lnforrneNo. 42665-PY RepQbIicadel Paraguay Educaci6n Media en el Paraguay Logros, Opciones y Desafios 7 de Febrero de 2008 Unidad de Gesti6ndel Desarrollo Humano Unidad de Gesti6n de Paisespara Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Oficina Regional para Am6rica Latina y el Caribe Documento del Banco Mundiat TASADE CAMBIO (7de febrerode 2007) US$1,00=Guarani5,080 PESOS Y MEDIDAS:Sistema m6trico AGOFISCAL:1de enero-31de diciembre SIGLAS Y ABREVIATURAS ANEAES Agenaa Nacional de Evaluacidny Acreditaci6n de la Educaci6nSuperior BID BancoInteramericanode Desarrollo BM Banco Mundial CARE ConsejoAsesor de la Reforma Educativa CONEC ConsejoNacionalde Educacibny Cultura CPES CentroParaguayode Estudios Sociol6gicos DGEEC Direca6n Generalde Estadisticas,Encuestasy Censos DGGEA Direcci6nGeneralde Gesti6n Escolar Adrninistrativa DGPEC Direcci6nGeneralde PlanificacihnEducativa y Cultural EEB Educaci6n Escolar Bhsica EM Encuesta Integradade Hogares EM EducacibnMedia EMA Educaci6nMedia Abierta EPH Encuesta Permanente de Hogares GoP Gobiemode Paraguay HlID Harvard Institutefor International Development IFD Institute de Formaci6nDocente JICA JapanInternationalCooperation Agency LLECE LaboratorioLatinoamericanode Evaluaci6n de la Calidadde la Educacibn MEC Ministeriode Educaci6ny Cultura MEN Mapa Educativo Nacional MERCOSUR Mercado Comh del Sur OCDE Organizaa6npara la Cooperad611y elDesarrollo Econ6mico PCF Principal Component Factors PEI Proyecto Educativo Institutional PIB ProdudoIntemo Bruto PEA Programmefor Internacional Student Assessment SIEC Sistema de Informaci6nde EstadisticaContinua SNEPE Sistema Nacionalde Evaluation del Proceso Educativo TIMSS Trends in International Mathematicsand Science Study UNESCO United Nations Educational, Scientificand Cultural Organization WDR World Development Report INDICE .. RESUMEN EJECUTrVO............................................................................................................. . 11 1. Introduction y marco conceptual.................................................................................... 1 . 1.1El papel del capital humano en el crecimiento econ6micoy el desarrollosocial.....2 1.2 Sobrela pertinencia del estudio ....................................................................................... 4 2. Contexto econ6mico y social en Paraguay (1995-2005)............................................... 7 2.1Indicadores macroecon6micos .......................................................................................... 7 2.2 Indicadores demogrAficos................................................................................................. 8 2.3Indicadores del mercado laboral.................................................................................. 9 2.4 Indicador de desigualdad ................................................................................................ 11 2.5 Indicadores de pobreza.................................................................................................... 12 3. El sector educativo paraguayo: su estructura, la reforma y las tendencias en la ultima decada...................................................................................................................15 3.1 Contexto educativo en Paraguay ........................................................................... 15 3.2 La reforma: documentos claves y objetivos de politica educativa......................18 3.3 Tendencias en el sector educativo desde el inicio de la reforma........................ 21 3.3.1 Cobertura................................................................................ ......................... 21 3.3.2 Eficiencia......................................................................................................... 25 3.3.3 Equidad........................................................................................................ 28 3.3.4 Calidad ...............................................................................................................31 3.3.5 Gasto public0 en education ............................................................................. 31 4. Areas de analisis en la Educacion Media .................................................................... 38 Oferta y demanda en la Educacion Media ......................................................................... 41 4.1 Oferta educativa .............................................................................................................. 41 4.2 Demanda por educaci6n ................................................................................................. 48 4.3 Importancia de las intervenciones focalizadas ............................................................ 52 4.4 Cobertura: la importancia de la distancia a la instituci6n.......................................... 53 4.4.1. Asistencia a la instituci6n ................................................................................ 53 4.4.2. Promoci6n en 10sestudios............................................................................. 57 4.4.3. Resultados ....................................................................................................... 58 4.5. Equidad: Evaluaci6n del Programa Sostenible de Becas..................................... 58 4.5.1. Focalizaci6ndel Programa .......................................................................... 60 4.5.2. Resultados e impactos del Programa de Becas............................................62 4.5.3. Resultados ......................................................................................................... 64 4.6. Ca1idad:Docentes ................................................................................................. 65 4.6.1. Perfil de 10sdocentes y concentraci6n de carga horaria docente en la Educaci6n Media ............................................................................................................... 67 4.6.2. La formaci6n de docentes: Institutos de Formacion Docente .................... 75 4.6.3. Resultados ......................................................................................................... 80 5. Modelos financieros ....................................................................................................... 81 Escenario 1:Statu quo .............................................................................................................. 82 Escenario 2: Ejiciencia ............................................................................................................ 82 Escenario3: Intervenci6ncombinada....................................................................................... 83 5.1 Resultados......................................................................................................................... 84 6 . Conclusiones ................................................................................................................... 86 Areas de investigaci6nfutura ................................................................................................... 89 7. Referenciasbibliograficas...................................................................................................... 93 Anexo1: Estadisticas................................................................................................................. 100 Anexo2: Modeloeconomdtricode ofertay demanda para la Educaci6n Media.............102 Anexo3: Resultadosdel modelo economdtricode ofertay demanda por la Educaci6n Media.............................................................................................................................. 106 Anexo 4: Selecci6nde beneficiariosdel Programade Becas...............................................110 Anexo5: Metodologiade la evaluaci6nde impact0del Programa de Becas....................112 Anexo 6: Anexo analitico de docentes.................................................................................... 114 Anexo 7: Glosario de tdrminos ............................................................................................... -116 Anexo8: Profesionalesque participaronen el procesode consultapresencial y a distanda del EstudioSectorial.................................................................................... 118 Figuras Figura1: Renta per capita en Paraguay. relativo a1promediolatinoamericano 1960.2004 ..................................................................................................7 Figura 2: Ciclo econ6micoy ciclo politico. 1982-2005.............................................................. 8 Figura 3: Tasa de desempleototal nacional. 1995-2004......................................................... 10 Figura 4:Salario medio por afiosde educaci6n. 1992-2005.................................................. 10 Figura 5: Coeficiente de Gini de ingreso. Comparaci6nregional. 2003.............................. 11 Figura 6: Evoluci6n de la pobrezaen el Paraguay. 1997-2005............................................. 12 Figura 7: Porcentaje de la poblaci6n con menos de US$2 a1dia. Comparaci6n regional, 2003.................................................................................................................... 13 Figura 8: Estructura del sistema educativonacional paraguayo........................................ 17 Figura 9:Total de alumnos matriculadospor nivel y tasas brutas de matricula. 1995-2005..................................................................................................................... 22 Figura10: Promedio de aiios de educaci6n de la poblaci6nde15 ai7osy mas. 1992 y 2002 ................................................................................................... 22 Figura11:Tasas brutas y netas de matricula por nivel. 1995-2005...................................... 23 Figura12: Tasas netas de matricula. MERCOSUR y Latinoamdrica. 2003....................24 Figura 13:Tasa de repetici6n. abandon0 y retenci6n. EEB y EM. 1995-2004..................... 25 Figura14: Perfilesde rendimiento1995-2005......................................................................... 26 Figura15: Tasas de repetici6n y abandon0 primaria y media. 2003...................................27 Figura16: Tasas netas de matriculaen la Educaci6nMedia. urbana y rural. 1995-2005.27 Figura 17:Tasas netas de matriculay abandono en zonas urbanas y rurales por nivel educative.2005................................................................................................................. 28 Figura18: Tasas netas de matriculay abandono por quintil de ingresoy nivel educativo. 2005 ........................................................................................................................... 29 Figura19: Tasas netas de matricula y abandono por idioma hablado en el hogar y nivel educativo,2005........................................................................................................ 29 Figura 20:Tasas netas de matrimla y abandon0 por g6neroy nivel educativo, 2005......30 Figura 21: Gasto publicoen educacion como porcentajedel PIB (endolares constantes),1995-2005.......................................................................................... 31 Figura 22: Gasto publicoen educacion,2004........................................................................ 32 Figura 23: Distribucion del gasto publico por nivel,1995-2005.......................................... 33 Figura 24: Distribucion del gastopublico por actividad,1995-2005................................... 34 Figura 25:Salario mensualmediode docentesen EEB y EM.Salario minimo, 1995-2007............................................................................................................................. 35 Figura 26: Gasto publico y privado en educacion, para el total de la EEB y EM, 1997-2004............................................................................................................................. 36 Figura 27: Marco analitico para el estudiode limitantesdel acceso a la Educacion Media...................................................................................................................... 40 Figura 28: Numero de establecimientos,publicos, privadosy subvencionados, 1995-2004................................................................................................................. 42 Figura 29: Variation en el numerode institucionespor departamento,1995-2005.......... 42 Figura 30: Coberturaen la EducacionMedia y numero de establecirnientospor estudiante, por distrito, 2002.................................................................... ...........45 Figura31: Distribucion de la distancia media entre institucionesde EEB y EM mas cercanas......................................................................................................... ......... 46 Figura32: Porcentaje de institucionesde EEB por distancia entre centroseducativosde EEB y EM mas cercanos........................................................................... ..........47 Figura 33: Increment0de salarioasociadocon un aiio adicional de educacion,urbano- rural y hablantesde guarani,1997-2004........................................................... 49 Figura 34: Retornosa la educaci6n por nivel,1997-2004..................................................... 50 Figura35:Probabilidadde asistir a la EM asociadacon la distancia a la institucionde EM mas proxima, 2005....................................................................................... 54 Figura 36: Probabilidadde asistir a la EM asociada con la distancia a la institucion de EM mas proxima, controlandopor caracteristicasde la persona, el hogar e institucioneducativa mas prbxima, 2005........................................................... 55 Figura37: Cambio en la probabilidad de asistir a una institucionasociadoa la distancia, a la institucioneducativade EM mhs prbxima, controlandopor caracteristicas de la persona, el hogar e institucioneducativa mas prbxima, 2005................. 56 Figura 38: Cambioen la probabilidad de progresaren el nivel de estudiosasociadocon la distanciaa la institution educativa de EM mas proxima, controlandopor caracteristicasde la persona, el hogar e institucioneducativa masproxima, 2005....................................................................................................................... 57 Figura 39:Tasas de matriculaci6nde estudiantes preseleccionadosy no preseleccionados del PrograrnaSostenible de Becas, 2004-2006.................................................... 62 Figura40: Tasas de aprobadopara estudiantespreseleccionadosy no preseleccionados del Programa Sosteniblede Becas, 2004-2006.................................................... 63 Figura 41: N6mero de docentesen la EducacionMedia, 2001-2005................................... 68 Figura 42:Cargahoraria de 10sdocentes en una instituciony en todaslasinstituciones, 2006......................................................................................................................... 70 Figura43: Porcentajede docentes por numero de institucionesdonde imparten clase. 2006 ......................................................................................................................... 71 Figura44: Concentration de carga docente por aiios de experiencia. instituciondonde imparten el mayor numero de horas. 2006.......................................................... 72 Figura45: Porcentajede docentes taxi y de planta por tamaiio de la institucion. 2006... 73 Figura 46: Porcentajede rubros por mateiia e institution.2006.................................... 74 Figura47: Factoresde 10sIFD asociados a1desempefio de sus alumnos. 2005................. 79 Figura48: Marco para el anhlisisde intervenciones.............................................................. 91 Figura49: Proceso de selection de beneficiarios. Programa de Becas ..............................111 Lista de tablas Tabla1:Nfimero de institucionesoficiales. docentes y experiencia de docentes por nivel. segcin departamento. 2005................................................................................................ 43 Tabla 2:Salario medio por nivel educativo.1992-2005........................................................ 50 Tabla 3: Gasto medioen educaci6ncomo porcentaje del ingreso total familiar. por nivel y por zona urbano rural. 2001-2005................................................................................. 51 Tabla 4: Composici6ndel gasto educativo. por nivel y zona urbano rural. 2000 y 2005.52 Tabla 5: Caracteristicasde 10sestudiantes postulantes no preseleccionados. preseleccionadosy becados. 2003.................................................................................... 60 Tabla 6: Caracteristicasde 10sestudiantes becadoscomparados con la poblaci6n de la misma edad......................................................................................................................... 61 Tabla 7: Resultadosdel impact0del programa de becas sobrela probabilidad de matricularse. aprobar y graduarse. 2004-2006.............................................................. 64 Tabla8: Numero de docentesen la Educaci6nMedia. por nivel educativo. afiosde experiencia. tip0 de instituci6ny turno. 2006................................................................ 67 Tabla 9: Caracteristicasde 10sdocentesde Educaci6nMedia. 2001-2005.............................. .............................................................................................................................................. 69 Tabla10: Caracteristicasde 10sIFD segin sus alumnos, 2005............................................. 77 Tabla11: Costoestimado escenario1:Status quo ................................................................... 82 Tabla12: Costoestimado en el escenario2: Eficiencia.......................................................... 83 Tabla13: Costoestimado en el escenario 3: Intervenci6ncombinada................................ 84 Tabla14. Matricula por nivel, 1995-2006............................................................................... 100 Tabla15.Tasas brutas y netas de matriculapor nivel, 1995-2005..................................... 100 Tabla16 .Tasas netas de matricula, comparaci6nregional, 2003-2004 ............................. 100 Tabla17: Tasas brutas y netas de matricula, urbanas y rurales,1995-2005...................... 101 Tabla18. Matricula por tip0 de instituci6n,1995-2004 ....................................................... 101 AGRADECIMIENTOS Este informe ha sido preparado por un equipo del Banco Mundial en conjuntocon distintas direccionesdel Ministeriode Educaci6n y Cultura de Paraguay (MEC). Por ei Banco Mundial, el equipo estuvo conformado por ~lekandriaValerio (lider de estudio), Pedro Cerdh-Infantes, Graciela SQnchezMartinez, Myrna Machuca-Sierra, Juan Prawda y ThomasOtter. Eduardo VPlez-Bustillo (Gerente del Sector Educaci6n1 Departamento de Desarrollo Humano, Regi6n de AmPrica Latina y el Caribe), Jesko Hentschel (Lider Sectorial de Desarrollo Hurnano para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay) y Jennie Litvack (Economista lider de Desarrollo Humano para AmPrica Latina y el Caribe) supervisaron el desarrollo del estudio. Por el Ministerio de Educaci6n y Cultura, el equipo estuvo integrado principalmente por: Eva Fleitas de Virgili (DirectoraGeneral de Planificaci6n Educativa y Cultural), Marina Velazco (Coordinadora TPcnica -UCP-MECDIRF), Nanqr Benitez (Directorade Curriculum), Mirna Vera, Margarita Sanabria, I v h Gonzhlez y Slalvadora Gimenez(EspecialistasUCP-MEC-BIRF). El estudio se elabor6 bajo 10s lineamientos proporcionados por Maria Ester JimPnez(Ministrade Educaci6n)y Marta Lafuente(Viceministra de Educaci6n). Cabe reiterar que el anhlisis en que se sustenta este reporte fue elaborado de manera participativa bajo la modalidad presencial y a distancia, proceso en el que participaron instancias del nivel central y departamental del MEC, miembros del Consejo Nacional de Educaci6n y Cultura (CONEC), organismos de coolperaci6n internacional como el Banco Interamericano de Desarrollo(BID)mediante la geirencia de Gustavo Cuadra y miembros de organismos de la sociedad civil. En el Anexo 8 figura la lista de otros actoresinvolucrados. Finalmente, el equipo agradece 10s aportes recibidos durante toda la. fase de consults. Ministerio de Educacidn y Cultura El Ministerio de Educacidn y Cultura ha niko ojerovia BIRF rehe ha ojerure encomendado a1BIRF un estudio que ichupe omyakhi h a p 5 petei sefiale la situaci6n real de la educaci6n tembiapo ojejeporekahape marandu en Paraguay, que refleje las condiciones rehe he'iva aiietehape mba'eichaitkpa favorables y desfavorables en la ofieihina ha mba'dpa ojejapo por5 Educaci6n Media.De esta manera, se ha tkr5ofiemyatyr6va1er5 elaborado el presente estudio, el ma1ha ofiehekombo'ekudvo mit5rusu ha sido posible con la participaci6n mit5kufia paraguaiguiipe. inteligentede profesionalesdel sector Updichaniko, ofiembohape ko educativodel pais conjuntamentecon tembiapo ha ipype ojykeko mbarete asesores extranjeros.Tras la revisi6n y ojuehe heta tekove katupyry tet5 validacion del mismo se presenta a la ambuegua ha hendivekuera ko'apegua sociedad en general. avei. Pdina ko1ag5, opamavo ha ojehecha rire oi por5ha ko tembiapo, El Ministerio de Educaci6n y Cultura ojekuaauka ko kuatia rupive. expresa su agradecimiento a1 BIRF por el trabajo realizado y, a1dar a conocerlo, MEC omboaguyje BIRFpe ko ratifica el compromiso de generar tembiapo rehe ha, omys5ivo mejores condiciones de aprendizaje y maymava oikuaa hagu5, omel$ ifiel$ desarrollo efectivo a travds de la ojesareko por5tahaipype he'iva rehe educaci6n. h& upkicha,ijaguarAramo jepe heta mba'e ojehupytymahagukre, ohechakuaa avei heta mba'e gueteri ombohape por5veva1er5 ohovo mit5kufia ha mit5karia1yparaguai rehehape. MEC, 10 de diciembre de 2007 RESUMEN EJECUTIVO En 10s ultimos 20 afios, la mayoria de 10s paises latinoamericanos pusieron en marcha intensas reformas a sus sistemaseducativos, mismas que ademasde haber producido 10s consensos y las politicas publicas que orientanel proceso, tienen la caracteristi.cade ser en todos 10scasos, resultadosde profundasreflexiones sobreel papel de la educaci6nen el desarrollo economicoysocialde un pais. El caso paraguayo no es la excepci6ny despubsde 35 aiiosde dictadura, el Gobierno de Paraguay (GoP)inici6la reforma educativamAs ambiciosa de su historia. A poco mas de diez aiios de su inicio, se observan logros trascendentes tales como un increment0 significative del promedio de escolaridad de la poblaci6ny la ampliaci6nde la cobertura del sistema educativoen zonas rurales. Sin embargo, todavia hay retos importantes para el pais, siendoel principal, el de continuar con la expansionde un sistema educativoque incorpore dentro de sus lineamientos clave, la equidad en el acceso de 10s mas desfavorecidosyel mejoramiento continuo de la calidad. El presente estudio tiene como objeto dotar de informaci6n a1 proceso de toma de decisiones sobre la proxima generacionde estrategias educativas que el GoP pondra en marcha para fortalecer 10s logros alcanzados y hacer frente a 10s retos existentes. Para ello, este estudio analiza la naturaleza y el alcance de 10sresultados producidos por las politicas reformistasy, con base en ellos, se elabora una serie de escenarios y estrategias alternativas orientadas a llevar a Paraguay a alcanzar sus objetivos de reforma para el aiio2015. En ese sentido, se presenta primer0 el marco conceptualdel estudio y su vinculo con el desempefio econ6mico del pais, el cud se complernenta con una revisi6m de las tendencias en indicadores sociales y macroecon6rnicos clave del P'araguay. Posteriormente, se exploran la estructura y operaci6n del sector educativo paraguayo, 10sobjetivos de la reforma educativa y 10sresultadoshasta ahora obtenidos en las areas prioritarias para el sector: cobertura, equidad, calidad y eficiencia. Finalmente, a partir de una serie de modelos financieros, se proyectan 10scostos esperados de un conjunto de escenarios futurosa fin de determinarla viabilidad financiera de distintas politicas de expansion con miras a alcanzar 10sobjetivosde medianoplazo. El desarrollo econo'mico y social de un pais depende en v a n medida de politicas articuladas y generadoras de educacioiz de calidad asi como de un entorno macroecono'mico favorable. La importancia de la educaci6n para el desarrollo econ6mico y social de un pais radica no s610 en el impact0 asociado a la escolaridad promedio de su poblaci6n, sino tambibn en la multiplicidad de efectosque la provision de educacion de calidad tiene sobre la decision de 10shogares de invertir en educacion adicional, 10sniveles de pobreza, las desigualdadesen el ingreso presente y fu~turo,asi como sobrela capacidad de generaci6ne innovaci6n tecnol6gica1entre muchosotros. En cuanto a la educaci6n media, su importanciaestribaen el doble papel que ejerce, por un lado, al proveer a 10s jovenes interesados en ingresar a1 mundo del trabajo de las habilidadesy 10sconocimientosbasicos que el mercado demanda, y por otro, al preparar a 10s estudiantes que desean continuar sus estudios en niveles superiores. Su posici6n como puente entre la educaci6n basica y la superior enfatiza la importancia de su analisis y del disefio de politicas fortalecedoras del nivel y articuladoras para todo el sector. La reforma educativa del Paraguay produjo importantes planes y programascuyo fin es el de generar cambios sigruficativos y de largo plazo en 10sindicadores econ6micos y sociales del pais. Sin embargo, a h cuando el disefio de politicas educativas es crucial para garantizar mejoras sustanciales en la educaci6n media, es vital tomar en consideraci6n10sindicadores relacionadoscon el contexto econ6miconacional, regional e internacional puesto que 6stos determinan la magnitud y el alcance de 10sresultados. El contexto actual del Paraguay, de bajo crecimiento econ6mic0, gran desigualdad y altos niveles de pobreza, presenta dificultades importantes para el buen funcionamiento de diversas politicas educativas, principalmente en la disponibilidad de recursos piiblicos adicionalespara la expansi6nde programasexitosos. No obstante, la dinhica poblacional del pais para 10s pr6ximos 20 aiios vaticina una desaceleracibn del crecimientode la poblaci6n y en porcentaje habra mas gente adulta y de la tercera edad que nifios y j6venes (Rodriguez 2007), lo que representa una ventana de oportunidad para destinar 10s recursos a intervenciones que incrementen la eficacia de 10sservicioseducativosy de salud y la calidad de vida de la poblaci6n. Por ejemplo, aunado a la dinhica poblacional, la presencia de flujos migratorios internacionales predominantementelaborales para adultos entre 25 y 65 aftos, a la par de flujos internos tanto laborales como de reunificacibn familiar en j6venes entre 15 y 29 afios, lleva a suponer que si bien la demanda por servicios educativos en EEB y EM seguira de cerca las estimaciones de crecimiento poblacional nacional, sera mas m6vil y se dirigira predominantementehacia las Areas urbanas de alta y mediana concentraci6n. Como resvltado de las politicas educativas de reforma, el sector se ha modificado para poner en operacibn programas con tres lineas prioritarias de accio'n (calidad, equidad y eficiencia), 10s cuales muestran resultados importantes a la fecha. El principal cambio en la estructura del sistema educativose dio en la fusion de 10sdos ciclos de educaci6n escolar basica con el primer0 de educaci6n media, creando asi un esquema de 9 grados de EEB y tres de EM. En cuesti6n de calidad, a partir del disefio, el establecimiento y 10s resultados generados por las pruebas del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE), la evaluacibn de 10s aprendizajes comienza a transitar hacia un esquema de operaci6n con base en estandares de calidad definidos. En lo que respecta a las acciones de cobertura con equidad, se produjeron avances significativos a1llegar casi a la universalizaci6n de la EEB de primer y segundo ciclo, aunque el reto persiste para la cobertura en el tercer ciclo de EEB y en la EM. Y en lo relativo a la eficienciainterna del sistema, se observan grandes logros en el aumento de las tasas de retenci6n y a reduction de la tasa de abandon0en todos 10sniveles;sin embargo, todavia es necesario mejorar 10s resultados del sistema educativo en su totalidad, en particular 10s relacionadoscon la promoci6n escolar y graduacidn,el volumen de alumnos por secci6n y la distribuci6nde las cargashorarias de 10sdocentes. A partir de 10sresultados del andisis de las tendencias emergentes, 10sequipos t4cnicos del MEC y el Banco Mundial identificaron las estrategias y programas prioritarios de analisisen funci6nde su capacidad de expansi6ny respuesta para lograr 10sobjetivosde mediano y largo plazo establecidos en 10s documentos de reforma. Para ello, se desarroll6 un marco analitico que evalua 10sefectos de las interacciones entre factores relacionados con la oferta y la demanda en el acceso a la educaci6n. En particular, se profundiz6 en el analisis de tres elementos importantes: (i)el efecto de la distancia a la instituci6n mhs pr6xima sobre la asistencia y la promoci6n en 10s estudios del tercer ciclo y de la educaci6n media, (ii) el impacto he1 Programa de Becas sobre el acceso y la retention de 10s beneficiarios, y finalmente, (iii) las caracteristicas de 10s docentes, su formaci6n y su carga horaria con rniras a la expansi6n de la cobertura de la educaci6n media. Los resultadosde esta secci6ndemuestran que: (i) La distancia a la institucibn constriiie el acceso a la educacio'n. El anhlisis econom4trico mostr6 que la distancia al centro educativo .es un factor determinantede la probabilidadde asistir a la EEB de tercer ciclo y en menor medida a la EM. (ii) El programa de becas mejora el acceso, retencio'n y graduacio'n de 10s beneficiarios. Esta iniciativa ejerce un efecto positivo sobre la matriculaci6n, la promoci6n entre grados y la graduaci6n de nivel basic0 a1medio entre sus beneficiarios. Sin embargo, el analisis tambi4n indica que el impacto de este programa pudiera lirnitarsesi no se acompaiia de estrategias flexibles que fon~entenla asistencia y la participacibn de 10s becarios a1 tiempo que satisfacen el requisito operativo del programa de que estos deben tener acceso, a menos de 5 Km., a una instituci6neducativa del nivel en el que se encuentren. (iii) La carga horaria de 10s docentes de educacio'n media es baja y esta desconcentrada m distintas instituciones, lo que incrementa el riesgo de heterogeneidad en la calidad educativa en todo el pais. Mhs a h , la carga horaria de la mayoria de 10s docentes no ~610es baja, sinoque esth ampliamente diversificadaen distintas instituciones asi como en la enseiianza de materias variadas. Dado que la carga horaria total y en una misma instituci6n tiende a aumenta~rcon la experiencia, la presencia de un mayor numero de "docentes taxi" coin menor concentraci6n horaria en las instituciones, aparece como el fen6meno predominante, sobre todo en las instituciones educativas mas pequeiias. Asimismo, las notables diferencias en las caracteristicas de 10s institutos de formaci6n docente (IFD), en su infraestructura, disponibilidad de hsumos, gesti6n de la instituci6ne innovaci6n pedagdgica, apuntan a la necesidad de nivelar dichas diferencias, en funci6n de su efedo sobreel aprendizaje de 10s docentes. Con base en estos resultados y en vista de las condicionantes que el escenavio de recursos limitados impone a la expansio'n de la cobertuva del sistema con equidad y calidad, se opt6 por desarrollar simulaciones para evaluar el costo-efectividad de distintas intevvenciones necesarias para alcanzar 10s objetivos de reforma establecidos para el mediano plazo. El sentido prhctico del modelo desarrollado para estimar dichos escenarios reside en el chlculo del costo de operaci6n adicional a ejercer entre 2008 y 2015 con la finalidad de alcanzar 10s objetivos educativos estratbgicosestablecidos para 2015. El escenario 1 proyecta el costo de continuar con las mismas tasas de promoci6n, repetici6n y abandono, toma en cuenta el crecimiento poblacional natural, y mantiene la estructura de gasto actual. El escenario statu quo evidencia que bajo estos supuestos y a un costo de 4,7 por ciento del presupuesto promedio anual destinado para la EM, no se alcanzaria la tasa de coberturaobjetivo para 2015. El escenario2 incorpora a1modelo base, mejoras en la eficiencia interna del sistema que permita matricular y mantener a mhs alumnos en el sistema educativo formal, apelando a una reducci6n en las tasas de abandono y mejorando las de promoci6n. El escenario de eficiencia demuestra que bajo estos supuestos y a un costo de 6,8 por ciento del presupuesto promedio anual de la EM, si se alcanzaria la tasa de cobertura objetivo de 72 por cientoen el a150 2015. Finalmente, el escenario 3 calcula, a partir de las mejoras en la eficiencia interna del escenario 2, una combinaci6n de politicas que aumenten el numero de becas y el gasto en infraestructura, a la vez que se consigue una mejor utilizaci6n de 10s recursos aumentando el numero de alumnos por secci6n en la EM. Este escenario de eficiencia e intervenci6n combinada observa que a un costo de 8,4 por ciento del presupuesto promedio anual de la EM se alcanza la tasa de cobertura objetivo de mediano plazo a1 tiempo que se incrementalaequidad y la eficienciainterna del sistema. De 10sescenarios proyectados emergen, ademhs, dos hallazgos interesantes. Primero, la importancia de mejorar la eficiencia en la gesti6n y ejecuci6n de 10s recursos del sector, ya que el gasto administrativo tiene un peso enorme en la composici6ndel presupuesto del sector, principalmente el asignado a salarios. Segundo, la necesidad de fortalecer las politicas actuales para que generen mejoras sostenibles en la eficiencia interna del sistema (esdecir, en las tasas de abandono y repetici6nentre grados y niveles),dado que &as constituyen insumos clave para la consecuci6n de 10s objetivos establecidos para 2015. Ante la necesidad de incrementar la eficiencia en la ejecucio'n de 20s recursos priblicos, el diseiio de politicas educativas debe responder de manera flexible a 20s retos persistentes en cobertura, equidad y calidad de la educacio'n. En lo concerniente a la expansi6nde la cobertura y la equidad, se hace hincapib en la necesidad de incorporar el uso de 10s sistemas de informaci6n en la actualidad en fase de disefio, asi como de la metodologia de micro planificaci6n por el momento en fase experimental, para recuperar de manera mhs rhpida la informaci6n sobrela operaci6n del sistema educativoen todos sus niveles. Asimismo, teniendo en cuenta la importancia de la distancia a la institution educativa, se reconoce la relevancia de conducir una evaluacion del modelo de educaci6n media abierta, actualmenteen fase experimentaly de otros modelos que permitan flexibilizar la oferta educativa nacional. En relaci6n con la calidad de la educaci6n, se encontr6 que a partir de la evaluaci6n rigurosa de 10s resultados del desarrollo experimental y focalizado de mecanismos de acreditacibn de 10sIFD y la certificacion profesional de 10s educadores asi como de la evaluaci6n del nuevo sistema de formaci6n docente inicial y en servicio que opera de manera experimental, se puede fortalecer su institucionalizaci6n como una prhctica alineada a1 desarrollo de estindares de calidad docente. Esos mismos resultados y estiindares permitirian crear incentivos departamentales, de zona e institucionales, de mejora del sistema en su totalidad. Todo lo cual debiera llevarse a cab0 a la par de financiamiento y de esfuerzos de distribuci6n de medios educativos, como