39811 Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Una revisión de los Programas en América Latina y el Caribe volumen1 numero1 marzo2007 Banco Mundial Región de América Latina y el Caribe Para saber más sobre este tema por favor visite la página http://www.worldbank.org/lacsocialprotection Copyright © 2007 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank / Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Manufacturado en los Estados Unidos de América Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe volumen 1 numero 1 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en Programas de transferencias monetarias condicionadas: Una revisión de los Programas en América Latina y el Caribe Unidad de Protección Social Departamento de Desarrollo Humano En colaboracón con Departmento de Servicios Operacionales Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial marzo 2007 Documento del Banco Mundal Agradecimientos La Revsón se llevó a cabo bajo la supervsón general de Helena Rbe, Gerente de Sector, LCSHS. La tarea fue lderada por Polly Jones, junto con Davd Warren y Bénédcte Leroy de la Brère; y fue llevada a cabo juntamente con todos los Líderes de Equpos de Trabajo de programas de TCI en LCSHD, ncluyendo a Sam Carlson, Polly Jones, Bénédcte Leroy de la Brère, Kathy Lndert, Andrew Mason, Manuel Salazar, Carolna Sanchez, Cornela Tesluc, Andrea Vermehren y Davd Warren. Otros membros de los equpos de LCSHD y partcpantes en la Revsón: Suzana Augusto, Nelson Guterrez, Jason Hobbs, Karla McEvoy y Marcela Salvador. El equpo tambén ncluyó a Patrca McKenze (anterormente LCSFM, ahora OPCFM) en dreccón fnancera, Lnn Hammergren y Ana Bellver Vazquez-Dodero (LCSPS) en dreccón y conduccón del sector públco, María Dolores Arrbas Banos y Cesar Baldeon (ISG) en nformátca, y Margaret Grosh en redes de segurdad socal (HDNSP). El equpo consultó con otros membros del personal de la sede de la red de gestón fnancera; con otros TTL de proyectos de Desarrollo Humano, con personal de las ofcnas en los dstntos países; y en el área de responsabldad socal, con Wllam Reuben (LCSEO). Tres expertos externos con experenca en países de la OCDE apoyaron la Revsón. Evelyn Brodkn (Unversdad de Chcago, Escuela de Admnstracón de Servcos Socales), Pamela Holcomb (Insttuto Urbano) y Larry Thompson (Insttuto Urbano, antes gerente senor en la Admnstracón de la Segurdad Socal de los EE.UU.). La Revsón contó con el apoyo de Roberto Tarallo y Ron Myers, Gerentes de Sector para Gestón Fnancera (LCSFM) y para el Sector Públco (LCSPS) respectvamente. Andrea Payne, una estudante de la maestría en Polítcas Públcas de la Unversdad John Hopkns, preparó el resumen de las dscusones. Tambén contrbuyeron Chrstne Wegand y Annamara Mlazzo (HDNSP). Alan Carroll (LCSQE) proporconó valosas orentacones sobre el nforme. Sheldon Ans (consultor) realzó la labor de edcón. La produccón fue conducda por el Equpo de Conocmento (LCSKM). Tabla de Contenidos Prólogo v Resumen Ejecutvo 1 I. Propósto, metodología y organzacón de la revsón 3 II. Control y rendcón de cuentas en las Programas de transferencas 5 monetaras condconadas (CCT) II. Temas y conclusones 8 1. Clarificaciónderesponsabilidadesinstitucionales 8 2. Seleccióndelapoblaciónobjetivo 10 3. Frecuenciadelarecertificacióndeelegibilidad 11 4. Cumplimientoysupervisióndecondicionalidades 12 5. Mejoraenladireccióndelprograma 12 6. Fortalecimientodelossistemasdegestióndelainformación 13 7. Perfeccionamientodelosmecanismosinternosdecontrolydecorrección14 8. Mecanismosparaincrementarlarendicióndecuentas 15 9. Mejorasenlagestiónfinancieraylaauditoría 16 IV. Resumen y próxmos pasos 19 Referencas 21 Tablas y cuadros Cuadro1.GrandesCategoríasdeactividadesdentrodelosprogramasdeCCT 6 Cuadro2.Alineacióndeincentivoscuandosedaimplementación institucionaldescentralizada 9 Cuadro3.LeccionesdelaexperienciadelaOCDEenelcontroldeerroryfraude 15 Tabla1.Comparacionesdevariosprogramasdeasistenciaparadesempleados yprogramasdetransferenciacondicionadadeingreso 11 Tabla2.Ventajasydesventajasdelosmecanismosdecontrolyderendición decuentasseleccionados 16 Prólogo Las nnovacones operaconales son crítcas para antcpar y alcanzar los rápdamente cambables retos del desarrollo de las economías emergentes de Amérca Latna y el Carbe. Trabajando con una ampla gama de países membros, el Banco mundal ayuda a alcanzar resultados al prestar servcos fnanceros flexbles, oportunos y a la medda, servcos de conocmento, y consejo estratégco, usando su capacdad de convocatora para apoyar a sus membros en el logro de sus objetvos específcos de desarrollo. Utlzando esta rca experenca, estamos contentos de lanzar nuestra nueva Sere de Innovacones Operaconales con un prmer artculo sobre " Mecansmos de control y de rendcón de cuentas en Programas de transferencas monetaras condconadas: Una revsón especal de los Programas en Amérca Latna y el Carbe". Los programas de transferencas monetaras condconadas (CCT) están sendo amplamente adoptados en la regón y han mostrado ser de los mecansmos dsponbles más efectvos para proporconar benefcos de desarrollo humano báscos de personas de bajos ngresos. El artículo, basado en sete estudos de caso, es una revsón a fondo de los nstrumentos y buenas práctcas para la supervsón y control de fraude y los errores en los programas de CCT. Esto tambén proporcona dreccón sobre las opcones y factores a ser consderados al selecconar entre dferentes mecansmos de CCT. La Sere de Innovacones Operaconales esta dseñada para dsemnar, en una forma concsa y lúcda, las últmas práctcas y pensamentos en nnovacones operaconales vanguardstas de especal relevanca para nuestros clentes en Amérca Latna y el Carbe, para lectores dentro y fuera del Banco. Los autores son selecconados por su conocmento especal y su experenca en los temas cubertos. Ejemplos de próxmos artículos ncluyen: Productos fnanceros, desembolsos basados en productos, plan de accón fducaro en Argentna, prestamos basados en desempeños y sstemas de país en Gestón fnancera. Sus comentaros y sugerencas son benvendos para esta y otras entregas de Innovacones Operaconales. Stefan Koeberle Evangelne Javer Drector Drectora Departmento de Servcos Operaconale Departamento de Desarrollo Humano Regón de Amérca Latna y el Carbe Regón de Amérca Latna y el Carbe Banco Mundal Banco Mundal v Resumen Ejecutivo Información preliminar una guía sobre las opciones y factores a ser consid- erados al seleccionar entre diferentes mecanismos. Los programas de transferencias monetarias condi- La Revisión se basó en siete estudios de caso, que cionadas (CCT) procuran aliviar la pobreza a corto fueron analizados durante un taller de dos días, plazo y a la vez construir capital humano entre la integrado por el personal del Banco y especialistas juventud. Como su nombre lo indica, estos pro- externos en Washington D.C., en mayo de 2006, gramas proporcionan dinero a familias pobres con la junto con la experiencia de la OCDE y el análisis de condición de que inviertan en capital humano, como las conclusiones de una conferencia internacional por ejemplo, enviando a los niños a la escuela y sobre CCT llevada a cabo en Estambul en junio de llevándolos a centros de salud. La evidencia de varios 2006. países muestra que estos programas están destina- dos a la población adecuada, reducen la pobreza de La Revisión tomó en cuenta varios datos conocidos. los hogares más pobres, y mejoran la educación y la En primer lugar, ningún programa es inmune al salud de los niños. error y ningún control funciona perfectamente. En segundo lugar, la rendición de cuentas y el control Al mismo tiempo, los programas de CCT presen- de un programa dependen de una amplia gama de tan desafíos especiales para la puesta en práctica. factores y mecanismos, y del modo en que éstos se El número de participantes y el volumen de pagos relacionan. En tercer lugar, los programas de CCT individuales son generalmente grandes. Las respon- nunca se dan aisladamente; reflejan el carácter de sabilidades son compartidas en diferentes niveles la conducción nacional en general. Por último, una de gobierno y entre múltiples departamentos. Los definición de "irregularidad" debe distinguir entre programas son iniciativas nacionales altamente el fraude y otro tipo de fallas, como documentación visibles, no proyectos cerrados del Banco Mundial. perdida, errores administrativos e ineficiencias en la En consecuencia, su implementación depende de los calidad del servicio. sistemas nacionales. Es crucial tener los mecanismos de control y de rendición de cuentas suficientes ­y Principales conclusiones fortalecerlos según sea necesario­ para minimizar y controlar los riesgos políticos, y para asegurar que estos programas puedan implementarse efectiva- En general, la Revisión concluyó que los sistemas de mente y que sean sostenibles. control básicos son apropiados y que los riesgos ha- bitualmente son tratados de modo adecuado en los proyectos de CCT financiados por el Banco Mundial Objetivos y metodología en América Latina y el Caribe (LAC). El funciona- miento, sin embargo, varía considerablemente entre El objetivo de esta Re- países. A medida que los visión especial fue evaluar programas avanzan, será el funcionamiento de los necesario focalizarse más sistemas de control y de en la definición de respon- rendición de cuentas en sabilidades institucionales, las CCT en programas que en los incentivos y la coor- contaban con el apoyo del dinación entre prestadores Banco Mundial en América de servicios, y en la imple- Latina y el Caribe (LAC) mentación de sistemas de e identificar áreas que gestión de la información, pueden necesitar mejoras. y de control y rendición El propósito de la Revisión de cuentas. La Revisión fue principalmente opera- destacó la importancia cional y práctico. Se buscó identificar un conjunto de reconocer explícitamente los riesgos potenciales de herramientas y prácticas para que los gerentes (fiduciario, político y otros) e identificar soluciones de proyecto supervisaran y controlaran que no desde un inicio. Sobre la selección de la población hubiera fraude ni error. También se proporcionó objetivo, la Revisión concluyó que los programas Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe se valen de instrumentos comprobables de modo El texto completo de este informe, que aparece a independiente para llegar a los más pobres y la continuación, contiene las conclusiones principales evidencia sugiere que están funcionando bien. Los de la Revisión. Se incluyen ejemplos de algunos procesos de pago de CCT parecen no acarrear ries- países, así como también sugerencias concretas gos mayores, ya que los pagos individuales suelen para realizar mejoras. ser pequeños y la validación de condicionalidades reduce el riesgo de fraude. La Revisión concluyó que Próximos pasos todos los programas incluyen diversos mecanismos de rendición de cuentas, y que estos mecanismos Las áreas clave para un análisis más extenso in- pueden perfeccionarse mediante el análisis de los cluyen la revisión continuada de la experiencia de la acuerdos institucionales prestando atención a incen- OCDE; la aplicación de enfoques específicos (como tivos, definición de roles y potenciales conflictos de el "diseño retrospectivo") para encarar cuestiones intereses. La Revisión también destacó la importan- de diseño institucionales; la integración de la su- cia de mejorar permanentemente el control de cali- pervisión social; y el trabajo sobre sistemas MIS en dad ­en particular de los circuitos de información­ general y registros de programa en particular. La Re- para permitir una continua corrección. visión destacó la importancia de monitorear la evo- lución de los programas. Con el transcurso del tiem- Recomendaciones claves po, otras cuestiones pueden tornarse