marítimo 14 15 15 8 8 8 8 Fluvial 32 32 32 32 10 10 10 Aereo 121 117 115 99 96 86 86 Transporte urbano de pasajeros 261 261 261 261 261 261 261 Total 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242 Generación ingresos propios Peajes 102 87,3 90,9 94,6 98,5 102,5 106,7 Tasa aeroportuaria 45 51 52 54 56 58 60 Otros ingresos UAEAC 48 60 62 65 68 71 74 Impuesto de timbre 13,4 13,9 14,4 15 15,5 16,1 16,7 Sobretasa ACPM 27,1 28,2 29,4 30,6 31,8 33,2 34,5 Fondeo naves 2,6 2,7 2,8 3 3,1 3,2 3,3 Concesiones portuarias 12,9 13,5 14 14,6 15,2 15,8 16,5 Total 251 256 266 277 288 299 312 Inversión promedio departamental y municipal 526 526 526 526 526 526 526 Balance -1.412 -1.456 -1.307 -1.018 -949 -938 -930 Fuente: Elaboración propia Como puede observarse, existe un déficit que oscila entre US$ 1.412 millones en el año 2004 y US$ 930 millones en el 2010. Debe aclararse que este déficit incluye las inversiones en las redes secundaria y terciaria a cargo de departamentos y municipios. En este sentido, cabe señalar que la inversión promedio de los entes territoriales en los últimos cuatro años fue US$ 526 millones; si este nivel de inversión se mantiene, el requerimiento de financiamiento se reduciría, tal y como lo muestra la tabla 41. 87 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 41. Balance incluyendo inversión medio de entes territoriales. Millones de dólares 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Inversión total 1.663 1.712 1.573 1.295 1.237 1.238 1.242 Generación de ingresos propios 251 256 266 277 288 299 312 Inversión promedio departamental y municipal 526 526 526 526 526 526 526 Balance -886 -930 -781 -492 -423 -412 -404 Fuente: Elaboración propia 5.2. Evaluación de suficiencia, eficiencia y equidad del gasto público En Colombia, el tema de la suficiencia vial ha sido poco estudiado. Hace algunos años, un estudio de la Universidad de Los Andes, mostró que era deseable contar con un sistema de autopistas en las principales troncales del país. Sin embargo, dicho estudio no realizó una evaluación económica que verificase dicha conveniencia. Recientemente, se realizaron algunos análisis de capacidad y estado de la red, los cuales permiten establecer que existe un rezago en materia de mejoramiento, rehabilitación vial y ampliación de sección transversal (5.464 Km. de ampliación de bermas, 135 Km. de ampliación de carril) en vías importantes. Además, en el mediano y largo plazo se requiere colocar una segunda calzada en cerca de 258 Km. de carreteras nacionales, en su gran mayoría en los accesos a los principales centros urbanos 83. En los otros subsectores también se han realizado algunos estudios de capacidad. En el modo aeroportuario, el Plan Maestro de Bogotá, identificó la ampliación del aeropuerto como una prioridad con acciones inmediatas y, otras, de mediano y largo plazo; en el marítimo, se destacó que las actuales sociedades portuarias regionales cuentan con la suficiente capacidad para atender la demanda de carga internacional en el mediano plazo. 84 La eficiencia de la inversión en transporte no ha sido tratada en el país con suficiente detalle. Actualmente, existe una discusión entre la eficiencia de las inversiones del sector privado en infraestructura vial, frente a la eficiencia de las inversiones realizadas directamente por el Estado. En el primer caso, se destaca que la mayor parte de las obras planteadas en el programa de concesiones viales ya se concluyó, a pesar de los problemas que se han presentado, mientras que la experiencia demuestra que algunas obras importantes, ejecutadas directamente por el Estado, pueden tomar mucho tiempo; tal es el caso de la Troncal del Magdalena Medio cuya construcción demoró cerca de 15 años. 85 En el segundo caso, algunas fuentes destacan el menor costo que puede resultar cuando las obras se ejecutan por fuera del programa de concesiones; sin embargo, no hay muchos ejemplos comparables para mostrar. En lo que se refiere a equidad en el gasto público, debe mencionarse que tanto la inversión en transporte, como las redes viales primaria, secundaria y terciaria y la misma población, se concentran en el área andina. Las inversiones en la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía, son menores, como es también la población y la disponibilidad de carreteras y 83 Este análisis se comentó en la sección 3.4.3 "Estimación de necesidades de inversión para el crecimiento" 84 Esta conclusión esta en proceso de revisión ante las nuevas expectativas de crecimiento del comercio exterior dentro del marco del ALCA y el TLC con Estados Unidos. 85 Ver estudio realizado por Económica Consultores sobre la ejecución de esta obra 88 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia caminos. En cambio, estas regiones cuentan con una extensa red fluvial navegable y numerosas instalaciones aeroportuarias. Por otra parte, vale la pena anotar que las inversiones nacionales son importantes para flujos de pasajeros y carga de carácter interdepartamental e internacional y, por esta razón, regionalizar la inversión es poco adecuado para un análisis de equidad en el gasto público. Por ejemplo, las inversiones en Buenaventura, tienen un impacto local, regional y nacional y por lo tanto, su valor no podría circunscribirse exclusivamente al departamento del Valle del Cauca. La inversión departamental, en cambio, permite tener una idea de las inversiones regionales. En este sentido resulta claro que los departamentos con un mayor desarrollo como Antioquia y Cundinamarca, tienen los mayores niveles de inversión, mientras que aquellos con menor desarrollo como el Choco, presentan un menor nivel de inversión, tal como puede apreciarse en la tabla 42 . 86 Tabla 42. Inversión departamental en transporte, Millones de dólares DEPARTAMENTO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 ANTIOQUIA 41,0 28,9 23,9 30,9 86,3 37,1 96,7 187,8 56,4 60,6 79,0 31,2 ATLANTICO 6,8 8,6 9,5 9,0 17,6 18,8 12,2 17,7 20,5 28,7 22,5 16,2 BOLIVAR 1,0 6,0 7,2 12,7 11,7 5,6 10,0 18,6 8,2 9,0 6,6 3,0 BOYACA 6,2 10,3 7,1 11,5 8,5 12,1 10,8 20,3 9,9 25,3 17,6 19,7 CALDAS 2,7 2,9 8,6 11,6 9,5 11,1 6,6 8,0 3,8 9,9 11,7 6,9 CAQUETA 0,9 0,5 1,3 2,2 2,1 1,8 2,5 4,9 3,9 3,2 4,5 4,1 CAUCA 1,5 1,9 2,6 2,9 5,2 3,2 6,8 9,1 5,6 6,6 9,3 1,7 CESAR 0,9 1,8 5,0 6,9 4,4 2,3 5,3 5,7 3,7 4,0 3,0 1,9 CORDOBA 3,9 6,7 8,2 6,7 5,3 3,2 12,2 8,8 5,4 1,5 10,8 18,4 CUNDINAMARCA 47,1 57,9 86,7 33,6 111,5 58,9 148,1 236,8 196,7 367,5 245,8 127,3 CHOCO 0,3 1,1 0,8 1,2 1,3 0,9 0,9 1,5 2,1 0,7 1,4 0,1 HUILA 6,9 10,3 4,5 17,0 9,8 13,2 27,6 26,6 11,2 7,8 15,5 21,5 LA GUAJIRA 0,5 7,4 4,3 6,6 2,9 1,6 7,1 11,4 2,8 1,8 4,8 5,1 MAGDALENA 0,4 1,2 1,0 4,8 8,0 11,6 9,3 8,8 8,3 3,8 5,9 2,1 META 1,8 1,5 2,6 6,3 9,1 8,4 8,7 8,5 9,0 12,7 22,8 13,9 NARIÑO 0,9 1,9 2,0 2,9 2,4 5,1 7,2 11,8 7,8 7,3 4,7 1,2 N. DE SANTANDER 1,0 2,1 3,1 4,6 4,4 4,7 5,0 14,5 7,9 7,0 8,2 4,0 QUINDIO 1,2 0,8 1,6 3,6 6,3 4,7 8,1 8,3 2,9 3,9 5,6 2,1 RISARALDA 9,0 6,3 11,9 6,8 8,9 8,7 11,4 12,7 3,1 3,1 9,2 2,9 SANTANDER 3,5 5,5 9,9 16,8 27,4 13,4 24,3 21,6 11,0 6,6 13,5 6,5 SUCRE 1,0 1,2 2,2 6,9 7,8 1,1 7,2 6,8 5,4 24,4 3,5 5,0 TOLIMA 7,2 3,3 6,6 13,9 13,0 10,0 16,5 26,4 6,8 11,1 10,7 8,8 VALLE DEL CAUCA 9,3 41,8 49,9 46,5 59,3 64,9 127,3 74,6 45,7 52,4 25,1 9,8 ARAUCA 49,5 57,8 26,3 31,6 24,9 12,6 16,9 33,8 2,8 8,9 4,3 6,3 CASANARE 2,8 2,5 0,7 10,9 10,0 23,0 37,0 52,8 22,3 16,4 33,8 27,0 PUTUMAYO 1,9 1,6 2,2 3,8 1,8 2,3 3,4 3,7 1,3 2,2 4,5 0,6 GUAINIA 0,3 3,3 0,3 1,0 2,6 1,6 1,4 1,2 0,6 0,2 0,2 0,6 AMAZONAS 0,6 0,1 0,6 1,1 0,6 1,6 1,5 2,1 0,5 1,0 0,8 0,2 GUAVIARE 0,2 0,8 1,0 2,1 1,2 0,6 2,0 1,9 0,7 1,3 2,3 1,9 VAUPES 0,3 0,1 0,1 0,3 0,1 0,1 0,5 1,2 0,5 0,7 1,2 1,5 VICHADA 0,1 0,2 0,3 0,6 0,1 0,6 1,6 1,6 2,0 0,9 0,3 0,3 SAN ANDRES 0,0 0,2 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,9 0,3 1,5 0,5 0,3 TOTAL 211 276 292 317 464 345 636 850 469 692 589 352 Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General Los departamentos con mayor inversión son también, aquellos donde la población y la red vial están concentradas (zona andina y sus estribaciones).En los departamentos de la costa del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía la inversión es también baja, salvo en aquellas regiones que cuentan con regalías petroleras como son Arauca y Casanare. Sin embargo, la extensión de estos departamentos es de tal magnitud, que la inversión por Km.