textos, laboratorios y otros insumos, que deberiin responder a un plan detallado de dotaci6n y reposici6n de 10smismos. Por Gltimo, dado que el porcentaje del PIB destinado a este rubro se encuentra ya por encima de la media regional, el margen de acci6n fiscal para incrementar el nivel de remrsos de intervenciones adicionales es limitado, por lo que resulta crucial elevar la eficienciaen el gusto, ahora restringida por la gran cantidad de fondos comprometidos en salarios de docentes y personal del NIEC. Para tal efecto, este estudio identifica, entre otros, tres factores importantes a considerar en el disefio de politicas dirigidas a la eficiencia del gasto. Primero, el de evaluar el modelo de micro planificaci6na partir del involucramiento de todos 10s actores que participan en el proceso. Segundo, la sistematizaci6nde la experiencia de la Direcci6n General de Educaci6n Media en torno a la concentraci6n de la carga horaria de 10s docentes del nivel a fin de explorar la viabilidad de expandirla. Y tercero, evaluar la viabilidad de institucionalizar la estrategia de autonomia administrativa, financiera y pedag6gica escolar con base en la evaluacion de la operation del PEI e identificar 10s requerimientos de mejora de las condiciones estructurales del programa tales como el uso de fondos propios y normativas mhs flexibles,que fortalezcansu operaci6n. En general, el ritmo y avance de la reforma educativa han generado cambios en el sector acordes con el proceso. Sin embargo, existen temas que comienzan a tomar protagonismo dado su papel determinante para el alcance de 20s objetivos de reforma. Dichos temas constituyen Areas de investigaci6n futura para entender sus dinhmicas y mecanismos de operaci6n y poder diseftar asi, estrategias y acciones de respuesta adecuadas. (i) El impacto de 10s jlujos migratorios infernos e internacionales en la demanda de educacio'n por grupo de edad y por departamento. Es necesario analizar, mediante proyecciones sobre 10s niveles y la intensidad de la migraci6n interna en el Paraguay, el impacto que dsta puede tener en la composici6nde la demanda por educaci6n en 10s distintos departamentos. Estos cambios realzan la importancia de flexibilizar la oferta educativa en Areas rurales y de alta emigracibn, por encima de decisiones que favorezcan fuertes inversiones en infraestructura dado que &stas pudieran no ser las mejores desde una perspectivade eficienciade costos. (ii) El peso relativo de escoger el estudio sobre el trabajo. A pesar de que 10s datos disponibles reportan que s610 5 por ciento de 10s estudiantes trabajan, es probable que esta cifra excluya a j6venes cuya labor no encaja en la definici6n de trabajo contenida en la Encuesta de Hogares. Por ello, a h cuando 10s datos existentes subestiman la proporci6n de j6venes que trabajan y dificultan la estimaci6n del costo de oportunidad a1 cual se enfrentan, la relevancia del tema es clara, por lo que requiere de mayor atenci6n y medici6n precisaen el futuro cercano. (iii) La importancia de continuar evaluando la evolucio'n de 10s aprendizajes. El impacto de politicaseducativas orientadas a alcanzar 10sobjetivosdel sector para 2015 dependera en gran medida no s610 del context0 macroecon6mico nacional e internacional que experimente el Paraguay, sin0 tambien de la calidad de la informaci6nbase y de las herramientas que se utilicen durante la formulaci6n y toma de decisi6n sobre politicas educativas subsecuentes. En este sentido, la evaluaci6n de 10s aprendizajes sirve como un parAmetro para medir la relevancia curricular y la calidad de la educaci6n provista en relaci6n con el desarrollo de habilidades y conocimientos necesarios para la vida contemporAnea. (iv) Los retos que la gobernabilidad del sector educativo impone para la consecucidn de 10s objetivos de reforma. Como ya se mencion6, el grado de avance de la reforma educativa pone de manifiestola necesidad de abordar oportunamente el tema de la gobernabilidad del sector, ya que su omisi6n podria inhibir 10s esfuerzos y logroshasta ahora alcanzados. Si bien el Ministerio de Educaci6n y Cultura ha conseguidoresultados notablesen cuanto a la descentralizaci6n, aun es posible mejorar este proceso mediante un marco legal y financier0que potencie las acciones de desconcentraci6ny descentralizacibn alcanzadas con la reforma. El principal reto al que se enfrenta el MECen este sentidoes el de disefiar medidas y estrategias que articulen 10s distintos esquemas de gobernabilidadoperantes en distintos niveles del sector y Areasde operaci6n. vii (v) Fortalecer la evaluacio'n de las intervenciones pziblicas en fincio'n del costo- efectividad con el que logran sus objetivos. Uno de 10s mensajes principales del estudio consiste en recalcarla importancia de 10sanalisisde costo-efectividad y las evaluaciones de impacto en el disedo, implementaci6n y continuaci6n de distintas alternativas de acci6n publica. En este context0 de serias limitacionespresupuestariasy de gran presi6n social por servicios educativos de mejor calidad, la formulacibn de acciones y programas requiere una estimaci6nde costos en funci6nno so10de su impactoen el presupuesto, sin0 tambikn de su viabilidad para generar 10sirnpactos esperados y alcanzar 10s objetivos de desarrolloestablecidos. Si bien es cierto que 10s beneficios esperados de intervenciones mixtas no son inrnediatos, la ventana de oportunidad que presenta el repunte en el crecimiento econ6mico y la desaceleraci6n del crecimiento poblacional en el Paraguay, invita a gobierno y sociedad a comprometer remrsos y esfuerzosen la provisi6n de education de calidad para todos 10s segmentos de la poblaci6n. El disefio de estrategias futuras deber6 entonces buscar el balance ademado entre programas flexibles y formales que logren garantizar el acceso a la educaci6nde calidad, principalmente a 10sgrupos menos favorecidos. Las experiencias internacionalesdemuestran la viabilidad del objetivo meta. viii I. Introduccion v marco conceptual Antecedentes 1. El empuje dado a1 sector educativo con la reforma iniciada a principios de 10s noventa ha resultado en importantes mejoras en 10s principales indicadores del sector, principalmenteen EEB. El gasto pfiblicoen educaci6naument6 de manera considerable durante 10s primeros afios de la reforma. La cobertura del sistema se increment6 significativamente, en particular en la educaci6n preescolar y EEB, afectando de manera positiva 10sniveles de equidad del sistema, sobre todo en las zonas rurales. Asimismo, el establecimiento de pruebas peri6dicas para medir el aprendizaje de 10s alumnos constituye otro resultado importante dirigido a aumentar la calidad de la educaci6n ofrecidaen el pais.1 2. A pesar de estos logros, todavia existen desafios importantes para el futuro de la educaci6n paraguaya. Entre estos retos, algunos identificados en 10s documentos de politica educativa como objetivos nacionales a alcanzar en el afio 2015, destacan el de aumentar 10sniveles de equidad y calidad de la education en todos 10sgrados, asi como en la cobertura a partir del tercer ciclo de la EEB y EM. 3. Con el objetivo de apoyar a1Paraguay en el fortalecimiento de planes estratkgicos y la puesta en marcha de politicaseducativas, de1996 a 20032el Banco Mundial autorizo apoyos financieros para la ejecuci6n de la reforma a la EM y el fortalecimiento de la capacidad institucional del sector y ahora prevk una segunda fase de apoyos para expandir 10s logros hasta ahora alcanzados mediante el aurnento de la magnitud y el alcance de programas actuales exitosos. 4. Este estudio es resultado del trabajo conjuntoentre el equipo del Banco Mundial y las diversas direcciones del Ministerio de Educaci6ny Cultura (MEC)del GoP. Desde el inicio del proceso, se trabaj6 en equipo en el disefio del estudio, la elecci6n de las areas de analisis, la propia exploraci6n de resultados, la generaci6n de mecanismos de accion y criterios de disefio y evaluation previos a la arnpliaci6nde politicas actuales, ademas de la production de una serie de conclusiones sobreeste ejercicio. 5. Las discusiones iniciales, en las que se consensuaron las Areas y 10s programas especificos a exarninar, se llevaron a cab0 en Asuncion con las diversas direcciones y actores relevantes del sector educativo. En esta primera etapa se conform6 un equipo virtual de trabajo que incluia representantesde diversas direccionesdel MEC, grupos de investigation a nivel nacional y del Banco Interamericanode Desarrollo (BID), a fin de compartir y validar las metodologias y resultados preliminares del estudio. Una vez desarrollados 10sinsumos de este grupo virtual, se realizaronseminariosde trabajo en la El deficitde informaci6nsobrelogros academicos genera problemas de interpretaci6n y factibilidad de comparacidnde 10sresultados de las pruebas actuales debido a la ausenciade Paraguay en la aplicacidnde pruebas intemacionales, exceptuando LLECE. Education ReformProgram - First Phase.ProjectAppraisal DocumentnGm. 25630. junio 25,2003. capital paraguaya, para presentar 10s resultados y trabajar en la generaci6n de las conclusionespreliminaresdel estudio. 6. El informe esta organizado de la siguiente manera. El capitulo 1 presenta una breve revisi6n del marco conceptual sobre el cual se fundamenta este estudio y una explication sobre la pertinencia del estudio dentro del entorno politico y econ6mico de Paraguay. El capitulo 2 ofrece una panorAmica del context0 socioecon6micodel pais de 1995 a 2005 con el fin de presentar el entorno en el cual se han puesto en marcha las politicas de reforma. El capitulo 3 sintetiza la estructura del sector educativo e identifica las principales tendencias en algunos de sus indicadores, presenta comparaciones internacionales asi como notas sobre la evoluci6n del gasto public0 en educaci6n destinado a1alcance de 10sobjetivos estratdgicosde la reforma.El capitulo4 desarrollael analisis de las Areas identificadas como prioritarias para la EM y aplica un modelo analitico de demanda y oferta para profundizar en el estudio de cada una de ellas. El capitulo 5 contiene una serie de simulaciones financieras sobre el impacto fiscal de distintos escenarios de politicas para la EM y su potencial para alcanzar 10sobjetivosdel nivel establecidos para 2015. Por Gltimo, el capitulo 6 concluye con un abanico de acciones y programas que permitirian fortalecer el impacto de las politicas del nivel de educacibn media paraguayo, ademhs de aspectos relevantes para el analisis futuro de este tema. 1.1El papel del capitalhumanoen el crecimiento economicoy el desarrollosocial 7. La importanciade la educaci6n para el desarrollo econ6micoy social va mAs alla de aumentar el nivel educativo de la p0blaci6n.~Miiltiplesestudios han identificado, con distintosgrados de certeza, relacionesentre la educaci6ne indicadoreslaborales comoel empleo y el salario, la desigualdad en su distribution y 10singresos futuros, ademAs de su impacto en el desarrollo humano y social en la salud materno infantil (ver Behrman 1996; Strauss y Thonias 1998; Glewwe 2002; Cutler y Lleras-Muney 2006), la fertilidad (Thomas1999 y Oliver 1999),la participaci6n civil, el capital social de las commidades, la confianza en las instituciones, la producci6n artistica y la innovaci6n tecnol6gica, entre otros (Glaeser, Ponzetto y Shleifer 2006; Lorenzen 2005; Temple 2000 y Deasy 2002). 8. Tradicionalmente, el anAlisis del impacto de la educaci6n ha sido abordado a travds de 10s efectos del capital humano en el crecimiento econ6mico y su distribuci6n entre distintos grupos socioecon6micos de la poblaci6n. La conexi6n te6rica establece que la educaci6n estimula el crecimiento econ6mico a travds de tres canales principales: (i) incrementos en la productividad de 10s trabajadores, (ii) mayor productividad del capital fisico a partir de su utilizaci6n eficiente por parte de trabajadores mejor - - - 3 Vegas y Petrow (2007)presentan una revisi6nexhaustivade la literatura sobre el impact~de la educaci6n en variasdimensiones. calificados, asi como (iii) aumentos en 10s niveles y la capacidad generadora de innovaci6n tecnol6gica (Lucas 1988; Romer 1990; Benhabib y Spiegel 1994 y Vandenbussche, Aghion y Meghir 2006, entre otros).Su correspondiente demostraci6n empirica, compleja a raz6n de la calidad de 10sdatos disponibles, sugiereque paises con niveles iniciales de educaci6n mis altos tienden a crecer mis rQpidamente(Barro1997; Barro y Lee 1993 y Vandenbussche, Aghion y Meghir 2006), una relaci6n que a su vez parece estar ligada a1 aurnento de su capacidad de absorci6n y reproducci6n de innovaci6ntecnolbgica. 9. Con base en lo anterior, mayores niveles educativosse relacionan ademQscon un efedo positivo sobre la situaci6n laboral de 10s beneficiarios, donde un mayor numero de afios de escolaridad se considera fuertemente asociado con mayores ingresos y una probabilidad menor a estar desempleado. La evidencia empirica de esta relacibn, conocida como retornos a la educacio'n4, demuestra una correlaci6n positiva en promedio cercanaPal10 por ciento de salario adicional por cada aEiode educaci6nadquirida.5 10. No obstante su utilidad, la medida aiios de escolaridad cuenta con dos limitantes para su interpretacibn.Por una parte, su carQctermantitativo omite la existencia y 10s efectos de diferencias cualitativas en el aprendizaje y el conocimiento, las cuales son observables a partir de las discrepancias en la productividad laboral entre paises con niveles de escolaridad similares. MQs a h , ksta asume implicitamente que las habilidadescognitivasy el capital humano resultan s610de la instrucci6nformal, lo ma1 deja de lado el impact0 proveniente de factores tales como la familia y 10s pares escolaresquienesejercen una influenciadirectaen su desarrollo. 11. Este reconocimiento ha generado un amplio consenso que atribuye a las diferencias en 10s logros acadkmicos una mayor capacidad interpretativa de las desigualdades internacionales en el aprendizaje y la productividad, que la que tienen medidas como 10s incrementos en 10s afios de escolaridad o en las tasas de matricula (Hanushek y Woessmann 2007; Lee 1995; Glewwe 1996; Hanushek y Kimko 2000; Barro 2001; Hanushek 2004)6.A1 respecto, O'Neill (1995)y Pritchett (2001y 2004) consideran que la principal raz6n puede provenir de la heterogeneidaden la calidad de la educacio'n formal y su capacidad de desarrollar, dentro y fuera del sistema educativo, las habilidades cognitivas necesarias para la vida contemporinea. Aun mando esta asociaci6nno ha sido extensamente dommentada, la evidenciaexistente permite asumir 4Desde el trabajo de Jacob Mincer a mediados de 1970, la relaci6nentre afios de escolaridad y el salariose conoce como retornosa la educaci6ny su medici6n ha obsemadoimportantes avances metodol6gicospara corregir algunossesgos originales. Ver, entre otros, Psacharoupoulosy Patrinos(2004)para un resumen de la literatura y las distintasmetodologias para corregir sesgos, o Psacharapolous(1994);Card (1999); Harmon, Oosterbeek, y Walker (2003)para profundizar sobreel tema. 5Asimismo, es importante recalcar que 10sretornos a la educaci6nno generanefectosconstantes para todos 10spaises ni para todos 10ssegmentos de la poblacibn, lo que resulta en retornos y oportunidades de acceso a1mercado laboral diferenciadosa partir de la distribuci6ny la relativa escasez de la educaa6n. Ver UNESCO (2004), Hanushek (2005), Sakellariou (2006) y Mulligan (1999), para paises en desarrollo; Murnane et al. (2000),Green y Riddell (2003), Lazear (2003), Leuven, Oosterbeek y Van Ophen (2004), para Estados Unidos y OCDE. con suficiente certeza correlacionesentre la calidad educativa y la matn'mla, la calidad educativa y la permanenciaen el sistema educativo, asi como entre la calidad educativa e incrementos en las tasas de graduaci6ny promoci6n a nivelessuperiores7. 12. MASa h , la evidencia actual permite suponer que en ausencia de equidad en el acceso a educaci6n de calidad, 10ssegmentosmas pobres de la sociedad tienden a recibir una instrucci6n mas deficiente y abandonan la educaci6n formal antes que 10s segmentos mas ricos, lo que se traduce en un increment0 de la desigualdad futura. Dicho hallazgo corrobora lo expresado en el reporte del Banco Mundial sobre Desigualdad en Amdrica Latina (2004)sobre c6mo la disparidad en la distribuci6nde la educaci6n y 10s altos retornos atribuidos a dsta son dos de 10s factores principales que explican 10s niveles persistentes de desigualdad en la regi6n. A1 respecto, 0tl:er (2007) afirma para el caso de Paraguay que la existencia de retornos a la educaci6n y el rendimiento educativo contribuyeron a afianzar el aumento en la des'igualdad observadodurante el period0 de expansi6necon6micaentre 1992 y1998. 13. Las desigualdades en la distribuci6n de la educaci6n responden tambidn a 10s objetivos (en ocasiones parciales, otras secuenciados) de 10s gobiernos nacionales, en buena parte como resultado de que la relevancia de distintos niveles educativos varia ademAs en funcibn de distintos objetivos de desarrollo. La educaci6n primaria o bAsica se asocia a1 desarrollo de habilidades basicas de aprendizaje y socializaci6n, mientras que la superior o terciaria se considera determinante para el desarrollo nacional y la competitividad. La educaci6n media o media queda posicionada en el dificil papel de satisfacer un papel dual dentro de la estructura de la ensefianza. Por una parte, es responsable de proveer a 10sj6venes interesadosen ingresar a1mundo del trabajo de las habilidades y conocimientobasicos que dste demanda y, por otro, de preparar a 10sque desean continuar sus estudios a nivel terciario (Di Grope110 2006). Su posici6n como puente entre la educaci6n basica y superior gener6en America Latina en las ddcadas de 10s ochenta y noventa, un amplio debate en torno a la necesidad de reformar su estructura y orientaci6n. 1.2 Sobrela pertinencia del estudio 14. El presente estudio tiene como objeto analizar 10slogros de la reforma educativa paraguaya en la ultima dkcada con el fin de identificar 10s dxitos alcanzados y 10s principales desafios pendientes. Para mmplir con ello, despuds de haber revisado las tendencias y 10s resultados generales de las politicas reformistas, el estudio procede a profundizar en 10s retos partimlares de la Educaci6n Media, analizando las Areas estrategicas para alcanzar 10sobjetivos a mediano y largo plazo, para mlminar despues con una serie de opciones de intervenci6n pfiblica enfatizando la viabilidad fiscal de su ejecucion. 7 Ver Hanushek y Woessmann (2007) para una explicacibndetallada de 10sefectos observablesde la calidad de la educacibn sobre la matricula, la retencibn, la promocibn y 10sretornos a la educacibn. 15. Este estudio, generado de manera conjunta entre el Ministerio de Educaci6n y Cultura y el Banco Mundial, asi como 10s avances de las actuales politicas del MEC, permiten proponer tres opciones analiticas relacionadas directamente con la cobertura, la equidad y la calidad del sistema educativo las cuales constituyen las lineas estratkgicas de la reforma a la educaci6n media. Los mecanismos particulares y las opciones de financiamiento a discutir en 10s capitulos que prosiguen, responden directamentea estos tres ejes analiticos consensuados. 16. La selecci6n de las Areas del estudio estuvo sujeta a cuatro criterios esenciales. Primero, debido a que 10sgrandes retos esthn en la expansi6n de la EM y EEB de tercer ciclo, se acordo centrarse en areas relacionadascon estos dos ciclos. Segundo, dado que las actividades intensivas futuras podrian ejercer un peso importante en el presupuesto, se consideraron ~610aquellas con un potencial significative de impacto, excluyendo asi programas confinados a segmentos pequeiios de la poblaci6n. Tercero, considerando la importancia de la informaci6n generada y generable en la formulaci6n de politicas publicas, se favorecieron aquellos programas o intervenciones que estuvieran en curso para 10s cuales se cuenta con datos confiables dado su potencial de evaluation. Finalmente, tomando en cuenta las restricciones impuestad por el calendario de trabajo de este estudio, la inclusi6n de las evaluaciones prospectivas de programas en marcha quedan condicionadas la oportuna generaci6n de resultados. 17. La elecci6n de 10s distintos fadores en 10s cuales habia que profundizar fue especialmente importante dada la imposibilidad de explorar todos 10s elementos y las causas que pudieran tener un impado sobre la cobertura, la equidad y la calidad de la educaci6n media en un estudio de esta magnitud. Por ello, se prioriz6 el aniilisis de aquellos factores que estuviesen relacionados de manera estrecha con 10s objetivos de reformaa mediano y largo plazo, sobre todo con 10saumentos a la cobertura en el tercer ciclo de la EEB y EM, asi como con 10sniveles de equidad y calidad en el sistema. Como resultado,se seleccionaron10ssiguientestres temas prioritarios. 18. Primero, para evaluar el potencial de expansi6n de las medidas actuales encaminadas a la cobertura, se analizaron 10s fadores determinantes del acceso a la EM, en particular,el efecto de la distancia en las institucionesde EM. 19. Segundo, para estudiar la efectividad de las politicas en curso orientadas a incrementar la equidad en el sistema en funci6n de su capacidad de ampliaci6n y cobertura, se eligi6 examinar 10s resultados hasta ahora logrados del programa sostenible de becas y su impactoen el acceso y la tasa de promotion de 10sbeneficiarios en la EM. 20. Tercero, con el objeto de identificar10selementos que contribuyen a aumentar la calidad de la ofertaeducativa y la eficiencia del sistema, se opt6 por analizar el perfil de 10sdocentes de EM en Paraguay, con especial atenci6nen sus caracteristicas, formaci6n, concentraci6n horaria y distribuci6n de las cargas de enseiianza en distintas instituciones. 21. A manera de prehbulo del andisis que se sucede en las seccionessiguientes, se presenta una revisi6n de la situaci6n macroeconomics del Paraguay. Su inclusi6n responde a1 hecho de que el context0 macroecon6mico constituye en si mismo, un condicionante adicional para el disefio y puesta en marcha de las intervenciones phblicas en el sector educativo, ademas de que que pudiera tener efectos particulares sobre la demanda de educaci6n si, por ejemplo, se dan cambios en 10s salarios reales y en las diferenciasen 10sretomos a la educaci6n de distintos niveles educativos o por la disponibilidad de remrsos phblicos, 10s cuales dependen directamente de la salud econornica y fiscal de un pais. Por ello conviene, antes de analizar el estado del sector educativo paraguayo, hacer una revisi6n de las tendencias macroecon6micas y de 10s indicadores sociales de Paraguay a partir del inicio de la reforma educativa mas ambiciosasen su historia. 2. Contexto economico v social en Paraguay (1995-2005) 22. Esta secci6n presenta una breve exposici6ndel contexto macroecon6mico vivido de 1995 a 2005, ademhs de explorar algunos indicadores del mercado laboral relevantes para el entorno educativo, la desigualdad y la pobreza. El ansisis tiene como objeto el poner en perspediva la capacidad de acci6ny respuesta del sector educativo a partir de su incorporaci6ndentro del gobierno nacional paraguayo, el cual a su vez se encuentra insert0 dentro de un contexto de politicas regionales e internacionales con influencia en el entorno nacional, regional e internacional. 2.1 Indicadoresmacroeconomicos 23. El crecimiento economico del Paraguay en las ultimas cuatro ddcadas ha sido bajo comparado con el del resto de Latinoamkrica. En la Figura 1, se muestra la tendencia observada por la renta per clipita de Paraguay, el promedio latinoamericano y la relativa del Paraguay con el promedio regional desde 1960.8 Paraguay sigui6 a Figura1:Renta per chpita en Paraguay, Latinoamdrica en el period0 de expansi6n relativo a1promedio latinoamericano (1960-2004) hasta 1980 a un ritmo de crecimiento 1 ligeramente mayor, resultando en un 0.9 acercamiento a la media de la regi6n antes 0.8 de la crisis regional de 10s afios ochenta. Sin 0.7 embargo, desde entonces, Paraguay ha ido perdiendo terreno en relaci6n con la media regional, sobre todo tras la severa crisis econ6mica que sufri6 entre 10s afios 1999 y 2002. A pesar de su recuperacihn econ6mica de 10s ultimos afios, la renta per clipita afin no se ha recuperado y en 2004, se situaba en s610 40 por ciento de la media regional. Source: World Bank Development Indicators. 24. Dentro del marco de las reformas macroecon6micas de 10s ultimos afios, Borda (2006) encuentra que las filtimas dos ddcadas se distinguen por un bajo crecimiento econ6mic0, con un promedio anual de 2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB)y 0,8 por ciento del PIB per clipita. Esto se ha debido principalmente a la inestabilidad politica y a1 modelo de desarrollo basado en la agricultura con escasa diversificaci6nde productos.)LaFigura 2 muestra cbmo 10speriodos de expansion despuks de la transicion han coincidido con otros de estabilidad politica, y las recesiones econ6micas, con crisis de gobernabilidad. 8 Figuraextraidade Rodriguez (2007). Figura 2:Ciclo economico y ciclo politico,1982-2005 Puente:Borda (2006), datos de BCP, Cuentas Nacionales 25. Sin embargo, aun cuando la tasa de crecimiento econ6mico ha mejorado recientemente, alcanzando un 2,9 por ciento en 2005 y 4,0, en 2006, las perspectivas econ6micas para un crecimiento sostenido en 10s pr6ximos afios no son todavia favorables debido a la continuaci6n del modelo de desarrollo basado en materias primas, sobre todo soja. Incluso con el aumento de la demanda interna de consumo, resultado principalmente de 10s flujos de remesas y de un mayor gasto corriente del Estado, kstos tampococonstituyenfuentesde crecimientososteniblesen el largo,plazo. 26. Mas aun, las tasas de crecimiento economico registradas hasta ahora no han promovido reducciones significativas en 10s niveles de pobreza, ni un acercamiento de 10sniveles de renta paraguayos con 10sde 10spaises vecinos del MERCOSUR.Si bien el abanico de politicas que estimulen el crecimiento econ6mico es amplio (y se encuentra fuera del alcance de este estudio),es de esperar que la mejora de la education contribuya en el largo plazo a1 crecimiento econ6mico sostenible, si va acompafiada de acciones complementarias que permitan aumentar la productividad de 10s trabajadores, la innovaci6ny la competitividaddel pais. 2.2Indicadores demogrhficos 27. La dinarnica poblacional del Paraguay para 10s pr6ximos 20 afios vaticina una desaceleraci6ndel crecimiento, acorde con las proyecciones promedio para el resto de la regi6n. En porcentaje y por estructura de edades, habrA mas gente adulta y de la tercera edad que nifios y jovenes (Rodriguez 2007), lo que representa una ventana de oportunidad para destinar 10s recursos a intervenciones que incrementen la eficacia de 10sservicioseducativos y de salud y mejoren la calidad de vida de la poblaci6n. 28. Sin embargo, un tema que merece mayor atenci6n es el de la migracion en la Republica del Paraguay. Por un lado, afin cuando el Paraguay observa una de las tasas de emigration internacional mAs altas del mundo (Carr6n 2007), bsta se caracteriza por ser mAs laboral que de reunificaci6nfamiliar, lo que para efectos de este estudio, sugiere una afectaci6n relativamente baja sobre la distribuci6n de la demanda educativa por edades, por departamento. 29. Sin embargo, las corrientes migratorias internas entre Areas urbanas (41,6 por ciento) y de rurales a urbanas (15,7 por ciento), si observan un efecto importante en la recomposici6nde la distribuci6nde j6venes en edad de asistir a education media. Entre 1998 y 2000, alrededor de 573 mil personas de 5 afios y mAs cambiaron de Area de residencia (12,5 por ciento del total de la poblaci6n). Ahn cuando no se observan diferencias significativaspor gknero, cuatro de cada diez migrantes internos son j6venes entre 15 y 29 afios de edad, 10s cuales de dedican sobre todo a1 trabajo en el sector de servicios (36 por ciento), comercios(25 por ciento), asi como agricultura y ganaderia (21 por ciento).De acuerdo con datos del censo 2000, la busqueda del empleo (44 por ciento) y 10smotivos familiares(73por ciento)constituyenlas dos razones principales detrAs de estos desplazamientos9. 30. Lo anterior lleva a suponer que si bien la demanda por servicios educativos en EEB y Media seguir6 de cerca las estimaciones de crecimiento poblacional nacional, la demanda estudiantil serA mas m6vi1, dirigida en su mayoria hacia las Areas urbanas de alta y mediana concentraci6n1trayendo consigo cambios importantes a considerar en las proyeccionesde expansi6nde cobertura en zonas de alta inmigraci6n y emigraci6n. 2.3 Indicadoresdel mercado laboral 31. La evoluci6n de 10s indicadores del mercado laboral ha estado sin duda condicionada por la crisis economics de 1998-2002 (Figura 3). La tasa de desempleo aument6 durante la segunda mitad de 10snoventa y present6 su nivel mAs alto en 2002, con 10,7por ciento, debido en gran medida a su aumento en zonas urbanas del pais.1° 9 Datosobtenidos del Censo de Poblaci6n2002 del Paraguay. l o En.zonas ruralesse mantuvomuybaja, cerca de 3 por ciento. Figura 3: Tasa de desempleo total nacional(1995-2004) Fuente: Fazio y Tomarolli (2006). 32. Conviene hacer notar que si bien las tasas de desempleo aumentaron sobre todo en zonas urbanas, las diferenciasentre las tasas por nivel educativoson muy pequeiias, a h cuando las que se dan entre las tasas de inserci6n laboral son marcadamente mayores: casi 90 por ciento de la poblaci6n con mhs de trece afios de educaci6n (equivalentea1nivel superior),es activa en lo laboral, mientras que para la poblaci6n con primariao menos el porcentajees de 79.l1 33. Las diferencias mhs notables en 10sindicadores laborales por nivel educativo se manifiestan a travds del salario promedio por hora. La Figura 4 presenta el salario promedio real por hora de 10s jefes de hogar, dividido por afios de educacidln formal completados,para 10speriodos1992,1997-1998y 2005. Figura 4: Salariomedio por aiios de educacion,1992-2005 Y o ! . . : 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 / Aiios de escolaridad Fuente: Otter(2007). 11Las mujeres tienen una participaci6n laboral menor (65 por ciento) que 10s hombres (95 por ciento), debido, en parte, a que cuentan con menosaiios de educaci6n. 34. Dos hechos interesantesaparecen en esta figura. En primer lugar, se observa una clara tendencia a la alza en 10s afiosde educaci6n.En 1998, s610la poblaci6n con miis de nueve recibia mas del salario minimo por hora y la raz6n entre el salario promedio real de un trabajador con educaci6n superior completa y el de otro con s610 un aiio de educaci6n formal era 10:l.Esta relaci6n se modific6 de manera sustancial, y en 2005 era nada mas 5 veces mayor. En segundo lugar, la Figura 4 muestra que despuks de un aumento considerable en la brecha salarial entre la poblaci6n con escolarizaci6n y sin ella entre 1992 y 1998, las diferencias se han reducido notablemente, y en 2005 10s salarios reales en todos 10sniveles educativos eran menores que antes del comienzo de la crisis. 2.4 Indicador de desigualdad 35. En cuanto a la distribuci6n de la renta, Paraguay es uno de 10spaises con mayor desigualdad en la regi6n. A pesar de haber reducido notablemente su indice de Gini12, de 59,6 en 1995 a 52,6 en 2005, despubs de aumentar durante el period0 de bajo crecimiento econ6mic0, la combinaci6n de aumento de la incidencia de la pobreza y la disminuci6n de la desigualdad resulta preocupantedado que resulta, en lo fundamental, de una disminuci6n generalizada en las rentas para la mayoria de las familias.l3 Figura 5: Coeficientede Gini de ingreso Comparacionregional, 2003 l4 -u---uuuup Bolivia 60.1 1 Colomia Paraguay Brazil Panama Chile Peru Honduras El Salvador Argentina Costa Rica Venezuela Mexico Uruguay 40 45 50 55 60 65 Coefficiente GIN1de ingreso Fuente:BancoMundial, WorldDevelopment Indicators. l2El coeficiente de Gini compara la distribuci6nde 10s ingresos en la poblaci6n (u otras variables de inter& comoriqueza o gasto).El indice de Ginies el coeficienteexpresadoen porcentaje. 13Para un anhlisismhsdetalladodel fen6menode la desigualdad en Paraguay, ver Otter (2007). 14Los datos correspondena 2003, except0para Mexico, Argentinay Brasil que son de 2004. 36. La Figura 5 muestra el coeficiente de Gini para diversos paises de AmQica Latina. Como podemos ver, en 2003, Paraguay era uno de 10s paises con mayor desigualdad de la regi6n y aun cuando no existen datos disponibles para aiios mhs recientes, el coeficiente de 52,6 registrado en 2005 alude a que dsta ha disminuido a1 grado de alcanzar 10sniveles medios regionales. 2.5 Indicadoresde pobreza 37. La combinaci6n de bajo crecimiento durante la ultima d6cada y la crisis econ6mica de 1998-2002, provoc6 un aumento en la incidencia de la pobreza en aiios recientes (Figura 6). ~ s tse increment6 a nivel nacional de 32,l a 46,4 por ciento en el a mismo periodo, el cual observo ademas una contracci6n del PIB de 0,5 por ciento, mientras que en tdrminos reales el PIB per ckpita registr6 una disminuci6nequivalente a 10,5 por ciento. La tendencia cambi6 en 2003, cuando disminuyeron 10s indices de pobreza rural y urbana. Sin embargo, 10sniveles de pobreza urbana se han mantenido mas altos que antes de la crisis, lo que resulta preocupante. La reducci6n en el nivel de indigencia sigui6el mismo patr6n que la pobreza total. Figura 6: Evolucionde la pobreza en el Paraguay,1997-2005 I Rural Total Fuente: Encuestas de Hogares,DGEEC, de 10saiios de referencia. 38. A pesar de la disminucion en 10s indices de pobreza en 10s irltimos aiios, Paraguay esta todavia por encima de la media regional, calculada como el porcentajede la poblaci6nque cuenta con ingresos diariosmenoresa 2 d6lares(Figura7).Con 13,8por ciento de su poblaci6n en situaci6n de pobreza, Paraguay esta por encima de paises del MERCOSUR, aunque por debajo de Bolivia, Venezuela o El Salvador. Los niveles de pobreza en el Paraguay son muy altos, en parte por la crisis econ6rnica y por las tasas de crecimiento economico que no han logrado reducir 10sniveles de pobreza a 10s niveles observadosantes de 6sta. Figura7: Porcentaje de la poblacion con menos de US$2 al dia Comparacionregional, 2003 l5 I Nicaragua Bollvla Venezuela 41.2 8 ElSalvador 17.7 Honduras hraguay Peru 11.9 Brazil Colorrlxa Panarra Argentlna Mexico Uruguay Chile 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 %de la poblacidncon rnenos de $US 2 a1dia (PPP) Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators. 39. La relaci6n entre las variables macroecon6micas y sociales revisadas antes ejemplifican tendencias y constituyencondicionantes importantes para el kxito potencial de diversas politicaseducativas, a1restringirla disponibilidad de recursos publicos y, en ocasiones, el apoyo politico alrededor de planesfocalizados.Incluso, pudiera observarse que 10s efectos negativos de 10s retrocesos en 10s indicadores sociales cancelasen 10s beneficios generados por avances en 10s mismos. El resumen de tendencias ya desarrollado apunta a 10s efectos a travks de 10s cuales el desempefio macroecon6mico impone restriccionesimportantes a la provisi6n y utilizacibn de servicioseducativos. 40. Esta situaci6n exhibe distintos elementos de un context0 dentro del cual, la decisi6n sobre el acceso y la permanencia en el sistema educativo por parte de 10s hogares menos favorecidos no es sencilla. Por un lado, las farnilias con poca instrucci6n (en particular aquellas sin EM) tienden a ser pobres y a no invertir lo suficiente en educacibn, atin cuando esta estrategiaincrementariasus probabilidadesde escapar de la pobreza (Perry et al. 2006). Por otro lado, 10s retornos esperados de sus inversiones en escolaridad adicional, sujetos a la incertidumbre natural sobre el desempefio macroecon6mico del pais, observan retornos bajos a nivel de EEB y Media, 10s cuales suelen aumentar una vez concluidas ambas y, en algunos casos, hasta despuks de terminada la educaci6nsuperior. Asi, las tasas de retorno miis bajas, tardias e inciertas, derivadas de la educaci6n de 10s pobres, obstaculizan su probabilidad de movilidad laboraly social y desalientan a 10shogaresde acumular este capital (Perryet al. 2006). 