i ÍNDICE 21642 i ÍNDICE ECONOMÍADEAMÉRICA LATINA 21642 ii LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO 21642 iii ÍNDICE LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Editado por: MILLA FREIRE RICHARD STREN The World Bank Institute Washington, D.C., The Centre for Urban and Community Studies University of Toronto BancoMundial Alfaomega iv LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Transv. 24 No. 40-44 Bogotá, D.C. - Colombia E-mail: alfaomeg@cable.net.co http://www.alfaomega.com.mx Los resultados, interpretaciones y conclusiones que se expresan en este documento corresponden a los autores y no se deben atribuir de modo alguno al Banco Mundial, sus organizaciones afiliadas o los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países a quienes éstos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que aparecen en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que puedan derivarse de su utilización. 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Primera edición mayo de 2001 ISBN: 958-682-270-2 © 2001 ALFAOMEGA GRUPO EDITOR, S.A. de C.V. Pitágoras 1139, Col. Del Valle, 03100 México, D.F. Diseño de cubierta: Banco Mundial Edición y diagramación: Alfomega S.A. Impresión y encuadernación: Quebecor Impreandes Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia v ÍNDICE ÍNDICE PREFACIO IX RECONOCIMIENTOS XI COLABORADORES XIII GLOSARIO DE ABREVIATURAS XVII INTRODUCCIÓN xix Mila Freire Capítulo 1. TEMAS METROPOLITANOS 1 Introducción del autor 1 Richard Stren 1 El impacto de la economía global sobre las ciudades 5 Michael Cohen 5 El proyecto metropolitano: el manejo de una variable geométrica 18 Jordi Borja 18 Diseño de una región metropolitana: lecciones y oportunidades pérdidas de la experiencia de Toronto 26 Larry S. Bourne 26 Capítulo 2. ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 47 Introducción del editor 47 Richard Stren Preparación de una visión económica y estratégica para una ciudad 52 Nigel Harris La promoción de ciudades sustentables 61 Ángela Griffin El plan corporativo de la ciudad de Coimbatore: estudio de caso de administración estratégica 71 Rajendra Kumar vi LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Los retos de gobernabilidad local: la experiencia de un alcalde africano 78 Najib Balala De la violencia a la justicia y seguridad en las ciudades 87 Franz Vanderschueren Capítulo 3. ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 103 Introducción del editor 103 Richard Stren Presentación del escenario: finanzas municipales e intergubernamentales 108 Richard M. Bird Aprendiendo la práctica democrática: distribución de los recursos del gobierno a través de la participación popular en Porto Alegre, Brasil 124 Rebecca Abers Conversación con Raúl Pont, alcalde de Porto Alegre 139 Capítulo 4. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA - AUMENTO DE LOS INGRESOS 145 Introducción del editor 145 Richard Stren Descentralización fiscal y financiamiento de los gobiernos urbanos: presentación de la problemática 149 Robert D. Ebel y François Vaillancourt Cargos a los usuarios en las finanzas del gobierno local 164 Richard M. Bird El enfoque basado en la demanda para la planificación del suministro de agua 177 Sumila Gulyani Capítulo 5. PARTICIPACIÓNDEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 187 Introducción del editor 187 Richard Stren vii ÍNDICE Asociaciones público-privadas para servicios urbanos 192 Richard Batley La función del sector privado en el suministro del servicio de desechos sólidos municipales en los países en desarrollo: claves para el éxito 207 Carl R. Bartone Participación público-privada en el aprovisionamiento de infraestructura en Tirrupur, India 215 Usha P. Raghupathi y Om Prakash Mathur Capítulo 6. MERCADOS DE TIERRAS E INMOBILIARIO 223 Introducción del editor 223 Richard Stren Mercados de suelos y administración urbana: 226 el papel de las ayudas de planificación Alexandra Ortiz y Alain Bertaud Ayudas para el diagnóstico del mercado del suelo y de viviendas 240 Ayse Pamuk Régimen tributario a la propiedad 255 Enid Slack La experiencia de Portland 265 Charles Hales Capítulo 7. POBREZA URBANA 271 Introducción del editor 271 Richard Stren 271 Estimación de la pobreza en las ciudades: una introducción 275 Jesko Hentschel y Radha Seshagiri 275 Reducción de la pobreza en las áreas urbanas: empleo y generación de ingresos a través de asociaciones 299 Camilo Granada 299 Integración de géneros en el desarrollo urbano y reducción de la pobreza: el proyecto de desarrollo urbano sustentable de Bolivia 308 Colleen O'Manique 308 viii LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Capítulo 8. ADMINISTRACIÓN DEL AMBIENTE URBANO 311 Introducción del editor 311 Richard Stren Explorando una nueva visión para las ciudades 318 Molly O'Meara Medio ambiente, salud y género en Latinoamérica: el caso de las maquiladoras 336 Ellen Wasserman Experiencia comunitaria en calidad ambiental urbana 348 Capítulo 9. TRANSPORTE Y CRECIMIENTO METROPOLITANO 357 Introducción del editor 357 Richard Stren 357 La administración del tránsito y el medio ambiente urbano 360 John Flora El transporte en Bogotá: problemas y soluciones 372 Israel Fainboim