críticas, como por ejemplo, el asesoramiento a los beneficiarios y Las principales recomendaciones que más amplia- la búsqueda de empleo para ellos. Es importante mente se aplican a los programas de CCT son: tener en cuenta la conexión con otros programas de · Diseño institucional. Definir las líneas de au- protección social, y de modo más amplio, con las toridad y responsabilidad, incluidas la adminis- políticas sociales. tración y prestación de servicios. Alinear incenti- vos y financiamiento, en particular para respon- sabilidades intergubernamentales. Identificar riesgos y medidas reparadoras desde el inicio. · Selección de la población objetivo. Focalizarse más en posibles errores de exclusión (es decir, hogares elegibles que no estén siendo incluidos) y considerar la necesidad de una recertificación de elegibilidad más frecuente. · Condicionalidades. Balancear la precisión con la carga de la verificación. Examinar motivos para el incumplimiento. · Procesos de pago. Mejorar el control de los flujos de fondos y los procedimientos de control asociados. · Sistemas de gestión de la información. Fortal- ecer marcos para analizar y diseñar Management Information Systems (MIS, sistemas de gestión de la información). Alentar la verificación de matrículas comparándolas con las de otras bases de datos. · Control de calidad interno. Ampliar la evaluación del proceso, los circuitos de información y los me- canismos de corrección dentro de los programas, especialmente a través de controles al azar. · Rendición de cuentas. Asegurar mecanismos apropiados para la atención de reclamaciones y solicitudes de apelación de manera oportuna, y publicar datos del programa. · Gestión financiera y auditoría. Definir los requisitos de informes y de contabilidad relativa a pagos. Focalizar las evaluaciones en los riesgos. Incluir las instituciones supremas de auditoría. · Contrataciones y adquisiciones. Supervisar atentamente la implementación de contratos de servicios importantes. 2 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas I. Propósito, metodología y organización de la revisión El objetivo de esta Revisión fue evaluar el fun- en la implementación de sistemas de gestión de la cionamiento hasta el momento de los sistemas información, y de control y rendición de cuentas. de control y de rendición de cuentas1 de los Los valiosos resultados de la Revisión incluyeron programas de transferencias monetarias condi- comparaciones cruzadas entre programas utilizando cionadas (CCT2), financiados por el Banco, en la el mismo criterio y aportes de los revisores externos. Región de América Latina y el Caribe. También se Éstos proporcionaron varias ideas para el diseño y identificaron áreas que posiblemente necesiten ser la dirección de programas, que pueden contribuir a mejoradas. Más específicamente, los objetivos de la un mejor funcionamiento en lo relativo a controles Revisión fueron: y como contribuciones más amplias a la política so- · Documentar y comparar prácticas entre pro- cial. gramas. · Evaluar el diseño y la supervisión de estos La Revisión cubrió los sistemas de rendición de proyectos en las áreas de control y de rendición cuentas y de control de los clientes. Se focalizó de cuentas, verificando el cumplimiento de las en controles existentes y en actividades que los prácticas adecuadas. clientes emprendieron (en algunos casos, como es · Identificar áreas que necesitan ser mejoradas, requerido para préstamos del Banco). Los elementos incluyendo las prácticas que deberían ser más clave de la Revisión fueron: ampliamente aplicadas en diferentes países. · Estudios de casos. Se analizaron programas en siete países. Los estudios de caso se realizaron Se espera que este informe sea útil tanto para los con una planilla estándar que cubría el diseño de programas de CCT en general, como para program- programa, los procesos de pago, los sistemas de as específicos en países individuales. monitoreo, la gestión financiera y los convenios para auditorías, la supervisión y la conducción, El objetivo del informe es principalmente op- los mecanismos de responsabilidad social y una eracional y práctico. La revisión sistemática de evaluación general. Los estudios de casos incluy- prácticas existentes fue complementada por peritos eron programas en Argentina4, Brasil, Colombia especializados y con experiencia dentro y fuera del y Jamaica, apoyados por proyectos financiados Banco. El informe procura identificar un conjunto por el Banco. También se analizaron, con el fin de de herramientas y prácticas efectivas para evitar el verificar la coherencia entre las prácticas plani- fraude y facilitar el control de errores en las CCT ficadas y los modelos y normas en otros países, (con posible aplicación a instrumentos de protec- programas en El Salvador, República Dominicana ción social como el seguro médico, pensiones y y Ecuador para los que los préstamos del Banco planes por discapacidad). El informe busca ser una habían sido aprobados pero aún no efectivizados guía para los gerentes de proyecto sobre las opcio- o estaban en etapas avanzadas de preparación. nes y factores a ser considerados en el diseño adec- · Un taller de dos días. Cada estudio de caso se uado y la implementación efectiva de mecanismos presentó, analizó y discutió en un taller que tuvo de control y de rendición de cuentas. El informe lugar en Washington D.C., el 22 y 2 de mayo complementa las revisiones fiduciarias que tienen de 2006. Participó el personal regional de LAC, lugar durante la preparación de proyectos individu- incluido el Gerente de Sector para la Protección ales. Social, el Director de Operaciones del Depar- tamento de Desarrollo Humano, y Líderes de Este informe resume las conclusiones de la Re- Equipos de Trabajo y miembros de los equipos. visión y sugiere mejoras en el diseño y la imple- Además, participaron personal de la unidad de mentación de los programas de CCT. En resumen, Protección Social (Social Protection Anchor) y la Revisión concluyó que los sistemas de control especialistas en gestión financiera, dirección del básicos son apropiados. No hay señales alarman- sector público y en tecnología de la información. tes, aunque el rendimiento varía entre los distintos También colaboraron tres expertos externos con países. A medida que los programas avanzan, será experiencia en programas de ayuda social en los necesario focalizarse más en la definición de re- EE.UU5. sponsabilidades institucionales, en los incentivos · Revisión de la experiencia de la OCDE. Para y la coordinación entre prestadores de servicios, y obtener una perspectiva comparativa más am- Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe plia, se reunió información de diversos program- Notas as relevantes de la OCDE. Se incluyeron expe- riencias de los Estados Unidos, el Reino Unido, 1. El término control se utiliza aquí para significar que Canadá, los Países Bajos y otros países6. se proporciona seguridad de que la organización está · Discusiones en una conferencia internacio- funcionando de modo adecuado. Los sistemas de con- nal sobre CCT. Las conclusiones preliminares se trol dan certeza interna y/o externa de que los sistemas delinearon más claramente a través de la pre- de dirección están trabajando bien. Tradicionalmente sentación en la Tercera Conferencia Internacional se centran en la correcta rendición de cuentas con sobre Transferencias Monetarias Condicionadas, respecto a los fondos y en el cumplimiento de las nor- realizada en Estambul, Turquía, del 26 al 0 de mas. La rendición de cuentas (Accountability) se refiere junio de 2006. a la obligación de presentar un historial y dar cuenta de la ejecución de las responsabilidades a través de la La Revisión incluyó expertos de numerosos sec- estructura política y constitucional. (Modernizing Gov- tores diferentes, tanto internos como externos. ernment-- The Way Forward, OCDE, 2005). El proyecto fue liderado por el Departamento de Desarrollo Humano (LCSHD) de la Oficina Regional 2. Los autores utilizan el término "CCT," el acrónimo en para América Latina y el Caribe (LCR) del Banco inglés de transferencias monetarias condicionadas que Mundial. Entre los participantes se encontraban es más reconocido los Líderes de Equipos de Trabajo y miembros de los equipos de los proyectos del Banco Mundial 3. Las sugerencias específicas para los programas indi- que apoyan los programas de CCT en la región, viduales de cada país se encuentran en documentación así como también expertos del Banco Mundial en de antecedentes, que estará disponible previa solicitud gestión financiera, dirección y conducción del sector y con la autorización de los respectivos funcionarios de público, tecnología de la información, protección gobierno. social y responsabilidad social. La pericia externa fue suministrada por tres consultores con experiencia en 4. El Plan Jefes y Jefas de Hogar de la Argentina se programas sociales en países de la OCDE. diferencia de los otros programas de esta revisión principalmente de dos modos. En primer lugar, es un programa para desempleados, dirigido a cabezas de familia sin empleo. A cambio de la transferencia, los participantes deben participar de al menos 4 horas dia- rias de trabajos elegibles o actividades de capacitación. En segundo lugar, comenzó como un programa de emergencia para responder a la crisis social y económi- ca de 2001. 5. Para uso oficial puede solicitarse un resumen de es- tas discusiones. 6. Esta revisión de la experiencia de la OCDE incluye como puntos de referencia varios programas ya tradi- cionales y comprobados, como la Asistencia Temporal a Familias Necesitadas (TANF, por su sigla en inglés) y las Estampillas de Alimentos en los EE.UU., la prestación por desempleo ("Jobseeker's Allowance") y el programa "New Deal" en el Reino Unido, y algunos programas en Canadá. Algunos de estos datos se presentan en este informe; otros aparecen sólo en el informe pre- liminar. Esta revisión no ha sido publicada pero puede solicitarse. 4 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas II. Control y rendición de cuentas en las CCT presión considerable para acelerar los pagos; ya sea Las transferencias monetarias condicionadas por las crisis, el grado y la urgencia de la pobreza, o pertenecen a una nueva generación de program- simplemente porque cualquier programa que llega as de desarrollo que buscan aliviar la pobreza a a millones de beneficiarios (como frecuentemente corto plazo y a la vez fomentar la acumulación de sucede con los exitosos programas de CCT) tiene im- capital humano entre la juventud. Las CCT tienen plicaciones políticas. La responsabilidad diaria de la como objetivo romper el ciclo de la pobreza inter- implementación es generalmente compartida entre generacional. Como su nombre lo los diferentes niveles del gobier- indica, estos programas propor- no y entre múltiples departamen- cionan dinero a familias pobres tos gubernamentales. Los pro- con la condición de que inviertan gramas son, casi en su totalidad, en capital humano, como por altamente visibles. Son iniciativas ejemplo, enviando a los niños a la nacionales ­no proyectos cerra- escuela y llevándolos a centros de dos del Banco Mundial­ y como salud en forma regular. Esta forma tales, dependen directamente de apoyarse en los principios de la de los sistemas nacionales dis- economía de mercado, utilizando ponibles en lo relativo a gestión las intervenciones de quienes de- financiera, auditoría, etcétera. mandan para apoyar directamente a los beneficiarios, complementa Los mecanismos de control y los mecanismos tradicionales de supervisión son críticos para la oferta, tales como subsidios ge- controlar y minimizar los ries- nerales o inversiones en escuelas, gos políticos y para implemen- centros de salud