41. Lo anterior demanda el disefio y la ejecuci6n de estrategias que corrijan la falta de incentivos para la education con retornos para 10s pobres, con miras a mejorar 10s indicadores sociales que miden la pobreza a1 tiempo que se estimula el crecimiento 15LO datoscorrespondena1aiiomhscercanoa 2003. S econ6mico nacional. El actual context0 del Paraguay, con bajo crecimiento, una gran desigualdad y altos niveles de pobreza, enfatiza la necesidad de mejorar la cobertura del sistema educativo, asegurando una educaci6n de calidad para todos 10s j6venes, en especial, para 10sde familiasde bajo nivel socioecon6mico. 42. De igual manera y como se vera mas adelante, 10srecursos publicos disponibles para estas acciones son limitados, por lo que el cuidado necesario para la selecci6n de intervenciones y politicas mencionado anteriormente, cobra especial importancia. Antes de proceder a1 abanico de opciones viables para el diseiio de intervenciones publicas, este estudio presenta la estructura del sector educativo del Paraguay, asi como las actuales directricesde politicas publicas y tendencias de diversosindicadores educativos de inter& coon la finalidad de contextualizar la magnitud de 10s esfuerzos gubermanetales dedicados a mantener en curso las acciones de reforma educativa del Paraguay. 3. El sector educativo paraguavo:su estructura, la reforma y las tendencias en la ultima decada 43. El sector educativoadquirio especialimportanciadentro de este contexto politico y economico a partir del inicio del proceso de transicion democrdtica.En el ambito de lo legal, la Constitucion Nacional de 1992 garantiza que toda persona tiene derecho a una educacion integral y permanente, que como sistema y proceso se desarrolla en el contexto de la cultura de la comunidad.l6 La Carta Magna establece ademas, la obligatoriedad17de la Educacion Basica en las institucioneseducativas de gestion oficial, garantizael derecho a la ensefianza religiosa y el pluralismo ideologico, la promocion de programas de complemento nutricional y el suministro de utiles escolares para 10s alumnos de escasos recursos.18Con dnfasisen el bilingiiismo, establece asimismo que la ensefianza en 10s comienzos del proceso escolar se realice en la lengua oficial materna del educando y se instruya en el conocimiento y empleo de 10sdos idiomas oficiales de la Republica.ls 44. En cuanto a la ensefianza superior, la Constitucion Nacional declara a las universidades como autonomas y establece que tanto las publicas como las privadas deben ser creadas por ley, ademas de garantizarles libertad para determinar las profesiones que necesiten titulos universitariospara su ejercici~.~~Mas aun, considera la provision de fondos para becas y otras ayudaszl conducentes a promover el desarrollo de la educacione introduce un rango minimo presupuestarioZ2de 20 por ciento del total asignadoa la AdministracionCentral, excluidos 10sprbstamosy las donaciones, para ser destinado a la partida de educacionen el PresupuestoGeneral de la Nacion. 3.1 Contexto educativo en Paraguay 23 45. El organo responsable de la educacion nacional es el MEC y tiene a su cargo la direccion, la organization y el control de las actividades referentes a la educacion, la cultura y la juventud. 46. La educacion de gestion oficial y privada esta regulada por la Ley 1264, General de Educacion aprobada y promulgada en 1998. En ella se determina tambibn la constitucion y competencias del CONEC, el cual se constituye en el organo responsable 16 Art. 75, Capitulo VII de la Constituci6nPolitica de1992 de la Republica de Paraguay. 17 S610la Educaci6n BQsicaes obligatoriay gratuita, la EM no cumple con ninguna de estas caracteristicas. 18Art. 76, Capitulo VII, idem. 19Art. 77, Capitulo VII, idem. 20Art. 79, Capitulo VII, idem. 21Art. 80, Capitulo VII, idem. "Art. 85, Capitulo VII, idem. Con base en la informaci6nobtenida en htt~://wu7w.mec.es/educa/~sp/plantilla.sp?id=222aea=coop-ib (vistoel 30 de odubre de 2007) de proponer las politicas eulturales, la reforma del sistema educativo nacional y de acompafiar su implementaci6n en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes. Esta Ley promueve pasos graduales hacia la modernizaci6n y radicales reestructuracionesen la organizaci6n y en las funcionesde las institucionesinvolucradas en la actividad educacional, destachdose un avance hacia la descentralizaci6n del sistema educativo y una mayor participaci6n de 10s municipios y gobiernos departamentales. 47. La actual estructura del Sistema Educativo es resultado de la reforma educativa que introdujo cambios importantes, dentro de 10scuales se destacan: (i)la importanciay proyeccion que se otorga a la educaci6n inicialcon tres niveles, (ii)la implementacibnde la educaci6n bilingie castellano-guarani, (iii)la incorporaci6n del preescolar y el primer ciclo de EM a la EEB de nueve grados conformada por tres ciclos de tres aiios de duraci6n cada uno, ademiis de su obligatoriedad y gratuidad en las instituciones educativasde gestionoficial, (iv)y la orientaci6n de la EM destinada a 10sbachilleratosy la formation profesional. 48. El sistema educativo nacional abarca desde la educaci6n preescolar hasta la superior, con ciclos educativos de tres aiioscada uno en la EEB hasta la EM. La Figura 8 muestra la estructura general del sistema, comenzando con la Educaci6n Inicial, continuando con la EEB de tres ciclos, y la EM, para finalizar con la superior que constituyeel filtimociclo posterior a1bachillerato. 49. El MEC administra la Educaci6n Inicial, EEB, EM y superior no universitaria,es decir, 10s Institutos de Formaci6n Profesional (IFP) y 10s Institutos de Formaci6n Docente (IFD). Asimismo, acbia de controlador de las actividades del sector privado, que se estruduran seghnlas politicas y planes de la educaci6n nacional.Para la creaci6n de Universidades e Institutos Superiores, el Congreso de la Naci6n puede solicitar dictamen tecnico acerca de 10sproyectos de creacion a1Consejo de Universidadeso a la Agencia Nacional de Evaluaci6n y Acreditaci6n de la Educaci6n Superior (ANEAES), aunqueel dictamen tecnico de ambosentesnoes vineulantecon la decisi6n del congreso para la promulgaci6n de la ley de creacion. Las carreras universitarias deben ser habilitadas por el Consejo de Universidades, mientras que la evaluaci6n y la acreditacibn de la calidad de las instituciones y programas de grado y posgrado de Educaci6nSuperiores potestad de la ANEAES por Ley nfim.2072103. Figura8: Estructuradel sistema educativoparaguayo De 0a 3&as, Jardln Maternal t De 3a 4 aiias,Jardinde Idantes 5 aKos, Preescdar Fuente: Ministerio de Educaci6n y Cultura. 50. El MEC desarroll6 durante la reforma una serie de accionesorientadas a mejorar su gestibn, como parte de la estrategia de pais para aumentar la eficiencia de la gesti6n gubernamental.Este ministeriose caracteriza por contar con una estructura dividida por areas funcionales, en la que el nivel central disefia 10s planes y 10sadministra, provee y distribuye todos 10sservicios, y adscomo hnica fuente de rec~rsos.2~ 51. En la actualidad, el MEC esta revisando y ajustandosus modelos de gesti6n a la vez que redefine sus marcos de operaci6n y evaluaci6n de procesos de gesti6n en funci6n del manejo y formaci6n de recursos humanos y financieros; todo ello, con la intenci6n de diseiiar esquemas de trabajo con estandares de calidad, lo cual materializa una de las lineaseje de la reformaeducativa:la eficiencia. A continuation, se detallan 10s principales documentos que establecen 10sobjetivos de las reformas educativas de 1994 y1999, a 10scuales respondeel presente estudio. 24Ministerio de Educaci6ny Cultura y Cultura (MEC) de Paraguay, vistoen http://ept.unesco.cYmedios/pdf/plan~nanduti.pdf,-10-2007 30 ' 3.2 La reforma:documentos clave y objetivos de politica educativa 52. La reforma educativa del pais se lanz6 con base en las provisiones establecidas en la Constitution Nacional. A pesar de algunas oposiciones del estamento educativo existente a1 momento, la educaci6n se convirti6 en prioridad para 10s primeros gobiernos democrhticos que buscaban eliminar su politizacion, imponer un sistema basado en mQitos y acabar asi con 10s favoritismos politicos y 10s requisitos de militancia partidista para obtener posiciones de influencia en el sistema. La presi6n social y el comprorniso democrhtico con la educacion consiguieron superar algunas oposiciones a la reforma. 53. El proceso de reforma inicio en 1991, con la creaci6n del Consejo Asesor para la Reforma Educativa (CARE), que sirvi6 de soporte para la introducci6n de las medidas educativas constitucionales,tales como la introducci6ndel presupuesto minimo descrito en la secci6nanterior (World Bank 2007). 54. Como resultado, en 1993, el Ministerio de Educaci6n y Cultura encargo a1 Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (HIID por sus siglas en inglks)y a1CentroParaguayode EstudiosSociologicos (CPES)un estudio diagn6stico sobre el estado de la educaci6n paraguaya y la elaboraci6n de una serie de propuestas para su mejoramiento. El resultado fue el documento "Situaci6n del sistema educativo en el Paraguay:Sugerencias de politica y estrategia de accion", de manera conjuntacon otros tres estudios comisionados por CARE ("Reforma educativa. Compromiso de todos" (CARE 1992) y "El desafio educativo: Una propuesta para el dihlogo sobre las oportunidades educativas del Paraguay" y "Paraguay 2020: Enfrentemos juntos el desafi6 educativo" (CARE 1996))sirvieron de base para disefiar las distintas acciones y programaseducativosque conformarian la reforma educativainiciada en 1994.25 55. Por su parte, 10savancesde reforma de 1999, lograron consolidaren 2001y 2003, dos leyes adicionales y complementarias para fortalecer 10s derechos educativos consignados en la Constituci6nde 1992 y abrir la puerta a la introducci6n de programas y planesespecificos para incrementar la calidad de la educaci6n paraguaya:1) El Cddigo de la Nifiez y la Adolescencia que garantiza a cada niiio y adolescente el derecho a la educacion, promueve su educacion en instituciones de gesti6n oficial y otorga derechos educativos para niiios y adolescentes con capacidades diferentes. Y 2) el Estatuto del Docente que incluye lineamientos sobre las habilidades necesarias por parte de 10s maestros, criterios sobre la promocion de su desarrollo profesional y sobre su desempefio, ademds de establecer reglas para la contratacibn, el despido y el otorgamientode incentivos, compensaciones, beneficiosy pensiones para 10sdocentes. 56. Con 10sdiagnosticos como base, y con la colaboraci6ndel Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se inici6 un plan estrategico para la educaci6nbajo la supervisi6ndel Ministeriode Educaci6ny Cultura y el Consejo Asesor z5 Parauna descripci6ndetalladadel procesodela reforma y susactoresprincipales,ver Rivarola (2000). de la Reforma Educativa (CARE).Este plan contaba con cinco objetivos principales: (i) promover la participacion de la sociedad, (ii) reforzar la integration social, reducir la pobreza y promover la educaci6n general efectiva, (iii)incrementar la productividad de la fuerza laboral, (iv) limitar 10s problemas de ajuste a1 MERCOSUR y (v) favorecer la creatividad, la innovacibny la iniciativaautogestionaria (Molinas,Eliasy Vera 2004). 57. La serie de programas y politicas que constituirian la reforma educativa se centraron alrededor de tresejesestratkgicos de acci6n:calidad, equidad y eficiencia.26 58. Con el objetivo de mejorar la calidad de la educaci6n impartida en las instituciones educativas, el marco de la reforma educativa desarroll6 las siguientes lineas de acci6n: (i) la provisi6n de libros de texto y materiales didacticos a alumnos y docentes de Educaci6n Inicial, EEB y EM, (ii)el ajuste del curriculo de todos 10sniveles educativos, (iii) la promoci6n de la educaci6n bilingiie, (iv) la transformaci6n de la carrera docente, que incluye la acreditacibn de 10sinstitutos de formaci6n docente y la mejora del sistema de contratacibny asignaci6nde estos profesionales,(v)la promoci6n de espacios de participacionde 10spadres y la comunidaden el sector educativo, (vi)las innovaciones realizadas a 10s modelos de gesti6n del sistema educativo, tales como la puesta en marcha de 10s Proyectos Educativos Institucionales (PEI)27,el rediseiio del sistema de supervision y la reingenieria de la gesti6n de 10s recursos humzirtos y financieros del sistema, y finalmente, (vii) la instalacibn del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE) para la medici6n de la calidad educativa en tkrminos de logro de aprendizaje. 59. La mejora de la equidad en el acceso a la educaci6nen todos 10sniveles constituye uno de 10s objetivos mas importantes de la reforma. En la educaci6n inicial, se increment6 notablemente la cobertura con el fin de garantizar que todos 10s niiios contaran con el nivel de desarrollo cognitive necesario a1 comienzo de su educaci6n basica. En la educaci6n primaria y media, a fin de mejorar la promoci6n entre estos niveles, se combin6 el primer ciclo de media con primaria, lo que pas6 a denominarse "Educaci6n Escolar Basica" (ahora de nueve grados, como ya se mencion6) establecikndose al rnismo tiempo su obligatoriedad y gratuidad.28En forma conjunta se cre6 un Programa de Becas para la EM y se aument6 en gran medida el numero de establecimientosde enseiianza, en particular, en las zonas rurales del pais. 60. Las medidas orientadas a la introducci6n de criterios de eficienciaen el sistema educativo pretenden modificar la estructura del sistema escolar, en funci6n de 10s esquemas de organizacibny gesti6n del sector y sus establecimientoseducativosen dos &as: la mejora de las tasas de retenci6n y promoci6n y la eficiencia organizacional del sector. Las primeras serh descritas posteriormente. Las segundas, apelan a cuestiones 26Para una mayor cobertura de las accionesde la reforma, ver Molinas, Elias y Vera (2004). 27LOSPEI son planes de acci6n generados en discusiones con la comunidad, acompafiados de fondos para implementaci6n. 2sLos niveles resultantes, por tanto, incluyen Educaci6n Inicial (1afio), EEB de primer ciclo (1% 3Qfio), segundo ciclo (4Qa 6Qaf~o),tercer ciclo (7%a9"afio),y la EM (1% afio). a3" relativas a la gobernabilidad y eficiencia del sistema, en particular, a la necesidad de generar condiciones politicas y tkcnicas adecuadas para garantizar la estabilidad y la continuidad de las politicaseducativas reforrnistas.Las acciones y esfuerzosdedicados a la re-estructuraci6n del MEC, en funci6n de su capacidad de gesti6n del sector, mencionado anteriormente, asi como politicas reformadoras de la gesti6n en las institucioneseducativas, responden directamentea esta linea estratkgica de acci6n. 61. Con base en esta reforma, y con la incorporaci6nde lecciones aprendidas durante la puesta en marcha y la generacion de objetivos a mediano y largo plazo, el MEC produjo el Plan Nacional de Educacion para Todos 2003-2015 (Plan fianduti), un nuevo documento base que establece lineas de acci6n y objetivos a mediano y largo plazo, a1 tiempo que el gobierno paraguayo desarroll6el Plan Nacional de Desarrollo para 2003- 2008, ligado a 10sobjetivosdel Plan fianduti per0 de mayor alcance. 62. El Plan fianduti incorpora 10s objetivos acordados en el Foro Mundial de Educaci6n Dakar 2000 y con base en 10s planes vigentes para el sector, amplia las metas de la educaci6n paraguaya para el period0 2003-2015. Los objetivos delineados son: (i) inaementar la cobertura y mejorar la calidad de la educaci6n inicial, (ii) aumentar la equidad elevando las tasas de graduation y la eficiencia interna del sistema educativo, (iii)ajustar la oferta educativa para j6venes y adultos, (iv)disminuir el analfabetismo de adultos en 50 por ciento, (v) eliminar las diferencias en el rendimiento educativo por gknero, entre Areas urbanas y rurales y por caracteristicas socioecon6micas, y (vi) mejorar la calidad de la ensefianza en lengua y matemiticas. 63. De forma paralela a la aprobaci6n del Plan fianduti, y a la par del inicio del mandato de Nicanor Duarte Frutos, el Gobierno del Paraguay aprob6 un Plan Nacional de Desarrollo (2003-2008)entre cuyos objetivos, alineados a 10sestablecidos en el Plan fianduti, se encuentran: (i) la universalizaci6n de la educaci6n inicial y bAsica, (ii) la puesta en marcha de politicas para mejorar la educaci6n de 10s mAs pobres, (iii) el aumento del nivel de equidad en la EM, (iv)la mejora de la formaci6n de docentes, (v)el fortalecimiento de la educaci6n para adultos, (vi)la mejora de la efectividad del sistema educativo mediante la reforma de la estructura administrativa del sector,, (vii) el desarrollo de una politica de educaci6n superior, y (viii) el crecimiento de las oportunidades para 10sj6venes paraguayos. 64. La consecuci6n de todos estos objetivos demandariiuna cantidadsignificativade remrsos y la elecci6n de las politicasque m6s impact0tengan sobreellos. Algunos de 10s objetivos esth cerca de alcanzarse, mientras que otros constituyen importantes desafios que afrontar. Previo a la expansi6n de programas en operaci6n o el reacomodo presupuestario a nuevos programas, resulta crucial analizar el desempefio de las politicas existentes para considerar la viabilidad de su continuaci6n o modificaci6n substancial. En la siguiente secci6n se presentan las tendencias de algunos de 10s indicadoresdel sector educativo mAs importantes, con el objeto de examinar sus logrosy desafios, resultado de la reforma. 3.3 Tendenciasen el sector educativo desde el inicio de la reforma 65. La reforma iniciada a principios de 10s noventa ha dado como resultado una ampliaci6n de la cobertura en EEB y EM, asi como un aumento en el promedio de afios de educaci6n de la poblaci6n en edad de trabajar. Sin embargo, la expansi6n ha sido desigual en distintos grupos poblacionales, sobre todo en 10s ultimos afios, 10srecursos destinados a la educaci6n no han seguido el ritrno de expansi6nde la cobertura. 66. En esta secci6n se presentan las tendencias en cobertura, eficiencia, equidad y calidad del sector educativo desde el inicio de la reforma, principalmenteen EEB y EM, aunque tambidn se ofrecen algunos datos sobre educaci6n inicial y superior. En primer lugar, el andisis de la cobertura revisael comportarniento de la matricula, en funci6ndel nivel y las tasas bruta y neta, como indicadores clave del kxito de la expansi6n del sistema educativo. Posteriormente, se interpreta la eficiencia del sistema mediante la observation de 10sniveles y las tasas de abandono, repetici6n y promoci6n, asi como 10s perfiles de rendirniento de la EEB y EM. Despuks, las cuestionesde equidad se dilucidan a partir de la evoluci6n en las diferencias de 10s indicadores de cobertura y eficiencia entre Areas urbanas y rurales, entre grupos de distintos niveles de ingresos, hogares donde la lengua materna no es el castellano, ademAs de contrastes por gknero. Por ultimo, la calidad se analiza a travks de 10s resultados de las pruebas del Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo. 67. De manera adicional se examina brevemente el desempefio del gasto public0 ejercido y a1final de la secci6n se presentan Areas emergentes importantes de analizar, como la evoluci6n de las partidas administrativas y de inversion y su crecimiento con respecto de otros segrnentosdel presupuesto publico, entre otros. 3.3.1 Cobertura 68. El numero de estudiantes matriculados en instituciones educativas ha aumentado de forma notable en todos 10s niveles en la ultima dkcada (Figura 9), si bien el crecimiento mAs significative se da en la EEB de tercer ciclo y en la EM, en las que la matricula se ha duplicado durante este period0 hasta llegar en 2005, a mAs de 300.000 y 200.000 estudiantes, respectivamente. En tkrminos porcentuales, en 2006, la matricula en la EM estA cerca de triplicar su registro observado en 1995, mientras que la de la EEB de tercer ciclo casi duplica sus cifras. Asimismo, el numero de inscripcionesen preescolar y educaci6n superior tambikn ha crecido de manera importante, en 110 y 210 por ciento respectivamente. Figura 9: Total de alumnosmatriculadospornivel y tasas brutasde matricula,1995-2005 A) Matricula total B) Crecimiento relativo de la matricula relativa +Preescolar &B&lca, 1' y 2" Clclo +Bas~ca, 3' Clclo +~edla +Su~er~or Nota: Los datos de matricula total y crecirnientorelativo abarcan hasta 2005. Incluye informaci6n correspondiente a la educaci6n superior. Fuente: MEC, DGPEC, SIEC. 69. Debido a1 aumento de la matricula, la poblaci6n paraguaya de 15 aiios y mAs cuenta con mas educacion que a1 inicio de la reforma (Figura10). El 6ltimo censo de poblacihn, realizado en 2002 despu6s de 7 afios de la puesta en marcha de la reforma, muestra un aumento promedio de 0,7 aiiosde educacihn formal, lo que refleja la notable expansihn de la cobertura durante la primera decada de este proceso, sobre todo en el tercer ciclo de la EEB y en la EM, niveles en 10s que la brecha inicial era mAs pronunciada. Mas aun, el aumento mAs significativefue en zonas ruralesdel pais, donde el censo registr6 un increment0 promedio cercano a1 d o de escolaridad adicional, lo cual refleja el 6nfasis de la reforma en aumentar la equidad en el sistema, a traves sobre todo, de la expansionde la cobertura en dichas Areas. Figura10: Promedio de aiios de educacionde la poblacion de 15 aiios y mis, 1992y 2002 I I I Urbana Rural Pais Fuente: DGEEC. 70. El aumento en el numero de alumnos matriculados ha resultado en otro igualmente importante en las tasas brutas y netas de matricula, 29con excepcion de las correspondientes a la EEB de primer y segundo ciclo, en donde la variacion ha sido menor puesto que sus tasas de matricula se encontraba ya cerca del 100 por ciento a1 inicio de la reforma (Figura11).Entre1995 y 2005, la tasa bruta de matricula en el tercer ciclo de EEB pas6 de 45 a 80 por ciento y la de la EM, de 40 a 60 por ciento. En preescolar, la tasa bruta de cobertura alcanzo en 2005 a 80 por ciento de 10snifios de 5 aiios. 29La tasa bruta de matriculaci6nse calcula dividiendoel total de alumnosmatriculados en cierto nivel por el numero total de nifiosen edad de asistir a la instituci6n educativa a ese mismo nivel. La tasa neta, sin embargo, restringe el numero de matriculadosa aquellos en edad de asistir a1 nivel correspondiente. Las diferencias entre las dos tasas, por tanto, existen por el numero de estudiantes matriculadosen nivelesque no les corresponderianpor su edad (extra-edad). Figura11:Tasas brutas y netas de matriculapor nivel,1995-2005 I I I A)Tasasbrutas dematricula por nivel, 1995-200530,31 B) Tasas netas de matricula por nivel, 1995-2005 I Fuente:MEC, DGPEC, SIEC. 71. Sin embargo, la comparaci6n entre el panel A y B de la Figura 11 muestra diferencias visibles entre las tasas bruta y neta de matricula, apuntando a problemas de extra-edad sobre todo en el tercer ciclo de la EEB y la EM.32Dado que la tasa neta de matricula incluye solo estudiantes en la edad correspondiente a cada ciclo mientras que la tasa bruta abarca a todos 10smatriculados, solo se dan diferencias entre ellas si existen estudiantes matriculados en cursos que no corresponden con su edad, por comienzo tardio de sus estudios, repeticion o abandon0 temporal. 33 72. En el tercer ciclo de la EEB, mientras que la tasa bruta de matrimlacion esta por encima de 80 por ciento, la neta no llega a 55 por ciento. En la EM, la tasa brutal es de 60 por ciento, mientras que la neta no llega a 40. Asimismo, aunque la tendencia en las tasas netas ha ido tambien a1alza, su crecimiento ha sido mas moderado que el de las brutas. Esta diferencia en tendencias apunta a que estas mejoras no han servido para compensar el aumento de la matricula de jovenes en extra-edad. 3 Los datos de poblaci6n utilizadospara el cAlmlo de la tasa de escolarizaci6ndesde 1995 a 2002 son resultado de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, segh departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6n y Viviendas1992 - DGEEC.Para 2003 y 2004 son resultados preliminares de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, segdn departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6n y Viviendas 2002" - DGEEC. Para 2005 son resultadosfinales de la proyecci6n de la poblaci6n por sex0 y grupos de edad, s e e departamento, base "Censo Nacional de Poblaci6ny Viviendas 2002"- DGEEC. 31Estas figurasse pueden calcular tambien mediante la EncuestaPermanente de Hogares, lo que resultaen unas tasasde matricula un poco mhs altasquelas que se obtienen a1utilizar el censode poblaci6ny viviendas. 32N6tese que la escala de 10sejeses la rnisma parafacilitarla comparaci6nvisualde las curvas. Fuente: Edstats. 73. A pesar del aumento en la cobertura, Paraguay esta todavia por debajo del promedio regional en las tasas netas de escolarizaci6n de la EEB, EM y superior. La diferencia mhs importante se da entre el 51 por ciento en la tasa de EM de Paraguay y el 65 por ciento del promedio regional, una diferenciade 14 puntos porcent~ales.3~ 74. Cuando se le compara con 10s paises del MERCOSUR, Paraguay esta tambidn significativamente por debajo de sus paises vecinos, con excepci6n de su desempeiio en las tasas netas de matricula en la educaci6n primaria en comparaci6n con Chile y las de educaci6n superior con Brasil, similares a las paraguayas. Es decir, no obstante la ampliaci6n de la cobertura del sistema en la ultima ddcada, el desempeiio de las tasas netas de matricula del pais posicionan a Paraguay todavia por debajo de las correspondientesal promedio de la region. Figura12:Tasas netas de matricula, MERCOSURy LatinoamCrica,2003 1 Paraguay Argentina Brazil Chile LAC Uruguay I Fuente: UNESCO. 3.3.2 Eficiencia 75. Las tasas de abandono, repetici6n y promoci6n (que constituyen medidas de la eficiencia interna del sistema educativo)han mejorado en la ultima ddcada, aun cuando todavia aparecen en niveles altos, generando desigualdades importantes entre 10s niveles bhsico y medio. Por un lado, observamos que la retenci6n es mayor en la EEB que en la EM: s610 46 por ciento de 10s nifios que comienzan la EEB la terminan con dxito, mientras que 65,7 por cientode aquellos que inician el ciclo de EM lo concluyen de manera exitosa (Figura 13).Por otro, el abandono es mas alto en la EM (12,4 por ciento en 2004) que en la bhsica (6,6 por ciento en el mismo 60). Consecuentemente, un alto ntimero de alumnos parecen tener problemas para completar con dxito la EEB en el tiempo asignado y transitar a la EM. Una vez incorporados a dsta, la repetition no es significativa,mientras que el abandono es alto. 34Las diferenciasen las tasas de matricula se debena la inclusi6ndel primer y segundociclo de media en las bases de datos de UNESCO. 1 A) EEB B) Educacibn Media Fuente: MEC, DGPEC, SIEC. 76. Los problemas de eficiencia en presencia de tasas altas de repetici6n y abandono, y bajas de retencibn, son mhs fhciles de observar de forma grhfica utilizando la herramienta analitica de 10sperfiles de rendimiento para el caso de la EEB.35En su version miis sencilla, estos perfiles muestran la probabilidad de que una poblaci6n dada haya completado cada nivel educativohasta llegar a aquel en el que deberia estar matriculada por su edad. Esta gr6fica permite identificar saltos en las tasas de promocj6n entre grados y niveles y realizar comparaciones entre distintos grupos de la poblaci6n con mas fadlidad. 77. La Figura 14 muestra el perfil de rendimiento escolar de la cohorte de j6venes de 15 a 19 afios en 1995, 2000 y 2005. El panel A muestra una tendencia decreciente en el perfil de rendimiento en 1995: mientras la totalidad de j6venes habia completado el primer grado, s610 cerca de 90 por ciento habia terminado el tercero; 80, el quinto; 75, el sexto, y s610 35, el noveno. La pendiente pronunciada entre sexto y s6ptimo grados evidencia una promoci6n especialmente problematica. A1 comparar 10s tres paneles, vemos una clara propensi6n hacia la mejora en la promoci6n entre grados, en particular en la que esth entre el primer0 y segundo ciclo de la EEB. Sin embargo, adn cilando se observa un descenso significative en el perfil de rendimiento en la EM, todavia existen problemas en la promoci6n del sexto a s4ptimo grado, lo que sugiere problemas de transici6nescolar entre la EEB y la EM. 35 Ver http://econ.worldbank.org/projects/edattain para una descripci6n m6s detallada y resultadospara otrospaises. Figura14: Perfilesde rendimiento1995-2005 A) Paraguay1995 B) Paraguay 2001 C) Paraguay 2005 7+"', 5 = L ,4- 2 0, 1 3 5 7 0 Grade Grade - Nota: Perfil de rendimiento,edades15-19. Basadoen el anilisis de 10sdatos de IHS-WDR (2007). Fuente: econ.worldbank.org/projects/edattain. Cdculos propiospara 2005, usando EPH. 78. La Figura 15 compara el desempefio de las tasas repetici6n (panel A) y de abandono (panel B) del Paraguay en comparacion con 10sde otros paises dentro y fuera de su regi6n. En este comparativo,Paraguay emerge como el segundo pais con la tasa de abandono mhs alta de la regidn, despubs de Guatemala. Con la intenci6n de poder realizar una comparaci6n entre paises con distintas estructuras y niveles educativos obligatorios, la Figura 15 incluye tanto a la EEB como la EM. La comparaci6n entre Paraguay y paises dentro y fuera de la regi6n hace patente la necesidad de mejorar la eficiencia del sistema, sobre todo en la EEB, a1observar que el abandono es mhs comhn en la EEB en Paraguay que en el resto de 10spaises. Figura15:Tasasde reveticionvabandonovrimariav media36,2003 A) Tasa de repeticih B) Tasa de abandono ..................... Brasil 1 Guatemala I Nicaragua Uruguay Paraguay ! 1 Costa Rica Argentina MBxico I 1 Colombia Chile Ecuador i .......................... '............................................................................................................. l * 0 5 10 15 20 25 0 10 20 30 40 50 Tasa de repetisien (%) I Tasa de abandono(w I I I Fuente: UNESCO 36Educacidn primaria corresponde actualrnentea la EEB 1"y 2" ciclos; y educacidn media a EEB 3er ciclo y EM. 79. En resumen, a1revisar la evolution de la cobertura y la eficiencia del sistema en la ultima dbcada, se observa que si bien la matricula aument6 particularmenteen la EEB y la EM, las mejoras en la eficiencia han sido de m enor magnitud, por lo que el sector exhibe un bajo nivel de eficiencia,evidente a partir de 10saltos niveles de repeticion per0 sobretodo, de abandono de la EEB y la EM. 3.3.3 Equidad 80. La equidad del sistema puede ser medida de distintas maneras. En este estudio, el andisis de este rubro se centra sobre todo en la comparacion de indicadores de cobertura y eficienciaentre Areas urbanas y rurales, en diferencias por nivel de ingresos, idioma hablado en el hogar y gbnero. El enfasisde la reformaen la mejora de la equidad, en particular en la ampliacion de la cobertura en zonas rurales, es patente en la mejora de las tasas de cobertura en estas zonas, aunque todavia existen diferencias marcadas entre urbanas y rurales (Figura 16). Mas a h , la tasa neta de matn'cula en la EM en zonas rurales, a pesar de haber aumentado, es todavia muy baja (menosde 20 por ciento en 2005). Figura16:Tasas netasde matriculaen la Educacion Media, urbanay rural, 1995-2005 Urbana Rural 1995 1996 1997 1998 1999 20002005 1995 1996 1997 1998 19992000 2005 Fuente:MEC, DGPEC, SIEC. 81. A1 examinar tanto la cobertura (a travbs de la tasa bruta de matricula) como la eficiencia (en funci6n de la tasa de abandono, interpretadas con frecuencia como indicadores intermediosde calidad),se observan diferencias grandesentre zonals rurales y urbanas, en particular despubs de la EEB de primer y segundo ciclo en Areas rurales (Figura17). En la EM, la tasa neta de coberturaes de cerca de 50 por ciento en el espacio urbano, y la mitad en el rural. Asimismo, las tasas de abandono en BEB son sustancialmente mAs altas en el Ambito rural, no siendo asi en el caso de la EM. Por tanto, a pesar de 10s logros obtenidos en tasas de matrimlacion y de abandono, se mantienen todavia las desigualdades entre esas zonas, lo mismo en cobertura que en eficiencia. Figura17:Tasas netas de matriculay abandono en zonas urbanasy rurales nornivel educativo,2005 A) Tasa neta de matricula B) Tasa de abandon0 ler y 20 ciclo 3er ciclo Media 1er y 20 ciclo 3er ciclo Media Fuente: MEC, DGPEC,SIEC. 82. Si evaluamos las diferencias en cobertura y eficiencia por quintil de ingreso 37, observamos que estas son mayores que las correspondientes a1 area geogriifica. Como vemos en la Figura 18, aunque las diferencias en la tasa de matricula en el primer y segundo ciclos de EEB no son muy significativas, la tasa de cobertura en el tercer ciclo y en la EM son significativamente diferentes para estudiantes de familias en distinto quintil de ingreso, y la relacion entre ingreso y cobertura es claramente positiva. Por ejemplo, en 2005, la tasa neta de matricula en el tercer ciclo de EEB para familias de quintil miis bajo fue de 30 por ciento, comparada con el 80 por ciento de familias del quintil miis alto. En la EM, la diferenciaes similar (20 por ciento para el quintil miis bajo, y 60 en el mAs alto). Parece claro, por tanto, que las tasas bajas de promocion y altas de abandono se sostienen fundamentalmenteen las familias de bajos ingresosecon6micos. Figura 18: Tasas netas de matriculay abandono por quintil de ingreso y nivel educativo, 2005 I 1 I A)Tasa neta de matricula B) Tasa de abandon0 I / 1 ler y 20 ciclo 3er ciclo Media ler y20 ciclo 3er ciclo Fuente: DGEEC, Encuestas de hogares. CAlculospropios. 37 Dado que el MEC no cuenta con datos oficiales por quintil de ingreso, utilizamosla EPH para hacer estos c d d o s . 83. De igual manera, las desigualdadesentre grupos se hacen evidentes entre las tasas de rnatriculacion y abandono de la poblaci6n que hablan guarani en el hogar y el resto de 10s alumnos. Como vemos en las graficas de la Figura 19, 10s j6venes guarani parlantes en el hogar, tienen tasas de matricula mas bajas que la media del pais, dtferenciaque se acentua en niveles educativos mas altos (tercerciclo de EEB y EM).Sin embargo, cabe mencionar que es de esperar que estas diferenciasesten ademas asociadas a caracteristicas socioecon6micasy de ruralidad, entre muchas otras. Figura19: Tasas netas de matricula y abandono por idioma hablado A) Tasa neta de matricula B) Tasa de abandon0 1 0 0 9 0 8 g :: B 0 5 8 0 4 l o . 0 2 1er y 20 olclo 3er ctclo ler y 20 clclo Medla Fuente: DGEEC, Enmestas de hogares. CQlculospropios. 84. En terminos de genero, la cobertura es mas amplia para nifias que para nifios en todos 10s niveles educativos, y la tasa de abandono es mas baja, con diferencias mas importantesen la education media (tasabruta de matricula de 33 por ciento para niiios y 43, para nifias, y tasa de abandono de 7 por ciento para niiios y 5, para niiias(Figura20). A) Tasa neta de matricula 8)Tasa de abandon0 I 1.0 m Masculine 0.9 a5 ::; IFemenino 0.6 4 0.5 ::: j 0.2 0.1 0.0 ler y 20 ciclo 3er ciclo Fuente: DGEEC, Encuestas de hogares. C6lculospropios. Tasa de abandono, MEC. 3.3.4 Calidad 85. En cuanto a 10s resultados de calidad, Paraguay ha estado realizando pruebas de aprendizaje en distintos grados desde la aprobaci6ndel Sistema Nacional de Evaluaci6n del Proceso Educativo (SNEPE)en 1995. Las pruebas son muestrales y esth basadas en el curriculo ofiaal para cada grado y curso y 10sresultadosse reportan como porcentaje medio de respuestasacertadas para distintos grupos de la poblaci6n.Sin embargo, estos resultados no cuentan con esthndares de evaluacibn, por lo que es difial valorarlos en relaci6n con 10sconocimientos minimos 38que deberia tener un alumno en el grado de inter&. 