Yaker Perspectiva del transporte, infraestructura y medio ambiente urbanos desde el punto de vista de la condición femenina 379 Jordi Borja y Manuel Castells Integración del transporte y la planificación urbana 381 Robert Cervero PREFACIO En el transcurso de las próximas décadas, tanto como el 80 por ciento del aumento de población, así como la mayor parte del crecimiento económico en el mundo en desarrollo ocurrirán en las ciudades. En este contexto de rápida urbanización, acom- pañada por una globalización generalizada, los desafíos que enfrentan los gobiernos locales y los administradores urbanos se han visto incrementados, tanto en amplitud como en complejidad por razones de escasez de recursos, la migración continua hacia las grandes ciudades, la deterioración de las infraestructuras y la necesidad de esta- blecer una base económica y financiera sólida, manteniendo al mismo tiempo los incentivos necesarios para atraer inversiones y generar empleos. En la mayoría de las ciudades más grandes, se han implantado ideas innovadoras con vistas a incrementar la calidad de la gobernabilidad urbana. Algunas ciudades han comenzado a preparar estrategias de desarrollo urbano que incluyen planes de acción integrados y participativos destinados a fomentar y sustentar el crecimiento económico y mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad. Estas acciones implican, espe- cialmente para las personas a cargo de la gestión de las ciudades, una capacitación en toda una serie de disciplinas. El Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute, WBI) ha decidido aceptar el reto del desarrollo urbano y la gestión de las ciudades, y ha lanzado varias iniciati- vas relevantes. Una de las más importantes es el programa de Desafíos Urbanos del Siglo 21, en cuyo marco el Instituto ha desarrollado una serie de cursos de gestión urbana y municipal impartidos a través del mundo, y diseñados dentro del contexto de la nueva estrategia urbana del Banco Mundial. Dicha estrategia reconoce que las ciudades son cruciales en los esfuerzos de lucha contra la pobreza y otras cuestiones relacionadas con el desarrollo, pero admite que este objetivo sólo será posible si las ciudades son lugares agradables donde vivir, bien gobernados y administrados, y bancales ­temas todos ellos tratados en este libro. Este libro es producto del primer curso, que se impartió en Toronto, Canadá, en mayo de 1999, organizado conjuntamente por el WBI, el Instituto Canadiense de Ges- tión Urbana (Canadian Urban Institute), el Ayuntamiento de Toronto y la Universi- dad de Toronto, y fue patrocinado por la Agencia Canadiense de Desarrollo Interna- cional y el Gobierno español. Participaron en el curso alcaldes, administradores municipales, tomadores de decisiones a nivel local, urbanistas y directores de institu- tos de capacitación urbana, así como expertos del Banco Mundial, del Instituto Inte- x LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO ramericano de Desarrollo, y varias instituciones reconocidas, académicas y de inves- tigación. Los capítulos del libro corresponden a los diez módulos que formaban el curso, incluyendo temas tales como globalización y gestión municipal, estrategias municipales y gobernabilidad local, gestión financiera urbana, participación del sec- tor privado en el desarrollo de infraestructuras, gestión del medio ambiente urbano, y reducción de la pobreza. El presente libro subraya el tipo de punto de vista analítico que permite compren- der mejor la complejidad de las cuestiones urbanas, las políticas innovadoras, los programas y los instrumentos de gestión, así como la viabilidad de los objetivos de gobernabilidad urbana. Esperamos que todos aquellos involucrados en el mejora- miento de la gestión y la gobernabilidad de las ciudades puedan encontrar en él un recurso valioso. John Flora, Director Vinod Thomas, Vicepresidente Departamento de Desarrollo Urbano World Bank Institute Banco Mundial RECONOCIMIENTOS Este manuscrito es producto del primer curso de Gestión Urbana y Municipal, im- partido en Toronto en mayo de 1999. Esa iniciativa marcó el comienzo de una exitosa serie de cursos nacionales y regionales que se han impartido en cuatro continentes y seis países diferentes, y que tienen su fundamento en la convicción de que la adminis- tración de las ciudades implica no sólo una manera especial de ver la realidad, sino también la pasión por los problemas urbanos en toda su complejidad, dinamismo, y sus interconexiones con numerosas disciplinas complementarias. En la compilación de este manuscrito ­que incluye los mejores trabajos prepara- dos para Toronto, acompañados por una selección de elementos para ilustrar aspectos importantes­ hemos aprovechado la ayuda y el intenso trabajo de todo un equipo de colegas en varios países, así como el apoyo de varias organizaciones e individuos. Corriendo el riesgo de omitir a algunos, deseamos mencionar a varias personas que han contribuido a este proyecto. Primero, nuestros agradecimientos a las tres instituciones copatrocinadoras: el Instituto del Banco Mundial, la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (Canadian International Development Agency), que apoyó la iniciativa desde su