² es baja. El departamento de Arauca además, presenta una inversión histórica totalmente errática. 86 La fuente de la información son las ejecuciones presupuéstales de las administraciones centrales que maneja la Contraloría General de la República. 89 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia También es evidente que la capacidad fiscal de los departamentos esta directamente relacionada con el nivel de inversiones. Por ejemplo, la participación, dentro del total de inversiones en transporte, de los departamentos de Antioquia, Cundinamarca y Valle durante el periodo analizado representa cerca del 53%. Este hecho es importante, porque las zonas en que se identificaron problemas de accesibilidad (costa Pacífica, Orinoquia y Amazonia), no cuentan con la suficiencia fiscal para realizar inversiones que mejoren la infraestructura y la prestación de los servicios de transporte, motivo por el cual se requiere el apoyo de la Nación (ver tabla 42). En este sentido las obras viales, fluviales y aeroportuarias realizadas dentro del Plan de Vías para la Paz, en estas regiones con problemas de accesibilidad, es un buen ejemplo del apoyo nacional. Tabla 43. Participación de los departamentos con problemas de accesibilidad en la inversión departamental DEPARTAMENTO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 CAQUETA 0,4% 0,2% 0,4% 0,7% 0,5% 0,5% 0,4% 0,6% 0,8% 0,5% 0,8% 1,2% CHOCO 0,1% 0,4% 0,3% 0,4% 0,3% 0,2% 0,1% 0,2% 0,4% 0,1% 0,2% 0,0% CASANARE 1,3% 0,9% 0,2% 3,4% 2,2% 6,7% 5,8% 6,2% 4,8% 2,4% 5,7% 7,7% PUTUMAYO 0,9% 0,6% 0,7% 1,2% 0,4% 0,7% 0,5% 0,4% 0,3% 0,3% 0,8% 0,2% GUAINIA 0,1% 1,2% 0,1% 0,3% 0,6% 0,5% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,2% AMAZONAS 0,3% 0,0% 0,2% 0,3% 0,1% 0,5% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% GUAVIARE 0,1% 0,3% 0,3% 0,7% 0,2% 0,2% 0,3% 0,2% 0,1% 0,2% 0,4% 0,5% VAUPES 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,4% VICHADA 0,0% 0,1% 0,1% 0,2% 0,0% 0,2% 0,3% 0,2% 0,4% 0,1% 0,0% 0,1% TOTAL 3,5% 3,7% 2,5% 7,3% 4,3% 9,4% 8,0% 8,3% 7,2% 3,8% 8,3% 10,3% Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General Con el fin de comparar las inversiones departamentales teniendo en cuenta la población, el área geográfica y la longitud de la respectiva red vial departamental, se realizó el ejercicio calcular los indicadores que se presentan en la tabla 44. Tabla 44. Inversión regional 2001 por cada 1000 habitantes. Miles de dólares 90 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia INVERSION REGIONAL 2001 POR: DEPARTAMENTO HABITANTE KM CUADRADO KM DE RED VIAL (US$/hab) (US$/km2) (US$/KM) ANTIOQUIA 5,8 491 2.035 ATLANTICO 7,6 4.790 15.237 BOLIVAR 1,5 116 718 BOYACA 14,5 851 1.864 CALDAS 6,3 880 1.076 CAQUETA 9,8 46 787 CAUCA 1,3 57 181 CESAR 1,9 81 396 CORDOBA 13,9 735 4.341 CUNDINAMARCA 14,8 5.260 5.751 CHOCO 0,3 3 180 HUILA 23,3 1.082 2.263 LA GUAJIRA 10,5 244 2.009 MAGDALENA 1,6 90 485 META 19,9 163 1.679 NARIÑO 0,8 37 253 N. DE SANTANDER 3,0 187 1.026 QUINDIO 3,7 1.139 2.293 RISARALDA 3,1 707 1.218 SANTANDER 3,3 212 693 SUCRE 6,3 461 2.538 TOLIMA 6,8 374 923 VALLE DEL CAUCA 2,3 442 878 ARAUCA 26,2 264 7.083 CASANARE 94,5 604 4.142 PUTUMAYO 1,9 26 324 GUAINIA 16,0 8 3.241 AMAZONAS 2,9 2 121 GUAVIARE 16,4 45 1.911 VAUPES 50,7 23 40.990 VICHADA 3,1 3 207 SAN ANDRES 4,0 7.502 4.178 TOTAL 8,3 309 2.120 Fuente: Elaboración propia con base en información de la Contraloría General, Dane e Invías Como puede observarse, algunos de los departamentos de la costa del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía, con problemas de accesibilidad, tienen una alta inversión por habitante, una baja inversión por kilómetro cuadrado e inversiones razonables por kilómetro de red. Otros como el Chocó, tienen una baja inversión por habitante, por área y por red vial. Claramente se observa que no existe un patrón definido en materia de inversiones. En algunos casos se tiene una alta inversión por habitante mientas que en otros se tiene por área o longitud de red. Sin embargo, hay departamentos con inversiones razonables bajo los tres indicadores, como en el caso de Cundinamarca. 87 5.3. Evaluación de la política impositiva 87 La heterogeneidad de las inversiones regionales por kilómetro de red señalan las condiciones particulares que enfrenta la ejecución de obras públicas en cada departamento. 91 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia En el sector transporte colombiano no existen empresas estatales prestadoras del servicio, salvo en el caso ya mencionado de SATENA. Las empresas privadas encargadas del mismo, están sujetas a los impuestos generales que comúnmente pagan todas las empresas privadas: renta y complementarios e IVA. Los propietarios de vehículos a su vez, cancelan los impuestos de registro de vehículos, tarifas de servicios, tasas y sobretasas. Los ingresos tributarios no tienen una dedicación específica; en cambio, los no tributarios como el peaje, la tasa aeroportuaria o la valorización pueden tener una dedicación específica. En la tabla 45 se presentan los impuestos y tasas especiales que cobra la Nación (MT e institutos descentralizados). Tabla 45. Ingresos percibidos por el sector provenientes de algunas fuentes, Millones de dólares Recurso Ingreso 2001 Ingreso 2002 Impuesto de Timbre salida de pasajeros al exterior 14.4 15.6 Tasa aeroportuaria Sobretasa ACPM 20.3 22.2 Recaudo neto peaje 1/ 90.0 87.5 Concesiones portuarias 11.3 11.7 Especies venales 17.1 22.8 Fondeo de naves 2.0 2.4 Fondo de subsidio sobretasa a la gasolina 3.0 3.0 Total 1/ El costo de recaudo varia entre 15 -25% dependiendo de la infraestructura de recaudo que tenga que realizar el concesionario de peaje. En el año 2001 el recaudo bruto fue de US$ 114.5 m illones y en el 2002 de US$ 118.6 millones Los impuestos que cobran los entes territoriales relacionados con el transporte se presentan en la tabla 46 (no se incluyen recursos provenientes de créditos). Como se observa, la mayor parte de los recursos regionales provienen de la sobretasa a la gasolina y al ACPM. Nuevamente, hay que anotar que estos impuestos no son de dedicación específica y que los entes territoriales pueden disponer libremente de ellos. Tabla 46. Impuestos y tasas departamentales y municipales. Millones de dólares IMPUESTOS Y TASAS 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/ VEHICULOS AUTOMOTORES 74,5 68,4 70,0 74,1 88,8 86,1 99,0 46,0 46,1 54,0 55,5 61,8 97,7 GASOLINA 2,3 2,5 2,9 3,9 3,5 3,8 3,5 4,4 3,5 5,6 4,4 0,2 - OCUPACION DE VIAS 1,4 1,0 2,3 1,8 0,5 1,0 0,6 0,6 0,3 0,3 0,3 0,4 0,1 CIRCULACIÓN Y TRÁNSITO 16,9 15,2 14,8 17,0 19,8 22,0 23,1 53,8 50,1 42,4 42,0 34,1 - SOBRETASA CONSUMO GASOLINA MOTOR - - - 6,1 14,1 21,7 73,3 88,0 111,3 222,7 232,1 225,0 189,9 TRANSITO Y TRANSPORTE 0,2 - 7,8 10,6 24,0 29,5 28,4 24,3 31,0 22,9 19,8 15,3 15,5 GASOLINA-SUBSIDIO 1,6 1,7 1,4 1,6 1,9 1,7 1,8 2,3 1,9 1,9 1,8 0,3 - PARTICIPACIÓN IMPUESTO VEHÍCULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - - 3,3 4,3 3,1 SOBRETASA AL ACPM - - - - - - - - - 7,8 15,1 20,5 15,9 FONDO DE SUBSIDIO DE LA SOBRETASA A LA GASOLINA - - - - - - - - - - 0,5 1,4 2,4 CONTRIBUCION POR PAVIMENTOS 0,9 0,9 0,8 0,6 - - - - - 0,0 - - - TIMBRE NACIONAL VEHICULOS 1,0 1,0 0,9 0,4 0,0 0,1 - - - - - - - TRANSFERENCIAS SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES - - - - - - - - - 0,3 0,2 0,2 - TOTAL 99 91 101 116 153 166 230 219 244 358 375 364 325 1/ No incluye el Departamento de La Guajira ni la totalidad de los municipios del país Fuente: Elaboración propia con base en la información de la Contraloría General 92 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 5.4. Inversión privada 5.4.1. Evolución del programa de concesiones En años recientes el sector transporte ha recibido una amplia inversión privada, tanto en la provisión de infraestructura como en la operación de la misma, tal como puede apreciarse en la tabla 47. Inicialmente, la inversión se dio en el sector portuario, apoyada por las reformas de los años noventa; posteriormente, en la misma década, se llevaron a cabo inversiones en carreteras, ferrocarriles y aeropuertos. Más recientemente, ha habido inversión en el transporte urbano a través de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo. Tabla 47. Participación privada en el sector transporte GENERACIÓN JURISDICCIÓN CONCESIÓN UBICACIÓN OBSERVACIONES III Nacional - Inco Bogotá ­ Girardot Cundinamarca Hace parte del Corredor Bogotá - Buenaventura III Nacional ­ Inco Pereira ­ La Paila Risaralda ­ Valle del Cauca III Nacional ­ Inco Reactivación Cundinamarca Esta concesión fue Tobiagrande ­ Puerto suspendida en 2002. Salgar Actualmente se realizan negociaciones para su reactivación III Nacional ­ Inco Espinal ­ Ibagué Tolima Hace parte del Corredor Bogotá - Buenaventura III Nacional ­ Inco Rumichaca ­ Pasto - Nariño Chachagui UAEAC Plan Maestro de Bogotá Bogotá UAEAC Aeropuerto de Antioquia Rionegro UAEAC Aeropuerto de San San Andrés Andrés Municipios con Sistemas Integrados de Nuevas troncales aporte de la Nación Transporte Masivo Transmilenio y ampliación a Soacha, SITM Cali, SITM Pereira- Dosquebradas, SITM Cartagena, SITM Bucaramanga, SITM Valle de Aburrá 93 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia GENERACIÓN JURISDICCIÓN CONCESIÓN UBICACIÓN OBSERVACIONES I Nacional - Inco Desarrollo vial del Cundinamarca Norte de Bogotá I Nacional ­ Inco Malla vial del Meta Meta I Nacional ­ Inco Desarrollo vial Oriente Antioquia de Medellín y valle de Ríonegro I Nacional ­ Inco Armenia-Pereira- Caldas, Risaralda y Manizales Quindío I Nacional ­ Inco Santamarta-Riohacha- Magdalena y Guajira Paraguachón I Nacional ­ Inco Siberia-La Punta- El Cundinamarca Vino I Nacional ­ Inco Los Patios-La Calera - Cundinamarca Guasca I Nacional ­ Inco Cartagena -Barranquilla Atlántico y Bolívar I Nacional - Inco Fontibón-Facatativa- Cundinamarca Los Alpes I Nacional - Inco Espinal - Neiva Huila y Tolima I Nacional - Inco Bogotá ­ V/vicencio C/marca y Meta II Nacional - Inco Malla vial del Valle Valle del Cauca II Nacional - Inco Tobiagrande-Puerto Cundinamarca La concesión fue Salgar caducada en 2002. III Nacional - Inco Zipaquirá-Palenque Cundinamarca, Boyacá y Santander III Nacional - Inco Briceño ­ Tunja - Cundinamarca y Sogamoso Boyacá Nacional - Invías Concesiones de recaudo Red vial no Los concesionarios de peaje concesionada únicamente ejecutan obras relacionadas con la infraestructura de recaudo Departamental Buga-Tulúa-La Paila Valle del Cauca Vía nacional Departamental Ciénaga-Barranquilla Magdalena Vía nacional Departamental Túnel de Aburrá- Antioquia Oriente de Medellín Departamental Doble calzada Bello- Antioquia Hatillo Departamental Chía-Mosquera- Cundinamarca Girardot Departamental Troncal del Cundinamarca Tequendama Departamental Corredor vial centro Cundinamarca occidente de Cundinamarca Departamental Red vial del César César Departamental Malla vial del Atlántico Atlántico Municipal Corredor de acceso a la Bolívar variante de Cartagena Municipal Vías de la zona norte- Bolívar anillo vial de Punta Canoa-anillo vial de Mazanillo del Mar Municipal Malla vial de Bolívar Barranquilla Municipal Malla vial del DTCH Magdalena de Santa Marta 94 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, INVIAS, UAEAC, INCO y DNP En materia vial, INVIAS, los departamentos e incluso municipios, han adjudicado varias concesiones. Estas concesiones han evolucionado en cuanto se refiere a plazos, requerimiento de estudios, asignación de riesgos, aspectos contractuales, garantías de ingreso mínimo, manejo ambiental y de predios, entre otros. 88 Actualmente, las concesiones se estructuran con disponibilidad de estudios técnico, estudios detallados de demanda, clara asignación de riesgos, sin garantías de tráfico mínimo ni costo, con predios adquiridos, hay gradualidad en la ejecución de las obras, y se exige un nivel de servicio aceptable y se adjudica con base en el ingreso solicitado, con lo cual el plazo se vuelve variable. 5.4.2. Resultados y programa a futuro Los resultados del programa de participación privada en infraestructura de transporte han sido mixtos. Por un lado, se han logrado importantes avances en la modernización de sectores claves como el portuario y aeroportuario, y la rehabilitación de corredores viales importantes; pero en algunas mejoras, estas mejoras han sido onerosas para el Estado, demandando recursos importantes del presupuesto del sector para el pago de garantías y resolución de conflictos judiciales resultantes de renegociaciones. 5.4.2.1. Concesiones Viales. La mayor parte de las obras incluidas en el programa de primera generación de concesiones ya se terminaron y están en operación. Las concesiones han permitido modernizar sectores importantes de la infraestructura vial del país que coinciden con los tramos que presentan los mayores volúmenes de transito en la red vial. Las obras se hicieron en un tiempo menor al que se habría empleado bajo contratos normales de obra pública. Además, estas obras difícilmente se habrían realizado bajo otro programa. 5.4.2.2. A pesar de la modernización de la infraestructura, la demanda de tráfico ha estado por debajo de las expectativas y, consecuentemente, se han hecho efectivas las garantías de tráfico mínimo. Cabe anotar que las estructuraciones iniciales proyectaron tasas de crecimiento demasiado optimistas. La mayor parte de las concesiones iniciales de INVIAS son deficitarias. A ello contribuye la baja demanda, las exenciones y tarifas diferenciales de peaje que se han concedido a numerosas comunidades y las obras complementarias que se han realizado. 5.4.2.3. La filosofía inicial suponía que la inversión privada facilitaría la liberación de recursos para inversión en la red con menor tráfico, donde no era posible la participación del sector privado. Esta filosofía no funcionó y por el contrario, el programa de concesiones ha comprometido recursos nacionales, hasta el punto de que las compensaciones y aportes absorbieron un porcentaje significativo del presupuesto de INVIAS. El pasivo por concepto de pago de garantías y otros aportes entre 2004 y la fecha 88Dentro del Programa de Concesiones Viales se distinguen tres generaciones. La primera, con proyectos adjudicados a comienzos de los años 90 ofreció garantías mínimas de tránsito y costos y se concedieron a plazo fijo. Posteriormente, en las otras generaciones, se eliminaron las garantías y hubo una mejor asignación de riesgos; el plazo se volvió variable de acuerdo con el comportamiento del ingreso esperado. 