86. Por ello, no es posible realizar la comparaci6n de 10s resultados y evaluar las tendencias en el aprendizaje sin utilizar mbtodos complejos de comparabilidad o equiparacibn conocidos como equating.39La comparaci6n entre grupos, por el contrario, si es posible y a partir de 2006, como resultado de 10scambios realizados a1disefio de la nueva prueba SNEPE, 10s resultados que se generen contarb con esthndares de evaluaci6n que catalogarh las preguntas por nivel de dificultad y permitirb comparar entre aftosde manera mhs fhcil. 87. En relaci6n a1comparativodel desempefioen el logro acadkmicodel Paraguay con el resto de 10s paises dentro y fuera de la regi611, desafortunadamente bste no puede realizarsedebidoa que alto costo de participar en las.pruebasinternacionalesPISA evit6 que el pais confirmara su participaci6nen ellas. No obstante, Paraguay l0gr6 participar en las dos ediciones del UNESCO-LLECE (Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de la Calidad de la Educaci6n)en lo hizo en 1997 y 2006. Los resultadosde 2006 no esth disponibles todavia, per0 10s de 1997 sugieren que ese aft0 Paraguay se acerc6 a1 promedio regional. 3.3.5 Gastopublico en educaci6n 88. Como hemos visto en la secci6n anterior, el cumplimiento de 10s objetivos a mediano y largo plazo necesitarh de ampliaciones en la cobertura y mejoras en la equidad y calidad, las cuales se espera vayan acompafiadas de un aumento en la aportaci6nde recursospfiblicos y de una mayor eficienciaen la gesti6n de bstos. 89. La provisi6n de la educaci6nen Paraguay es fundamentalmentede gesti6n oficiale incluye la financiaci6n de instituciones educativas privadas subvencionadas, lo cual aunado a1 gran aumento en la matricula en la EEB apunta a un increment0importante en el destinoy ejerciciode buena parte del presupuesto total del sector. 38 Por conocimientos minimos se entienden 10sestablecidos por programa curricular homologado que permita la creacidn de estfindaresminimos de aprendizaje y evaluacidn posterior. 39 LOSmCtodos de comparabilidado equiparacidn (equating) son un conjuntode tCcnicas estadisticasque perrniten realizar comparacionesentre pruebas en principio no directamente comparables, a1revisar su contenido y sus resultados. Ver Kolen y Brennan (2004) para un andisis de las distintas metodologias. 90. El compromiso con la educacion se pus0 de manifiesto en 10s incrementos constantes a1gasto del sector durante la dbcada de 10snoventa, el cual llego en 2000 a 5 por ciento del PIB (Figura 21, Panel A). Sin embargo, aqubl descendi6 paulatinamente con la crisis economica que comenz6 en 1999 hasta llegar en 2004, a tan solo 3 por ~iento.~ODesde 2003 y a la par del proceso de recuperacion economica, el gasto ha ido incrementiindose, para pasar de 3,2 por ciento a 4,3 por ciento en 2007. No obstante, en t6rminos de porcentaje del PIB, el presupuesto del sector se encuentra todavia por debajo de 10sniveles anterioresa la crisis economica. Figura21:Gastophblicoen educacioncomo porcentajedel PIB (endolares constantes), 1995-2005 I A) Porcentajedel PIB B) Millonesde d6lares($US 2000) I 1 2.5: 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 PGN 2007 - Fuente:Ministerio de Hacienda 91. A1 mirar la evolution del presupuesto en tQminos absolutos (Figura 21, panel B), se observa una tendencia parecida a la experimentada como porcentaje del PIB, con excepcion del repunte en 2002 ocurrido como resultado de la devaluation del dolar en 10sultimos afios. Medido en d6lares reales (a causa de la devaluaci6n),el nivel de gasto en 2007 esth por encima de lo que se encontraba antes de la crisis economica. El gasto, por lo tanto, aument6 bastante hasta el 2000, para luego verse muy reducido durante la crisis economica y volver a aumentar de manera paulatina durante el period0 de recuperacioneconomica. 92. En comparacion con el resto de la region, Paraguay se sihialigeramentepor debajo de la media regional de gasto como porcentaje del PIB, aun cuando se encuentra por encima de algunos paises de renta mhs alta de la regi6n. Asimismo, el panel B de la Figura 22 muestra c6mo Paraguay se encuentra apenas cercano a1 nivel de gasto que cabriaesperar por su FIB per capita. 40El repunte en 2002 se debe a la contraccibn significativa del PIB, no a un aumento del gasto, como se puede observar en el panel B. Figura22: Gasto publico en educacibn, 2004 A) Gasto public0 en educacibn, %PIB B) Gasto public0 us. PIB per cripita UWWY AFgsndna Ctile V Costa Rica 0 OECD 4 5 6 7 8 9 1 0 1 1 0 1 2 3 4 5 6 In(PIE3percapita) Gano pOblisoen edusasidn,4. PIB Fuente: Banco Mundial: base de datos SIMA & EdStats 2003. 93. El aumento en el gasto pliblico en educaci6n en 10s primeros cinco afios de la reforma se concentr6 en 10s niveles de EEB y EM, a1 tiempo que se observ6 una disminuci6n del destinado a la educaci6n superior (Figura 23), tendencia que se mantuvo durante 10smomentos de crisis y recuperaci6necon6mica. En consecuencia, la mayor parte del gasto pliblicoen educaci6n se destina ahora a la bhsica (56por cientoen 2005),mientras que a la EM aproximadamente21 por ciento. 94. En tbrminos del porcentaje del presupuesto nacional y de acuerdocon datos de la UNESCO comparables internacionalmente, Paraguay, con un gasto en el sector de 20,l por ciento, utiliza una proporci6n mhs alta de su presupuestoen educaci6n que la media regional, menor ~610a la de Mbxico y Honduras. Esta cifra, sin embargo, es consistente con la exigencia constitucional de destinar a1menos 20 por ciento del presupuesto a la educaci6n. Figura23: Distribucibndel gasto publico por nivel, 1995-2005 I I A) Gasto public0 en educacibn, B) Gasto publico en educaci6n por nivel porcentaie del presupuesto nacional ....................... ................................................................................................. Honduras 28 ~ e - o 23.0 pareguey 20.1 Ni~aragua 18.5 Chila 18.5 6dn.m 18.2 Prgantina 14.4 Peni 139 panam* 12.2 ; Ecuador 11.8 Bras,! 11 2 Cobmbia 11.1 Uruguay -9.8 .............................*..................................................................................."............................................................ Fuente: UNESCO, CEPAL. Fuente: Ministerio de Hacienda. 95. De manera inquietante, el gasto phblico en educaci6nse va casi en su totalidad en sueldos del personal docente y administrativo del MEC (Figura24). El porcentaje que se dedica a este rubro ha disminuido un poco en la ultima dkcada, aunque continua por encima de 90 por ciento. Por el contrario, la proporci6n de gasto destinado a inversi6n se ha reducido de 3,3 por ciento en 1995, a 1,4, en 2005, lo cual podria traer consigo consecuencias sustanciales sobre el estado y la disponibilidad de la infraestructura Figura 24: Distribution del gastopublic0poractividad,1995-2005 k?8Salarios a Inversion Bienes de Consumo BOtros -- ;I Fuente: CQlculospropios usando datos del Ministerio de Hacienda y BancoCentral 96. La Figura 25, que muestra la evoluci6n del salario promedio de 10s docentes desde el inicio de la reforrna hasta la fecha, muestra dos lecciones importantes. En primer lugar, se observa que el salario docente en la EEB ha mantenido sus niveles en tkrrninos reales desde 1995; sin embargo, en el nivel medio se ha reducido en casi 40 por ciento durante el mismo periodo. Como se explicara en este estudio, el ingreso de docentes menos experimentados a ese nivel de educacion pudiera tener que ver con esa reducci6n. Segundo, es preocupante que el salario de 10s docentes de EEB se encuentre por debajo del de 10sobreros (promedio), por un trabajo de 6 horas diarias. Ahora bien, aunque el andisis presentado es demasiado simple para entender las razones de este descenso o su posible impacto, cabe la posibilidad de llevar a cab0 uno miis complejo en un futuro para poder asi diseiiar medidas de correccionoestimulo apropiadas. 41Cabe mencionar que no contamos con datos de inversi6n que no se encuentren en el presupuesto del estado, tales como inversi6n por parte de la Asociaci6n de Cooperaci6n Escolar (ACE),las fundaciones u otrosentes no dependientesdirectamentedel presupuestonacional, que podrian haber aumentado durante este periodo, aunque es de esperar que no tengan un peso significativeen el presupuesto total. Figura25:Salariomensualmediode docentesen EEB y EM. Salario minimo, 1995-2007" Fuente: CBlculospropios a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Banco Central, GRN constante,1994. 97. De forma paralela a1descenso de 10ssalariosdocentes, el componente privado del gasto en education, calculado a traves de 10s datos generados por la Encuesta Permanentede Hogares, ha aumentado ligeramente en 10shltimos afioscomo porcentaje del PB nacional (Figura 26). El gasto privado de las farnilias en EEB y EM incluye las cuotas de inscripcion adem6s del costo de 10s libros de texto, uniformes y otros relacionados con la actividad misma. En el caso de la educacion media, su increment0 como proporci6ndel PIB responde tambikn a1de la matricula principalmente, a razon de que la educaci6n media no es gratuita. 42El sueldo mensual del docente en EM fue calculado con base en un turno que equivale a 130 horas chtedra como mhximo.Si bien, un catedrhtico de este nivel puede impartir hasta 260 horas mensuales, en 10s dos turnos. El salario minimo legal y el sueldo por horas chtedras tuvieron variaciones durante el aiioy se promediaronen esta tabla. Figura 26: Gastopublicoy privadoen educacion,para el total de la EEB y EM, 1997-2004 Fuente: Cklcsulospropios utilizandoEPH (gastoprivado),Misterio de Hacienda (gastopublico). 98. En resumen, 10s indicadores educativos descritos en esta secci6n presentan una imagen del sector con logros significativos a1 igual que desafios importantes en Areas emergentes comoel gasto p~blicoy privado y sus diferenciaspor nivel educativo. Desde el iniciode la reforma, Paraguay ha mejorado principalmenteen 10ssiguientes puntos: i. El promedio de afios de educacion completados por la poblacion en edad de trabajar ha aumentado notablemente en la ultima decada, a h mando el promedio actual estA todavia por debajo del de sus paises vecinos del MERCOSUR. ii. La matricula ha aumentado y la cobertura del sistema se ha ampliado hasta casi llegar a la universalidad de la EEB de primer y segundo ciclo, aunque estos resultados estdn todavia lejos de 10sescenariosdeseables para el pais. iii. Las tasas de retencion y abandon0 han mejorado en todos 10s niveles, aunque todavia son necesarias mejoras significativas de la eficiencia del sistema educativo. iv. Las pruebas de evaluacion de logo academic0 permiten vislurnbrar ligeros avances en el aprendizaje de 10salumnos.Sin embargo, el disefio de las pruebas SNEPE tuvo que modificarse para poder valorar sus resultados en tkrminos absolutosen funci6nde su mplimiento con esthdares acadPmicosadecuados. 99. A la par de estos logros, la evaluacion de las tendencias en 10s indicadores educativos subraya 10s desafios pendientes mhs importantes de la reforma, 10s males tienen que ver primordialmente con la equidad en el acceso a la educaci6n y con la calidad de Psta, por lo que demandan: i. La expansion de la cobertura en la EEB de tercer ciclo y la EM. Las tasas registradas hasta ahora se encuentran todavia por debajo de la media regional y de las de 10spaises vecinosdel MERCOSUR. ii. El aumento de la equidad en el acceso a1 sistema educativo, sobre todo en el tercer ciclo de EEB y la EM. Las diferencias en la cobertura y 10s indicadores intermedios de calidad (tasas de repetici6n y abandono) entre zonas rurales y urbanas es importante, asi como entre gkneros (con ventaja para las nifias) y en relaci6ncon el quintil de ingresoy el idioma hablado en el hogar. iii. El mejoramiento de la calidad. Existe el riesgo de que grandes aumentos en las tasas de cobertura resulten en una disminuci6n de la calidad y el aprendizaje si no son acomp~adospor recursos suficientes y por politicas que focalicen a 10s alumnos menos favorecidos. Por lo tanto, ademiis de concentrar 10sesfuerzos en extender la cobertura, es necesario que a la par se desarrollen intervenciones que mejoren la calidad de la educaci6ntales como la realizaci6nde la prueba SNEPE, que sirve tanto como linea de base para las evaluaciones de impacto de reformas futuras sobre la calidad de la education como fuente de distintos indicadores de cobertura. Asimismo, es de fundamental importancia fortalecer 10s mecanismos de evaluaci6n y acreditaci6nde las institucioneseducativas. 100. Hasta ahora el estudio ha revisado la evidencia empirica sobre el impacto de la educacibn, mostrando que el increment0 en 10s aiios de enseiianza acompaiiado de mejoras en las politicas dirigidas a1 desarrollo de 10s conocimientos cognitivos de la poblaci6n pueden resultar en mayores tasas de crecimiento y en reducciones significativas a 10sindicadores de pobreza y desigualdad. Por ello, es de esperar que la importante inversi6nen educaci6n que ha realizadoel pais desde el inicio de la reforma, asi como el objetivo de extender el impacto de las mismas produzcan beneficios significativospara la sociedad paraguaya. 101. Con la finalidad de fortalecer las estrategias de reforma educativa del GoP, el Banco Mundial, a travPs del presente estudio, busca corresponder a dichos esfuerzos mediante el andisis de distintos mecanismosde financiamientopublic0en funci6nde su pertinencia y relevancia para la consecuci6n de 10s objetivos de calidad, equidad y cobertura en el sector educativo establecidos por la reforma. A continuation, el estudio detalla la metodologia y 10s principales hallazgos en cada uno de estos tres temas de anidisis, para proceder despuPs a1 desarrollo de una serie de modelos financieros que estiman la viabilidad financiera de la ampliaci6n de cualquiera de las actuales politicas en curso, para concluir con una serie de escenarios de beneficios multiples en funci6n de sus costos y 10s distintos niveles de impacto en 10s objetivos de mediano y largo plazo establecidos por la reforma. 4. Areas de anhlisis en la EducacionMedia 102. En 10s capitulos anteriores se revis6 el context0 socioeconomico del Paraguay asi como sus efectos condicionantes para el disefio de politicas educativas, 10sobjetivos de mediano y largo plazo de la reforma educativa del pais, ademas de las tendenciasen 10s indicadores clave del sector desde el inicio de la misma. Estas secciones mostraron que despues de mAs de una decada de reforma, 10sprincipales desafios se encuentran en el tercer ciclo de la EEB y en la EM, donde la coberturaes todavia reducida en comparaci6n con el resto de la regi6n. 103. Se observ6 ademas que existen desigualdades significativasentre areas urbanas y rurales, por nivel de ingresos, por idioma hablado en el hogar y por genero, asi como problemasde eficienciaen 10sdos niveles, aunque el tercer ciclo sufre tasas de abandon0 mAs altasque la EM. El objetivo de expandir la cobertura de la EM a 72 por ciento para 2015 requerirh politicasque fomentenla matricula en ese nivel. El anAlisisde 10sfactores determinantes de la matricula es, por tanto, clave para disefiar politicasque contribuyan a cumplir con el objetivo a mediano y largo plazo. La siguiente secci6n explora estos factores, tanto de la ofertaeducativa como de la demanda. 104. Este capitulo retoma 10sdesafios mas importantes y profundiza el analisis en tres Areas directamente relacionadas con ellos.43 ES importante recalcar que aunque existen mfiltiples indicadores y areas de analisis relacionados con estos desafios, este estudio se centra solo en tres estrategias que responden directamente a 10s ejes de cobertura, equidad y calidad, mismos que fueron consensuados entre las autoridades del GoP y 10s miembros del equipo del Banco Mundial. 105. Para contextualizar las Breas de andisis y tip0 de intervenciones analizadasM,la Figura 27 muestra un marco analitico de 10s factores determinantes del acceso a la educacibn, que puede ser ampliado para estudiar 10s del aprendi~aje.~~En cuanto a1 acceso, la premisa es que la decisi6n de asistir a la instituci6neducativa depende de una serie de factores asociados a la situaci6n de 10sj6venes (quienes constituyen una parte importante de la demanda) y su entorno por un lado, y a las caracteristicas de las instituciones a las que podrian asistir (factores asociados a la oferta) por el otro. La decisi6n de asistir o no a la educaci6n formal depende de 10s beneficios futuros asociadosa la conclusi6nde 10sestudios en relacioncon 10scostos incurridos a1estudiar. Estos incluyen tanto costos directos (matricula, transporte, materiales, etcktera) como indirectos (ingresos laborales no percibidos). Los beneficios futuros dependen sobre todo de 10s retornos a la educaci6n. Por otro lado, la disponibilidad de una instituci6n educativa a una distancia razonable y la calidad de la instrucci6n que ahise imparte son "Ver capituloanterior para una description del proceso seguidopara la elecci6nde estas Breas. 44El marco analitico esta basado en lo que hay escrito sobre 10s determinantes de la matricula educativa, para una revisi6n de la literatura ver Filmer (2004); para ejemplos aplicados a Mozambique,Handa (1999)y World Bank (2005),y a India, Pritchett y Filmer (1997). 45Ver Vegas y Petrow (2007) para un modelo mas extendido de 10s determinantes del aprendizaje. tambien determinantes de la decisi6n de matricularsey asistir a la instituci6neducativa. Asimismo, las caracteristicas de la oferta o 10s costos de asistencia (por el transporte, materiales, etcetera)pueden incidir sobre 10sretornos a la educaci6n. Miis a h , una serie de factores externos tales como enfermedades (propias o de alpin miembro de la familia), cambios en las situaciones familiares (matrimonios, decesos, migraciones, etcetera), la confianza en instituciones educativas, las restricciones de lenguaje o las condicionantes culturales, entre muchos otros, podrian tener un peso importante a1 condicionar la decisi6n de ingresar a1sistema educativo por parte de 10sj6venes y sus familias. 106. Ademas de esos factores, la escolarizaci6n puede reportar beneficios no monetarios, como mayor seguridad laboral o trabajos con menos riesgos para la integridad fisica de la persona, 10s males desafortunadamente no podemos medir en nuestro modelo.De igual manera, aun mando la evidencia preliminar sugiere que tanto 10sfactoresasociados a1costode oportunidad de la educaci6ncomo a las diferencias por genero adicionales a las contempladas pudieran tener un efecto importante en la decision de acceso, se opt6 por dejarlos fuera dada la imposibilidad de respaldar la solidez de 10sdatos disponibles. Figura 27: Marco analitico para el estudio de limitantes del acceso a la EducacionMedia - Distancia - Calidad de infraestructura Lado de la institucion - Calidad de la educaci6n(docentescalificados, disponibilidadde (ofevtn) materialesescolaresde calidad, relevanciade la educaci6n,etc.) - Caracteristicasde la comunidad y socioculturales Circunstancias externas - Caracteristicasde la familia (educaci6nde 10spadres) - Situaci6nfamiliar (empleode 10smiembros, exclusi6nsocial) - Enfermedad, discapacidad f -Beneficios -I--Retomosa la educaci6n - Matricula - Otras tasas (derechosde examen) Lado del estudiante - Costos direct0 - Uniformes y familia - Materiales (demanda) - Transporte -Trabajoen casa - Costosde oportunidad -Trabajofuera de casa Marco adaptado de World Bank 2005 (PSIAMozambique). 107. Las areas de analisisseleccionadasresponden tambien a1esquema presentado en la Figura 27. Ampliar la cobertura implica mejorar las tasas de promotion o conseguir el retorno a la education formal de j6venes que la abandonaron, lo que en el marco de la Figura 27 corresponderia a una decision determinada por factoresde oferta y demanda educativas:10sjovenes continuarancon sus estudios solosi es una inversionrentabley si hay infraestructura educativa disponible y pertinente para sus intereses futuros. La primera seccibn, por tanto, engloba 10s distintos factores del marco analitico en un mismo anhlisis. 108. Las secciones 4.1 y 4.2 profundizan el anhlisis en dos factores clave del modelo, uno por la demanda y otro por la oferta. La secci6n 4.1 se enfoca en una de las alternativas de politica para solventar posibles restricciones de demanda: el programa sosteniblede becas para la EM. Mientrasque la secci6n4.2 se centraen 10sdocentesy, en particular, en la ausencia de concentraci6n horaria y la ensefianza en mfiltiples instituciones. Oferta y demanda en la Educaci6n Media 109. Este capitulo analiza primero restricciones de cantidad y calidad de la oferta educativa y, segundo, factores relacionados con la demanda. Por filtimo, explora las distintasinteracciones entre factores, con especial atenci6nen la distancia a la instituci6n educativa mediante un modelo que permite comparar la importancia relativa de cada factor en la decision de asistir a la instituci6neducativao no. 4.1 Oferta educativa 110. En el contexto del marco analitico descrito en este capitulo, la disponibilidad de oferta educativa de calidad es un factor limitantedel acceso a la educaci6n.No obstante, definirla no es tarea fhcil, ya que la calidad de la educaci6n depende de multitud de factores. Los insumos educativos como infraestrudura, disponibilidad de docentes y materiales, entre otros, son indicadores de calidad, aunque la evidencia sobre su impact0 es rnixta, depende del contexto en el que se proveen (Pritchett y Filmer 1997).A falta de indicadores medibles, en esta secci6n utilizamos variables proxy disponibles en nuestra base de datos y realizamos diversos analisis sobre su distribuci6n. Estos anhlisis deben ser considerados en su conjunto como indicaciones sobre factores relacionados con la oferta educativa y, como veremos, parecen sefialar que existen restriccionesen algunas zonas del pais, sobre todo rurales. 111. Analicemos primero la disponibilidad de instituciones educativas como una primera aproximaci6n. Como podemos ver en la Figura 28, a nivel nacional el nfimero de establecimientos educativos aument6 en todos 10s niveles desde el comienzo de la reforma, per0 sobre todo en el bhsico de tercer ciclo y el medio. En EEB de primer y segundo ciclo, el nfimero subi6 en mhs de 30 por ciento. Sin embargo, 10sincrementos mas importantesse ven en el tercer ciclo de la EEB asi como en la EM, con aumentos de 250 por ciento y 100 respectivamente.Es obvio que el compromisocon la ampliaci6nen la cobertura mhs alla del primer y segundo ciclos de EEB fue correspondido con aumentosimportantesen la oferta de establecimientoseducativosen la filtima dkcada. 112. La mayor parte de la expansion correspondi6 a instituciones de gesti6n oficial, como podemos observar en la Figura 28. Mientras que el nfimero de centros privados no creci6mucho, el de instituciones subvencionadasse cuadruplic6en la ultima ddcada, de 84 a 316 en el tercer ciclo de EEB, y de 43 a 189 en la EM. Sin embargo, la proporci6n de instituciones de gesti6n oficial sigue siendo de casi 80 por ciento tanto en el tercer ciclo de EEB comoen la EM. i 9 5 - 2 0 0 4 A) Tercer ciclode Educaci6nEscolarBBsica B) EducacibnMedia - - Fuente: MEC, SIEC2004 113. Este crecimientode la oferta educativa, como es de esperar, no ha sido uniforme en todo el pais. El numero de instituciones ha aumentado mas en zonas urbanas que en rurales y en algunos departamentos que en otros. Mientras que en San Pedro, Guairii, Caaguazu, Caazapa, Paraguari y Canindeyu se duplic6, en otros departamentos disminuyodurante la ultima ddcada (Figura29). Figura29:Variation en el numero de institucionespor departamento,1995-2005 SANPEDRO PDTE.HAYES PARAGWR~ NEEMBUCO MISIONES rrAPilA GUAIRA CORDILLERA CONCEPCI~N CENTRAL CANINDEYO CAAZAPA CAAGWZL~ BOQUERON ASUNCI6N AMAMBAY ALTOPARANA ALTOPARAGUAY Cambio en numero de locales 1995-2005 (%) Fuente: MEC, SIEC1995-2005. 114. Ademis de las diferencias en la tasa de crecimiento de la oferta de instituciones educativas por departamento, las hay tambien en la disponibilidad de docentes y sus caracteristicas. La Tabla 1 muestra tres variables indicativas por departamento: el n h e r o de institucionesen cada nivel, el numero de j6venes en edad escolar por cada docente en el nivel (como una medida de la disponibilidad de catedriticos) y la media de aiios de experiencia de 10s docentes por nivel. Un nhmero alto de jbvenes en edad escolar por docente es un indicador de poca oferta de profesores en el departamento para servir a la demanda potencial. aunque este indicador depende naturalmente de la matricula en el departamento, lo presentamos como sefial de la capacidad de absorcibn de la demanda potencial en 10s distintos departamentos. Como podemos observar, las diferenciasentre departamentos son enormes: mientrasque en algunos la disponibilidad de docenteses muy alta (bajo nhmero de j6venes en edad escolar por docente);en otros, el dato se invierte, lo cual apunta a una posible restricci6n de oferta docente si se consiguiera incentivarla demanda. Por hltimo, de instituciones e insumos varia bastante por departamento; de igual manera, la del promedio de afios de e~periencia:~ especialmente en la EM, para la cual Asuncibn cuenta con 10s docentes mhs experimentados (doceafios en promedio)y Canindeylicon 10smenos (5,7afios). Tabla1:Numerode institucionesoficiales, docentes y experienciade docentespor nivel, se$n departamento,2005 nivel, por docente docentes en cada nivel locic~o 30 EM 10y 20 cic~o 30 cic~o EM lo2o 30 ciclo EM c~clo ciclo Asuncion 80 154 1801 26.9 8.0 7.91 11.7 13.0 12.0 Conception 267 268 831 16.4 10.0 15.01 8.9 7.3 7.7 San Pedro 667 659 1851 12.4 8.8 10.11 8.4 7.8 7.2 Cordillera 261 223 86 1 14.0 7.9 9:61 9.8 8.2 7.9 Guaira 231 214 791 12.1 7.9 10.2: 9.0 7.4 8.0 Caaguazu 630 706 19.51 15.1 8.8 11.0. 8.7 7.3 7.2 Caazapa 279 262 781 11.9 9.3 12.51 8.6 7.3 7.2 ltapua 597 457 1351 17.9 I . 17.6; 10.2 8.1 7.7 Misiones 128 131 551 12.8 7.1 8.3, 9.6 9.5 8.5 Paraguari 326 327 1261 12.3 6.2 7.31 8.1 8.0 7.3 Alto Parana 536 496 1701 21.2 13.2 23.81 8.7 8.9 8.4 Central 432 665 331 1 30.7 12.3 18.41 8.6 8.3 8.3 Neembucu 126 60 39; 11.8 9.5 9.51 11.4 10.1 9.7 Amambay 117 70 331 25.3 11.8 12.71 9.4 10.3 9.3 Canindeyli 298 303 631 14.6 11.9 20.7) 6.9 5.9 5.7 Pdte. Hayes 98 91 301 22.0 11.4 14.81 8.4 8.8 9.5 Boqueron 16 8 13: 81.5 61.5 88.31 8.4 8.9 9.0 Alto Paraguay 19 18 6s 14.2' 16.0 15.6; 9.2 8.9 9.8 Fuente: MEC, SIEC 2005. Calculos propios basados en institucionesde gestion oficial. No incluye instituciones privadas nisubvencionadas. Este indicador no incorpora la equivalencia"tiempo completo" para el 3erciclo de la EEB y de la EM. 115. Para poder entender si la variaci6n en la distribuci6n de insumos responde a la existencia de restricciones de oferta en algunos departamentos, se necesita un andisis mhs detallado de la distribucibn geogrhfica dentro de kstos, ya que dada la variabilidad en la distribucibn de la poblacibn en edad escolar, es de esperar que existan diferencias en el crecimiento del nhmero de institucionesy la provisibn de insumos de acuerdo con la evolucibn de la poblacibn en edad escolar. Lo que sigue en esta seccibn orienta el andisis hacia la distribucibn geogrhfica de instituciones, utilizando puntualmente datos . 46La secci6n3.3examinacon mbs detallea 10sdocentes. de infraestructura.La raz6n es que, mientras que la informaci6n relativa a la existencia de instituciones es relevada cada afio, la de infraestructurano. 116. El mapa en la Figura 30, panel A, muestra la tasa bruta de escolarizacion en la EM por unidades geograficasmas pequeiias, distritos,en 2002.47Comose puede observar ahi mismo, las tasas de cobertura son mucho mas altas en zonas urbanas (caracterizadasen el mapa por la proximidad a 10s puntos verdes) y en 10s departamentos cercanos a Asunci6n. Asimismo, la cobertura en distritos rurales en Alto Paraguay, Boquer6n y Presidente Hayes es muy baja, incluso cerca de cero en algunos distritos, en parte por la alta dispersi6n de su poblaci6n. Para explorar si la baja cobertura esta influenciada por la escasez de oferta educativa, el panel B de la Figura 30 presenta una medida de la disponibilidad geograficade la oferta, metros cuadrados por personaen edad escolar (15 a 17 afios). A1 comparar estas tasas de cobertura con la distribuci6n geografica de la oferta, se puede observar la correlaci6n geografica de las dos variables: 10sdistritos con mayor cobertura son 10s de mayor disponibilidad de oferta. Los distritos cercanos a Asunci6n cuentan con mas establecimientospor estudiante que 10srurales mas alejados, y tambien con mayor tasa bruta de matrimla. Asimismo, hay menos establecimientosen distritos del norte del pais y en 10scercanos a la frontera con Brasil, donde tambien las tasas de cobertura son mas bajas que en 10smas cercanos a Asunci6n y el eje Asunci6n- Ciudad del Este. Cabe destacar que esta distribuci6n tiene relaci6n con la de la poblaci6n. 47La distribucibnde las tasas de cobertura en la EEB de tercer ciclo, no mostrada en este informe, sigueun patr6n parecido.Las tasas en la EEB de primer y segundo ciclo estAncerca de 100 por cientoen la mayoria de 10sdistritos. Figura30:Coberturaen la Educaci6nMediay niunerode establecimientos por estudiante,por distrito,2002 A) Tasa bruta de escolarizaci6n I B) Metros cuadrados de establecimientosde Educaci6nMedia por poblaci6n15 a17 aiios ~ Nota:Las distintas tonalidadesmuestran las tasasde cobertura de la EM en cadadistrito en el panel A, y el nljmerode establecimientospor alumnoen el B. Los puntos verdes indican la localizaci6nde las ciudadesparaguayas. 117. La correlacion existente entre la existencia de mas centros educativos y la proportion de la poblaci6n en edad estudiantil que asiste a la EM apunta a la existencia de limitaciones en el numero de instituciones en algunos distritos que podrian estar dificultandoel acceso de 10sjovenes a la EM. Sin embargo, la correspondenciaentre el numero de establecimientos educativos y la tasa de matricula podria deberse a las distintas caracteristicas de 10s distritos.Las areas rurales del pais cuentan con tasas de matricula mas bajas que las urbanas, y 10s factores que determinan esta cobertura podrian ser distintos a la disponibilidad de instituciones (por ejemplo, la dernanda por education), lo que resultaria en el patron observado en la Figura 30, incluso en la presencia de exceso de oferta. En otras palabras, a pesar de que 10s distritos con menos establecimientos cuentan con menores tasas de cobertura, la construccion de mas instituciones ahi podria no garantizarla ampliacionde la cobertura. 118. Para profundizar el analisis sobrela distribucion geografica de las instituciones, la Figura 31 muestra la distribucion de la distanda entre instituciones de EEB de primer y segundo ciclo y la de tercer ciclo en el panel A, y las instituciones de tercer ciclo y la de EM mas cercana en el panel B, dividido en areas urbanas y rurales. En la figura, el eje horizontal presenta la distanciaen metros entre institucionesbasicas y la de nivel medio mas cercano, y el eje vertical es una rnedida de la probabilidad.La linea muestra para cada area (rural y urbana) la probabilidad de estar a cierta distancia. Por ejemplo, si tomamosel panel A y la linea correspondientea areas urbanas, la probabilidad de que el tercer ciclo de EEB se ofrezca en la rnisma institucion que el primer y segundo ciclo es muy alta, y desciende rapidamentecon la distancia, por lo que la probabilidad de que la institucion de tercer ciclo mas cercana estb a mas de 2 km es cercana a 0. En otras palabras, cuanto mas amplia es la distribucion (mas arriba esta la linea a la derecha de la distancia 0), mas alta es la probabilidad de que la institucion mas cercana que ofrezca el nivel mas alto estbsituada a una distanciamis larga. Figura 31: Distribution de la distanciamedia entre instituciones de EEB y EMmas cercanas A) Tercerciclo EEB B) EducacibnMedia Fuente: MEC, SIEC. C&lmlospropios. 119. Cabe destacar dos puntos importantes que emergen de la Figura 31. En primer lugar, la distribucionde la distancia entre instituciones de primer y segundo ciclo y las de terceroes significativamentemAs estrecha que la de la distancia entre el tercer ciclo y la EM. Esto implica que las instituciones de tercer ciclo tienden a estar mAs cerca de las de primer0 y segundo que 10s centros educativos de EM de 10s de tercer ciclo, lo que indica que potencialmente existen mAs restriccionesde oferta por la distancia en la EM que en la EEB de tercer ciclo. Segundo, tanto en este ciclo como en la EM, la curva de Areas rurales estA por debajo de la de zonas urbanas, cerca de la distancia 0, y por encima de la curva de Areas urbanas para distancias largas, lo que muestra que la distanciaentre institucioneses bastantemAs alta en el campo que en la ciudad.Igualmente, la diferencia es mAs notable en la EM que en la de tercer ciclo, lo cual es consistente con el primer punto. 120. La Figura 32 presenta la distribuci6n acumulativa de la distancia. Similar a la figura anterior, el panel A presenta distancias para el tercer ciclo y el B para la EM. Las curvas muestran el porcentaje de instituciones que cuentan con una instituci6n educativa a la distancia dada por el eje horizontal. Por ejemplo, tomando la curva para Areas urbanas en el tercer ciclo, la curva implica que 80 por ciento de las instituciones de primer y segundo ciclo cuentan con tercer ciclo en la misma instituci6n (una distancia cero),95 por ciento a menosde 2,5 km, y cerca de100 por ciento a menos de5 km. Figura 32: Porcentaje de instituciones de EEB por distancia entre centros educativos de EEB y EM mis cercanos 1 A) 3"Ciclo 1 B) Educaci6nMedia I I Fuente: MEC. STEC. Cdculos vrovios. I 121. La conclusi6n es la misma que emerge de la figura anterior. Por un lado, el porcentaje de instituciones de EEB con tercer ciclo incluido es significativamente mAs alto que el de las de ese mismo ciclo y EM, por lo que las restricciones de oferta parecen mAs agudas en la EM. Asimismo, mientras que en Areas urbanas, casi 95 por ciento de 10s centros de EEB cuenta con una instituci6n educativa de EM a menos de 2 krn de distancia, el porcentajeen Areas rurales es de 60 por ciento, lo que muestra restricciones de oferta mAs severasen el campo. 122. Este anhlisis de la oferta educativa se ha centrado en la distribucibn geografica de las instituciones, buscando contestar la pregunta de si su localizaci6n podria estar influenciando las tasas de matricula. El analisisapunta a la existencia de restriccionesen la oferta, sobre todo en zonas rurales y en EM. La distancia promedio a1 centro de EM mhs cercano en zonas rurales es de casi 2 km y existe una alta correspondencia entre el numero de establecimientosy la tasa de matriculaci6n.Es de esperar que la distancia a la instituci6n educativa tenga un impact0 negativo en el acceso a la EM. Sin embargo, tambibn podrian existir otras causas de la disminuci6nen la demanda por educacibn. 4.2 Demanda por educacion 123. En el context0 del marco analitico presentado en este capitulo, por "demanda" entendemos el deseo, la disponibilidad y la posibilidad del joven para matricularse en EM. ksta, a su vez, deberia depender de 10s retornos a la educacion y a1 costo de asistencia. Por un lado, si la diferencia salarial por completar la EM es muy alta en comparaci6n con completar ~610la bhsica, es mlis probable que 10s j6venes elijan matricularse en la primera. Omrre lo contrario si la diferencia salarial es baja. Por otro lado, el costo direct0 de asistir a la instituci6n educativa (inscripcibn, transporte, materiales y uniforme entre otros), es clave en la decisi6nde matricularse y la propia de asistir. Ademhs, y aunque no se incluy6 en el modelo porque no hay datos confiables para estimarlo, en el caso de 10s estudiantes de bajo perfil socioeconbmico la imposibilidad de financiar 10sestudios coarta las posibilidades de asistir a la EM incluso si 10sretornos a la educaci6nson muy altos. 