Reporte N' 3506 1-CO Infraestructura Logística y de Calidad para la Competitividad de Colombia Enero 25, 2006 Departamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructura Región de América Latina y el Caribe u Documento del Banco Mundial EQUIVALENCIAS MONETARIAS Unidad Monetaria - Pesos Colombianos Tasa de Cambio 2005 - US$1 = COP2,291 PESOS Y MEDIDAS Sistema Métrico EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO 1 de enero - 31 de diciembre Vicepresidente: Pamela Cox Director de País: Isabel Guerrero Director de Departamento: Makhtar Diop Gerente de Sector: Anna Wellenstein Jefes del Proyecto: Jose Guilherme Reis y Jose Luis Guasch DECLINACION DE RESPONSABILIDAD Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este docu- mento no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este documento. Los limites, los colores, las denominaciones y demás información mostrada en cualquiera de los mapas de este trabajo no implican juicio de parte del Banco Mundial referente a la personalidad jurídica de ningún territorio o del endoso o a la aceptación de tales límites. LISTA DE ABREVIATURAS ALADI Asociación Latinoamericana de Integración AOAC Asociación de Oficiales de Química Analítica ARM Acuerdos de Reconocimiento Mutuo BASC Programa de Coalición Empresarial Anti-contrabando BIPM Bureau International de Poids et Mesures BPM Buenas Prácticas de Manufactura CAN Comunidad Andina CIF Cost Insurance and Freight/ Costes de Seguro y Carga CITAC Entidad de Cooperación de Trazabilidad Intemacional en Química Analitica CONPES Consejo Superior de Política Económica y Social CSI Container Security Initiativel Iniciativa de la Seguridad del Envase C-TPAT Customs Trade Partnership Against Terrorism/ Programa Alianza de Aduanas y Empresas contra el Terro- rismo CYGA Programa de Calidad y Gestión Ambiental en la PYME DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EURACHEM Comité Europeo en Química Analítica FOMIPYME Fondo Colombiano para la Modemización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas FrA Free Trade Agreement 1 Acuerdo de Libre Comercio HACCP Hazard Analysis and Critical Control PointV Análisis de Peligro y Control del punto critico IAAC Interamerican Accreditation Cooperation / Cooperación de Acreditación Interamericana IAF Intemational Accreditation Forum/ Foro Internacional de la Acreditación ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructwa Regional Suramericana ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation 1 Cooperación Internacional de la Acreditación de Labo- ratorio IMN Instituto de Metrología Nacional INVIAS Instituto Nacional de Vías ISPS Intemational Ship and Port Security CodeJ Codigo de Seguridad Internacional de la Nave y el Puerto LALC Latin American Logistics Center/ Centro Latino Americano de Logística MT Ministerio de Transporte OIML Organización Internacional de Metrología Legal OMC Organización Mundial del Comercio OTM Operadores de Transporte Multimodal PNAC Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad PPP Participación Público Privada Proexport Organización encargada de la promoción comercial PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SIC Superintendencia de Industria y Comercio SIM Sistema Interamericano de Metrología SNC Sistema Nacional de Calidad SPR Sociedad Portuaria Regional TGA Asociación Alemana de Acreditación TLC Tratado de libre Comercio UN Naciones Unidas UNCTAD United Nations Conference on Trade and Developmentl Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Co- mercio y el Desarrollo ZAL Zonas de Actividades Logísticas AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo conformado por José Luis Guasch, José Guilherme Reis, José Barbero, Isabel Sánchez, Tito Yepes y Andrés Pacheco. Vivien Foster participó activamente en las etapas iniciales de preparación del estudio. Para la preparación del informe, un conjunto de documentos de soporte (background pa- pers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y resaltar la calidad de los documentos preparados por Pablo Roda y su equipo, Manuel Salazar y su equipo, Martin Sgut y Maria Rey. El equipo de trabajo agradece a las autoridades del Gobierno de Colombia el apoyo per- manente y el intercambio regular de puntos de vista, así como de información que fueron decisivos para la calidad de este informe. Se realizaron tres talleres de trabajo en Colom- bia y numerosas videoconferencias durante la etapa de elaboración del documento. En particular se agradece al equipo de la Unidad de Infraestructura del Departamento Nacio- nal de Planeación a María Constanza García, Lyda Esquivel y César Peñaloza. También las siguientes personas del Gobierno de Colombia participaron activamente: Jesús Alber- to Villamil del Departamento Nacional de Planeación, María Edith Zapata, Camilo Sala- zar y Ramon Madriñan del Ministerio de Comercio e Industria, Juan Ricardo Noero, Jor- ge Pedraza, Mario Alario y Victor Montoya del Ministerio de Transporte, Alba Luz Quintero de la Superintendencia de Industria y Comercio y Josefina Baldrich del Instituto Colombiano de Normas Técnicas. De igual manera, el equipo agradece los comentarios y contribuciones de los revisores internos Aurelio Menéndez, Tomas Serebrisky, Andrés Pizarro y Jean Francois Arvis. También los comentarios de David Rosenblatt, Susan Goldmark, Marianne Fay, José Luis Irigoyen, Anna Wellestein, Alberto Chueca Mora y David Gould. Finalmente, el equipo quisiera agradecer a Leyla Castillo y Jean-Louis Racine por su tra- bajo de asistencia y apoyo en la preparación del documento. El análisis y las recomendaciones presentadas en este documento reflejan la opinión del Banco Mundial y no necesariamente representan la visión o las políticas del Gobierno de Colombia. 1 INDICE RESUMEN EJECUTIVO ..............................................................................................1 PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA ...................................................................... 3 EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ...........................................................................6 SECCIÓN I .......................................................................................................9 LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA ............ ................................................................. 9 CAPITULO 1 - EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA ............................................. lo EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA ............................................................................. 10 COSTOS LOGíSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL .......................................... 14 ORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGíSTICA ..................................................... 16 LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURAMIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD .......................................................................................................20 CAPITULO 2 -LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO ................ .............. 22 ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR ........................................................... 22 ORÍGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES ......... 26 PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR .......................... 29 PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC ......................................................................... 31 SECCIÓN II ............................................................................. 34 LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGíSTICA ......................................................................... 34 CAPITULO 3 - ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA ................. 35 CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANSPORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS ...................................................................................................................................................................... ..........................................................40 TRANSPORTE CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL) ........................................................................... 40 TRANSPORTE FERROVIARIO ................................................................... 43 TRANSPORTE FLUVIAL ............................................................................. 46 CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS ...........................0.... s DESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA ............................................................................. 51 RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL ............................................................................. 59 LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ........................................................... 61 ELEMENTOS PARA DE UNA POLÍTICA PARA EL SECTOR ............................................ 64 CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL COMERCIO EXTERIOR ............. 68 PUERTOS ...............................................................................................................68 AEROPUERTOS ............................................................................. 75 CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION INTERMODAL ................... 77 INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD ................................................... 77 INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL ....................................... 80 SECCIÓN III .....................................................................................................85 CALIDAD CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ................. 85 CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ......................................................... 86 LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD .................................................. 86 CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA ............................................ 88 NORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA .................................................................. 94 LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN ........................................................ 96 ENSAYOS Y METROLOGíA EN COLOMBIA .................................................................. 100 SECCIN IV ..............................................................................................106 AGENDACAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD ..........................................................................................106 CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD.107 ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGíSTICA Y CALIDAD ................................................................ 107 LA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS ............................................. 109 ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGISTICO ...................................................... 111 ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ..................... 118 DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA ................................. 122 BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS ................................................................ 124 ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES ...........................................................................................128 ANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS ............... 135 REFERENCIAS ............................................................................................141 LISTA DE FIGURAS FIGURA 2. ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR .. 2 FIGURA 1.1 - PARTICIPACIÓN DEL COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES COMO % DEL PIB .........................................................................................................11 FIGURA 1.2- FLUJO PRINCIPAL DE TRÁFICOS LINER ............................ 11 FIGURA 1.3 - LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS, 200212 FIGURA 1.4 - LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR DEPARTAMENTO, 2002 .................... 12 FIGURA 1.5 - DISTANCIA MEDIA DESDE LOS TRES PRINCIPALES CENTROS INDUSTRIALES AL PUERTO MARÍTIMO MÁS RELEVANTE ........................ 13 FIGURA 1.6 - INDICE DE DISTANCIA MEDIA DE LA POBLACIÓN AL PRINCIPAL PUERTO MARÍTIMO ......................................................................................................14 FIGURA 1.7 - NIVEL DE INVENTARIOS RELATIVO A LOS ESTADOS UNIDOS ..................... 14 FIGURA 1.8 - COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS ............. 15 FIGURA 1.9 - COSTOS LOGÍSTICOS SEGUN EL TAMAÑO DE LA EMPRESA ........... 16 FIGURA 2.1 - COMPOSICIÓN COMERCIO EXTERIOR ............................. 23 FIGURA 2.2 - PARTICIÓN MODAL DEL TRANSPORTE EN EL TRAMO NACIONAL - TN-KM ...................................................................................................................................................................... ..........................................................25 FIGURA 2.3 - LOS PRINCIPALES NODOS INTERNOS DEL COMERCIO EXTERIOR EN VOLUMEN Y VALOR ..............................................................................................27 FIGURA 2.4 - ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR 2003 -MILES DE TN, EXCLUYE CARBÓN E HIDROCARBUROS ............ 28 FIGURA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DEL COMERCIO EXTERIOR .............. 29 FIGURA 2.7 - FLUJOS DE COMERCIO EXTERIOR EN LOS CORREDORES DE TRANSPORTE ....................................................................................................33 FIGURA 4.1 - RÍO MAGDALENA ............................................................................ 47 FIGURA 5.1 EVOLUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES ............................1.... s FIGURA 5.2 - NUMERO DE VEHÍCULOS Y CARGA TRANSPORTADA POR TIPO DE CAMIÓN ........................................................................................................52 FIGURA 5.3 - EVOLUCIÓN DE LA OFERTA Y DEMANDA DEL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS .....................................................................................................53 FIGURA 5.4- ACTORES EN EL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS .............. 54 FIGURA 6.1 - PARTICIPACIÓN DE LOS PUERTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS EN EL COMERCIO EXTERIOR ............................................................................................72 FIGURA 6.2 - EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD DE LOS BUQUES PORTACONTENEDORES ...................................................................................................................................................................... .........................................................73 FIGURA 7.1 - SECUENCIA DEL PROCESO DE INSPECCIÓN EN UNA EXPORTACIÓN ........ 78 FIGURA 8.1 - CERTIFICADOS ISO 9000, A DICIEMBRE DE 2003, NORMALIZADOS POR VALOR AÑADIDO MANUFACTURERO .......................................... 89 FIGURA 8.2 - CERTIFICADOS ISO 9000 A DICIEMBRE DE 2003 NORMALIZADOS POR VOLUMEN DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS ............................ 90 FIGURA 8.3 - EVOLUCIÓN DE LAS CERTIFICACIONES ISO 9000 .................... 91 FIGURA 8.4 - CERTIFICACIONES OTORGADAS ANUALMENTE POR ICONTEC .................. 91 FIGURA 8.5 - NORMAS TÉCNICAS NACIONALES: EVOLUCIÓN ..................... 94 FIGURA 8.6 - NUEVAS NORMAS TÉCNICAS Y COMITÉS DE NORMALIZACIÓN ........ 94 FIGURA 8.7 - PROPORCIÓN DE NORMAS TÉCNICAS NACIONALES BASADAS EN ESTÁNDARES INTERNACIONALES(*) .......................................... 95 FIGURA 8.8 - NOTIFICACIONES A LA OMC SOBRE REGLAMENTOS TÉCNICOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD EN 2004 ............... 95 FIGURE 8.9: PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO DE NORMAS EN ISO ............. 95 FIGURE 8.10 - RECURSOS DEL PRESUPUESTO DEL ORGANISMO NACIONAL DE NORMALIZACIÓN DEDICADOS A ACTIVIDADES DE NORMALIZACIÓN ............. 96 FIGURA 8.11 - EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ACREDITACIONES Y NUMERO MEDIO DE NUEVAS ACREDITACIONES ANUALES EN COLOMBIA ............................ 97 FIGURA 8.12 - ACREDITACIONES DE ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN DE SISTEMAS (*)97 FIGURA 8.13 - ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, VALOR AGREGADO INDUSTRIAL Y LABORATORIOS ACREDITADOS POR ÁREA METROPOLITANA .................... 98 FIGURA 8.14 - EVALUADORES LíDERES CALIFICADOS EN 2003 .................... 99 FIGURA 8.15 - OFERTA DE LABORATORIOS DE ENSAYOS Y PRODUCTOS EN COLOMBIA Y VALOR AGREGADO POR SECTOR INDUSTRIAL ............................... 102 FIGURA 8.16 - MAGNITUDES DE MAYOR USO EN EL SECTOR MANUFACTURERO (% DE EMPRESAS USUARIAS) .........................................................................................103 FIGURA 8.17 - SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIVISIÓN DE METROLOGÍA DE LA SIC .................................................................................................................................................................... .......................................................104 FIGURA 8.18 - INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN METROLOGíA .............................................. 104 FIGURA 8.19 - ACTIVIDADES DE COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LABORATORIOS .................................................................................................................................................................... ......................................................105 FIGURA 9.1- TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE .................. 107 FIGURA 9.2 - ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA LOGÍSTICA .................... 109 FIGURA 9.3 - LOS COMPONENTES DEL SISTEMA LOGÍSTICO Y SUS PROBLEMAS ........ 110 FIGURA 9.4 - ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ....................... 122 FIGURA 9.5 - ORDENAMIENTO DE LAS INICIATIVAS SEGÚN SU IMPACTO Y COSTO ... 124 LISTA DE TABLAS TABLA 2.1 - EL COMERCIO EXTERIOR POR TIPO DE EMBALAJE - AÑO 2003 ......... 24 TABLA 2.2 - PARTICIÓN MODAL DEL TRAMO INTERNACIONAL DEL COMERCIO EXTERIOR EXCLUYENDO CARBÓN E HIDROCARBUROS .......................... 25 TABLA 2.3 - PRINCIPALES ORÍGENES Y DESTINOS EXTERNOS ..................... 26 TABLA 2.4 - GENERACIÓN DE CARGAS DEL COMERCIO EXTERIOR EN LAS GRANDES REGIONES URBANAS .............................................................................................28 TABLA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE DEL COMERCIO EXTERIOR ...................................................................................................................................................................... .........................................................30 TABLA 2.6 - PROYECCIONES DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONES - EN MILLONES DETN ..........................................................................................................32 TABLA 3.1 - SEGMENTOS DE LA LOGÍSTICA Y ÁREAS DE POLÍTICA PÚBLICA ................ 36 TABLA 4.1 TRAMOS CRÍTICOS EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL .......................................... 41 TABLA 4.2 CATEGORIZACIÓN DE LOS TRAMOS CRÍTICOS POR TIPO DE INTERVENCIN ..................................................................................................42 TABLA 4.3 CARGA TRANSPORTADA POR EL RIO MAGDALENA ESCENARIO DE BAJAS INVERSIONES EN CANAL Y PUERTOS ......................................... 48 TABLA 5.1 - TIPOLOGÍA DE LA MODALIDAD DE OPERAR DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE ....................................................................................................59 TABLA 6.1 - MOVIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PUERTOS (MILLONES DE TN, AÑO 2003) ............................................................................. 69 TABLA 6.2 - DESEMPEÑO PORTUARIO ANTES Y DESPUÉS DE LAS REFORMAS DE 1991.70 TABLA 6.3 - INDICADORES DE DESEMPEÑO COMPARADO DE PUERTOS DE COLOMBIA ...................................................................................................................................................................... .........................................................70 TABLA 6.4 - RESUMEN DEL DESEMPEÑO ACTUAL DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES ....................................................................................................71 TABLA 6.5 - CAPACIDAD Y DEMANDA ESPERADA EN LA SPR ...................... 74 TABLA 7.1 - CATEGORÍAS DE TRANSPORTE SEGUN LOS MODOS Y SEGMENTOS ........... 81 TABLA 8.1 - MEMBRESÍA EN ORGANISMOS INTERNACIONALES Y ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO .................................... 100 TABLA 8.2: SEPARACIÓN DE FUNCIONES Y ESTATUS DE LA METROLOGÍA CIENTÍFICA Y LEGAL .................................................................101 TABLA 8.3 - MEMBRESÍA EN ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE METROLOGÍA .................................................................................................................................................................... 105 TABLA 9.1 - INICIATIVAS CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO . 112 TABLA 9.2 - IMPACTO DE UNA REDUCCIÓN DE COSTOS LOGÍSTICOS DE 5 PUNTOS PORCENTUALES ...........................................................125 TABLA 9.3 - COSTO ESTIMADO DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS ................126 RESUMEN EJECUTIVO 1. Este documento hace revisión panorámica de la cadena logística y del asegura- miento de la calidad de los productos para el comercio exterior colombiano. En cada uno de los componentes se hace referencia a los diferentes agentes participantes, sin embargo, el énfasis del documento es obtener lecciones para la política pública. Acciones que pue- dan ser desarrolladas por las entidades del Estado para mejorar la logística y la calidad y/o para promover una mayor y mejor vinculación del sector privado en estas áreas. En diversos segmentos se detallan los comportamientos del sector privado con el fin ilustrar enlaces y regulaciones donde la política pública juega un papel determinante. 2. El comercio exterior colombiano ha incrementado su participación en el PIB en los últimos diez años. Adicionalmente el país está desarrollando negociaciones para mejorar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Los dos procesos se su- man para ejercer una mayor presión sobre la cadena de servicios logísticos. En los últimos diez años, las exportaciones de bienes han crecido a una media anual de 5% (en dólares corrientes) pasando de US$10.100 millones en 1995 a US$16.400 millones en 2004. Como porcentaje del PIB las exportaciones pasaron de ser el 10.9% al 16.8%, res- pectivamente. Actualmente, el país se encuentra negociando el Tratado de Libre Comer- cio con Estados Unidos (TLC) y se ha estimado que como resultado, el TLC podrá gene- rar un crecimiento adicional liderado por el sector privado. 3. Aunque asegurar el acceso a los mercados a través de los tratados comercia- les es esencial, Colombia necesita mejorar la eficiencia para beneficiarse efectiva- mente de ese mayor acceso. Los beneficios que obtendrá Colombia de una mayor inte- gración, en general, y del TLC en particular, dependerán de la capacidad del país para competir en los mercados internacionales. En este sentido las autoridades colombianas han sido muy activas al desarrollar un proceso de consulta con los diferentes sectores y regiones y desarrollar una agenda interna que permita enfrentar las principales barreras a la competitividad. Existen varias iniciativas que apuntan al desarrollo de una agenda co- mún para el diagnóstico y desarrollo de políticas, como es el ejemplo del plan 'Visión Colombia Segundo Centenario -2019' y de la propia Agenda Interna. 4. Este estudio se concentra en el análisis comprensivo de los temas de logística y calidad para el comercio internacional. El concepto de competitividad es reconocido como un concepto bastante amplio y multifacético, involucra temas tan diversos como calificación de la mano de obra y regulación laboral, innovación tecnológica, infraestruc- tura, seguridad judicial y reducción de trámites. Para propósitos de este estudio, limita- mos el análisis a los aspectos relacionados con logística y calidad. La facilitación de la logística juega un papel decisivo en el fortalecimiento de la competitividad de un país, 1 reduciendo los costos de transacción y mejorando los tiempos de movilización de las mercancías en el comercio nacional e internacional. De igual forma, el mejoramiento de la infraestructura asociada al cumplimiento de normas y certificados de calidad es tam- bién un elemento importante para la participación en los mercados externos. La logística engloba el conjunto de actividades que están relacionadas con el flujo de bienes que permilen optimizar el uso de los recursos, o reducir los costos dado un nivel de activi- dad. Costos logísticos, por su parte, son aquellos en los que se incurre para llevar el produc- to correcto, a la ubicación correcta, en el tiempo correcto.' Se componen de costos de tran- sacción (relacionados con el comercio y el transporte), costos financieros y costos no rinan- cieros. 5. Las características geográficas y económicas hacen el caso colombiano parti- cularmente sensible al tema logístico. En el caso de Colombia, el mejoramiento de las capacidades logísticas y de la infraestructura física asociada son actividades claves para poder aprovechar completamente los beneficios de los acuerdos comerciales. Excluyendo carbón y petróleo, más del 80% del comercio externo está concentrado en cinco ciudades y sus áreas de influencia (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena), tanto en vo- lumen (ver Figura 2) como en valor. Los principales centros de producción y de consu- mo (Bogotá, Medellín, Cali) están localizados en regiones montañosas a una distancia media (ponderada por población) en línea recta hasta el puerto marítimo más cercano de 271 Kms. Figura 2. Origen y destino interno de los flujos del comercio exterior Año 2003 - En miles de toneladas - Excluye carbón e hidrocarburos SANTA oNRTA CARTAGENA B ENAVNTR 4 * ATA Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005 1 Según la definición de Bond (2001). 2 6. Bajo estas características, el aumento esperado en los flujos comerciales es- tablece presiones sustanciales para la infraestructura de transporte en el país. Los resultados de las proyecciones prevén un crecimiento en los volúmenes del comercio ex- terior a tasas anuales elevadas, más altos en la importación (9.5%) que en la exportación (6.1%). Se esperan problemas en algunos cuellos de botella y en enlaces inexistentes en los corredores principales (carreteras, vías férreas y transporte fluvial), así como en los nodos de transferencia, en los puertos y en los aeropuertos. Los problemas de carácter regulatorio, como en el caso de la industria camionera, constituyen otro punto importante de la agenda a emprender. En algunos casos será necesaria una combinación de provisión pública de infraestructura y de mejoras en el campo regulatorio, como en el caso de los puertos. Un conjunto diferente de problemas requiere también desarrollo regulato- rio/institucional, como en el caso de los procesos aduaneros y la coordinación multi- modal. Finalmente, hay una serie de temas relacionados con la organización del sector privado, en donde todavía hay espacio para dar un impulso por parte del sector público. 7. Pese a que las firmas privadas son las principales responsables por la eficien- cia de la cadena de producción y distribución, el sector público juega un papel fun- damental como regulador y proveedor de servicios básicos de infraestructura. El papel del sector público es crítico en términos de inversión, pero aún más importante en: crear un marco legal y regulatorio apropiado; estableciendo las reglas de juego; evitando prácticas no competitivas; regulando monopolios naturales de proveedores; facilitando competencia donde sea posible; eliminando regulaciones innecesarias que generen obstá- culos y desperdicio de recursos; desregulando mercados y facilitando la entrada; y des- arrollando alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo. PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA 8. Los problemas que enfrenta la logística en Colombia se han organizado de acuer- do a la estructura de la cadena logística para el comercio exterior. Esta a su vez se ha di- vidido para efectos del análisis, en cinco áreas: corredores internos, nodos de transferen- cia, actividades de facilitación y control, coordinación entre modos de transporte, y orga- nización de las empresas. Corredores internos 9. En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística in- cluyen cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de superficie (carre- tero, ferroviario y fluvial). Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que constituyen las principales arterias de circulación dadas las características geográfi- cas, presentan necesidades de modernización y ampliación de capacidad en diversos segmentos. 3 10. Aunque en el corto plazo los modos férreo y fluvial no tendrán un incremen- to sustancial en su participación en el transporte de carga, deben hacerse esfuerzos adicionales para obtener los beneficios de las inversiones ya realizadas. Los ferroca- rriles, actualmente concentrados en transportar carbón de exportación, tienen desafíos en materia de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la presta- ción de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo - particular- mente en el río Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura de integración entre modos con un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores fluviales). 11. Las regulaciones en el transporte terrestre de carga no han tenido la misma atención que el desarrollo de los corredores internos, a pesar de tener un impacto sustancial sobre éstos. El camión es el modo es el modo de transporte más importante, dando cuenta del 81% de la carga transportada medida en toneladas-Km. El desempeño de la industria camionera es pobre, caracterizada por un alto nivel de atomización e in- formalidad, mientras que la edad media de los equipos es superior a los 20 años. Adicio- nalmente, subsisten problemas como limitados servicios especializados (frigoríficos) y una limitada flota de remolques para contenedores. La falta de eficiencia en las operacio- nes del sector surge como un limitante constante para el sector productivo, que muestra la necesidad de una reforma comprensiva. Se trata de un sector especialmente crítico para los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamente por el sector pri- vado, donde una visión de largo plazo, el régimen regulatorio y las acciones de los opera- dores son claves. Nodos de transferencia 12. Los nodos de transferencia del comercio exterior son en gran parte servicios de gestión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equi- pamiento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a incentivos regulatorios. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El impacto esperado de los nuevos escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y en accesos. En Colombia, tras las reformas de los años noven- ta, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. La ca- lidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares internacionales, pero el aeropuerto El Dorado de Bogotá, el aeropuerto más grande del país y que maneja el 75% de la carga aérea en volumen, no sólo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de logística en el manejo de la carga. 4 Esquema de facilitación y control del comercio 13. Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come- tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística. Las regulaciones a las exportaciones y pasos de frontera, así como los procedimientos aduaneros son aspectos fundamentales de la logística para el comercio, y el desarrollo de la automatización. Pro- cedimientos expeditos y estándares de muestreo pueden contribuir sustancialmente a me- jorar el desempeño de estos sistemas. En el caso de Colombia, especialmente una fuerte regulación el tema de medidas de seguridad asociadas con los esfuerzos de control anti- drogas contribuye significativamente al costo y demora en el proceso de exportación, conduciendo, en muchos casos, al daño significativo de las cargas cuando son abiertas para inspección. Un esfuerzo de planeamiento y ejecución coordinados puede ayudar a compensar. Coordinación entre Modos de Transporte 14. El desarrollo de servicios de operación multimodal es otro punto crítico para la provisión eficiente de servicios logísticos. Esto requiere legislación de soporte que establezca las reglas básicas para el movimiento de los productos a través de los diferen- tes modos de transporte. La legislación de seguros, en particular, es decisiva para que prosperen las operaciones multimodales. 15. Las interfases operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Co- lombia. En el transporte multimodal y en las terminales interiores - con o sin servicios de valor agregado y facilitación logística - aún tienen una presencia incipiente en el mer- cado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestión cargo de firmas privadas. Sin embargo, es función del gobierno desarrollar un plan que determine una estrategia de esquema de mercado, legal, institucional, de localización, de compra de tierras, de integración con la industria de camiones, y de reglas de juego para los inversionistas. Organización de las empresas 16. La organización empresarial -gestión de las cadenas de abastecimiento de las empresas y desempeño de los operadores logísticos - es la base para el desarrollo de una logística eficiente. En general, las firmas colombianas han desarrollado estándares de gestión adecuados de sus cadenas de abastecimiento; Sin embargo, hay sectores y - fundamentalmente- empresas medianas y pequeñas a las que les resulta más difícil mo- dernizar sus procedimientos logísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy buenas prácticas, aunque todavía no muy difundidos. Las acciones para mejorar el des- empeño de las empresas consisten en apoyar y promover el desarrollo del sector privado donde encuentra dificultades para hacerlo solo. 5 EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD 17. La certificación de cumplimiento de estándares de calidad de los productos es una condición fundamental para el sector exportador. Las empresas que carecen aún de certificaciones de calidad para sus productos encuentran cada vez más difícil el acceso a los mercados internacionales. La adopción de estándares de calidad ha aumen- tando sustancialmente durante la última década en Colombia, con las certificaciones ISO multiplicándose por 15 en el período 1997-2003. Con más de 2.600 empresas con certifi- cación ISO, Colombia es segunda entre todos los países latinoamericanos, muy detrás de Brasil pero sobrepasando a México y Argentina, y muy por encima de Chile, Venezuela y Perú. A pesar de las buenas cifras, en Colombia existe aún un amplio espacio para mejo- rar en el tema de calidad, en cuatro áreas principales: en el diseño institucional, con la revisión del marco legal para el sistema nacional de calidad; mayor participación en foros internacionales para otorgar mayor credibilidad a los servicios de certificación y acredita- ción; fortalecimiento de la infraestructura que provee servicios de calidad y metrología y finalmente, estructurando una "agenda de calidad" que aumente la conciencia pública de la importancia y necesidad de un manejo de calidad a través de las industrias colombia- nas.. Una propuesta de Plan de Acción 18. Con base en diagnósticos y análisis del estudio, se identificó un conjunto de diez acciones en el área de logística y cinco en la de calidad. Las acciones van desde pavimentación y rehabilitación de vías hasta la reforma de la industria camionera, y desde la facilitación del comercio hasta las concesiones de puertos y aeropuertos. Se estimó que la adopción de este conjunto de medidas puede reducir los costos logísticos de las firmas en alrededor de 4.6%, acortando a la mitad la diferencia entre Colombia y los Estados Unidos en esta área. Usando un ejercicio parainétrico de elasticidades, calculadas sobre la base de evidencia obtenida para cinco países latinoamericanos, es posible mostrar que una reducción de 5 puntos porcentuales puede conducir a un incremento en la demanda oscilando entre 4%, en el caso de textiles y 9% en el caso de la industria de cuero y cal- zado. La siguiente tabla presenta el conjunto de las iniciativas: 6 Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico CORREDORES 1 VIALES . Tramos críticos 2 CARRETERO * Reforma de la regulación sectorial a. Doble vía La Lomo - Ciénaga 3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos * Enlaces Faltantes 4 TRANSPORTE X Completar plan de Inversiones básico para el Río Magdalena 5 AEROPUERTOS X Reforzar las funciones de carga en El Dorado 6 PUERTOS . Mejorar el sistema portuario actual u Nuevo puerto en la costa Pacífica INSPECCIONES Y X Armonizar Inspecciones 7 FACILITACION > Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo ______________ u Cumplimentar el FAL 65 8 INTERFASES * Coordinar operaciones e Información en terminales OPERATiVAS * Promover adopción de estándares comunes TERMINALES > Desarrollo de ZAL en áreas portuarias 9 INTERIORES Y ZALS X Desarrollo de una red de terninales interiores ORGANIZACI*N DE 10 LA LOGiSTICA WApoyo a la modernización logística de la Pymes EMPRESARIA > Capacitación de operadores logísticos 19. La reforma del sistema de transporte carretero de cargas es decisiva. La ex- periencia internacional y razones de economía política sugieren prudencia y una aproxi- mación gradual, pero esto no debe ser confundido con la falta de acción. La recomenda- ción presentada aquí, a ser profundizada en futuros estudios, es la de moverse hacia un mercado menos regulado, fortaleciendo estándares de calidad, en contraposición con ma- yor cantidad de vehículos y transformar la actual regulación de precios (tabla de fletes) en un sistema de precios de referencia, para ser usada como un mecanismo indicativo de control de prácticas informales. Estos cambios requerirán un proceso paralelo y comple- mentario fortaleciendo la capacidad regulatoria del sector público. 