y otros prestado- tar estos programas con efec- res de servicios sociales. tividad. Son importantes para asegurar el uso eficiente de los Cada vez existe más evidencia de recursos públicos (selección de la resultados positivos con respecto población objetivo y elegibilidad), a las CCT gracias a evaluaciones y contribuyen a que los program- sistemáticas de impacto que han as sean creíbles y sostenibles, a la vez que sirven de sido incorporadas al diseño y la implementación protección contra errores y posibles manipulaciones de programas de CCT. La evidencia disponible mues- políticas. Pagos impropios pueden afectar la capaci- tra que los programas están destinados a la población dad de un programa para lograr el resultado que se adecuada; en el corto plazo reducen la pobreza de los pretende. Además, es vital tener un amplio apoyo hogares más pobres y tienen como resultado mejores público para poder mantener los programas de indicadores en educación, como por ejemplo la tasa asistencia social. Este apoyo público depende, entre de escolaridad ­tanto en asistencia como en perma- otras cosas, de que los programas de CCT conserven nencia­, y mejores indicadores en salud, en lo relativo su reputación de ser eficaces para prevenir el fraude a desnutrición, vacunación y controles prenatales. A y controlar errores, sobre todo porque el principal medida que crece la evidencia del impacto, los clientes beneficio directo es dinero en efectivo. del Banco cada vez más solicitan el apoyo para iniciar o expandir programas de CCT. En la actualidad, el ¿Cuáles son los momentos clave en el desarrollo Banco apoya o planea apoyar programas en Jamaica, de un sistema de control y rendición de cuen- Colombia, Brasil, Argentina, Ecuador, El Salvador y la tas? El Cuadro muestra las grandes categorías de República Dominicana2. actividades dentro de los programas de CCT. Los "pasos" aquí ilustrados proporcionan una forma es- Los programas de CCT presentan desafíos impor- quemática y simplificada de observar las categorías tantes para su ejecución. Generalmente, el núme- genéricas de actividades. En la práctica, la mayoría ro de participantes y el volumen total de los pagos de estas actividades tienen lugar de modo simultá- individuales son de gran magnitud. Los gerentes de neo y continuo. programa frecuentemente se encuentran bajo una Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe 5 Cuadro 1. Categorías amplias de actividades dentro de los programas de CCT Determinación de elegibilidad y Inscripción Determinación selección de la población objetivo de condiciones y corresponsabilidades Esta etapa ­tal vez la más impor- Proceso a través del cual se reg- En coordinación con los re- tante en cuanto a la minimización istran las listas de beneficiarios sponsables de los sectores de posibles desvíos­ se refiere al "elegibles". Normalmente incluye la de salud y de educación, los proceso por el cual se identifican los actualización de información sobre programas de CCT establecen beneficiarios potenciales, y al modo la composición de los hogares y "corresponsabilidades"; es en que se toman las decisiones so- la recolección de documentación, decir, requisitos que las familias bre cómo asignar los recursos del como por ejemplo el documento beneficiarias deben cumplir en programa entre estos beneficiarios nacional de identidad. La inscripción relación con la salud y la esco- potenciales. generalmente se combina con la ca- laridad de los niños. pacitación (ver abajo). Capacitación Comunicaciones Responsabilidad social Las estrategias de capacitación y Las estrategias de comunicación Muchas CCT hacen especial de comunicación son clave para complementan la capacitación. hincapié en fortalecer la ca- los programas de CCT. Durante la Capacitación y comunicación pacidad de las organizaciones inscripción, por ejemplo, a los ben- unidas extienden el alcance de la comunitarias y/o las asocia- eficiarios se los capacita sobre sus información y facilitan la aceptación ciones de los padres para que derechos y responsabilidades, in- de la sociedad en general. participen en la supervisión cluyendo los montos de los benefi- o "auditoría social" del func- cios, la frecuencia de los pagos y las ionamiento del programa. Se corresponsabilidades. Se capacita a pueden establecer otros me- prestadores de servicios y personal canismos dentro del programa de los gobiernos locales y de los para proporcionar respuestas programas, en áreas tales como específicas y programáticas a gestión de pagos, seguimiento de los aportes que el cliente vaya las corresponsabilidades y atención realizando. de reclamaciones. Pago de beneficios "Operacionalización" Gestión de la información y seguimiento de las corresponsabilidades Esta etapa representa no sólo la Se da en diversos niveles: determi- En muchos sentidos, la fun- entrega de pagos, sino también el nación de los requisitos y correspondi- ción fundamental al dirigir un proceso de determinar el monto, ente capacitación de los beneficiarios; programa de CCT es hacer las la frecuencia y los mecanismos de supervisión permanente a cargo de veces de "conmutador": traba- transferencia de fondos. agentes locales; sistemas de infor- jar con las bases de datos que mación a nivel local; capacitación de unen y concilian la información docentes, trabajadores de la salud, sobre la elegibilidad de los padres, contratistas privados, personal beneficiarios, el cumplimiento del programa de CCT; sistemas de in- de corresponsabilidades, y la formación que vinculan la información información que se da a los local con el proceso de pago; revisiones proveedores de pagos y que se de control de calidad; políticas sobre las recibe de ellos. consecuencias del incumplimiento. "Graduación" Monitoreo y evaluación Se está prestando cada vez Esto incluye MIS, auditorías más atención a ayudar a los (procesos, fiduciarias), mecanismos destinatarios de CCT para que de control de calidad internos pasen a ser autosuficientes; por y externos, atención de ejemplo, a través de programas de reclamaciones, controles sociales y protección social complementarios, evaluación del impacto a partir de oportunidades de capacitación, datos iniciales. y hasta apoyo financiero para actividades productivas (no cubierto en la revisión presente). 6 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Se deben tener en cuenta varios hechos al considerar el tema de este estudio. Primero, ningún programa es inmune a los errores y pequeñas desviaciones, aún con el mejor de los controles. Si bien las comparaciones se ven limitadas por las diferencias en beneficios y parámetros de medición, los índices de fraude y error en programas que brindan apoyo mediante transferencia de ingresos en el Reino Unido, Canadá y los Estados Unidos gener- almente son del orden del ,5 al 5, por ciento (Oficina Nacional de Auditorías del Reino Unido, 2006). Segundo, la rendición de cuentas y el control adecuados dependen de una amplia gama de factores y mecanismos, así como de verificaciones cruzadas y mecanismos de obtención de información entre los elementos relacionados. Ter- cero, estos programas no están aislados dentro de las políticas sociales de sus respectivos países, ya que refle- jan el carácter de la conducción nacional en general. La evaluación de riesgo de cualquier programa depende de sus características particulares y del contexto nacional; y cualquier recomendación debe tomar en cuenta los cos- tos y beneficios de actividades adicionales de control. Por último, los expertos externos aconsejaron que las defini- ciones de "irregularidad" deben considerarse cuidadosa- mente. Es importante distinguir entre el fraude y otros tipos de problemas, como documentación faltante, er- rores administrativos, errores en los sistemas MIS y mala calidad en el servicio. Notas 1. Las evaluaciones de impacto confirman que estos pro- gramas logran llegar a los pobres y mejorar su consumo, educación y salud. En Colombia, por ejemplo, los beneficia- rios aumentaron su consumo promedio en 15 puntos por- centuales con respecto a otras familias, y los niños menores de dos años crecieron hasta 0,78 centímetros en altura. En Ecuador, entre 2003 y 2005, la matrícula para la escuela se- cundaria aumentó 10 puntos porcentuales entre las familias beneficiarias del programa de CCT de Bono de Desarrollo Humano (ver PAD, pp. 59­61 y 84­88; y Schady y Araujo, 2005). Los programas de CCT también son eficaces en cu- anto que llegan a los pobres: un promedio del 80 por ciento de los beneficios va al 40 por ciento de las familias más po- bres (Coady, Grosh, y Hoddinott, 2004; Lindert, Skoufias, y Shapiro, 2005). 2. Ver nota al pie 3. Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe III. Temas y conclusiones El resto de este informe está elaborado sobre equilibrio. Al decidir a cuáles de las partes interesa- temas transversales que surgieron durante la Re- das involucrar, los programas deberían considerar visión. Cada una de las siguientes secciones incluye cuidadosamente las razones por las que se decide sugerencias para mejorar aspectos de diseño y de involucrar a determinadas partes, y luego definir implementación. los posibles incentivos para quienes participen. En especial, quienes diseñan la estructura deben evitar 1. Clarificación de responsabilidades institucionales conflictos de intereses. Cada programa de CCT debe establecer quién debe responder por cada compo- La definición clara de las líneas de autoridad y nente, y esta división de responsabilidades debe ser de rendición de cuentas es el punto de partida transparente. Los circuitos de información son im- para asegurar un marco de responsabilidad y portantes para determinar cómo y a quiénes llega la control adecuado. Los estudios de caso ilustraron información. actividades que requieren líneas claras de respon- sabilidad entre las entidades Las responsabilidades y los in- asociadas con el programa; en centivos intergubernamentales particular: dirección general del son cruciales para los program- programa, selección de la po- as que operan en sistemas blación objetivo, prestación de federales, como los de Brasil los servicios requeridos para sat- y Argentina. No puede supon- isfacer las condicionalidades (de erse que los gobiernos locales se lo que puede depender el pago), comportarán automáticamente monitoreo y pago. Generalmente del modo esperado si no existen más de un organismo lleva a cabo incentivos concretos para hac- estas actividades, y en ocasiones erlo. Cuando la responsabilidad es competencia de más de un de la dirección se transfiere a los nivel gubernamental. Además, niveles locales o municipales, de- en algunos países se contratan ben ofrecerse incentivos para ob- organismos no gubernamentales tener un buen funcionamiento. para desarrollar estas tareas. De lo contrario, los municipios simplemente reciben el mandato La Revisión concluyó que, en de operar el programa; carga general, estos programas han que pueden aceptar o rechazar. establecido disposiciones razon- El Cuadro 2 ilustra que las sub- ables en lo relativo a respon- venciones destinadas a cubrir sabilidades institucionales. No costos administrativos pueden obstante, las líneas de autoridad servir como incentivos vinculados al nivel de desem- y la división de responsabilidades no están clara- peño en ciertos indicadores (Brasil). En realidad, el mente definidas en determinadas áreas de diversos apoyo financiero probablemente proporcione el me- programas. En algunos casos puede ser un desafío jor apalancamiento. Algunos programas dan a los garantizar la alineación entre la estructura de incen- municipios considerables facultades discrecionales tivos y la financiación para el funcionamiento adec- y de toma de decisiones; por consiguiente, también uado de la