124. Como se puede observar en la Figura 33, panel A, el salario asociado con un aiio adicional de educaci6n en el Paraguay ha bajado en 10s ultimos afios. Mientras que en 1997, antes de la crisis econ6mica, un afio adicional se relacionaba con un incremento en el salario de cerca de 16 por ciento, en 2004 este incremento es de solo 12. En zonas rurales, el descenso ha sido mas pronunciado (de 12,5en 1997 a 8 por cientoen 2004). En zonas urbanas, a pesar del descenso en 2000, debido en gran medida a la crisis econ6mica,10sretornos han aumentado un poco, aunque esthn todavia por debajo de 10s de 1997. Asimismo, 10s retornos a la educaci6n han bajado en promedio para hablantes de guarani, de12 por cientoen1997, a 9 en 2004 (Figura33, panel B). Figura 33: Increment0de salario asociado con un aiio adicional de educacihn, urbano-ruraly hablantes de guarani, 1997-2004 I I A) Urbano / Rural 1 B) Guaranihablantes I Rural Urbana I Habhguaranlycastellano Hablasolamenteguaranl I Fuente:Calculospropios usando Encuestas de Hogares. 125. Para entender las razones de la disminuci6n en 10s retornos, la Tabla 2 muestra el salario promedio de la poblaci6n en cada nivel de escolaridad para 10s aAos1992, 1997- 1998 y 2005. 48Tambi6n revela dos tendencias interesantes. Por un lado, el salario real asociado a la educacion disminuy6 significativamente entre 1992 y 2005 para todos 10s niveles educativos, except0 para poblaci6n sin la EEB completa. El grupo que sufri6 un mayor descenso en el salario medio fue el de EM incompleta, con 33,7 por ciento, mientras que quienes tenian la enseAanza superior terminada vieron decrecer su salario medio en 11,3 por ciento. Para el segment0 de la poblaci6n con EM completa la disminuci6nfue de 19,9por ciento. Los salariosmedios, por tanto, sufrieron un retroceso considerable desde 1992. Por otro lado, sin embargo, las diferencias entre salarios medios en 2005 por nivel educativo son notables, por lo que 10s retornos a la educaci6n son todavia positivos, y para algunos niveles, relativamente altos. Por ejemplo, a pesar de que lo mismo para la poblaci6n con EM completa como la de incompleta el salario real descendio de forma significativa entre 1992 y 2005, lo cierto es que fue mucho menor para aquellos que tenian concluida su enseiianza en ese nivel. Por tanto, la diferencia salarial entre la poblaci6n con y sin EM completa creci6 notablemente (la diferencia aument6 28 por ciento, y en 2005 el salario medio de la poblaci6n con EM completa se situaba 60 por ciento mAs alto que el de la que tenia ese nivel de enseiianza incompleto).En consecuencia, 10s patrones observados en 10s retornos a la educaci6nse deben a una caida generalizada de 10ssalarios de la poblacion con mAs de EEB completa (lo que explica la disminuci6n del retorno a la educacion), aunque debido a que 10s descensos menos pronunciados en el salario se produjeron en grupos con mayor educacibn,las diferenciassalarialesasociadas a esos niveles crecieron. 4 Datos extraidos de Otter (2007),que incluye una descripci6n mhs detallada de la evolucibn de 10sretornosa la educacibn y su contribucibn a la desigualdaden el Paraguay. Tabla 2: Salariomedio por nivel educativo, 1992-2005 Gs. Constantes,2005 Cambio (%) 1992 1997198 2005 11992-1997198 1997198-2005 1992-2005 EEB completa 3,000.6 3,131.7 3,207.51 4.4 2.4 6.9 EEB incompleta 4,635.7 4,276.3 3,547.7i -7.8 -17.0 -23.5 EM incompleta 6,035.0 5,477.5 3,998.41 -9.2 -27.0 -33.7 EM completa 8,145.8 10,226.9 6,525.81 25.5 -36.2 -19.9 Superior incompleta 11,763.0 16,081.3 10,040.81 36.7 -37.6 -14.6 Superior completa 1 20,957.6 28,811.8 18,594.8) 37.5 -35.5 -11.3 Fuente:Otter (2007). 126. Para ilustrar estas diferencias,la Figura 34 presenta 10sretornos a la educaci6npor nivel para 10s aiios 1997, 2000 y 2004, de acuerdo con la metodologia utilizada en la Figura 27. Las barras representan la diferencia salarial en porcentaje de completar cada nivel educativo en relacion con no haberlo hecho con la EEB de primer y segundociclos. Patrones similares a 10s descritos en la Tabla 2 anterior aparecen en esta figura. Por un lado, el retorno a la educaci6n crece con el nivel educativo, por lo que 10s retornos a nivelessuperiores son muy altos (25 por ciento para educaci6nterciaria y 13,6para EM). Sin embargo, estos retornos han disminuido en 10s Gltimos aiios, sobre todo durante el period0 de crisis econbmica, ya que se elevaron ligeramente con la recuperaci6n. En otras palabras, hoy en dia completar un aiio adicional de educaci6n reporta menos ganancias relativas en niveles educativos altos que antes de la reforma, per0 todavia representa un porcentaje importante de increment0 salarial en comparaci6n con no completar la EEB. Figura34:Retornosala educacionpor nivel, 1997-2004 . . .. ... . ... . .. ... .. . .. .. . Primaria Secundaria Secundaria Terciario Terciario 11997198 Cd 2000101 lS2004 Fuente: Chlculospropios usando Encuestas de Hogares. 127. Todavia en el tema de 10s factores de demanda del marco conceptual, ademas de 10sretornos a la educaci6n, la decisi6n de asistir o no a la instituci6neducativa depende del costo inmediato de hacerlo; esto es, matricula, materiales, derechos de examen, transporte, etcbtera. Los costos medios de asistir a cada uno de 10s niveles, calculados utilizando la enmesta de hogares como porcentaje del ingreso per ccipita de 10shogares, esth presentados en la Tabla 3.49 128. Esta Tabla revela dos puntos importantes. En primer lugar, el gasto promedio de las familias en educaci6n como porcentaje del ingreso familiar per ccipita experiment6 un aumento notable en 10sultimos afios. Entre 2001 y 2005, el peso del gasto en educaci6n se incrementoen todos 10sniveles y en zonas urbanas y rurales.Si consideramosla crisis econ6micaen la que todavia se encontraba el pais en 2001, y que result6 en un descenso generalizadode 10singresos(Otter2007), el aumento del peso del gastoen educaci6nes evidente. En segundo lugar, el gastoen educacibn, sobretodo en ensefianzamedia, es un porcentaje alto del ingreso familiar per ccipita lo mismo en zonas urbanas que rurales, lo que podria estar limitando las posibilidadesde asistir a este grado a una proporci6n alta de la sociedad. Tabla 3: Gastomedio en educacioncomoporcentaje del ingresototal familiar, por nivel y por zona urbanorural, 2001-200550 Total I Urbano Rural 2001 2005 2001 2005 2001 2005 Educaci6n B6sica ler y 20 ciclo 6.1 13.4 5.5 10.0 5.3 12.0 3er ciclo 10.6 8.1 8.1 11.5 9.6 6.4 Educaci6n Media 10.5 16.9 9.1 15.8 8.1 14.2 Fuente: Calculos propios usando Encuestas de Hogares.Los cdculos incluyen instituciones phblicas y privadas. 129. La Tabla 4 muestra la composici6n del gasto educativo por nivel y Qrea.Como podemos observar, el componente mQsimportante del gastoen primer y segundo ciclos de EEB son 10s uniformes y utiles, mientras que para el tercero y, sobre todo, la EM se eroga un porcentaje alto del gasto en matricula. Unidos al incremento en el porcentaje que representa el gasto educativo en el presupuesto familiar para estos niveles, 10s costos de matricula podrian estar limitando la demanda por educaci6nen el tercer ciclo de EEB y en la EM a familias con pocos recursos econ6micos. Para explorar este factor al detalle, en la secci6n 4.2 de este capitulo presentamos evidencia empirica del programa sostenible de becas para la educaci6nmedia, que trata de compensar a las familias por el costode asistir a ella. 49 La Tabla incluye s610familias con a1menos un hijo en la educaci6n formal en ese nivel. Otras metodologias para calcularel peso de la educaci6nen el presupuestofamiliar incluyenporcentaje del gastocomo ingreso total de las farniliascon a1menos un hijoen la educaci6nformal y el gasto medio como porcentajedel ingreso medio de todas las familias.La tendencia, no reportada en el estudio, es similar a la mostrada en la Tabla, aunque el peso del gasto varia con la metodologia de ~ 6 1 ~ ~ 1 0 . 50El porcentajeest6calculado sumando todo el gastofamiliar en educacibn, dividido por el gasto total familiar, para familiascon a1menos un miembromatriculadoen una instituci6neducativa, utilizando lasencuestasde hogares para cada afio. condici6n necesaria para la continuaci6n de 10sestudios, se llevan a cab0 otros analisis restringiendola muestra de j6venes a 10sque completaronel ciclo previo. 132. Las interacciones de todos 10s factores hacen que determinar la importancia relativa de cada uno sea una tarea complicada. Por ejemplo, es posible que en zonas rurales remotas del pais la baja cobertura se deba a la escasa disponibilidad de oportunidades para trabajadoreseducados (lo que podria resultar en bajos retornos a la educacibn), la limitada capacidad econ6mica de las familias, la imposibilidad de endeudarse, la ausencia de una oferta de calidad o la distancia a la instituci6neducativa mas pr6xima. En estos casos, es probable que, como veremos, se necesiten intervencionesen ambos factores, de oferta y demanda, para asegurar que mas j6venes paraguayos accedan a una education de calidad que les permita recibir 10sbeneficios de una mayor productividad futura. 4.4Cobertura:la importancia de la distancia a la institucion 133. Tal y como fue descrito antes, la disponibilidad de oferta educativa de calidad es un factor limitante del acceso a la educaci6n. El analisis de la oferta educativa busc6 identificar si la distribuci6ngeograficade las instituciones podria estar influenciandolas tasas de matrimla, de lo que se concluy6 que existian restricciones en la oferta, sobre todo en zonas rurales y en EM. Ante esto, conviene ahora examinar el efecto que la distancia a la instituci6n escolar impone en la asistencia a la instituci6n y promoci6n escolar de 10sestudiantes. 4.4.1. Asistenciaa la institucion 134. En una primera mirada a1impact0 de la distancia de la instituci6neducativa sobre la asistencia a1nivel educativo medio, la Figura 35 compara la probabilidad de asistir a una instituci6n de educaci6n para j6venes entre 12 y 14 aiios (tercer ciclo, panel a) y 15 y 17 aiios (EM, panel b) en el total del pais, en localidades sin institucion de educaci6n media, y aquellas donde la instituci6n mas pr6xima se encuentra a mas de 1 km de distancia. Como se puede observar en la Figura 35, la diferencia en la cobertura es notable entre estas poblaciones:mientras que en el pais 47,l por ciento de la poblaci6n entre 12 y 14 afios asiste a1tercer ciclo de la EEB y 36,3 por ciento de j6venes entre 15 y 17 afiosa la EM, en localidades sin instituci6ndel nivel so10 34,3 y 23,l por ciento asisten a1tercer ciclo y a la EM, respectivamente. El porcentajees todavia mas bajo para aquellas localidades donde la instituci6n mas cercana esta a mas de 1 km de distancia. Cabe recordar aqui que, como se mostr6 en la secci6n anterior, la distanciaentre instituciones de EEB y de EM mas corta era de cerca de 2 km en zonas rurales, por lo que estas diferencias cobranmayor relevanciaen cuanto a la equidad entre zonas en la EM. Figura35: Probabilidadde asistirala EM asociadacon la distanciaa la institucionde EM m6s proxima,2005 A) Tercer ciclo B) Educaci6n Media mx-- --- " 33 5% 31 8% 28.1% 237% 7- Total Pas No hay No hay No hay No hay escuelaen 1 escuelaa escuela a escuelaa Lochdad menos de menosde menos & Total Pas No hay EEB 3er nclo No hay EEB3- ctcloa Ikm en localldad menosde 1lrm Fuente: EPH, SIEC. Cilculos propios. 135. Sin embargo, es de esperar que no toda la disparidad en asistencia a la EM entre estas localidades se deba a la distancia de una institucion. Por ejemplo, las poblaciones que carecen de instituciones de EM son mas rurales y cuentan con habitantes menos educados a la vez que, potencialmente, menos oportunidades econ6micas para estudiantes graduados de este nivel. Estos factores tienen a su vez una influencia negativa sobre la asistencia a la EM, por lo que la diferencia observada entre jovenes en estas localidades puede deberse no ~610a la distancia de la institucion educativa miis cercana, sino a una combinaci6nde factores. 136. Con el objetivo de controlar por estas diferencias las caracteristicas de estas localidades, construimos un modelo que permite aislar el efecto de la distancia a1 mantener 10s factores mencionados c0nstantes.5~En particular, el modelo estima la probabilidad de asistir a la EM, controlando las caracteristicas de 10s estudiantes (gknero, edad, rural/urbano, trabajo), las farnilias (quintilde indice de activos, educacion de la madre) y las instituciones (recursospor alurnno, educacibn, experiencia y nhmero de docentes, porcentaje de instituciones con taller/laboratorio).52 El resultado es el carnbio en la probabilidad de asistir a la educacion media asociado con cada factor, manteniendoel resto constante. 137. Incluso despuks de controlar por las caracteristicas de 10s estudiantes, familias e instituciones en la localidad, la distancia tiene un efecto importante sobre la probabilidad de asistencia (Figura36).Sin embargo, a1controlar por estas caracteristicas las diferencias se reducen: la probabilidad en localidades sin institucibn educativa de EM es ahora 2,8 puntos porcentuales mas baja que la media del pais, y en localidadessin una institucion educativa de EM a menos de 1 km es de 8,2 puntos porcentuales. La distancia tiene, por tanto, un efecto negativo sobre la asistencia a la EM, manteniendo 51Ver anexo2 para una explicaci6ndetallada del modelo economc5trico. 52 En concreto, el modelo utilizado es un probit. Ver el Anexo 2 para una descripci6n m6s detallada del modelo. constantes las caracteristicas socioecon6micasde 10sestudiantes y sus familias, y las de las institucionesen el distrito. Figura 36: Probabilidadde asistira la EM asociadacon la distanciaa la institucion de EM mas proxima,controlandopor caracteristicasde la persona, el hogare institucion educativa mas proxima,2005 I I I I I B) Educaci6nMedia I : 045 - 0 35 385% 0 4 - 36 8% g 4 030 2 035- * 2 030- 2 025 q 025- ' 2 0 2 0 2 ow- 2 015 ,' 015~ 1 3 010 a 005 I 0 00 Toid Paih No hay escueh en!a No hay escuelaa menasde Total Pais No hay esmdaen la No hay e r d a a menm Locahdad lka Localidad I I .......... .. .... .... . .. ... . .................. .... . . .. ... ..... .,. , ,. Fuente: EPH, SIEC. CQlculospropios. 138. Sin embargo, adem6s de estas caracteristicas de 10sestudiantes, las familias y las instituciones, podrian existir otros factores que influenciarian la asistencia a la EM. En concreto, 6stostienen que ver con las oportunidades laborales o la estructura econ6mica del ,distrito. En la ausencia de medidas objetivas sobre estos factores (por ejemplo retornos a la education por distrito), utilizamos metodologias estadisticas que nos permiten controlar por todas las caracteristicas (observableso no) de cada distrito. En concreto, aplicamos una metodologia estadistica denominada efectos fijos por distrito, que controla por todas las caracteristicas observables y no observables comunes a todos 10sj6venes en un mismo distrito. Esta metodologia no permite identificar cud de estos efectos importa mas, per0 si minimizar 10s sesgos en el an6lisis del impacto de la distancia, manteniendotodas las caracteristicas de 10sdistritos constantes. 139. Los resultados del analisis del efecto de la distancia sobre la asistencia a la instituci6n estan resurnidos en la Figura 37. Las barras representan el cambio en la probabilidad de asistir a la educaci6n de tercer ciclo o EM asociado a la variable de distancia reportada. Por ejemplo, el coeficiente asociado a la no existencia de una instituci6neducativa de tercer ciclo en la localidad (-0,10),implicaria que, manteniendo constantes las caracteristicas observables y no observables de 10s distritos, las observables de 10sestudiantes, sus familias y las instituciones, si la localidad no cuenta con una instituci6n de tercer ciclo la probabilidad de asistir a 61 para j6venes entre 12 y 14 afios se reduce en 10 puntos porcentuales. Una mirada a 10s coeficientes arroja dos resultados que vale la pena revisar. Primero, el impacto de la distancia es significativamente mas alto en el tercer ciclo que en la EM, lo que podria deberse a la dificultad afiadida en el primer caso por la edad de 10sj6venes. Ademas, si la distancia es un factor determinanteen el ciclo anterior a la EM y el segment0 de la poblaci6n que tiene la opci6n de continuar en el nivel medio por haber completado 10s anteriores es bajo, el efecto de la distancia puede disminuir conforme se ascienda en 10s grados. Segundo, el coeficientede distancia (medidoen krn)y la diferenciaentre 10scoeficientes de "no hay institucion en la localidad" y "no hay instituci6n a menos de1 k m apuntan a la importancia significativa de la distancia si no existe una instituci6n en la localidad. Mas de un km en el tercer ciclo implica una disminuci6n de 10 puntos porcentuales relativa a la no existencia de instituci6n en la localidad, y el coeficiente de distancia implica un efectode 36 puntos porcentualessi Psta es de mas de 3 km.53 Figura 37: Cambio en la probabilidadde asistira una institucibnasociadoala distanciaala institucibneducativa deEM m6s proxima, controlando por caracteristicasde la persona, el hogar e institucibneducativa m6s proxima,2005 I I A)Tercer ciclo 1 B) Educaci6n Media 1 8 -..- -0.20i a "" " --i NO EEB3 en No EEB3 a menos Distancia EEB3 .a,, 1 ................ ......... I localidad de 1 km m1s cercana I No EM en No EM a menos DistanciaEM m a localidad de 1 km cercana Fuente: EPH, SIEC. CBlculospropios. 140. Las principales variables que estan asociadas a la probabilidad de asistir a la educaci6n formal, ademBs de la distancia, son el quintil de ingreso familiar y la educaci6n de la madre. La educaci6ny experienciade 10sdocentes en institucionesde la localidad es positiva y significativa, por lo que la asistencia a la instituci6n educativa esta correlacionada positivamente con estas caracteristicas de 10s profesores, aunque el valor del coeficiente es pequefio. Asimismo, el coeficiente de recursos por estudiante tambien es positivo y significativo, per0 de manera similar a las caracteristicas de 10s docentes, el tamafio es pequefio. Sin embargo, estas correlaciones no pueden considerarse como causales, ya que el modelo no estB disefiadopara aislar sus efectos. Por ejemplo, en el caso de las caracteristicas de 10s docentes, si su localization es hasta cierto punto end6gena (depende de 10sdocentes),y 10smBs calificados prefieren vivir en Breas mas cercanas a zonas urbanas, observariamos el mismo patr6n en 10scoeficientes (correlaci6npositiva entre caracteristicas de 10sdocentes y asistencia),a pesar de que la correlaci6n no se debe puramente a las caracteristicas, sino a la que existe entre las caracteristicasde 10sdocentes y las localidades en las que eligen vivir. El analisis de cada 53Especificaciones de no linealidad del efedo de la distancia, no reportados en el informe, muestsan resultados casi lineales ya que el coeficiente de la distancia a1 cuadrado es pequefio, aunque significativo. uno de estos factores por separado requeriria metodologias diferentes para asegurar la rigurosidad de 10sresultados, lo que quedafuera del alcance de este estudio. 4.4.2. Prornocionen 10sestudios 141. En esta secci6n repetimos el anhlisis recien realizado para la muestra de j6venes que completaron el ciclo anterior a1 que deberian estar cursando, para controlar por la baja eficiencia interna en estos niveles. El modelo es similar, aunque modificado para incluir ~610aquellos que completaron el Gltimo ciclo en nuestra muestra. Con 10s coeficientes, por tanto, se pueden interpretar 10sefectos de las distintasvariables sobrela continuaci6n o promoci6n entre niveles educativos. Los resultados se resumen en la Figura 38. El efecto de la distancia es evidente en 10s dos niveles, aunque contrario a1 resultado de asistencia, el efecto es similar en el tercer ciclo de EEB y en la EM. La no existencia de una instituci6n de tercer ciclo en la localidad esth asociada a una reducci6n de la probabilidad de seguir con 10sestudios, habiendo completado la EEB de segundo ciclo, de 6 puntos porcentuales, y la no existencia de una instituci6n a menos de 1 km a 14 puntos porcentuales. Para la EM, 10s coeficientes son similares. La distancia, por tanto, tiene efectosimportantesen la progresi6n en 10sestudios. Figura 38:Cambioen la probabilidadde progresaren el nivel de estudios asociadocon la distanciaa la institucion educativa de EM mas proxima, controlandopor caracteristicasde la persona, el hogare institucion educativamas proxima,2005 A) Tercer ciclo B) Educaci6nMedia I -0.14 -0.1 6 No EEBB en localidad No EEB3 a menos de Distancia EEBB m8s 1km cercana , : 1 km cercana . m ; : Fuente: EPH, SIEC. CBlculospropios. 142. Este apartado explor6 la relaci6n entre factores asociados con la oferta y la demanda en cuanto a la medida en la que pudieran restringir el crecimiento de la demanda futura y la consecuci6nde 10sobjetivos planteadosa mediano y largo plazo. El anhlisis se centr6 en el papel de la distancia a la instituci6n mhs cercana y mostr6 que la distancia es un fador determinante en la probabilidad de matriculaci6n y de progresar con 10sestudios formalesde 10sj6venes. Los resultados apuntan a que especialmenteen zonas rurales, donde la distancia media a una instituci6n educativa de EM esth por encima de 2 krn, facilitar el acceso mediante la reducci6n del costo del transporte o la aproximaci6nde la instituci6n a 10sj6venes se ampliaria la cobertura de la EM. 4.4.3. Resultados 143. En este capitulo, mediante la utilizacion de un marco analitico que separa factoresde oferta (por ejemplo, cantidad y calidad de la oferta) y de demanda (retornos a la educaci6n y condiciones econ6micasde la familia, enke ellos), se examinaron por separado y de manera conjunta, una serie de factoresque pudieran estar limitando una expansi6n mas rapida de la coberturaen la EM en Paraguay. 144. Los principales hallazgosson: i. Hay indicios de restricciones de disponibilidad de oferta educativa, sobre todo en zonas rurales.La correlaci6nentre la distribution geografica de 10s establecimientoseducativos y la cobertura es alta, y la distancia media entre instituciones de EEB y de EM es grande, sobre todo en zonas rurales, lo que apunta a que las restriccionesde oferta podrian estar limitandoel crecimiento de la cobertura en zonas rurales. En el anaisis econom6tricose observa que la distancia a1centro educativoes un factor determinante de la probabilidad de asistir a la EEB de tercer ciclo y a la EM, y que el efecto es mayor en el tercer ciclo. ii. Existen tambien indicios de restricciones de demanda. Los retomos a la educaci6n han disminuido en la ultima dkcada, especialmente en zonas rurales del pais, y el costo de asistir a la institucibn educativa como porcentajedel ingresoper clipita de las familiasha aumentado. 145. La coexistencia de restricciones de oferta y demanda plantea la necesidad de implementar politicas que se enfoquen en ambas. Trabajar ~610desde uno de estos puntos puede resultar ineficaz si existen restricciones importantes en el otro. Mientras que la provisi6n de becas puede incentivar la demanda, politicas que acercasen la oferta a la potencial demanda tendrian tambi6n efectos positivos sobrela cobertura. 146. En el resto de este capitulo se profundiza el anilisis de una intervenci6n enfocada en solventar restricciones de demanda, el programa sostenible de becas y uno de 10sfactoresde oferta masimportantes, 10sdocentes. 4.5.Equidad:Evaluaci6ndel Programa Sostenible de Becas 147. La provision de becas condicionales a la asistencia y a1 rendimiento han sido probadas en varios paises, casi siempre con &xito.Es decir, ya sea a travks de la entrega de becas centradas en resultados academicos54 o de un monto mensual a las familias para asegurar la asistencia a la instituci6neducativa, visitas medicas u otras condiciones que coadyuven a mejorar el bienestar y las dotaciones de capital humano de 10sniiios, 10s programas de transferencias condicionadas y de becas por desempeiio academic0 han demostrado tener impactospositivossobrelas variables socioecon6micasobjetivo. 148. Por ejemplo, las evaluaciones del programa Oportunidades (antes Progresa)han demostrado que la provisi6n de montos monetarios condicionales puede mejorar la asistencia a la escuela y a centros sanitarios (Schultz 2000; Behrman, Sengupta y Todd 2001; Gertler y Fernald 200455).En Colombia, las evaluaciones del programa de Familias en Acci6n muestran resultados similares, mientras que en Carnboya, Filmer y Schady (2006)encontraron evidencia de que un programa de becas focalizado en el aumento de la asistencia a la educaci6n media de niiias afecta positivamente la matricula y la asistencia de kstas, asi como su propensi6n a inscribirseen cualquierescuela a h cuando no pertenecierana1programa. La evidencia existente apunta, por lo tanto, a la eficacia de estos programas para aumentar la asistencia y la permanencia en la educaci6n formal, aunque el impacto sobre el aprendizaje todavia no ha sido establecido de forma empirica. 149. En Paraguay, el Programa Sostenible de Becas comenz6 en 2003 y tiene como objetivo "aumentar el acceso a la EM de 10s j6venes en condiciones de alta vulnerabilidad y asegurar su permanencia mediante la adjudicaci6n de un ingreso mensual, estimulando la asistencia y la promoci6n en 10s plazos previ~tos".~~El programa se plante6 dentro del marco de la reforma y tres aiios despuks de su inicio contamos con la primera generaci6n de graduados, lo que nos permite evaluar su impacto sobrelas tasas de matriculaci6n y graduaci6nde 10sbecados. 150, La selecci6n de 10s beneficiarios se realiz6 en tres fases. Primero, se focalizaron departamentos y distritos con altos niveles de pobreza y de desercibn, utilizando ponderaciones para seleccionarlos. Segundo, se focalizaron establecimientos de tercer ciclo de EEB, y se aplic6 un cuestionarioa todos 10sestudiantes de Gltimo grado de EEB. Por ultimo, mediante una fbrmula, se construy6 un indice para seleccionar a 10s estudiantes con menos recursos ec0n6micos.~~Cabe destacar la importancia del diseiio del programa a la hora de hacerlo evaluable. Como se verii en la secci6n metodo16gicaf la selecci6n de beneficiarios con criterios objetivos y cuantificables permite la construcci6n de un grupo de comparaci6n de no beneficiarios que facilita la identificaci6n rigurosa del impacto del programa de becas. Esta secci6n presenta 54 Ver Filmer y Schady (2007)para la evaluaci6nde impacto de un programa en Camboya similar a1de Paraguay. 5 Ver Rawlings y Rubio (2005) para una revisi6n de la literatura de evaluaciones de impacto de programasde transferenaas condicionadasen Am4rica Latina. 56Extraidodel Manual Operativo del ProgramaSosteniblede Becas. 57El proceso de selecci6n esti detallado en el Anexo 4, que resume el Manual Operativo del Programa. primer0 10s resultados de la focalizaci6n, para despues analizar 10s datos, la metodologia y 10sresultados de la evaluation. 4.5.1. Focalizaci6ndel Programa 151. El resultado del proceso de selection de 10s becados entre el pup0 de postulantes es patente en la Tabla 5 que muestra algunas caracteristicas de 10s no preseleccionados, de 10s preseleccionados per0 no becados y de 10s becados. Las variables con diferencias estadisticamente significativas entre becados y no becados (incluidospreseleccionadosy no preseleccionados)esth marcadas en negrita. Como se puede observar, 10s becados tienen un jefe de hogar cuyos ingresos estan muy por debajo de 10s no becados y una probabilidad mas alta de estar trabajando durante el tercer ciclo de EEB. Ademas, ambos padres tienen menos educacion para e~~tudiantes becados (por ejemplo, 58 por ciento de estos tienen un padre sin primaria completa, mientras que para 10s no preseleccionados el porcentaje es de solo 32). Ademas, 10s hogares cuentan con casi dos personas mas en promedio en el caso de 10s becados respecto a 10s no preseleccionados, mientras que 10s hogares de becados tienen una habitaci6n menos que 10s de 10s no preseleccionados; una prueba mas de que 10s becados tiene acceso a menos recursoseconomicosque 10sno preseleccionados. Tabla 5: Caractensticas de 10sestudiantespostulantes no preseleccionados,preseleccionadosy becados,2003 No Preseleccionados Preseleccionadosno Becados Becados N Obs. Media Desv. Est. N Obs. Media Desv. Est. N Obs. Media Desv. ~st.1 Edad 1550 15.56 1.80 344 16.15 1.76 792 15.77 1.65 Estudiante Masculine 1594 0.51 0.50 352 0.52 0.50 806 0.55 0.50 Estudiante Trabaja 1594 0.45 0.50 352 0.55 0.50 806 0.57 0.50 Trabaja tiernpo parcial 1594 0.26 0.44 352 0.30 0.46 806 0.25 0.43 Trabaja en casa 1594 0.43 0.49 352 0.55 0.50 806 0.55 0.50 Horasde trabajo 878 5.41 2.90 241 5.03 2.38 557 4.96 2.29 Salario del estudiante 471 104,916 175,370 102 91,829 197,307 203 74,475 188,174 Padre sin prirnaria 1594 0.32 0.46 352 0.52 0.50 806 0.58 0.49 Padre cornplet6prirnaria 1594 0.24 0.43 352 0.32 0.47 806 0.29 0.45 Padre sin secundaria 1594 0.17 0.38 352 0.08 0.27 806 0.06 0.23 Padre cornpleto secundaria 1594 0.20 0.40 352 0.05 0.21 806 0.05 0.21 Padrecornpletoed.superior 1594 0.03 0.17 352 0.00 0.00 806 0.00 0.M Padre Trabaja 1594 0.78 0.41 352 0.80 0.40 806 0.77 0.42 lngreso del Padre 554 721,463 1,948,443 139 284,824 424,176 323 299,5Q3 491,617 Madre sin prirnaria 1594 0.32 0.46 352 0.52 0.50 806 0.58 0.49 Madre cornpletoprirnaria 1594 0.24 0.43 352 0.32 0.47 806 0.29 0.45 Madre sin secundaria 1594 0.17 0.38 352 0.08 0.27 806 0.06 0.23 Madre cornplet6 secundaria 1594 0.20 0.40 352 0.05 0.21 806 0.05 0.21 Madre cornpletosuperior 1594 0.03 0.17 352 0.00 0.00 806 0.00 0.00 MadreTrabaja 1594 0.72 0.45 352 0.72 0.45 806 0.71 0.45 TamaAo del hogar 1546 6.27 2.60 351 8.28 2.79 802 8.17 2.66 Proprietaries del hogar 1594 0.83 0.37 352 0.80 0.40 806 0.33 0.38 Hogar tiene electricidad 1594 0.97 0.17 352 0.83 0.37 806 0.87 0.33 Nurnero de Habitaciones 1564 3.20 1.39 333 2.21 0.96 777 2.21 0.97 Fuente: CBlculos propios a partir de la base de datos de 10s postulantes. Las variables en negritas muestran diferencias estadisticamentesignificativascon 10sno preseleccionados. 152. La focalizaci6nde 10sbecados utiliz6 reglas estrictas sobre pobreza en cuanto al departamento, el distrito y el individuo. Por tanto, es de esperar que 10sbecados tengan caracteristicas socioecon6micas mas desfavorables que las de 10s j6venes en otros distritos del pais. Como podemos ver en la Tabla 6, 10s becados tienen padres menos educados que la media de j6venes de 15 a17 afios del pais, sus hogares son de mayor tamafio y menor numero de habitaciones y su ingreso es notablemente inferior a la media en el pais. Sin embargo, es menos probable que estdn trabajando a esa edad, ya que 10s aspirantes a la beca deben estar matriculados en el momento de la solicitud, lo que reducela probabilidad de que esten trabajandoy el numerode horas trabajadas. 153. Para completar el analisis de la focalizaci6n del programa cabria analizar sus errores de exclusion. En otras palabras, el hecho que las condiciones socioecon6micasde 10s beneficiarios Sean peores que las de 10s no beneficiarios y que las caracteristicas promedio de 10shabitantes del pais, no irnplica que no existieron j6venes que deberian haber sido seleccionados y que no lo heron. El andisis de exclusi6n esta lejos del alcance de este estudio, per0 deberia realizarseen investigaciones futuras para examinar el sistemade asignaci6nde apoyos. Tabla 6: Caracteristicas de 10sestudiantes becados comparados con la poblaci6n de la misma edad Becados EPH 2003 Diferencia Media Desv. Est. Media Desv. Est. en % Edad 15.77 1.65 15.57 0.59 1.3 Estudiante Masculino 0.55 0.50 0.45 0.39 21.6 EstudianteTrabaja 0.57 0.50 0.20 0.19 181.3 Trabaja tiempo parcial 0.25 0.43 0.60 1.14 -59.1 Trabaja en casa 0.55 0.50 0.49 0.42 13.2 Horas de trabajo 4.96 2.29 15.64 8.29 -68.3 Salariodel estudiante 74,475 188,174 28593 107639 160.5 Padre sin primaria 0.58 0.49 0.61 0.59 -4.4 Padre completo primaria 0.29 0.45 0.38 0.63 -23.3 Padre sin secundaria 0.06 0.23 0.16 0.66 -63.6 Padre completosecundaria 0.05 0.21 0.23 1.05 -79.0 Padre completoed. superior 0.00 0.00 0.06 0.26 -100.0 Padre Trabaja 0.77 0.42 0.82 0.42 -6.3 lngreso del Padre 299,503 491,617 1051856 2281377 -71.5 Madresin primaria 0.58 0.49 0.63 0.62 -7.4 Madre completo primaria 0.29 0.45 0.37 0.61 -21.2 Madre sin secundaria 0.06 0.23 0.10 0.41 -41.7 Madre completosecundaria 0.05 0.21 0.27 1.26 -82.1 Madre complet6superior 0.00 0.00 0.03 0.12 -100.0 MadreTrabaja 0.71 0.45 0.65 0.36 9.0 Tamafiodel hogar 8.17 2.66 5.93 2.19 37.8 Proprietariesdel hogar 0.83 0.38 0.85 0.35 -2.5 Hogar tiene electricidad 0.87 0.33 0.99 0.42 -1 1.8 Numero de Habitaciones 2.21 0.97 2.82 1.09 -0.6 Fuente:CQlculospropios utilizandobase de datos de 10spostulantes y EPH. 154. En sintesis, la focalizaci6n del programa parece que fue efectiva a la hora de localizar estudiantes de muy bajo perfil socioecon6mico para proporcionarles la posibilidad de asistir a la EM, aunque un analisis mas detallado de 10sno beneficiarios arrojaria informaci6n util para determinar si el proceso de selecci6n est6 dando como resultado errores de exclusi6n. En la siguiente secci6n pasamos a1 analisis de irnpacto del programa de becas. 4.5.2. Resultados e impactosdel Programade Becas 155. Como se discutio a1inicio de esta seccibn, la medici6n del impacto del programa debe responder a dos preguntas con respecto a la beca: i) jaumenta la probabilidad de matricularseen la EM?;y (ii)jmejora la promoci6n de 10sestudiantes en la educaci6nen cuanto a1 tiempo y la probabilidad de completar el nivel medio? Para contestar estas preguntas, la clave para conocer sin duda el impacto del prograrna esta en la pregunta: jqu4 les hubiera ocurrido a 10s becados si no hubieran recibido el apoyo? En otras palabras, jcual habria sido su tasa de matricula, promoci6n y graduaci6n?Sin embargo, las respuestas, dado que no podemos observar a1mismo joven con y sin la beca durante el mismo periodo, requieren la construcci6n de un grupo de comparacion. Este grupo debe ser lo mas parecido posible a1de beneficiarios, con el objetivo de aproximarse a lo que hubiera sucedido a estossi no hubieran recibido el apoyo. Para el caso del Programa Sostenible de Becas utilizaremos a 10s solicitantes no preseleccionados como grupo de comparaci6n,controlando por las caracteristicasutilizadas para la seleccion.58 156. La Figura 39 muestra tasas de matriculaci6n de esldiantes preseleccionados y no preseleccionadosen cada aiio de participaci6n en el programa. Como podemos ver, 10sprimeros muestran tasas mucho mayoresen 2004, y la diferencia se acentha en aiios posteriores, lo que indica una tasa menor de deserci6n entre ellos mismos. Asimismo, sus tasas de aprobaci6n cada afio son tambien superiores, lo que indica mayor rendimiento academico. Figura 39:Tasas de rnatriculacionde estudiantes preseleccionados y no preseleccionados, 2004-2006 Fuente:Cdlculospropiosutilizandobase de datos delprograma debecas. 58El Anexo 5 discuteen detalle la metodologia y la recolecci6nde datos.Asimismo,incluyeuna.discusidn de 10s sesgospotencialesde la metodologia y su relevaiwiapara la interpretaci6nde 10sresultados. Figura40: Tasas de aprobado para estudiantespreseleccionadosy no preseleccionados, 2004-2006 Fuente:CQlculospropiosutilizandobase de datos del prograrna de becas. 157. Si bien estas diferencias parecen indicar un efecto positivo de la beca, el andisis anterior no controla por diferencias en otros factores que podrian determinar el exito academico.En lo que siguese presentan 10sresultadosdel analisis controlando por estos factores. 