95 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia de reversión de las concesiones viales, se estima en cerca de US$ 700 millones, de acuerdo con datos del INCO. 5.4.2.4. Como las expectativas de crecimiento del tráfico no se han cumplido, varias de las obras realizadas pueden estar sobredimensionadas. Este aspecto a veces ha sido presionado por consideraciones políticas y regionales, en contra del resultado técnico de estudios de capacidad. Varias de estas presiones han sido justificadas con base en que en el programa de concesiones sólo se justifican obras mayores (dobles calzadas, túneles y viaductos). Concesiones Departamentales. Las concesiones departamentales adolecen de problemas similares a los que se presentaron en las concesiones iniciales de INVIAS. Concesiones en otros sectores. Las concesiones aeroportuarias han permitido modernizar la infraestructura aeroportuaria. Sin embargo, la demanda también ha estado por debajo de las expectativas Las concesiones portuarias, particularmente las SPR, han sido exitosas y muestran una eficiencia muy superior a la que presentaba la antigua empresa Colpuertos. Además, se han generado nuevos negocios de valor agregado. Las concesiones férreas han avanzado lentamente y los movimientos de carga que se han presentado hasta ahora, son muy bajos Factores adversos. Varias factores han retrasado la ejecución del programa de participación privada en infraestructura de transporte. En varias regiones, la implantación de peajes ha generado malestar social y las comunidades se han opuesto a su cobro, a pesar de la evidente modernización de la infraestructura que las obras significaban. Consideraciones de tipo ambiental y la adquisición de predios, también han sido limitantes para la oportuna ejecución de las obras Finalmente, el entorno internacional y la limitación de capital privado también han dificultado la ejecución del Programa La inversión privada efectuada hasta el año 2001, se presenta en la tabla 48. Como puede observarse, con posterioridad a 1999, la inversión se ha reducido significativamente. Así mismo, la mayor inversión se presenta en el subsector vial. Tabla 48. Inversión privada en el sector transporte, Millones de dólares Sector 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Carreteras 21,5 75,5 102,6 102,7 125,8 80,9 20,9 48,1 Resto 9,4 23,1 39,0 82,4 63,8 57,0 5,7 8,6 Ferrocarril - - - - - 35,9 0,2 0,2 Puertos 9,4 23,1 26,6 29,4 32,6 20,9 3,8 5,1 Aeropuertos - - 12,4 53,0 31,2 0,2 1,7 3,3 Fluvial - - - - - - - - Urbano - - - - - - - - Total 30,9 98,7 141,6 185,1 189,6 137,9 26,6 56,7 Fuente: DNP Hacia el futuro, se tiene previsto la estructuración de concesiones y programas de participación privada en carreteras, obras aeroportuarias y urbanas. Cabe anotar que en materia vial, cada vez es más pequeño el espacio disponible y es muy probable que los nuevos proyectos de participación privada se concentren en los accesos a ciudades o en obras de rehabilitación y mantenimiento. 96 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 49. Listado de nuevos programas de participación privada Generación Jurisdicción Concesión Ubicación Observaciones III Nacional - Inco Bogotá ­ Girardot Cundinamarca Hace parte del Corredor Bogotá - Buenaventura III Nacional ­ Inco Pereira ­ La Paila Risaralda ­ Valle del Cauca III Nacional ­ Inco Reactivación Cundinamarca Esta concesión fue Tobiagrande ­ Puerto suspendida en 2002. Salgar Actualmente se realizan negociaciones para su reactivación III Nacional ­ Inco Espinal ­ Ibagué Tolima Hace parte del Corredor Bogotá - Buenaventura III Nacional ­ Inco Rumichaca ­ Pasto - Nariño Chachagui UAEAC Plan Maestro de Bogotá Bogotá UAEAC Aeropuerto de Antioquia Rionegro UAEAC Aeropuerto de San San Andrés Andrés y Providencia Municipioscon Sistemas Integrados de Nuevas troncales aporte de la Nación Transporte Masivo Transmilenio y ampliación a Soacha, SITM Cali, SITM Pereira- Dosquebradas, SITM Cartagena, SITM Bucaramanga, SITM Valle de Aburrá 97 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 6. MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 6.1. Marco normativo y legal 6.1.1. Antecedentes El marco legal del transporte en Colombia esta definido por las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. La primera, conocida como "ley del Transporte" estableció el marco legal e institucional del transporte y la segunda, conocida como "Estatuto Nacional del Transporte", estableció el marco reglamentario para la prestación del servicio. La Ley 105 creó el sector 89 y el sistema nacional 90 de transporte, transformó al Ministerio de Transporte en autoridad rectora del transporte, fijó los criterios y principios bajo los cuales debe regirse la actividad transportadora, aclaró el régimen para la adjudicación de concesiones y el establecimiento de peaje, las pautas para definir la red vial nacional y las especificaciones geométricas que debían usarse en la construcción de carreteras troncales y transversales. Esta ley, a pesar de las modificaciones que se han realizado, sigue siendo la norma base del transporte en Colombia 91 . El esquema institucional planteado por la ley 105 se detalla en la figura 14. Puede observarse la presencia de organismos adscritos, la Superintendencia de Puertos, un fondo de pasivo social y las entidades creadas por la reforma férrea de 1988. La Ley 336 de 1996 por su parte, unificó los criterios y principios para la regulación del transporte aéreo, marítimo, fluvial, masivo y terrestre. Estableció así mismo que las autoridades nacionales y regionales serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su respectiva jurisdicción. Posteriormente, en el año 2001, se promulgaron varios decretos reglamentarios 92 orientados hacia el 89 El sector transporte esta constituido por el Ministerio de Transporte y sus entidades adscritas y vinculadas, y con una relación de coordinación, la Dirección General Marítima (DIMAR) del Ministerio de Defensa Nacional 90 El sistema nacional de transporte esta compuesto por las entidades del sector y el resto de entidades del orden departamental y municipal que tengan vinculación con el transporte. Bajo esta categoría quedan incluidas las secretarias de obras e infraestructura y las oficinas regionales de transito y transporte 91 El espíritu de dicha ley consistía en asignar al MT las funciones de planeación, coordinación y dirección general del sector y a entidades especializadas aquellas de regulación, control y ejecución de obras. 92 Para el efecto se expidieron 7 decretos que reglamentan: (1) el transporte terrestre automotor en las modalidades de colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros; (2) Pasajeros por carretera; 98 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia fortalecimiento empresarial y la prestación de un mejor y eficiente servicio bajo parámetros de calidad, oportunidad y seguridad, estimulando la iniciativa privada y promoviendo una sana competencia entre empresas. Dentro de estos decretos, quedó incluida la reglamentación del transporte especial que, en el caso del transporte de pasajeros, ha sido fuente de controversia con las empresas regulares del sector. 