20. Igualmente, y con el ánimo de introducir consideraciones de costo- efectividad, se realizó un ejercicio para ordenar las acciones tomando como criterio el costo fiscal y el impacto estimado. Este ejercicio permíte recornendar un plan de ac- ción de corto plazo (5 años) para el gobierno de Colombia en las áreas de logística y cali- dad para el comercio. Un grupo de medidas de bajo costo y alto impacto incluyen la re- forma de la industria de camiones, la revisión de las concesiones de los puertos y el desa- rrollo de la concesión del aeropuerto El Dorado (actualmente en proceso) con énfasis en la logística de carga, y acciones en otros campos como el de aduanas. El grupo de medi- das con alto costo fiscal pero alto impacto incluye tramos viales críticos y un nuevo puer- to en el Pacífico. Diferentes estrategias pueden ser desarrolladas, dependiendo de los re- 7 cursos disponibles y las consideraciones políticas, sin embargo es importante mantener criterios de priorización sujetos a los impactos. 21. Se estima que el financiamiento de los proyectos propuestos requiere una in- versión total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderían a inversión pública y US$ 1.200 millones a inversión privada en los próximos cinco años. Estos valores pueden considerarse una primera estimación. Resulta importante se- ñalar que parte significativa del monto requerido de inversión pública proviene de un solo proyecto, el nuevo puerto de la Costa Pacífica. 22. Coordinación institucional, asignación clara de responsabilidades y esfuerzo continuo de medición y monitoreo constituyen elementos clave para el éxito de la implementación y ejecución de una agenda como esta. La adopción de un plan como éste (detallado en el capítulo de conclusiones), requiere un gran esfuerzo en términos de coordinación institucional. Las acciones transversales necesitan de un enfoque integrado y el establecimiento de un liderazgo claro. La implementación se beneficiará en gran ma- nera con avances complementarios en medición, monitoreo y evaluación para asegurar la retroalimentación continúa que guíe la evolución del plan. 8 SECCIÓN 1 LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTI- CA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA 9 CAPITULO 1 - EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA 1.1 El propósito de este capítulo es presentar el reto y las oportunidades que en- frenta un país con las condiciones geográficas y de localización como Colombia en materia de logística y calidad. Ante las tendencias globales de las cadenas de abasteci- miento y de los sistemas internacionales de transporte, una cultura para una mejor logísti- ca liderada por el sector público, representa la oportunidad de incrementar la rentabilidad, estimular la inversión y aumentar la competitividad del país. Las prácticas empresariales señalan un importante margen de acción que pueden hacer más rentables los beneficios potenciales de los tratados comerciales vigentes y futuros. Las alternativas de crecimiento económico vía políticas macroeconómicas para la competitividad se completan con la revisión de las diferencias y estructura del sistema para la calidad de los productos de ex- portación. EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA 1.2 La mayor apertura del comercio exterior ha dado lugar a una creciente ex- pansión de las cadenas de abastecimiento. Colombia tiene potencial para una mayor integración comercial. Colombia tiene una alto potencial de extraer beneficios de una mayor integración comercial. El aprovechamiento por parte de las economías en desarro- llo de la oportunidad de integrarse al aprovisionamiento global y aumentar las exporta- ciones requiere adecuar la gestión de las cadenas logísticas. Los flujos físicos de bienes se han re-estructurado a la par de la apertura global y de la fragmentación de los procesos de manufactura y distribución. Consistentemente las firmas han incrementado de forma considerable su abastecimiento de origen externo. Esto se refleja en un crecimiento del comercio mayor que el crecimiento de la economía; en América Latina, por ejemplo, en- tre 1994 y 2003 el PIB regional creció una tasa anual acumulativa del 2.2%, en tanto el comercio exterior (sumando importaciones y exportaciones en valor) lo hizo al 6.5 %. La integración a los mercados internacionales, a su vez, explica el 70% de la varianza en el PIB por habitante de los países en desarrollo. (Wilson, Bagai y Fink, 2003). La integra- ción de Colombia al mercado mundial es relativamente reducida en proporción al tamaño de su economía, tal como se observa abajo en la Figura 1.1. Esto implica que existe un potencial para aprovechar las ventajas de una mayor integración comercial. 10 Figura 1.1 - Participación del Comercio Internacional de Bienes como % del PIB 9 0 - - - ~ - - - - - - - - - - - . 80 . . 70 60 50 40 30 204 JI Fuente. World Development lndicators, The World Bankc. 1.3 Colombia posee Figura 1.2- Flujo Principal de Tráficos Liner una ventaja relativa por su ubicación favorable - respecto de las rutas glo- - bales de transporte, que - ~, le permitiría acceder a costos de transporte más- =- bajos. Colombia es uno de ,, x i los pocos países con .... - proximidad al flujo princi- )*... v pal de tráficos de navíos de - línea (liner) que posee la , condición de ser un país bi- ~ , oceánico a la vez (Figura 1.2). Fuente: CEPAL, Jan Hoffman 11 1.4 Sin embargo, la localización Figura 1.3 - Localización de las Actividades de las actividades económicas al in- Económicas no Mineras, 2002 terior de Colombia y las condiciones Baffanquilla geográficas resultan en un alto im- Canlagena- pacto de la logística en la estructura 15% . de costos de las empresas exporta- doras. Las actividades económicas están concentradas en la región andi- na, relativamente alejadas de los puer- tos. El 75% del valor agregado (todos 'u los sectores excluyendo minería) es generado en la región andina del eje Bogotá-Medellín-Cali; mientras que la región de la costa atlántica produce un 15% y el restante 10% se genera en el resto del territorio (Figura 1.3). Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE. 1.5 Los departamentos del eje Bogotá-Medellín-Cali generan una mayor atrac- ción de actividad debido al mayor tamaño relativo de sus mercados y capacidad de compra. Los departamentos que concentran las actividades económicas, concentran tam- bién la población. Pero su participación en distribución de la población es relativamente menor (Figura 1.4). Esta estructura geoeconómica sugiere tres criterios de localización: (i) las firmas orientadas a la exportación, con uso intensivo de transporte marítimo ten- drán una mayor potencial al localizarse cerca de los puertos, principalmente bienes in- termedios. (ii) Las firmas con un mayor contenido de valor por tonelada de carga y bajo peso del transporte Figura 1.4 - Localización de las Actividades Económicas no Mi- en la estructura de neras y Distribución de la Población por Departamento, 2002 costos tendrán un mayor potencial en el eje del mercado O% Valor agregado sin minea de consumo inter- 0% PoOiaclOn no, principalmente bienes finales. Los costos internos de transporte repre- sentan una protec- ción efectiva frente iI a las importacio- nes. (iii) Firmas iItIr dd J a que se localizan de í 2Je sl acuerdo con los mercados de insu- Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE. mos, por ejemplo agroindustriales, industrias derivadas del petróleo, de materias primas básicas, entre otros. 12 1.6 La mayor distancia promedio de los centros productivos industriales en Co- lombia explicaría en gran parte mayores costos logísticos para las exportaciones. Colombia presenta una de las distancias más altas de los centros industriales a la costa en el contexto de América Latina. La distancia media (ponderada por población) en línea recta desde Bogotá, Medellín y Cali hasta el puerto marítimo más cercano es de 271 Kms. Estas diferencias se transmitirían en diferenciales de costos de transporte, supo- niendo la misma eficiencia logística. La distancia es 3.2 veces comparando con Chile; 3.6 veces con Brasil, 8 veces con Argentina; 5.3 veces con Malasia; 7.5 veces con China; y 18 veces con Tailandia. En todos los países hemos incluido las tres principales ciudades bajo el supuesto que estas son también los centros industriales, Figura 1.5. Figura 1.5 - Distancia Media desde los Tres Principales Centros Industriales al Puerto Maríti- mo más Relevante Kms Ciudad de México México Guadalajara Monterrey 300 Colombia Bogotá Medellín Cali 250 - India Bombay Calcuta Delhi 200 - Chile Santiago Concepción Viña del Mar 150 - i Brasil Sao Paulo Río de Janeiro tBelo Horizon- 100 Malasia Kuala Lum- Ipoh Kelang 50 j F China Shanghai Beijing Tianjin 0 _ ii íIJ Argentina Buenos Córdoba Rosario -Ipp b &bAires aG J , G *j Corea Seul Pusan Incheon Tailandia Bangkok Nonthanburi Udon Thani Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Regionales DANE. 1.7 Por otro lado, un índice2 de distancia de la población total al puerto maríti- mo, que es más relevante para las importaciones, ubica a Colombia en los mismos niveles de Brasil y Argentina (Figura 1.6). La concentración geográfica de la población incide directamente en los costos que enfrentan las importaciones para llegar al consumi- dor local. 2 Se cálculo la distancia entre las principales ciudades de cada país a los puertos más cercanos. La distancia ponderada se multiplico luego por el inverso de la tasa de urbanización para considerar los costos logísticos debidos a la dispersión de la población. 13 Figura 1.6 - Índice de Distancia Media de la Po- blación al Principal Puerto Marítimo 450 1 400 - 350 - 300 - 250 - 200 150] 100 - ~f Menxo Brazfl Cobnibia Argentina Peru Ecuador Venezuela OiSle Fuente: Cálculos propios COSTOS LOGÍSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL 1.8 La industria en Colombia mantiene un nivel de inventarios significativamen- te mayor que los Estados Unidos, sin embargo sustancialmente menor que el pro- medio de Latino América. El costo de mantener inventarios representa el 15% del PIB para las empresas de los Estados Unidos (Guasch and Kogan, 2004). Guasch (2003) cal- cula el promedio latinoamericano en un 35% del PIB, mientras que para las empresas co- lombianas un 25%. Figura 1.7. El potencial de reducir los costos de producción y aumen- tar la competitividad vía la optimización de la cadena logística es sustancial. Cuando los servicios logísticos no son confiables, las empresas tienen que mantener mayores inventa- rios de productos y materias primas, incrementando los requerimientos de capital o redu- ciendo la rentabilidad de la inversión. Figura 1.7 - Nivel de Inventarios Relativo a los Estados Unidos 4.0 3.5 o Materias Primas - - -- - 3.0 -a Bienes Ter0inados - 2.0 - - 1.5 0.0 Fuente: Guasch (2005). 14 1.9 Adicionalmente, desde una perspectiva macroeconómica, en comparación con Estados Unidos, se encontró que Colombia presenta un costo de logística eleva- do3. Se avanzó en la recolección de información sobre costos logísticos en América Lati- na; no obstante es importante recalcar las dificultades metodológicas y, por ende, los cui- dados en la interpretación de los resultados.4 Las empresas en Estados Unidos presenta- ron un costo de logística sobre ventas de 8. 1% durante 2003-2004, comparado con un va- lor promedio de 18,6% en Colombia. Esta situación se explica por: i) economías de esca- la debido al tamaño de las empresas norteamericanas respecto a las colombianas que les permite negociar fletes, espacios, tecnología y equipos a menor costo; ii) el valor agrega- do del producto es mucho mayor en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de cos- tos sobre ventas; iii) el mayor costo de capital en Colombia incide en los costos de mane- jo de inventarios, iv) costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro cuadrado de almacenamiento por año tiene un costo de alquiler de US$ 100, mientras que en Colombia, el alquiler de bodega anual en Bogotá, Cartagena, o la Zona Franca del Pa- cífico es mayor a US$350. 1.10 El promedio latinoamericano de costos de logística sobre ventas es bastante similar al de Colombia, pero los competidores geográficamente cercanos presentan niveles menores en cinco pun- Figura 1.8 - Costos Logísticos sobre Ventas en tos porcentuales (Ver Anexo 2). las Empresas La zona Andina (sin datos para Bolivia) reporta los menores va- -xico - - - - - -21 lores de la muestra con 13.9%, 1 México un valor cercano al de Col~1 Colombia coni 21%, y las empre- Centr14fica 1 4 sas de Centro América un 14%. El promedio de la región Andina, CornunidadAndMa' 13.9 que implica un bajo promedio para Ecuador, Perú y Venezuela, Estados___________ y para Centro América son di- 0 5 10 15 20 25 cientes del reto de logística en s Colombia debido a la estructura geográfica de la producción y el consumo (Figura 1.8).5 Fuente. Centro Latino Amercano de Logfsttca 3El costo total de logística incluye los gastos y costos de capital utilizados en cuatro procesos que resumen las funciones de logística de i) procesar órdenes de los clientes, ii) planificar inventarios, iii) comprar y iv) transportar y almacenar. 4Estos datos provienen de ejercicios de benchmarking de indicadores logísticos realizados por el Latin America Logistics Center desde el año 1999. Para este estudio participaron 183 empresas colombianas, de las cuales sólo 51 reportaron el valor de los costos logísticos, de las cuales 54% pertenecen al sector de la producción y la manufactura, y 31 % al sector servicios logísticos (transporte y operadores logísticos en su mayoría). Para este indicador, el sector comercio únicamente contó un una participación de 9,8%.Ver Rey (2005). 5 Las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de costos de logística sobre ventas con un 31.6%, pero la muestra es muy reducida, razón por la cual excluimos de la comparación. 15 1.11 El costo logístico es sustan- cialmente mayor para las empresas Figura 1.9 - Costos Logísticos según el Ta- pequeñas y medianas. Los costos manodelaEmpresa logísticos son muy sensibles al tama- 30 ño de la empresa: en las pequeñas 3 25 firmas, con ventas inferiores a US$1 20 millón anual, el promedio de costos logísticos es 26.4 %; estas empresas § normalmente enfrentan estructuras de costos 2 y 3 veces superiores en su s distribución y abastecimiento que las o 0 a 1 lalO 10 a50 50 a100 empresas de mayores dimensiones Ventas (USS millones) (Figura 1.9). Las firmas multinacio- nales y las grandes empresas naciona- Fuente. Maldonado y Sardi, 2004 les han adoptado rápidamente prácti- cas de logística moderna, pero hay una clara evidencia de que las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo encuentran dificultades para hacerlo. Maldonado y Sardi (2004) confirman que en Co- lombia la dificultad en adoptar estas prácticas se intensifica especialmente en firmas con facturación anual reducida. ORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGISTICA 1.12 Para incrementar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia de los procesos logísticos de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de to- da la cadena de valor, que involucra también flujos de importación y domésticos. En una primera aproximación a la incidencia de los costos logísticos sobre la competitividad tiende a centrarse la atención en las exportaciones: al reducir su incidencia en los costos totales, mayores serán las probabilidades de acceder a mercados internacionales, o de hacerlo con mejores márgenes. Pero la reducción de los costos logísticos en las importa- ciones tiene implicaciones igualmente importantes, al incidir sobre los precios de bienes de consumo (directo o indirecto) y de las exportaciones, cuando los bienes importados constituyen insumos de firmas que exportan. Adicionalmente, la organización de las ca- denas de valor frecuentemente contienen múltiples flujos internos de productos interme- dios, por lo que los costos y la calidad del servicio de la movilización interna también son relevantes para la competitividad general de la economía. Por ejemplo, los costos logísti- cos que inciden en la competitividad de las exportaciones de material impreso de Colom- bia no se reducen a los de los flujos de exportación, sino también a los del abastecimiento de materias primas (pulpa, papel reciclable, que es en parte local y en parte importado), y de los progreso de estas materias a lo largo de la cadena de valor. 16 Recuadro 1.1 - Un ejemplo de incidencia de los costos de transporte a lo largo de una cadena de valor La cadena de valor que culmina con la exportación de papel e impresos, que da cuenta del 1.2% del PIB de Colombia, constituye un buen ejemplo para destacar cófmo contribuye la logística a la competitividad: no se limita a la eficiencia en los tlujos de exportación, sino a todos los que participan de la cadena, incluyendo los dnmé,,ti¡cs y los de importación. La materia prima es en parte nacional y en parte importada; los com- ponentes nacionales son bagazo, madera y papel reciclado, todos ellos transportados por camión, y en el caso de la madera con frecuentes transbordos entre los centros de producción y de consumo. En el caso del bagazo, los productores de papel se hac-en cargo, como parte de pago, del transporte de carbón de Cundi- namarca y Boyacá que utilizan los ingenios para proveerse de energía, el carbón se transporta por camión. Los insumos importados son pulpa proveniente de Chile y Brasil, y papel reciclado proveniente de USA, Centroamérica y el Caribe; estas cargas ingresan por Buenaventura y son transportadas por camión a las plantas productoras, ubicadas principalmente en el Valle del Cauca. Parte de la producción es utilizada por la industria editorial, que recibe sus insumos por camión. Aproximadamente un 30% de la producción de la cadena se exporta, siendo predominantes en volumen las exportaciones de papel y cartón (62%), y en valor la de productos de la industria grádika fa. Los costos logísticcis juegan un papel determinante sobre la viabilidad del proyecto exportador para estas industrias. La eficiencia logística determinará la capacidad de retener los beneficios de la generación de valor agregado en industrias orientadas al comercio internacional Por otro lado, los mayores costos logísticos implican un menor grado de especialización y consecuentemente menores posibilidades de extraer rendimientos crecientes en la industria. (FKV, 1999; Ottaviano y Thisse 2004; Fujita y Krugman, 2004; entre otros). En las últimas décadas ha habido un profundo cambio en la forma en que las firmas organizan el flujo físico de bienes, desarrollándose la concepción de la logística empresarial moderna, que integra los movimientos en el espacio (traulsporte) y en el tiempo (almacenamilienio), desde el abastecimienio hasta la disuribueión. El pro- ceso de camlbio en la organización de los flujos físicois de bienes conienizó en las ec-onomias niás desarrolladas. s ha ido expandiéndose paulatinamente al resto del mundo. ¡lasba los años 80, las firmas administraban en forma relafi'.aínente independiente el translorne de sus insumos. la distnbucíón de sus productos, y los siste- mas de almacenamiento. Postenormente se han ido integrando esas funciones logísticas de las firmas, enten- diendo por logística el eiclo completo de los materiales y de la documentacióln e información, desde su adqui- sición hasta su enirega final al consumidor. pasando por su proveso de transformiación, Y abarcando las fun- ciones de transporte, allacenamiento, administración de inventarios y empaquetamiento, y la administracióií y control de estos flujos. Los costos logísticos son generalmente niavores que las barreras arancelarias, indicando que las ganancias de liberacióln y de acuerdos comerciales se pueden auíilentar o disminuir en la cadena logística. Por ejemplo, en el comercio con los Estados Unidos, los costos logísticos son muy superiores a las barreras tarifarías impues- tas a las imporiaciones (Micco y Pérez. 2001; Bagai y Fink, 2(0033. En el casu del comercio entre Argentina y Brasil algunos análisis muesiran que la variación de las tarifas de transpone (un componente del cosio logísti- co) es mucho más alta que la variación de las tarifas arancelanas valor '1 volumen Golfo de México A Houston 31.2% 24.6% 0.79 Europa A Rótterdam 29.1 % 20.3% 0.70 América del Norte / Atlántico A New York 18.1% 10.7% 0.59 Sudamérica l Pacífico P Callao 8.6% 8.8% 1.02 Venezuela T Caracas 2.8% 6.0% 2.14 Centroamérica y Caribe A Pto. Limón 2.7% 5.8% 2.15 Asia - Lejano Oriente Singapur 1.9% 10.7% 5.63 América del Norte 1 Pacífico P Los Angeles 1.8% 4.0% 2.22 Sudamérica 1 Atlántico A Santos 1.8% 4.9% 2.72 Ecuador T Quito 1.8% 4.3% 2.39 A: Cuenca Atiántica P: Cuenca Pacífica T: Predomina Transporte Terrestre Fuente: Roda con base en Quintero (2005) ORIGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMER- CIALES 2.9 Cinco ciudades y sus áreas de influencia concentran el 83% del comercio exte- rior tanto en volumen como en valor. Las cargas del comercio exterior tienen su origen (exportaciones) o destino (importaciones) en numerosos sitios del territorio, pero 5 ciu- dades y sus áreas de influencia - de las cuales dos incluyen puertos marítimos - dan cuen- ta del 83% del volumen movilizado y del valor comerciado.8 Estas cinco ciudades con- centran las importaciones (94% del valor y 89% del volumen) y en una proporción menor generan las exportaciones (68% del valor y 76% del volumen). 8 Las unidades espaciales adoptadas son departamentos, agrupando en algunos casos a varios aledaños. Bogotá: incluye Bogotá y Cundinamarca; Cali: incluye Valle del Cauca y Cauca; Medellín: incluye Antio- quia sin la región de Urabá; Barranquilla: incluye Atlantico; Cartagena: incluye Bolívar; Bucaramanga: incluye Santander y Boyacá; Pereira: incluye el Eje Cafetero (Caldas, Risaralda y Quindio); Turbo: solo la región bananera de Urabá; Sincelejo: incluye Sucre y Córdoba; Santa Marta: incluye Magdalena; Cucuta: Norte de Santander; Valledupar: incluye Cesar; Villavicencio: incluye la Orinoquia (Meta, Casanare, Vau- pes, Vichada, Guania y Guaviare); Arauca: incluye Arauca; Ipiales: incluye Nariño; Paraguachón: incluye La Guajira; San Miguel: incluye Putumayo 26 Figura 2.3 - Los principales nodos internos del comercio exterior en volumen y va- lor SANTA. fIRAU¡ i ~ (] fdAICAO oJR^wiilUI4 C^R1aG.N VALLED PARC i TURo CUCUTA q *QsNCAS UAAa; $ MEDELLIN pel EIR^O=l ERI3 SOCOTA D.C. CAULI E; 0V00mo IPIALES 0 aL-s"h > c~~~E.o.lyco»orno.l- Fuente: Roda, 2005 2.10 De las cinco regiones urbanas, únicamente Bogotá y Medellín utilizan puer- tos en las dos costas para su comercio internacional, aunque con una marcada ten- dencia hacia el Atlántico, principalmente para las exportaciones. Las importaciones se encuentran más equilibradas entre las dos costas. De las otras tres ciudades, Cali co- mercia principalmente por el Pacífico (82%), aún cuando la mitad de su comercio tenga como origen/destino la cuenca del Atlántico y deba atravesar el Canal de Panamá. Carta- gena y Barranquilla utilizan sus puertos locales (99%) (Tabla 2.4). La Figura 2.4 sintetiza los movimientos internos de las cargas del comercio exterior por sitios de origen/destino, y puerto de transferencia (excluyendo el carbón y los hidrocarburos). 27 Figura 2.4 - Origen y destino interno de los flujos del comercio exte- rior 2003 -Miles de tn, excluye carbón e hidrocarburos SANTA MANTA BARN NQULLA * CAJRTAGENA A - i t1 l a" RDELLU.M4 BUINAVENTI a Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005 2.11 Hay tres patrones en las cinco ciudades principales de acuerdo a las caracte- rísticas valor, volumen, origen/destino y modo de transporte. Bogotá y Medellín pre- sentan patrones de producción y comercio similares, mientras que lo propio ocurre entre Cartagena y Barranquilla. Cali, por su parte, presenta una mezcla de los dos anteriores. El Anexo 1 presenta un análisis detallado de los flujos de cada unos de estas ciudades, que se resumen en la Tabla 2.4 Tabla 2.4 - Generación de Cargas del Comercio Exterior en las Grandes Regiones Urbanas Región Principales Características - Alto valor agregado de las exportaciones y las importaciones (excluyendo el carbón) - Fuerte desbalance entre los volúmenes de importaciones y exportaciones Bogotá y - Alto nivel de cargas empacadas en contenedores Medellín - Usan puertos en las dos costas - Tendencia Atlántica, más marcada en las exportaciones que en las importaciones - Las exportaciones aéreas son relevantes, particularmente para Bogota - Las exportaciones por carretera son relevantes, especialmente para Medellín - Valor medio bajo de las exportaciones e importaciones (gran influencia del azúcar) Cf - No hay desbalance en volumen total Cali - Usa principalmente el puerto de Buenaventura - El transporte terrestre a través de pasos de frontera es muy relevante - Bajo valor agregado de las exportaciones y las importaciones Cartgena y - Gran participación de graneles sólidos y líquidos Bragnqla y - Poco o ningún desbalance en el volumen BalTanquilla - Únicamente utilizan puertos en el atlántico - Orientación atlántica de las exportaciones e importaciones 28 PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR 2.12 Actualmente en la red interurbana se transportan cerca de 103 millones de tn de carga (excluyendo carbón e hidrocarburos), de la cual una cuarta parte es de comercio exterior. Los flujos se concentran principalmente en diez corredores de transporte9. Por la red primaria no se moviliza sólo la carga de comercio exterior, sino también la carga doméstica - que sobresale por su volumen - y también los pasajeros transportados en vehículos comerciales y particulares. Como se observa en el mapa de origen y destino de la carga (Figura 2.4) las rutas de comercio unen los puertos con las principales ciudades del país. Los flujos del comercio exterior se concentran básicamente en 10 corredores, que se presentan en la Figura 2.3 Todos los corredores internos son pre- dominantemente carreteros; algunos tienen rutas alternativas, y seis de ellos cuentan con modos alternativos, al menos parcialmente, que requieren integración entre modos. Figura 2.5 - Principales Corredores del Comercio Exterior 0 Santa Martsa j ew"^ it 's, y más intensamenile despué. de la segundia guerra mun- dial, el transporte lérreo perdió este monopolio y enfrentó una fuerte conmpetencia por los pasajeros y la carga, que se acrecentó cuando otros modos entraron en competencia: el transporte aéreo, las tuberías para el transporte de liquidns, y el mejoramiento de la navegación llusval Los siguientes cuadros muemuan la participaLiÓn de los diferentes modos (ex presado en loneladas-klóiínetrtii en los Estados Unidos y en los países de la Unión Europea En el primero el ferrocanil ha mantenido su parficipai.iin e incluso la ha incrementado levemente en los últimos ahos, siendo actualmente el 37%; las largas distancias y la existencia de cargas masivas de bajo valor (carbón y, cereales) le dan al transporne férreo una participación nayor que el transporie carrelero En la UE en las últimas treí décadas el ferrocarril mantuvo un misniu nivel de actividad, en tanito el transponre caneLero prácticamente lo triplicó, la participación actual del ferrocarril en el transpoxne de cargas es del orden del 84% Distribución Nlodal - Eslados Unidos D)istribución Modal - Unión Europea 500 J . . - 3,500 - 4 000 ,0 4 - 2,500E 3m 2,5000 LZ- IEso 2 000 3 1,000 o aerroiario ac Carretero a Fkavrato o W a 0 Tub erb a F(rr2004)io a Carre ro F utrbo y p o c l Aal n Ta.ería -ar-a 13 Fuente: CAF (2004) Rieles con Futuro, desafr'o para los ferrocarriles en América Latina". Caracas. 43 Fuente: Depanamento de Transpone - Estados Unidos Fuente: Eurostat En América Latina el 1ict del *.olumen del transporte ferroviario t 367 millones de ltoneladas) tiene lugar en Brasil. inie- grado principalmente por mineral de hierro (60qc i Colombia participa con el 8.2% del tloal regional. cton el mnoImienio de 31 millones de tonieladas de carbiIn en el Cesar y la Guajira. 4.9 En Colombia existen alrededor de 3.000 kilómetros de vía férrea construida a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que presentan limitaciones por su trazado y tecnología. La línea de Bogota al Río Magdalena se inauguró en 1909, la de Valle del Cauca a Buenaventura en 1914 y la de Medellín al Magdalena en 1929. Los fe- rrocarriles tienen tecnología de trocha angosta, adecuada para tramos montañosos, pero con limitaciones para alcanzar los niveles de eficiencia de los trenes modernos de trocha media o ancha. Adicionalmente, esta tecnología de trocha angosta es menos utilizada en el mundo, por lo que existen menos proveedores y desarrollos de equipos. 4.10 Actualmente existen 1.983 kilómetros de red rehabilitada o en proceso de re- habilitación por parte de dos concesionarios privados, uno en la red del Atlántico y otro en la del Pacífico. Con la consolidación del transporte camionero en la segunda mi- tad del siglo XX, el ferrocarril fue perdiendo participación y su infraestructura se fue abandonando paulatinamente hasta llegar en algunos tramos a un deterioro de casi com- pleto de las vías. En 1998 y 1999 fueron adjudicadas dos concesiones por 30 años para rehabilitar 1,983 kilómetros de la red férrea del Pacifico y del Atlántico con inversiones publicas del orden de US$ 230 millones. El resto de la red, con algunas pequeñas excep- ciones, permanece prácticamente abandonado. 4.11 La concesión del Atlántico está prácticamente saturada con el carbón de la Loma. La concesión del Atlántico comprende la rehabilitación de 1,484 kilómetros in- cluyendo las líneas de Puerto Salgar a Santa Marta (746 Km.), Puerto Berrío - Medellín (257 km.), y otros tamos en el altiplano cundiboyacense (333 km.), pero su utilización actual es únicamente en los últimos 191 kilómetros en el tramo La Loma - Cienaga en donde la empresa Drummond transporta 17 millones de toneladas anuales de carbón. Ac- tualmente, sólo con el carbón, la vía está llegando a los niveles de saturación y se requie- re de alguna intervención en la infraestructura - múltiples by-passes o una segunda vía - para poder incrementar el volumen. La inversión requerida para la segunda línea es de aproximadamente US$ 170 millones y el gobierno está en conversaciones con el conce- sionario para definir la estructura y ejecución de dicha inversión. 4.12 La rehabilitación del tramo entre la Loma y Puerto Salgar debe concluirse a finales del 2005, pero no se espera mayor volumen en este tramo en el corto plazo. Existen múltiples factores que impiden la utilización de este tramo como alternativa mo- dal al transporte carretero: i) los problemas de capacidad en el último tramo, antes men- cionados; ui) la inexistencia de una central de transferencia multimodal en algún punto del Ma§dalena Medio; iii) la inexistencia de equipo de transporte por parte del concesiona- rio ; y iv) la falta de incentivos para promover un esquema de negocio viable por parte 14 La que se utiliza para el carbón de la Loma es propiedad de la empresa Drummond. 44 del concesionario, dada la alta importancia del carbón. En el tramo de Santa Marta- Medellín existe el potencial de transportar granos y cereales, pero igualmente requiere la solución del problema de capacidad y de la un cambio en la estructura de incentivos del concesionario. Cambios que sin embargo deben manejarse con gran transparencia y ca- pacidad técnica, pues la experiencia internacional en renegociación de concesiones mues- tra que hay una alta probabilidad que resulten en situaciones menos deseables. 4.13 La concesión del Pacífico tiene potencial de capturar algunas cargas, pero tiene problemas técnicos y de trazado. La concesión férrea del Pacífico incluye 499 kilómetros desde la Felisa en el Departamento de Caldas (a 111 Kms al sur de Medellín) hasta Cali y Buenaventura. Existe el potencial de transportar azúcar, carbón y café, pero la inexistencia de una conexión más cercana con Medellín limita este potencial. El reco- rrido a Buenaventura es especialmente tortuoso por los tramos de montaña y la presencia de túneles antiguos que imponen restricciones de gálibo. Los tipos de carga que desde y hacia el puerto utilizan diferentes empaques obliga a que el viaje de regreso tenga que ser en vacío, reduciendo las ventajas de menores costos del tren. Actualmente el concesiona- rio trabaja en el desarrollo de un material rodante multipropósito. 4.14 Las instalaciones portuarias tanto en Santa Marta como en Buenaventura deben adecuarse para que el tren pueda operar eficientemente. Una adecuada opera- ción del tren exige una eficiente transferencia entre modos por lo que los puertos deben tener accesos y playas para recibir los trenes y cargarlos y descargarlos eficientemente. En la actualidad los dos puertos a los que llegan las concesiones tienen habilitados los accesos férreos y las playas, pero por su poco uso son utilizados para otras actividades. En el caso de Santa Marta, la línea férrea atraviesa la zona turística y por ende su utiliza- ción masiva puede traer perjuicios a esta industria. Para solucionar este problema, se re- quiere la construcción de una variante de aproximadamente 30 Kms de longitud. 4.15 La estructura de las concesiones no establece incentivos para que los conce- sionarios promuevan el uso del tren como alternativa, y por lo tanto no se espera que volúmenes significativos de cargas diferentes al carbón se movilicen por el modo férreo en el corto plazo. En las dos concesiones, el Estado ha contribuido US$ 230 mi- llones en la rehabilitación de la vía, pero el diseño de la concesión no contempló los in- centivos u obligaciones suficientes para que las firmas concesionarias prestaran más y mejores servicios ferroviarios. La operación comercial del sistema ferroviario muy distin- ta para un solo producto, con pocos orígenes un destino y sin estacionalidad, como es el carbón, que para productos diversos, distribuidos espacialmente y con estacionalidad, que requieren de un esfuerzo considerable de gestión operativa y comercial. Actualmente ninguna de las dos concesiones tiene equipos adecuados ni un modelo comercial agresivo que permita prever grandes crecimientos del volumen. Derivado de entrevistas con los concesionarios se desprende que aún en las estimaciones más optimistas, no se prevé más de 3 millones de toneladas de cargas diferentes al carbón de la Loma, lo cual únicamente representa el 2.9% del volumen de cargas en el año 2003. 