prestación de servicios. Una alineación es necesario un sistema de monitoreo a nivel federal clara es fundamental, especialmente cuando están mientras el programa esté en curso para asegurar la involucrados terceros; por ejemplo, cuando fun- calidad y la eficacia del servicio. Esto puede hacerse cionarios del gobierno, de la salud y la educación a través de auditorías, controles al azar, visitas a deben garantizar informes precisos e integridad los lugares de trabajo, condiciones de suspensión y operacional. No hay criterios universales que deter- mediciones de rendimiento mediante indicadores. minen quién puede y debe estar involucrado en la dirección y la puesta en práctica de un programa. La documentación del proyecto debería detal- La incorporación de múltiples organismos es lo nor- lar las responsabilidades de los distintos organ- mal; pero requiere de una cuidadosa estructura de ismos para todos los procesos, además de los Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Cuadro 2. Alineación de incentivos cuando se da implementación institucional descentralizada ¿Cómo pueden utilizarse los incentivos financieros para mejorar la eficacia cuando los programas son pu- estos en práctica por instituciones descentralizadas? A continuación se muestran ejemplos de Brasil y de un programa de EE.UU. que es similar en muchos aspectos a una CCT. · En el programa Bolsa Familia de Brasil, la determinación de elegibilidad se maneja en un nivel centralizado basado en una prueba de calificación socioeconómica. Sin embargo, muchos aspectos de las operaciones del programa Bolsa ­por ejemplo, la recertificación semestral y la supervisión del cumplimiento de las cor- responsabilidades de educación y salud­ son manejadas por los municipios. El Ministerio de Desarrollo Social proporciona un incentivo financiero sobre la base del desempeño a los municipios para promover una imple- mentación óptima. Específicamente, el ministerio supervisa la calidad de la puesta en práctica de los muni- cipios utilizando un "índice de gestión descentralizada" (IGD) de cuatro puntos, que cubre los indicadores clave de calidad de inscripción y verificación de cumplimiento de las condicionalidades. Los puntajes de IGD se calculan mensualmente. Sobre la base de estos puntajes, el Ministerio paga a los municipios un subsidio prorrateado por costos administrativos. Los municipios con puntajes de IGD menores a 40 no califican para un subsidio; no obstante, el Ministerio de Desarrollo Social monitorea a los municipios con puntajes bajos y proporciona asistencia técnica para ayudar a mejorar su desempeño. · El programa de alimentos de los Estados Unidos (food stamps) proporciona incentivos financieros para la se- lección precisa de la población objetivo. Los estados están sujetos a sanciones financieras si su índice de error combinado en la selección de la población objetivo es superior al índice nacional promedio. Por el contrario, reciben un mejor financiamiento administrativo si su índice de error combinado es menor al 6 por ciento y si su índice de error de casos negativos es bajo. Los datos muestran que los índices de error han bajado con el transcurso del tiempo. El porcentaje de pagos incorrectos bajó del 8 por ciento en 1999-2003 al 6 por ciento en 2003. La mayoría de los pagos incorrectos se debían a errores y no al fraude. En 2002, los estados paga- ron penalizaciones de $46 millones de dólares. respectivos incentivos. La Revisión recomendó que · ¿Los roles previstos para cada actor representan todos los programas de CCT deberían proporcionar conflictos de interés potenciales? líneas claras de responsabilidades para todos los · ¿Existen mecanismos para fortalecer la rendición procesos entre los organismos cooperantes. Esto de cuentas ­por ejemplo, verificación de los datos debería hacerse en las etapas de preparación y utilizados para identificar a los beneficiarios con documentación, así como también durante las op- conocimientos locales o nacionales­; y mecanis- eraciones del proyecto. El objetivo es asegurar que mos de rendición de cuentas mutua, que per- las responsabilidades no sólo estén bien definidas miten que los beneficiarios hagan responsables sino que también se entiendan, y que los incentivos a los prestadores de servicios, a la vez que estos económicos y de otro tipo estén alineados con las últimos confirman el cumplimiento de las condi- responsabilidades de cada organismo. Brasil, por cionalidades por parte de los beneficiarios? ejemplo, ha desarrollado una tabla que enumera cada componente de la operación del programa Además de describir el diseño general del pro- y qué organismo es responsable de su dirección y grama, la documentación del proyecto debe supervisión. La Revisión también destacó que es im- ser especialmente clara al definir las líneas de portante ser explícitos y sinceros al reconocer facto- autoridad y el modo en que debe realizarse la res de riesgo y al identificar soluciones. rendición de cuentas. Debe proporcionarse una explicación inequívoca acerca de quiénes tienen El análisis institucional sugerido para asegurar que que hacer cada tarea y sobre la base de qué incen- las responsabilidades estén bien definidas debería tivos. Un modo de hacerlo es a través de un tipo responder a una serie de preguntas relevantes. de análisis institucional conocido como backward · ¿Las instituciones y responsabilidades están mapping2 (diseño retrospectivo). Este análisis parte claramente delineadas o existen posibles super- de los puntos de prestación de servicios. Analiza posiciones o vacíos? todo lo que debe suceder para lograr que un deter- · ¿Las responsabilidades asignadas están alineadas minado proceso funcione, incluyendo lo que debe con los incentivos? Si la respuesta es no, ¿cómo tener cada organismo, en cada nivel, para hacer el se puede resolver esta falta de alineación? trabajo que se espera de él. Esta herramienta puede · ¿Tienen las instituciones capacidad técnica y ser útil para identificar los mecanismos de apoyo y directiva adecuada para cumplir sus roles? supervisión necesarios para una prestación de ser- · ¿Son adecuados los mecanismos de rendición vicios efectiva y realista. Una vez que los gerentes de cuentas y de obtención de información para de programa entienden exactamente qué sucede en resolver problemas? cada punto de servicio, tienen una idea mucho más · ¿Las instituciones se mantienen al margen de la exacta de lo que se necesita de las estructuras de influencia y manipulación política? gestión mayores. Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe 2. Selección de la población objetivo En muchos países la prueba de calificación so- cioeconómica parece ser la manera más sencilla, Los sistemas actuales minimizan los errores de práctica y confiable de medir la pobreza de inclusión. Uno de los objetivos específicos de la Re- un hogar3. Especialmente en países con grandes visión fue verificar hasta qué punto los programas economías informales, no existe una base de datos de CCT tratan adecuadamente el riesgo de errores central y alternativa que pueda confirmar el ingreso de inclusión. En general, se ve que los programas real de un hogar, tal como podría hacerse a través están minimizando bastante bien el desvío de recur- de registros fiscales en Europa y los Estados Uni- sos a hogares inelegibles o en mejores condiciones dos. Las pruebas de calificación socioeconómica se económicas. La Revisión concluyó que las prácticas combinan en algunos casos con la selección de la actuales son satisfactorias; se encontró que los población objetivo siguiendo criterios geográficos, sistemas actuales minimizan los errores de inclusión. que asigna fondos a determinados municipios o Para la mayoría de los países, la evidencia que apoya regiones. Las cuotas espaciales se utilizan especial- esta conclusión proviene de fuentes identificables mente donde los recursos están significativamente de modo independiente; por lo general, encuestas restringidos. En Brasil, por ejemplo, las cuotas es- a hogares representativos a nivel nacional. Debe paciales se aplican durante una fase que precede reconocerse que el rendimiento está siendo obser- a la selección de la población objetivo de acuerdo vado en muchos contextos en los que la capacidad con el nivel de los hogares. Es interesante observar institucional en general es débil. Por lo tanto, si bien que la selección de la población objetivo con base nadie disputaría la necesidad de un local parece ser menos común en monitoreo constante en la verifi- América Latina que en otras re- cación de los procesos de inclusión, giones, y puede haber oportuni- estas conclusiones positivas fueron dades de investigación acerca de alentadoras. Por otro lado, los ex- mecanismos con base local como pertos externos que participaron la verificación de instrumentos de esta Revisión también señalaron existentes. Los sistemas para que hacer demasiado hincapié determinar la efectividad de la sobre este tema genera otro incon- selección de la población objetivo veniente: la posible distracción de podrían mejorarse; por ejemplo, otras áreas que necesitan atención, a través de una validación más por ejemplo, los acuerdos entre las frecuente de la distribución real instituciones. por quintiles de los destinatarios de CCT contra la distribución Los programas que se anali- estadísticamente ideal que se zaron emplean una amplia gama observaría si se implementara de mecanismos para seleccionar perfectamente la selección de la el destino de los beneficios y población objetivo. la matrícula en el programa. El instrumento más común en LAC Se encontraron dos excepcio- es la prueba de calificación so- nes importantes en el uso de cioeconómica (proxy means test). los instrumentos de calificación Este término se refiere a un sistema en el cual se socioeconómica en los estudios de caso. Brasil generan puntajes para los hogares que aplican a utiliza una prueba de calificación socioeconómica partir de características de fácil observación; por simple autorreportada, y Argentina una combi- ejemplo, la ubicación y calidad de la vivienda famil- nación de prueba categórica y de autoselección. iar, los bienes duraderos que poseen, la estructura Según el criterio de autoselección, un programa demográfica del hogar, los niveles de educación y está abierto a cualquiera que satisface el criterio la ocupación de los adultos (en algunos casos). Los establecido como categórico; no obstante, el pro- indicadores para calcular los puntajes individuales grama establece ciertos requisitos adoptados para se derivan del análisis estadístico más profundo alentar la participación de las familias más pobres y basado en encuestas a hogares, generalmente un desalentar a las que no lo son. En el programa Je- análisis de regresión o de componentes principales. fes y Jefas de Hogar de la Argentina, esto incluye al Puede verificarse la información obtenida a través menos cuatro horas diarias de trabajo comunitario del postulante, al menos parcialmente, a través de elegible, o ­de modo alternativo­ la participación en visitas al domicilio o solicitando al postulante que actividades de educación y capacitación4. Tanto en proporcione corroboración escrita relativa a deter- Brasil como en Argentina los programas funcionan minada información. Esto se combina con la selec- bien en cuanto a la selección de la población obje- ción categórica de la población objetivo (por ejem- tivo. En Bolsa Familiar, el por ciento de las trans- plo, los niños de los hogares elegibles generalmente ferencias alcanzan al quintil más pobre, y el 4 por deben ser menores de una cierta edad). ciento llega a los dos quintiles más pobres. En el 0 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Tabla 1. Comparaciones de varios programas de