6.1.2. La situación actual Entre 1999 y 2003 se introdujeron reformas al marco institucional establecido por la Ley 105. Se creó y liquidó la Comisión de Regulación de Transporte y posteriormente, se buscó especializar las funciones del MT en actividades de planeación y regulación, concentrar la ejecución de obras en INVIAS, concentrar las concesiones en el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y se ampliar las funciones de la Superintendencia de Puertos para cubrir todo el sector 93. La reforma de 2003 mantuvo los principios de sector y sistema nacional de transporte. Sin embargo, con la especialización de INVIAS, fueron liquidados el FNCV 94, la empresa Ferrovías 95 y la Comisión de Regulación de Transporte (CRTR) 96; INVIAS asumió funciones sobre la red vial terciaria, la red férrea no concesionada, los canales de acceso a los puertos marítimos y la red fluvial en las cuencas de los ríos Atrato, Orinoco, Meta y Amazonas. El INCO por su parte, se hizo cargo de la estructuración y administración de las concesiones viales, las portuarias y las férreas. La UAEAC mantuvo su jurisdicción sobre los aeropuertos de carácter nacional, el sistema de ayudas a la navegación aérea y las concesiones aeroportuarias. Cormagdalena retuvo el control de la infraestructura fluvial relacionada con el río Magdalena, incluyendo su desembocadura en Barranquilla. Finalmente, el MT asumió directamente las funciones de regulación que, anteriormente, habían sido trasladadas a la CRTR. Las entidades que actualmente constituyen el sector transporte, su naturaleza y norma legal de creación, se presentan en la figura 15 y en la tabla 43. Como puede observarse, al comparar las figuras 14 y 15, el esquema institucional tiene ahora menos entidades y hay una mayor especialización. Sin embargo, la duplicidad de funciones, tradicional en el sector, se mantiene tal como puede apreciarse en las tablas 50,51 y 52. Cabe anotar que Cormagdalena, creada directamente por la Constitución de 1981, aunque no hace parte del sector transporte, cumple funciones relacionadas con el sector. (3)Pasajeros en taxi;(4) Movilización de carga; (5) Transporte especial; (6) Transporte mixto; y, (7) Obligaciones de las empresas, régimen de sanciones y otros temas. 93 La superintendencia inicialmente fue exclusivamente de puertos. Ahora ese amplió su jurisdicción a todo el sector. Actualmente vigila cerca de 5.000 entidades y empresas. 94 Este fondo tenía a su cargo la red vial terciaria. 95 Esta empresa había sido creada en la reforma férrea para mantener y mejorar la infraestructura férrea del país 96 La CRTR había sido creada en 2000, dentro del proceso de especialización de entidades, que se venía realizando luego de la expedición de la Ley 105. 99 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 50. Reestructuración del sector en el año 2003 AÑO ENTIDAD NORMATIVIDAD FECHA OBJETO NATURALEZA JURIDICA Vencido el término de liquidación Fondo Nacional de terminará la existencia jurídica Caminos Vecinales Decreto 1790 Junio 26 Supresión del FNCV del FNCV (Establecimiento FNCV Público del Orden Nacional) Establecimiento público del orden nacional adscrito al Instituto Nacional de Ministerio de Transporte, con Concesiones Decreto 1800 Junio 26 Creación del INCO personería jurídica, patrimonio INCO independiente y autonomía administrativa y financiera 3 Supresión de la 200 Empresa Empresa Empresa Industrial y Comercial Colombiana de Vías Decreto 1791 Junio 26 Colombiana de Vías del Estado en liquidación Férreas Ferrovías Férreas Ferrovías Ministerio de Modificación de la Decreto 2053 Julio 23 Ministerio Transporte estructura del MT Establecimiento público del orden nacional adscrito al Modificación de la Instituto Nacional de Ministerio de Transporte, con Decreto 2056 Julio 24 estructura del Vías INVIAS personería jurídica, patrimonio INVIAS independiente y autonomía administrativa y financiera Fuente: Elaboración propia con base en decretos 100 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Figura 14. Esquema institucional de transporte según la Ley 105 ENTIDADES DEL SECTOR Y EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE, Y OTRAS ENTIDADES, 1993 MINISTERIOS Y MINISTERIO DE MINISTERIO DE DNP CORMAGDALENA MINISTERIO MINISTERIO DE MINISTERIO DE DEPARTAMENTOS DEFENSA - TRANSPORTE COMERCIO MINAS Y DESARROLLO N ADMINISTRATIVOS Y DIMAR EXTERIOR ENERGIA I CORMAGDALENA V E L N ORGANISMOS ADSCRITOS, Superintencia de Fondo Pasivo INVIAS UAEAC A SUPERINTENDENCIAS Puertos Social FFCC C I O N A ORGANISMOS VINCULADOS Sociedad L (Empresa Industriales, FERROVIAS Transporte Comerciales, Sociedades Ferroviario,STF Economía Mixta) D SECRETARIAS P Secretarias de Secretarias de Institutos y Sector DEPARTAMENTALES Y T Obras e Transito y Fondos Transporte DEPARTAMENTOS O Infraestructura Transporte Especiales ADMINISTRATIVOS S M SECRETARIAS P Secretarias de Secretarias de Institutos y DEPARTAMENTALES Y I Obras e Transito y Fondos Sistema de DEPARTAMENTOS O Infraestructura Transporte Especiales Transporte ADMINISTRATIVOS S 101 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Figura 15. Esquema institucional del sector transporte 2003 ENTIDADES DEL SECTOR Y EL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE Y OTRAS ENTIDADES NACIONALES, 2003 N I MINISTERIOS, V MINISTERIO DE MINISTERIO DE CORMAGDALENA MINISTERIO DNP MINISTERIO DEPARTAMENTOS E DEFENSA - TRANSPORTE MEDIO COMERCIO L ADMINISTRATIVOS Y DIMAR AMBIENTE EXTERIOR CORMAGDALENA N A C Superinten I O ESTABLECIMIENTOS INVIAS INCO UAEAC dencia de N PUBLICOS Transporte A L N . D E SECRETARIAS, P Secretarias y Institutos y Fondos A DEPARTAMENTOS R Secretarias de Obras Departamentos de Especiales T ADMINISTRATIVOS, E e Infraestructura Transito y Tpte A INSTITUTOS M E N T A L N I V Sector E L Transporte SECRETARIAS, Secretarias y Institutos y Fondos M DEPARTAMENTOS Especiales U Secretarias de Obras Departamentos de ADMINISTRATIVOS, E N e Infraestructura Transito y Tpte I INSTITUTOS Sistema de C I Transporte P A L 102 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 51. Asignación de funciones en materia de infraestructura Función de Regulación Fijación de Reglamentació Operación/ Subsector Normatividad Política n Técnica y Supervisión Sanción Ejecución Económica Ambiental Carreteras MT ­ DGI MT MT ­ DGI Invías Invías Invías MT- OP Secretarías Invías Inco Inco Inco DNP - DIE Departamental MMA Fondo Superintende Secretarías Secretarías es y Nacional de ncia Departamentales y Departame Municipales Regalías Secretarías Municipales ntales y Findeter Departament Privados Municipale Secretarías ales y s Departament Municipales ales y Corporacion Municipales es Regionales Férreo MT ­ DGI Inco MT - DGI Inco Inco Inco MT ­ OP Invías Superintende Invías DNP ncia Corporacion es Regionales Urbano MT - DGI Municipios Municipios ­ Municipios Municipios Municipios DNP Secretarías ­ Secretarías Dama y Nación Secretarías Infraestructura Infraestructu similares Municipale ra s Aéreo Aerocivil Aerocivil Aerocivil Aerocivil Aerocivil Aerocivil MT ­ DGI Municipios Municipios Municipios MT - OP Corporacion Municipios es Regionales 103 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Puertos e MT ­ DGI MT ­ DGI MT ­ DGI Invías Superintende Invías Infraestructura MT ­ OP Conpes Invías Superintend ncia Inco Marítima DNP Dimar Inco encia Dimar Cormagdalena Dimar Inco Corporacion Cormagdal es ena Regionales Fluvial MT ­ DGI Cormagdalena Cormagdalena Invías Invías Invías MT ­ OP MT Invías Municipios Cormagdalen Cormagdalena DNP Municipios Cormagdale a Municipios na Corporacion es Regionales Notas: MT Ministerio de Transporte, DGI Dirección General de Infraestructura DIE Dirección de Infraestructura y Energía DNP Departamento Nacional de Planeación, MMA Ministerio del Medio Ambiente, INCO Instituto Nacional de Concesiones, INVIAS Instituto Nacional de Vías, Superintendencia Superintendencia de Transporte, Aerocivil es es sinónimo de la UAEAC, Findeter Financiera de Desarrollo Territorial Fuente: Datos NERA y datos consultaría Tabla 52. Asignación de funciones en la prestación de servicios Función de Regulación Operación/ Fijación de Normativida Reglamentació Ejecución Subsector Políticas d n Técnica y Supervisión Sanción Económica ambiental Transito MT - DGTT MT - DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT Empresas Automotor, MMA Superintendencia Superintendencia privadas Carga Transito MT ­ DGTT MT - DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT Empresas Automotor, Municipios MMA Superintendencia Superintendencia privadas y pasajeros SITM 104 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Aéreo MT - DGTT Aerocivil Aerocivil Aerocivil Aerocivil Empresas Aerocivil privadas nacionales e internacional es y Satena Férreo MT - DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT Operadores Inco Inco Superintendencia Superintendencia férreos de las concesiones y otros Urbano MT - DGTT MT - DGTT MT ­ DGTT Municipios Municipios Empresas Municipios Municipios Municipios Superintendencia Superintendencia privadas y DNP Dama y operadores similares de SITM Fluvial MT - DGTT MT - DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT Empresas Superintendencia Superintendencia privadas Marítimo MT ­ DGTT MT ­ DGTT MT ­ DGTT Superintendencia Superintendencia Operadores MCE MCE Inco portuarios y Dimar DIAN MT ­ DGTT ­ empresas Inco OP navieras DIMAR Notas: MT Ministerio de Transporte, DGTT Dirección General de Transporte, Aerocivil es sinónimo de la UAEAC, Superintendencia es la Superintendencia de Transporte Fuente: Datos NERA y datos propios 6.1.3. Resultados de la reforma institucional La reforma de 2003 simplificó la organización del sector y buscó separar las funciones de fijación de políticas, regulación y operación de transporte. Sin embargo, hay inquietudes en temas tales como: la capacidad de gestión; la duplicidad de funciones; el ejercicio de la función de vigilancia; supervisión y control; la definición de la regulación del sector; la renegociación de concesiones de transporte; y el tratamiento de temas especiales. Capacidad de gestión. Es necesario fortalecer las actividades de planeación sectorial. En este sentido por ejemplo, la gestión sobre la red primaria quedó dividida entre INVIAS e INCO pero hace falta que un tercero tenga la suficiente capacidad técnica 105 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia para definir un plan de transporte o definir el esquema de financiamiento de nuevos proyectos. Igual sucede con la red fluvial que esta cargo de Cormagdalena e INVIAS. Duplicidad de funciones. El arreglo institucional actual se caracteriza por la duplicidad de funciones entre entidades tanto en materia de infraestructura como en la operación y control. Por ejemplo, en los subsectores fluvial, carretero, portuario y ferroviario, la infraestructura concesionada depende de INCO y la no concesionada de INVIAS. En el tema fluvial también se presenta la duplicidad entre INVIAS y Cormagdalena, y en el portuario participan INVIAS, la Superintendencia de Puertos, Cormagdalena y Dimar. El caso del puerto de Barranquilla es especialmente notorio pues cae bajo la jurisdicción específica de Cormagdalena. Vigilancia, Supervisión y Control. El futuro de las actividades de vigilancia, supervisión y control que hasta ahora cumple la Superintendencia de Transporte (SPT). Es evidente que controlar 5.000 entes públicos y privados no es tarea fácil y requiere de una revisión de los objetivos que se buscan y de una mayor especialización. Regulación. La gestión de regulación actualmente está asignada a una pequeña oficina. La regulación (económica, técnica, sancionatoria) constituye un factor crítico para la correcta operación de los diferentes modos de transporte. Recientes decisiones como la fijación de una tarifa para regular las relaciones entre las empresas de transporte y los dueños de camiones constituyen una señal errática para los usuarios. Renegociación de concesiones viales y portuarias. Esta renegociación tiene severas implicaciones que pueden afectar no solo la operación misma de las concesiones, sino también su entorno. Por ejemplo, en el caso portuario, fomentar una integración vertical de las SPR para prestar todo tipo de servicios podría terminar en un monopolio. Este tema también tiene implicaciones fiscales importantes. Tratamiento de temas. El estudio y la investigación de nuevas tecnologías, y la promoción de políticas para estimular el desarrollo de aspectos innovadores en materia de rehabilitación, construcción y operación de infraestructura de transporte, constituye una limitante importante para el desarrollo del sector a futuro. Temas especiales como el transporte multimodal y la gestión logística solo están hasta ahora empezando a hacer parte de la agenda del sector, y no existe una dependencia que se encargue de analizar el tema y coordinar a las diferentes instancias en pos del desarrollo del sub-sector . La importancia de este tema no ha sido plenamente reconocida y no hay interlocutores públicos que actúen como interlocutores técnicos del sector privado. 106 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 6.2. Naturaleza de las empresas públicas INVIAS e INCO son establecimientos públicos del orden nacional adscritos al MT con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa y financiera. Cada instituto cuenta con un director que a su vez, es el representante legal de la entidad. Cada entidad cuenta con un consejo directivo presidido por el Ministro de Transporte e integrado por funcionarios públicos y un representante del Presidente de la República; el director de cada instituto asiste a las reuniones del directorio con voz pero sin voto. 97 Ambos institutos son altamente dependientes del presupuesto nacional y solo cuentan con recursos propios de peaje. En este sentido, los recursos de INVIAS están constituidos básicamente por el presupuesto nacional y "los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo" y los de INCO por aportes del presupuesto nacional y el valor de los "peajes, las contraprestaciones por el uso o explotación de la infraestructura, las tasas, derechos y multas que imponga y recaude, además de los ingresos que se generen por el desarrollo de los contratos que el Instituto ejecute. Lo anterior, con excepción de la contraprestación por el uso o explotación de la infraestructura portuaria de que trata la Ley 1 de 1991" 98. El MT por su parte, hace parte de la administración central y es totalmente dependiente del presupuesto nacional. La entidad cuenta con dos direcciones generales: una de infraestructura y otra de tránsito y transporte. La UAEAC es una unidad especial adscrita al MT con patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. No hay empresas de carácter oficial que presten servicio de transporte, salvo en el subsector aéreo donde existe una empresa dependiente del Ministerio de Defensa Nacional cuya función consiste en apoyar aquellas regiones aisladas donde el transporte aéreo constituye el principal / único medio de transporte 99. 97 Los funcionarios públicos asistentes a cada consejo son los ministros de Hacienda, Medio Ambiente y el Director del DNP. 98 También hay recursos por concepto de créditos internos y externos, donaciones, transferencias, etc. 99 En desarrollo de sus actividades, esta empresa también ofrece el servicio también en algunas regiones del interior del país. 107 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 6.3. Funcionamiento de las entidades sectoriales En teoría, todas las entidades del sector mantienen una estrecha coordinación. Sin embargo, en la práctica, la coordinación muchas veces recae en el DNP, entidad que ha asumido un papel líder en las actividades de planificación y preparación de proyectos 100. Los consejos directivos por su parte, llevan un control de las actividades de las entidades pero, la responsabilidad primaria por la gestión recae en el respectivo director. 