45 TRANSPORTE FLUVIAL 4.16 El país cuenta con 16,877 kilómetros de ríos navegables que hoy transportan alrededor de 6.5 millones de toneladas. El Río Magdalena con 2 millones de tonela- das es la vía fluvial más importante. Existen siete cuencas hidrográficas principales y 8,000 kilómetros de red primaria de ríos navegables en Colombia. Actualmente se trans- portan por estos ríos 6.5 millones de toneladas de productos, principalmente carbón, hidrocarburos, cemento y ganado. El Río Magdalena es la principal arteria fluvial del país participa con el 35% de la carga transportada por vía fluvial. 4.17 A pesar de tener algunas desventajas por su distancia a los grandes centros de producción y consumo, la utilización del Río Magdalena como alternativa al transporte carretero, puede generar una disminución en los costos logísticos si logra operar eficientemente. El Río Magdalena no conecta directamente ningún centro de producción o consumo importante con la costa, por lo que su utilización obligatoriamente implica el trasbordo basado en el uso de transporte multimodal en distancias considera- bles. Su valor agregado radica en llegar a los puertos principales (Cartagena y Barranqui- lla) desde puntos intermedios de los corredores Bogota/Medellín a la Costa Atlántica. Adicionalmente, los tiempos de viaje lo hacen poco competitivo. Según los manuales ofi- ciales, en época de aguas alta, la navegación entre Barranquilla y Puerto Salgar insume 6.6 días aguas arriba y 3.7 aguas abajo, aunque operadores privados afirman que - en promedio a lo largo del año - estos valores pueden más que duplicarse. Los camiones demoran entre 24 a 36 horas. No obstante, estudios recientes estiman que para algunos productos de valor unitario relativamente bajo, el transporte fluvial podría ser competiti- vo por sus reducidos costos.]5 4.18 En la actualidad, el río Magdalena opera restringidamente. Un funciona- miento eficiente como vía de transporte de mercancías entre los puertos y las zonas andinas requiere de importantes inversiones del sector público para garantizar su navegabilidad. En la actualidad el Río Magdalena opera con restricciones de calado y navegabilidad que obligan a los operadores a limitar o particionar las cargas, y a limitar el número de horas y de días útiles. No obstante, el Magdalena presenta condiciones favo- rables para la navegación entre Barranquilla y La Gloria (aprox. 500 km.) pues tiene un canal estable que puede ser completamente navegable (6 pies de calado) las 24 horas del día alrededor de 10 meses al año, con un mantenimiento moderado. Las condiciones de navegabilidad se van deteriorando río arriba (ver Figura 4.1) requiriendo mayores inver- siones, hasta ser no navegable comercialmente en la parte superior. La conexión de 115 kilómetros en el tramo final hacia Cartagena (Canal del Dique) presenta problemas de calado y dificultades para la navegación nocturna. Para que el Río opere a su máxima ca- pacidad, deben hacerse inversiones en dragados, encauzamientos, control de sedimentos y ayudas para la navegación, de manera que se garantice el calado, la estabilidad del ca- nal navegable y el mayor número de horas y días al año de navegación. Se ha estimado que las anteriores obras pueden requerir significativas inversiones por parte del sector 5 Proyecto Yuma 46 público que se han estimado en más de US$ 120 millones. Para completar el plan básico de inversión se estiman recursos por un sexto de este valor. Figura 4.1 - Río Magdalena Catage - - tBarraeqaltta . Problneus de nlado "$ . Iroibilldad de nanaaon SKo 115 CtandIcas. ápth de nagbiildd Canal amable t C.aado 6 p-e I.Canal pernrte nunoe'as noctunas Io C^1n !~ .. Navagadón SaeÉstle - K Kr 600 Km 6*0 Canal inesable Calado 4 pie Múltiples islas .Ineosbhad nMegno clu -Pumo Salgar K. 1000 No 1m > N. nanegeble No elaborado a escala Recuadro 4.2 - La navegación fluvial en la HIidrovía Paraguay - Paraná La experiencia de la navegación fluvial en la hidrovía Paraguay-Paraná se constituye en un ejemplo intere- sante de aprt),echamienio fluvial en América Latina. Ilos rios Paraná. Allt P araná. l araguay y bajo Uruguay ofrecen vfas navegables de más de 3(00) Km de extensión En los últimos 6(X) kilómetrob - entre Santa Fe (Argentina) y el O-céano Atlántico - es una arieria maritimoi-flu'ial por la que circulan buques de hasta 34 pies de calado En el segmento exclusivamente Iluvial, desde Santa Fe hasta Corumbá (Brasil), la hidrovía es navegable a l0 pies o más de calado. con excepción de un tramo de 5(X) Kims que en el verano puede bajar a 6 pies; en un segmento considerable del rfo es posible navegar las 24 horas del día. N> obhstante, la *i¡a presenta alguno s problemas de maniobrabili- dad en ciertns pasos, particularmente en el allt río Paraguay. y un déficit de halizamienito El *olumen lotal de hos tráficos puramente fluviales es de aproxinmadamente 8 millones de loneladas anua- les. y el tráfico tluvio-maritimrn asciende a unas 25 millones de toneladas Dentro del tráfico fluvial. 5 mi- llones de in son transportados en barcazas de empuje. Ios principales productos de transporte fluvial son sOja en grano, harina y aceile <44%), mineral de lhierro (17%) y petróleo (20< ), este úllimao en sentidn sur- norte ha.ia Bolivia y lParaguay. En la actualidad hay un movimiento menor de contenedores (aprox. 3000X)0 leus y 1740(XX) toneladas). Se utilizan diferentes tipos de convoy de acuerdo a las condiciones del ríio y a las necesidades de los dlientes. Los con~oyes que operan la cuenca superior son normalmente de 12 a 16 barcazas de l(YI) o 15(X) TPB cada una, perm las que operan en la cuenca inferior llevan hasta 30 barcazas La mayoría del tráfico es de larga distancias; estimaciones de los operadores muestran que para distancias menores a 300 o 4(X) klilSmetros el rlo no es competitivo frente al camión En la hidrovia el volumen fluvial de cabolaje en Argentina f I (X00 km ) es menois del 1 5% del volumen total. Existe competencia por la carga con el ferrecarril, que normalmente se define a favor del modo que tiene las instalaciones más cerca del generadoir de la carga L-as instalaciones portuanas son básicamente privadas; existen insíalaciones públicas que han sido conce- sionadas. Los operadores han realizado importantes inmersiones en equipos y tienen altas tasas de cargue y 47 descargue de graneles. Para establecer una terminal portuaria se requieren permisos ambientales y contar con la llroTiedad del terreno contiguo al río. Igualmente el sector privad.) ha inmerido en dragado y baliza- miento en el tramov desde Santa Fe hasta el océano, a través de una concesión con peaje En este Iranio las embarcaciones de menos de 15 pies pagan sólo derechos de balizaniento) ptjr utilizaí la %ia. E.n la aitualí dad los gobiernros de los países que integran la hidrtvía Paraguay - Paraná están compleiando estudios para emnprender obras por valor de $I()10 millonies de dólares. con el objetivo de posibilitar la navegación en for ma permanente con 10 pies durante t«doi el recorrido. 4.19 Estudios recientes de demanda muestran que en un escenario de inversiones bajas en el canal y los puertos, el Rio Magdalena podría capturar carga adicional hasta por 2.3 millones de toneladas, llegando a un total de 4.3 millones de toneladas. El estudio de demanda contratado por Cormagdalena en el 200016, construyó varios esce- narios de movilización de carga por el Río, con variaciones en los calados disponibles de acuerdo a las inversiones realizadas, incrementando el número de segmentos en los que se rehabilitaría el canal para captar más demanda de las zonas andinas, y variando las in- versiones en equipos e instalaciones portuarias que permitan atraer diferentes productos. El escenario base, en donde se hacen unas inversiones en mejoramiento básicas del canal de navegación hasta Barrancabermeja y una mejora básica de las instalaciones portuarias arroja un potencial de carga total para el Río Magdalena de 4.3 millones de toneladas. Otros escenarios más optimistas con significativas inversiones en el canal y en los puer- tos arrojan un potencial de 8 millones de toneladas. La Tabla 4.3 muestra la distribución por producto para el escenario base, proyectado cuatro años después de haberse conclui- do las inversiones básicas. A pesar de que en la actualidad no existen equipos para el transporte de contenedores, éstos también podrían ser trasportados por el Río. Tabla 4.3 Carga Transportada por el Río Magdalena escenario de bajas in- versiones en canal y puertos Producto Miles Ton. Carbón 1.223.165 Carga General suelta 549.117 Ganado Granel sólido 763.582 Granel liquido 160.015 Contenedores 141.914 Contenedores vacíos 160.355 Hidrocarburos 1.363.196 Total General 4.361.343 Fuente: Steer Davis Glebe - Hidroestudios 16 Hidroestudios - Steer Davis Gleebe 48 4.20 La reactivación de la navegación por el Magdalena requiere importantes es- fuerzos del sector público y del sector privado. En los últimos años, el Estado ha lan- zado iniciativas y realizado algunas inversiones para promover el uso del Río como alter- nativa de transporte. El proyecto YUMA que busca reactivar la navegación por el Magda- lena ha propiciado inversiones públicas que han sido estimadas en US$ 30 millones para recuperar y mantener el canal navegable, implantar ayudas satelitales de navegación y para mejorar algunas instalaciones portuarias . No obstante, también se requiere de in- versiones por parte del sector privado en equipos y en terminales portuarias adicionales y sobre todo en la organización de nuevas prácticas logísticas y esquemas de negocio que capturen todo el potencial de ahorros del río. 17 El monto estimado incluye inversiones públicas de diversas agencias y jurisdicciones, incluyendo acce- sos, e inversión privada. Estimación realizada por el Ministerio de Transporte. 49 CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS 5.1 Los servicios de transporte de carga por carretera constituyen un sector eco- nómico determinante para la competitividad de Colombia. Dadas las condiciones geográficas y de localización de las ciudades y de los mercados de producción, es sus- tancial el impacto que el transporte por camión tiene sobre la calidad y el servicio logísti- co en general. En consecuencia el desarrollo de este capítulo recibió una atención espe- cial del equipo de trabajo, en momentos que el sector se encuentra ante la oportunidad de un sólido diálogo de todos los participantes con el liderazgo del Ministerio de Transporte y el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación. Se desarrollaron reuniones con el conjunto de los agentes y por separado (grupos focales) para entender el arreglo institucional, el funcionamiento de los incentivos y la relevancia de altemativas de polfti- ca a proponer. Una vez que se obtuvo el mapa del sector y se relacionó con toda la cade- na de calidad y de logística en el contexto del estudio, se procedió a revisar la experiencia intemacional en detalle en busca de metas viables y eficaces para Colombia. Finalmente, se desarrolló un debate con diversos expertos del Banco Mundial para asegurar la consis- tencia de las propuestas. Conceptualmente, el transporte por camión hace parte de los co- rredores de circulación intema (Ver Tabla 3.1), pero dada su importancia se presenta en un capítulo separado. 5.2 El capítulo, entonces, busca brindar un paso adicional que acompañe el desa- rrollo de una política nacional para el desarrollo del sector. Como se observa en las experiencias intemacionales exitosas, el diálogo decidido entre los agentes es la altemati- va para emprender una polftica consistente. Las propuestas de política que se presentan son consistentes en su conjunto y requieren para su éxito la sostenibilidad en el tiempo. Es necesario que el Gobiemo y los agentes del sector se comprometan a evitar acciones de corto plazo que no estén enmarcadas dentro del marco de acción acordado o que resul- ten de una revisión que incluya nuevamente a todos los agentes. En la medida que las propuestas de acción buscan cambiar la estructura del sector y promover la eficiencia, la definición de agentes del sector debe ser incluyente y dinámica. 5.3 El capítulo comienza con una descripción de los rasgos fundamentales del sector en la actualidad, incluyendo su caracterización, organización y principales actores. En segundo lugar, se analiza la organización del sector, destacando algunas debilidades del marco regulatorio vigente, y se evalúa su desempeño. En tercer lugar, se discuten algunas experiencias intemacionales que se han considerado ilustrativas, las cuales indican el rumbo que está tomando la actividad y las dificultades que enfrenta. Finalmente, se ela- bora sobre conjunto de acciones que podría constituir el marco de acción para el sector. 50 DESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA 5.4 El transporte carretero representa el 81% del movimiento interno de cargas, medido en toneladas-kilómetro, además de participar con una porción significativa del comercio exterior regional (con Venezuela y Ecuador). La estructura espacial de la producción, el consumo y los puertos de entrada y salida del comercio exterior hacen que el transporte interno tenga un rol muy relevante. Cabe resaltar que en China, por ejemplo como se mencionó en el capítulo 1, los principales centros de producción industrial están localizados a una distancia menor a 50 Kms del puerto; en Colombia las distancias me- dias de las exportaciones están alrededor de 270 Kms (excluyendo el carbón), y son cu- biertas mayoritariamente por el transporte carretero. Adicionalmente, las importaciones y los movimientos domésticos en la mayor parte de las cadenas de valor son realizados por camión. 5.5 El parque de camiones de Colombia se caracteriza por operar con una eleva- da cantidad de unidades, aunque el grueso de la actividad está concentrado en los camiones articulados de servicio público: el 14% de los vehículos transporta el 70% de las cargas. En Colombia hay registrados 168,000 camiones. La cifra es relativamente alta, comparada, por ejemplo, con Chile, que con una economía de dimensiones similares a la de Colombia cuenta con un parque equivalente al 60% del de Colombia, o de Méxi- co, que con una economía casi 8 veces mayor tiene un parque solamente 3 veces mayor, aunque equivalente al caso de Perú Figura 5.1 Evolución del Parque de Camiones (con 75% del PIB y 78% del par- que). No obstante, las comparacio- Capacidad nes internacionales deben ser hechas Toneladas con suma cautela, ya que no todos Mi - -- los países utilizan los mismos crite- m - ----- -- - nos para registrar vehículos de car- 1. - ga ' existen otros modos de trans- 12 - - porte de cargas alternativos, diferen- In _ - tes configuraciones espaciales de la - - - demanda, y múltiples factores más. . - Un 43% del parque de camiones en --- Colombia es de uso no-público (de 940 150 1955 I960 M965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 20t0 2tO1 empresas productoras de bienes o servicios, oficiales, etc.). Esta pro- porción de flota privada - presumi- blemente concentrada en movimien- Fuente Salazar, 2005 tos urbanos y sub-regionales- es relativamente alta, e indicativa de una baja confianza respecto a los operadores de servicio público en segmentos de vehículos de baja capaci- dad. La edad promedio es de 20 aíios; aunque parecería un tanto elevada (es de 17 años en Perú), debe tenerse presente que en Colombia hay una práctica de frecuente reponten- ciamiento (cambio o mejoramiento del motor) y cambio de partes, explicada en parte por las exigencias de la topografía del país. El 14% de los camiones son articulados (tracto- 18 En los países federales existen vehículos registrados y operando exclusivamente una jurisdicción subna- cional, lo que dificulta aún más las comparaciones. 51 camiones con remolque) y el 86% son rígidos (camiones con su caja incorporada a la tracción), con una clara tendencia al crecimiento de los primeros, como se observa en la Figura 5.1.19 Los camiones articulados representan el 56% de la capacidad estática de transporte, y dan cuenta del 70% de la demanda (Figura 5.2). Figura 5.2 - Número de Vehículos y Carga Transportada por Tipo de Camión NUMERO DE VEHICULOS CARGATRANSPORTADA ,,. Rígidos |: Rígidos 14% Articulados Articulados ... ....... .. : 0 ......... /700 ",,,,,,,,,,,.. .... ............... ,,,,,,,,,,,," ~~~~.... ... . . ....... ..... ................... 86% Fuente: Salazar, 2005 5.6 La demanda del transporte carretero de cargas está concentrada en las ma- nufacturas y en algunos graneles secos de origen mineral y agropecuario; el nivel de actividad - que recae en un 90% en camiones de servicio público - está asociado particularmente a la actividad industrial. El transporte carretero de cargas movilizó 100 millones de toneladas en el año 2003, con una distancia media del orden de 400 Km, lo que implica 40 mil millones de tn-Km.20 La evolución de esta demanda acompaña las fluctuaciones del PIB, destacándose en su integración la alta participación de los produc- tos manufactureros (más del 60%); su variación explica los cambios que ha experimenta- do el nivel de actividad del sector en los últimos años. Le siguen en importancia el sector agropecuario (24%) y el minero (6%). Hay una leve estacionalidad, con volúmenes ma- yores entre los meses de octubre y diciembre. El 90% del transporte lo realizan vehículos de servicio público, que son generalmente vehículos articulados, con tres ejes en su uni- dad tractora (tractomula) y semirremolques con dos o tres ejes. La oferta se ha ido ajus- tando a la demanda; la Figura 5.3 sugiere que el parque de camiones (medido por su ca- pacidad estática) ha respondido a los impulsos de la demanda, particularmente ante el crecimiento pronunciado de la economía en la primera mitad de los años 90, y facilitado por la apertura económica y las facilidades para incorporar unidades. 19 Para una descripción detallada del parque, ver DTT (2004) Parque Automotor de Carga en Colombia. 20 La metodología de cálculo que sigue la Dirección de Transporte y Tránsito incluye sólo los viajes de más de 25 kln. 52 Figura 5.3 - Evolución de la Oferta y Demanda del transporte carretero de Cargas Incremento Carga Movilizada y Capacidad Instalada 2,51 - tt ,5-Carga 1 ----- - ---- ----- - - .-- --Capacidad l Estática 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 Fuente: Salazar, 2005 5.7 El mercado es muy heterogéneo, incluyendo numerosos segmentos cuyos lí- mites son difíciles de precisar; hay una clara dinámica hacia la concentración de la oferta en las firmas de mayores dimensiones, que operan con flota propia, y que cuentan con capacidad para organizarse con criterios modernos y para acceder a recursos técnicos y financieros. La heterogeneidad en este sector es común a muchos otros países. Pero a diferencia de otros casos, la segmentación no se define tanto por pa- rámetros técnicos (características especiales de los vehículos que los hace aptos para cier- tas cargas, especializaciones regionales, etc., salvo en algunos pocos casos como los combustibles líquidos, paquetería, etc.) sino más bien por la organización empresarial. Los aspectos más destacados son: la dimensión de la empresa, su visión y perspectivas, la dimensión y eficiencia en la operación de los vehículos de propiedad de las empresas de transporte (los camiones de propiedad de las empresas de transporte tienen una producti- vidad casi el doble que los camiones de operadores individuales), y la organización em- presaria, en particular el acceso a los mercados financieros, la información sobre los mer- cados de carga y la tecnología. Si bien no se dispone de información que permita estable- cer la participación relativa de los distintos tamaños de empresa en la actividad del sector, las consultas en grupos focales manifestaron una clara tendencia hacia una mayor con- centración del transporte de cargas en las empresas de mayores dimensiones (operando con flota propia o subcontratando). 5.8 La organización del transporte carretero - tal como la definen las normas vigentes - se caracteriza por fragmentar la cadena de servicios, instituyendo varios actores que intervienen entre el dador de carga y el proveedor efectivo del servicio de transporte. El marco normativo de Colombia -expresado fundamentalmente a través de las Leyes 105/93, 336/6, y 769/02, los decretos 1851/92 y 173/01, y el Código de Co- mercio - organiza el transporte de carga reconociendo al generador de carga, la empresa 53 de transporte, el propietario del vehículo y el operador del vehículo (los dos últimos son generalmente una misma persona, y son mayoritariamente operadores individuales). El esquema organizativo puede definirse como de "tres partes" (dador de carga - empresas - transportista).21 La Figura 5.4 resume los actores. Figura 5.4- Actores en el Transporte Carretero de Cargas Operadores individuales GENERADOR DE EMPRESA DE PROPIETARIO DEL\ CONDUCTOR CARGA TRANSPORTE VEHICULO 1 '---------------------------------------------------.---- ! |NISTAS Fuente: elaboración propia 5.9 Los generadores de carga son los demandantes del servicio de transporte; abarcan firmas de diversas dimensiones, que ocasionalmente transportan la carga por su cuenta, y que generalmente contratan el servicio con una empresa de trans- porte. Los generadores de carga son el dueño o mandatario de la mercadería que se quie- re transportar, que contrata su acarreo con una empresa de transporte para que sea entre- gada a un destinatario (que puede ser él mismo): establece qué se debe transportar, en dónde y cuando se retira la mercancía, dónde y cuando debe entregarse, provee el emba- laje y la documentación necesaria, etc. Si contrata con terceros (lo más frecuente) debe hacerlo con empresas de transporte debidamente habilitadas; si actúa por su cuenta (transporte propio) no debe ser forzosamente el propietario de la mercadería, basta que 22 tenga disponibilidad material sobre ella 5.10 Las empresas de transporte son las entidades autorizadas para tomar la res- ponsabilidad de trasladar cargas, contanido la capacidad de emitir el correspondien- te manifiesto; son muy pocas, y poseen sólo el 6% de la flota de vehículos. Las em- presas de transporte son las responsables del traslado y seguridad de la carga, y coordinar recepción y entrega. Para ser habilitadas, estas empresas deben cumplir varios requisitos de organización, técnicos, financieros, de origen de sus recursos y de seguridad; la habili- tación es nacional, de manera que pueden operar en todo el país. La intención de las nor- mas es asegurar capacidad operativa y administrativa, otorgando sólo a las empresas de transporte habilitadas la exclusividad de emitir el manifiesto de carga. Actualmente hay 1268 empresas de transporte habilitadas, de las cuales 871 están realmente activas. Este número es relativamente bajo si se compara por ejemplo con México donde operan más 21 Normalmente hay "dos partes": el dador de cargas y la empresa transportista, aunque sea unipersonal. 22 Existen algunos productos de excepción sobre los cuales se puede desarrollar contratación directa entre el propietario de un vehículo de servicio público y un generador de carga. Estos productos están enumerados en el Decreto 2044 de 1988 el cual se encuentra vigente. 54 de 60,000 empresas o Brasil donde hay más de 45,000. Las empresas de transporte pue- den efectuar el servicio con vehículos propios o de terceros, emitiendo la carta de porte respectiva. Debe tomar seguros por la carga bajo su responsabilidad. El 32% de las em- presas de transporte no cuenta con vehículos propios y el 68%, que sí los posee, tiene en promedio menos de 5 unidades, lo que indica que básicamente contratan con terceros. Sólo 22 empresas poseen más de 200 vehículos, y una más de 600. En conjunto, las em- presas de transporte sólo son propietarias del 6% de la flota. Las empresas más grandes cuentan con departamentos especializados de comercialización que se encargan de man- tener la estabilidad de las relaciones con los dadores de carga. 5.11 Los propietarios de vehículos no pueden contratar directamente con el gene- rador de carga, sino a través de una empresa de transporte; son básicamente opera- dores individuales -más de las cuatro quintas partes sólo cuenta con un solo camión. Los propietarios de vehículos ponen sus unidades a disposición de la empresa para movi- lizar la carga entregada por el generador. Deben operar a través de una empresa de trans- porte (con la que suscriben un contrato de vinculación temporal) y contar con una póliza de seguro por la mercadería y daños a terceros, ya que son solidariamente responsables por el deterioro de la carga. No pueden emitir manifiesto de carga. Son mayoritariamente operadores individuales: el 82% tiene un solo vehículo. Los camiones están sujetos a re- gulaciones técnicas, básicamente: (i) la homologación de los equipos para poder circular (incluyendo pesos y dimensiones), (ii) la incorporación de vehículos nuevos (actualmente requiere la conversión a chatarra o desguase de una unidad usada); (iii) el registro de la unidad, y (iv) la revisión técnica anual, mecánica y de seguridad. 5.12 Los conductores son los profesionales habilitados para conducir los vehícu- los; en muchos casos el conductor y el propietario son la misma persona. Los con- ductores son las personas habilitadas para operar un vehículo de cargas, y responsables del traslado de la mercadería en cumplimiento del contrato de transporte. En muchos ca- sos el conductor y el propietario del vehículo son una misma persona, particularmente en los vehículos menores, rígidos. 5.13 También operan intermediarios entre generadores de carga y empresas de transporte, y entre éstas y los propietarios de vehículos. Existen además otros actores que participan en ciertos puntos de esta cadena: (i) comisionistas que intermedian entre el generador de carga y la empresa transportista; y (ii) comisionistas "de playa", que inter- median entre las empresas y los transportistas individuales cuando no hay una vincula- ción relativamente estable entre una empresa y transportistas: se ocupa de ubicarlos en una playa de camiones, que actúa como un ámbito local de oferta de servicios (Ver Figu- ra 5.4). 5.14 Los vínculos comerciales entre los actores se basan en relaciones de mercado, que se encuentran condicionadas por la regulación de los precios establecida me- diante una Tabla de Fletes, vigente desde 1998. Los aspectos más destacados de los vínculos comerciales entre los actores son los siguientes: (i) Entre el generador de carga y la empresa de transporte: el contrato de transpor- te que se materializa en varios documentos. El manifiesto de carga ampara el 55 transporte de mercancías ante las autoridades (Decreto 173/01), contiene infor- mación sobre la empresa transportadora, el vehículo, la mercancía transportada, el precio del flete y los seguros que amparan la mercancía. Su emisión es exclu- siva de las empresas de transporte, y constituye una garantía para el dador de carga. La empresa de transporte toma la responsabilidad sobre la pérdida total o parcial de la carga, y contrata seguros. Generalmente el pago oscila entre 45 y 60 días, pero ocasionalmente hasta 90 días. El precio se pacta tras un proceso competitivo que debe sujetarse a los mínimos que establece la Tabla de Fletes (ver Recuadro 5.1). Los contratos son generalmente cortos (con tendencia a ex- tenderse) basados en procesos competitivos, incluso algunos plurianuales. Las relaciones estables son frecuentes. Algunas empresas de transporte han certifi- cado ISO ante la exigencia de los generadores de carga. (ii) Entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo: se requiere un contrato de vinculación cuando la empresa de transporte opera con vehículos de terceros, que es la práctica corriente; si la vinculación es transitoria, alcanza con el manifiesto de carga. Ocasionalmente se realizan operaciones de leasing o al- quiler. El propietario del camión es solidario en las obligaciones del contrato de transporte. El precio a pactar entre ambos no es libre: debe respetar los mínimos establecidos en la Tabla de Fletes. El camionero "vive el día a día", generalmen- te no tiene relaciones estables y padece una notoria debilidad financiera, lo que genera una débil posición negociadora, ya que depende de sus ingresos de corto plazo para atender los costos de operación y mantenimiento y sobrevivir en la actividad. La empresa de transporte suele actuar como su agente financiero: le adelanta el 50% al 60% del flete, con un cheque (cuyo cambio por efectivo im- plica perder del 1% al 2% de su valor). Generalmente la vinculación es tempo- ral; no obstante, existen una tendencia a la fidelización: ciertos conductores y propietarios que son requeridos en primera instancia por la empresa, dado que ya les ha ganado confianza. (iii) Entre el propietario del vehículo y el conductor: rigen las normas laborales y de seguridad social generales. El salario es en parte fijo y en parte ligado a la factu- ración. Es muy frecuente la informalidad y los contratos verbales. 5.15 Actualmente la incorporación de vehículos nuevos está condicionada a la des- trucción de unidades antiguas. Actualmente sólo se admite incorporar vehículos ante la destrucción de una unidad antigua, induciendo un "mercado secundario" en el que se vende certificados de destrucción de equipos, como se mencionó reiteradamente en los grupos focales. Existen peticiones permanentes para permitir la entrada de gran número de nuevos vehículos adicionales, particularmente equipos con altas prestaciones. Por otro lado, el Gobierno enfrenta la presión de propietarios actuales para mantener las restric- ciones. Esta tensión pone en evidencia que es un mercado donde hay sobreoferta en unos segmentos y falta de vehículos en otros. 56 Recuadro 5.1 - La Tabla de Fletes Los pi ei, *l del coutraito de transpoirte estámí regulados en Colombia desde el año 1998 mediante la denomi- nada Tabla de fllees definida por rutas > peso La tabla de fletes establece los valores mínimos que regulan la relación entre las empresas de transporte y los propietarios de vehículos y son la base para la negocíación entre los dadores de carga y las empresas de transporte. Inicialmente, la Tabla de Fletes fue el resultado de un proceso de negociación llevadio a cabo en los años 1996 y 97, del que surgieron valores de flete nminimos para uln amplíio L onJunlo de rutas; sólo posteriormente se desarrollaron modelos de ' obíos para darles sopor- te. El Ministerio de T ransporne conienzó a desarrollar modelos de cosios de la actividad a partir de 1998. L>1tos modelos ointemplani las caracierísticas y consumos de los equipos y los precios dle los insumos tcombusti- bles. neuínáticos. elc ), y unos parámetros operativos que son clave para delinir los costos unitarios. A par- tir del año 1999 se observa que los resultados del modelo de costos presentan diferencias importantes res- pecto a la Tabla de Hmletes. que difieren en forma significativa según las rutas. y no sólo por variaciones de precios de los insumos. Algunas rutas tenían asignados nletes en la Tabla por encima de los resultados del modelo, y otras por debajo. estas diferencias surgían de capacidad de negociación que tuvieron los distintos sectores de la industria durante el proceso de definición de la Tabla. Las revisiones a la labla de Fletes han coniemplado generalmenie ajubtes por variación de precitos. y - sólo en algunos años - un paulatino cambio esírucíural, afinando los parámeirs operativos velo.idadeí, tiem- po,s de carga y descarga) y algunos insumos propios de la operación y manienimiento. La tendenL.a ha sido incremetilar más los neles hacia arriba donde resultaban inferiores a los cosios. y menos donde los fletes superaban a los costos. acercando gradualmente la estructura de la Tabla a los costos que expresa el mode- lo Este tipto de Tabla es pxco equitati;a. y desincentiKa la íinovacién y la búsqueda de la eficiencia operatisa En el mercad) de transpone lcs costos pueden variar fuertemente entre una operacitSn y otra, y no sóilo por la ruta: existen innumerables punios de origen y destino, condiciones de carga Y descarga. volúmenes con- tratados (ctntralos por un viaje o de largo plazo), existencia o no de cargas de relomo, elc. Una tabla no puede en la práctica reproducir las múlliples circunstancias que pueden ocurrir en el mercado Adicional- mente, los parametros operatisos son delinitorios para estimar costos unitanios; por ejemplo los tiempos de carga y descarga. las velocidades. etc., que se expresan - en un modelo) rganizado por rutas - en númern de recorTidos por mes Esios paránietros no son iguales en todos los prestadoires de servicios, ni en las diversas operaciones que contraten. y ebie tipo de lTabla tiende a reflejar los valores propios de las operaciones me nos eficientes Es frecuente que en las discusiones de tarifas mninimas - en el transporne de cargas o en el de pasajeros - la presión de los operadores ntis pequeños y la complacencia de los más grandes fuercen al Istado a reconocer parámetros técnicos superiores a los promedios Lts intentos de mnodificar la Tabla de Fletes han bido infructuosos. En los años 2() >3 y 2(X04 el Go)bierno quiso flexibilizar los precios en algunas circunstancias (contratos de largo plazo, disponibilidad de fletes de retorno), pem las asociaciones gremiales de los operadores indisiduales se opusieron fuertemente, ante el teniir de que cualquier alejamieiit) de la actual tabla pudiera comprometer la permanencia en la actiíidad de algunos de sus miembros. 5.16 La regulación de pesos y dimensiones es objeto de discusiones por razones comerciales, aún cuando los análisis técnicos han demostrado su razonabilidad. La 57 regulación referida a pesos y dimensiones máximas de los vehículos ha sido objeto de presiones tendientes a relajar sus requerimientos, particularmente en lo referente al peso máximo admitido para los camiones rígidos de dos y tres ejes. Una opción discutida re- cientemente consideraba su ampliación para permitir a los camiones rígidos un mayor uso de su capacidad para ciertas cargas (aumentando la capacidad sin aumentar la flota). Sin embargo, análisis realizados por organismos técnicos demostraron que un cambio en los máximos permitidos tendría efectos negativos sobre la infraestructura y, por lo tanto, no se han alterado. 5.17 Los actores del sector tienen intereses en conflicto, que reflejan diferencias en su dimensión económica y en la escala social, en general con alta capacidad política, que en el caso de los operadores individuales se refuerza a través de medidas de fuerza directas. Hay claras diferencias entre los intereses de los grupos, tanto desde el punto de vista de los agentes (dadores de carga, empresas de transporte, y propietarios de vehículos) como al interior de los mismos agentes (empresas de transporte grandes y pe- queñas). Sus intereses son diversos y frecuentemente conflictivos: (i) los generadores de carga procuran minimizar los costos logísticos totales y obtener la máxima calidad de servicio; (ii) las empresas de transporte buscan maximizar los fletes, tener una demanda estable, una flota estable y confiable, y minimizar los costos de operación y administra- ción; (iii) los propietarios de vehículos quieren rentabilidad de su inversión, maximizando los ingresos por sus vehículos y minimizando los costos de operación y mantenimiento; y (iv) los conductores buscan estabilidad laboral, maximizar su ingreso y mejorar las con- diciones de trabajo. Los actores involucrados en la actividad están profundamente estrati- ficados social y económicamente. Las diferencias se han dirimido mediante medidas de hecho, en particular, a través de paros camioneros. Entre 1995 y 2004 se han producido 14 paros, algunos regionales y otros nacionales. Se estima que hay 200,000 propietarios y 100,000 conductores. El Estado tiene otros roles en adición a la regulación económica y técnica del sector, varios de ellos conflictivos con los operadores: dispone el cobro de peajes por el uso de la infraestructura vial, realiza tareas de fiscalización y control de las cargas, y vela por la seguridad en la circulación. Para algunos analistas, la normativa se ajusta a las presiones que ejercen los actores (Eslava y Lozano, 1999). Los conflictos principales en los últimos años han estado referidos al nivel de fletes, al pago de peajes, al peso máximo por eje y a la congelación del parque. Las soluciones acordadas se han orientado hacia una mayor intervención estatal, no en ajustes a la regulación que provea incentivos adecuados. 