asistencia para desempleados y programas de transferencias monetarias condicionadas Población pobre Resultados con Desvío de recursos Falta de cober- (Porcentaje o número respecto a la (Porcentaje de tura (Porcentaje estimativo) focalización (Porcentaje beneficios que van a de personas de cobertura y personas u hogares elegibles que no beneficios destinados al inelegibles) acceden a los quintil más pobre) beneficios) Programa de Alimentos , Cobertura: 6,6 45, (EE.UU. Food Stamps) (pobreza relativa) Beneficios N/A: 0 (200) Asistencia Temporal a , Cobertura: 52 5 Familias Necesitadas (EE. (pobreza relativa) Beneficios: 66 (Texas) UU.) Jobcentre Plus (Reino ,4 ,4 Unido) (pobreza relativa) (fines de 2002) Ingreso mínimo 6 5­4 garantizado (Francia) (pobreza relativa) (2000) Oportunidades (México) 2 Cobertura: (2,5 millones de per- Beneficios: 4% sonas) Chile Solidario (Ficha Cobertura: CAS, Chile) (2, millones de Beneficios: 56 personas) Fuente: Documento de antecedentes sobre Países de la OCDE. Los datos de México y Chile son de 2004. Programa Jefes y Jefas de Hogar, aproximadamente elevados. Segundo, los programas de CCT tienen la mitad de todos los beneficiarios pertenecen al topes de matrículas en algunos países que pueden quintil más pobre, y el 0 por ciento a los dos quin- crear competencia por lugares en el programa. No tiles más pobres. Para entender de dónde surgen está claro, en algunos países, cuántos hogares que estos resultados y cómo están funcionando otros de otro modo serían elegibles no están recibiendo países en general, véase la Tabla , que se centra en beneficios de CCT; información que sería importante programas de asistencia para desempleados y pro- conocer. El análisis debería considerar también el gramas de transferencia condicionada de ingreso en grado de arbitrio en la toma de decisiones sobre la varios países. elegibilidad. Este arbitrio puede introducir riesgos de corrupción y de influencia política en la selección Los errores de exclusión podrían convertirse en de la población objetivo, cosa que los programas un problema más serio con el paso del tiempo. de CCT deben resolver; por ejemplo, asegurando un Aunque en general se considera que los programas criterio claro y transparente de selección, o asegu- de CCT tratan adecuadamente el riesgo de errores rando canales como los comités de ciudadanos para de inclusión (como se describió anteriormente), los cuestionar decisiones. errores de exclusión (es decir, la no inclusión de hogares elegibles) podrían convertirse en un prob- 3. Frecuencia de la recertificación de elegibilidad lema, especialmente en países en los que los pro- gramas se ven limitados por razones presupuestar- Es posible que sea necesario que la recertifi- ias o geográficas. Aun minimizándose los errores de cación de elegibilidad (por ejemplo, la aplicación inclusión ­es decir, si todos los beneficiarios de CCT de una prueba de calificación socioeconómica pertenecen a los quintiles más bajos según la distri- u otra prueba basada en los ingresos) sea más bución de ingresos­ podría haber ciudadanos eleg- frecuente. Como mínimo, los programas de CCT ibles que no sean seleccionados ni reclutados para deben volver a evaluar sus estimaciones sobre la el programa. Esto puede suceder por varias razones. estabilidad de la elegibilidad de los beneficiarios y Primero, muchos países utilizan un sistema de dos la frecuencia de la recertificación. Entre países de fases, que comienza con la selección geográfica la OCDE, es común exigir la recertificación después de la población objetivo que excluye áreas menos de dos años o menos. Éste es también es el caso pobres de la segunda fase de la selección de la po- en el sistema por puntajes Ficha CAS, en Chile. En blación objetivo según el nivel de los hogares. Esto los países de la OCDE, las familias también están asegura la inclusión de personas que viven en áreas obligadas a informar sobre cambios en circunstan- de pobreza concentrada, pero puede excluir familias cias que afecten su elegibilidad. En muchos países pobres que viven en áreas mixtas o de ingresos más de LAC, la recertificación es menos frecuente, a Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe menudo debido a limitaciones de recursos o en la La responsabilidad de informar sobre el capacidad institucional. En muchos lugares y circun- cumplimiento de las condicionalidades tam- stancias, es relativamente improbable que un gran bién varía ampliamente entre programas. Debe número de personas entre y salga de la pobreza en prestarse atención a las repercusiones que esto un período breve, por lo que es más razonable que tiene. En algunos países, la familia debe verificar el los ciclos de recertificación sean más largos. No ob- cumplimiento de las condicionalidades; en otros es stante, no basta con tomar este dato por supuesto; responsabilidad del prestador de servicios llevar un también debe ser verificado. Incluso si las limitacio- registro e informar; y en otros, ambas partes llevan nes de recursos o capacidad realmente impiden que un registro de cumplimiento para obtener un siste- la recertificación se realice con más frecuencia, los ma más seguro. Si bien el hecho de que los presta- directivos deberían comprender las consecuencias dores lleven el registro e informen del cumplimiento de las prácticas actuales sobre los resultados en la de las condicionalidades puede simplificar el pro- selección de la población objetivo. Además, aun ceso administrativo y reducir la tarea que correspon- en el caso de que la pobreza persistiera, no sería de a los beneficiarios, los prestadores generalmente viable desde el punto de vista económico que los tienen poco incentivo para hacerlo y deben recibir programas establecieran beneficios a los que se la ayuda adecuada. En la mayoría de los casos, es tenga derecho de por vida. Por lo tanto la Revisión mucho más difícil verificar el cumplimiento de las recomendó que se considere optar por un sistema condicionalidades de salud que de educación. La flexible de elegibilidad en lugar de por una línea mayoría de las escuelas tienen en funcionamiento dura y rápida (el programa de Jamaica utiliza dicho sistemas de asistencia, y pueden compartir sus lista- sistema). Éste considera la pobreza transitoria y la dos con el programa de CCT. Los centros de salud, naturaleza dinámica de los ingresos familiares, y por el otro lado, frecuentemente se ven obligados tiene en cuenta los cambios repentinos en las es- a implementar nuevos sistemas para el seguimiento trategias para lograr el sustento familiar. de las visitas de beneficiarios de CCT. Suelen ser rea- cios a cumplir con lo que perciben como una nueva 4. Cumplimiento y supervisión de condicionalidades carga. Los programas deben prever y tratar este de- safío de un modo proactivo con el fin de que haya La Revisión encontró que el tratamiento de las más posibilidades de obtener informes precisos y en condicionalidades varía considerablemente entre el momento adecuado. los países. Los sistemas van desde la interrupción automática por incumplimiento hasta algunos "más Finalmente, es importante identificar el punto benignos", como por ejemplo las visitas de los tra- de equilibrio entre los requisitos administrativos bajadores sociales que buscan alentar y facilitar el y la participación. Por ejemplo, en el programa cumplimiento de las condicionalidades (al menos de Estampillas de Alimentos de los Estados Unidos, al principio) a la vez que utilizan la información se pensó que la carga que suponían los requisitos obtenida en estas visitas para mejorar la prestación administrativos desanimaba a participar. Reciente- de servicios. Mientras que la flexibilidad para con mente se ha buscado solucionar este problema quienes no cumplen aumenta de manera obvia el mediante la simplificación de estos requisitos. De riesgo de abuso por parte de los beneficiarios, la manera similar, los gerentes de CCT deben evaluar aplicación demasiado rigurosa puede excluir ben- las prioridades a medida que se toman decisiones eficiarios sin considerar debidamente situaciones sobre la implementación de controles. Los controles particulares. Es importante entender cabalmente extensos pueden reducir algunos de los errores, por qué los beneficiarios no cumplen con las condi- pero también pueden desalentar la participación de cionalidades. Es posible que en algunos casos no aquéllos que de lo contrario serían elegibles. se haya cumplido con los requisitos; pero en otros casos, los servicios pueden no haber estado dis- 5. Mejora en la dirección del programa ponibles (por ejemplo, insuficientes establecimien- tos de salud o educación). Asimismo, es posible que Los riesgos de las contrataciones y adquisicio- los centros no siempre informen de modo preciso nes son bajos, pero se requiere una cuidadosa o completo sobre quiénes recurren a ellos. Lo fun- supervisión de la implementación. Según los ex- damental es que los países necesitan encontrar un pertos externos que participaron de esta Revisión, equilibrio ­y detallar claramente los procedimientos la mayor parte del fraude y la corrupción que se al respecto­ entre la precisión por un lado, y el cos- da en la asistencia social de los EE.UU. sucede en to y la carga de la verificación por el otro. En gener- el contexto de grandes contratos. En general, los al, la mayoría de los países parece haber encontrado programas de CCT incluyen pocos contratos de este un equilibrio razonable a su manera5. Los revisores tipo, aunque hay algunos ejemplos donde la super- sugirieron que contar con más oportunidades para visión de condicionalidades o el proceso de pago el intercambio de experiencias podría ayudar a que se contratan externamente. Los procedimientos ciertos programas encuentren ese equilibrio más normales del Banco se focalizan en la adjudicación eficazmente. competitiva de estos contratos a través de mecanis- 2 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas mos adecuados. Es igualmente importante asegurar · No recepción del pago. Los países necesitan la adecuada supervisión de la implementación de mecanismos para asegurar que los beneficios lo establecido en el contrato y aplicar suficientes sean entregados a los beneficiarios inscritos que sistemas de verificación, ya que los terceros no son cumplen con sus corresponsabilidades. responsables ante los ciudadanos o los participantes · Acceso de regiones rurales a pagos. Las dife- del programa del mismo modo en que lo son los rencias regionales pueden presentar un desafío organismos públicos. La selección del personal para en el desarrollo de los sistemas de pago. Algunas los organismos responsables de las CCT a veces está regiones rurales no tienen acceso a bancos o a sujeta a influencias políticas, aunque en la mayoría sistemas de pago electrónico. Este hecho debe de los casos esto parece no afectar al personal del ser tenido en cuenta desde que se comienza a sector técnico. En cuanto a los proyectos financia- diseñar un sistema. dos por el Banco, las contrataciones y adquisicio- · Selección del sistema de pago. Si bien los nes deben supervisarse atentamente, y estos pro- sistemas de pago con tarjetas de débito pueden gramas requieren la misma atención en lo relativo a proporcionar el mejor modo de obtener una contrataciones y adquisiciones que a cualquier otro rendición de cuentas y facilitar el servicio, con proyecto. los controles adecuados cualquier sistema puede funcionar. Ninguno de los pro- Los procesos de pago impli- cesos de pago descritos para can riesgos relativamente CCT da la impresión de ser no bajos en conjunto, pero ­en viable. Mientras un programa general­ el sistema de mon- conserve rigurosamente la itoreo podría mejorarse. documentación de los flu- La Revisión concluyó que los jos de fondos