158. Primero se analiza el impacto del programa sobrela tasa de matrimlaci6n de 10s j6venes en cada uno de 10s afios de participation en el programa. En particular, calculamos el cambio en la probabilidad de estar matrimlado en una institucion de EM asociado con haber sido preseleccionado para el programa de becas, controlando por caracteristicas observables del estudiante y su familia, y que fueron utilizadas en el proceso de preseleccion. En la ausencia de caracteristicas no observables de estudiantes preseleccionados y no preseleccionados que estkn correlacionadas con la probabilidad de estar matriculado en cada afio (por ejemplo, motivacion por la educaci6n o cambios en las condiciones econ6micas de 10s estudiantes desde la linea de base), esta metodologia deberia aislar el impado del programa de becas sobrela matriculaci6n. 159. Estar preseleccionado incrementa en 20 puntos porcentuales la probabilidad de matricularse en 2004, una vez controlamos por las caracteristicas del alumno y de la familia (ver Tabla 7 "Matri~ula").~~El impacto es todavia mas importante en aiios posteriores, ya que aumenta la probabilidad de matriculaci6n en 30 y 40 puntos porcentuales en 2005 y 2006. Estas diferencias son mayores que las de las medias de tasas de matricula de 10s dos grupos en la Tabla 7, debido a 10s indicadores socioeconomicos mas negativos en el grupo de preseleccionados, que a su vez estiin negativamente correlacionados con la matricula. El impacto es, por tanto, muy significative y una vez que controlamos por las diferencias en la capacidad econ6mica y la educaci6n de 10s padres, es todavia mayor. Es interesante observar que el resto de 59ES importante notar que, aunque no reportadosen este informe, 10sresultadosson robustosa la inclusi6n de distintas combinaciones de variables socioecon6micas incluidas en el proceso de preselecci6n. Asimismo,lo son a la inclusi6nde efectos fijosde lasinstituciones educativasdonde asisten 10salumnos. coeficientes de las variables socioecon6micas incluidas no son significativcas, lo que posiblemente indica, cierto grado de homogeneidad en las variables entre 10s grupos debido a la focalizaci6nen 10sdistritos mhs pobres. Tabla 7: Resultados del impacto del programa de becas sobrela probabilidad de makricularse, aprobar y graduarse, 2004- 2006 Matricula Aprobar Graduacion 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2006 Alumno Preseleccionado Masculino Estudiante Trabajaba Padre Trabaja MadreCompleto Primaria Madrecompletomedia TamaRo del hogar Propietariosdel hogar Numerode habitaciones Observaciones 2630) 26301 26301 1722 . 1383 1020) 2630 Resultados robustos en parentesis Fuente: CBlculospropios utilizando datos de la EPH y el Programa de Becas. 160. El impacto del programa sobre la probabilidad de aprobar el afIo, conditional a haberse matriculado, es positivo y significative en el primer0 y ultimo de la EM (ver Tabla 7 "Aprobar").60 Entre 10s alumnos matriculados en el primer grado de educaci6n media durante el aiio siguiente a la concesion de las becas, el impacto de ser preseleccionadose traduce en un aumento de 7 puntos porcentualesen la probabilidad de aprobar el primer curso. Asimismo, en el ultimo d o , el aumento en la probabilidad es de 11 puntos porcentuales, controlando por las caraderisticas de 10s alumnos y sus familias. 4.5.3. Resultados 161. Despubs de esta evaluaci6nsobreel programa de becas, se concluye que tiene un impado positivo sobre la matriculaci6n y graduaci6n de 10s beneficiarios ya que increments la probabilidad de matriculaci6n en el primer aft0 de la EM en 13 puntos LOS resultados sobre rendimiento y graduacibn son tambi4nrobustos a la inclusibn de distintas combinaciones de variables socioecon6micas usadas en el proceso de preseleccibn y a la de efedos fijos de lasinstitucioneseducativasdonde asisten10salumnos. porcentuales (o casi 50 por ciento), controlando por las caracteristicas de 10sestudiantes y sus familias. Ademhs, el programa tiene un impacto sobre la permanencia y el rendimiento acadbmico, por lo que el resultado es un impacto sobre las probabilidades de graduaci6n de la EM de 35 puntos porcentuales.Dado que el programa requiere que 10s solicitantes cuenten con una instituci6n educativa de nivel medio a menos de 5 km de distancia, estos resultados indican que, en combinaci6n con intervenciones que garanticen el acceso a una instituci6neducativa cercana de calidad, el otorgamiento de becas (u otro tip0 de ayudas que reduzcan el costo total de asistir a instituciones de ese nivel) puede ser decisivo para aumentar la coberturaen la EM. 4.6. Calidad: Docentes 162. Finalmente, este capitulo presenta el apartado analitico centrado en uno de 10s factores determinates en cuanto a las instituciones(oferta):10sdocentes. El impacto de las caracteristicas de 10s docentes en el proceso de aprendizaje de 10s alumnos ha sido investigado en una infinidad de ocasiones tanto para paises desarrollados como en vias de desarrollo (ver por ejemplo, Hanushek et al. 2005; Park y Hannum 2001; Rivkin, Hanushek, y Kain 1998; Rockoff 2004; Sanders y Rivers 1996; Wright, Horn, y Sanders 1997), estableciendo empiricamente la importancia de la efectividad de 10s docentes en el proceso educativo.Sin embargo, a pesar de que es claro que 10sdocentes afectan el aprendizaje de sus alumnos, las caracteristicas de 10s eficaces no han sido establecidasde manera inequivoca. La experiencia, 10saiios de educacibn, 10scursos de formaci6ny 10sincentivossalariales muestran resultados variables en distintos estudios, con efectos positivos en algunas ocasionesy en otras con resultados no significativos. 163. La evidencia empirica intemacional muestra que la experiencia por lo general tiene impacto s610 en 10s primeros afios de profesion. En concrete, 10s maestros en sus primeros afios de docencia tienden a ser menos efectivosque en 10s posteriores, aunque el efecto de la experiencia desaparece despubs del quinto afio de ocuparse en esa tarea (Darling-Hammond1999).61 164. La evidencia sobre la relaci6n entre la formaci6n docente y el aprendizaje de 10s alumnoses mixta, con frecuencia con resultados no significati~os~~y ocasionalmente con positivos (Angristy Lavy 2001; Bressoux1996). Villegas-Reimers (2003)argurnenta que la inconsistencia en 10sresultados de 10sdistintosestudios no necesariamentese traduce en la irrelevancia de 10s factores estudiados. De hecho, ademhs de cuestiones metodol6gicas que explican parte de las diferencias en resultados, la inconsistencia puede apuntar a la variabilidad en la calidad de 10s programas de formaci6n. En otras 61Para una revisi6n dela literatura sobreel efectode 10sdocentes,yel impactode incentivos para la docencia, ver Vegas (2005).Vegas y Petrow (2007)presentan evidencia empirica m6s reciente sobreel impacto de distintosfactoressobrela calidad dela educacibn,incluyendodocentes. 62 Kennedy (1998) presenta evidenaa de 93 estudios, de 10s cuales 12 presentan resultados positivos. palabras, a pesar de que en tkrminos generales se esperaria que formar a 10s docentes impactaria de forma positiva su efectividad y, como consecuencia; el aprendizaje de 10s alurnnos, si 10s programas no son de calidad o 10sdocentes no cuentan con 10smedios o no esth motivados para aprovechar esos cursos es dificil esperar efectos positivos de ellos. En este caso, el impact0de la formaci6ndependeria de la calidad de ksta. 165. A pesar de que no existe evidencia internacional rigurosa sobre 10s efectos de la concentracio'n horaria o la enseiianza en multiples instituciones sobre el aprendizaje, cabe esperar que Sean negativos. Primero, si 10s docentes no cuentan con suficientes catedras para cubrir sus necesidades de ingreso es probable que se vean obligados a buscar otros empleos, ya sea en el sector educativo de gesti6n privada o fuera de 61. Repartir el tiempo y energias entre dos o mas trabajos puede restar concentraci6n y cornpromiso con la institucion educativa y limitar el tiempo disponible para actividades de actualizaci6n o formaci6n.Segundo, en un context0 general de ampliar e intensificar la participaci6n de la comunidad en actividades educativas, lo cual esta establecido en la Constituci6n Nacional de 1992, la divisi6nentre empleos limita las posibilidadesde que estos docentes participen activamente de la toma de decisiones y se involucren en las actividades de las instituciones. Por tanto, la falta de concentracidn horaria de 10s docentes podria dificultarla mejora de la calidad educativa. 166. De acuerdo con la evidencia internacional, en esta secci6n4.6.1se analizan algunas caracteristicas de 10s docentes de la EM, incluyendo 10s aftos de experiencia, la formaci6n y la evoluci6n de estos indicadores en 10s Gltimos afios. Asimismo, en esta seccion profundizaremos la problematica de la desconcentraci6n horaria y la distribucibn de 10s docentes en instituciones, con especial atencion a la enseiianza en mhltiplesinstituciones. En la seccion4.6.2. estudiamos algunos aspedos de la calidad de 10s Lnstitutos de Forrnaci6n Docente (IFD) y presentamos evidencia sobre la relaci6n entre el rendimientode 10sdocentes a1culminarsu formaci6ninicial y las caracteristicas de 10sIFD. 167. La principal limitaci6n en el anaisis de las caracteristicas de 10s docentes paraguayos, del sistema de asignaci6n de docentes y, sobre todo, del impado de estos factores sobre el aprendizaje de 10s alurnnos es la disponibilidad de datos. A pesar de que existennumerosas fuentes de information, tanto de la DGPEC como de la DGGEA y de la Direccion General de Recursos Humanos del MEC, estas bases de datos no son facilmente combinables. En consecuencia, utilizaremos las tres bases de datos en 10s distintos analisis, aunque por separado. Para el de tendencias echaremos mano de la informaci6n de la DGPEC, ya que nos permite seguir a 10s docentes afio tras afio, y contiene el c6digo identificador de las instituciones en las que laboran. Sin embargo, esta base de datos ~610aporta infonnacibnhasta 2005 y no da cuenta de la asignaci6nde rubros y carga horaria, por lo que deberemos complementar el analisis con la de la DGGEA. Desafortunadamente, ninguna incluye docentes en cargos sin rubro, lo que pareceser de especialimportanciaen el Paraguay se$n datos del MEC. 4.6.1. Perfil de 10s docentes y concentracion de carga horaria docente en la Educacion Media 168. Se@ la DGGEA, en 2006 Paraguay contaba con 20,133 docentes con a1 menos un rubro en la EM (Tabla8). De ellos, 85 por ciento cuentan con titulo de un Institute de Formaci6n Docente, y apenas 2,3 por ciento que llegaron ~610con el titulo de bachillerato. El resto (12,5)tienen estudios superiorescompletados. El promedio de aiios de experiencia es de 8,1, donde 55 por ciento de 10s docentes tiene mhs de cinco y un cuarto de ellos tienen menos de 3 afios de experiencia. ~ s t oultimos, como se mencion6 s antes, tienden a ser menos efectivos que 10sdocentes mhs experimentados. La mayoria de 10sdocentesimpartechtedrasen institucionesoficiales por las mafianas, mientras que s6104,7 por cientolo hacen en institucionesprivadassubvencionadas.63 Tabla 8: Numerode docentes en la EducacionMedia, por nivel educativo,aiios de experiencia, tip0de institutiony turno, 2006 # Docentes Porcentaje Total Educacibn Bachillerato Titulo Docente Educaci6nSuperior no Docente Sin dato Experiencia 0-2a 3 a 5 6 a 10 10 a 20 20 o mas Tipo de Institucibn Centros Regionales Fe Y Alegria Oficial Parroquial PrivadaSubvencionada Sin dato Turno Maiiana Mafiana y Tarde Tarde Noche Sin Dato Fuente: MEC, DGGEA. 63En caso de que impartan clase en varias categorias de las incluidas en la Tabla 4, se clasifican en aquellas en las que cuentan con m6s horas c6tedra. 169. En la iiltima ddcada, la expansi6n de la cobertura en la EM ha estado acompafiada de un incremento significativo en el nGmero de docentes. S e g h datos de la DGPEC del MEC, en 2005, el numero de docentes de EM era de 23.143, lo que representa en relacion con 10s casi 200.000 alumnos, un promedio de un docente por cada 9 de 6stos. Sin embargo, dado que como veremos mds adelante, la mayoria de profesores no imparte clase a tiempo completo, el tamafio medio de 10s grupos es mas grande (17 alumnos en promedio en 2005), ya que varios docentes atienden a un mismo grupo. Es importante notar que, como se observa en la Tabla 8 y la Figura 41, existen diferencias en el niimero de docentes registrados en las bases de datos de la DGGEA y la DGPEC, que surgen principalmente de la distinta utilizaci6n de las bases. La base de gesti6n es utilizada para el pago del salario docente, por lo que es confiable en cuanto a1niimero de rubros en cada instituci6n y las caracteristicas de 10s docentes, mientras que la de planificaci6nnos permite observar tendencias. Figura41: NGmero de docentes en la EducacionMedia, 2001-2005 Fuente:MEC,DGPEC. 170. La expansi6n de la matricula en la EM ha resultado en un aumento considerable en el n h e r o de docentes. Entre 2001 y 2005, el incremento net0 en este rubro fue de cerca de 46 por ciento (7.280 docentes). Un aumento tan considerable del cuerpo docente puede haber resultado en una disminucion de sus calificaciones, si la oferta de 10s mds calificadoses lirnitada. Asimismo, con un influjo significativo,el sistema de asignacion de docentes a instituciones puede tener efectos sobre la equidad y la calidad de la education, si 10s nuevos, menos experimentados, son asignados a instituciones educativas con poblaciones desfavorecidas, rnientras que 10s docentes mds 64Debido a la dificultad de combinar las bases de datos por usos de distintos cbdigos, no podemos determinarcon exactitud las diferencias entre las dos. El MEC est6 trabajandoen una reingenieriade sistemasque permitirdcombinarlasen el futuro. 65Para analizareste aumento, y dado que no contamoscon datos anuales sobre las caracteristicas de 10s docentes por parte de la Direccibn General de Recursos Humanos, utilizamos 10sde la DireccibnGeneral de Planificaci6n. experimentados a las de mejores condiciones.66 La Tabla 9 muestra las mejores proxy disponibles en nuestros datos para medir la calidad de 10s docentes y sus posibles cambios: experiencia, aiios de educacion y haber asistido a un instituto de formaci6n docente. Ahi se muestra la evoluci6n de estos indicadores en el periodo 2001-2005 y la diferencia entre 2001 y 2005. Como podemos observar, tanto la media de afios de educacibn, como de experiencia (especialmenteen la enseiianza de gesti6n oficial) ha disminuido durante este periodo, indicando que 10snuevos docentes contratados tienen menos, sobre todo en la publica. Tabla 9: Caracteristicasde 10sdocentes de Educacion Media, 2001-2005 2001 2002 2003 2004 2005 2005-2001 Afios de education 15.80 15.60 15.57 15.56 15.62 -0.17 (1.47) (1.40) (1.29) (1.27) (1.21) Nivel Educacionmas alto 8.00 7.79 7.78 7.74 7.84 -0.16 (2.07) (2.05) (2.04) (2.04) (2.04) Afios de Experiencia 10.19 9.32 9.31 9.31 9.18 -1.01 (8.25) (7.93) (7.88) (7.75) (7.73) Aiios de Experienciaen escuela pliblica 9.74 7.96 8.05 7.97 8.13 -1.61 (7.97) (721) (7.47) (7.53) (7.43) Nlimerode Docentes 15,863 18,142 20,272 22,021 23,143 6,158 Nota: la variable"nivel de educaci6nm6s alto"arriba reportada tiene un rango que va de un minimode 3 a un m6ximo de12. Fuente: CAlculospropiosutilizandodatos de DGPEC. 171. Esta disminuci6n en 10s indicadores intermedios de calidad de 10s docentes apunta a la necesidad de mejorar la eficiencia en la distribution de 10s profesores con que se cuenta, y combinarla con cursos de formaci6n docente para evitar que la expansi6n prevista en la matricula tenga consecuencias negativas en la calidad de la educaci6n.Como se vio a1principio de esta seccibn, a pesar de que la evidenciaempirica international sobre la relaci6n exacta entre la formacion y experienciade 10s docentes y el aprendizaje del alumno no es definitiva, la evidencia muestra que 10s inexpertos tienden a ser menos eficaces que 10s experimentados. Un aumento significativo de la cobertura que fuera acompaiiado de la contratacion de docentes sin experiencia, o generalmente menos calificados, podria, por tanto, resultar en una disminuci6n de la calidad de la educacion.Una alternativa para evitar la posibilidad de empeoramientode la calidad seria la de aumentar y concentrar la carga horaria de 10sprofesores actuales, combinada con la politica de formaci6n en servicio, actividad que ya esthen curso y que exarninaremosen la siguiente secci6n. 172. Un porcentajealto de 10sdocentes de EM no cuentan con horas chtedrassuficientes para dedicarse nada mhs a esta tarea en instituciones de gesti6n oficial para concentrar 66 Ver Vegas, Urquiola y Cerdan-Infantes (2006) para un anillisis de 10s efectos del sistema de asignaci6nde docentes en Uruguay. su trabajo en una sola institucihn educativa. La Figura 42 muestra el porcentaje de docentes por el nhmero de horas catedra asignadas en la instituci6n donde cuentan con mas horas (panel A) y en la totalidad de centros educativos en 10s que imparten clase (panel B). En la Figura 42, un docente es considerado "de planta" cuando imparte 35 horas de catedras semanales, de "tiempo parcial" con entre 15 y 34 horas semanales, y "no de planta" con menos de 15 horas semanales. En el panel A, el porcentaje de docentes en cada una de esas tres categorias se calcula con base en'la instituci6n educativa en la que tienen mas horas catedra, mientras que en el panel B, se utilizan la totalidad de horas del docente en todas las instituciones. Por tanto, el A representa una medida de la concentraci6n horaria en una institucibn, mientras que el B m a de la asignaciontotal de horas. Figura 42: Carga horaria de 10s docentes en una institution y en todas las instituciones, 2006 1 I A) En la instituci6ndonde impartenm6s horas B) Total de horas c6tedraen todas las de clase institucionesdonde impartenclases 1 Tiempo parcia1 Tiempo de planta Tiempo de planta Completo 62.8% Completo 50.4% 4.7% 13.8% Fuente:MEC, DGGEA. Calculospropios. 173. El porcentaje de docentes que cuenta con mas de 15 horas catedras semanales en una misma instituci6neducativa es de 37,2. Sin embargo, de 6stos, 87 por ciento esth considerados de tiempo parcial y solo 13 trabajan 35 o mas horas semanales en una misma institucihn.Si tomamos en cuenta el numero de horas en todas las instituciones, 13,8 por ciento de 10s docentes atienden suficientes horas en sus instituciones para completar 35 a la semana. Asimismo, 35,s por ciento imparten menos de 35 horas semanales per0 mas de 15, y un porcentaje muy alto, 50,4, menos de 15 en todas las instituciones en las que enseiia.La desconcentraci6nhoraria es evidenteen esta figura: la mayoria de 10sdocentes de la EM no tienen horas catedrassuficientes para dedicarse de manera exclusiva a la ensefianza en una institucibn y un porcentaje alto no tiene las suficientespara laborar soloen instituciones de gesti6noficial. 174. De la comparacionentre 10spaneles A y B de la Figura 42 se puede deducir que un porcentaje significative de 10s docentes imparte clase en mas de una instituci611, ya que el de docentes de planta en una institucihn es bastante menor a1de 10sque cuentan con suficientes horas a1surnar las materias asignadas en todas las instituciones en las que enseiia. La Figura 43 muestra el porcentaje de docentes por nl'rmero de instituciones en las que imparten clase. Como se puede ver ahi, en 2006 casi 60 por ciento de profesores de EM impartian clases en una sola instituci6n, mientras que 16 lo hacen en tres o mhs. Sin embargo, debido a la concentraci6n de 10s docentes de planta en instituciones, a pesar de que 39,l por cientoson "taxi"67,el promedio de kstos por instituci6neducativa es de casi 60. Figura43:Porcentajede docentespornumero de institucionesdonde impartenclase, 2006 4 o mas instituciones 3 instituciones 6.9% 9.5% 7 I 2instituciones 1 institucion 22.7% 60.9% Fuente: MEC, DGGEA. Cilculos propios. 175. A1examinar las Figuras42 y 43en conjuntose observa una tendenciainteresante. Ahi es evidente que la obtenci6n de suficientes materias por parte de 10s docentes es dificil, por lo que algunos complementan las otorgadas en una instituci6n con las de otra. Sin embargo, incluso con la obtenci6n de clases en otras instituciones, la mitad de 10s profesores de EM cuentan con menos de 15 horas a la semana. Por tanto, la enseiianza en multiples instituciones emerge de la dificultad de conseguir materias y solventa, en parte, la problemhtica de la baja carga horaria de 10s docentes en ese Live1 educativo. Hay muchos profesores con pocas materias, independientemente de si imparten en una o mhs instituciones. 176. La base de datos de la DGGEA permite identificar 10s afios de experiencia del docente asi como si cuenta con8un titulo de un IFD a partir del registro de sus caracteristicas y carga horaria. En la Figura 44, presentamos la carga horaria de 10s docentes por afios de experiencia. El panel A muestra la carga horaria en la instituci6n educativa donde imparten mhs clases, y el B la carga horaria total. La relaci6nes clara, a mayor experiencia mhs carga horaria, tanto por instituci6n como por numero total de horas. 177. Los datos son consistentes con un proceso en el cual 10s docentes menos experimentados reciben pocas materias, por lo que son forzados a complementar su carga horaria con labores fuera del sistema educativo de gesti6n oficial, ya sea en la enseiianza privada o en un campo no relacionado con la educaci6n. Con la experiencia, 10s docentes consiguen rnaterias adicionales, ya sea en la misma institucion o en una 67"Docentestaxi"es el terrninoutilizado generalmentepara referirsea aquellosque impartenclase en m8s de una instituci6nde Educacidn Media y que se ven obligados a trasladarseentre ellas en un mismodia. cercana. Adicionalmente, dado que el nfimero de horas catedra es bajo, es posible que 10sefectosde la inexperiencia se alarguen en el context0del Paraguay, por lo que la falta de concentraci6npodria incrementar 10sefectosnegativosde la inexperiencia. Figura44: Concentracionde carga docente por afiosde experiencia,institution donde imparten 1 I I I A) Concentraci6nhorariaen una instituci6n B) Carga horaria total del docente I A 0-2a 3 a 5 6a10 10a20 2Ooms 0-2a 3 a 5 M o sde experiencia MOSexperiencia de w Docente node planta BTiempo Completo aTiempo parclal --- I Docente no de planta rnTempo Completo T~empoparcial Fuente:MEC, DGGEA. CQlculospropios. 178. Parte de la desconcentracion de carga horaria, sin embargo, es explicable por la necesidad de especializar la ensefianza en algunas materias que no son ofertadas universalmente en las instituciones. Por ejemplo, 10s programas de alto contenido tgcnico y especializado y que no cuentan con muchos estudiantes necesitan utilizar a 10s docentes de estas materias por pocas horas a la semana. Por otro lado, las instituciones con mayor n h e r o de alumnos matriculados y programas generalistas tienen mayor facilidad para ofrecer suficientes rubros a 10s docentes de la institution. La pregunta es, entonces, ihasta qu6 punto podria existir m6s concentracibn horaria sin perjudicar la calidad de la instrucci6n mediante la asignacibn de catedras diversas a docentes que no esth cualificados?La respuesta requeriria un analisisa nivel institutional y de docentes acercade la alineaci6nentre la formaci6nde 10sque imparten clasesen una determinada instituci6n, las materias disponibles y las posibilidades de capacitaci6n.68 Desafortunadamente,el alcancede este estudio y la insuficiente disponibilidad de datos no perrniten desarrollar este tipo de aniilisis. Sin embargo, podemos proveer algunas indicacionesde las posibilidades de concentraci6n de carga horaria utilizando la base de datos de gesti6n. 179. Examinemos prirnero el papel que juega el tamafio de la matrimla de la instituci6n en la distribuci6n de docentes por instituci6n educativa. La Figura 45 68En el momento de elaboracibnde este estudio, el MEC est6 ejecutandoun programa piloto en dos departamentospara evaluar posibilidadesde concentraci6nde carga horaria. muestra el porcentaje de "docentes taxi" y el de profesores con mas de 15 horas semanales (tiempo parcial y completo) por tamafio de la matricula de la institucion educativa. Como se puede observar, hay una relacion muy clara entre el porcentaje de "docentes taxi" y de planta con el tamafio de la matricula de la institucion:las de mas alumnos cuentan asimismo con mas docentesde planta y menos"taxi". Las instituciones con mds de 500 alumnos tienen menos de 50 por ciento de docentes taxi, mientras que en las que tienen menos de 50 alurnnos, el porcentaje es de 63,4 por ciento. En cuanto a docentes con mds de 15 horas semanales, 10s porcentajes son 49,6 para centros educativos de mds de 500 alumnosy 33 por ciento para 10sde menos de 50. Lo anterior revela al tamafio de la matricula de la institucidn educativa, como un fador determinante de la carga horaria de 10sdocentes. Figura45: Porcentajede docentes taxi y de planta por tamaiio de la matricula de la institucion, 2006 %Docentes tad Fuente:MEC, DGGEA. CEilculos propios. 180. Si el tamafio de la instituci6n fuera el unico factor determinante de la carga horaria, las politicas que buscan concentrar las horas deberian enfocarse tambien en el alumnado. Sin embargo, existen otros fadores que pueden limitar la concentracibn.Por ejemplo, la especializaci6n de 10s docentes y de 10s programas no permiten que se impartan distintas materias en una misma instituci6n. Si la materia no cuenta con suficientedemanda para ofrecer mds de un rubro en una misma instituci6neducativa y el docente ~610esta preparado para esa materia, las posibilidades de que reciba otro rubro en la misma institutioneducativa son minusculas. 181. Como un primer andlisis sobre la prominencia de este tip0 de especializaci6n1 podemos utilizar la informacion sobre la materia asociada a 10s distintos rubros para explorar la correspondencia entre materias dictadas en distintas instituciones. Tomando la materia asociada a cada rubro, se presenta el porcentaje de rubros de un docente que corresponden a la misma materia en la misma institucion, la misma materia en distintas instituciones, distintas materias en m a institucion y distintas materias en instituciones distintas.69 Si la especializacion en materias fuera la causa principal de la falta de concentracion horaria, deberiamos observar que la mayor parte de docentes con mas de un rubro imparten la misma materia, en la misma o en distintas instituci.ones. Un porcentaje alto de aqubllos con la misma materia en instituciones diferentes podria interpretarse como un indicativo de la falta de demanda de estas materias en instituciones a causa de la especializacion, y la necesidad de buscar rubros en la misma materia en otras instituciones.La Figura 46 muestra el porcentajede rubros en cada una de las categorias mencionadas. Lo que se observa en la figura es que el porcentaje de rubros en distintas materias en distintas instituciones es de 37,3 por ciento, y el de distintas materias en la misma institucion educativa es de 27,3 por ciento. 130rtanto, muchos de 10s rubros otorgados a un mismo docente cubren distintas materias, y un porcentajesignificativo de ellosson en distintasinstituciones.A falta de una clasificacion de materias en categorias que permita valorar la similitud entre las diversas materias que imparte un docente, este andisis preliminar apunta a la existencia de otroe factores ademas de la especialidad del docente por materia, y a la posibilidad de concentrar la carga horaria, a1 menos del porcentaje de rubros en distintas materias en distintas instituciones. Figura46:Porcentajede rubros por materia einstitucion,2006 Misma materia, Misma materia. Distinta materia, Distinta materia, misma escuela escuela distinta misma escuela distinta escuela Fuente: MEC, DGGEA. CQlculospropios. 182. Esta secci6n ha presentado un analisis del perfil de 10s docentes en la EM, con especial atencion a la concentracion de carga horaria de 10sdocentes. La expansion de la cobertura en la EM ha estado acompaiiada de un increment0significativo en el nfimero de docentes y ha resultado en un empeoramiento de 10s indicadores intermedios de calidad docente, especialmente el de experiencia. Dado que la literatura internacional muestra que la falta de experiencia esta asociada por lo general a una efectividad mas baja, es fundamental explorar maneras de optimizar la asignacion de rubros ante la anticipada expansion de la maticula en 10s proximos aiios. Esta seccion pus0 especial 69Las categorias no son mutuamente excluyentes:por ejemplo, si el docente da la misma materia en mhs de un rubro en la misma instituci6n y la misma materia en otra instituci6n, este rubro estarh categorizadocomoen dos categorias. atenciona la concentration de la carga horaria docente como una opcion para lidiar con el aumento anticipado de la matricula, mejorando la eficiencia del sistema y la calidad de la ensefianza. 183. La mayoria de docentes cuenta con menos de 15 horas de catedra semanales en una misma institucion (62,8 por ciento) y un porcentaje alto atiende rubros en distintas instituciones (39,2). Sin embargo, incluso si se agregan las horas catedras en distintas instituciones, 50 por ciento de 10s docentes imparte menos de 15 horas semanales de instrucci6n.La carga horaria total y en una misma instituci6n1tiende a aumentar con la experiencia, por lo que 10s docentes menos experimentados tienen una carga horaria menor y bastante diversificada. Adicionalmente, las instituciones con matriculas pequefias tienen mas docentes taxi y menor concentraci6n horaria. Se present6 un analisis preliminar de las posibilidades de concentrar la carga horaria, teniendo en cuenta nada mas las distintas materias que dicta un docente en la misma institucion y en otras. Se mostr6 que en 37 por ciento de 10s casos, 10sdocentes dictan distintas materias en distintas instituciones, y que el porcentaje que imparte la misma materia en distintas instituciones es muy bajo, lo que a priori parece indicar que existe espacio para la concentraci6n de carga horaria. Se necesita explorar mas en detalle y a nivel micro la correspondencia entre formacion docente, necesidades de las instituciones y rubros asignados para ofrecer recomendacionesmas especificasde politica. 184. Una de las politicas complementarias, y potencialmente necesarias, para la concentraci6n horaria es la de formacion docente, integrarla para garantizar que 10s docentes e s t h preparados para asumir nuevos rubros es fundamental para garantizar que la concentraci6n no tenga efedos adversos sobre la calidad. La siguiente secci6n explora en profundidad la formaci6n docente, en particular las caracteristicas de 10s Institutos de Formaci6n Docente (IFD) y su relacion con el aprendizaje de 10s futuros docentes. 4.6.2. La formacionde docentes:Institutos de FormacionDocente 185. Los IFD juegan un papel fundamental en la formaci6n docente, tanto inicial como en servicio.Su funcionamiento se ha convertido recientementeen una de las prioridades de la reforma de la EM, resultando en numerosos diagn6sticose informes de consultoria comisionados por el MEC, que han enfatizado la necesidad de crear un programa coherente, basado en estandares y estructurado para la EM, asi como de garantizar que 10sIFD cuenten con 10srecursos necesarios para proporcionar una formacionde calidad. 186. Un informe reciente comisionado por el MEC, resume y complernenta 10s diagn6sticos anteriores del sistema de formaci6n docente, y ofrece algunas recomendaciones para mejorar la efectividad del sistema. En particular, las principales debilidades identificadasse englobanen tres grandes temas: 70Extraido del informede consultoriarealizadopara el MEC. i. La ausencia de un sistema armonizado de la Formation Docente Inicial y en Servicio que asegure el desarrollo profesional continuo de 10sdocentes de todos 10sniveleseducativos. ii. A h no se han validado 10s esthdares sobre competencias gendricas y especificas para egresadosde 10sIFD que pasan a trabajar en la EM. iii. Existen problemas de infraestructura, mobiliario y equipamiento adecuados, en particular en zonas rurales del pais. En parte, la excesiva centralizaci6n de la toma de decisiones y una autonomia muy limitada para 10s IFD, podria estar dificultandola administracibn eficiente de recursos. 187. A pesar de la dificultad de establecer empiricamente la conexi6n entre las deficiencias existentes en el sistema de formaci6n inicial y en servicio de 10s docentes con el aprendizaje de 10salurnnos, es de esperar que la uniformidad de esthdares y el sistema armonizado de formaci6n que comenz6 en 2006 y que incluye prog;ramasde desarrollo profesional de 10sdocentes en servicio aseguraria mas equidad en el acceso a profesorescon 10smismos conocimientos y un nivel de formation similar. 188. Para explorar en mhs detalle 10s efectos de la insuficiencia de infraestructura, mobiliario y equipamiento en 10s IFD, utilizamos 10s datos provenientes de la prueba aplicada a todos 10s alumnos de Gltimo aiio de 10s IFD en 2001, 2003 y 2005. En particular, en este estudio recurrimos a 10sdatos de 2005, el Gltimo afio disponible. Esta base de datos contiene, ademhs de 10s resultados de las pruebas de matemhticas, castellano, guarani, ciencias naturales y ciencias sociales, un cuestionario sociodemogrhficoaplicado a 10s alumnos de 10sIFD con una secci6n sobre el estado de algunos factores del IFD (el anexo 3 incluye estadisticas descriptivas de las variables utilizadas). 189. Bajo el supuesto de que 10s conocimientos adquiridos en la formaci6n docente inicial contribuyen a incrementar la efectividad del profesor en el aula, estos datos nos permiten identificar otros factoresrelacionados con esto. En concreto, en la secci6nsobre el estado de 10s IFD, a pesar de que no hay preguntas objetivas sobre el estado de la infraestructura, se pregunta a 10s estudiantes su opini6n sobre diversos factores de importancia de 10s IFD. Concretamente, se les pide valorar el estado de la infraestructura, la provision de insumos, el equipamiento informhtico, la gesti6n de la institution, 10smateriales didacticos, la existencia de PEI, etcktera. A pesar de que este tip0 de preguntas puede dar lugar a sesgos en la interpretacihnde 10s resultados si 10s encuestadosno cuentan con una referencia de la que seria la situaci6nideal para un IFD, ofrecen informaci6nmuy Gtil, ya que responden 10sreceptores del servicio. 190. La opini6n general sobreel estado de 10s factores incluidos en el cuestionario es positiva. La Tabla 10 presenta las estadisticas descriptivas de las respuestas de 10s alurnnos encuestados en 2005, dividido en IFD en Areas rurales y urbanas. La escala valorativa para cada pregunta es:1 insuficiente, 2 aceptable, 3 bueno, 4 muy bueno, y 5 excelente. Como podemos observar en la Tabla, la media de las respuestas en todos 10s factores fue mhs alta que 3 (buena). En cuanto a la comparaci6n entre IFD urbanos y rurales, tampoco parecen existir diferenciasnotables en la opinion de 10s alumnos sobre 10s distintos factoresrelacionados con su IFD. Sin embargo, la desviacion esthdar (una medida de dispersion de la variable) es bastante alta, lo que indica que existen grandes diferenciasdentro de 10sdos grupos de IFD. Tabla10: Caracteristicasde 10sIFD segunsus alumnos,2005 Urban0 Rural Media / Media / obs Desv. Est O ~ S Desv. Est Infraestructura 899 3.73 1013 3.71 (1.06) (1.04) Provisi6nde Insumos 893 3.35 998 3.20 (1.07) (1.Ol) Equipamientoinformatico 900 3.28 1008 3.45 (1.40) (1.28) Gesti6n de la instituci6n 894 3.70 1012 3.82 (1.05) (0.91) Materialesdid6cticos 903 3.96 1014 3.82 (1.06) (1.02) Proyecto EducativoInstitutional 902 3.98 1010 3.99 (0.96) (0.94) Biblioteca 901 4.03 1011 3.81 (1.10) (1.09) Actualization pedag6gica 904 1008 4.05 del plantel docente (0.96) (0.91) Relacionamientocon escuelas 905 4.25 1008 4.09 de aplicaci6n (0.91) (0.96) Cantina 899 3.27 1006 3.10 (1.24) (1.23) Semiciode fotocopias 888 3.19 994 2.79 (1.34) (1.41) Propuesta pedag6gica innovadora 884 3.76 998 3.68 (0.97) (0.94) Fuente:Base de datosdeSNEPE, c6lculospropios. 