5.18 En la práctica, el esquema de organización sectorial que disponen las normas se encuentra considerablemente distorsionado, ya que los diversos actores no cum- plen los roles de la forma en que fueron concebidos originalmente. El esquema orga- nizacional que prevén las normas dista de ser cumplido rigurosamente en el mercado. Se- gún trabajos recientes del Ministerio de Transporte y reuniones con grupos focales, las principales distorsiones que se observan en los actores - con niveles variables de intensi- dad - son las siguientes: i.) Generadores de carga: suelen contratar con empresas no habilitadas o con propietarios de vehículos (se estima que un 30% de las operaciones lo hacen), no organizan debidamente entregas y recepciones ni reconocen los 58 sobre costos que ello implica, demoran el pago (debiendo ser financiadas hasta 90 días), no entregan la documentación adecuada, y no embalan y ro- tulan debidamente la mercadería. ii.) Empresas de transporte: no mantienen las condiciones bajo las que se las habilitó, carecen de sistemas de comunicación, no hacen un seguimiento de la operación, ocasionalmente practican la venta de manifiestos de carga. La Tabla 5.1 presenta una tipología de la modalidad operativa de las empresas de transporte. iii.) Operadores individuales: escasa capacitación, falencias en la estiba y fija- ción de la carga, falencias en el mantenimiento preventivo, ocasionalmente contratan directamente con el generador de carga, desconocen su responsa- bilidad solidaria. Incorporan nuevos equipos sin desplazar los viejos, a pesar del congelamiento del parque. Tabla 5.1 - Tipología de la modalidad de operar de las empresas de transporte De diversos tamaños, con capacidad técnica y financiera, que establecen rela- ciones comerciales estables con los generadores de carga. Suelen adquirir flota IMNIPREISAS propia para operar una porción de su mercado; el resto lo contratan con terceros ORGANIZADAS con quienes mantienen relaciones estables de trabajo. Son los más propensos a desarrollar servicios logísticos complementarios. Con muy diversos tamaños y grados de desarrollo. Son empresas que articulan EMPRESAS la oferta y demanda de transporte, obteniendo un margen por su intermediación, INlTR.NEDIARIAS y que movilizan la totalidad de la carga con terceros. Las hay desde muy serias hasta "empresas de garaje", con actividad casi artesanal. ENIlPRl SAS Se benefician de la exclusividad en la expedición del Manifiesto de Carga para EPLA[Ll ADORAS' alimentar el mercado negro al que recurren los operadores independientes que P establecen relaciones directas con los dadores de carga. Fuente: Salazar, 2005 RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL 5.19 La organización actual del sector resulta en un desempeño operativo caracte- rizado por altos costos de transacción, precios superiores a los que podrían pactarse, y una limitada calidad de servicio. El desempeño del transporte carretero en Colombia no es satisfactorio, ni en precios ni en calidad de servicio. La comparación internacional de tarifas debe ser hecha con cautela, ya que involucra factores ajenos a la organización del sector (tipo de producto transportado, distancias medias, topografía, tipo de contrato, costo de los insumos, etc.). El costo de transporte por tonelada-Km es un 20% superior que en Argentina, 38% para México o 13% que en Brasil, tres países donde las kilóme- tros recorridos por vehiculo son semejantes. El análisis del desempeño operativo compa- rando los costos promedio con los que los que logran algunos operadores eficientes evi- dencian una baja productividad general en la industria. Por ejemplo: (i) el Ministerio de Transporte considera tiempos de carga y descarga de 18 horas en su modelo de costos; una reducción a la mitad (que sería un valor razonable internacionalmente), implicaría 59 una baja en el costo por tn-Km de 6.2% 23; (ii) la cantidad de viajes vacíos, que actual- mente es del orden del 30%: una reducción de 5% permitiría reducir los costos por tn-Km en aproximadamente 4.5%. Se producen demoras debido a la utilización del equipo de transporte como almacenamiento transitorio, y como "buffer" para ajustar una mala coor- dinación de embarques. En la cadena del transporte carretero, los diferentes actores van agregando valor y apropiándose del flete pagado por el generador de carga. Si el genera- dor de carga pacta con una empresa de transporte un flete por un valor, por ejemplo, de $100, ésta realmente paga entre $80 y $85 al operador individual que transporta la carga. La empresa cobra por su intermediación entre un 10% y 15%, y adicionalmente retiene un 1% por impuestos en fuente, otro 1% por seguros, y aproximadamente un 2% por los costos financieros. Estos costos financieros se deben a que la empresa le paga al transpor- tista individual antes de cobrarle al generador de carga (le anticipa el 50% del flete antes de salir y completa el pago a los 10 días de entregar la mercadería), en tanto que cobra del generador de cargas entre 45 y 90 días de pactado el flete. Si fuera el caso, adicional- mente descuenta la comisión de la playa de parqueo de camiones, que es del 0.5%. Aun- que el margen de intermediación tendría una justificación de mercado por el paquete de servicios logísticos que se preste al dador de carga, el descuento que produce la empresa puede ser en muchos casos desproporcionado al valor que efectivamente agrega. 5.20 Algunos de los factores que limitan el desempeño del sector son tipo estructu- ral, ajenos a su organización, como la inseguridad, o las dificultades impuestas por la geografía y la infraestructura. Entre las causas del desempeño limitado hay algunas que son ajenas a su esquema organizativo. La inseguridad, generada por la presencia de grupos armados ilegales y de delincuencia común, aún constituye una restricción para los tiempos de operación nocturna (los seguros no cubren siniestros nocturnos), y ocasiona pérdidas de cargas. Para reducirlos se encarecen los seguros, se conforman convoyes, y se incrementan los inventarios. En los grupos focales realizados en el primer semestre de 2005, se mencionó que aún persiste costos extra asociados a la seguridad en las carrete- ras, aunque señalaron que eran sensiblemente decrecientes. La importancia de insistir en este aspecto radica en que esto reduce la ubicuidad de los servicios y lleva a que los ca- miones tiendan a operar en una misma ruta en forma permanente. La geografía también incide en un sentido amplio: no sólo por la topografía, los derrumbes y las interrupciones asociadas, sino también por la distribución espacial de los orígenes y destinos y por los desbalances en los volúmenes de carga, como se describió en el Capítulo 2. La calidad de la infraestructura, y particularmente su geometría, inciden en la elección del tipo de ca- mión. Las altas pendientes hacen necesaria una mayor relación potencia peso. 5.21 A pesar de los factores externos, buena parte de las causas del bajo desempe- ño radican en factores propios de la organización de la actividad camionera: el es- quema de operación fragmentada limita la productividad de la industria, al conlle- var modalidades de comercialización y operación poco eficientes - en las que se ges- tionan vehículos en vez de flotas - desaprovechando las importantes economías de escala que ofrece la actividad. La separación entre el transportador jurídico indepen- diente del transportador efectivo adoptada en Colombia limita seriamente la eficiencia y 23 En algunos sitios el tiempo de carga o descarga puede ser de 3 días, como sucede frecuentemente en Bue- naventura. 60 la calidad del servicio. Salvo pocas excepciones, las empresas no aprovechan las econo- mías de escala que permite la actividad. Un empresa integrada en la gestión comercial y operativa (no forzosamente en la propiedad de los vehículos), que vende en forma centra- lizada los servicios y dispone de sistemas básicos de comunicación, está en condiciones de lograr estándares de eficiencia muy superiores a los de un operador individual. Ac- tualmente, en una buena parte de la industria se operan vehículos y no flotas, lo que im- plica no aprovechar las posibles economías de escala de la actividad, que se han poten- ciado en los últimos años con la tecnología informática y de las comunicaciones, y con el aprovechamiento de la escala en la provisión de bienes (cubiertas, combustibles, etc.) y servicios (seguros, reparaciones). Además de poco eficiente, el marco actual no establece con claridad responsabilidades, lo que deteriora la calidad del servicio (por ejemplo, en manipulación y estiba de la carga). Es un modelo de organización que no establece incen- tivos para la eficiencia, que se han manifestado claramente en otros países con la adop- ción de tecnologías modernas. 5.22 El hecho que los precios actuales resulten elevados y - no obstante - resulten insuficientes para los operadores, se basa en la baja productividad de los equipos que resulta de la organización del sector. Se observa una aparente paradoja: por un la- do los precios del transporte automotor aparecen elevados y comprometen la competitivi- dad, y por otro los transportistas aducen que los precios pagados no permiten cubrir sus costos. Probablemente la causa de que ambos argumentos sean ciertos - al menos par- cialmente - radique en la baja productividad de una buena parte de la oferta. El ciclo ope- rativo es poco ineficiente, sobre todo en los vehículos rígidos. Los camiones recorren 70,000 Km por año o menos en el caso de los vehículos articulados, y 25,000 Km en los rígidos24. El rendimiento de los equipos es bajo; en Colombia un camión produce 240,000 tn-Km por año, contra 770,000 en México. Pero cabe aclarar que la estadística en Colombia no considera los viajes urbanos (que sumarían más toneladas-Km), pero sí incluye todos los vehículos de carga, fijos y articulados, afectados a servicios urbanos e interurbanos. Los camiones articulados tienen rendimientos superiores, y en las empresas que operan con flota propia o en algunas cooperativas recorren 100,000 Km por año, casi el doble que un operador independiente. Los vehículos articulados han sido concebidos para separar la unidad tractora (el cabezote) del semi-remolque; en condiciones normales, debe haber más remolques que unidades tractoras, separando la tracción de la bodega, lo que permite un uso mucho más eficiente de los equipos. En Colombia los equipos no se rotan, y los articulados operan - generalmente - como fijos (hay excepciones, de empre- sas y cooperativas). Algo similar ocurre en la relación camión-conductor, en la que no hay rotación. Estas prácticas reducen la productividad del equipo más costoso, que es el cabezote. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 5.23 Las tendencias en el mundo son hacia la desregulación y modernización del transporte carretero de cargas; varias experiencias en la región - como es el caso de 24 Valores estimados en los grupos focales. Los rígidos se concentran en ámbitos urbanos y en rutas de baja densidad y difícil acceso. 61 Estados Unidos, México y Chile - han demostrado tener importantes beneficios para la economía y la competitividad de los países. En las últimas décadas el mundo ha pre- senciado una clara tendencia a la liberalización de la prestación del servicio de transporte carretero de cargas. Ha habido una paulatina eliminación de las regulaciones que contro- len la estructura del mercado, las licencias para operar rutas o productos específicos, la obligación de cargar en centros predeterminados o de acuerdo con el orden de llegada, las restricciones de entrada al mercado, la fijación de precios oficiales, y las restricciones a la incorporación de equipos. Se han intensificado - en cambio las regulaciones referidas a pesos y dimensiones, condiciones de seguridad de los vehículos y conductores, y normas ambientales (Boylaud, 2000). Los casos de Estados Unidos, Chile y México son ilustrati- vos de estas tendencias y de los impactos que han producido. 5.24 En el caso de los Estados Unidos el esquema desregulado permitió a los transportadores reducir precios, ofrecer mejores servicios e impulsar el transporte intermodal; los usuarios simultáneamente han ahorrado importantes recursos. Entre 1940 y 1980 la entrada a nuevos operadores estuvo prácticamente cerrada, convirtiéndose la compra de derechos en la única forma de entrar al mercado. Las rutas eran asignadas de punto a punto y por producto. En los años 70 estudios mostraron que los fletes eran 75% superiores que en países con mercados libres. Tres gobiernos hicieron esfuerzos su- cesivos para pasar en el Congreso una ley de desregulación del mercado, ante la oposi- ción de los sindicatos de transportadores y conductores. La reforma liberó las rutas y los productos, y permitió la entrada de nuevos vehículos. Aunque no eliminó los carteles de precios, la competencia los hizo inocuos (Gale, 1997). Las empresas de transporte, me- diante la creciente optimización de su operación, la reducción de los costos laborales (que eran de los más altos de todas las industrias del país) y la integración modal, lograron una reducción del total de costos calculada en 23% a los cinco años de la reforma (OECD, 1997). Hoy hay más de 300 mil empresas con alta heterogeneidad; una sola atiende el 10% del mercado interurbano, y cientos de ellas no superan el 1% en cada submercado. Hay también varios cientos de miles de operadores propietarios de sus vehículos (única- mente la unidad tractora - el cabezote). A pesar de muchas quiebras de empresas y la consecuente perdida de esos empleos atribuidas a la desregulación, el sector generó me- dio millón de empleos nuevos en los años 80 y 90 (OECD, 1997). En las rutas más largas entre los principales centros de atracción y generación de cargas se desarrolló el transpor- te intermodal, mediante la operación de conjunta de contenedores entre trenes y camio- nes. La ganancia principal de la reforma para los dadores de carga ha estado concentrada en la reducción de inventarios por alimentación a tiempo en la cadena de abastecimiento, al mejorar la calidad del servicio. El valor de los inventarios como porcentaje del PNB pasó de 9% en 1980 a 4.2% en 1994 (OECD, 1997). 5.25 El caso de Chile pone en evidencia que una liberalización abrupta del sector puede tener efectos indeseados, aún cuando en el mediano plazo ha sido muy benefi- ciosa. A comienzos de la década de 1970 el sector de transporte carretero de carga en Chile se caracterizaba por algunas ineficiencias que lo hacían costoso y poco competitivo (Brown, 1993). Las tarifas eran definidas por el Ministerio de Transporte y no reflejaban 62 la realidad del mercado ni las condiciones particulares de la carga.25 Para importar ca- miones era obligatorio pertenecer a una Asociación de Camioneros autorizada por el Go- bierno, y pagar la afiliación y sostenimiento, en la que era necesario inscribirse para mo- vilizar carga. El Gobierno había suscrito un acuerdo con una firma extranjera y juntos constituyeron una entidad para producir camiones en Chile, restringiendo la entrada de otros vehículos. En 1975 con la aplicación de un decreto antimonopolio, estas condicio- nes comenzaron a desintegrarse. Se desmontó la exigencia de pertenecer a las Asociacio- nes para poder conseguir carga (medida fue ratificada en 1984), los fletes obligatorios (considerando incluso ilegal recomendar tarifas mínimas por parte de las Asociaciones), y el acuerdo de fabricación y adquisición subsidiada de vehículos (eliminando los obstácu- los para comprar camiones). Se estableció la función del Estado para asegurar que carte- les y monopolios regionales o locales se desmontasen y facilitar la entrada de nuevos operadores. Inicialmente se incentivó una fuerte entrada de camiones entre 1977 y 1981, inducida por un exceso de recursos de crédito y grandes facilidades para importadores y compradores de vehículos de carga. La crisis económica de 1982 tuvo efectos desastrosos sobre la industria camionera, ya que muchos de quienes habían adquirido vehículos fue- ron incapaces de continuar pagando los créditos, situación que se hizo más grave al redu- cirse la carga por movilizar y más evidente la sobreoferta. El Gobierno debió intervenir y se llegó inclusive a reexportar 2.500 de los camiones importados y reprogramó el pago de deudas. A pesar de estas medidas, y con la sobreoferta existente, muchos transportadores tuvieron que continuar operando sus camiones a pérdida. Tras la normalización de la economía se pudieron aprovechar las ventajas de un mercado libre; se inició un proceso de especialización y mejoramiento de la eficiencia en ciertos sectores, y el crecimiento y profesionalización de las empresas. 5.26 La desregulación llevada a cabo en México muestra importantes beneficios, no sólo por la reducción de precios, sino por la mejora en la calidad del servicio, que facilitó la innovación y competitividad de los usuarios del transporte. El transporte automotor de México fue objeto de una profunda reforma en 1989, orientada a la libre entrada y fijación de precios. El esquema pre-reforma se apoyaba en una regulación es- tricta, cuyo objetivo declarado era garantizar la seguridad y confiabilidad del servicio y la estabilidad de las tarifas, facilitar el servicio en áreas remotas, y evitar la competencia ruinosa y sus externalidades. El sector se caracterizaba por una fuerte concentración (aproximadamente 15 familias concentraban una alta proporción de la flota y de las pla- yas de carga), la existencia de numerosos operadores individuales, y una significativa in- formalidad. Los estándares de regulación eran muy elevados en algunos aspectos (carga obligatoria en playas, autorización para operar en corredores, tarifas establecidos para cada ruta por el organismo oficial, restricciones a la adquisición de nuevos vehículos), y débil o incumplida en otros (normas de pesos y dimensiones, control vehicular, estánda- res ambientales). La reforma dispuso el libre acceso al mercado con un permiso simplifi- cado para todas las rutas, eliminando la necesidad de cargar en playas. Se redefinieron los pesos y dimensiones máximos, se facilitó (con apoyo financiero oficial) la adquisición de nuevas unidades, y se liberó la fijación de tarifas. Estudios hechos ex post, consultando a usuarios del transporte carretero y a transportistas, han concluido en que la reforma apor- 25 Las tarifas fueron definidas por el Ministerio hasta 1975, cuando fue expedido el último decreto en este sentido. Se llegó inclusive a definir cargas "ineficientes" por peso, aunque su volumen fuera muy alto. 63 tó importantes beneficios (Dutz, M., 2000). Los principales han sido la reducción de las tarifas, y - fundamentalmente - importantes mejoras en la calidad del servicio (velocidad y confiabilidad), lo que produjo efectos indirectos en el comercio, ya que las firmas usua- rias del transporte adoptaron estrategias de comercialización más ambiciosas, ofreciendo nuevos productos y ampliando sus áreas de cobertura. Las mejoras en la calidad del ser- vicio impactaron en las posibilidades de innovación de las firmas usuarias del transporte, que adoptaron nuevos esquemas logísticos. Hubo un incremento significativo del out- sourcing, reduciendo la gran cantidad de transporte propio que resultaba de la regulación anterior, que benefició especialmente a las firmas pequeñas. Las firmas adoptaron mu- chas innovaciones tecnológicas y modernizaron sus esquemas de operación, particular- mente las medianas y grandes; algunas firmas pequeñas - que generalmente no tienen contacto con el cliente - se modernizaron, y otras se estancaron y pelean por sobrevivir. La reforma de México ha permitido extraer algunas lecciones relevantes: (i) la planifica- ción fue muy elaborada, y la ejecución fue realizada cuidadosamente, en etapas, y con soporte explícito de los niveles más altos de Gobierno; (ii) fue necesario reformar pro- fundamente la agencia a cargo de la regulación del sector, para planificar el proceso y administrar la transición; (iii) fue necesaria la activa participación de la agencia de defen- sa de la competencia tras la reforma, para evitar el surgimiento de prácticas anticompeti- tivas (carteles). ELEMENTOS PARA DE UNA POLÍTICA PARA EL SECTOR 5.27 El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel de regulación que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer un modelo empresarial de facilitación logística. La transformación del sector debe ubicar- se en un punto entre un mercado fuertemente regulado y uno completamente desregulado. La experiencia internacional indica que la mayoría de los países - tanto desarrollados como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los precios y/o la estructura de mercado, que tiene el efecto perverso de imponer grandes costos a los usua- rios, además de la impracticabilidad de las regulaciones. La política de regulación que está funcionando se enfoca en elementos diferentes a los precios o estructuras de merca- do. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversión de capital en un ciclo mayor a la duración al ciclo económico; la reducción excesiva de los márgenes de utilidad im- plica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente a la posición dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en algunos países de Cen- troamérica la entrada al mercado es enteramente libre, aunque reservado a los nacionales. Los resultados del mercado son muy semejantes al caso colombiano: operación con larga o nula recuperación de capital y posición dominante de los intermediarios consolidado- res. En Marruecos, la liberalización no ha logrado aún traer beneficios palpables, persis- tiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomización dos años después de la entrada en vigor de medidas de liberalización (World Bank, 2005). 5.28 Es muy importante desarrollar un esquema de mercado menos regulado, pe- ro que asegure la formalización, evitando que la evasión de costos obligue la elimi- nación de inversiones que el esquema empresarial moderno requiere. El mercado 64 contiene hoy múltiples ineficiencias (internas y externas) que deben ser reconocidas para adoptar metas hacia las cuales avanzar paso a paso. El objetivo central debe ser transfor- mar el aumento de eficiencia en recursos para el desarrollo de una organización empresa- rial moderna orientada hacia la logística y la calidad. Los dadores de carga pueden obte- ner beneficios financieros sustanciales si como resultado de una mejor logística, los in- ventarios y las perdidas se reducen. La experiencia en Argentina en los últimos años muestra que los dadores de carga (particularmente en los sectores de la industria y el co- mercio) pasaron de una filosofía de "tarifa de oportunidad" a otra de desarrollo de pro- veedores y alianzas estratégicas.26 5.29 Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulación paulati- na del mercado en un plazo de entre seis y diez años. El sacrificio de la agenda por situaciones de presión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. Los extremos regulatorios han demostrado ser problemáticos. La liberación paulatina del mercado con el fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarial deben ser la meta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se propo- nen cuatro pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la conformación de empre- sas, condicionada a la calidad; (ii) Liberación de precios usando la tabla de fletes como referencia dinámica para el mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector público para trazar e implementar las políticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el desarrollo empresarial y profesionalización del sector. Adicionalmente el desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acceso al puerto de Buenaventura están en el centro de cualquier estrategia para el sector, elementos que se tratan en otras partes del documento. 5.30 Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. El compromiso del Gobierno debe ser con las empresas formales que presten servicios logísticos eficientes e integrales. La entrada de participantes al mercado debe ser libre permitiendo a los opera- dores agruparse en empresas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profe- sionalismo y altos estándares técnicos. La restricción para que los manifiestos de carga sean generados en forma exclusiva por pocos actores (en muchos casos intermediarios sin valor agregado) deberá ser eliminada, relajando las restricciones de capital para la con- formación de nuevas empresas. El mecanismo restrictivo que tenía el papel de promover la formación de empresas se ha distorsionado, y no funciona como instrumento de control y tampoco como instrumento estadístico. Sin embargo, debe continuar la documentación del contrato de transporte sin que esto represente un condicionamiento a la actividad em- presarial. La autoridad deberá usar el manifiesto de carga para controles aleatorios, que puedan identificar casos de informalidad (evasión de costos por parte de los dadores de cargas y transportistas) y así impulsar investigaciones. Ampliar la definición de respon- sables de contratar el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas forta- lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticos de sus clientes y optimizando la operación. Y los operadores que hoy no están organiza- dos tendrán potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la 26 Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC); comunica- ción personal. 65 experiencia de otros países, la ampliación de la competencia entre empresas impulsa el desarrollo de la logística. 5.31 Liberación de Precios y Tabla de Fletes de Referencia. El desarrollo de un mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla de fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me- canismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esa medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre- cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles. Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc- turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o pre- cios excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un mecanismo de referencia útil, que puede constituir la base para establecer controles alea- torios en la vía que induzcan investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión de impuestos, de seguridad social, de estándares de calidad o normas técnicas que redu- cen costos pero son contrarios a la competencia). Se deben establecer mecanismos y cri- terios para cambiar la tabla de referencia en el tiempo de forma que se ajuste a la estrate- gia de mayor eficiencia. 5.32 Mayor Capacidad del Sector Público. El ingreso de más responsables para el transporte de cargas y la transformación de la tabla de fletes en un mecanismo puramente indicativo no garantizarán los buenos resultados por sí solos. Se necesitan los otros dos pilares: (i) fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y profesionales, dotando de mayores capacidades y recursos al grupo técnico del Ministerio de Transporte dedicado al análisis del sector, incluso mediante alianzas con la academia; y (ii) desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en el campo de una forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la in- formalidad. Se requiere una revisión permanente de los diversos segmentos del mercado y sus desbalances (los acuerdos con instituciones académicas pueden incluir una investi- gación permanente en esta línea). Se debe fortalecer la capacidad de control las prácticas anticompetitivas, y - finalmente - fortalecer la capacidad para generar y difundir estadís- ticas confiables que permitan guiar al sector. 5.33 Desarrollo Empresarial y Profesionalización del Sector. Se requiere el impulso y fortalecimiento de las empresas, la profesionalización de la actividad y la formaliza- ción. Con un equilibrio complejo que no implique subsidios in equitativos a los costos de capital, se debe acompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. El apoyo a los agentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque muchos operadores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan con oportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empre- sariales (incluyendo cooperativas). Se debe incrementar las exigencias para evitar la ato- mización del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los estándares establecidos. Se debe continuar con los esfuerzos del registro único. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. Estudiar la posibi- 66 lidad de otros instrumentos tributarios para impulsar la formalización. Capacitar a los empresarios y a los conductores. 5.34 El mayor reto para el Gobierno está en el balance entre la promoción de un esquema empresarial orientado al servicio logístico integral con un parque automo- tor moderno y la minimización de costos indeseables de la transición. En los próxi- mos años la carga crecerá a un ritmo sostenido y con tráficos que requerirán una mayor calidad de servicios logísticos, por lo que se hace necesario aprovechar la oportunidad para facilitar la transformación del sector. De acuerdo con los análisis desarrollados para este estudio, hay segmentos claramente con sobre oferta, mientras que hay otros donde la inversión en modernización está contenida. En consecuencia, el proceso de transforma- ción debe trabajar identificando estos segmentos. Además de los elementos propuestos anteriormente, el gobierno deberá contribuir en el diseño de mecanismos de financiación a través del sistema financiero, sin crear subsidios, de forma que se manejen los riesgos y se facilite el acceso a las nuevas empresas que agrupen propietarios individuales. Se debe imponer una agenda para elevar las exigencias técnicas que asegure el repago de las deu- das. El rol del gobierno en este proceso debe evitar los subsidios a los costos de capital, pero facilitar el acceso a los mercados de crédito. Hay amplia experiencia en mecanismos de crédito mediano para empresas nacientes. 67 CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL CO- MERCIO EXTERIOR 6.1 Este capítulo analiza los nodos de transferencia del comercio exterior que son eslabones claves de la cadena logística y pueden ser el punto de partida para la adopción de nuevas prácticas logísticas. El capitulo comienza con una descripción del sector portuario colombiano y con un diagnostico detallado del desempeño de los princi- pales puertos de uso público. Adicionalmente, detalla las tendencias internacionales y los retos del sector portuario en este nuevo ambiente de globalización, crecimiento del co- mercio y diversificación de las actividades de los puertos. El capitulo termina con um bre- ve diagnostico de la situación del sistema de aeropuertos del país. PUERTOS 6.2 Colombia cuenta con una posición geográfica favorable para el desarrollo de sus puertos, contigua a los dos grandes océanos, y próxima a las principales corrien- tes de tráfico marítimo sobre la que se producen las transferencias de contenedores. El sistema portuario colombiano abarca puertos especializados de uso privado y puertos de uso público, generalmente multi-producto, a cargo de las Sociedades Portuarias Re- gionales emergentes de la reformas de 1991. Los puertos especializados son mayorita- riamente privados y mono-producto, concentrados en cargas propias de exportación, principalmente carbón, cemento, combustibles y productos de la petroquímica. Las so- ciedades portuarias - en cambio - atienden mercados bien diferenciados: (i) graneles se- cos (cereales y oleaginosas, minerales) y líquidos (combustibles, productos químicos), que son transportados por buques especializados, que operan bajo modalidad tramp, con- tratados cuando existe una demanda; y (ii) cargas generales, crecientemente conleneriza- das y en parte refri eradas, cuyo tráfico internacional lo prestan líneas navieras mediante servicios regulares.97 Las navieras de línea han ido organizando su red de servicio esta- bleciendo corredores de alto volumen de tráfico, a los que asignan buques de grandes di- mensiones, particularmente un anillo alrededor del planeta, como lo indica el mapa pre- sentado en el Capitulo 1 (Figura 1.3). Los puertos que están localizados en las proximi- dades de este "anillo" constituyen localizaciones privilegiadas para las transferencias. Por él circulan 29 líneas marítimas, que facilitan el acceso a los principales mercados mun- diales. 27 Existen buques para tráficos especiales como los de automóviles o gas. 68 6.3 Las cuatro principales Sociedades Portuarias Regionales y seis terminales privadas concentran más del 90 % del movimiento portuario de comercio exterior. A pesar de existir más de 70 puertos en el país, los diez puertos listados en la Tabla 6.1 concentran el 92% del comercio exterior. El carbón mineral, exportado principalmente a través de 3 puertos privados de dedicación exclusiva, representa el 61.5% del volumen. Tabla 6.1 - Movimiento de los principales puertos (Millones de tn, año 2003) Puerto Graneles Combustibles C.nGeneral y Otros Gra- Total SPR Barranquilla 0.1 - 1.4 1.3 2.8 SPR Buenaventura 0.3 0.4 3.2 3.0 6.9 SPR Cartagena* - - 1.8 0.0 1.8 SPR Santa Marta 1.3 0.9 1.1 3.3 Colclinker 2.0 - - - 2.0 ECOPETROL - 2.2 - - 2.2 American Port Company 16.4 - - - 16.4 Carbocol Intercol 22.2 - - - 22.2 Ocensa - 6.5 - - 6.5 Prodeco 2.2 - - - 2.2 TOTAL 44.6 9.1 7.3 5.3 66.3 Fuente: Informe Estadístico 2003 - Superintendencia de Puertos y Transpone * No incluye trasbordo 6.4 Tras las reformas de los años noventa, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. Aunque los resultados varían de acuerdo al puerto, la Tabla 6.2 muestra el desempeño comparado general antes y después de la concesión a privados de los terminales de la empresa estatal Colpuertos. La mejora es significativa particularmente porque la situación anterior era muy precaria. Entre 1991 y el final de la década el tiempo de espera para entrar en puerto se redujo de 10 días a 0, la estadía promedio de 10 días a 1¼ /2días, se pasó a trabajar 24 horas diarias en vez de 15, y durante todos los días del año y no sólo 280 como anteriormente. Las tarifas bajaron a aproximadamente la mitad. No obstante estas importantes mejoras, comparado el desem- peño actual de los puertos con las mejores prácticas en la región, algunos indicadores empiezan a mostrar un cierto rezago (ver Tabla 6.3). En materia de graneles, las tasas de carga de azúcar es aproximadamente la mitad de la que logran terminales modernas, co- mo por ejemplo en Quetzal, Guatemala, y la tasa de descarga de cereales es una tercera parte de la alcanzada en Nueva Palmira, Uruguay. En materia de contenedores, Cartagena ha logrado una razonable tasa de transferencia, del orden de 80 contenedores hora, lo cual es aceptable considerando que en la región existen rendimientos que oscilan entre los 70 a los 100 movimientos horarios (respectivamente San Antonio Chile y Manzanillo en Pa- namá), no obstante el resto de los puertos están aún muy por debajo de estos parámetros. Respecto la operación de containers, no obstante lo arriba indicado, en todos los puertos existe una falta generalizada de coordinación en la recepción y entrega, comparable al período de Colpuertos. En promedio un camión, espera 24 horas para la entrega en expor- tación y 72 horas en la importación. Puede concluirse que, mirando para atrás, se ha lo- 69 grado una gran mejora en el desempeño portuario nacional, pero mirando hacia delante, es necesario profundizar esas mejoras. Tabla 6.2 - Desempeño Portuario antes y después de las Reformas de 1991 Indicador 1992 1996 2005 Tiempo promedio de espera de una em- 10 Sin espera, dependien- Horas o nula barcación (días) do del puerto Días de trabajo por año 280 365 365 días Horas de trabajo por día 16 24 24 Toneladas de carga embarcación - día 2500 Carga a granel 500 700* 1700 Carga general 750 900 Contenedores por buque por hora (bruto) 16 25 > 50 Fuente: Superintendencia de Transporte y Puertos y Conpes 3342. * mínimo Tabla 6.3 - Indicadores de Desempeño Comparado de Puertos de Colombia OeainValor de Buena- Craea Barran- Santa Operación referencia ventura Catgea quilla Marta TEUs por m de muelle 700 673 430 139 143 (coef ocupac. de 0.5 a 0.6) Productividad grúa de containers (TEU por grúa por año) con un factor de 140,000 134.000 53.000 24.800 22.900 ocupación de muelle de 0.5 a 0.6 Movimientos de contene- dores por hora por muelle 80 50 80 30 Carga de granel seco de 1,500 583 - - flujo libre, (ton/cintalh) -_-_- Descarga de un granel de flujo libre (granos) con 1,000 - 330 equipos de succión (t/h) . Fuente: Sgut, 2005 6.5 Las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs) han logrado avances importan- tes, pero enfrentan restricciones físicas serias en sus accesos náuticos, en las co- nexiones con su hinterland (área de influencia) y en sus posibilidades de expansión, y en sus propias modalidades de gestión. La reforma de 1991, que exitosamente incorpo- ró la gestión privada en las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs), adoptó un modelo de gestión que podría catalogarse como un híbrido entre las clasificaciones de landlord y toolport qtue normalmente se utilizan al definir los modelos de estructuración y propiedad portuaria.28 La reforma contempló la permanencia de operadores portuarios dentro de las 28 World Bank: Port Reform Toolkit, 2002. 