y cuente con procesos de pago de CCT no procedimientos claros para el parecen acarrear riesgos im- tratamiento de los casos en portantes. Las transferencias que no se realice el cobro o individuales tienden a ser no se reciban los beneficios, pequeñas, y la validación de las decisiones relativas a los las condicionalidades reduce sistemas de pago pueden en gran medida el poten- guiarse por el contexto local y cial uso incorrecto de fondos, dependiendo ­por la infraestructura disponible. supuesto­ de la capacidad de cumplir. Como sea, · Control para evitar fraude por el uso de tar- los programas deben conservar de modo riguroso jetas de débito. Los países que utilizan tarjetas la documentación del flujo de fondos y contar con de débito también deben supervisar sistemática- procedimientos claros para el tratamiento de los ca- mente el uso que se hace de ellas. En Argentina, sos en que no se realice el cobro o no se reciban los por ejemplo, se está llevando a cabo un estudio beneficios. El proceso puede ser evaluado mediante para establecer un punto de referencia compara- procedimientos estándar, que pueden incluir "evalu- tivo entre las tendencias de tarjetas de débito aciones permanentes". de CCT y las tendencias de tarjetas de débito comunes. El hecho de que se hayan denunciado Los procesos de pago en la mayoría de los pro- como perdidas o robadas una cantidad significa- gramas de CCT no parecen acarrear riesgos im- tivamente mayor de las tarjetas de CCT podría se- portantes. Sin embargo, los flujos de fondos (inclu- ñalar un posible fraude vinculado al programa. A ida la no recepción de beneficios) deben controlarse medida que el uso de tarjetas de débito aumenta cuidadosamente. Además, en diversos proyectos en otros países, realizar comparaciones entre hubo sugerencias para mejorar los procesos de con- países podría ayudar a determinar cuáles son los trol de cheques no cobrados y para establecer un mecanismos más eficaces. punto de referencia comparativo entre las tenden- cias de la tarjeta de débito de CCT y las tendencias 6. Fortalecimiento de los sistemas de gestión de de la tarjeta de débito común. La Revisión identificó la información diversos modos de mejorar y hacer más seguros los procesos. A saber: Sistemas de gestión de la información (MIS); co- · Control de los flujos de fondos. No todos los lumna vertebral de los programas de CCT. La Re- países que emiten cheques de subsidio cuentan visión demostró una necesidad general de un marco con métodos sistemáticos y seguros para el con- de trabajo más sólido y coherente para el análisis y trol de su distribución, cobro y procesamiento. diseño de sistemas adecuados. Incluso en el caso de Para reducir el riesgo de robo, todos los pro- que nunca se hubieran dado errores malintencio- gramas de CCT necesitan pautas para controlar nados, se deben adoptar medidas preventivas para la posesión de cheques y para tratar los casos de evitar errores humanos involuntarios. Un método cheques no cobrados. utilizado cubre las categorías de procesos técnicos Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe y gestión, y de riesgos relacionados con las activi- un número de la seguridad social) asignado a cada dades comerciales. Para procesos técnicos y gestión, beneficiario y miembros de la familia. Los sistemas deben diseñarse o revisarse cuidadosamente cuatro de identificación de este tipo aún no se han imple- áreas generales. Dependiendo de la etapa en que mentado en todos los países; su desarrollo consti- esté el proyecto, éstas son () la capacidad y la tuye una prioridad para programas de CCT. estructura del equipo de IT (tecnología de la infor- mación), incluyendo roles y responsabilidades; (2) la 7. Perfeccionamiento de los mecanismos internos infraestructura de los sistemas de IT (adquisición de de control y de corrección hardware y software, y planes de mantenimiento); () el desarrollo y el ciclo de mantenimiento de la La Revisión concluyó que todos los programas IT (entorno y procesos de desarrollo, control de cuentan con evaluaciones de procesos o de op- calidad, producción, y apoyo de producción y man- eraciones contratadas externamente además tenimiento); (4) gestión de riesgos específicamente de las auditorías financieras y las relativas a aplicada a la IT (capacidad de infraestructura del contrataciones y adquisiciones, pero que los pro- país, etc.). Desde la perspectiva de las actividades cesos de evaluación, los circuitos de información comerciales, las principales áreas son () gestión y los mecanismos de corrección internos podrían de datos, información y registros (es decir, la ad- mejorarse7. Los controles al azar pueden resultar ministración de la documentación acreditativa de eficaces para el monitoreo de los programas en cada proceso); (2) administración de la red (es decir, curso. Más que extensas evaluaciones de las opera- normas de servicio y tolerancia por trastornos); () ciones, los controles al azar suelen ser igual de efi- seguridad de la información y control del acceso; caces, y mucho menos costosos, para verificar que (4) transferencias de eventos y datos dentro de cada los programas estén funcionando como se espera. organismo y entre los organismos. Al igual que el diseño retrospectivo, los controles al azar se basan en el principio de que se suele poder Hay que plantearse ciertas preguntas. Por ejem- obtener la visión total mediante la observación de plo, ¿existe una estrategia en caso de desastre? los detalles. Los controles al azar pueden utilizarse ¿Quiénes tienen autorización para acceder a los como una forma interna de evaluación de procesos; datos? ¿Es esto compatible con el diseño de las permiten que los mismos programas corrijan los responsabilidades institucionales? ¿Qué mecanis- problemas a medida que surgen y centrar la aten- mos han sido implementados para detectar y so- ción en cuestiones específicas detectadas por los lucionar transacciones falsas? ¿Son los adecuados, gerentes de los programas. Sería conveniente que se teniendo en cuenta el diseño antes mencionado? llevaran a cabo internamente, ya que la información ¿Qué mecanismos existen para la gestión de datos obtenida probablemente conduzca a una rápida ac- y de registros? ¿Qué mecanismos existen para la ción reparadora. También se destacó la importancia administración del intercambio de información y de de la supervisión interna de los procesos relativos eventos? Finalmente, considerando el equilibrio que a actividades comerciales. Las auditorías deberían debe existir entre el aumento en la responsabilidad estar integradas dentro de las responsabilidades a nivel local y la necesidad de conservar los procesos de una oficina o persona determinada, no ser algo de toma de decisiones y de resolución de problemas que se agregue como una carga adicional. Deben centralizados en cierto modo, ¿cuáles son los req- estar incluidas en la rutina de dirección y utilizarse uisitos mínimos en los sistemas de gestión de la para proporcionar información sobre la calidad de información necesarios para realmente garantizar los procesos en tiempo real. Actividades tales como dicho equilibrio?6 En este marco existen determina- el seguimiento y la evaluación (M&E), las visitas dos mecanismos que incluyen verificaciones de las de campo, las evaluaciones de las operaciones y el bases de datos de los beneficiarios con otras bases seguimiento de los pagos no cobrados, proporcio- de datos (registros fiscales, registros civiles, etc.), nan información sobre la calidad de los controles y auditorías de los sistemas de IT, procesos y bases de los procesos de validación. Esta información puede datos de respaldo, reglas relativas a la autorización ser útil para mejorar los procesos. En síntesis, la para acceder a los datos y gestión de registros. información obtenida en "pequeñas dosis" pero de un modo continuo puede ser un complemento Varios programas verifican las matrículas de de bajo costo para las menos frecuentes auditorías familias comparándolas con bases de datos fis- periódicas. Esto puede mejorar la sostenibilidad y cales, de empleo, del registro civil, etc. De existir eficacia de los controles. la capacidad necesaria, esto se presta para una es- trategia de monitoreo y para generar información Además de los mecanismos discutidos anterior- cuando son necesarias acciones reparadoras. En la mente, se preparó un documento de anteceden- mayoría de los casos, se pueden evitar los costos tes comparativo para obtener ideas de experi- excesivos y la carga administrativa. Este método es encias relevantes de la OCDE. El Cuadro sugiere habitual en muchos países de la OCDE. Requiere varias lecciones, particularmente de los Estados Uni- un número de identificación único (el equivalente a dos y el Reino Unido. 4 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Cuadro 3. Lecciones de la experiencia de la OCDE en el control de error y fraude Un documento de antecedentes sobre la experiencia de la OCDE sugiere diversas herramientas que pu- eden aplicarse de un modo más amplio en la región de América Latina. Por ejemplo, revisiones sobre la base de muestras de las decisiones de elegibilidad (y otros aspectos del programa) se utilizan en el pro- grama de alimentos de los EE.UU (food stamps). El análisis de datos se utiliza para descubrir evidencia de pagos problemáticos. Las actividades de educación y comunicación pública son utilizadas en gran me- dida, al igual que la determinación de objetivos sobre errores y fraude y el seguimiento de la consecución de dichos objetivos. Se puede promover el uso de mecanismos "sencillos", como por ejemplo, informar de sospecha de fraude a través de Internet. Se pueden establecer procedimientos para que los beneficiari- os puedan apelar en caso de que se les niegue la elegibilidad o por otras decisiones tomadas por quienes dirigen el programa. Una lección clave de los casos de países de la OCDE es que medir el fraude y el error, sacar conclusiones de los hallazgos y tomar medidas a nivel público realmente funciona. Los programas han tenido éxito no sólo en reducir problemas, sino también en modificar la aceptación y la actitud de la gente en general hacia el fraude. Se trata de un desafío que también enfrentan muchos gobiernos de América Latina. resolver temas simples en el momento, y estar pre- Una buena dirección, una cultura interna posi- parados para sugerir pasos claros a seguir en asun- tiva y el apoyo adecuado a nivel nacional para tos que estén fuera de su competencia. Las oficinas abordar los desafíos del programa también son locales deberían tener acceso a las bases de datos esenciales. Los sistemas y procedimientos sólidos centrales, permitiendo ­al menos­ que verifiquen no son la garantía de la eficacia de un programa. la condición de los beneficiarios en el sistema. Los El cultivo y el apoyo de la capacidad humana de los beneficiarios necesitan comprender qué prestacio- programas de CCT es tan importante como el desar- nes tienen derecho a recibir en concreto, y cómo rollo técnico y de procedimientos. En algunos casos, buscar soluciones en caso de no recibirlas. el riesgo financiero puede reducirse creando un am- biente dentro del programa en el que no se toleren Algunos programas cuentan con líneas telefóni- ni el más pequeño soborno o fraude. cas de llamada gratuita. Éstas pueden ser efectivas no sólo para reclamaciones y consultas, sino como 8. Mecanismos para incrementar la rendición de un mecanismo de responsabilidad social, ya que el cuentas público puede llamar y denunciar abusos en el pro- grama. En Brasil y Argentina, las líneas telefónicas Los revisores externos señalaron que todos estos de llamada gratuita parecen haber tenido un rol programas tuvieron en cuenta los mecanismos importante. No obstante, no está claro