191. El promedio relativamente alto de calificacion de estos factores por parte de 10s alurnnos contrasta con 10s hallazgos de algunos de 10s estudios referidos antes. Esto podria deberse a diferencias en la escala de calificaciones por parte de 10sestudiantes y 10s autores del informe. Sin esthdares claros de comparacion, las respuestas subjetivas podrian estar sesgadas, aunque no esta claro por qu6 a la alza. Alternativamente, es posible que la variabilidad en la disponibilidad de recursos, equipamiento e infraestructura haya provocado que 10s estudios de consultoria se enfocaran en la necesidad de compensar el d6ficitexistenteen algunos IFD, sobre todo en zonas rurales. 192. La variabilidad en estos factores, sin embargo, es una preocupaci6n en si misma, por lo que en lo que sigue se explora la correlacionentre estos factores y el rendirniento en las pruebas estandarizadas del ultimo cursode formaci6ndocente inicial.Para ello, se utiliz6 un modelo de funcio'n de produccio'n de educacio'n en el cual se relacionan las caracteristicas del estudiante, sus familias y el centro educativo con 10s resultados de la prueba en matematicas y en lengua. 71El objetivo es encontrar el cambio en 10s resultados acadbmicosasociado a cada variable explicati~a.~~ 193. En la Figura 47 presentamos un resumen de 10s resultados de este ejercicio. En particular, nos enfocamos en las variables correspondientes a 10sIFD, controlando por las caracteristicas del estudiante y su familia. Las estimaciones presentadas muestran 73 las diferencias en 10s resultados de matematicas, lengua castellana y ciencias (sociales y naturales),de aquellosalumnos que responden 2 (aceptable),3 (bueno),4 (muy bueno) o 5 (excelente), en comparaci6n con aquellos que consideran el factor en cuestion inaceptable en su IFD, manteniendo las caracteristicas observables de 10s alumnos constantes. 74 En la figura 47 nos enfocamos en infraestructura, provision de insumos, gesti6n de la instituci6n e innovaci6n pedagogica, '5 aunque el anexo 5 muestra 10s resultados para todas las variablesincluidas. 194. Los resultados reportan una correlacion muy alta entre las respuestas de 10s alumnos a las preguntas sobre su IFD y el rendimiento en la prueba, especialmente en matematicas. Por ejemplo, en infraestructura, aquellos estudiantes que consideran la condicion de la infraestructura como excelente obtienen 9 puntos mas que 10s que la calificaron insuficiente, incluso manteniendo constantes sus caracteristicas socioeconomicas, lo que representa un cambio significativo en rendimiento. De igual manera, la provision de insumos, la gestion y la innovation pedagogica muestran estar correlacionadas con el rendimiento academic0 de 10s alumnos de 10sIFD. La influencia de estos factoresen 10sresultadosen ciencias(socialesy naturales)y lengua castellanaes mas baja, aunque positiva y estadisticamentesignificativa. 71En este ejercicio utilizamos 10s resultados de lengua castellana, aunque son replicables con 10s de cienciassociales, cienciasnaturales y guarani. Para una revisi6n de 10s pros y contras de 10s modelos basados en funcion de producci6n educativa, ver Umansky (2006). 73Estado civil, si asisti6a primaria y media rural, si trabaja o no, habla guarani en el l~ogar,y la educaci6nde la madre, nhmero de personasen el hogar, e indice de activosen el hogar calculado utilizando andlisis de factores, y utilizado como proxy del nivel econ6micode la familia. 74Las variables no observables, como motivaci6n, que podrian estar correlacionadas con las respuestas a estas preguntas y a1resultado en la prueba, podrian estar sesgando 10s resultados, aunque en este caso consideramos que no existen razones para pensar que esas caracteristicas puedan representar unsesgo sistemdtico. 75Estos factores nos parecen 10s m6s relevantes desde el punto de vista de la posible actuacion por parte del MEC. Infraestructura Provisi6nde insumos 12,........................................................................................................................................ 2 3 4 Malernatlcas Castellano C~mcla I Gestih dela instituci6n I Innovacibn pedagbgica I Fuente: Base de datosSNEPE de IFD, c~lculospropios. 195. Mejorar la calidad de la formaci6n inicial de 10sdocentes es uno de 10sobjetivos del Plan Randuti y del actual gobierno para el mediano y largo plazos. En esta secci6n hemos explorado algunos de 10s factores que parecen mejorar el rendimiento de 10s alumnos de 10s IFD, subrayando la importancia de estos centros, y en especial de la infraestructura, disponibilidad de insumos, gestion de la instituci6n e innovaci6n pedag6gica. A pesar de las limitaciones de 10s datos utilizados, 6stos apuntan a la necesidad de enfocaraccionesen el fortalecimientode 10sIFD, a1tiempo que subrayanla importancia de contar en un futuro con informacihn objetiva que facilite el disefio de politicas dirigidas hacia la calidad del aprendizaje y formaci6n de 10sfuturos docentes del sistema educativoparag~ayo~~. 76El MEC ha desarrollado varios mecanismosde aseguramientode la calidad de la EEB y la EM, como lo es la aplicaci6n de autoevaluaci6nesen 10sIFD y la promoci6nde esquemas de financiamiento a travdsde un fondo competitivode de proyectosde formacidncontinua de docentes y proyectos de mejoramiento acaddmicode IFDs (Programa Escuela Viva 11, http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=PR- L1017&Language=English). 4.6.3. Resultados 196. El anidisisrealizado en esta secci6n muestra que: i. La expansion de la cobertura podria resultar en un empeoramiento de la calidad docente si no se toman medidas.La ampliacion de la cobertura de la EM y la contratacion de docentes menos calificados para este nivel, han resultado en un aumento de profesores con menos experienciay noformados en IFD. ii. concentracion de carga docente.La carga horaria de la mayoria de 10sdocentes es baja: 62,8 por ciento cuentan con menos de 15 horas chtedras semanallesen m a misma institucion y 39,2 atienden rubros en distintas instituciones. Incluso si agregamos las horas chtedras en distintas instituciones, 50 por ciento de 10s docentes imparten menos de 15 horas semanales. La carga horaria total y en m a misma institucion tiende a aumentar con la experiencia, por lo que 10s docentes menos experimentados tienen una carga horaria menor y bastante diversificada. Adicionalmente, las instituciones pequefias tienen mhs "docentes taxi" y menos concentracion horaria. A priori, si analizamos 10s patrones de materias e instituciones de 10s docentes, hay indicaciones de que existe espaci'o para la concentraci6n. iii. Existen diferencias notables en las caracteristicas de 10sIFD. Los avancesen las caracteristicas de 10s IFD, en especial en la infraestructura, la disponibilidad de insumos, la gesti6n de la instituci6n y la innovation pedagogics esthn asociados con una mejoria en el aprendizaje de sus alumnos de 10s. 5. Modelos financieros 197. El objetivo practico de esta secci6n es el de calcular el costo de operaci6n adicional a ejercer entre 2008 y 2015 para poner en marcha distintas opciones de politicas educativas a fin de alcanzar 10sobjetivos estratkgicos de la reforma establecidos para el aiio 2015. Estos modelos'se basan en 10shallazgos identificados en la secci6n de analisis de tendencias, en particular, 10s relacionados con las tasas de matricula, de repeticihn y de abandono existentes, asi como con 10scambios emergentes en la estructura actual del gasto para el sector y con 10s que debieran realizarse para financiar las estrategias de expansi6n de la cobertura de la EM en Paraguay. 198. El modelo adopta una visi6n de analisis conjunto de oferta y demanda. Por el lado de la oferta, se utiliza el costo promedio de gasto por secci6n y de construcci6n o rehabilitaci6n de aulas, para asi estimar la tendencia en este ram0 a1 mantener fija la estructura actual del flujo de estudiantes; mientras que por el lado de la demanda, toma como base la expansi6n esperada en la matricula a partir de la evoluci6n natural de sus flujos actuales y pronostica 10s incrementos en el gasto, necesarios para responder a 10s incrementos matriculares.Los criterios utilizados para calcular el costo, financiamientoy reposici61-1de 10s libros de texto es similar para la EEB que para la EM, 10s cuales combinan reposici6n completa para un ciclo y provisi6n s e g h el crecimiento de la matricula en distintos momentos. Ademas, se calcula el impacto que el programa sostenible de becas pudiera tener sobre la demanda de servicios educativos de acuerdo con esa estirnacibnnatural. 199. El dato del costo promedio de la expansi6n de la oferta se construy6 para que sirviera como base modificable de acuerdo con distintos supuestos para deducir el impacto presupuestario de alternativas diversas en escenarios variados. Para el caso de la EM en Paraguay, en materia presupuestaria se desarrollaron tres es~enarios~~.En primer lugar, se busca entender las consecuencias presupuestarias del crecimiento natural de la matricula, teniendo en cuenta las tasas actuales de promoci6n, repetici6ny abandono, y bajo 10s mismos parhmetros de gasto existentes en este momento. El escenario1es, por tanto, el costo estimado de continuar con el statu quo. 200. En segundo lugar, y dado que bajo estos parametros de crecimiento poblacional no se cumplen con 10s objetivos establecidos para el 2015 (tasa bruta de matricula en la EM de 72 por ciento), se considera una mejora en la eficiencia interna del sistema, en concreto, de las tasas de promotion y repetici6n. En este segundo escenario no se modelan explicitamente10scostos de las politicas que permitan alcanzar estos objetivos. 201. El ultimo escenario considera una combinaci6n de politicas relacionadas con la tasa de matricula: a) incrementar el numero de becas; b) aumentar el gasto en infraestructura, asi como c) volver mas eficiente el uso de 10s recursos actuales, al Los datos a partirde 10scuales se construyeronestos escenariosprovienen del Ministeriode Hacienday el Ministeriode Educacidny Cultura. El modelo de simulacidnde costos se encuentra disponiblea solicitud. aumentar el nhmero de alumnospor secci6nen la educaci6nmedia. A continuaci6n, se presentan 10sresultadosde las estimaciones. Escenario 1: Statu quo 202. El primer escenario supone que el sistema educativo sigue con el desempefio actual en funci6n de la cantidad de alumnos por seccibn, mismo costo por docente y gasto en infraestructura.Mediante la information sobreel crecimiento poblacional y las tasas de promoci6n, abandon0 y repetici6n actuales se calcula la matrimla esperada para el periodo2007-2015.Por Gltimo, manteniendoel numero de alumnospor secci6n y el costo por secci6n y por construcci6n o rehabilitad6n de aulas, se estiman las necesidades en t6rminos de nuevas secciones y aulas que son pagadas a1 costo medio actual. El resultadoes, por tanto, el costo del crecimientovegetativo de la matricula. 203. Uno de 10sresultados mis interesantesde este escenario es que en la ausencia de mejoras en la eficiencia que mejoren las tasas de promoci6n, y con la misma estructura de costo, el flujo de estudiantes graduados de EEB en el periodo de 2007-2015 resultari en una tasa bruta de matricula de 60 por ciento, 12 puntos porcentuales menos que lo pretendido por el GoP, en relaci6n con 10sobjetivos del milenio. En otras palabras, en la ausencia de reformas que estimulen la matricula y mejoren las tasas de promotion, el Paraguay no cumpliri con 10sobjetivosestablecidospara 2015. Tabla11:Costo estimado escenario1:Statu quo I Costo total estimado uara el ueriodo 2007-2015 1 Total (EEBv EM) Ed.Media EEB30 ciclo EEBGZEKI Sueldos 75,844,489,711 21,974,367,847 34,257,940,581 19,612,181,282 -- 126,969,423,540 27,892,628,924 49,178,879,546 49,897,915,070 4.244.963.538 4.244.963.538 Nota:Lasestimacionesutilizaron el presupuesto 2006delsector comobaseproyectado hasta2015. Gs =Guaranies $ =Dolares arnericanos Fuente: Ministerio de Hacienda, MEC. CBlculos propios. Escenario 2: Eficiencia 204. El escenario anterior consideraba unicarnente aurnentos de la matricula debidos a1 crecimiento poblacional. Como se observo, con un increment0 anual promedio a1 presupuesto de 4,7 por ciento, el objetivo de72 por ciento de tasa bruta de escolarizacibn no se cumpleen 2015. A1tomar el escenario1como base de comparacion, en el escenario 2 suponemos un aumento del tamafio medio por seccion de 11 alurnnos a 1778. Esto implica una ampliaci6n de la cobertura con un uso mas eficiente de la capacidad instalada, incluyendo 10sdocentes.79 205. El escenario 2 presenta pues, una estimaci6n del costo adicional de consecucion de la meta, bajo supuestos de mejoras en la eficiencia interna del sistema (en las tasas de promoci6n, disminucion en la repeticion y el abandono), el cual demandaria un increment0 anual promedio de 6,8 por ciento para la EM (2,l puntos porcentuales mas que en el escenariostatu quo) para poder llegar asi a la meta objetivo del72 por ciento en tasa bruta de escolarizaci6nen 2015. Tabla12:Costo estimado en el escenario2: Eficiencia CostoTotal Estimado (2007-2015) Total (EEBv EM\ Ed. Media EEB30 ciclo EEB l o v 20 ciclo Sueldos 78,354,446,552 44,094,096,042 16,776,242,831 17,484,107,680 Infraestructura 124,536,455,169 55,969,767,467 24,083,082,970 44,483,604,732 Becas 4.244.963.538 . . . 4,244.963.538 . . . Mejora de la Calidad 131,125,310,859 6,981,945,571 55,171,119,123 68,972,246,165 Provision de Librosde Texto 122,951,836,873 88,761,354,486 34,190,482,388 92,576,913,474 Nota:Las estimaaones utilizaronel presupuesto2006 del sector comobaseproyectadohasta2015. Gs= Guaranies $= D6laresamericanos Fuente:Ministeriode Hacienda, MEC. C6lilculospropios. 206. Sin embargo, cabe resaltar que el cumplirniento de las metas supone logros sostenidos durante todo el period0 en las politicas existentes disefiadaspara reducir 10s problemas de repeticion y abandono en la EM las cuales, en caso de no reportar 10s niveles de eficienciasupuestos en este modelo, pondrian tambikn en riesgo el alcance de la metaestablecida para 2015. Escenario 3:Intervencio'ncombinada 207. El escenario 3 se basa en las conclusiones del analisis de las restricciones de oferta y demanda del capitulo4, por lo que estima el impact0y 10sbeneficiosesperados de la puesta en marcha de una combination de politicas focalizadas orientadas a la 78 Para el chlculo de costos y ahorros a raiz de mejoras en la eficiencia del sistemaen cada uno de 10s escenarios,se utiliz6 un promedio por secci6n de 11 a 17 alumnos, con base en las tasas objetivo vigentes a1momento y de comlin acuerdocon 10smiembros del equipo del MEC. Recientementeel MEC increment6estas tasas, por lo que se espera que 10sahorrosderivadosde mayor eficienciaen la utilizaci6n de 10srecursos Sean mayores. 79 Debido a1 peso significativoque el gasto en docentes representa en el presupuesto, es de esperar que se consigan buenos resultados mediante la mejoraen la administracibneficientede aqu4llos. extension significativa de la cobertura. En este escenario, por tanto, consideramos la aceleracion en la construccionde instituciones educativas y la expansion del numero de becas asignadas. Ante la imposibilidad de un analisis exhaustive de las demandas de oferta o la necesidad de becas en este estudio, 10ssupuestos utilizados para este ejercicio son un aumento de 1 por ciento anual en el numero de instituciones (lo que da como resultado 287 aulas adicionales)y un incremento del numero de becados hasta en 10,000 jovenes. 208. La Tabla13 resume 10sresultados de esta estimacion. Las politicas de foment0 de la cobertura, incluyendo construccion y becas, combinadas con una mejora de la eficiencia interna demandarian un incremento de 8,4 por ciento del presupuesto anual promedio para la EM, es decir, unos 3,7 y 1,6 puntos porcentuales mas que 10s escenarios statu quo y de alcance de metas, respectivamente. Sin embargo, esta ampliacion de la cobertura contribuiria,bajo ciertascondiciones, a la mejor utilizacionde la capacidad instalada, y resultaria,en parte, del ahorro presentadoen el escenario 2. Tabla 13:Costo estimado en el escenario 3: Intervention combinada Total$ 119,041,826 41,468,321 29,660,410 64,142,580 Promediode aumentoanual del presupuesto 8.4% de la EM *Enel escenariode intervenci6ncombinadase simulan nivelesde eficienciaintema que conllevana1alcancedel objetivo meta del72por cientode cobertura,ademh (i)un aumento enel tarnaiio medio de secdbn, (ii)10,000 becas adicionalespara la EM y (iii) un aecimiento anual de1% en infraestmdura. Nota: Las estimacionesutiliiaron el presupuesto 2006del sector comobase proyectado hasta 2015. Gs=Guaranies $ = D6lares americanos Fuente: Ministeriode Hacienda,MEC. CAlmlospropios. 209. No obstante, salvo que se presenten las mejoras sustantivasen la eficiencia del sistema a la par del incremento sostenido de las becas y la inversion en infraestructura, el alcance de 10sobjetivos de mediano plazo se veria comprometido. La sucesion de 10s logros obtenidosy a obtener que constituyen 10ssupuestos sobre10scuales se realizaron 10s tres escenarios ponen 6nfasis en la importancia de redoblar esfuerzos en politicas conjuntas para garantizar la consecucion de 10s objetivos de cobertura, equidad y eficiencia de 2015. 5.1 Resultados 210. El andisis en este capitulo ilustra la importancia de considerar las implicaciones presupuestarias de las distintas opciones de politica y de enmarcarlas en un analisisde costo-efectividad que permita maximizar su impado en 10s objetivos planteados minimizando su costo. Las principalesconclusionesde las simulaciones presentadas son: i. El costo de la consecuci6n de 10s objetivos depended en gran medida de las actividades que se realicen. Por tanto, es fundamental estudiar el costo- efectividad de 10sprogramas y las acciones. ii. Las actividades con mayor impacto presupuestario son las que afectan a1gasto en docentes, lo que otorga especial relevancia a la evaluaci6n de estas politicas asi como a1 diseiio de aquellas que introduzcan mejores incentivos y mayor eficiencia en el gasto. iii. Las politicas de ampliaci6n de la cobertura combinadas con una mejora en la eficiencia del sistema tienen un impacto minimo sobreel presupuesto. iv. El impacto de cualquier intervenci6n conjunta depende de alcanzar logros constantes en cada uno de sus elementos. Esta salvedad sirve no s610 para entender la proporci6n del ejercicio, sin0 tambikn para acentuar la importancia de considerar la efectividad condicionada de distintas politicas, en su apartado individual y conjunto. 6. Conclusiones 211. En resumen, el estudio registr6 como Paraguay ha logrado avances importantes resultado de sus esfuerzos en el marco de la reforma educativa. Las tendencias emergentes observan mejoras importantes en la cobertura en todos 10s niveles y en coberturay equidad, sobre todoen zonas rurales. 212. Sin embargo, todavia quedan desafios importantes para la educaci6n media paraguaya: (a) La cobertura en el tercer ciclo y en la ensefianza media todavia es muy baja y las desigualdades, muy significativas, principalmente entre Areas rurales y urbanas y por quintilesde ingreso. (b) Los problemasde eficiencia interna persisten sobre todoentre el segundoy el tercer ciclos y entre el tercero de la EEB y la educacion media, en 10sque se registran tasas altas de abandonoestudiantil. (c) Los objetivos de expansion de la cobertura son tan prioritarios como las consideraciones de calidad. Por lo general, las politicas de expansion del acceso tienden a generar educacion de baja calidad, lo cual podria inhibir 10s logros en cobertura si las familias perciben que la educacion que reciben no tiene la calidad esperada. 213. En la secciondel aniilisisidentificamosdos conclusiones principales: i. Expansion v eficiencia:Por un lado, factores limitantes del acceso a la educacion de tercer ciclo y de la EM, en 10sque observamos las mas grandes brechas de matricula y el mayor abandono y en 10s que 10s objetivos estk explicitados (72 por ciento de cobertura en 2015). Por otro, encontramos evidencia para apoyar la expansion del programa sostenible de becas, como una estrategia para promoverla demanda de educacion. ii. Calidad: Un factor determinante de la calidad educativa son 10s docentes, ahi el analisismuestra que la expansion en la coberturaha sido acomp6ada por un aumento significative en el numero de docentes; sin embargo, la concentracionhoraria de estos es muy baja (50 por ciento mentan con menos de 15 horas semanales) y 40 por ciento imparten clase en mas de una institucion. Seria recomendable concentrar la carga horaria y un primer analisis de la especializaci6n de las clases impartidas por 10s docentes muestra que puede haber espacio para la concentracion en un mismo centro educativo. 214. La coexistencia de resticciones de oferta y demanda plantea la necesidad de ejecutar politicas que focalicen ambas restricciones. Trabajar linicarnente desde el punto de la oferta puede resultar ineficaz si existen restricciones de demanda importantes, y viceversa. Mientras que la provisi6n de becas es una manera efectiva de incentivar la demanda, politicas de acercamiento de la oferta a la demanda potencial tendrian tambikn efectos importantes sobre la cobertura. Es de esperar que el impacto esperado de combinar dichas intervenciones tendria un efecto sustancial sobrela cobertura. 215. Por 10anterior, se desarrollaron una serie de elementosde politica que, dentro de la 16gica de costo-efectividad para el analisis de politicas de expansi6n del sistema educativo paraguayo,resultarian fitilespara fortalecer10slogros hasta ahora obtenidosy la efectividad de las politicasa implementar. Cobertura (a)Mejorar la infraestructura escolar con base en informaci6n sobre el comportamiento esperado de la oferta v la demanda educativa. Esta recomendaci6n requiere del analisis del mercado educativo, asi como de las proyecciones demogrsicas de la poblaci6n para estimar la efectividad de inversiones en infraestructura tradicional vis-a-vis programas alternativos. La modalidad de intervenci6n debiera estar fundamentada en instrumentos analiticos tales como 10ssistemas de informacibn,en una primera fase de disefio, y metodologiasde micro planificaci6n, en una segunda. (b)Estudiar con mavor profundidad, distintas opciones viables para flexibilizar la oferta educativa de educaci6n media. Esto implica evaluar el modelo de educaci6n media abierta actualrnente en fase experimental, asi como el potencial de otros modelos en operaci6n en otros paises. De igual manera, dado que la distancia a la instituci6nejerce un impacto importante en la decisi6n de asistir o no a la EM, otra estrategia de flexibilizaci6n de la oferta educativa podria consistir en ofrecer "escuelascompletas", es decir, instituciones educativas donde se ofrezcan 10sgrados 1-9 de la EEB y 10-12 de la EM, haciendo una utilizaci6n de docentes de enseiianza curricular general para la mayoria de 10sgrupos. (c)Analizar el potencial de distintos mecanismos de reduccion de costos para la operaci6ndel pronrama de becas. Afin de asegurar la sostenibilidady expansi6ndel programa, es necesario evaluar estrategias alternativas de reduccion de operaci6n del programa, asi como de fortalecer o en su defect0 disefiar, las herramientas de gesti61-1, seguimiento y evaluaci6n que complementen de mejor manera la informaci6nque las evaluaciones de impactodel programa generen. (a) Asermrar la calidad del desemvefio docente. El desarrolloexperimentaly focalizado - de mecanismos de acreditaci6n de IFDs y certificacihn profesional de 10s educadores, si se conduce de manera transparente y sostenida, tendera a generar un ciclo virtuoso en torno a su institucionalizaci6n, misma que seria fortalecida con futuras evaluaciones a estos programas, como por ejemplo el nuevo sistema de formaci6nde docentes continuainicialy en servicio. (b) Identificar v eiecutar sistemas de incentivos a nivel departamental, zonal e institutional. Estos deberhn partir de una base de datos sobre 10s resultados generados por 10s sistemas de informaci6n, en sus registros de .utilizaci6n de recursos, evolucion de 10s aprendizajes academicos, gestion de las instituciones y aprovechamiento docente, entre otros. Su uso para establecer incentives transparentes conllevarii a potenciar su utilizaci6n como referentes de aniilisis e informaci6n. (c) Fortalecer la articulaci6ndel sistema educativoen 10sdistintosniveles,en general, Y de las distintas ofertas educativas para responder a 10s requerimientos del mundo laboral, en particular. Aim cuando 10s programas de educaci6n terciaria han observado importantes ajustes en su articulaci6n con el mercado laboral, el disefio curricular de 10s programas de educaci6n media continha desconectado en gran parte de 10srequerirnientos de aqukl. Es de esperarse que una articulaci6n efediva entre la escuela y el trabajo en todos sus niveles, podria proveer de mayor information a 10s hogares sobre 10s beneficios de la educaci6n y de su compatibilidad con el trabajo. Un ejemplo claro de esto lo constituyen las instituciones tecnicas y vocacionales, las cuales ademAs de ofrecer una alternativa real para un segment0 de la poblacion estudiantil, tambien responden a demandas especificasdel mercado laboral. (d) Apovar a las instituciones educativas a entreaar una propuesta de ensefianza sue tome en cuenta la diversidad de la poblaci6n estudiantil. Este disefio curricular y pedag6gico deberii responder a aquellas instituciones educativas cuya ubicaci6n y tip0 de demanda educativalo demanden. (e) Proveer y reponer medios educativos en todas las instituciones educativas. Es importante recalcar la importancia de proveer de insumos necesarios a todas las instituciones educativas del pais, primordialmente, a aquellas que atienden a 10s segmentosmenos favorecidos de la poblaci6n.Miis aim, la dotaci6n y reposicibn de estos insumos deberii de planearse y ejecutarse de manera cuidadosa, para no retrasar o poner en riesgo 10s aprendizajes acadbmicos hasta ese momento alcanzados. Eficiencia en elgasto 216. Las opciones presentadas son numerosas y no incluyen todo el abanico de posibilidades de accion del MEC. Por tanto, esta entidad deberA priorizar entre las alternativas disponibles; para contribuir a ello, el modelo utilizado en este capitulo arroja informaci6n muy htil sobre el costo de algunasde ellas. Dado que la mayor parte del gasto en educaci6n estA comprometidaen salarios de docentes y personal del MEC, el espacio fiscal para intervenciones adicionaleses, por tanto, limitado puesto que ellose lleva un porcentajealto del PIB, en relaci6ncon el promedio regional. Y a pesar de que el context0 social de Paraguay (con una demanda importante por educaci6n bilingiie, y una alta dispersi6n de la poblaci6n en el territorio) puede demandar una inversi6n mayor que la de paises con nivel de renta similar, es previsible que 10sincremerltosen el presupuesto para educaci6nSean moderados.Aeste respecto, se recomienda: (a) Fortalecer el modelo de micro planificacion, Es necesario evaluar el actual modelo en su fase de operaci6n experimental, involucrando a todos 10s actores que intervienen en el proceso; institucionalizar y afianzar el modelo con base en 10s resultados. Asimismo, se propone sistematizar la experiencia de la Direcci6n General de Educaci6n Media en torno a la concentraci6n de la carga horaria de 10s docentes del nivel y evaluar la viabilidadde expandir esta estrategia. (b) Institucionalizar el modelo de sti6n administrativa y pedarropica del MEC. El presente estudio propone revisar, evaluar y mejorar la puesta en marcha del modelo de gesti6n administrativa y pedag6gica del MEC a nivel central y departamental y, con base en 10sresultados, proceder a la institucionalizaci6ndel modelo. (c) Promover la autonomiaescolar (administrativa-financiera-peda&ica). Esta medida - deberi ejecutar una estrategia de ajuste e institucionalizaci6n con base en 10s resultados que las evaluaciones de la operaciondel PEI arrojen para las instituciones focalizadas en la primera fase del programa. Asimismo, se recomienda considerarel mejoramiento de las condiciones estructurales de la infraestructura y 10s mecanismosde administracihny gesti6n de las institucionesde manera que kstasse fortalezcan y puedan buscar por si mismas estrategiasde autofinanciamiento. (d) Fortalecer 10s sistemas de informaci6n v evaluacibn del proceso de ensefianza. Es recomendable que 10s sistemas de informacibn Sean actualizados peribdicamente; no s61o en la informaci6n rutinaria, sin0 tambikn en la respectiva a 10s avances de las tecnologias de informacion y comunicaci6ny el progreso mismo que el proceso de reforma demande. (e) Realizar anhlisis de costo-efectividad entre distintas opciones de politicas. Como se menciono antes, este estudio hace hincapik en la necesidad de evaluar distintas opciones de intervenciones publicas en funci6nno ~610de su peso en el presupuesto del sector, sin0 mis a h , en la medida en que &stasresultan conducentes o no para la consecuci6n de 10s objetivos establecidos. Asimismo, la estimacion de costo- eficiencia futura, de ponerse en marcha, deberi incluir el costo de nuevas accionesy programas y sus correspondientesevaluaciones de impado. 217. En general, el ritmo y avance de la reforma educativa han generado cambios en el sector acordes con el proceso. Sin embargo, existen temas que comienzan a tomar un cariz protag6nico dado su papel determinante para el alcance de 10s objetivos de reforma.Dichos temas se convierten,consecuentemente,en ireas de investigation futura para entender sus dinamicas y mecanismos de operacibn y poder disefiar asi estrategias y acciones de respuesta adecuadas. 218. Primeramente, este estudio reconoce la necesidad de evaluar con mayor detalle el impact0 de 10s flujos migratorios internos e internacionales pudieran ejercer en 10s niveles reales y proyectados de demanda de educacio'n por grupo de edad y por departamento en el pais. Por ello, es necesario analizar, mediante proyecciones sobre 10s niveles y la intensidad de la migraci6n internaen el Paraguay,el impactoque ksta puede tener en la composici6n de la demanda por educaci6n en 10s distintos departamentos. Estos cambios realzan la importancia de flexibilizarla oferta educativa en hreas ruralesy de alta emigration, por encima de decisiones que favorezcan fuertes inversiones en infraestructura dado que kstas pudieran no ser las mejores desde una perspectiva de eficiencia de costos. 219. Asimismo, es pertinente indicar la importancia de conducir estudios adicionales sobre el peso relativo que para 10s jo'venes y sus familias tiene el escoger el estudio por encima del trabajo. A pesar de que 10sdatos disponibles reportan que ~6105 por ciento de 10s estudiantes trabajan, es probable que esta cifra excluya a jovenes cuya labor no encaja en la definici6n de trabajo contenida en la Encuesta Permanente de Hogares. Por ello, aun cuando 10sdatos existentessubestimanla proporci6n de j6venes que trabajan y dificultan la estimaci6n del costo de oportunidad a1cual se enfrentan, la relevancia del tema es clara, por lo que requiere de mayor atenci6n y medici6n precisa en el futuro cercano. 220. De igual manera, a medida que la escolaridad promedio se incrementa y abarca gradualmente a una mayor proporci6n de la poblacio'n, la necesidad de conocer co'mo esta escolaridad se traduce en habilidades y competencias plenamente desawolladas toma un valor afinmayor. El impacto de politicas educativas orientadas a alcanzar 10s objetivos del sector para 2015 dependerh en gran medida no so10 del context0 macroecon6miconacionale internacionalque experimenteel Paraguay, sin0 tarnbibn de la calidad de la information base y de las herramientas que se utilicen durante la formulaci6ny toma de decision sobre politicaseducativas subsecuentes.En este sentido, la evaluacio'n de 10s aprendizajes sirve como un parhmetro para medir la relevancia curricular y la calidad de la educaci6n provista, en relaci6n con el desarrollo de habilidadesy conocimientos necesarios para la vida contemporhea. 221. Mhs au'n, uno de 10s temas prioritarios que demandan mayor ana'lisis para fortalecer 10s estudios de prospectiva de la educacio'nen Paraguay, es el concerniente a 10s temas de gobernabilidad en el sector educativo. Como ya se mencion6, el grado de avance de la reforma educativa pone de manifiesto la necesidad de abordar oportunamenteel tema de la gobernabilidad del sector, ya que su omisi6n podria inhibir 10s esfuerzos y logros hasta ahora alcanzados. Si bien el Ministerio de Educaci6n y Cultura ha conseguido resultados notables en cuanto a la descentralizaci6n, aim es posible mejorar este proceso mediante un marco legal y financier0 que potencie las acciones de desconcentraci6ny descentralizaci6nalcanzadas con la reforma. El principal reto a1que se enfrenta el MEC en este sentidoes el de disefiar medidasy estrategias que articulen 10s distintos esquemas de gobernabilidad operantes en distintos niveles del sector y hreas de operaci6n. 222. Este estudio identifica dos lireas principales en las que futuros anhlisis sobre la forma en que niveles bajos de gobernabilidad pudiera poner en riesgo la consecuci6nde 10s objetivos de mediano plazo de la reforma. Primero, el peso que el otorgamiento de becas tiene para la expansion con equidad del sistema educativo demanda un anilisis mas cuidadoso sobre la ejecucion de 10s criterios y la operation misma del proceso de focalizacio'n y el procedimiento de seleccio'nde beneficiariosdel progvama sostenible de becas. Es prioritario que se estudie a fondo la forma en que este prograrna interactua con 10s distintos niveles y areas de accion y decision para poder identificar temas y espacios de articulaci6n entre este programa y el resto de politicas del sector. Segundo, la dinhica de concentration y preponderancia de docentes taxi en las instituciones de la EM pone de relieve la necesidad de analizar con mayor detalle el peso que la gestion de las instituciones escolares tiene en la asignacion de las cargas horarias por docente, asi como el peso relativo de otros factores en las decisiones sobre inversiones en infraestructura. Ambos temas son menester de analisis para informar de mejor manera futuros procesos de toma de decisi6n sobrela EM en Paraguay. 223. Finalmente, la pra'ctica de la evaluacio'n de intervenciones pu'blicas por su costo- efectividad no prescribe automhticamente el o 10s mejores cursos de interuencio'n pu'blica. Su utilidad reside en proveer una poderosa hemmienta de ana'lisis para la toma de decisio'n a pavtir de una categorizacio'n de estrategias en funcio'n del potencial que una u otra opcio'n tiene para alcanzar distintos objetivos en un esquema reducido de recursos. En un context0 de serias limitaciones presupuestarias y de gran presion social por servicios educativos de mejor calidad, la formulaci6n de acciones y programas requiere una estimacionde costos en funcion no so10 de su impacto en el presupuesto, sin0 tambibn de su viabilidad para generar 10s impactos esperados y alcanzar 10s objetivos de desarrollo establecidos. 224. El impacto de las opciones de politica y su costo deben considerarse en conjunto para garantizar que se invierta en aquellas areas y acciones donde exista un mayor impacto a menor costo. Para ilustrar este ejercicio, la figura 21 presenta un marco analiticosimple de alternativas. Figura48:Marcopara el aniilisisde intervenciones 225. El objetivo del ejercicioes situar cada intervenci6nen uno de 10scuadrantes de la figura, para lo que se necesita conocer tanto el impacto del programa, medido de manera rigurosa y cuantificable (eje horizontal), y su costo (eje vertical). A1 combinar 10s dos factores, se situarh las distintas intervenciones en uno de 10ssiguientes cuadrantes: (A) alto impacto y bajo costo, (B) alto costo y alto impado, (C), bajo impacto y bajo costo, y (D) bajo impacto y alto costo. Situar las intervenciones en uno de 10s cuatro cuadrantes nos permite comparar entre alternativas. Mientras que intervenciones con alto impacto y bajo costo son definitivamente recomendables e intervenciones de bajo impacto y alto costo no lo son, las alternativas que se encuentren en 10s cuadrantes D y C requieren de un anhlisis detallado para poder determinar si son apropiadas. 