70 instalaciones concesionadas a las SPRs, pero no impidió que estas asumieran por sí mis- mas la prestación de servicios portuarios. La evolución de las SPRs en este aspecto fue diversa; en el caso de Cartagena evolucionó hacia una Terminal integrada, en el de Bue- naventura hacia un modelo de gestión concertado entre la SPR y numerosos operadores, y en Barranquilla y Santa Marta fueron situaciones intermedias. La Tabla 6.4 resume el desempeño actual de las SPR, y permite extraer conclusiones: (i) existe considerable competencia en el Atlántico tanto entre puertos Colombianos y sus terminales y como con puertos regionales; la competencia en el Pacífico es casi inexistente29; (ii) altos índi- ces de ocupación y limitaciones de expansión, al estar varios puertos asfixiados por áreas urbanas que presentan problemas sociales severos; (iii) dificultades serias en los accesos náuticos por problemas de calado y en la accesibilidad terrestre. Tabla 6.4 - Resumen del Desempeno Actual de las Sociedades Portuarias Regionales Cartagena: orientada al tráfico de containers nacional y de trasbordo. Opera también con TIPO DE ACTIVIDAD) pasajeros y vehículos; Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta son puertos multipropó- MIPDERCADOS VIDAD sito, orientados todos al mercado nacional en competencia. Buenaventura posee una posi- MERCADO SERVIDO ción dominante en el Pacífico. Barranquilla es el puerto con más competencia intra- portuaria y cargas de la región contigua. Cartagena: Posee un esquema sólido, accionistas alineados en el desarrollo del negocio ESQUEMA DE portuario con un fuerte liderazgo y agresividad comercial. Buenaventura tiene un esquema GOBIERNO basado en la concertación de intereses diversos (usuarios del puerto, operadores). Santa Marta y Barranquilla se ubican en una posición intermedia. DISIPONIBILIDAD DE Buenaventura posee limitaciones de espacio y alto índice de ocupación. Cartagena y Santa ESPACIO, NIVEL DE Marta poseen moderadas limitaciones de espacio e índices de ocupación y Barranquilla no USO posee limitaciones de espacio y tiene bajo índice de ocupación. EQUIPAMIENTO Cartagena posee una alta inversión en grúas Gantry y equipos de playa de alta capacidad. E INVERSIÓN REA- Inversión considerable y evidente. Buenaventura posee una moderada inversión en equi- LIZADA pamiento. Barranquilla pose un bajo nivel de inversión. Santa Marta posee un nivel relati- vamente alto de inversión en equipamiento de graneles. ACCESIBILIDAD Cartagena, Barranquilla y Buenaventura, poseen restricciones en la accesibilidad náutica. NÁUTICA Santa Marta es el puerto de aguas más profundas de Colombia. ACCESO Buenaventura posee un grave problema de accesibilidad terrestre. Santa Marta posee pro- TERRESTRE blemas moderados de accesibilidad. Cartagena posee bajo nivel de problema de accesibi- lidad y Barranquilla no posee problema alguno de accesibilidad Buenaventura, Santa Marta y Cartagena poseen problemas de interferencia urbana. Ba- CONTEXTO URBANO rranquilla no posee esta limitante. Desde el punto de vista social Buenaventura posee alto Y SOCIAL nivel de problemática social en el área urbana adyacente Santa Marta, Cartagena y Ba- rranquilla no poseen mayor conflicto social en el área urbana próxima a ellos. MODELO DE GES- Cartagena y Santa Marta poseen un modelo de gestión operativa de excelencia. Barranqui- TIÓN OPERATIVA lía posee un modelo de gestión moderado y Buenaventura posee un modelo de gestión débil, complicado por la multiplicidad de actores. RELACION SPR CON Cartagena prácticamente ha excluido la presencia de operadores. Buenaventura y Barran- LOS OPERADORES quilla poseen una alta participación de operadores. Santa Marta a diferencia con el resto ha profundizado un esquema de alianzas con operadores y usuarios. ESTANDARD Cartagena y Santa Marta poseen un estándar de seguridad de excelencia. Barranquilla DE SEGURIDAD posee un estándar medio y Buenaventura posee un sistema de seguridad débil (agravado por la cantidad de personas circulando dentro del ámbito portuario) SITUACIÓN Cartagena ha renegociado su contrato de concesión por 20 años. El resto de los puertos no 29 La fusión de la SPR de Cartagena y Contecar - durante la elaboración de este informe - puede reducir la competencia actual y futura en el Atlántico. 71 CONTRACTUAL han negociado aún. Barranquilla posee un conflicto legal con el Estado por falta de draga- do de parte de este. Dos SPR han solicitado renegociar sus contratos. 6.6 Los puertos privados tienen Figura 6.1 - Participación de los Puertos Pú- una gran importancia en el comer- blicos y Privados en el Comercio Exterior cio exterior, fundamentalmente por eo-o- el volumen de las exportaciones -0 o - que realizan. Los puertos privados 600 - son instalaciones dedicadas, concen- 4O . tradas en el movimiento de cargas 0 -- propias, básicamente graneles, como 20<, -C- el carbón, los combustibles, el ce- 00 mento o el banano. Los puertos pri- lmpoalación Exponación Total vados tienen un rol muy importante aPúblicos Pdos o en Latinoamérica, ya que movilizan Fuente: Sgut, 2005 enormes volúmenes de cargas de exportación. En Colombia hay 70 puertos privados, que en 2003 movilizaron el 78% del volumen total y el 89% de las exportaciones. Operan principalmente con graneles sólidos (carbón, coque, cemento) y líquidos (hidrocarburos). 6.7 El mercado del transporte marítimo es muy dinámico: existen importantes tendencias en el mercado mundial y en la región, particularmente en las cargas con- tenerizadas, que implican nuevos desafíos a los puertos. Diversas tendencias en el mercado marítimo mundial y regional pueden tener una incidencia importante en el sector portuario de Colombia, y deben ser debidamente contempladas. Las más relevantes son: (i) estructura de rutas y creciente práctica del trasbordo: ante la reconfiguración de rutas alrededor de grandes troncales, ha habido una fuerte tendencia hacia el trasbordo de con- tenedores 30; (ii) tamaño de los buques y "efecto cascada": la crisis reciente del transporte marítimo ha impulsado la construcción de buques porta contenedores de mayor porte y requerimiento de calado, y si bien van a afectarse corredores de muy alta densidad, su incorporación desplazará grandes buques hacia otras rutas, generando presión sobre puer- tos que antes no recibían barcos de este tamaño (Figura 6.2); (iii) Creciente énfasis en la seguridad: el cumplimiento de las normas de seguridad ha ganado gran relevancia en los últimos años, y paulatinamente se están incorporando nuevos requerimientos; (iv) Canal de Panamá: se está modificando la estructura tarifaría, que significará un aumento en las tarifas por TEU y algunos cambios de itinerarios, favoreciendo los transbordos en puertos cercanos al Canal (ver Recuadro 6.1); (v) Creciente concentración en las operaciones portuarias: las 5 firmas más grandes a nivel mundial ya concentran el 45% del mercado; (vi) Preeminencia del modelo de landlord de gestión operativa: de los 10 principales puertos que movilizan contenedores en América Latina, 8 se desempeñan dentro del mo- delo lanlord - incluyendo San Juan, Santos, Colón, Buenos Aires, Kingston, Freeport, Manzanillo y Veracruz - y dos en el modelo toolport -Callao y Puerto Limón31; (vii) Re- 30 Esta tendencia - hoy muy marcada - podría eventualmente atenuarse en el mediano plazo. como está ocurriendo en el transporte aéreo. 31 Ricardo Sánchez (2004). Puertos y Transporte Marítimo en América Latina y el Caribe: un análisis del desempeño reciente. CEPAL 72 cursos humanos y sistemas: los recursos humanos y sistemas de información van toman- do un rol clave en la gestión portuaria. Figura 6.2 - Evolución de la Capacidad de los Buques Porta contenedores 6000 5500 El0 lCosta Oeste rn Costa Estea 5000 _ _ _ _ _ _ 30 U 3000U>U <3<<0<< 00<0 0A 0<0 » 0 0 0 . . - . . . , , . . . - - - - - - - es - - - - Fuente: Sgut, 2005 Recuadro 6. 1 - El Canal de Panamá El ajuste larifario s el plan de expansión del Carial de Panamná y la ci)ncenra.Lión de lou tráticos de línea regular en la ruta ecuatorial, son factores que deben ser altamente considerados en una estrategia de desa- rrollo de los puertos y de la logística internacional en Colonbia La modificación en el cuadro tanilario del uálicir conienerizado por el Canal - efectiva desde mayo de 2005 - consistió en cobrar el volumen de carga sobi e > bajo cubíerta, cuando anteriormente sólo se t uhrdba pur la carga bajn cubiena Este camblit) ha implicado una variación del pago promedio por contenedor de US$ 34 a US$ 54. Un buque de 4000 TEU pasó de pagar US$ 136,000 a US$ 216í(X)) Es de esperar que la demanda de huqwue porla contenedores que crucen el Canal se reduzca ligeramente. se modifiquen algunos ilinerarios > se incremenien las actísídades de trasbordo en lis puerlos próximos al Canal. ILa concentración de tráfico solbre la ruta ecuatorial y la posible expansión de las esclusas del Canal resulia rán en un aumento de las dimensiones de los buques, que para ioperai eficientemente tendrán parada, en pocos puertos. que tendrán que tener capacidades de atenderlos, adaptando sus canales de acceso, muelleb y equipamiento para na%es porta conienedores de 5.1(X) lEUS (unidades equivalentes de contenedures de 20 pies,D 6.8 De acuerdo a las proyecciones realizadas el volumen del comercio exterior crecerá 74% entre el 2003 y el 2010 en los puertos públicos, imponiendo grandes de- safíos para una operación eficiente. Los cuatro principales puertos públicos, las socie- dades portuarias de Bararranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura, casi duplica- rán el volumen pasando de 13,4 millones de toneladas en el 2003 a 23,4 millones en el 2010. Estas cifras no incluyen el tráfico de trasbordo que hoy ya es significativo en Car- tagena y tiene el potencial de aumentar sustancialmente. En el marco de los proyectos existentes y de estas tendencias, es posible prever en el corto plazo un congestionamiento 73 significativo en todo el sistema. Cabe agregar que ya en la actualidad existen síntomas de congestionamiento estacionales en puertos como Buenaventura. 6.9 Debido a la especialización de las Sociedades Portuarias, los crecimientos se- rán desiguales; los crecimientos por tipo de empaque serán diversos y dada la espe- cialización de las sociedades portuarias este crecimiento tendrá efectos distintos en el sistema portuario colombiano. Bajo el supuesto que los nuevos volúmenes seguirán utilizando los mismos puertos de entrada y salida, las Sociedades Portuarias de Cartagena y Barranquilla tendrán un crecimiento mayor debido a que sus exportaciones e importa- ciones crecerán a tasas similares, mientras que las exportaciones de los puertos de Santa Marta y Buenaventura (carbón, banano, azúcar y café) tendrán crecimientos menores y por ende el crecimiento total del volumen en esos puertos será menor. Como se menciona al inicio de este capitulo, las proyecciones muestran crecimientos destacados en los gra- neles secos y en los contenedores tanto para importaciones como para exportaciones. Tabla 6.5 - Capacidad y Demanda esperada en la SPR Capaci Vol. 2003 -ó Puero Capacidad Milo. de Vol. 2010 - - Variación Máxima tn Millo. de tn Exp. Imp. Total Barranquilla 3,161 2,196 4,088 80% 90% 86% Cartagena 5,763 1,739 3,259 86% 91% 87% Santa Marta 5,614 2,114 3,463 38% 90% 64% Buenaventura 13,170 7,413 12,665 36% 91% 71% Fuente: PWC (2004) y Roda (2005) 6.10 El tráfico de trasbordo puede incrementarse significativamente, reduciendo - eventualmente - la capacidad para el comercio exterior colombiano de algunos puer- tos. Los puertos colombianos y principalmente Cartagena, han entrado en la tendencia mundial del comercio del trasbordo. Para la Sociedad Portuaria de Cartagena este comer- cio significó en el 2003 el 42% del volumen y el 25% de los ingresos. Se espera que el tráfico de trasbordo se intensifique en los próximos años. Los movimientos de trasbordo, al incrementar el nivel de actividad del puerto, pueden implicar una reducción en los cos- tos unitarios del comercio exterior. No obstante, si existen restricciones de capacidad, pueden eventualmente reducir la oferta de servicios para el comercio exterior del país, lo que requiere establecer prioridades para la utilización de las instalaciones. 6.11 A pesar de ser un tema privado, el gobierno debe evaluar la capacidad expor- tadora de los puertos carboneros y su impacto ambiental. El precio internacional del carbón está promoviendo las exportaciones de carbón, y en el corto plazo puede haber saturación en los puertos carboneros. Actualmente los puertos privados no cargan el car- 74 bón directamente, sino que lo hacen a través de barcazas, lo que reduce la capacidad e impone costos ambientales. Algunas proyecciones indican que el carbón de la Loma ex- portado por American Port, podría llegar a exportar 40 millones de toneladas (de las 17 millones de hoy) con lo que podría requerirse un puerto con instalaciones modernas de cargue. El carbón de la Jagua esta siendo exportado principalmente por el puerto de Pro- deco también con cargue en barcazas. La sociedad portuaria de Santa Marta tiene capaci- dad anual para un millón de toneladas de carbón y la de Buenaventura 450 mil. AEROPUERTOS 6.12 Con el incremento del valor de las mercancías comerciadas, el transporte aé- reo ha ganado importancia. Por ejemplo en Estados Unidos, este tipo de transporte re- presenta el 28% del total del valor de los flujos de comercio. En 2003 se movilizaron en el país 7.4 millones de pasajeros nacionales y 2.9 millones de pasajeros internacionales (entrados y salidos), de los cuales el 92% utilizó los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Rió negro, Cali y Barranquilla. En Colombia el transporte aéreo juega un rol central en dos sentidos: sirve a las exportaciones de alto valor promedio y conecta a las regiones aparta- das. Las exportaciones de alto valor promedio desde los principales centros de actividad económica que están alejados de las costas (Ver Capitulo 2). Por el otro, es el modo prin- cipal de transporte para las regiones aisladas por la distancia o las estaciones de lluvias, particularmente en la Amazonía, la Orinoquía y en algunas áreas de la costa Pacífica (World Bank, REDI, 2004). 6.13 La calidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares internacionales, a pesar que el sistema es financiado solamente por los cuatro principales aeropuertos. La red pública nacional de 78 aeropuertos es opera- da principalmente por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC). La red se encuentra en buen estado y cumple con las normas y recomendacio- nes de la organización de Aviación Civil Internacional (OACI), se financia con los cuatro principales aeropuertos, siendo el de Bogotá el que genera el 43% de los ingresos y el 6.7% de los gastos. La seguridad aérea y el control de operaciones es una de las fortalezas del sistema; la UAEAC cuenta con un sistema de radares de amplio cubrimiento, radio ayudas y otros sistemas satelitales y equipos de aviónica administrados por la UAEAC. 6.14 Adicionalmente, hay más de 400 cuatrocientas pistas o pequeños aeropuertos bajo el control de entidades regionales o del sector privado. El sector privado también participa en la operación del sistema público nacional. En los años 1996 y 1997 se conce- sionaron los aeropuertos de Barranquilla y Cartagena, en el 2000 el aeropuerto de Cali. En Bogotá las dos pistas están concesionadas y actualmente se trabaja en la estructura- ción de la concesión para el desarrollo del Plan Maestro de Bogotá. 6.15 El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni- dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. Actualmente el aeropuerto no solo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de 75 logística en el manejo de la carga. Esto quiere decir la medición y reducción de los tiem- pos en los procesos de recibo, cargue y descargue de la carga. La facilitación en los pro- cesos de exportación e importación y en general todos aquellos orientados a reducir los costos indirectos de los empresarios. Por ejemplo, un mejoramiento de la logística de carga en El Dorado puede tener un impacto sustancial en la competitividad de las flores. Aproximadamente el 80% de las exportaciones nacionales de flores se realizan a través del Dorado; a la su vez que entre el 85% y el 90% de las exportaciones totales de El Do- rado son flores. 6.16 En el desarrollo del proceso de concesión hay tres elementos que se deben balancear: el contrato, la idoneidad del operador, y el cierre financiero. (i) La mayo- ría de las concesiones de aeropuertos de la región presenta problemas de diseño de los contratos. El plan de inversiones debe estar bien definido para garantizar un adecuado nivel de servicio en la operación de pasajeros y de carga. A pesar que las inversiones sean disparadas por indicadores de resultado en la operación, es necesario contar con un plan de desarrollo completo. El plan debe acompañarse de rutas críticas de las obras, que per- mitan y obliguen la coordinación de los agentes involucrados. (ii) La idoneidad del ope- rador se debe asegurar y anclar en el contrato. Son especialmente importantes la capaci- dad y experiencia en consecución de financiación; la experiencia en diseño, construcción y operación de terminales de pasajeros y de carga en niveles comparables; y la experien- cia en desarrollo de construcciones y administración de bienes raíces. (iii) Los ejercicios de cierre financiero deben balancear el pago por los servicios del operador, el retomo del capital, la distribución de riesgos y las necesidades del país como mejorar la gestión y eficiencia en la prestación del servicios, permitir la sostenibilidad del red aeroportuaria. La financiación del sistema nacional debe ser consistente con los requerimientos de in- versión. 6.17 El desarrollo del concepto de logística debe considerar la participación del operador privado y también del gobierno, ya que este último esta involucrado con la participación de diversas entidades como aduanas, entidades de control y seguridad. El aeropuerto cuenta con instalaciones separadas para carga nacional e internacional (ubicadas en el costado norte y sur del aeropuerto respectivamente), Las instalaciones para carga nacional como edificios, plataforma y terrenos contiguos presentan limitacio- nes de espacio, adicionalmente algunos espacios de estas instalaciones son utilizadas para operaciones aduaneras por parte de las entidades del gobierno. Las instalaciones de carga internacional operan en un nivel de saturación tal que hace que algunos operadores des- pachen la carga en camiones a otras instalaciones fuera del área del aeropuerto para que sean recogidas por los clientes. Los usuarios de las instalaciones de carga también afron- tan problemas operativos con la gestión de la aduana, y con la disponibilidad de espacios para los camiones que transportan la carga desde y hacia el aeropuerto. Teniendo en cuenta la situación actual, el desarrollo de las áreas de carga se debe planear con base en los futuros requerimientos, enfocado en aspectos como plataforma, área de edificios, ma- nejo de la carga nacional e internacional en una sola área, estacionamiento de vehículos, muelles para camiones, adecuada regulación y la actuación de operadores que garanticen una logística en el manejo de la carga. 76 CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION IN- TERMODAL 7.1 En este capítulo, se revisan las funciones de control y facilitación comercial, y las interfases operativas y coordinación intermodal, con el objetivo de evaluar en qué medida se puede reducir su impacto negativo sobre los procesos de la cadena logística. En la primera parte se analizan las inspecciones y controles de seguridad, con énfasis en el equilibrio necesario entre su objetivo fiscal y su incidencia en el flujo físico de los bienes. La segunda parte analiza la coordinación intermodal del transporte de car- gas, las zonas de actividades logísticas, y el régimen de seguros. INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD 7.2 Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come- tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística; ello requiere ajustes en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcóticos, los controles sanita- rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalización puede obstacu- lizar en alguna medida el flujo físico de los bienes; las tareas de facilitación comercial buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizando la interferencia en la cadena logística. El funcionamiento actual presenta algunas falen- cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre- mento del valor medio de la mercadería requieran claras mejoras en el desempeño de es- tas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a través una mayor coordina- ción y reformas en los procesos de las agencias públicas involucradas. 77 7.3 En las inspecciones en puerto intervienen cinco agencias públicas y seis agen- tes privados; los porcentajes de inspección de mercadería de exportación en puerto son el triple que en América Latina, consumiendo en promedio 57 horas y más de US$ 200 por contenedor. La autoridad aduanera y la autoridad antinarcóticos Figura 7.1 - Secuencia del Proceso de óns tienen las facultades para inspeccionar pección en una Exportación toda mercadería del comercio exterior S1.ItPOdTe AORqSuAeSyut-Don que pasa por los puertos; las autoridades 2. TRANSPORTADOR fitosanitarias y de salud, sólo respecto a Ingreso rcmancía a zona primaria productos en los que existan riesgos es- n3. PoelNNFlCoSi pecíficos. El porcentaje de inspección 4 CA INVIMA en puerto es - en promedio - del 30% Ina¡c4. FlAlasa en las exportaciones (con picos de más 1.DIAN del 40%) y 20% en las importaciones; el ecaC documental estándar en la región es 10% y 20% | ión Físicap« selectvidad respectivamente. En el proceso de ins- 1 7.CIAN l pección intervienen cinco agencias pú- t d e A NARCOqeOS blicas (además de otras que otorgan vis- lIn aolón M aprcihe eventual to bueno previo al embarque), y seis 9i.NAVIERA agentes privados. La Figura 7.1 resume 10. DIAN el procedimiento de inspección seguido e sificaclón de embarqIs en una exportación. El tiempo de trami- tación es de 31 a 84 horas por contene- Fuente: adaptado de Proexport dor (57 horas en promedio), con un costo directo de entre US$ 186 y 285, originado en los traslados, aperturas, des-consolidados y consolidados asociados al proceso de inspec- ción. Distribuido en todos los contenedores (inspeccionados o no) este costo representa US$ 59 por caja. Los procesos de documentación siguen siendo físicos, aún cuando se hayan informatizado las presentaciones 7.4 La inspección es un paso que deben seguir algunas cargas en su movimiento portuario de exportación o importación; la organización del proceso es responsabi- lidad primaria de la terminal, que debe coordinar la información y los movimientos físicos con los otros actores de la comunidad portuaria. La inspección debe conside- rarse como un procedimiento más en el ciclo de paso de la mercadería por el puerto. En el caso de las importaciones, este ciclo comienza cuando el buque detalla - antes de arribar a puerto - la carga que va a desembarcar. La terminal programa la descarga de los conte- nedores y su depósito en playa. Las agencias de control, sobre la base de la información provista por la terminal, tienen la facultad de determinar cuáles son las cajas que quieren inspeccionar, y solicitar que sean objeto de revisión en un recinto ad-hoc, en el que están localizadas. La terminal debe programar y ejecutar el movimiento del contenedor para que sea objeto de la o las inspecciones requeridas. La mercadería que no requiere inspec- ción, o la que ya aprobó la inspección, es liberada para su entrega a quien corresponda. En las exportaciones el procedimiento es simétrico. La eficiencia de este proceso depende básicamente de cómo lo diseñe e instrumente la terminal, en su relación con las navieras, las agencias públicas y los agentes de carga, organizando el flujo físico y de información entre los actores, y disponiendo de los equipos para movilizar los contenedores entre la playa y el recinto de control fiscal. 78 7.5 El marco normativo aduanero no facilita los procesos de inspección, demo- rando el flujo físico de mercaderías más de lo necesario. Existen diversos inconve- nientes derivados del actual marco normativo aduanero, que inciden en que el procedi- miento vigente para la nacionalización de mercaderías tarda de tres a cuatro días, cuando debería ser de dos días. Pese a que el marco aduanero vigente data del 1999, ha quedado desactualizado, y ha sido modificado en innumerables circunstancias con una serie de normas acumuladas, lo que conlleva ambivalencias y falta de claridad; en distintas adua- nas existen diversas interpretaciones. En él no está contemplada la logística, y no hay herramientas para hacer eficientes las interfaces y las Zonas de Actividades Logísticas. Los operadores de transporte multimodal en la actualidad están registrados y deben regis- trar garantías en dos instituciones, el MT y DIAN. La legislación vigente es extremada- mente punitiva, en particular para los operadores de servicios; no admite los errores y no contempla rectificaciones. Pese a que existen avances en la tramitación por sistemas in- formáticos, en la práctica no ha habido una eliminación de los procesos con la documen- tación física. 7.6 La coordinación entre las entidades públicas y privadas que intervienen en la inspección es insuficiente, y los procesos que lleva a cabo cada una de ellas presen- tan diversas falencias. No se ha desarrollado un manual unificado de inspecciones en puerto, y los operadores portuarios suelen carecer de equipos disponibles para realizar los movimientos para la inspección, demorando el proceso. Las agencias oficiales presentan diversos problemas: i.) En el control aduanero: la inspección aduanera y la anti-narcóticos son re- quisitos para autorizar el embarque y su inspección no siempre es conjunta, las inspecciones se realizan en sitios diferentes, las entidades públicas tienen horarios de servicio diferentes, los errores en los ingresos de datos en el Sy- ga generan demoras, la falta de tecnología en el proceso de inspección física extiende los plazos. ii.) En el control de las nornas sanitarias: falta unidad de criterio en la toma de muestras, los costos de las certificaciones dependen de las Asambleas De- partamentales, los certificados de inspección no están homologados con las normas internacionales y generan desconfianza, el pago de servicios debe realizarse en distintos bancos, falta infraestructura informática que integre estas inspecciones con las aduaneras. iii.) En el control fitosanitario: no existen bases de datos para verificar las exi- gencias del país comprador, falta conexión entre las oficinas portuarias del ICA y su sede central, falta infraestructura operativa: laboratorios, medios para inspeccionar productos refrigerados, iluminación para inspecciones nocturnas; las oficinas están alejadas de los sitios de inspección. iv.) En el control anti-narcóticos: las herramientas utilizados (taladros, varillas) no son adecuadas y suelen dañar los productos, particularmente mercaderías compactas, productos perecederos, generando reclamos por parte de los compradores 79 7.7 Los sobre-costos indirectos que generan los largos tiempos del proceso de inspección son mayores que los directos, del orden de US$ 320 por contenedor. Adoptando un estándar internacional para inspecciones de 8 horas en vez de las 57 actua- les, un valor de mercadería de US$ 20,000 por contenedor, y un impacto diario sobre co- 32 sto CIF de 0.8%o diario , el costo de inventario por contenedor debido a la excesiva du- ración del proceso de inspección es del orden de US$ 320. Las demoras en puerto inci- den, adicionalmente, en varias formas; por ejemplo, obligan a disponer de mayores espa- cios de almacenamiento. 7.8 En adición a las inspecciones tradicionales, los nuevos procedimientos de se- guridad acordados por las terminales portuarias agregan más controles, des- estimulando el envío de carga empacada en contenedores desde su origen. Adicio- nalmente a los procesos de inspección del Estado, las terminales marítimas han cumpli- mentado una serie de acuerdos internacionales tendientes a brindar mayor seguridad (par- ticularmente después del 9/11), que obligan al control y seguimiento de mercadería en puerto: el International Ship and Port Security Code (ISPS), el programa BASC de coali- ción empresarial anti-contrabando, la Container Security Initiative (CSI) y el C-TPAT (Customs Trade Partnership Against Terrorism). El peso creciente de las funciones de control tienden a desestimular el envío de contenedores desde las zonas de producción, ya que se requiere desconsolidar en el Terminal marítimo y se generan costos de almacena- miento cuando la carga no alcanza a estar documentada dentro de los 5 días libres otor- gados por los reglamentos que rigen las sociedades portuarias. 7.9 La unificación de los trámites, procedimientos y formalidades para facilitar el comercio marítimo internacional, establecidas en el Convenio FAL65 y adoptada por Colombia en 1991, sólo ha sido cumplido en menos de la mitad de sus disposi- ciones. El Convenio para facilitar el tráfico internacional 1965 (FAL 65), del que Colom- bia es país signatario desde 1991, tiene por objeto simplificar y unificar los trámites, do- cumentos, y formalidades exigidas para la llegada, estadía en puerto y salida de buques afectados a tráficos internacionales. Como Gobierno contratante, Colombia se ha com- prometido a adoptar una serie de 125 normas y 87 prácticas recomendadas. Actualmente el nivel de cumplimiento de del 51% de las normas y 44% de las prácticas recomendadas. INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL 7.10 La organización del transporte de carga utilizando más de un modo da lugar a interfases operativas, a la necesidad de coordinar la infraestructura y la gestión de los modos de transporte, y la oportunidad de desarrollar actividades logísticas de valor agregado. La organización del transporte internacional, en el que frecuentemente intervienen varios modos de transporte, puede organizarse de diversas formas, tal como resume esquemáticamente en la Tabla 7.133. La participación de más de un modo de transporte da lugar - como mínimo - a interfases operativas en las que diversos actores 32 Fuente: Hummels, 2003 33 La nomenclatura utilizada no es única; multimodal vs. intermodal en USA y en la UE. 80 deben coordinar sus actividades, y asumir responsabilidades por la carga mientras es mo- vilizada. El transporte multimodal constituye un caso especial, en el que la coordinación y la responsabilidad es asumida por un operador especializado. El flujo de carga - sea a través de varios modos o de un mismo modo pero en varios segmentos - presenta puntos de ruptura o interfase, que son críticos en la organización y constituyen localizaciones privilegiadas para actividades vinculadas a la carga. Estos puntos de ruptura no son sólo los tradicionales nodos de transferencia (puertos, aeropuertos, pasos de frontera), sino también terminales interiores y zonas de actividades logísticas contiguas a ellos. Tabla 7.1 - Categorías de Transporte según los Modos y Segmentos Categoría de Modos de Documentos Coordinación Responsabilidad Ttransporte de transporte del servicio por la carga Transporte participantes _______ UNIMODAL Un solo modo, un Uno Generador de car- Transportista índi- servicio ga o su agente vidual Un sde car- Cada transportista SEGMENTADO Unsolo modo, Un o emno Generador dca-individual en su varios servicios Uno por segmento ga o su agente segm ento segmento Uno or mdo oGenrado de ar-Cada transportista INTERMODAL Varios Uno por modo ogn su agente individual en su por egmeto a o u agnte segmento Operador de trans- MULTIMODAL Varios Uno porte multimodal. Operador de trans- Documento unifi- porte multimodal cado Fuente: Mapis: Maritime & Ports Information System 7.11 La coordinación de las operaciones de carga entre modos no está - en muchos casos - debidamente coordinada, reduciendo la eficiencia de todos los actores. Un caso típico es la coordinación entre la terminal portuaria, la línea naviera, los expor- tadores y los transportistas. La transferencia de contenedores de exportación de camión a buque en las terminales portuarias es un ejemplo que resume el impacto que tiene la falta de coordinación intermodal sobre el desempeño del sistema y de sus actores. Ac- tualmente, ante la disponibilidad del buque a cargar, el agente marítimo o la terminal por- tuaria generalmente convocan a los exportadores y a sus agentes, definiendo una "venta- na de tiempo" durante la que se recepciona la carga. A partir de este aviso numerosos camiones se hacen presentes simultáneamente, al inicio o antes del lapso indicado, gene- rando una importante congestión y un tiempo ocioso elevado para los vehículos. En la práctica algunos camiones llegan tarde y - por presiones de los cargadores sobre la agen- cia naviera - la terminal los acepta igualmente, lo que en muchos casos demora la zarpada del buque. En Buenaventura, por ejemplo, es común encontrar camiones con café aún cuando las bodegas en las que el café es transferido a contendores están llenas, cuando no hay contenedores vacíos disponibles, o inclusive camiones sin documentación que deben quedar estacionados en una zona interna del puerto generando congestión. Los camiones 81 esperan varios días en puerto, actuando como ámbitos de almacenamiento y ocupando un espacio físico que es escaso por demás 7.12 La mejor coordinación de las operaciones requiere en muchos casos un rol activo del Estado impulsando cambios en las prácticas de los actores. La mejor prác- tica consiste en fijar un régimen de notificaciones ordenadas y escalonadas, con premios y castigos, que requiere un proceso de concertación y participación; de esa forma, la pro- gramación de la terminal portuaria mejora la productividad de sus propias instalaciones, la de los camiones, la de las agencias de carga y la de los buques. Como mínimo estos camiones deberían estacionarse en un "buffer" o playa de estacionamiento compensado- ra, llamada en la práctica antepuerto, despachando los camiones sólo cuando están dadas las condiciones para recibir su carga. Esta práctica debe liderarla el Estado, ya que si no se fijan pautas generales las agencias navieras van a temer que sus competidores flexibi- licen estas reglas, arrebatándoles los clientes. Este tipo de medidas han sido implantadas en puertos de primera línea, llegando inclusive a fijar indemnizaciones a los camiones que no son atendidos en la "ventana", a aplicar penalidades a aquellos que llegan fuera de ella, a cobrar altas tarifas de estacionamiento a aquellos equipos que no poseen la docu- mentación en regla, etc.35 7.13 Un puerto moderno requiere sistemas de información avanzados, con capaci- dad para procesar la voluminosa documentación generada por las transacciones, de manera que integren a todos los actores de la cadena logística ("Port Community System"). Las denominadas "info-estructuras" son cada vez más relevantes: sistemas de información que interconectan a los miembros de la comunidad logística, optimizando el intercambio de documentación, reduciendo el volumen de datos a re-ingresar en diferen- tes sistemas, y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operación hasta su cierre, con los movimientos de fondos asociados. Hoy constituye una plataforma de comercio electrónico, que adoptan los principales puertos del mundo. El volumen de documenta- ción es relevante, del orden de 18.5 documentos por contenedor; cuyo costo unitario promedia US$ 10; en Colombia, considerando 400 mil contenedores de importación y exportación por año, el costo directo anual es de US$ 74 millones, que podrían reducirse a una tercera parte. Adicionalmente, beneficios indirectos, de mayor confiabilidad y transparencia. 