hasta qué de rendición de cuentas en sentidos múltiples, punto esta experiencia debería extenderse a otros inclusive hacia abajo. Esta característica puede países, si se considera la inversión de tiempo y re- ser un punto fuerte siempre y cuando los acuerdos cursos. Pero si existe una línea telefónica de llamada estén cuidadosamente estructurados prestando gratuita, debe administrarse bien para que sea atención a los incentivos y a la definición de roles, eficaz (lo que no siempre sucede en todos los pro- evitando los posibles conflictos de intereses. Los ex- gramas). Deben existir sistemas que canalicen y se pertos externos destacaron la importancia de fortal- hagan cargo de los casos que se denuncian. ecer permanentemente los mecanismos de control de calidad y de corrección (circuitos de información) Una línea independiente para solicitudes de y los sistemas MIS correspondientes para mejorar apelación también reduce las posibilidades de aun más la calidad y seguridad de los servicios. La error. Puede ayudar a un trato más equitativo con Revisión también sugirió algunas áreas con posibili- los individuos, y servir como mecanismo para la dades de mejoras, según se describe a continuación. reducción del riesgo de negar sistemáticamente la Podrían perfeccionarse los mecanismos de reclama- participación a personas que de hecho son elegi- ciones y de solicitudes de apelación. Los programas bles. Puede ser conveniente dar el derecho de que de CCT necesitan desarrollar un sistema claro para las personas puedan apelar a un segundo respon- el tratamiento de reclamaciones. Los destinatarios y sable de la toma de decisiones dentro del organ- el personal del programa deben saber a qué oficina ismo que administra el programa, así como también o a cuáles miembros del personal dirigirse en caso a alguien que sea independiente con respecto a la de tener consultas. Además, quienes respondan las decisión inicial. consultas deberían ser responsables de la resolu- ción de problemas, para reducir así el "ping-pong" La supervisión y la transparencia están estrecha- entre oficinas. Tendrían que tener la autoridad para mente relacionadas. Una práctica conveniente es Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe 5 publicar los datos oficiales de un programa y la infor- gratuita independientes y de foros locales informales. mación sobre los contratos del programa. Esto conserva La evaluación formal es el modo de medir con más det- la transparencia del programa y crea un estrato adicional alle el impacto de un programa. Muchos programas de de responsabilidad pública. También proporciona un in- CCT de América Latina han estado a la vanguardia en cu- centivo para solucionar problemas a medida que surgen. anto a las técnicas de evaluación. Los últimos adelantos La Revisión encontró que es posible mejorar la transpar- en esta área incluyen acciones innovadoras tales como la encia de los programas de CCT, particularmente medi- recolección de datos sobre los beneficiarios que dejan el ante la publicación en Internet de información relativa a programa para determinar su condición y el motivo por los procesos e indicadores. Si los programas monitorean el que lo dejan. Dicha información puede ser muy útil el tipo de indicadores que necesitan seguimiento para para entender los resultados. Las conclusiones obtenidas una administración adecuada, los costos de transparen- a partir de tales estudios han sido un factor importante cia deberían ser mínimos, ya que la información existiría para que estos programas continúen en las diferentes en cualquier caso. Algunos programas de CCT divulgan administraciones de gobierno. De este modo, tanto en sí listados públicos de todos los beneficiarios como un me- mismos como aplicados como herramienta, contribuyen canismo de responsabilidad social. Esto puede mejorar la para que se logre un mayor impacto y sostenibilidad. transparencia y no ha sido una práctica muy controverti- da en la mayoría de los países; sin embargo, los expertos La administración de programas de CCT durante externos aconsejaron que este paso debe ser considerado períodos politizados puede presentar desafíos may- cuidadosamente y en el contexto de las prácticas cul- ores, relacionados con la responsabilidad social y la turales de cada país en lo que se refiere a la privacidad y transparencia. Los programas de CCT juegan un papel confidencialidad. importante en las políticas sociales de muchos países. Con frecuencia tienen un lugar destacado en los debates Los mecanismos de responsabilidad social pueden políticos, que suelen ser más intensos justo antes de las complementar la supervisión y la auditoría. En gen- elecciones. En varios países, el Banco Mundial ha traba- eral, la Revisión encontró que esta área amerita mayor jado con los directivos y las personas encargadas de for- análisis y mejoras. Algunos programas de CCT cuentan mular las políticas, para contribuir a establecer medidas con un sistema de consejos consultivos ciudadanos o para la etapa previa a las elecciones con el fin de mini- municipales. En algunos casos, sin embargo, los roles mizar el riesgo ­y también la percepción­ de influencia y la autoridad de estos consejos consultivos no están política en las CCT y otros programas de ayuda social. bien definidos. Si bien este método puede ser eficaz Estas medidas han incluido auditorías adicionales, el con- para incluir voces públicas y para mejorar la rendición de gelamiento de nuevas inscripciones a los programas de cuentas en el programa, no funciona sin un conjunto de CCT durante tiempos de campaña (esto reduce el riesgo, responsabilidades bien definidas y la participación activa y evita incluso la apariencia, de acusaciones de "compra en la administración del programa. Para reducir el riesgo de votos"), y el aplazamiento de ciertos tipos de publi- de corrupción y manipulación, los programas deben ase- cación acerca de los programas de CCT para después de gurar mecanismos equilibrados y objetivos para la selec- las elecciones. En muchos países en los que trabaja el ción de los miembros de los consejos consultivos locales. Banco Mundial, los equipos de trabajo pueden utilizar El grado de arbitrio en la toma de decisiones relativas a tecnología para seguir de modo sistemático los artículos la inclusión y exclusión necesita un seguimiento. de la prensa. Los datos extraídos pueden utilizarse para obtener indicadores de la percepción pública. Dichos in- En general, los expertos externos han considerado dicadores suelen ser útiles para identificar y analizar ries- los mecanismos de responsabilidad social como com- gos políticos específicos. plementos, no sustitutos, de las auditorías formales y los controles internos. Para crear incentivos para 9. Mejoras en la gestión financiera y la auditoría ejercer la crítica y el control de las actividades de otros, cada persona involucrada requiere de un rol definido Los elementos básicos generales de un programa de CCT en el proceso de supervisión; se debería alentar a estas exitoso, no son intrínsecamente diferentes a los de los personas a la toma de posiciones complementarias. En otros programas que se apoyan en las operaciones del algunos países, ya están en funcionamiento los mecanis- Banco Mundial. En los casos en los que la gestión finan- mos de responsabilidad social y los consejos locales de ciera del organismo de ejecución ya es satisfactoria, sólo monitoreo en otros programas. Cuando sea posible, los es necesario fortalecer los controles internos tradiciona- mecanismos de rendición de cuentas deberían ser parte les. Pueden extenderse mediante requisitos de rendición de la estructura general de la administración del sector de cuentas y presentación de informes adicionales; por público, no paralelos, o específicos para el programa o el ejemplo, el seguimiento de los pagos a los individuos o proyecto. Los defensores comunitarios pueden ser con- la reconciliación de pagos efectuada por agentes. Cu- siderados también. Con mucha frecuencia, los beneficia- ando el organismo de ejecución es nuevo o sus recursos rios de prestaciones públicas no se sienten "con derecho" son escasos, el diseño de proyecto debería incluir ele- a reclamar cuando no reciben el servicio de calidad que mentos para fortalecer la capacidad institucional en gen- merecen. Los defensores comunitarios pueden abordar eral, y las prácticas de gestión financiera en particular. En tales situaciones a través de líneas telefónicas de llamada la medida de lo posible, estos elementos deberían incluir 6 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas métodos que ayuden a sistematizar las conciliaciones de es se centran demasiado en los números, en lugar de de- bases de datos utilizadas para los pagos de los benefi- sarrollar la capacidad de investigar y corregir problemas. ciarios elegibles. También es importante recordar que los Los programas de CCT deben considerarse como prio- sistemas de gestión financiera dependen de la calidad de ridades de largo plazo del gobierno. No tienen límites los sistemas de información en general, por lo que un MIS de tiempo, como sucede con los proyectos de inversión (sistema de gestión de la información) confiable es crucial "normales". Durante la evaluación, es importante delin- para una gestión y auditoría financieras adecuadas. ear un rol para las instituciones supremas de auditoría, así como también asegurar la auditoría interna adecuada Debe evitarse la tendencia a realizar "auditorías ex- entre los organismos que ejecutan los programas de CCT. cesivas". Una cuidadosa evaluación de riesgos debería También se señaló que en el contexto de los préstamos identificar los riesgos reales. Los términos de referencia del Banco Mundial, las auditorías no deberían ser utiliza- para las auditorías deberían focalizarse únicamente en das como mecanismos de desembolso previo (ex-ante); esas áreas. Los métodos simplistas suelen proporcionar sino como sistema de verificación posterior (ex-post). muy poca seguridad adicional más allá de la que propor- cionan las auditorías financieras. Las auditorías deberían Se pueden utilizar una amplia variedad de mecanis- observar los problemas generales relativos a la admin- mos ­de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba­ istración del programa. Deberían utilizarse como herra- para mejorar la gestión financiera de los programas mientas de gestión, más que como simples "ejercicios de de CCT. En la Tabla 2 se sintetizan algunas ventajas, des- suma y resta". La Revisión concluyó que los países a vec- ventajas y ejemplos de cada uno. Tabla 2. Ventajas y desventajas de los mecanismos de control y de rendición de cuentas seleccionados Mecanismos Ventajas Desventajas País De arriba hacia abajo Instituciones supremas de Recursos, sistemas del país, es- ILa influencia/eficacia depende Casi todos los países de LAC auditoría tándares internacionales de su posición en el país Centros de llamadas (Call Servicio al cliente, importante en Necesita funcionar muy bien, Argentina,Brasil centers) entornos descentralizados, ren- o puede tornarse contraprodu- dición de cuentas, monitoreo cente Fiscalias Rendición de cuentas, consecuen- Impacto limitado, pocos casos, Argentina cias para la corrupción costoso Controles al azar Manejable, proporciona infor- Ninguna, en realidad. Colombia, Argentina mación rápida sobre la implemen- tación Verificaciones mediante la Bajo costo, rápido Necesidad de contar con de- Argentina comparación de bases de terminados requisitos técnicos datos (identificación única, recursos informáticos y habilidad para manejarlos) Auditorías concurrentes Proporciona información a tiempo, Relacionadas con costos Argentina sobre la que se puede actuar en el corto plazo Libre acceso público a la Transparencia, no costoso dado Cuestiones de privacidad Brasil información sobre el pro- que el programa debería tener in- grama formación Evaluación Modo más básico de rendición de Retrasos en resultados, costoso Colombia, Brasil, Argentina cuentas, independiente hacerla en todos lados De abajo hacia arriba Comisiones barriales Aprovecha habilidades/compromi- Depende de voluntarios, necesi- Argentina, Brasil y municipales con so en algunos lugares, quizá más dad de definir claramente su rol, participación de la cercano a beneficiarios no se compensan las debilidades sociedad civil y de los generales beneficiarios Comités de madres Potenciación de beneficiarios, Depende de voluntarias, pueden Colombia cercano a clientes, fuerte interés convertirse en "intermediarias" personal. Organizaciones de la Un tercero, cercano al destinatario Potencial conflicto de intereses, Argentina, El Salvador sociedad civil ¿líneas de rendición de cuentas? Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe Notas 1. La eficacia de la rendición de cuentas mutua se me- jora mediante los comités de supervisión formados por ciudadanos en Colombia y los promotores capacitados con fines comunitarios en México. En programas de CCT más recientes en otras regiones se emplean prácti- cas similares. 2. Para un análisis más exhaustivo sobre el diseño ret- rospectivo, ver Richard Elmore, 1980, pp. 601­16. 3. Castañeda, Lindert, et ál., 2005. 4. Tal como se explica más arriba, el Plan Jefes y Jefas de Hogar de Argentina se diferencia en varios aspectos importantes de otros programas de CCT en LAC. 5. Debe observarse que en casos en los que el Banco financia transferencias, se presta especial atención a los mecanismos para conciliar bases de datos sobre elegibilidad, incluyendo el cumplimiento de condicio- nalidades importantes. Las bases de datos de pagos ayudan a asegurar que los sistemas sean capaces de identificar y rectificar errores antes de que los presta- tarios soliciten el reembolso del Banco. Si las discrepan- cias no se encuentran en la etapa de conciliación pero sí en las auditorías financieras y de procesos (o por cualquier otro medio), el Banco solicitará que el pres- tatario reembolse un monto igual al que se le entregó equivocadamente. 6. Puede solicitarse un documento de información básica sobre temas de sistemas de información. Para profundizar en este estudio, un equipo de expertos en tecnología de la información del Banco Mundial está desarrollando un conjunto de herramientas de MIS es- pecíficas para los programas de CCT. 7. Para obtener información más detallada sobre los mecanismos formales de control y supervisión espe- cíficos, ver los estudios de caso. Una mayor sistem- atización de los diferentes modelos y experiencias es aún un área potencial de investigación y análisis. 8. Puede solicitarse un documento de antecedentes so- bre temas de gestión financiera. Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas IV. Resumen y próximos pasos La Revisión destacó lo valioso de compartir ex- La Revisión identificó un espectro de posibles periencias entre los países y de incorporar par- mejoras para los programas de CCT, incluyendo ticipantes externos neutrales para contar con sugerencias para programas particulares. Las nuevas perspectivas. En general, los mecanismos principales recomendaciones que básicamente se de control básicos y de rendición de cuentas pa- aplican a los programas de CCT son: recen estar funcionando en los programas de CCT · Diseño institucional. Definir claramente las aquí analizados. No se advirtieron cuestiones que líneas de autoridad y de rendición de cuentas requirieran atención urgente. Esto obviamente no para el programa, incluyendo la administración y significa que no haya diferencias de rendimiento, o prestación de servicios. Asegurar el alineamiento que no espacio para mejoras. El Banco debe con- de la estructura de incentivos y de financiamien- tinuar apoyando a sus clientes en el perfecciona- to, particularmente en lo relativo a responsabili- miento de todos los aspectos de la administración dades intergubernamentales. Identificar riesgos y del programa, especialmente en lo relativo a los medidas reparadoras para las fallas en el diseño. sistemas de gestión y de información. Las respon- · Selección de la población objetivo. Concentrar sabilidades institucionales deben estar claramente más atención en posibles errores de exclusión definidas y alineadas con incentivos para todas las (no inclusión de hogares elegibles) y considerar partes. Los programas de CCT deben ser sistemáti- la necesidad de una recertificación de elegibili- cos en el uso de los mecanismos de rendición de dad más frecuente. cuentas. Además, la Revisión advirtió que los prob- · Condicionalidades. Ayudar a los países a bal- lemas cambiarán y evolucionarán con el paso del ancear la precisión con el costo y la carga de tiempo. Una vez que los problemas de la puesta la verificación; centrar más la atención en los en marcha han sido encauzados adecuadamente, motivos de incumplimiento y reconocer el punto otras cuestiones pueden adquirir mayor relevancia, de equilibrio entre la carga administrativa y la como por ejemplo, los errores de exclusión. Una participación. implicación práctica para los proyectos del Banco · Procesos de pago. Mejorar el control de los Mundial es que es vital continuar analizando y ac- flujos de fondos y los procedimientos de control tualizando la evaluación de riesgos mientras dure asociados, en especial los casos en que no se cada proyecto, en lugar de simplemente actualizar reciba el pago. los índices de riesgo identificados al comienzo. Esto · Sistemas de gestión de la información. Fortal- debería hacerse con periodicidad durante la etapa ecer los marcos para el análisis y el diseño de los de supervisión del proyecto de cada programa, así sistemas MIS; columna vertebral de los pro- como también en el método intersectorial tal como gramas de CCT. Promover (cuando sea posible) la se utilizó en esta Revisión, como parte de la revisión verificación de matrículas mediante la compara- periódica de la cartera. ción con otras bases de datos. · Control de calidad interno. Ampliar la evalu- Durante la etapa de supervisión, también se ación del proceso, los circuitos de información debe considerar hacia dónde se espera que evo- y los mecanismos de corrección dentro de los lucionen estos programas en el largo plazo; por programas, especialmente a través de controles ejemplo, hacia el modelo Solidario chileno, o ha- al azar. cia el programa de Seguro de Empleo y Capaci- · Rendición de cuentas. Fortalecer los mecanis- tación de la Argentina. Entonces, otros temas se mos de reclamaciones y solicitudes de apelación, tornan más críticos; por ejemplo, las habilidades de y promover la transparencia con la publicación quienes aconsejan a los clientes, una mejor coordi- de los datos del programa. nación entre los programas de asistencia social y las · Gestión financiera y auditoría. Asegurar que estrategias más amplias para la creación de fuentes las medidas de control tradicionales incluyan los de trabajo y la inserción laboral de los beneficiarios. requisitos de rendición de cuentas y presentación Asimismo, es fundamental centrarse en la relación de informes relacionados con pagos. Focalizar las que existe entre los programas de CCT y la eficacia auditorías en las áreas de riesgo. Delinear un rol en la prestación de servicios asociada con las corre- para las instituciones supremas de auditoría. sponsabilidades, así como también en los objetivos · Contrataciones y adquisiciones. Supervisar más amplios de política social y en los instrumentos atentamente la implementación de contratos de disponibles en los países. servicios importantes. Innovaciones Operacionales en América Latina y el Caribe En la Revisión y la discusión subsiguiente con el ión con acontecimientos relacionados con esta área LCR se destacaron un número de áreas que pre- que tengan lugar a nivel regional o internacional. cisan mayor atención y análisis. A saber: · Uso de este informe como lista de control ************ (checklist) para identificar y supervisar los riesgos específicos más significativos en lo relativo a Notas mecanismos de control y de rendición de cuentas para cada programa. 1. Luego de esta revisión, todos los equipos de trabajo · Atención constante a lo aprendido de la experi- de LCR de proyectos del Banco que apoyen Programas encia de la OCDE. de CCT prepararon tablas en las que se identifican · Cuestiones de diseño institucional, incluyendo riesgos, condición actual, indicadores que deben super- aplicaciones prácticas del método de "diseño visarse, medidas preventivas y soluciones. Para proyec- retrospectivo". tos en períodos previos a elecciones, se prestó especial · Problemas potenciales relacionados con la exclu- atención a las medidas que se utilizaron para minimi- sión. zar la politización ­o la politización percibida­ (ver dis- · Conexiones más amplias entre programas de CCT cusión sobre "La Administración de Programas de CCT y la administración del sector público. durante períodos politizados", más arriba). · Integración de los mecanismos de supervisión 2. Tal como se mencionó más arriba, un equipo de social (por ejemplo, en qué pasos del proceso, técnicos especializados en informática del Banco se en- cómo integrarla en los mecanismos formales de cuentra trabajando en un conjunto de herramientas de control, cómo sistematizar la responsabilidad MIS específicas para los programas de CCT. social). · Cómo profundizar las relaciones entre los programas de CCT y los demás programas de protección social y políticas sociales. · Un trabajo más detallado sobre sistemas de gestión de la información en general y registros del programa en particular2. · Mecanismos de control de calidad internos, y libre acceso público a los indicadores de las op- eraciones y las supervisiones. · Trabajar sobre economía política, especialmente sobre las dimensiones más amplias de la conduc- ción. Una visión que relacione las estrategias de comunicación para los programas de CCT. · Mayor sistematización de los distintos modelos y experiencias en lo que concierne a los mecanis- mos de supervisión y control, tanto externos (incluyendo instituciones supremas de auditoría) como internos. Con la sistematización de los riesgos proporcio- nada por esta Revisión, el siguiente paso para los equipos de trabajo y la dirección del LCR, es incluir a nuestros clientes en la discusión. Hay muchos motivos para hacerlo, y uno de ellos es la experiencia práctica que tienen. El equipo que re- alizó esta Revisión actualmente trabaja con el per- sonal en otras partes del Banco para entablar una relación con clientes y otras partes interesadas, para compartir experiencias y promover el aprendizaje mutuo. En gran medida, estas actividades, así como otras identificadas anteriormente, entrarán dentro de los presupuestos aumentados para la supervisión (o preparación para nuevas actividades) de estos proyectos, incluyendo la consolidación de algunos recursos para financiar el análisis entre los program- as. El equipo también trabaja para movilizar recur- sos adicionales para esta actividad, quizás a través del presupuesto destinado a educación, o en conex- 20 Mecanismos de control y de rendición de cuentas en programas de transferencias monetarias condicionadas Referencias Attanasio, Orazio, Erich Battistin, Emla Fitzsimons, Alice Mesnard y Marcos Vera-Hernandez. 2005. "How Effec- tive are Conditional Cash Transfer Programs?" Institute for Fiscal Studies, Londres. http://www.ifs.org. uk/bns/bn54.pdf Attanasio, Orazio y Alice Mesnard. 2005. "The Impact of a Conditional Cash Transfer Programme on Consump- tion in Colombia." 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