6.4. Competencia Las reformas introducidas por las leyes 105 y 336 no han tenido mayor impacto en generar competencia intermodal entre el transporte por carretera, el fluvial y el férreo. En cambio, se han producido innovaciones importantes en el transporte marítimo y el aéreo donde el proceso de apertura económica produjo una mayor competencia, con participación de empresas extranjeras. En el transporte de pasajeros por carretera el acceso al mercado es, en teoría, libre pero en la práctica, esta condicionado por factores tales como la asignación de rutas. Aún así existe competencia en las rutas con mayor demanda. 101 Por otra parte, la autorización de servicios especiales ha generado una competencia entre empresas autorizadas que cumplen con requisitos mínimos y otras que no están obligadas a lo mismo. En el transporte de carga por carretera, existe una fuerte competencia que se traduce en fletes por debajo de las tarifas fijadas por el MT para regular las relaciones entre empresas y propietarios de vehículos. En transporte urbano se están produciendo cambios importantes pues los operadores tradicionales del servicio colectivo, enfrentan ahora la competencia de los sistemas integrados de transporte, tal como sucede en Bogotá con Transmilenio. Se debe resaltar que las acciones del gobierno en materia de infraestructura pueden estimular, hacia el futuro, una competencia y complementariedad entre los diferentes modos. Por ejemplo, en el corredor del Magdalena se construyó la Troncal del Magdalena Medio, está en ejecución una concesión férrea y también se tiene prevista la recuperación de la navegación fluvial. 100 Esta situación es evidente en temas como la estructuración de concesiones, el análisis de cambios institucionales y la formulación de políticas. 101 En este sector se presenta en cambio, competencia desleal por la aparición de empresas especiales que, muchas veces, no cumplen normas mínimas de seguridad. 108 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Todo ello llevará indudablemente, hacia una complementariedad de modos donde la gestión logística y la distribución física de mercancías jugaran un papel importante. En el tema institucional, en los últimos 10 años se ha tratado de especializar la misión de las distintas entidades del sector para evitar duplicidad de acciones . INVIAS pasó de ser un ejecutor especializado en el tema vial, a un instituto ejecutor de todas las obras del sector, con excepción de las aeroportuarias. De esta manera se busca que la complementariedad de modos no sea solo a nivel de planeación y fijación de políticas sino también en la ejecución de obras. 102 En resumen, en Colombia, es no es fácil lograr una competencia intermodal y lo que se requiere es, más bien, una complementación entre modos a través de una gestión logística especializada. 102 Queda por ver si la mezcla de funciones de Invías en la red primaria y la terciaria es una buena idea o si por el contrario, la competencia por recursos entre las diferentes redes, es una limitante. 109 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia Tabla 53. Resumen Decretos reestructuración del Sector. Año 2003 110 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia NATURALEZA ENTIDAD NORMATIVIDAD FECHA OBJETO COMENTARIOS JURIDICA Plazo de dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual para la liquidación del Fondo. Vencido el término de No forman parte del FNCV en liquidación: liquidación terminará la Fondo Nacional de La red terciaria que se transfiere al Invías Junio 26 de Supresión del existencia jurídica del Las partidas apropiadas y no comprometidas para el 2003 en el Presupuesto aprobado al FNCV Caminos Vecinales Decreto 1790 2003 FNCV FNCV (Establecimiento que se trasladen al Presupuesto de la entidad que asuma la red terciaria y sus fuentes de FNCV Público del Orden financiación Nacional) Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea el FNCV y que requiera para el cumplimiento de su objeto la entidad que asuma la red terciaria Objeto del INCO: planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación del capital privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, fluvial, marítimo, férreo y portuario Los recursos y el patrimonio del Inco, estarán constituidos por : El Presupuesto General de la Nación que se le asignen. El crédito que contrate el Gobierno Nacional El crédito interno o externo que contrate a título propio el Instituto Las donaciones públicas o privadas, previa incorporación al Presupuesto General de la Nación, cuando se trate de recursos en dinero. Establecimiento público Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de Cooperación Internacional del orden nacional Los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el Ministerio de Transporte, las entidades del adscrito al Ministerio desector y demás instituciones públicas. Transporte, con Instituto Nacional de Las propiedades y demás activos que adquiera con recursos propios a cualquier título. Junio 26 de Creación del personería jurídica, Concesiones Decreto 1800 El valor de los peajes, las contraprestaciones por el uso o explotación de la infraestructura, las 2003 INCO patrimonio INCO tasas, derechos y multas que imponga y recaude, además de los ingresos que se generen por el independiente y desarrollo de los contratos que el Instituto ejecute. Lo anterior, con excepción de la contraprestación autonomía por el uso o explotación de la infraestructura portuaria de que trata la Ley 1 de 1991 administrativa y Los ingresos de peajes que hacen parte de concesiones, seguirán siendo parte del patrimonio financiera autónomo de cada uno de los proyectos, hasta la fecha de reversión de los mismos. la infraestructura de transporte que será administrada por el Inco, es aquella en la cual exista o se realice la vinculación de capital privado, incluido el traslado o la transferencia de riesgos, para todas o alguna de las actividades de construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y administración de la misma y de los servicios conexos o relacionados con ella A la terminación del contrato de concesión y tomada la decisión de no concesionar nuevamente la infraestructura por parte del Ministerio de Transporte, deberá ser revertida al Instituto Nacional de Concesiones, Inco, para que este la entregue a la entidad originalmente a cargo de la misma, con todas sus mejoras y en las condiciones que se hayan pactado en el contrato o se hayan establecido en el acto administrativo que otorgó el uso o la explotación. Plazo para la liquidaciónde dos (2) años, prorrogables hasta por un plazo igual El liquidador de la Empresa Colombiana de Vías Férreas Ferrovías cederá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de este decreto a la entidad que asuma la competencia de la red férrea concesionada Contrato de Concesión de la Red Férrea del Atlántico Contrato de Concesión de la Red Férrea del Atlántico Contrato para la interventoría técnica, administrativa y financiera del contrato de concesión para la Supresión de la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red Pacífica (Buenaventura - La Felisa y Empresa Empresa Empresa Industrial y Zarzal La Tebaida) Junio 26 de Contrato para la interventoría técnica, administrativa, financiera y operativa del contrato de Colombiana de Vías Decreto 1791 Colombiana de Comercial del Estado en 2003 concesión para la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red del Atlántico Férreas Ferrovías Vías Férreas liquidación No forman parte de la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovías - en Liquidación: Ferrovías La red férrea a su cargo, la cual será transferida al Instituto Nacional de Vías. Las partidas apropiadas y no comprometidas para el año 2003 en el Presupuesto aprobado a la empresa que se trasladen a los Presupuestos de las entidades que asuman las funciones o competencias respecto de la Red Férrea. Los bienes muebles, inmuebles y derechos cuyo titular sea la Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías- y que requiera para el cumplimiento de su objeto las entidades que asuman las funciones o competencias de la Red Férrea. El Invías tiene como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte Conforman el patrimonio del Instituto Nacional de Vías los siguientes bienes: Los recursos de la Nación que se asignen al Instituto Nacional de Vías. Los aportes, donaciones y demás contribuciones que reciba. Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título. Los recursos del crédito. Modifiación de la Los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo. Instituto Nacional de Decreto 2056 Julio 24 estructura del Los ingresos provenientes de la venta de sus activos y derechos. Vías INVIAS INVIAS Los ingresos provenientes del recaudo de la contribución nacional de valorización. Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Ministerio de Transporte-Dirección de Transporte Fluvial y Dirección General de Transporte Marítimo y de Puertos le transfiera. Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, FNCV, en liquidación, le transfiera. Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías en liquidación le transfiera El Invías, subroga los contratos de concesiones vigentes al Inco, asi como los demás contratos que guarden una relación directa o indirecta con los contratos de concesión subrogados El MT tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, 111 Ministerio de Modificación de la proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos Decreto 2053 Julio 23 Transporte estructura del MT de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo Se reasignan competencias y se crea la Dirección de Transporte y Tránsito, cubre todos los modos exceptuando el modo aéreo y el marítimo internacional Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia 7. CONCLUSIONES El transporte carretero se ha consolidado como el principal modo de movilización de pasajeros y carga, excluyendo el carbón y el petróleo. El transporte fluvial continua teniendo una mínima utilización y el transporte ferroviario esta especializado en la movilización de minerales. El transporte aerocomercial mantiene una participación relativamente importante en la movilización de pasajeros. Finalmente, el transporte urbano de pasajeros experimenta un marcado desarrollo, y se espera que atienda un porcentaje significativo de la demanda de transporte en las ciudades en que se implementarán SITM. En el contexto actual en el cual El Gobierno de Colombia esta adelantando negociaciones comerciales con los países del Mercosur y con Estados Unidos, la infraestructura de transporte adquiere una preponderancia creciente en la competitividad de los productos nacionales y el aprovechamiento de las oportunidades que brinda un mayor acceso a mercados externos. Con ocasión de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC), se ha iniciado una discusión en el país sobre la necesidad de llevar a cabo importantes proyectos de infraestructura de transporte que el país necesita para aprovechar de mejor forma el esperado incremento en las exportaciones, y hacer que esto se vea traducido en un mayor crecimiento económico. Entre los proyectos discutidos se encuentran el túnel de la línea, la ampliación del puerto de Buenaventura, la optimización del corredor que une a Bogotá con este puerto, y el proyecto de navegabilidad el río Magdalena, entre otros. A estos proyectos se suman iniciativas para la rehabilitación de vías secundarias y el mantenimiento de las principales redes. Dentro de estas inversiones, el presente estudio identificó varios proyectos prioritarios para el desarrollo del 112 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia país, entre los que se encuentra: el mantenimiento de los corredores principales; las concesiones viales incluidas en la tercera generación de proyectos; las concesiones del aeropuerto de Bogotá y otros aeropuertos regionales; el desarrollo de SITM en ciudades de más de 600 mil habitantes, entre otros. En cuanto a la cobertura de la infraestructura y servicios de transporte, la accesibilidad rural en el área andina del país, en la cual se concentra también la mayor parte de la población, esta estrechamente ligada con el transporte por carretera. A través de este modo de transporte se moviliza la mayor parte de los pasajeros y de la carga no especializada. La accesibilidad en esta área no solo depende del vinculo vial, sino también de la calidad del mismo (estado de la superficie y especificaciones geométricas) y de la disponibilidad de un servicio de transporte. En este sentido muchas comunidades tienen problemas de accesibilidad por el estado de las vías, por la ausencia de un adecuado servicio de transporte o por una combinación de estas causas. Por otra parte, amplias zonas de la Orinoquía, Amazonía y el Pacifico colombiano no cuentan con acceso a infraestructura de transporte. Sin embargo, estas zonas tienen muy baja densidad poblacional y presentan restricciones de tipo ambiental que no permitirían la expansión de la infraestructura vial (principal modo de transporte en el país). En estas zonas, el acceso a las poblaciones se da primordialmente a través de los modos fluvial y aéreo. Los programas de accesibilidad del Gobierno incluyen el plan 2500 y el programa Vías para la Paz, los cuales prevén inversiones en la red secundaria y terciaria, así como en puertos fluviales y pistas, en zonas deprimidas y afectadas en muchos casos por el conflicto. A pesar de a la alta prioridad de los proyectos identificados, la ejecución de estos dependerá de la capacidad financiera del sector. Tradicionalmente, las necesidades de inversión han superado a los recursos disponibles en el sector. Esta situación es particularmente latente en el caso del mantenimiento de la red vial, la cual ha entrado en franco deterioro como consecuencia de la falta de una intervención oportuna. A la falta de recursos se suma la poca flexibilidad en las asignaciones presupuestarias y que resulta de las demandas de financiación de programas especiales y de obligaciones financieras contraídas como parte de los contratos de concesión. El financiamiento del sector continua siendo altamente dependiente del presupuesto de la Nación, mientras que los ingresos derivados de los cargos a los usuarios se generan e invierten principalmente en las carreteras de alto tráfico en la red nacional y en los municipios urbanos. La sostenibilidad financiera del sector requerirá de la continuación del programa de concesiones, mejorando su diseño y asignación de riesgos, para así disminuir las contribuciones financieras del Estado en los proyectos de participación privada. Finalmente, el marco institucional genera una duplicación de funciones entre jurisdicciones administrativas y diferentes entidades descentralizadas del Gobierno Nacional. A esto se suma la intervención de otras entidades, tales como Corporaciones Autónomas y otras, que también participan de la gestión de la infraestructura de transporte en el país. El esquema derivado de la reforma del 2003 aún debe ser consolidado, especialmente en lo que refiere a la capacidad de gestión del INCO y el 113 Estudio de Apoyo sobre el Sector Transporte en Colombia fortalecimiento de las capacidades de planificación estratégica, de regulación y formulación de políticas novedosas para el desarrollo integral del sector. 114