7.14 Los estándares técnicos requieren una difusión y adopción por parte de todos los actores de la comunidad logística, que debe ser impulsada por las autoridades. La coordinación entre los diversos actores de la comunidad logística debe apoyarse en un conjunto de estándares comunes, como por ejemplo la altura de las cajas de los camiones y de las recepción de las bodegas, el tamaño de paletas y su relación con las cajas de los camiones y la organización interna de las bodegas, etc., muchos de ellos normalizados a nivel internacional. Si bien los responsables de adoptar estos estándares son firmas priva- das, el sector público tiene un rol clave para impulsarlos. 34 Los camiones articulados transportan 30 tn de café en sacos, pero sólo 22 tn en un contenedor. 35 Este ejemplo pone de manifiesto cómo las normas que disponen de estacionamiento gratuito durante va- rios días impiden establecer incentivos, y los posibles conflictos de intereses que pueden existir cuando los dadores de carga inciden en la gestión de una terminal portuaria de uso público 82 7.15 El transporte multimodal tiene aún un desarrollo incipiente; el marco norma- tivo está muy influenciado por normas supranacionales que lo favorecen, en tanto los requerimientos de agentes aduaneros por la escasa informatización y la falta de seguridad en el transporte interno lo desalientan. Los operadores de transporte multi- modal (OTM) efectúan contratos de transporte multimodal internacional, y actúan como principal, no como agente del expedidor o los porteadores, asumiendo la responsabilidad por el cumplimiento del contrato. Algunos operan sus propios modos de transporte (parti- cularmente buques), y otros no. En la práctica, en Colombia el multimodalismo está in- centivado en la importación, y no tanto por la unificación de las operaciones y la respon- sabilidad, sino porque permite trasladar mercadería desde el puerto hasta una playa inter- ior en la que se verifica y se pagan los tributos correspondientes. Generalmente es trans- porte segmentado o intermodal, al igual que en el resto de la CAN, y por oposición a paí- ses más desarrollados, donde son los OTM y freight forwarders (consolidadotes) tienen un rol preponderante. Hay 16 operadores, 12 de ellos Colombianos. Las adopción de normas internacionales (convenio de UN y reglas de UNCTAD/ICC) y regionales (CAN y ALADI) han facilitado el desarrollo normativo. Las restricciones principales al multi- modalismo en Colombia son: (i) en puertos y aeropuertos, restricciones burocráticas por la alta carga de documentación física, que requieren la presencia del agente aduanero del exportador y desalientan a los OTM; (ii) tendencia restrictiva en las aduanas, por cuanto la operación multimodal reduce su recaudación; y (iii) los problemas de seguridad en el hinterland desalientan a los operadores a implementar esquemas de transporte integrados. Actualmente el costo interno de enviar un contenedor - incluyendo costos portuarios, fle- te terrestre, control y escolta e inspección y seguro - desde Cartagena a Bogotá es de US$ 2.740, y a Medellín de $2.240; de Buenaventura a Bogotá es US$ 2.260, y a Cali US$ 1.250. Cabe destacar que el 69% corresponde al flete terrestre, el 18% al control y escolta de seguridad, el 7% a la inspección y seguro, y el 6% al servicio portuario.36 7.16 En Colombia no se han desarrollado aún las zonas de actividades logísticas (ZALs), que constituyen una oportunidad para optimizar el uso del espacio portua- rio, contribuir a la actividad económica regional y fidelizar los usuarios de los puer- tos. Los puertos tienden a concentrarse en las funciones imprescindibles para el inter- cambio modal (transferencia tierra-agua, almacenaje y entrega de la carga, servicios a los buques, etc.,) en tanto otras funciones - las que se da en llamar la "tercera línea" portuaria - se concentran en un área ad-hoc, denominada zona de actividades logísticas (ZAL), contigua al puerto. Incluye actividades logísticas convencionales (consolidación, almace- namiento) y de valor agregado (administración de inventario, empaquetado, control de calidad). Las ZAI presentan importantes beneficios: permite al puerto puede ampliar su capacidad al sacar afuera algunas funciones, genera actividades adicionales intensivas en mano de obra, y fideliza clientes. En Colombia existen algunos proyectos, como la ZAL en Buenaventura. El desarrollo de estas plataformas requieren inversiones y procedimien- tos de gestión cargo de firmas privadas, pero también liderazgo e iniciativa por parte del Estado. (ver recuadro 7.1) 36 Valores promedio de una tarifa multimodal (en US$), para un container de 40 pies, con hasta 30 tn, con- siderando gastos promedio. 83 Recuadro 7.1 - Zonas de Actividades Logísticas: ¿qué son y para qué sirven? La operaci.Sn ponuaria moderna esta acercando a lob exporiadores, importadores y presiadores de servicios logísticis a los puertos Xstos úllimos están desarrollando zonas que constituyen una interfaz de seri.iiis entre la carga ! los buques. La experiencia a nisel internacioinal indica que la oterta de servicios logísticos talmaLenamientu, distribución. tratamiento de la níerLaderfa, etc.) se va coínstituyelido en un facior deter- minanie en la elerción del pueito de parte de las nases y los usuarios, y que estas actividad tiene el gran potentcial de generar un importante valor agregado. Por ello) los puertos promueven el desarrollo de Zonas de Acti idades Logísticas, que son áreas de ruptura de las cadenab de tranbporte en los que se concentran actividades técnicas y de valor agregado de segunda y tercera línea porluaria, generalmente dedicadas a la logfstiia de las mercancías níarítimas Su implantación responde a lIts requerimientos de manipulación Y distribución del comercio exterior hacia y desde el hinterland (área de influencia) portuario. Los beneficios del desarrollo de una ZAL paru la uotnoníla regional son diversos ti> posibilita a los prestadtires de servi- cios logísticos c:uncentrar actividades en las áreas aledañas a lob pueritos y aprovechar economnías de aglo- meración. (it) Iideliza clientes para el puerto. ya que los usuarios pueden insLalar sus centros de distibución en la ZAL, (in) genera empleo) local. compensando la tendencia a mecanización de l0s puertos mosdernos 7.17 Las terminales interiores para la concentración de servicios y de cargas pue- den ser ZALs remotas, o plataformas con características industriales combinadas con actividades logísticas vinculadas a los puertos. Las terminales internas de carga tiene por objeto constituir centros de servicios a los vehículos y sus operadores, ámbitos de mercado de cargas, y sede de instalaciones logísticas de empresas y transportistas. Ha habido algunas experiencias en Colombia, con resultados diversos. Su desarrollo requiere de una activa promoción del Estado, en coordinación con las autoridades departamentales y municipales. 7.18 Las condiciones de seguridad y las normas de control aduanero dificultan el régimen de seguros. Los seguros al transporte de carga - particularmente en el transporte multimodal - están condicionados por factores de seguridad y controles aduaneros. Res- pecto a los factores de seguridad, existen estrictos requisitos para mantener la cobertura, como por ejemplo: (i) el transporte terrestre se debe desarrollar en horarios diurnos, (ii) el equipo en tránsito debe pernoctar en paradores seguros, (iii) el equipo de transporte debe estar dotado de mecanismos de custodia y vigilancia. Cabe destacar que se está desconti- nuando paulatinamente la custodia armada. En cuanto a los factores aduaneros, las nor- mas vigentes prevén decomiso o multas elevadas (hasta el 200%) en caso de discrepan- cias entre el la carta de porte, la factura comercial y el manifiesto de carga, u otros erro- res. Las firmas aseguradores están remisas a cubrir operaciones multimodales, ya que la aduana tiene normas estrictas y punitivas, que no contemplan un régimen de garantías adecuado. 84 SECCIÓN III CALIDAD 85 CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOM- BIA 8.1 En este capítulo se analiza la situación de la infraestructura de aseguramien- to de la calidad en Colombia en sus distintas vertientes. En primer lugar, se muestra el importante progreso que ha experimentado el país en la última década en lo que respecta a la certificación, sobre todo en el ámbito de los procesos productivos. A continuación, se da cuenta brevemente de la situación de la normalización técnica, para pasar después a revisar los mercados de ensayos y calibración. El capítulo se completa con un análisis de las instituciones de metrología y de acreditación del país. En todas las áreas se ha tratado de evaluar las fortalezas y debilidades del sistema Colombiano de la calidad y de anali- zar cómo se sitúan los indicadores de Colombia en el contexto internacional. Las reco- mendaciones para la mejora del sistema se presentan en el capitulo siguiente. LA IMPORTANCIA DEL SISTEMA DE CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD 8.2 La certificación aporta garantías de que un producto, servicio, sistema, pro- ceso o material, satisface uno o más estándares, normas o especificaciones. General- mente conlleva la expedición de una marca, certificado, o rótulo aparejado a un registro de sistema de calidad como el de ISO 9000 o ISO 14000.37 Las normas de calidad ISO 9000 son las normas internacionales más ampliamente conocidas y las que más están pro- liferando. Hay evidencia empírica que muestra que las empresas que adoptan estos están- dares de calidad en la gestión aumentan su eficiencia operativa, su productividad, la cali- dad de sus productos y servicios, y su capacidad exportadora (Schuurman, 1997). 8.3 La certificación facilita el comercio, permitiendo a productores, consumido- res y reguladores aprovechar los beneficios asociados a los estándares. Los consumi- dores pueden más fácilmente diferenciar los bienes y servicios según su calidad. Los pro- ductores participantes en mercados globales pueden ser seleccionados en base a su certi- ficación en vez de ser examinados individualmente por los potenciales compradores in- temacionales, lo que reduce significativamente los costes de transacción y favorece el comercio internacional. Por último, las certificaciones facilitan a las autoridades públicas el control de las regulaciones sobre salud, seguridad y medioambiente. 8.4 La acreditación es el procedimiento por el que un ente autorizado proporcio- na reconocimiento formal de que otra institución o persona es competente para lle- var a cabo ciertas tareas. En el ámbito de la calidad, la acreditación es básicamente un medio para dar garantías sobre la competencia técnica de los organismos de certificación, inspección, laboratorios de prueba y de calibración que lo voluntariamente solicitan. 37 Aquí el término "certificación" también incluirá el registro de sistema de gestión. 86 8.5 La acreditación contribuye a la competitividad del sistema productivo asegu- rando la calidad, reduciendo riesgos y promoviendo la adopción de normas. La acre- ditación protege a los usuarios del riesgo de recibir servicios deficientes garantizando que las instituciones acreditadas son independientes y técnicamente competentes. A su vez, promueve la calidad general al realzar la credibilidad del sistema de evaluación de la con- formidad. Las empresas tendrán mayores incentivos a demandar certificaciones si sus clientes reconocen la competencia de las instituciones certificadoras, y los laboratorios tendrán un medio para señalar que están llevando a cabo sus tareas siguiendo estándares adecuados y que están capacitados para proporcionar a las empresas manufactureras ser- vicios de ensayo y de calibración que apoyen sus actividades de control de calidad. 8.6 Pero para aprovechar plenamente los beneficios sobre el comercio, la acredi- tación ha de tener reconocimiento internacional. Si las labores del ente de acredita- ción no tienen dicho reconocimiento, los ensayos y las certificaciones que se lleven a ca- bo en un país exportador habrán de ser repetidos por instituciones de competencia reco- nocida en cada uno de los países importadores. Este proceso puede ser extraordinaria- mente costoso y menoscaba la competitividad de las empresas exportadoras. Por contra si las acreditaciones de un país tienen credibilidad internacional, los resultados de los orga- nismos de certificación e inspección de ese país, así como los de sus laboratorios de cali- bración y medición, serán aceptados en otros países. Para conseguir el pleno reconoci- miento internacional, un ente de acreditación nacional ha de adoptar estándares interna- cionales de acreditación y establecer acuerdos con otros países basados en evaluaciones mutuas y en la aceptación recíproca de los respectivos sistemas de acreditación nacional. Esta es la base del sistema de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM).38 8.7 El papel de un Instituto de Metrología Nacional (IMN) es establecer el siste- ma nacional de medidas y adquirir, desarrollar, mantener y difundir patrones de medidas para unidades básicas. Como laboratorio petrológico primario de carácter científico, el NMI contribuye a reforzar las capacidades nacionales tecnológicas en cuan- to a medición y suele ofrecer servicios de consultoría y capacitación. La exactitud de sus patrones de medida se disemina en la economía a través de los usuarios directos de sus servicios de calibración. Cuando las mediciones industriales son trazables al IMN a tra- vés de una cadena ininterrumpida de comparaciones, las empresas son capaces de garan- tizar la exactitud de sus instrumentos de calibración, de control de procesos y de control de calidad. 8.8 Las normas internacionales39 empleadas para evaluar la competencia de los laboratorios y sistemas de calidad acreditados requieren el reconocimiento interna- cional de la trazabilidad de los resultados de mediciones y ensayos. La ausencia de trazabilidad puede menoscabar la credibilidad de las acreditaciones y certificaciones de un país con el correspondiente efecto adverso sobre el comercio. Los acuerdos de recono- cimiento mutuo, como los propiciados por Bureau International de Poids et Mesures (BIPM), son precisamente empleados para establecer la equivalencia de las capacidades de medición de los IMNs participantes. 38 También llamados Acuerdos de Reconocimiento Multilateral, cuando hay más de dos instituciones. 39 Por ejemplo las normas ISO/IEC 17025 o ISO/IEC 9001:2000. 87 8.9 Por último, la metrología legal cubre los procedimientos normativos, admi- nistrativos y técnicos que afectan aquellos ámbitos regulados en que la exactitud de unidades, medidas e instrumentos de medición es de interés público. La metrología legal regula áreas que requieren mediciones oficiales, por ejemplo para fines fiscales, y transacciones comerciales que conllevan el uso de instrumentos de medición para la de- terminación de precios. CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA 8.4 La adopción de normas y estándares y la demanda de servicios de certifica- ción ha mejorado significativamente en Colombia en la última década. A finales de 2003, 2,659 empresas habían obtenido la certificación ISO 900040, cifra 15 veces mayor que la correspondiente a 1997. Colombia ocupaba el segundo lugar entre los países lati- noamericanos, después de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de México (1,935) y Argentina (2,257). Colombia es el país que ha experimentado el mayor crecimiento en este área, representando las certificaciones colombianas el 21.1% del total de la región Latinoamérica y Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las empresas certificadas en Latinoamérica solo suponen el 2.2% del total mundial. Un buen número de trabajos tratan de cuantificar estos efectos. Por ejemplo, un estudio macroeco- nómico sobre el impacto de los estándares en Reino Unido estimó que cerca del 13% del crecimiento de la productividad del trabajo en el periodo 1948-2002 podía atribuirse a la adopción de estándares (DTI, 2005). Otro análisis para el periodo 1960-1996 en Alema- nia calculó que los beneficios económicos atribuibles a los estándares se aproximaban al 1% del Producto Nacional Bruto y concluyó que los estándares son al menos tan impor- tantes como las patentes para la innovación tecnológica (DIN, 2000). 40 ISO (2003) The ISO Survey of SO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates - 2003. 88 Figura 8.1 - Certificados ISO 9000, a diciembre de 2003, normalizados por valor añadido manufacturero SO 90001 US$ bin de valor añacÉdo manutacturero en 2003 Valor añadido manufacturn (US$ comentes) 2003 (% del PB) T- - 25 - 2 Fuente: World Development Indicators, World Bank; lMe ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates - 2003, ISO 8.5 Si se comparan las certificaciones ISO 9000 en términos relativos al valor aíñadido manufacturero, 41 se observa que Colombia se sitúa muy por encima de la media de los países de su entorno y alcanza niveles muy próximos a China (Figura 8.1). Colombia también mantiene el liderazgo si se normaliza en función del volumen total de exportaciones como muestra la Figura 8.2. En concordancia con estos datos, una encuesta realizada en 2002 42 concluyó que el 54.4% de las empresas manufactureras co- lombianas implemnentaron sistemas de gestión basados en ISO 9000, 4.6% en ISO 14000, 19.5% en otros estándares, y 24.6% no emnpleaban ninguno. 41 El sector manufacturero tiende a ser el sector económico en eI que la certificación ISO 9000 está más generalizada, a diferencia de otros sectores como la minería o la agricultura. Y2 Diagnóstico de la Metrología en Colombia, SIC, 2002, p. 15 89 Figura 8.2 - Certificados ISO 9000 a Diciembre de 2003 normalizados por volumen de exportaciones manufactureras EO 9000 /US$ bin e>portac~ofes maufactuLreras Exportacíones manuifactur en 2003 (US$ coriientes) 2003 (% del PI) Wsol 4- 1 T ---;-T: - -- 7T-V !V XVVx YTTi: r j --- ;-- -t-'- -L-*S t|- -- ---f- - -1-- '0 Ctlt~J ii4; tÁ fl |1 1~1 X 700 * W o t t 4/ t 0 / w4 ° t unR ~ o.4 0 j -' o , 1,4 t/o o lSO 9000 pa USS bin de expa taci0e mmnuactter en 2003 (LrSS conlrentes) * Exportaiaes mrnulactuneras en 2003 (% CM PIB) Fuente: Worid Development lIndicators, World Bank; The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificated - 2003, ISO 8.6 Esta posición de liderazgo se ha alcanzado en menos de una década, como muestra la Figura 8.3 que recoge la evolución de las certificaciones ISO 9000 de Colom- bia en relación con la región. Otro tipo de certificaciones también ha ido alcanzando aceptación creciente. La Figura 8.4 muestra la evolución del número de certificaciones anuales otorgadas por ICONTEC, la institución que cuenta en la actualidad con cerca del 70% del mercado. A pesar de que la ISO 9000 es la norma internacional más ampliamen- te adoptada, otras como la ISO 14000 o la OHSAS 18001, relativas a gestión medioam- biental y a salud y seguridad ocupacional, también manifiestan una evolución positiva. El cada vez menor interés en la norma QS 9000 puede quizá haber sido motivado por la re- cesión experimentada en el sector de automoción en 1998-99. Los mayores sectores ma- nufactureros y exportadores de Colombia, incluyendo los de químicos, plásticos, alimen- tos y maquinaria y equipo, son los que concentran el mayor número de certificaciones ISO 9000. Estos sectores también están en los primeros lugares de las estadísticas a nivel mundial. Pero otros sectores de menor importancia en la economía colombiana, como el de la construcción, sanidad y servicios sociales, arquitectura, transporte y comunicacio- nes, e investigación y desarrollo, también se encuentran entre las 10 categorías con mayor número de ISOs 9000. 90 Figura 8.3 - Evolución de las certifica- Figura 8.4 - Certificaciones otorgadas ciones ISO 9000 anualmente por ICONTEC nunero de certdeados nurmro de cortdcados en Coloeta 1 nunaro ceti.ccwnes c d LsC~nen en Cobomba de certic7ados en Anarba Latia y el Caree so 14000, OS 9000E 900¡ 0 3000 . 25% HAC, OHSAS + Cerificados ISO 9000 en 40 900 2500 Colombia 3s -- 700 2000 - -Certficados SO 9000 en 30 OS9000:1998 600 Colombia en proporbon 15 2% 1500 - del tal de nenca ; HACCP LaOnayelCanbe 10% 20 OHSAS 18 ss 400 1000 -15 -- 90 SO 0 900 500 -- 5% -- 2 O 5,-°eS , s - g - 100 0 0%0 1992 1994 1996 1996 2000 2002 2004 Fuente: The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Fuente: ICONTEC Certificates 8.7 En Colombia hay 10 entidades de certificación de las cuales el 40% son filia- les de corporaciones multinacionales. Otros países de Latinoamérica exhiben una es- tructura similar del mercado de certificación. En Argentina, el 60% de las 13 entidades de certificación son filiales de multinacionales, y en Perú, 4 de las 11 certificadoras que ope- ran en el mercado lo son. ICONTEC, una institución privada sin ánimo de lucro, es el líder del mercado de certificaciones tanto de sistemas como de productos. Además de es- tar acreditada por el organismo nacional colombiano, es miembro de IQNet, la Red de Certificación Internacional, y tiene la acreditación de TGA, el ente de acreditación nacio- nal de Alemania. Esta acreditación y membresía internacional otorgan reconocimiento internacional a sus certificaciones, reconocimiento que por el momento no podría alcan- zar a través del sistema de acreditación nacional. 8.8 Diversos factores se asocian a la difusión de la certificación ISO 9000 en La- tinoamérica. El comercio bilateral con países en que estas normas son ampliamente aceptadas, los acuerdos de comercio regionales o la inversión extranjera directa general- mente contribuyen a dinamizar la adopción de estas normas. En Colombia, sin embargo, la evolución de estas variables no es suficiente para explicar la rápida difusión observada. Las exportaciones a los países de la Unión Europea, -países en que los sistemas de cali- dad ISO 9000 de los socios comerciales son altamente valorados-, solo representaban en Colombia en 2003 alrededor del 2.4% del producto nacional. La escasa difusión en los otros países de la Comunidad Andina de las normas ISO 9000 sugiere un limitado rol del acuerdo regional firmado en 1997 en cuanto a la adopción de estas normas como normas regionales. Por último, la inversión extranjera, que suele actuar como factor de difusión de estándares de calidad en filiales y proveedores locales, tampoco ha alcanzado en Co- lombia una dimensión relativa muy distinta a la de otros países con mucha menor difu- sión de normas ISO. Otros determinantes clásicos relacionados con el tamaño relativo de las empresas o la estructura industrial, tampoco parecen justificar la amplia difusión de estos estándares en Colombia. 8.9 La certificación en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci- dido apoyo que desde el añio 2000, ha recibido del gobierno nacional (Ministerio de 91 Comercio, SENA, Proexport), del sector privado (Cámaras de Comercio) y de los organismos internacionales (BID-FOMIN). Los programas de apoyo a la certificación, especialmente dirigidos a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs), son frecuente- mente usados tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Las PyMEs suelen competir en precios y no están tan sensibilizadas a la importancia de la calidad como factor de competitividad. Generalmente, tienen acceso limitado a informa- ción y perciben los costes internos y externos de la certificación como excesivos. Aunque no hay mucha información cuantitativa a este respecto, se estima que como proporción de la facturación, los costes asociados a la certificación ISO 9000 decrecen considerable- mente con el tamaño de la empresa. 43 43 El estudio "The ISO 9000 survey, comprehensive data and analysis of registered companies in the United States and Canada", Irwin Publishing, Burkidge, Illinois, 1996, estima que para las empresas con factura- ción media inferior a US $5 millones, los costes medios anuales de implementación son próximos a US $61,000, representando cerca de un 16% de los costes totales. Para las empresas mayores, con facturación superior a US $1 billón, los costes de certificación representan sólo un 7% los costes totales. 92 Recuadro 8.1- Los Programas de Aseguramiento de la Calidad en Colombia En la última dé.ada be han desanrtillaJdo en Ciílombia una serie de programas de prormoción de la calidad en el secior prqidu,lih.ti 1l Pragrnunía Nainal ¿te Aseguraniunla de la talidnal .M1E íCYGA>, desarrollado con la participa- ción de ICONTEC y apoyo del Banco Inieramericano de Desarrollo, buscó incrementar la competiuikidad de las Mipymes a través de la puesta en marcha de sistemas de gestión de calidad bajo normas 5iS v>)¿IO normas lSO 1¡400 y normas técnícas de prmiducti part la oibtenciórn del sel lo de calidad ICoNl'l:C. El pro- gramt iniciatid en diciembre de 1999, brindó financiación por valor de lUS$2 lmililones, Ion aportaciones de las PyMEs de US$1 .rmillones. y tuvo una % igencia de 4 años. Un resumen de las empresas partícipan- tes por regiones se presenta a continuación. Número de empr esas beneficiadas Capacitación Consultoría Pre-auditoria Auditoria Centro 1 92 131 107 2 17 Cohsa Atlánílca 59 54 38 29' Noriccidente 227 200 l l 210 Orienie 69 72 15 79 Sur ccidente 161 69 66 126 TOTAL 708 526 337 924 Por ultimo, el Foinulo fOlobiano para la modep¡niau-,IYE) se cícó en el 2(0) con el objefi'-o de cofinanciar pro>ectos y at,i- vidades para el desarrollo tet-nológico de las Nlipymes E1l fondo cofinancia hasta un máximo prefijado y hasta el 65% del valor total de la propuesta Durante el período 2(XI -04 financió 155 pnyectos encanmina dos a la obtención de cenitifcaciones ISO 9000, B1'M (Buena, prácticas de manufactura)> y IACCP (Hatl:ard.4nali'sis and C'r¡iial C7onirorl P,i-in) De las 155 emnpresas beneficiarias, el 727 correspondió a miT-roempresas. Y el 28% a pequeñas y medianas enipresas. 8.10 A pesar de estos logros, Colombia no ha seguido hasta el momento una estra- tegia coordinada de sensibilización y concientización dirigida a consumidores y pro- ductores sobre la importancia de la calidad. Un esfuerzo en esta dirección lo constitu- ye el bien establecido Premio Colombiano a la Calidad de la Gestión, creado en 1975. Aparte de este programa ha habido actuaciones aisladas para promover la cultura de la calidad entre los colombianos. Un plan, estrategia o programa de calidad a nivel nacional que coordinara las actividades de los distintos departamentos ministeriales, institutos téc- nicos, universidades y organizaciones de consumidores y empresariales permitiría mejo- rar los resultados de las acciones de información y difusión, capacitación en gestión de la calidad, servicios técnicos y de asesoría, programas de apoyo, premios, etc, y desarrollar indicadores de calidad y estudios de impacto de los diversos programas. 93 NORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA 8.11 En Colombia hay más de 5,000 normas técnicas vigentes y cerca de 130 comi- tés de normalización activos. Las 383 nuevas normas adoptadas en 2004 son más del doble de las adoptadas en Perú, Chile o Argentina ese mismo año (Figuras 8.5 y 8.6). Hay 130 comités técnicos que trabajan en la definición o revisión de normas técnicas en- tre los que se cuentan los 10 de nueva creación en 2004. Estos números son altos según los estándares de la región y reflejan la capacidad de ICONTEC, que además de ser certi- ficador es el Organismo Colombiano de Normalización, de expandir el alcance de las ac- tividades de normalización e incluir a los sectores más dinámicos en el proceso normali- zador. Figura 8.5 - Normas técnicas nacionales: Figura 8.6 - Nuevas normas técnicas y evolución comités de normalización 16C - --s ---uwae,k Conte de res 14000 a e en 2004 m~ 20 36 ! - - ------ - 1600 N~de-. 3000 94---0--- - - J- '400 18D de - e ' 2 - - - --- - - - D 100gn2000 -_ _ _ 1'000 a ~kn MuOew' dmba PEa SNwdeS a Ecadopl s en 2004 L O N=en de C de m mMehnas arsq1= nn (*) Datos a 31 de diciembre de 2002, excepto donde se indica. Fuente: ISO Members 2003; ICONTEC. Fuente: WTO website 8.13 En lo que respecta a normalización técnica, Colombia ha demostrado su ca- pacidad de cumplir los requisitos del Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio de la OMC (Figura 8.8) y juega un papel activo en el desarrollo de estándares interna- cionales. Colombia ocupa el segundo lugar en la región, después de Brasil, en cuanto a dirección de secretarías técnicas en ISO y coordinación de grupos de trabajo (Figura 8.9). Dado que el proceso internacional de normalización está dominado por países de la OC- DE, la participación activa de Colombia en estos foros es importante para propiciar que sus necesidades se vean más fielmente reflejadas en las nuevas normas. Figure 8.9: Participación en el desarrollo de normas en ISO 14 _ 12 -__ - c Numero de secretarias 10 - . ---- -- --- -_. - tecnicas (TcSC) en 2004 8 - ------ ------ - --- ---| 6 - -------.---- - - - 4 - - - -. - . 2 - - --------- -- - | Nurro de convocadores de grupos de trabajo (GT) en - o2004 Fuente: ISO website, www.iso.org. 8.14 Sin embargo, Colombia no es miembro de los comités técnicos de ISO más relacionados con la mayoría de sus sectores exportadores más grandes o más diná- micos. En efecto, Colombia no es miembro participante ni observador de los comités téc- nicos del petróleo, del carbón o del níquel (a pesar de ser uno de los cinco mayores pro- ductores de níquel del mundo). Colombia participa en algunos comités del sector quími- co, uno de sus sectores exportadores más dinámicos, pero no es miembro del de plásticos, que representa una parte importante del total de exportaciones de ese sector. Y tan solo es 95 miembro observador del comité técnico relevante de la industria textil, a pesar de la im- portancia de este sector en el país. 8.15 ICONTEC es una organización privada que no cuenta con ningún tipo de rinanciación pública para el desarrollo de las normas técnicas. ICONTEC está gober- nado por una asamblea general y un consejo consultivo con representantes del sector pú- blico y del privado. A pesar de que la subvención pública alcanza proporciones mayores o menores según los países, es poco frecuente que el gobierno no proporcione ningún apoyo financiero al organismo de normalización. De hecho, el 63% de los miembros de ISO reciben del gobierno al menos el 50% de sus ingresos, y el 83% al menos el 20%.44 Puesto que el nivel de ingresos que reportan las publicaciones y las cuotas por membresía raramente exceden la mitad de los ingresos totales de los entes normalizadores, es difícil que estas instituciones sean autosostenibles con la actividad normalizadora. Por ello, es común que además proporcionen otros servicios generadores de ingresos. En el caso de ICONTEC, mientras que el 20% de su presupuesto se dedica a normalización, las activi- dades directamente relacionadas con la misma (publicaciones, cuotas) solo proporcionan el 10% de sus recursos. Las otras actividades comerciales que desarrolla, tales como la certificación, los servicios metrológicos y la capacitación, sirven pues para financiar par- cialmente la normalización. Dada esta diversificación de actividades, es preciso ser cui- dadoso al comparar los presupuestos de los or- Figure 8.10 - Recursos del presupuesto del organismo na- ganismos de normaliza- cional de normalización dedicados a actividades de nor- ción. La Figura 8.10 malización compara los recursos Presupuesto de norrrazacion / $US tTílares destinados exclusiva- de noraabn de valor anadido nanufacturero en 2003 mente al desarrollo de 3.50 180 C presupuesto ($US normas técnicas en Co- 3.00 - 160 rdones, 2003) lombia y en México. 2.50 - -140 Aunque en términos 2.00 - =4 nn= 80° absolutos el presupuesto 1.00 - 60 de este último país es 0.50 -- r - 2 presluesto mucho mayor, en rela- 0.00 0 SUS -o~res de ción al valor agregado v nnuactnraro manufacturero, se ob- (SUS2003) serva que ICONTEC destina cinco veces más Fuente: ISO Members, 101h Ed, ISO; ICONTEC. recursos que México a la actividad de normalización. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN 8.16 La División de Normas Técnicas de la Superintendencia de Industria y Co- mercio (SIC) es el Organismo Nacional de Acreditación, pero otras agencias del go- 44 International Organization for Standardization, ISO Members, 1 0th edition, Geneva, 2003. 96 bierno pueden desarrollar actividades de acreditación. A pesar de que el decreto de creación de 1992 atribuye a SIC la función de acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de calidad, otros organismos tales como el Instituto Nacional de Vigi- lancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales tienen también atribuidas las facul- tades de acreditación en ciertas áreas. Las competencias de cada uno de estos organismos en este ámbito no están claramente delimitadas. Esa falta de claridad es un factor de in- certidumbre para los interesados en acceder a la acreditación y fuente de conflicto entre agencias acreditadoras. 8.17 Un número relativamente grande de instituciones han sido acreditadas por la SIC. La Figura 8.11 muestra la evolución desde 1998. La comparación de la actividad acreditadora a nivel internacional es más objetiva si se comparan las acreditaciones de entidades de certificación de normas reconocidas internacionalmente. La Figura 8.12 muestra que aunque Colombia tiene en términos absolutos pocos certificadores de siste- mas acreditados, el panorama cambia si se expresa en términos de valor agregado manu- facturero. Figura 8.11 - Evolución del total de Figura 8.12 - Acreditaciones de entidades acreditaciones y número medio de de certificación de sistemas (*) nuevas acreditaciones anuales en Co- lombia 80- a -- nurrero de nurrero de acreditaciones / uS t10 acreditaciones biones de VAM 70 CO nurrero de 140 18.0 acreditaciones: 120 16.0 60- 1998 14.0 12.0 so a nurrero de J 80 10.0 acreditacionesO er o 80 4.0 20 2.0 laboratoriosde Laboraioriosde Orgamsmosde Errtiiade L rNumero deac-editaciones normalizado poor $US 10 biones de VAM cno ¡alibr;acion crnutik;cion insp,ecoras Fuenite: sitio web del SIC, http://www.sic.gov.co ()Solo incluye ISO 90001, QS 9000 y ISO 14000. Valor aiiadido manufacturero de 2003 Fuertte: sitio web de SIC, EMA, INMETRO, OAA, INDECOPI, INN, ENAC, UICAS, KAB: Worid Development lndicators, Worid Bankc. 8.18 Las entidades acreditadas se concentran en las grandes áreas metropolitanas con catsi la mitad en Bogotá. Los organismos de certificación acreditados sólo se locali- zan en tres regiones: 67 % en Bogotá, 22% en Medellín y 1 1% en Pereira, a pesar de que el 46% de las empresas y el 58% del valor agregado correspondiente se localiza fuera de 97 ellas.45 Algo similar ocurre con respecto a los laboratorios de ensayo y calibración acredi- tados que están notablemente ausentes de las áreas no metropolitanas (Figura 8.13). En estas regiones con el 22% de empresas industriales y el 33% del valor agregado indus- trial, sólo se localizan respectivamente el 8 y el 12% de los laboratorios acreditados de ensayos y calibración. Figura 8.13 - Establecimientos Industriales, Valor Agregado Industrial y Laborato- rios acreditados por Área Metropolitana numero de establecimieentos alor agregado (billiones de pesos) 2.500 t12P00 2,000 - Onumero de establecimientos 10P00O 1.E0l 'xeor agregado (billones de pesos) 8.000 1,000 FL6.000 1.0004,000 500 2.0- 2,000 distribuicbn de bbor.torbs ( ) 601 40 J 0Lebor atorios de ensayosC% 30 - ] *laboretcrios de calibracion (%) 20 -- I - o r Y L -1 n~, t -o Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002; SIC 8.19 Entre los entes acreditados, un número relativamente alto, el 34%, se encar- ga de evaluar el cumplimiento de normas de carácter obligatorio y han obtenido la acreditación de forma forzosa. Esta actuación se aparta de la práctica internacional en donde se postula la necesidad de separar el campo regulado del campo voluntario y la eliminación de la obligatoriedad de la acreditación. En cambio, en otros países se maneja el mecanismo de la autorización mediante el cual los organismos de evaluación de la conformidad que pretendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos son autori- zados por las autoridades competentes. 8.20 El Organismo de Acreditación colombiano, financiado en su totalidad por fondos públicos, tiene escasos recursos para desarrollar su actividad. Desde 1997, el 45 Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002. 