226. Siguiendo la 16gica de lo anterior, el impacto de cada opci6n debe evaluarse mediante la operaci6n de programas piloto, debidamente evaluados, en funci6n de su impacto esperado como por su costo-efectividadindividual y en conjunto. Sin embargo, la utilizaci6n de este marco de anhlisis deberh utilizarse de manera cuidadosa para cada uno de 10sesquemas de intervenci6n combinada y cada uno de 10smomentos y fases de la reforma. 7. Referencias bibliogriificas ANGRIST,Joshua D. y Victor Lavy (2001)"Does Teacher Training Affect Pupil Learning? Evidence from Matched Comparisons in Jerusalem Public Schools", Journal of Labor Economics, 2000, vol.19, num. 2 (112),pp. 735- 765. BARRO, Robert J. 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Matricula pornivel, 1995-2006 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Preescolar 59,613 74,713 87,666 96,776 107,285 114,516 119,534 118,003 122,865 122,474 121,359 128,086 Basica 1,042,283 1,087,683 1,122,522 1,163,920 1,186,250 1,219,031 1,241,391 1,237,546 1,222,758 1,233,305 1,251,525 1,268,307 Ba~ica,1~2~Ciclo869,603 895,777 905,813 933,289 932,998 948,209 948,683 935,888 934,581 929,478 932,428 939,819 Basica,3Ticlo 172,680 191,906 216,709 230,631 253,252 270,822 292,708 301,658 309,253 316,369 319,097 328,488 Media 82,326 100,426 111,066 124,584 140,794 153,198 164,884 182,906 198,801 206,857 208,425 224,341 Superior 43,912 47,550 36,626 49,760 68,413 82,265 90,246 99,063 108,812 118,095 NIA NIA Fuente: MEC' Tabla15. Tasas brutasy netas de matriculapor nivel, 1995-2005 a)Brutas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Preescolar 42.8 52.8 61.3 68.5 74.7 78.0 81.0 79.0 90.0 90.0 85.0 BCica,l"2OCiclo 110.7 112.0 111.6 110.9 109.0 109.0 108.0 105.0 116.0 115.0 111.0 Bhica,3' Ciclo 51.9 55.8 61.1 66.7 71.1 74.0 76.0 77.0 78.0 80.0 79.0 Media 30.5 33.2 35.1 37.1 40.1 42.0 44.0 48.0 52.0 53.0 53.0 Fuente: MEC a)Netas 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Preescolar 36.0 43.9 51.7 56.0 60.5 64.0 66.0 64.0 72.0 72.0 69.0 Basica, loy2OCiclo 90.6 91.4 91.3 90.4 90.0 90.0 90.0 87.0 97.0 97.0 94.0 Bbica,3"Ciclo 38.2 41.1 44.3 48.2 49.5 50.0 47.0 49.0 51.0 54.0 55.0 Media 22.1 24.4 26.8 27.7 29.9 31.0 33.0 34.0 34.0 36.0 37.0 Fuente: MEC Tabla16. Tasas netas de matricula, comparaci6nregional, 2003-2004 Primaria Secundaria Superior Paraguay 89.3 51.1 24.4 Argentina 98.8 79.1 63.9 Brazil 92.9 75.7 22.3 Chile 84.8 80.8 43.2 LAC 96.6 65.7 27.5 Uruguay 94.4 73.2 39.3 Fuente: UNESCO Tabla17:Tasas brutasy netasde matricula,urbanasy rurales, 1995-2005 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 Tasa Bruta de Matricula 3er ciclo Urbana 88.8 91.3 101.4 100.8 102.7 101.4 96.7 Rural 22.5 26.5 29.5 32.6 40.3 46.6 59.7 Media Urbana 49.4 53.7 57.0 59.7 63.0 63.4 74.7 Rural 7.1 8.7 9.4 11.9 14.3 17.5 30.0 Tasa Neta de Matricula 3er ciclo Urbana 66.0 68.4 75.1 74.7 73.1 70.3 70.1 Rural 16.0 18.4 19.8 21.8 26.5 30.4 39.3 Media Urbana 36.1 39.8 44.3 45.1 47.7 48.6 54.3 Rural 4.8 6.0 6.4 8.2 9.9 12.1 19.0 Fuente:MEC Tabla18. Matricula por tipo de instituci6n11995-2004 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 3er Ciclo Oficial 794 906 1,041 1,193 1,922 2,160 2,476 2,696 2,932 3,005 Privada 331 409 463 444 495 296 299 321 340 381 Subvencionada 84 127 189 218 367 327 330 386 369 346 Media Oficial 609 682 694 815 899 1,117 1,168 1,209 1,379 1,521 Privada 176 209 213 230 245 231 230 264 280 306 Subvencionada 43 58 107 126 125 188 177 226 212 189 Fuente:MEC Anexo 2: Modelo econom6tricode oferta y demanda para la Educacioiz Media 227. El modelo economPtrico de la secci6n 5.1 se basa en uno de formaci6n de capital humano. Bajo este modelo, las decisiones de asistir a la educaci6n formal resultan de igualar el beneficio marginal (increment0asociado a un aiio adicional de educaci6n)y el costo marginal de la educaci6n (costo asociado a un aiio adicional de educacion). El numero deseado de aiios aumenta con el beneficio marginal de la educaci6n y se ve reducido con un aumento del costo marginal. A1 resolver el problema de optimizacion del individuo, la formareducida de la demanda por educaci6nes: 228. Donde Si es el nhmero de aiios de educacion; ri,la tasa de retomo; X,i, unvector de caracteristicas del individuo (sexo, edad); Xhi,caracteristicas de la familia del joven (educaci6n de 10s padres, ingreso familiar, localizacion geogrhfica) y Xsi, las caracteristicas de la institution educativa (calidad,distancia, costo). 229. Desafortunadamente, la variable dependiente en el modelo de la ecuaci6n 2.1 Si (aiios de escolaridad deseados) no es directamente observable. En su lugar vemos la asistenciao no del joven a la educacionformal en un momento dado Ai.Sin embargo, la asistencia o no a la educaci6n formal depende de 10saiios de escolaridad, por lo que 4 (asistencia) puede ser representado como una funci6n probabilistica de 10s aiios de escolaridad deseados (aiiosde escolaridad deseados). 230. Dado que la variable de inter& es continua y no observable, y solo vemos el resultado de la decision con una variable dicotomica [0,1], el modelo mhs apropiado para la estimaci6nes un probit o logit (Woolridge2001). Las variables dependientes de inter& son, por un lado, la asistencia actual a una institucibn de educacion formal en el nivel determinado (tercer ciclo o EM) y, por otro, la asistencia condicionada a haber completadoel ciclo anterior, una medida de promoci6n/abandono. 231. Los controles incluidos en 10s vectores individuales, familia e instituci6n son 10s siguientes: Variables de distancia No EEB3JEMen la localidad: Es igual a 1si la localidad de residenciadel joven no cuenta con una institucion de tercer ciclo o de EM, dependiendo del nivel para el que se lleva a cab0el analisis. No EEB3JEM1 Km.: Es igual a 1 si la localidad no cuenta con una institucion de tercer ciclo o de EM y la institucion mas pr6xima a la localidad esth a mhs de 1 km. Variables dernogrhficas del joven y su farnilia Edad: Variable estkdar para controlar por posibles efectos de la edad sobre la asistencia. Trabaja:Es igual a1si el joven trabaja en el momento de realizarse la encuesta. Zona rural: Es igual a1para zonas rurales. Madre EEB completa: Es igual a 1 si la madre del joven cuenta con la EEB de primer y segundocicloscompletas. Ingresos per chpita en el hogar:En guaranies, incluidoen logaritmos. Quintilde activos:Para controlar por efectos de renta no recogidos por 10singresos per chpita del hogar, construimos un indice de activos en el hogar mediante el Principal Component Analysis, de Filmer y Pritchett (2001). La variable incluida en la regresion entra como el quintil unicamente, no el valor de la variable. Dernanda por educacidn80 Salario medio en el departamento para j6venes entre 15 a 17 afios: La inclusion de esta variable tiene como objetivo recoger la influencia del costo de oportunidad de estudiar, teniendo en cuenta las condicionesdel mercado laboral para jovenes en la decisionde asistir a la educacion. Gasto promedio en education en el departamento: La inclusion de esta variable tiene por objeto recoger el efecto del costo promedio de asistir a la educaci6n del nivel de andisis en el departamento. Otras variables de oferfa Nhmero de docentes por estudiante en el distrito. Recursos promedio por estudiante en las instituciones del departamento: Con la base de datos de recursos se calculan 10srecursospromedio por estudiante. 80Para evitar problemas de endogeneidadde las variables de demanda,se utilizan 10svalores promedio del departamentoen lugar de 10sindividuales,que dependen directamentede la decisi6n personal de asistir o no a la educacidn (ver Deaton 1997). Tamaiio medio por secci6n:Proxy de la calidad de la oferta. Porcentaje instituciones educativas con laboratorio: Proxy de la calidad de la oferta. Porcentajede institucioneseducativascon taller: Proxy de la calidad de la oferta. Promedio de afiosde educaci6nde 10sdocentes:Proxy de la calidad de la oferta. Promedio de afiosde experiencia:Proxy de la calidad de la oferta. Porcentaje de matrimla en instituciones educativas publicas. Con el objetivo de controlar por diferencias en la estructura de provisi6n en distintos departamentos. 232. AdemAs de las variables descritas, el modelo incluyeefectos fijos por distrito para controlar por las caracteristicas observables y no observables comunes a todas las observaciones en el distrito (infraestructura, mercado laboral local, caraderisticas medias de las institucioneseducativas). Sesgos potenciales 233. Los resultados del modelo deben interpretarse teniendo en cuenta 10s posibles sesgos por la existencia de caracteristicas no observablesde las localidades.En concreto, la metodologia controla por caracteristicas observables individuales y familiares, las de las instituciones de la localidad y las observables y no observables de 10s distritos. Sin embargo, 10s datos no nos permiten controlar por dos tipos de sesgos que podn'an existir: por un lado, caracteristicas individuales o familiares no observables que varian dentro de un mismo distrito y que estk correlacionadas con la distancia, y por otro caracteristicas no observables de las localidades que difieren dentro de un mismo distrito y que tambidn esth correlacionadascon la distancia. Un ejemplo de las primeras seria, una tendencia en Areas mas remotas a interesarse menos por la educacibn, en relaci6n con otras menos remotas dentro de un mismo distrito y que no estkn controladas por la inclusi6n de variables de ingreso o educaci6n de la madre. En otras palabras, el sesgo provendria de la existencia de estas diferencias en estas actitudes para farnilias con 10s mismos niveles de ingreso y educacibn, y que estdn sistemAticamenterelacionados con la distancia a la institucidn educativa. En este caso, el modelo estaria sobreestimando el efecto de la distancia, ya que parte de bste se deberia a estas cuestiones culturales. Sin embargo, y a pesar de que la existencia o no de estos factoreses imposible de probar de forma empirica, argumentamos que si 10s distritos son suficientementehomogdneos en estas caracteristicas, el sesgo existente en las estimaciones sera bajo. En otras palabras, la movilidad dentro de un mismo distrito no es bastante significativa para atribuir a la endogeneidadde la localizaci6nde las farnilias la mayor parte del efecto de la distancia. En relacion con el segundo tip0 de sesgo podrian existir caracteristicas mlturales intrinsecas a localidades remotas, que varian dentro de un mismo distrito (si son comunesa dste, el modelo eliminariael sesgo), y que no son capturadas por las variables familiares. Un ejemplo del segundo serian las variaciones en el mercado laboral de las localidades dentro de un mismo distrito donde las localidades mas alejadas cuentan con retornos a la educaci6n mhs bajos. Similar a1 primer sesgo, la existencia o no de estas condiciones es imposible de demostrar empiricamente.Sin embargo, en un context0 de homogeneidad de las condicionesdel mercado laboral dentro de 10sdistritos y en el que la migraci6n entre localidades es posible, es de esperar que este sesgo sea poco importante. 234. Por tanto, a pesar de que es importante considerar estos posibles sesgos a1 interpretar 10sresultados,se puede argumentar que es posible que el peso de 10smismos en 10s resultados presentados en esta secci6n sea minimo, por lo que 10s resultados muestran el efecto real de la distancia en las probabilidades de asistencia a la educaci6n formal en el tercer ciclo y en la EM. Anexo 3: Resultadosdel modelo econom6tricode oferta y demanda para la Educacion Media ASISTENCIA A LA EDUCACIONMEDIA Persona Asiste a la Educacion Media(15 a 17 aiios) (1) (2) (3) (4) (5) No EM en localidad -0.13 -0.075 -0.01 -0.03 0.00 (78.8) (41.3) (6.7) (12.3) (2.3) Masculine -0.043 -0.06 -0.06 -0.05 (27.5) (31.4) (30.4) (35.1) Edad 0.185 0.22 0.23 0.18 (186.9) (194.8) (175.0) (210.3) Trabaja -0.187 -0.15 -0.15 -0.13 (110.3) (78.8) (65.5) (79.6) Zona Rural -0.157 0.01 0.02 -0.01 (95.4) (3.0) (8.1) (6.5) 0.20 0.27 0.18 (95.0) (107.4) (95.1) lngresos per capita hogar 0.00 0.01 0.01 (3.1) (17.1) (16.4) Quintil de indicede activos 0.10 0.11 0.09 (121.5) (114.9) (131.9) Salario medio en Depto 0.00 . (15 a 17 aiios,no estudiando ) (7.6) Gastomedio en educacion 0.00 (15 a 17 aiios en EM) (2.1) Numero de docentes distrito 0.01 (26.6) Recursos medios por alumno, distrito 0.00 (15.4) Tamaiio de la clase 0.00 (21.O) %escuelas con laboratorio, distrito -0.71 (23.2) %escuelas con taller, distrito 0.03 (2.2) Media aiios educaciondocentes,distrito -0.06 (12.2) Media aiios experienciadocentes, distrito -0.01 (5.8) %escuelas publicas ,distrito -0.18 (8.6) Constante 0.10 0.11 -2.87 (121.5) (114.9) (191.8) O~bservaciones 421971 374688 296252 374688 R-cuadrada 0.3 Resultados robustosen parentesis 0.00 ASISTENCIA A LA EDUCACIONMEDIA Persona Asiste a la Educacion Media (I5a 17 aAos) (1) (2) (3) (4) (5) Distancia a EM mas cercana -0.09 -0.058 -0.03 -0.03 -0.01 Masculino Edad Trabaja Zona Rural Mama EEB cornpleta lngresosper capita hogar Quintilde indice de activos 0.11 0.11 0.10 Salario rnedio en Departarnento 0.00 Gastornedio en educacion Nurnero de docentes distrito Recursosrnedios por alurnno, distrito TarnaAode la clase % escuelas con laboratorio, distrito % escuelascon taller, distrito Media aAos educaciondocentes , distrito Media aAos experienciadocentes , distrito % escuelas publicas , distrito Constante Observaciones R-cuadrada 0.4 Resultados robustos en parentesis ASISTENCIAALA EDUCACIONMEDIA Persona Asiste a la EducacionMedia (15 a 17 aAos) (1) (2) (3) (4) (5) No EM a rnenos de 1 krn -0.18 -0.134 -0.08 -0.08 -0.05 (95.2) (66.5) (32.4) (32.8) (24.8) Masculine -0.04 -0.06 -0.06 -0.07 (23.1) (32.6) (29.9) (41.2) Edad 0.183 0.22 0.23 0.18 (165.7) (172.1) (175.4) (187.8) Trabaja -0.182 -0.14 -0.15 -0.12 (96.8) (65.3) (66.2) (66.1) Zona Rural -0.106 0.07 0.04 0.04 (57.3) (30.9) (13.6) (20.9) Mama EEB cornpleta 0.27 0.26 0.23 (108.2) (105.5) (107.4) lngresos per capita hogar 0.00 0.01 0.01 (5.8) (17.2) (21.2) Quintil de indicede activos Salario rnedio en Departamento Gasto rnedioen educacion 0.00 (4.4) Nljrnerode docentes distrito 0.01 (27.5) Recursos rnedios por alurnno, distrito 0.00 (13.6) TarnaAode la clase 0.00 (21.6) %escuelas con laboratorio,distrito -0.68 (22.1) %escuelas con taller, distrito 0.04 (2.5) Media aAos educacion docentes , distrito -0.07 (13.9) Media aiios experiencia docentes , distrito 0.00 (2.1) % escuelas publicas, distrito -0.21 (9.8) Constante 0.11 0.11 0.10 (110.9) (113.6) (124.4) Observaciones . 340334 297683 296252 297683 R-cuadrada 0.4 Resultados robustos en parentesis Resumen de ~esultados Persona Asiste a la Educaci6nMedia (15 a 17 aiios) No EM a Distancia EM en menos EM mas localidad de 1 km cercana Variable de distancia -0.03 -0.08 -0.03 (12.3) (32.8) (19.0) Masculine -0.06 -0.06 -0.06 (30.4) (29.9) (30.6) Edad 0.23 0.23 0.23 (175.0) (175.4) (174.7) Trabaja -0.15 -0.15 -0.15 (65.5) (66.2) (65.4) Zona Rural 0.02 0.04 0.03 (8.1) (13.6) (9.4) Mama EEB completa 0.27 0.26 0.27 (107.4) (105.5) (108.0) lngresos per capita hogar 0.01 0.01 0.01 (17.1) (17.2) (17.2) Quintil de indice de activos 0.11 0.00 0.11 Salario medio en Depto (15 a 17 aAos,no estudiando ) (7.6) (6.8) (8.3) Gasto medio en educacion 0.00 0.00 0.00 (15 a 17 aAosen EM) (2.1) (4.4) (2.0) N~jmerode docentes distrito 0.01 0.01 0.01 (26.6) (27.5) (23.0) Recursos medios por alumno, distrito 0.00 0.00 0.00 (15.4) (13.6) (15.2) Tamaiio de la clase 0.00 0.00 0.00 (21.0) (21.6) (21.2) % escuelas con laboratorio, distrito -0.71 -0.68 -0.70 (23.2) (22.1) (22.7) %escuelas con taller, distrito 0.03 0.04 0.03 (2.2) (2.5) (2.3) Media aAoseducaci6n docentes , distrito -0.06 -0.07 -0.07 (12.2) (13.9) (13.7) Media aAosexperiencia docentes ,distrito -0.01 0.00 0.00 (5.8) (2.1) (4.0) % escuelas pljblicas distrito , -0.18 -0.21 -0.18 (8.6) (9.8) (8.6) Constante 0.11 0.11 0.11 (114.9) (113.6) (115.6) Observaciones 296252 296252 296252 R-cuadrada Resultados robustos en parentesis Anexo 4: Seleccionde beneficiariosdel Programa de Becas 235. La selecci6n de beneficiarios cuenta con dos fases: en primer lugar un proceso de focalizaci6n geografica y, posterior a ello, un sistema de selecci6n individual que utiliza el mecanismoproxy means test. 236. La focalizaci6n geografica empieza con el establecimiento de una lista prioritaria de departamentos a traves del mapa de pobreza. Luego, con la misma herramienta se priorizan 10s distritos dentro de 10s departamentos seleccionados, que ademas cuenten con instituciones educativas que ofrezcan 10stres cursos de media o EM. Se utiliza una ponderacion de la pobreza e indicadores educativos para selecciorlar estos departamentos: i. Pobreza absoluta (60 por ciento), medida como el porcentaje de pobres del departamento con respedo a la poblaci6n del pais. De esta manera, se concentran 10s esfuerzos en 10s lugares donde existe mayor cantidad de personasen situaci6nde pobreza. ii. Eficienciao cobertura (20 por ciento), para dar preferencia a aquellas areas con mayor cobertura de establecimientosescolares. iii. Impacto o deserci6n (20 por ciento), para dar preferencia a aquellas areas con niveles mas altos de deserci6nen el sistema. 237. Asimismo, dentro de 10sdepartamentos se ordenan 10s distritos por un indice de pobreza relativa, y se eligen distritos que cuenten con un instituto de EM que ofrezca primero, segundo y tercer curso. 238. Finalmente, dada la existencia de metas anuales del programa con respecto a1 nhmero de becas ofertadas, se establecen cupos maximos por departamento mediante un indiceque toma en cuenta el porcentaje de personas en situaci6nde pobreza en cada departamento con respecto a la poblaci6n total pobre de 10sdepartamentos priorizados y seleccionados para ese afio. 239. EL segundo paso es la focalizaci6n individual dentro de estas instituciones, con base en criteriosde pobrezafamiliar y de elegibilidadespecifica de 10sestudiantes: i. Hogar con ingresos por debajo de la linea de pobreza (percentil40 en la mrva de distribution de ingresos). ii. Que estb cursando o haya completado el noveno grado de EEB en una institucibn oficial. iii. Que no haya cumplido18 afios a1momentode iniciar el primer cursode la EM. 240. Para la preselecci6n de estudiantes se disefi6 un formulario de aplicacioncon base en las variables necesarias para calmlar la funci6n de focalizaci6n desarrolla~dapor la DGEEC. Dicha funcion permite establecer para cada hogar un puntaje que estima su nivel de ingreso per chpita, y de esta manera se determina en forma proxy su grado de pobreza, dado que hace posible identificar aquellos hogares que esth por debajo del punto de corte calculado para el percentil 40 de la curva de distribuci6n de ingresos. Finalmente, entre 10s preseleccionados, se revisa la informaci6n y se selecciona a 10s becados. El proceso est5resumido en la figura 49. Figura 49:Proceso de seleccionde beneficiarios, Programa de Becas Formulariode aplicacidn 1 Puntaje <18 aflos 1 I PRESELECCIONADO RECHAZADO Anexo 5: Metodologia de la evaluacion de impacto del Programa de Becas 241. Dado que 10sestudiantes becados, por su condici6n de mas necesitados, tienen caracteristicas distintas a 10s no becados (algunas observables y otras no), la simple comparacidn entre tasas de matrimlacion y graduaci6n entre beneficiarios y no beneficiarios correria el riesgo de asignar a1 programa de becas diferencias en las tasas de matriculaci6n y graduaci6n que dependen de caracteristicas intrinsecas de 10s beneficiarios y no beneficiarios, y no de su participacihn en el programa de becas. En concreto, 10sestudiantesen institutos de educaci6nmedia que no cuentan con beca en el pais poseen mayores recursos econ6rnicos, padres con mas aiios de escolaridad que 10s de 10sestudiantes becados o tienen menos probabilidad de estar trabajando durante sus estudios. Estos factores, determinan la probabilidad de obtener beca, ya que son utilizados en el proceso de selecci6n. Sin embargo, tambi4n esth correlacionadosen si mismos con la probabilidad de matricularse o de desertar de la enseiianza media. Por tanto, es de esperar que en la ausencia de la beca, nuestro grupo de comparaciontendria mayores probabilidades de matricularse o de graduarse de ese nivel. Como consecuencia, incluso si la beca tuviera un impacto positivo sobreestas variablles, existe la posibilidad de que observernos mejor rendimiento en estudiantes del grupo de comparaci6n que en el de becados, ya que el primer0 tiene caracteristicas que lo hacen mas propenso a completarla educaci6nmedia. 242. Para corregir este sesgo, el analisisutiliza como base a1grupo de solicitantesque no fueron preseleccionados para construir grupos de comparaci6n. Dado que 10s distritos e instituciones focalizadas esth formados con las poblaciones mas pobres del pais y que el puntaje utilizado para la preselecci6n h e construido con base en caracteristicas observables de 10s postulantes, respondiendo sobre todo a restricciones del numero total de cupos financiados, es de esperar que estudiantes justo por encima del puntaje necesario, y que por tanto no recibieron la beca, no difieran significativamente, except0 en las variables utilizadas en el proceso de selecci6n. Por tanto, el modelobasic0 para el analisisdel impacto comparael rendimientodel grupo de becados con el de 10sno preseleccionados,en matricula, promotion y graduaci6n. 243. La disponibilidad de datos introduce una serie de posibles sesgos que obliga a utilizar diferentes supuestos para comparar estos grupos. En particular, aunque existen datos exactos sobre la deserci6n y el rendimiento acadbmico de 10s estudiantes que obtuvieron beca, 10s estudiantes no preseleccionados no fueron seguidos por el programa, por lo que se debieron recogersus datos, a posteriori, de 10sarchivosdel MEC. Dada la imposibilidad de revisar todos 10scentrosdel pais por restricciones de tiempo y factibilidad, ya que 10s archivos no esth digitalizados, el equipo del MEC limit6 su b6squeda a 10s departamentos focalizados por el programa. Por tanto, aquellos estudiantes que no fueron becados y decidieron migrar a otro departamento para asistir a la EM, fuera de 10s focalizados por el programa, esth incluidos en nuestra muestra como no matriculados. 244. La dimensi6n de este problema en el analisis dependera, entonces, de la proporci6n de postulantes no seleccionados que cambiaron de departamento y se matricularon en una instituci6n de ensefianza media. Las estimaciones realizadas por Otter (2004) utilizando la encuesta de poblacion, muestran una migraci6n intra- departamental de 5.3 por ciento de 10smayores de 15 aiios, por lo que es de esperar que el efecto de la migracion sobre estas estimaciones no sea muy significative.Sin embargo, la migracion de j6venes que no asistena la educacionmedia podria resultar mas alta que la media en el pais, sobre todo si existen diferencias importantes en la calidad de las instituciones de EM u oportunidades de trabajo de tiempo pardal para financiar estudios. La falta de informaci6n sobreestas tasas, sin embargo, nos obliga a interpretar 10sresultados teniendoen cuenta esta tasa de migracion. 245. El segundo problema derivado de la recolecci6n de datos esta relacionado con el proceso de selecci6n de beneficiarios entre 10s preseleccionados. Una vez preseleccionados, la informacibn de la ficha de postulaci6n era confirmada con autoridades educativas del distrito. En algunos casos, esta informaci6n no correspondia con el conocimiento de las autoridades, por lo que el estudiante era excluido de 10s seleccionados. Sin embargo, ademas de ser excluidos por esta razbn, 10s solicitantes debian cumplir con una serie de condiciones para recibir la beca, entre ellas matricularse en una instituci6n a1 aiio siguiente. Por tanto, la no matriculacion en una institucion de ensefianza media descalifica a1 estudiante como becario, lo que implica una tasa de matriculaci6n de becados en 2004 de 100 por ciento, por la definition de becado. Esto nos obligara a utilizar a1total de preseleccionadosen lugar de 10s becados, como grupo de tratamiento, ya que no tenemos informaci6n sobre el motivo de exclusion del preseleccionado.A pesar de que la baja tasa de matriculaci6n de 10spreseleccionadosno becados, 11 por ciento, parece indicar que el motivo de exclusi6n mayoritario es la no matriculacion en un centro de educacion media, existe la posibilidad que se deba a un efecto de la desilusi6n de haber sido excluidos de la beca despuds de haber sido preseleccionados, lo que introduciria un sesgo negativoen las estimaciones (esdecir, nos mostraria un impact0 menor a1real). Anexo 6: Anexo analitico de docentes DESCRIPCIONCARACTER~STICASDELOS DOCENTESEN EDUCACIONMEDIA DE Obs Media Desv.St Min Max Casadola 1930 0.15 0.36 0 1 Asisti6Primaria Rural 1930 0.39 0.49 0 1 Asistio Media Rural 1930 0.26 0.44 0 1 Trabaja a tiempo completo 1812 0.32 0.47 0 1 Trabaja ocasionalmente 1812 0.68 0.47 0 1 Habla principalmente guarani 1930 0.28 0.45 0 1 Habla principalmentecastellano 1930 0.21 0.40 0 1 Madresin primaria 1857 0.28 0.45 0 1 Madre con primaria completa 1857 0.37 0.48 0 1 Madre con media incompleta 1857 0.15 0.36 0 1 Madre con media completa 1857 0.09 0.29 0 1 Madrecon Ed.Superior 1857 0.11 0.31 0 1 Padre sin primaria 1857 0.48 0.50 0 1 Padre con primaria completa 1857 0.27 0.44 0 1 Padre con media incompleta 1857 0.03 0.17 0 1 Padre con media completa 1857 0.04 0.20 0 1 Padre con Ed.Superior 1857 0.05 0.22 0 1 Hogar sin baiioen la vivienda 1930 0.86 0.35 0 1 Hogar sin agua potable 1930 0.30 0.46 0 1 Numero de cuartospor hogar 1915 2.26 0.80 1 5 Tamaiiodel hogar 1927 2.24 0.86 1 4 Resultados de las regresionesde factoresasociados a1desempeiio Matemlticas Castellano Ciencias (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) IFDs Urban0 Infraestructura Insumos Informitica Gesti6n Materiales PEI Biblioteca Actualizaci6nde Docentes Innovaci6n Pedag6gica Estudiante Casado I Asisti6Primaria Rural Asisti6 Media Rural Trabaja a tiempo completo I Trabaja ocasionalmente 1 Habla guarani I Madre sin primaria Madre con primaria (nivelmls alto) Hogar NGmero Personas en el H o g Constante 30.04 (6.09) Obsemaciones R-cuadrada Resultados robustos en parentesis Anexo 7: Glosario de tkrminos ACE Asociacidn de Cooperacidn Escolar Agrupaci6n de padres de familia, docentes y personal educativo, quienes se involucran en la toma de decisiones sobrela vida escolar en las institucioneseducativas a las cuales asisten 10s alumnos. Fomenta ademas la participaaon activa en la elaboration, implernentacion y evaluaci6n de 10s Proyectos Educativos Institucionales, asi como la transparencia en la gestiony en el buen uso de 10srecursoseconomicosy materialesdisponibles. CARE Consejo Asesor de la Reforma Educativa Este organism0 se inici6 como una instancia de consulta del Ministerio de Educaci6n y Cultura con la denominaci6n de Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) y se mantuvo en ese carhcter hasta la promulgaci6n de la Ley General de Educaci6nen mayo de 1998, pasando a denominarse Consejo Nacional de Educacidn y Cultura (CONEC). El CONEC, que por la Ley de su creaci6n "gozarh de autonomia funciol?al", esth conformado por doce miembros, nombrados por el Poder Ejecutivo en acuerdo con las comisiones de educaci6n y cultura de ambas camaras del Congreso Nacional. Por su solvencia tkcnica y equidistancia politica, asi como por el amplio apoyo que le brinda la ciudadania, representa uno de 10smas firmes sustentos de la continuidad de la reforma educativa. DGEEC Direccidn General de Estadisticas, Encuestas y Censos La Direcci6n General de Estadisticas, Encuestas y Censos es la instituci6n del estado encargada de generar, sistematizar, analizar y difundir la informaci6n estadistica y cartogrhfica del Paraguay. El DGEEC es dependiente de la Secretaria Tkcnica de Planificaci6ny de la Presidenciade la Rephblica. EEB Educacidn Escolar Brisica En enero de 1993, se establece la implantaci6n de la EEB obligatoria, destinada a satisfacer las necesidades basicas de educacibn, con nueve 6 0 s de duracibn, estrudurada en tres ciclos de estudio y destinada a nifios y nifias de 6 a14 aitos de edad. El disefio de la EEB paraguaya se organiza en tres componentes: fundamental, acadkmico y local. El componente fundamental integra conocimientos, actitudes y valores relacionados con la educaci6n democratica, educaci6n familiar y educaci6n ambiental que impregnan transversalmente el curriculo. El componente acadkmico incluye conocimientos, habilidades, aditudes, destrezas y valores provenientes de las diversasareas del saber. El componentelocal constituyeun espacio para el desarrollode actividades de inter&comunitario. EM Educacio'nMedia La EM comprende el bachillerato cientifico, tPcnico y la formaci6n profesional. Cuenta con tres cursos academicosque tienen como objetivos la incorporacion activa del alumno a la vida social, a1 trabajo produdivo y a1 acceso a la educaci6n de nivel superior. El Ministerio de Educaci6n y Cultura establece el diseiio curricular con 10s objetivos y el sistema de evaluaci6n propios de esta etapa, el cual esta organizado por areas y materias comunes. Las materias comunes contribuyen a la formation general del alumnado, mientras que las materias propias y optativas se diseiian para proporcionar una formaci6n mas especializada orientada hacia la actividad profesional o 10s estudios superiores. PEI ProyecfoEducativo Institutional El Proyecto Educativo InstitucionalPEI, es una estrategia socioeducativa para innovar la gesti6n educativa. La fortaleza del mismo es el trabajo en equipo y el consenso en las decisiones que mejoran el bienestar colectivo de cada instituci6n. La esencia del PEI radica en la participaci6n de la comunidad educativa (directores, docentes, padres y madres de familia, alumnos y otros actores comunitarios), en el analisis y la toma de ~ decisiones, asi como en el fortalecimiento de 10s vinculos entre el colegio y la comunidad. Instituci6n educativa ptiblica I privada I subvencionada La educaci6n paraguaya es administrada por gesti6n oficial con la rnediacion del Ministerio de Educaci6n y Cultura y por gestion privada de personas, empresas, asociaciones o institucionesprivadas no subvencionadaso subvencionadas con recursos del sta ado. Las instituciones educativas privadas emisoras de titulos oficiales, deberhn ser reconocidas por las autoridades educativas competentes de la Rephblica y estardn sujetas a las exigencias de esta ley y a la supervision de las autoridades educativas oficiales. Las instituciones educativas privadas que cumplen una funci6n social de servicio a 10s sectores menosfavorecidos y en situaciones de riesgo son consideradas prioritariamente para efectos de la subvenci6n por parte del Estado. Dicho aporte de ninguna manera resta autonomia en la administraci6n y direcci6n de las instituciones educativas privadas. El aporte de la administraciondel Estado para atender el funcionamiento de las institucioneseducativas privadas subvencionadaso 10ssalariosde sus educadores,se encuentra contempladoen el Presupuesto Generalde la Naci6n. Anexo 8:Profesionalesque participaronen el proceso de consultapresencial y a distancia del Estudio Sectorial Direcciones generales Eva Fleitas de Virgili, Directora General de Planificacion Educativa y Cultural Graciela Romero, Directora General de Supervision Educativa Luciano Caceres, Director General de Recursos Humanos Haydde Gimknez Pefia, DirectoraGeneral de Educacion Media Maria Gloria Pereira Jacquet,DirectoraGeneral de Desarrollo Educativo Domingo Pedrozo, Director General de EducacionSuperior Direcciones de nivel Norma Marecos, Directora de Formation Docente ~ r s u lGaleano, Directora de Bachillerato Cientifico a Hilda Gonziilez, Direccionde Estadisticas- DGPEC Sonia Paredes, Directora de Concurso Nancy Benitez, Directora de Curriculum SolamiaBurgos, DirectoraSNEPE UCP-MECIBIRF Feliciano Chaparro, Coordinador ejecutivo Marina Velazco, Coordinadora tkcnica Asistentes tecnicos Mima Vera, Asistente Tkcnicode Gesti6n Margarita Sanabria, Asistente Tkcnico de Acreditaciony Certification Salvadora Gimdnez, Asistente Tkcnico de CoordinacionTdcnica Josd Asunci6n Gonzhlez, Asistente Tdcnico Formation Docente JulioEspinola, Asistente TecnicoSeguimiento y Monitoreo Carla Decoud, Asistente Tdcnico Coord. Tdcnica UCP Ciriaco Qeda, Asistente Tdcnico de Becas Martha Benitez, Asistente Tkcnicode SNEPE ActividadLiderazgoEducativo Laura Fabiola Bogado Larroza (~nfasisCurriculum) Petrona Carmen Lopez Alfonso (~nfasisAprendizajes y Medios) Griselda Salcedo de Fonseca (~nfasisAprendizajes y Medios) Fernando Muriel (~nfasisCurriculum) AlcidesSantacruz (~nfasisEvaluation) Myrian Rivas (~nfasisEvaluacion) Ada Perez (~nfasisAprendizajes y Medios) Sady Escurra (~nfasisAprendizajes y medios) Daniel Anibal Saucedo(~nfasisEvaluacion) Lourdes Ruiz Diaz de Arias (~nfasisCurriculum) Luz Elizabethdel Puerto (~nfasisEvaluacion) Limpia Conception Ayala (~nfasisEvaluadon) Elena Torres de Isasi (~nfasisAprendizajes y Medios) Maria Luisa Chdvez Meza (~nfasisEvaluacion) Carolina Beatriz Bogado Quifionez(~nfasisAprendizaje y Medios) Atilana Sosa de Minilla (~nfasisGestion Educativa), Supervisora Pedag6gica Caaguazu Sonia RodasGaray (~nfasisPolitica Educativa) Ladislaa Alcaraz de Silvero (~nfasisAprendizajes y Medios), Coordinadora Pedagogica-DPP-ISE Juan Davalos (~nfasisAprendizajes y Medios) AlcidesSantacmz Gimknez(~nfasisEvaluacion) Maria Gregoria Cardozo (~nfasisen Gestion), Coordinadora Departamental de Supervision Misiones Miguela Denis Doldan (~nfasisGestionEducativa) Fdtima AgiieroGauto (~nfasisGestion Educativa) Sara Lhpez Cristaldo (~nfasisGestion Educativa) Maria Beatriz Zdrate (~nfasisCurriculum), Coordinadora Departamental de Supervisi6nPdte. Hayes Carlos Garay Ugarte (~nfasisen Politica Educativa) Sonia MariangelesDominguez Torres (~nfasisen Evaluacion) Neida Aquino Romero (~nfasisen Aprendizajesy Medios) GracielaMolinasSantana (~nfasisen GestibnEducativa) CarlosSanabria (~nfasisen Evaluacion) CoordinacionDepartamental de Supervision,Supervision Pedagogicay de Control Administrative VictoriaSara Gaona Aguilera, Coordinadora Departamental de Supervision. Boqueron Luis Alberto Flores, Coordinador Departamental de Supervisi6n.Itapua Francisca Rojas de Chceres, Coordinadora Departamental de Supervision. Guaird Huber Duarte Toledo, Coordinador Departamental de Supervision.San Pedro Juan Andres DenisSosa, Coordinador Departamental de Supervision. Caaguazu Maria Elena Quintana de Arguello, Coordinadora Departamental de Supervision Sara Ortiz. Supervisora Pedagogica Josk Venialgo Cazuriaga, Supervisor de Controly ApoyoTkcnico Pedagogico. Zonas 1y 5 Maria de las MercedesCalle Diaz, Supervisora de ApoyoTkcnicio Pedagogico. Zona 6 VAP Educacion Indigena JoskTadeoValienteLesmo, Supervisor de Apoyo Tecnico Pedagogic0 Rosalba Adorno Romero, Supervisora de ApoyoTkcnicoPedagogico Alfredo Talavera, Director del Instilto de FormacionDocentedel C.R.E."Juan E. O'Leary" Elva MercedesMiskinich, Tkcnica Pedagogica Referente de EducacionMedia de la Coordination Departamental deSupervision Nilda Cabral, Supervisor Administrativo.R1Cordillera. JulioFerreira, Tkcnicode Supervision Pedagogica Region1 Capacitadoresdel Equipo Multidisciplinariodel Departamento Maria CristinaMedina de Sarnudio Maria Elena Arce de Gonzhlez Cksar Nicanor Silva Diego Melgarejo, Representante de la Secretaria de Educacion del Gobierno Departamental Tecnicosde Nivel central y departamental Delma Mendoza, Coordinadora del Programa de Becas Marcelo Esquivel,Jefede Departamento TbcnicoAdministrativo DGEM Maria Eugenia GallardoMontiel, Tkcnica DGEM Rosalina Cabral de Rojas, Tkcnica Pedag6gica Departamental Nidia Pefia Ojeda, Tkcnica UTCEMA Graciela Sosa Salgueiro, Jefade Unidad de EvaluacionSNEPE Blanca Gomez Cuyes, Asistente Tkcnica de Nivel Medio