98 gasto de inversión del gobierno central en actividades de acreditación ha sido nulo.46 En términos de personal, Colombia emplea menos evaluadores líderes calificados que otros países de Latinoamérica. (Figura 8.14). Todos los evaluadores de SIC forman parte de la plantilla permanente. Esta no suele ser la norma en otros países ya que, especialmente en la acreditación de laboratorios, se suele necesitar personal muy especializado, con cono- cimiento de las últimas tecnologías y por ello se recurre a contrataciones temporales. Esta escasez de recursos se traduce en una duración media mayor del proceso de acreditación (casi el doble que en el Reino Unido o España) con los correspondientes mayores costes. Figura 8.14 - Evaluadores Líderes Calificados en 2003 Numnero de evaluadores Narrero de evaluadores lideres lideres calif icados cahf icados 1 $US 10 billones de VAM 140.0 - - - - 25.0 120.0 - - -. - - - 80.00 40.0 - - - - -- - 10.0 20.0 - = 5.0 0.0 . oo w n Numrnro de evaluadores lideres calif icados o Nurnero de evaluadores normnalizado por $US 10 bilbnes de VAM (*) Ecuador y Colombia: 2005; otros países: 2004 Fuente: Evaluación de la Encuesta de Capacitación y Entrenamiento y Propuesta de Plan General de Capacita- ción y Entrenamiento, IAAC, 2004; Worid Development Indicators, Worid Bank; y SIC. 8.21 La concentración de muchas y variadas funciones en la SIC comprometen su imparcialidad y, por tanto, dificultan el desarrollo de la acreditación en Colombia. La SIC, además de ser el organismo de acreditación, tiene funciones de vigilancia y con- trol del cumplimiento de reglamentos técnicos. Estas funciones las cumple con el apoyo de los laboratorios de pruebas y de calibración, y de los organismos de certificación e inspección acreditados. Esa doble función plantea potenciales conflictos entre suspender o revocar acreditaciones y sancionar a los productores que incumplen reglamentos técni- cos. Otro ejemplo de potencial conflicto aparece si se considera que la SIC, además de acreditar, proporciona servicios de calibración a través de la División de Metrología. A pesar de que la norma ISO 17011 no se opone a esta práctica, establece ciertas condicio- nes: i) diferente alta dirección, ii) diferente personal, iii) imposibilidad de influencias, iv) nombre, logotipo y símbolo claramente diferentes. Actualmente, la situación de la SIC colombiana no garantiza que las actividades de los departamentos y organismos relacio- nados no comprometen la confidencialidad, la objetividad y la imparcialidad de sus acre- ditaciones.47 46 Salvo una pequeña partida en 2002 destinada a la supervisión de entidades de certificación de comercio electrónico. 47 Estas consideraciones también han sido recogidas en Visiers, R., Asistencia técnica a organismos nacio- nales de acreditación. Programa de cooperación y asistencia técnica UE:CAN en materia de calidad , 2004. 99 8.22 El Organismo de Acreditación colombiano no es miembro de las principales entidades regionales e internacionales de acreditación y participa en escasos acuer- dos de reconocimiento mutuo (ARM). Colombia no es miembro de InterAmerican Ac- creditation Cooperation (IAAC), International Accreditation Forum (IAF) o Internatio- nal Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC). Su único ARM es con la Comunidad Andina, adonde se dirigen solo el 20% de sus exportaciones. La Tabla 8.1 refleja bien la situación de aislamiento internacional de Colombia en este sentido. Esta situación le resta flexibilidad al SNC y conduce a que los productos colombianos deban ser certificados en cada país adonde se exporten, limitando de esta manera la competitividad de las empresas exportadoras. Tabla 8.1 - Membresía en Organismos Internacionales y Acuerdos de Reconocimiento Mutuo Pegional AF ,ILAC ~,oIAc1EA E MLA/MRA Colombla no no no CAN México s asociado si IAF. ILAC. IAAC, PAC Brasil si Si si IAF ILAC. IAAC, EA Argentina si asociado si IAAC Perú no no si CAN Chile si asociado si IAF Ecuodor no afiliado si CAN Espa&a si si sí IAF ILAC EA R-U si si si IAF, ILAC, EA Corea si sI si IAF, ILAC. PAC APLAC Fuente: sitios web de IAF, ILAC, IAAC, EA, APLAC, PAC. 8.23 El primer requisito para tramitar el ingreso de la SIC a cualquiera de estos organismos internacionales, es la aprobación por el Congreso de la República de una ley para habilitar una partida presupuestaria que permita financiar la cuota de membresía. Dado que estos organismos internacionales están conformados únicamente por entes privados, es preciso evaluar si el Gobierno colombiano está en disposición de firmar acuerdos con ellos o si debe plantearse una reforma del marco institucional que otorgue al Organismo Nacional de Acreditación personalidad jurídica propia y posible- mente un estatus privado o público-privado. ENSAYOS Y METROLOGíA EN COLOMBIA 8.24 En Colombia, la delega turra de Protección del Consumidor de la SIC actúa como instituto nacional de metrología con funciones de metrología científica y como organización nacional de metrología legal, a través respectivamente de la División de Metrología y del Grupo de Trabajo de Control y Vigilancia de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal. La experiencia internacional muestra que es frecuente en países en de- sarrollo que una única institución asuma estos dos tipos de funciones (Tabla 8.2). Tam- 100 bién es general (salvo en Chile) que las instituciones metrológicas sean de ámbito públi- co. Tabla 8.2: Separación de Funciones y Estatus de la Metrología Científica y Legal Metrología Legal y cientifica en ACividad Acreditadora yMetro- Acdual y MPtroliea en la la mismo instituclin bogia en ¡a msnma inatitución mismaoIn >esibl Colombia si si si México no no no Brasii si si no Argentina si no no Perú si si sí Chile si si no Ecuador si no no España si no no R-U no no no Corea no no no Fuente: sitios web de SIC. CENAM, DGN, INMETRO, INTI, INDECOPI, INN, INEN, CEM, NWML, NPL, KATS, KRISS. 8.25 En Colombia, las instituciones metrológicas no gozan de gran autonomía. En la mayoría de los países, la metrología legal no está privatizada ni goza de gran autono- mía dados sus efectos sobre el interés público. Este es también el caso de Colombia, don- de parte de los procesos de verificación y control están delegados a las alcaldías. Sin em- bargo, la División de Metrología de la SIC tiene menos flexibilidad que las correspon- dientes instituciones de otros países. Esta División mantiene todos los patrones naciona- les de Colombia. En otros países, cuando el instituto nacional de metrología no tiene sufi- ciente capacidad para cubrir todos los campos de interés para el país, puede delegar en otras instituciones públicas o privadas para que mantengan los patrones nacionales y la infraestructura de calibración de ciertas cantidades y rangos de medición.48 8.26 La SIC tiene un amplísimo ámbito de actuaciones que pueden, en ocasiones, generar conflictos de intereses en el área metrológica. Además de velar por la metro- logía legal y científica y de ofertar servicios comerciales en capacitación, calibración y consultoría metrológica, la SIC actúa como autoridad nacional en los campos de la pro- piedad intelectual, protección del consumidor, acreditación, y defensa de la competencia. La incorporación de muchas de estas funciones a una misma institución es contraria a la práctica internacional y puede plantear ciertos conflictos de intereses, por ejemplo en el mercado de servicios de calibración o entre las actividades de calibración y acreditación. 8.27 La oferta de laboratorios de ensayo en Colombia se concentra en los sectores de productos químicos y alimentarios, los cuales requieren medidas químicas y fisico- 48 CIPM, Evolving Needsfor Metrology in Trade, Industry and Society and the Role of the BIPM, Paris, April 2003. 101 químicas (Figura 8.15). Entre los que están acreditados también se observa cierta concen- tración en esas áreas. El 10% de las acreditaciones de laboratorios de calibración de SIC conllevan medidas de flujos de gas y al menos el 15% de las acreditaciones de laborato- rios de ensayo incluyen ensayos fisicoquímicos. Figura 8.15 - Oferta de Laboratorios de Ensayos y Productos en Colombia y Valor Agregado por Sector Industrial 80 - -- --- * 70- 670 - iLab.sect or olcil | X l l o Lab. sector académico u 50 -- Q -0 *Lab. comerciales privedos .- 40- 4 30 - -CLab. propios de las empresas 30 -- - - 20 - 1 lo 0- 1 2 om t 1 6 600) 46000 4 00) oAimerntos, Texties y AOrindustriuaL Poduclos Cerrraa, hMtalúrgico y hibquinaria y m Debidas y Confeocnes, hcluido q~irrcos y 'idrb y matafrcánico equipo Tabaco Ciero y Maderas y caucho minerahs no Calz ado rrueb Is, metlios Papel, cart6n e irrprenl s Fuente: Estudio sobre Necesidades de Servicios de Ensayos - Informe Final, ICONTEC, 2003; Encuesta Anual Manufacturera, DA- NE, 2002. 8.28 La oferta de servicios de ensayo es, en términos generales, consistente con las necesidades que refleja la estructura industrial de Colombia. La Figura 8.15 ilustra la importancia de los ensayos fisicoquímicos en la economía. Además de la demanda que genera el propio sector químico, el segundo mayor subsector manufacturero del país, la capacidad de ensayos químicos es relevante para muchos de los sectores exportadores más dinámicos de Colombia, tales como los de alimentos, petróleo y sus derivados, texti- les, farmacéuticos y maquinaria y equipos entre otros. También en el mercado doméstico las mediciones fisicoquímicas son de interés en sanidad para ensayos clínicos, tratamien- to de aguas, etc., en la mayoría de los sectores sujetos a reglamentos técnicos. 102 Figura 8.16 - Magnitudes de mayor uso en el sector manu- facturero (% de empresas usuarias) terrperatura 76.9 masa 65.1 longtud 60.5 prestan 50.3 volumen 43.6 humedad 1 42.1 tiernpo 7 41.5 densidad 34.9 quiriica 30.8 vofaje 29.2 corriente electrica 28.2 área de rmedición viscosidad 28.2 ofrecida en el SIC dureza 24.1 área de medición no flup 24.1 of recida en el SIC velocidad 22.6 0 20 40 % 60 80 100 Fuente: Diagnóstico de la Metrología en Colombia, Superintendencia de Industria y Comercio, 2002. 8.29 En cuanto a la demanda de servicios de calibración, una encuesta reciente de SIC49 refleja que la mayor parte de las mediciones se concentran en las magnitudes básicas, si bien también se emplean mediciones más complejas entre las que desta- can las químicas y de flujos. La Figura 8.16 ilustra el caso del sector manufacturero. Las variaciones entre subsectores no son significativamente distintas, concentrándose la ma- yor parte de las mediciones usadas en magnitudes básicas tales como temperatura, peso, volumen, presión y longitud. La misma encuesta también puso de manifiesto que una buena parte del sector productivo colombiano demanda servicios de calibración de entes acreditados. Así, el 63.5% de las empresas manufactureras encuestadas con instrumentos calibrados acudía a laboratorios acreditados para su calibración; solo el 18.2% de las em- presas empleaba los servicios de laboratorios locales no acreditados. 8.30 Para garantizar el reconocimiento internacional de sus acreditaciones, los laboratorios de ensayo y calibración han de ser capaces de trazar sus mediciones a patrones reconocidos internacionalmente. Precisamente la función de la División de 49 La encuesta a nivel nacional abarcaba los sectores manufactureros, servicios públicos, educativo y de salud. Los resultados se recogen en el estudio de la Superintendencia de Industria y Comercio, Diagnóstico de la Metrología en Colombia, Bogotá, 2002. 103 Metrología de SIC, como institución nacional de metrología, es ofrecer una infraestructu- ra de patrones nacionales que permita a los laboratorios acreditados la trazabilidad de sus mediciones. Sin embargo, como muestra la Figura 8.16, algunas de las mediciones más frecuentemente usadas en Colombia por el sector productivo no pueden ser realizadas por los laboratorios de SIC.50 Estas incluyen mediciones químicas y, en menor medida, vis- cosidad, dureza y flujo.51 Así pues, laboratorios en importantes sectores de actividad pro- ductiva en Colombia no pueden asegurar la trazabilidad internacional de sus mediciones, o deben recurrir a los servicios de calibración de laboratorios privados acreditados con mediciones trazables a un instituto metrológico extranjero. Esto puede resultar en una limitada provisión de ciertos servicios metrológicos de importancia para el país. 8.31 La División de Metrología de la SIC no tiene suficientes recursos para inver- tir en nueva infraestructura o iniciar nuevos programas. El número de servicios ofre- cidos por la División de Metrología de la SIC ha permanecido estable desde 2001 (Figura 8.17). Esto indica que la SIC puede tener recursos para mantener sus actividades actua- les, pero no dispone de fondos suficientes para invertir en nueva infraestructura, equipos o programas de capacitación. En ese mismo periodo la inversión del gobierno central en metrología ha sido marginal, lo que afecta el desarrollo de programas de ínter compara- ción, con consecuencias directas en la industria y el comercio interno y externo (Figura 8.18). La mayor parte del equipo metrológico de la SIC data de los 80s lo que implica que está entrando en obsolescencia con niveles de precisión que no se adecuan a las nece- sidades actuales del mercado. Además, la carencia de personal bien formado en esta área puede convertirse en un problema en los próximos cinco años. Dado que el 49% de los funcionarios de la División de Metrología están próximos a pensionarse, es preciso poner en marcha un programa de relevo generacional que no existe actualmente en la SIC. Formar un metrólogo dura en promedio 5 años. Figura 8.17 - Servicios prestados por la Figura 8.18 - Inversión del gobierno en División de Metrología de la SIC metrología División Matrología Inversion Gobiemo Central Servicios prestados Sistema Nacional de Calidad 1997 - 2004 2000.00 14001 1.500000 1600 140 / 1.000.000 4200 200 1.997 1.99S 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 1997 19% 1999 2000 20 2002 200 2004 -cal ión B coeptotnc cos pasanlMetlogía FcFuente: Unidad de Inversiones Públicas. Departamento Nacional de Fuente: Estadísticas Oficina de Planeación. SIC Paecó Planeltción 50 A pesar de que un buen número de mediciones se llevan a cabo en laboratorios oficiales, éstos no forman parte de la infraestructura nacional de metrología. Estos incluyen los laboratorios nacionales de investiga- ción y los del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). 51 Dependiendo del sector de actividad, entre el 20% y el 35% de las entidades encuestadas llevaban a cabo mediciones químicas y de flujos. 104 8.32 Los laboratorios nacionales de metrología de Colombia sólo han participado en 4 comparaciones internacionales de medición. (Figura 8.19). Estas comparaciones juegan un papel fundamental para demostrar las equivalencias de los patrones nacionales de medición que usan los institutos nacionales de metrología firmantes. El reconocimien- to mutuo de las capacidades de medición de los institutos nacionales de metrología es un requisito previo para el reconocimiento mutuo de los servicios de calibración en general. Se organizan a nivel regional por el Sistema Inter-Americano de Metrología (SIM), al cual Colombia pertenece, y a nivel internacional por el International Bureau of Weight and Measures (BIPM). Tabla 8.3 - membresía en organizaciones Figura 8.19 - Actividades de compara- internacionales de metrología ción internacional de laboratorios 250 - 200 Colombia no no no no México si si Corr. si E0 - -- .- Brasil si si si si Argentina si sí Corr. si Perú no no Corn no so Ecuador asociado no no no = X 0 co e AO g IDE c CO a)1 .0 España si sl Si No O Mb R-U si si 8i Si W Corea . . si Si Fuente: NIST International Comparisons Database (ICDB), Corr. = "Conesponding Member` basado en los Apéndices B, C y D del CIPM MRA 8.33 Colombia no es miembro de ninguna de las tres grandes organizaciones in- ternacionales de metrología científica, legal o química (Tabla 8.3). Hasta el momento Colombia no ha ingresado en el Bureau International des Poids et Mesures (BIPM- Francia); o en la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML). Al no contar con laboratorios en metrología química, tampoco está en condiciones de acceder a orga- nizaciones como la Asociación de Oficiales de Química Analítica (AOAC); el Comité Europeo en Química Analítica (EURACHEM); o la entidad de Cooperación de Trazabi- lidad Internacional en Química Analítica (CITAC). Para conseguir la pertenencia a un organismo internacional reconocido a nivel mundial, es necesaria la aprobación previa del Congreso de la República para la adhesión a los tratados internacionales. Actualmen- te se está trabajando en un proyecto de ley en este sentido. 105 SECCIÓN IV AGENDA 106 ,- -. --- CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALI- DAD PARA LA COMPETITIVIDAD. 9.1. El capítulo final presenta una síntesis de los resultados del análisis y avanza una agenda para acciones de logística y calidad para la competitividad en Colombia. En este capítulo se presentan inicialmente algunas consideraciones para la agenda de lo- gística y calidad en el contexto de una agenda más general de crecimiento y apertura al comercio exterior. A continuación se hace una revisión de las perspectivas y retos de la logística y la calidad en Colombia. La parte final identifica primero un listado de accio- nes de corto plazo y luego desarrolla una secuencia estratégica basándose en criterios de costo y efectividad para obtener la propuesta de Plan de Acción prioritario en logística y calidad en Colombia, con un horizonte temporal en el año 2010. Más que una visión de corto plazo el Plan propone acciones prioritarias que solucionen problemas que ya esta enfrentando el sistema logístico nacional y que requieren acciones de corto plazo. ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGÍSTICA Y CALIDAD 9.2. Para lograr reducir los niveles de pobreza y elevar los estándares de vida de la población, Colombia necesita sostener una tasa de crecimiento económico más alta. En buena parte de los noventa el país tuvo éxito en mantener una tasa de crecimien- to del ingreso por habitante su- perior al 2% en promedio. Con Figura 9.1- Tasa de Crecimiento del PIB por la crisis de la segunda mitad de Habitante los 90, desde 1997 el crecimien- a to promedio se ha tomado sus- tancialmente bajo e inestable y e P~~ sólo a partir de 2003 se retomó s 1 8 " a la senda de crecimiento histó- rico (Ver Figura 9.1). Sin em- 2 bargo, es necesario desarrollar m o y i, - L s g ~~1966 1390 1396 9O18 9O1sZO una agenda que acelere el pro- !2 ceso de crecimiento económico, 9 generalmente el mecanismo EX más eficaz de reducción de po- M breza. Con las mejores tasas de la última década tomaría más 6 de 35 años duplicar el ingreso de habitante. Fuente: 1960-2003 World Development Indicators, The World Bank; 2004 Ban- por co de la República 9.3. La mayor integración de la economía con el mundo y el TLC pueden traer importantes beneficios para el crecimiento a mediano plazo; sin embargo se requie- re todavía el establecimiento de una agenda complementaria que permita aprove- char sus beneficios. Son conocidos los efectos positivos de una mayor apertura sobre el crecimiento de la productividad. El grado y la velocidad con que se logre obtener estos 107 beneficios dependerá de la capacidad de ajuste de la economía a los cambios que trae la mayor apertura, lo que a su vez requiere reformas institucionales, regulatorias, entre otras. Ciertamente la agenda, de mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales, es parte de una agenda más general del crecimiento, la cual debe apuntar a elementos que aumentan la productividad de la economía en el contexto del comercio intemo. No obs- tante, en este estudio se presentaron elementos que apuntan al efecto de los tratados co- merciales en términos del efecto futuro sobre los flujos comerciales, subyace un mayor peso en la demanda de servicios logísticos del comercio interno. 9.4. La agenda debe ser vista como un esfuerzo tanto del sector público como del sector privado, aunque enfatizamos el rol líder del gobierno para impulsar áreas donde hay potencial de participación del sector privado. Como se ha discutido en los capítulos anteriores en la estructura de la cadena logística hay eslabones que tienen gran potencial de mejorar los costos logísticos, sin que necesariamente el sector público tenga que intervenir. Sin embargo, la estructuración, facilitación y asociación del sector público es requerida para manejar riesgos que no son consistentes para el sector privado. Por ejemplo, en el caso de las terminales de carga se necesita de un impulso público en la definición del proyecto, la compra de tierras y en la regulación y estructuración de ese mercado. 9.5. En el área puramente pública, dentro de los estrechos límites impuestos por el alto nivel de endeudamiento, alguna reasignación de recursos en el presupuesto parece indispensable. El círculo vicioso de falta de espacio fiscal - baja inversión para el crecimiento - bajo crecimiento - poco espacio fiscal se debe romper. En un contexto de fuerte restricción fiscal, el tema de la calidad de los gastos públicos adquiere especial im- portancia. La reasignación de prioridades se observa como necesaria para avanzar en al- gunos elementos de la agenda del crecimiento. La agenda de inversiones que se propone tiene en consecuencia tres criterios: (i) mayor impacto positivo (ii) mayor potencial de desarrollar negocios privados que aporten financiación complementaria y/o reduzcan los requerimientos futuros en inversión y mantenimiento públicos (iii) un requerimiento de recursos públicos relativamente menor, es decir evitando megaproyectos. 9.6. Las acciones en las áreas de logística y calidad son esenciales y forman parte de la agenda de crecimiento, pero no se considera que sean los únicos elementos a incluir. Otros componentes como la inversión en ciencia y tecnología, la formación de la mano de obra y los temas laborales, el fortalecimiento del estado como buen asociado del sector privado, la reducción del costo de uso del capital, entre otros, deben ser considera- dos pero están por fuera de los alcances de este estudio. 9.7. Las firmas privadas son las principales encargadas de adoptar prácticas lo- gísticas modernas, pero el rol del sector público sigue siendo fundamental. La Figura 9.2 presenta en forma gráfica los roles del sector público y privado en la organización de la logística. Si bien tanto los generadores de carga como los operadores de servicios lo- gísticos (transportadores, bodegueros, agentes, OTM, operadores logísticos integrados) son en su casi totalidad firmas privadas, la calidad de su gestión está condicionada en forma relevante por las políticas públicas. En el caso de los generadores de carga, la efi- ciencia con la que administren las cadenas de abastecimiento y distribución es típicamen- 108 te su responsabilidad. En el caso de los operadores, el rol del Estado es más evidente: es responsable de la infraestructura carretera y su gestión, de la regulación de servicios cla- ves como el transporte carretero, los ferrocarriles, los puertos y los aeropuertos, en el dragado de vías navegables, en la reglamentación del transporte multimodal, en la orga- nización de las tareas de control fiscal, en el ordenamiento del uso del suelo en lo referido a depósitos y centros de transferencia, y en el impulso a la relación entre modos. Figura 9.2 - Organización Funcional de la Logística. Contratación de servicios Tercianzación OperadorsS Generadores \/ logstIcos y\ de carga multimodales > Adoptan mejores practicas > Transporte > Respetan estándares > Almacenamiento > Coordinan ordenes con proveedores y > Gestión de inventarios clientes > Actividades logísticas de valor > Adoptan políticas de inventario agregado SECTOR PUBLICO > Provisión de infraestructura > Promoción del desarrollo de empresas > Regulación, Fiscalización y Control > Coordinación de interfaces Fuente: Elaboración propia 9.8. La contribución de la logística a la competitividad no se limita al segmento de exportación, sino que debe abarcar toda la cadena de abastecimiento. Para incremen- tar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia logística de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de toda la cadena de valor, que involucra también flu- jos de importación y flujos domésticos. Las perspectivas del comercio exterior indican que no sólo habrá cambios cuantitativos, sino también cualitativos: se requerirá un mejo- ramiento del servicio a lo largo de la cadena logística. LA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS 9.9. Los principales flujos del comercio exterior de Colombia vinculan sus centros de producción y consumo con los puertos. Dos productos (carbón mineral y combusti- bles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero sólo el 18% del valor. Excluyéndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto bá- sicamente son graneles secos. Cinco ciudades y su área de influencia concentran más del 80% del comercio exterior, en volumen y valor. Existe una red de infraestructura "espe- 109 cializada" y otra "pública". Dos tercios del comercio - medido por su valor - tienen ori- gen o destino en puertos de vertiente Atlántica. 9.10. La organización de la logística para atender estas demandas presenta pro- blemas complejos y sistémicos, incluyendo diversos eslabones que tienen necesidades de mejoras en la infraestructura, las regulaciones e instituciones, y el desempeñio del sector privado. La figura 9.3 resume los principales componentes del sistema logístico y sus problemas. Algunos de estos problemas son cuellos de botella o enlaces inexistentes en las redes básicas de infraestructura en los corredores de circulación interna (carretera, ferroviaria y fluvial) como en los nodos de transferencia (particularmente puertos, y en menor media aeropuertos). En las carreteras, los principales cuellos de botella están aso- ciados a tramos urbanos, aproximaciones a grandes centros urbanos y accesos portuarios Otros problemas son puramente regulatorios, como el caso del transporte carretero de cargas, en el que la organización en tres segmentos y la falta de cumplimiento de las nor- mas conducen a una baja productividad de los equipos y a una débil calidad de servicio. Otros problemas cuya solución es básicamente de orden institucional son las inspecciones a la carga - que son múltiples, no siempre coordinadas, y con procedimientos que suelen dificultar el comercio - y la coordinación intermodal, aún incipiente en Colombia, y que presenta importantes oportunidades de desarrollo. Algunos segmentos requieren una cui- dadosa combinación de infraestructura de provisión pública con regulaciones al sector privado, como es el caso de los puertos. Y finalmente hay problemas propios de falta de desarrollo del sector privado. Figura 9.3 - Los Componentes del Sistema Logístico y sus Problemas Corredores viales Cuellos de botella en segmentos criticos CORREDORES Camiones Poa efiencia y limitada calidad de servico INTERNOS Ferrocarriles Cuellos de botella en carbón, escasa vocación para otras cargas P Fluvial Limaiones de calado y de terminales de transterencia NODOS DE Aeropuertos Concesión Eldorado debe prestar más atención a la carga TRANSFERENCIA 1 Puertos Deben incrementar capacidad y calidad de servicio |CONTRiOL Y Aduanas Normas, procedimientos y equipos generan altos costos. CILITACION1 Interfases Poco eficientes, faltan procedimientos, estándares y sistemas de COORDINACION 1 informació INTERMODAL Multimodal Escaso desarrollo T.1. y ZALs Desarrollo aun Irncpiente Empre0arios Adecuada en las empresas grandes, pero no en las Pymes ORGANIZACIÓN DE _ LAS FiRM Operadores Log. Aún poco desarrollados 110 9.11. Los problemas de la logística se traducen en una desventaja competitiva para el país. Las empresas colombianas presentan el mayor nivel de no medición de los costos logísticos de la región, lo que dificulta evaluar su verdadero impacto. Sin embargo, los resultados de una muestra de las empresas más representativas muestran que en Colombia los costos logísticos no sólo son más altos que en las economías desarrolladas, sino que son un 5% superiores a Centro América. Una diferencia similar ocurre respecto a los otros países de la región Andina, que enfrenta condiciones geográficas semejantes y son competidores cercanos en el mercado interno. 9.12. El reto de la logística para Colombia está enmarcado por restricciones es- tructurales que impone la geografía del país. Existen en Colombia algunas condiciones particulares que dificultan la reducción de los costos logísticos: los centros industriales están ubicados a una distancia de las costas dos veces mayor que en los principales países competidores, y la geografía impone altos costos de operación e inversión en obras físi- cas. Los costos logísticos sobre ventas son actualmente 10% superiores a los del principal socio comercial, los Estados Unidos. En consecuencia la industria mantiene un nivel de inventarios significativamente mayor que los Estados Unidos. Las empresas pequeñas tienen costos logísticos tres veces mayores que las empresas grandes. Estas dificultades sin duda inciden en que sólo exportaciones de alto valor medio salen del centro del país. 9.13. Las perspectivas de crecimiento en el comercio exterior hacen prever una mayor presión sobre la infraestructura y los servicios logísticos que la utilizan. Las proyecciones prevén un crecimiento de los volúmenes del comercio exterior a tasas ele- vadas, más altos en la importación que en la exportación. En el año 2010 los volúmenes de comercio exterior impondrán grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestruc- tura en la que estos operan. Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitido proyectar los flujos del comercio exterior al año 2010, identificando cuellos de botella físico, y también advirtiendo sobre la necesidad de una logística de calidad para que las firmas Colombianas puedan integrarse exitosamente en las cadenas de abastecimiento globales. ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGíSTICO 9.14. Para enfrentar los retos se presenta un conjunto de obras de infraestructura, reformas regulatorias y actividades de apoyo al desarrollo del sector privado. La Tabla 9.1 resume las principales iniciativas, resultado del análisis de los capítulos anterio- res, que permitirían solucionar los problemas de capacidad y calidad de la infraestructura y los servicios logísticos. 111 Tabla 9.1 - Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico CORREDORES 1 VIALES W Tramos críticos 2 CARRETERO * Reforma de la regulación sectorial > Doble vía La Loma - Ciénaga 3 FERROCARRILES > Incentivos para expandir el rango de productos * Enlaces Faltantes 4 TRANSPORTE W Completar plan de inversiones básico para el Río Magdalena - AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en El Dorado 6 PUERTOS X Mejorar el sistema portuario actual * Nuevo puerto en la costa Pacftica INSPECCION S Y * Armonizar Inspecclones 7 FACILITACION * Adecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismo * Dar cumplimiento al convenio FAL 65 8 INTERFASES n Coordinar operaciones e Información en terninales OPERATIVAS * Promover adopción de estándares comunes TERMINALES > Desarrollo de ZAL en áreas portuarias INTERIORES Y ZALS * Desarrollo de una red de terminales Interiores 10 LANIZALCIN DE Apoyo a la moderniación logística de la Pymes 1 EMPRESARIAL > Capacitación de operadores logísticos Fuente: Elaboración Propia CORREDORES VIALES 9.15. Se ha priorizado una agenda de tramos críticos en los corredores viales, con- sistente con las restricciones fiscales, que permita contar con una red troncal sin cuellos de botella. El concepto de tramos implica la necesidad de actuar con urgencia y focalizar los recursos disponibles. Se incluyeron los tramos que presentan o presentarán niveles de servicio D (considerado como el estándar de servicio mínimo aceptable) o in- ferior. Estos tramos componen un paquete de 700 kilómetros que requieren diversos tipos de intervención y prioridad según la disponibilidad de recursos fiscales. TRANSPORTE CARRETERO DE CARGA 9.16. El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel de regulación que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer un modelo empresarial de facilitación logística. La transformación del sector debe ubicar- se en un punto intermedio entre un mercado fuertemente, regulado y uno completamente desregulado. La experiencia internacional indica que la mayoría de los países - tanto des- 112 arrollados como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los precios y/o la estructura de mercado. Regular la estructura de mercado y los precios tiene el efecto perverso de imponer grandes costos a los usuarios, además de la impracticabili- dad de las regulaciones. Los prestadores del servicio deben recuperar la inversión de ca- pital en un ciclo mayor a la duración al ciclo económico; la reducción excesiva de los márgenes de utilidad implica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente a la posición dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en algunos países de Centroamérica la entrada al mercado es enteramente libre (aunque re- servado a los nacionales). Los resultados del mercado son muy semejantes al caso co- lombiano: operación con larga o nula recuperación de capital y posición dominante de los intermediarios consolidadores. En Marruecos, la liberalización no ha logrado aún traer beneficios palpables, persistiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomiza- ción dos años después de la entrada en vigor de medidas de liberalización (World Bank, 2005). 9.17. Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulación paulati- na del mercado en un plazo prolongado. El sacrificio de la agenda por situaciones de presión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. Los extremos regulatorios han demostrado ser problemáticos. La liberación paulatina del mercado con el fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarial deben ser la meta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se proponen cuatro pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la entrada de empresas, condicionada a la calidad; (ii) Liberación de precios usando la tabla de fletes como referencia para el mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector público para trazar e implementar las polí- ticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el desarrollo empresarial del sec- tor. Adicionalmente el desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acce- so al puerto de Buenaventura están en el centro de cualquier estrategia para el sector. 9.18. Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. La entrada de par- ticipantes al mercado debe ser libre permitiendo a los operadores agruparse en em- presas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profesionalismo y altos estándares técnicos. La restricción para que los manifiestos de carga sean generados por cierto tipo de intermediarios del mercado deberá ser eliminada. Este mecanismo que tenía el papel de promover la formación de empresas se ha deteriorado, no funciona como ins- trumento de control y tampoco como instrumento estadístico. Sin embargo, debe conti- nuar como contrato de transporte sin que esto represente una condición a la actividad em- presarial. La autoridad deberá utilizar para controles aleatorios que puedan liderar inves- tigaciones de informalidad de los operadores y de los usuarios. Eliminar la definición de intermediarios en el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas forta- lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticos de sus clientes y optimizando la operación. Los operadores que hoy no están organizados tendrán potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la ex- periencia de otros países, la ampliación de la competencia entre empresas impulsa el de- sarrollo de la logística. 113 9.19. Liberación de Precios y Fletes de Referencia. El desarrollo de un mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla de fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me- canismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esa medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre- cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles. Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc- turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o cos- tos excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un mecanismo de referencia útil y debe permitir establecer controles aleatorios en la vía que determinen investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión de impuestos, de seguridad social, de estándares de calidad que reducen costos pero son contrarios a la competencia). 9.20. Mayor Capacidad del Sector Público. Cambios en la definición de intermedia- rios y la transformación de la tabla de fletes en un mecanismo puramente indicativo, no garantizarán los buenos resultados por sí solos. Se necesitan los otros dos pilares. Fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y profesionales, fortalecer el grupo técnico del Ministerio de Transporte dedicado al análisis del sector mediante alianzas con la academia. Desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en la vía de una forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la informalidad. Fortalecer la capacidad de control las prácticas anticompetitivas. Finalmente, fortalecer la capacidad para llevar estadísticas confiables que permitan guiar al sector. 9.21. Desarrollo Empresarial del Sector. Se requiere el impulso y fortalecimiento de las empresas, la profesionalización de la actividad y la formalización. Con un equili- brio complejo que no implique subsidios inequitativos a los costos de capital, se debe acompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. El apoyo a los agentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque muchos opera- dores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan con oportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empresariales52. Se debe incrementar las exigencias para evitar la atomización del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los estándares establecidos. Se debe conti- nuar con los esfuerzos del registro único. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. Capacitar a los empresarios y a los conductores. Pro- mover la modernización del parque automotor. El gobierno deberá promover los meca- nismos de financiación a través del sistema financiero asegurando una agenda de media- no plazo que reduzca las incertidumbres. En este sentido una definición de reglas quin- quenales como en otros sectores de infraestructura deberían considerarse. 52 La experiencia de Transmilenio puede ser considerada como una alternativa. 114 FERROCARRILES 9.22. Se debe sacar provecho de las inversiones rinanciadas por el estado en in- fraestructura, promoviendo los servicios ferroviarios más allá del transporte de carbón mineral, ampliar la capacidad de tramos críticos, y completar enlaces inexis- tentes que tengan sentido. Los temas clave en materia ferroviaria son: ampliar la capa- cidad de la vía entre La Loma y Ciénaga mediante la doble vía o by-passes, impulsar la operación de las concesiones ferroviarias más allá del transporte de carbón, y analizar detenidamente el acceso ferroviario a Puerto Santa Marta (incluyendo la terminal para carbón). La expansión de los servicios ferroviarios más allá del carbón mineral requiere que las concesionarias organicen sus funciones de comercialización y operación y que dispongan de los equipos adecuados, superando una etapa caracterizada por su concentra- ción en la rehabilitación de la infraestructura. Este cambio va a requerir un rol activo del Estado. TRANSPORTE FLUVIAL 9.23. Debe completarse el plan mínimo de mejoras a la navegación del río Magda- lena, promover activamente el desarrollo de terminales portuarias privadas. y facili- tar la expansión de los servicios de navegación fluvial. Para aprovechar el potencial de la navegación fluvial debe vencerse las dificultades iniciales; en la medida en que se su- men más cargas, asegurando fletes de subida y de bajada, su viabilidad se irá consolidan- do. Ello requiere un rol activo del Estado en su promoción inicial. El Proyecto Yuma ha avanzado en el denominado plan mínimo hasta Barrancabermeja. Es conveniente comple- tarlo, y simultáneamente impulsar una política de promoción de los servicios de navega- ción y de desarrollo de puertos privados. La promoción de servicios fluviales requiere asegurar libertad tarifaria y simplificar los requerimientos a los armadores fluviales, y eventualmente alguna promoción a las inversiones en equipos shallow water. Se sugiere explorar la promoción de operaciones Ro-Ro, lo que requiere evitar a los camiones (o trailers) la tramitación de embarque y despacho de buques, desarrollando simples embar- caderos53. Las terminales portuarias privadas son clave en el desarrollo de la navegación fluvial; la experiencia del sistema del río Paraguay-Paraná muestra que los dadores de carga instalan sus propias terminales (en muchos casos se requieren instalaciones modes- tas y sin obras de abrigo), y los convoyes de empuje pueden operar eficientemente com- binando varias terminales. Para que estas terminales se desarrollen es necesario simplifi- car al máximo los mecanismos de habilitación, que deben ceñirse a asegurar aspectos ambientales y de seguridad. Tras verificar el impacto de estas iniciativas, podría decidirse avanzar en los planes más ambiciosos del Proyecto Yuma. 53 Si para hacer una operación intermodal transportando un camión por el río es preciso realizar trámites de embarque y despacho similares a las operaciones en puertos marítimos, se genera una gran asimetría docu- mental respecto a una operación exclusivamente carretera, en la que el camión circula con un simple mani- fiesto de carga. 115 AEROPUERTOS 9.24. El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni- dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. El contrato, la ido- neidad del potencial operador y el cierre financiero son los tres elementos que se deben balancear en el desarrollo del proceso de concesión. Algunos pasos importantes serían: i) Fortalecer el diseño del contrato, asegurando que el plan de inversiones esté bien definido tanto en el manejo de pasajeros y especialmente en el componente de carga; ui) asegurar y anclar la idoneidad del potencial operador en el contrato, prestando especial atención en la capacidad de realizar aportes sustanciales de capital a la entrada; la experiencia en ope- ración de pasajeros y carga en niveles comparables; y la experiencia en desarrollo de construcciones y administración de bienes raíces; y iii) balancear los ejercicios de cierre financiero, teniendo en cuenta el pago por los servicios del operador, el retomo del capi- tal, la distribución de riesgos y las necesidades del país. Finalmente, el desarrollo del concepto de logística de aeropuerto es una función del gobierno debido a que ésta involu- cra la participación de diversas entidades como los operadores, las aduanas y las entida- des de control y seguridad. La estructura de la concesión debe incentivar el desarrollo de procesos logísticos y de una terminal de carga moderna. PUERTOS 9.25. La estructura portuaria colombiana enfrenta la oportunidad de retomar un nuevo impulso después de la transformación exitosa de principios de los noventa; la revisión del esquema contractual de las SPR puede ser un pivote para el cambio. Durante el desarrollo de este estudio, el equipo del Banco Mundial contribuyó en la for- mulación de la estrategia portuaria del país. Los resultados del trabajo conjunto con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación quedaron aprobados por el Consejo Superior de Política Económica y Social en el documento CONPES 3342. La iniciativa propuesta consiste en implementar las recomendaciones del CONPES, de- ntro del cual la revisión del esquema contractual de las SPR constituye el pivote, que de- be ser debidamente coordinado con otros instrumentos, como las decisiones de profundi- zación de accesos, la reorganización institucional en el sector, la facilitación para el desa- rrollo de puertos privados, el desarrollo de sistemas de información, etc. La revisión del esquema contractual debe ser un procedimiento estructurado y basado en principios, que asegure un tratamiento equitativo, que incluya mecanismos de transparencia, difusión y consulta, y que se apoye en instrumentos de análisis adecuados (modelos económico- financieros). Simultáneamente, debe ponerse en marcha el nuevo proyecto de Puerto en el Pacífico, tratando desde un inicio de definir una estructura de gestión de tipo landlord; el nuevo puerto podría marcar el rumbo de un ajuste en la organización institucional del sector. 116 INSPECCIONES Y FACILITACIÓN 9.26. Debe mejorarse el proceso de recepción y entrega de mercadería en puerto, armonizar las inspecciones que realizan las diversas agencias públicas, mejorar la forma en que las se llevan a cabo, revisar las normas aduaneras para facilitar las inspecciones, y completar los requerimientos del FAL 65. Las inspecciones fiscales constituyen una parte del proceso de movilización de la carga del comercio exterior a tra- vés de los nodos de transferencia, por lo que su mejora debe encuadrase en dicho proce- so, particularmente en los puertos marítimos. El primer paso que se propone es definir organización eficiente del proceso de recepción y entrega de mercadería (incluyendo los flujos físicos y de información) en los puertos de uso público, aprovechando la oportuni- dad de la revisión contractual de las SPRs, estableciendo pautas y estándares a cumplir. La mejora en la organización del proceso requerirá ajustes en el layout de las instalacio- nes, la disponibilidad de equipamiento para el movimiento de contenedores, y completar el enlace de los sistemas de información compartidos por la comunidad portuaria. Res- pecto a las inspecciones propiamente dichas, se propone: (i) adecuar la normativa adua- nera para que la recepción, entrega y verificación de la mercadería pueda realizarse sin un representante de la carga, (u) avanzar el la armonización de las inspecciones fiscales entre diversas agencias, y (iii) mejorar el equipamiento y los procedimientos con que se llevan a cabo los controles, evitando deteriorar la mercadería objeto de la verificación. Adicionalmente, se deben completar los requerimientos de facilitación a la navegación marítima acordados en el FAL 65. INTERFASES OPERATIVAS 9.27. Se propone impulsar la adopción de normas de recepción y entrega de mer- cadería por parte de los diversos actores, implementando consejos de usuarios y otras figuras que faciliten su coordinación. Debe mejorarse la coordinación entre las terminales, las líneas navieras y el transporte carretero, adoptando normas en toda la ca- dena respecto a la comunicación de la recepción o retiro de mercadería, con incentivos de eficiencia y penalidades. Esta tarea debe ser impulsada en todas las SPR en forma simul- tánea. Paralelamente, debe impulsarse la adopción de estándares técnicos comunes (di- mensiones de paletas, altura de los docks en las bodegas, características de embalajes, utilización de códigos de barras, etc.), a través de campañas que alcancen a los diversos actores de la logística apoyadas y lideradas por el gobierno. TERMINALES INTERIORES Y ZALs 9.28. Se propone delinear un plan maestro coordinado con jurisdicciones locales y considerar el avance simultáneo en proyectos piloto Se propone el desarrollo de una red de terminales de carga y de zonas de actividades logísticas en el mediano plazo. Ello requiere de una participación activa del Estado, estableciendo algunas pautas a cumplir por las instalaciones y contribuyendo en su financiación. Existen proyectos en marcha, y deberían acelerarse como experiencias piloto; la revisión contractual de las SPR puede constituir un vehículo para ponerlos en marcha. Un plan maestro debe ser resultado de la consulta con los usuarios de servicios logísticos, que defina el modelo de negocio de es- tas terminales, su esquema de financiación y la participación de diversos niveles de go- 117 bierno. Debe consultarse a los municipios involucrados, ya que la implementación de es- tas terminales requiere adecuar códigos de uso del suelo y proveer infraestructura local; así como también pueden contribuir a reordenar actividades en las áreas urbanas. PRÁCTICAS EMPRESARIALES 9.29. El Estado puede promover la incorporación de mejores prácticas de organi- zación logística en las firmas privadas - particularmente en las empresas pequeñas y medianas - y facilitar el desarrollo de operadores logísticos. Para promover la mejora de la gestión logística de firmas responsables de organizar la cadena de abastecimiento, se propone: (i) difundir estándares técnicos entre los diversos actores de la cadena logísti- ca; (íi) organizar talleres para ayudar a las Pymes a rediseñar sus procesos productivos optimizando las cadenas logísticas, desarrollando capacidades técnicas, humanas y finan- cieras; (iii) fomentar y apoyar las asociaciones de usuarios, particularmente las referidas a la logística del comercio exterior, como vehículos para facilitar el acceso a la informa- ción. Para promover el desarrollo de operadores logísticos modemos, generando una cul- tura de calidad de servicio, se propone (i) organizar sistemas de información, particular- mente de monitoreo de costos logísticos totales; y (ii) apoyar actividades de capacitación, incluyendo la difusión de tecnologías modernas de gestión. ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD 9.30. Los retos que plantea la mejora del sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia requieren actuaciones concretas de tipo institucional, de fortalecimien- to de capacidades por el lado de la oferta, de apoyo a la demanda y a la internacio- nalización y, más generales, de promoción de la cultura de la calidad. A continuación se presentan, agrupadas en estas cinco grandes rúbricas, las iniciativas propuestas para abordar las debilidades detectadas en el análisis del capítulo anterior, para así mejorar la oferta productiva del país. DISEÑO INSTITUCIONAL 9.31. Se debe revisar el marco legal que ordena el Sistema Nacional de Calidad en Colombia para adecuarlo a las nuevas demandas de mercado. Las reformas deben abordar, entre otros, los siguientes temas: i. Plantear la separación de las actuaciones institucionales de metrología científica y acreditación, entre sí y del resto de las competencias de la SIC (propiedad inte- lectual, defensa de la competencia, etc.) para minimizar el conflicto de intereses. ii. Potenciar la autonomía operativa de la división de acreditación y de la de metro- logía. Estas instituciones deberían estar en condiciones de dimensionar su plantilla, ajustar sus tarifas a sus costes y negociar su participación en organizaciones interna- cionales. Podría ser conveniente realizar un estudio de factibilidad institucional y fi- nanciera, donde se evalúe la posibilidad de crear un organismo independiente, sin 118 ánimo de lucro, que pudiera ostentar la representación global en los foros internacio- nales, con el fin de lograr el reconocimiento internacional. iii. Considerar la unificación de todas las competencias de acreditación en una única institución. Esto garantizará que todas las acreditaciones se conducen siguiendo cri- terios similares y facilitará el reconocimiento internacional. iv. Delimitar claramente la acreditación y la autorización. De acuerdo con criterios in- ternacionales la acreditación debe ser voluntaria. Así pues, sería conveniente exami- nar las situaciones en que la acreditación es obligatoria e introducir el concepto de la autorización de modo que los organismos de evaluación de la conformidad que pre- tendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos pasen a ser autorizados por las autoridades competentes. v. Estudiar la posibilidad de delegar ciertos campos metrológicos a otras institu- ciones, si la SIC no está en condiciones de cubrirlos de forma satisfactoria y éstas disponen de la necesaria infraestructura metrológica. vi. Separar claramente las actividades de normalización de ICONTEC del resto de sus actividades comerciales. Mientras sea necesario el empleo de subsidios cruzados para mantener la normalización, se debe ser especialmente riguroso en cuanto a la transparencia en los mecanismos de financiación. INTERNACIONALIZACIÓN 9.32. La presencia en los foros internacionales de las instituciones del SNC colom- biano es fundamental para dotar de credibilidad a los servicios de certificación, en- sayo, calibración y acreditación ejecutados a nivel nacional. Esta presencia se debe impulsar en tres ámbitos: Nornalización i. Se debe reforzar la participación en las actividades de los foros de normalización internacionales. La participación de los expertos de ICONTEC y de otros represen- tantes del sector productivo colombiano en reuniones y comités de estos foros favore- ce el desarrollo de los sectores exportadores más dinámicos y contribuye al interés general. Una posibilidad sería que los países de la Comunidad Andina compartieran recursos financieros y humanos a nivel regional para así aumentar su poder de nego- ciación en instituciones internacionales como ISO o IEC. i. Es preciso continuar aplicando criterios internacionales en la creación o revisión de normas técnicas, para facilitar la integración en los mercados internacionales y la transferencia tecnológica. Además, la armonización de normas en la Comunidad An- dina debe priorizar aquellos sectores con comercio intra-regional importante y donde hay grandes diferencias entre las normas nacionales (fundamentalmente automóviles, auto-partes, químicos y plásticos). 119 Metrología i. El organismo de metrología debe alcanzar cuanto antes la membresía en institu- ciones internacionales como BIPM y OIML, además de expandir la participación de SIC en comparaciones inter-laboratorio para ganar credibilidad internacional. Acreditación i. El organismo de acreditación debe alcanzar cuanto antes la membresía en insti- tuciones internacionales como IAAC, IAF e ILAC y acceder a sus acuerdos de reconocimiento mutuo. Además debe adherirse al acuerdo de reconocimiento mutuo de la Comunidad Andina y tratar de ampliar el reconocimiento a los ámbitos de la certificación de sistemas y ensayos. MEJORA DE LA OFERTA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD 9.33. Si bien muchos de los servicios de aseguramiento de la calidad son proporciona- dos por el sector privado, existen algunas áreas que requieren la participación del sector público bien porque es el que tiene las competencias legales o bien porque la demanda no es suficiente para atraer los servicios privados. En este contexto, sería interesante consi- derar las siguientes actuaciones: i. Invertir en infraestructura metrológica asociada a actividades de medición de gran demanda (química, flujos) y en la actualización de equipos. A su vez, se debe potenciar la cooperación regional con otras instituciones metrológicas nacionales para cubrir, compartiendo costes, otras áreas de menor demanda. ii. Desarrollar una red de infraestructura e instituciones para cubrir las necesida- des de metrología legal y examinar la posibilidad de regionalizar los servicios de SIC en esta área para apoyar la infraestructura local de verificación y control. iii. Potenciar las inter comparaciones de laboratorios y los ensayos de aptitud, inclu- so contribuyendo a su financiación con fondos públicos. Estas actividades son fun- damentales para alcanzar el reconocimiento internacional de las acreditaciones. iv. Contribuir a que haya una amplia oferta de personal cualificado para desarro- llar las diferentes actividades de evaluación de la conformidad, a través de cursos de capacitación para metrólogos y auditores empleados por el sistema de acreditación y visitas y auditorias conjuntas con organismos extranjeros. Además, se debe habilitar un registro centralizado a nivel nacional de asesores técnicos acreditados en calidad de productos y procesos. 120 PROGRAMAS DE PROMOCIÓN DE LA DEMANDA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD 9.34. La adopción de certificaciones de calidad, especialmente por parte de Pymes, en los últimos años ha sido impulsada por programas que facilitaban su implementación y financiación. Antes de poner en marcha nuevas actuaciones de apoyo sería conveniente: i. Evaluar el impacto de los programas recientemente finalizados, tratando de eva- luar los cambios en productividad y competitividad de las empresas certificadas. i. Dirigir el apoyo hacia otro tipo de certificaciones distintas a ISO, que sean co- múnmente aceptadas en los mercados internacionales de mayor potencial exportador. iii. Incentivar la adopción de estándares en redes de proveedores domésticos, con la colaboración de grandes empresas o de otros elementos de las cadenas productiva que puedan hacer el papel de locomotora. Actuaciones de sensibilización y desarrollo de la cultura de la calidad 9.35. Es preciso concentrar esfuerzos y definir un plan coordinado de actuaciones de difusión y sensibilización tanto de productores como de consumidores sobre los benefi- cios de la calidad. Además de campañas informativas, seminarios, etc, sobre las distintas facetas de los procesos de evaluación de la conformidad, se podrían llevar a cabo algunas de las siguientes actuaciones: i. Reforzar la participación de todos aquellos afectados o interesados en los proce- sos de normalización y de acreditación, para incrementar la relevancia y la difusión de las normas. Esta participación puede aumentar si se promueve la descentralización de los procesos de creación de normas y si se realizan las reuniones en distintas re- giones según el interés en el tema. i. Crear un símbolo de acreditación. Un símbolo de acreditación único, que siga las reglas establecidas por los principales organismos de acreditación de otros países, po- sibilitaría un mayor reconocimiento para la acreditación. iii. Establecer un registro nacional de empresas que hayan obtenido certificaciones tanto de procesos como de productos. iv. Considerar la creación de un Consejo Nacional de la Calidad. Esa seria una insti- tución publico-privada con la jurisdicción de servir de promotor del uso y mejora de la calidad y de su rápida difusión; de proponer mejoras institucionales; de ser el foco de canalización de iniciativas nacionales de la mejora de la calidad 121 DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA 9.36. La secuencia estratégica para el mejoramiento de la logística se ha confor- mado evaluando las acciones de acuerdo con los recursos requeridos, el tiempo de implementación, los impactos esperados, y las dificultades políticas e institucionales. Las acciones más intensivas en el uso de recursos públicos son las inversiones en tramos críticos de los corredores viales y el proyecto de mejora de navegación del Río Magdale- na. Las acciones más focalizadas en el software de la logística son, en general, menos impactantes sobre las cuentas fiscales. Ninguna de las acciones tiene impacto inmediato, todas requieren algún tiempo para implementarse. Las más demoradas serían la reforma de la regulación del transporte carretero, los ferrocarriles, transporte fluvial y un eventual nuevo puerto en la costa Pacífica. Por otro lado, todas acciones seleccionadas tienen al- gún impacto, por definición, destacándose los tramos viales, la reforma del transporte carretero a largo plazo, los puertos y cambios en el sistema de facilitación. Por fin, la ten- tativa de identificación de dificultad política y/o institucional (para implementación de las acciones) apunta a la reforma del transporte carretero y la coordinación de interfaces ope- rativas como las acciones que enfrentarían mayor dificultad de implementación. Figura 9.4 - Análisis de las Iniciativas Propuestas TiEMPO DE IMPACTO DIFICULTAD PECURSOS IMPLEMEN- POLMICA E PUeuco TACIO INSIITUC. CORREORES * Tramos críticos * CATRP RO * Reforma de la regulación sectorial V* * Ampliar capacidad via La Loma - Ciénaga FERROCARRILES * Incentivos para expandir el rango de productos O (- V3 . * Mlssinglnks -nk TRS TE NaProyecto de Mepra Novegación Río Magdalena AEROPUERTOS * Reforzar las funciones de carga en Eldorado O O Q (3 PUERTOS * Mejorar el sistema portuario actual QO -*_ * Nuevo puerto en la costa Pacífica * C * * Armonizar inspecciones INSPECCIONES Y * Adecuar el marco aduanero facilitando el trans- V - - - FAClUTACOM porte multimodal > Cumplimentar el FAL 65 - > RFSES *Coordinar operaciones e Información en termina- O O O O OPERATiVAS es >P Promover adopción de estándares comunes hTEWAS D Cesarrollo de ZAL en áreas portuarias W4TERJORES Y 3 0 ( ZALS > Desarrollo de una red de terminales interiores L^ OS * Apoyo a la modernización logística de la Pymes 3 @ O CA EMPRESARA Capacitación de operadores logísticos - Diseño institucional O O - > ImnteraconalizacIón (3' O O CALIDAD *Mejora de la oferta de servicios de aseguramien- * C * to de la calidad ___J__ > Programas de promoción de la demanda de ser- vicios de aseguramiento de la calidad 0 3 ( C O * Actuaciones de senibLlización y desarrollo de la cultura de la calidad _ _ _ _ _ __ __ __ __ Fuente: Elaboración Propia O bajo, (3 medio bajo, Oi medio, O medio alto, * alto 122 9.37. Paso seguido se han ordenado las acciones de acuerdo con los recursos fisca- les requeridos y el impacto esperado, para tener el sentido de costo-efectividad. La Figura 9.5 presenta las acciones sugeridas clasificadas según su impacto y costo fiscal. Se ha adicionado una tercera dimensión: el grado de dificultad política o institucional. Esto permite conformar cuatro conjuntos que definen la secuencia. Un primer grupo (A) tota- liza ocho acciones que tienen simultáneamente bajo costo fiscal y alto impacto. No es coincidencia que medidas de este grupo estén siendo implementadas por el gobierno, co- mo la reforma al sistema portuario actual, así como las medidas identificadas como de mayor grado de dificultad política/institucional. El segundo grupo de medidas (B) tiene también alto impacto pero con costos fiscales más elevados. Un tercer grupo (C) lo con- forma la acción sobre el ferrocarril, que tiene un impacto limitado y un costo fiscal mode- rado. Por fin, el último grupo (D) sería la mejora de navegación del Río Magdalena, una acción con impacto mediano y a más largo plazo, con un costo fiscal mediano (conside- rando sólo el completamiento del plan mínimo hasta Barrancabermeja), y el proceso de sensibilización de la demanda y promoción de la cultura de calidad. 9.38. El plan de acción podría empezar por poner en marcha de inmediato las ac- ciones clasificadas como A, que tienen bajo costo fiscal. La dimensión de dificultad política e institucional también debe ser considerada para fortalecer la credibilidad en el proceso de implementación de la agenda. Las acciones del grupo B deberían ser ordena- das con base en criterios de costo y efectividad. Especial atención debe prestarse a los tramos viales críticos, quizás la acción con más impacto a corto plazo sobre la competiti- vidad. Sería útil profundizar los estudios sobre sus impactos y costos, teniendo en cuenta no solamente los costos de inversión sino también costos de mantenimiento. Las activi- dades en los sectores férreo y fluvial deben seguir en marcha, ya que su costo es relati- vamente bajo dado el nivel de inversiones que se ha realizado hasta el momento. 123 Figura 9.5 - Ordenamiento de las Iniciativas según su Impacto y Costo - Tr Ceoetero ; TMnos Viale Nuevo Ptc - Aduanas 1 ReFomIa SItenma Grtc p ¡ BIpecciones; Po,luaroAtual Alto ° i A ^'i1 |Instuia~ SNC El DmorO Olena de Se¡*lios ' L,> o d.dec ~0a ir edies y la ' I T enn¡na4 ' C ; tcrnBma ionaizeaclón -- -- '....'...~-*i*~' ~ ' ~* * i~ W *ir SNC Medio -Tr. unLal1 D ¡ I h SezspiEn ón dEwnanda I mlÉaclún*wnanda , Dificultad Política e ....... ...y *J* - ' - '---Institucional Alta I 1.,e 1 .- . ,S Meda Alta Bajo Mea ¡ I (3 Media Baja 0 Baja Alto Medio Bj RECURSOS Fuente: Elaboración propia BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS 9.39. Se estima que la implementación de la agenda propuesta permitiría reducir sustancialmente - quizá a la mitad - la brecha entre los costos logísticos de Colombia y de EEUU. Es posible - en una estimación a priori - establecer como meta para el año 2010 una reducción de los costos logísticos de un 25%, proponiendo que bajen del actual 18.6% sobre ventas a 14%, lo que reduciría a la mitad la brecha que separa actualmente a Colombia de Estados Unidos (8.1%). Los beneficios de una reducción de esta magnitud pueden ser estimados adoptando elasticidades parametrizadas con base en otros países de América Latina (Guasch, 2005). El incremento de demanda asociado a una reducción de costos logísticos de 5 puntos porcentuales oscila entre 4% en el sector textil y 9% en el caso de cuero y zapatos. El impacto en el empleo (Ver Tabla 9.2) llega al 8% en el sector de madera y muebles y 1.2% en el caso de minería. 124 Tabla 9.2 - Impacto de una reducción de Costos Logísticos de 5 puntos porcentuales Sector Incremento de demanda Incremento de Empleo Agroindustria 6% 3% Madera y muebles 7% 8% Textiles 4% 5% Cuero/zapatos 9% 7.5% Minería 5% 1.2% 9.40. Se estima que el rinanciamiento de los proyectos propuestos requiere una in- versión total de US$ 2.090 millones, de los cuales US$ 890 millones corresponderían a inversión pública y US$ 1.200 millones a inversión privada en los próximos cinco años. Es importante señalar que del monto total de recursos públicos requeridos, alrede- dor de la mitad está asociado a la inversión destinada a un nuevo puerto en la Costa Pací- fica, de manera que los recursos requeridos para este período pueden ser menores si el proyecto se realiza gradualmente. La implementación de esta agenda requiere la revisión del conjunto de acciones actualmente en curso, el análisis de los compromisos ya adqui- ridos, las inversiones parcialmente realizadas, las realidades regionales y el potencial de acciones específicas que pueden ser muy productivas El conjunto de iniciativas propuesto requiere recursos públicos en algunos casos, e inversiones privadas y PPP en otros. Algu- na reasignación de recursos fiscales parece imprescindible. Hay potencial de algunas in- versiones privadas, pero se requiere de acciones previas del gobierno. 125 Tabla 9.3 - Costo Estimado de las Iniciativas Propuestas US$ Millones Recursos Recursos Públicos Privados Corredores Viales Tramos criticos 370 900 Transporte Carretero Reforma de la regulación sectorial 20 Doble vía La Loma - Ciénaga 140 Ferrocarriles Incentivos para expandir el rango de 2 productos W Missing links 30 Transporte fluvial 'Completar plan de inversiones basico para el 20 Rio Magdalena Aeropuertos 0 Reforzar las funciones de carga en 10 35 Aeropuertos_______ Eldorado 10_35 * Mejorar el sistema portuario actual 30 40 Puertos * Nuevo puerto en la costa Pacífica 400 Armonizar inspecciones Inspecciones y Adecuar el marco aduanero facilitando el 15 Facilitación ransporte muKtimodal * Cumplimentar el FAL 65 Coordinar operaciones e información en terminales3 Interfases operativas temnae e oPromover adopción de estándares comunes Terminales interiores y Desarrollo de ZAL en áreas portuarias 5 15 ZALS * Desarrollo de una red de terminales 30 interiores Organización de la Apoyo a la modernización logística de la Pymes 5 Logística Empresaral Capacitación de operadores logísticos Diseño institucional 2 Intemacionalización 5 Mejora de la oferta de servicios de 2 5 aseguramiento de la calidad Calidad Programas de promoción de la demanda 3 de servicios de aseguramiento de la calidad '-Actuaciones de sensibilización y desarrollo 3 ,de la cultura de la calidad TOTAL $ 890 S 1.2W 9.41. La implementación de una agenda para la logística y la calidad requiere ac- ciones complementarias de medición, monitoreo y evaluación. La agenda propuesta contiene diversas medidas que apuntan a un objetivo común; reducir los costos y mejorar la calidad de la logística de Colombia, en particular en lo referido al comercio exterior. Para medir el impacto de las medidas propuestas, es necesario definir un conjunto de in- dicadores específicos y monitorear y evaluar su evolución. Para ello se propone identifi- car y adoptar un conjunto de indicadores que reflejen los diversos aspectos del desempe- ño logístico, fundamentalmente - aunque no en forma excluyente - en dos grupos: indi- cadores de transporte, e indicadores de gestión logística empresaria. Como indicadores de transporte pueden adoptarse los que se utilizan corrientemente en las Evaluaciones de 126 Clima de Inversión que realiza el Banco Mundial, o los que se proponen en los trabajos de Supply Chain Metric54. Como indicadores de gestión logística, pueden adaptarse los que ha desarrollado el Latin American Logistics Center (LALC) para la región. 9.42. La implementación de la agenda requiere un esfuerzo importante de coordi- nación interinstitucional. Muchas de las acciones propuestas tienen carácter transversal, requiriendo un esfuerzo integrado bajo el liderazgo de algún sector. Una posibilidad sería fortalecer el Consejo de Política Exterior como ente rector que lidere y coordine la agen- da. La implementación de la agenda involucra también al sector privado, requiriendo en consecuencia un tipo de coordinación que establezca un mecanismo de consulta y partici- pación permanente con éste. Sin embargo, hay que establecer y asignar con claridad res- ponsabilidades para la conducción de cada uno de los proyectos seleccionados y teniendo en cuenta que se trata de diseño y ejecución de políticas públicas. Igualmente, se conside- ra central fortalecer la capacidad técnica de las instituciones relevantes evitando la dupli- cación de funciones. 54 www.supplychainmetric.com 127 ANEXO 1 - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES 1. El área de Bogotá concentra el 45% del comercio exterior en valor del país y el 28% en volumen, importa más de lo que exporta tanto en valor como en volumen y excluyendo el carbón (50% del volumen, 2% del valor) las exportaciones tienen un valor medio elevado y mayor que el de las importaciones. Las exportaciones presentan un valor medio inferior al de las importaciones: US$ 1.190 por tn vs. US$ 1.533. Ello se debe a que casi la mitad del volumen exportado está constituido por carbón coquizable, cuyo valor medio actual es de US$ 54 por tn. Excluyendo este carbón, las exportaciones presentan un valor medio de US$ 2.167 por tn, claramente superior a las importaciones. Respecto al valor medio de las importaciones, los graneles - que constituyen un tercio del volumen - tienden a deprimirlo (su valor medio es US$ 460), en tanto los contenedores - que constituyen la mitad del volumen - tienden a elevarlo (su valor medio es US$ 2.600 por tn). Por los puertos del Caribe las exportaciones van en contenedores que se dispersan en muchos destinos. Para Bogotá las exportaciones aéreas son muy relevantes, particu- larmente las de flores por el aeropuerto de el Dorado (12% del volumen y 28% del valor de las exportaciones), y por transporte carretero (12% del volumen, 15% del valor de las exportaciones), repartidas en partes iguales entre Venezuela y Ecuador. Tabla A1.1 - Bogotá: Resumen de los flujos del Comercio Exterior Valor Volumen Val Valor Productos y tipo de Origen o destino Puerto de salida BOGOTA de tn e (MiUlo. Memo Empaque Internadonal o de entrada de tn) de US) (US$/tn) %Vol^/ Valor Carbón 46% / 2% Sudarn. Pacífico 29% Buenaventura 40% Flores 12% /28% Golfo de Mx. 24% Cartagena 17% EXPORTA- químicos plásticos Ecuador 17% Barranquilla 16% CINEXO 1.8 2169 1190 4%/ 18% Norteamn. Atlántico 10% Santa Marta 4% CIONES 2167 (excl. Textiles 1% / 10% Caribe 7% Aero. Bogotá 12% carbón) Conten. 40% ! 69% Venezuela 6% Ipiales 6% Graneles 7% / 21 % Cúcuta 5% Cereales 26% 1 3% Golfo de Mx 24% Buenaventura 38% Químicos plásticos Venezuela 14% Cartagena 25% IMPORTA- 5.1 7895 1533 19% /18% Europa 14% Barranquilla 17% CIONES Conten. 48%/ 82% Lejano Oriente 13% Santa Maria 6% Graneles 34% / 12% Sudain. Pacífico 12% Aero.Bogotá 5% Fuente: Roda, 2005 2. Las importaciones de Bogotá provienen en su buena parte del Golfo de México, Centroamérica y el Caribe, ingresando en partes iguales por Buenaventura y los 128 puertos del Atlántico. Cerca de la mitad de las importaciones de Bogotá ingresan por el Atlántico, con orígenes predominantes en el Golfo de México (24%), Europa (14%) y Sudamérica Atlántico (11%). Cerca de la mitad de la carga importada se presenta en con- tenedores. Graneles provienen en su mayor parte de países desarrollados: Europa, Améri- ca del Norte y Lejano Oriente. No hay una relación entre la localización de los puertos de origen y el puerto de ingreso como en las exportaciones: casi la mitad de la carga que in- gresa por Buenaventura proviene del Atlántico, lo que indica que cruza el Canal de Pa- namá. No marftimas: Cúcuta y Paraguachón, (7%), Ipiales 2%. 3. Medellín presenta un fuerte desbalance físico en su comercio exterior, ya que el volumen de las importaciones es 4 veces superior al de las exportaciones pero el va- lor medio de las exportaciones es significativamente más alto que el del resto de los nodos. En Medellín el volumen de las importaciones (2.4 millones de tn) supera amplia- mente al de las exportaciones (0.6 millones): la región compra al exterior cuatro veces más de lo que vende (sin contar el banano de Urabá, que cuenta con una logística propia para su exportación). Las exportaciones muestran un alto valor agregado, superior a US$ 2,800 por tn, mayor a la que exhibe Bogotá excluyendo el carbón coquizable. Las expor- taciones al Golfo de México y la costa Este de América del Norte presentan valores me- dios muy elevados, de US$ 6440 y US$ 4800 por tonelada, indicando el peso relativo del las exportaciones de textiles. Tabla A1.2 - Medellín: Resumen de los flujos del Comercio Exterior Volumen Valor