tem- prana etapa de planificación; y el Gobierno de España. Segundo, expresamos nuestro reconocimiento a los coordinadores de los módulos del curso: Michael Cohen, Ángela Griffin, Víctor Vergara, Bob Ebel, Antonio Estache, Alexandra Ortiz, Carl Bartone, John Flora y Tim Campbell. Ellos aceptaron el reto de identificar el mensaje principal ­analítico y práctico­ a transmitir a los administradores municipales gracias a los distintos módulos, que corresponden a los distintos capítulos del libro. Tercero, agradecemos a nuestros colegas que colaboraron en los aspectos pedagó- gicos del curso y en la preparación del manuscrito, principalmente Erin Hagar y Alexandra Ortiz, quienes se implicaron desde el principio, y Judith Bell, cuya ex- traordinaria dedicación en la escritura clara y la organización ha hecho posible este libro de lecturas. Cuarto, expresamos nuestro agradecimiento a nuestros eminentes revisores de tres continentes, quienes asumieron la tarea de leer este extenso manus- crito y nos proporcionaron sugerencias fundamentales en cuanto al contenido y al formato. xii LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Finalmente, agradecemos a nuestros colegas del Banco ­principalmente Danny Leipziger, Daniel Kaufmann, Tony Pellegrini, Jennifer Clark y James Quigley­ y de la Universidad de Toronto, Laila Smith, cuyo trabajo tan creativo ha permitido exten- der el alcance del libro. Mila Freire Richard Stren Instituto del Banco Mundial Universidad de Toronto COLABORADORES Rebecca Abers, investigadora en el Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Brasilia. Anton Baare, antropólogo social en el Nordic Consulting Group en Taastrup, Dina- marca. Najib Balala, antiguo alcalde de la ciudad de Mombasa, Kenia, vive en Mombasa. Richard Batley, director del Departamento de Desarrollo Internacional de la School of Public Policies la Universidad de Birmingham, Inglaterra. Carl R. Bartone, ingeniero ambiental principal en la División de Desarrollo Urbano del grupo de Infraestructura del Banco Mundial. Alain Bertaud, planificador urbano recientemente jubilado del Banco Mundial don- de se desempeñaba como Planificador Urbano Principal. Richard Bird, profesor adjunto en la School of Management, Universidad de Toronto. Jordi Borja, antiguo miembro del Gobierno Municipal de Barcelona, actualmente trabaja en el Urban Technology Consulting en Barcelona. Larry S. Bourne, profesor de Geografía y Planificación de la Universidad de Toronto. Manuel Castells, profesor de Planificación Urbana y Regional, y Sociología en la Universidad de California, Berkeley. Robert Cervero, profesor de Planificación Urbana y Regional en la Universidad de California, Berkeley. Michael Cohen, consejero visitante en el International Center for Advanced Studies de la Universidad de Nueva York. Robert Ebel, economista principal, Programa del Instituto del Banco Mundial en Relaciones Intergubernamentales y Finanzas Locales. xiv LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Israel Fainboim Yaker, investigador asociado en Fedesarrollo, Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, en Bogotá, Colombia. John Flora, director del Sector Transporte del Banco Mundial. Mila Freire, directora del Curso del Programa de Administración Urbana y Munici- pal del Banco Mundial y economista principal / especialista en Latinoamérica y el Caribe. Camilo Granada, asesor senior de la Secretaría General de la Organización de Esta- dos Americanos; anteriormente formó parte del Programa de Asociaciones para la Reducción de la Pobreza del Instituto del Banco Mundial. Michael Greenberg, profesor de estudios urbanos y salud comunitaria en la Univer- sidad Rutgers, Nueva Jersey. Ángela Griffin, consejera senior en urbanismo en el Banco Mundial, responsable de proporcionar asistencia en la implementación de los aspectos de administración y gobernabilidad urbanas. Sumila Gulyani, especialista en Infraestructura Urbana del Banco Mundial. Charles Hales, comisionado municipal en Portland, Oregón, y dirige el Departamen- to de Transporte de Portland y la Oficina de Revisión de Planificación y Desarrollo. Nigel Harris, profesor emérito de economía urbana en la Unidad de Planificación de Desarrollo del University College London. Jesko Hentschel, economista senior y planificador social en el Grupo de Pobreza del Banco Mundial. Rajendra Kumar, comisionado de Coimbatore City Municipal Corporation, India. Om Prakash Mathur, profesor de vivienda y economía urbana en el National Institute of Public Finance and Policy, Nueva Delhi. Pratibha Mehta, consejero técnico senior (Gobierno Local) y Coordinador Global, Programa de Vida del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Nueva York. COLABORADORES xv Colleen O'Manique, especialista en desarrollo internacional del Conseil Equilibrio Consulting en Quebec. Molly O'Meara, investigadora del Worldwatch Institute en Washington, DC. Alexandra Ortiz, economista urbana y líder de equipo de varios programas del Ban- co Mundial en Latinoamérica. Ayse Pamuk, profesor asistente en la Universidad de Virginia, donde enseña Méto- dos de Investigación Cualitativa y Políticas de Vivienda a estudiantes de Planifica- ción Urbana. Rajesh Patnaik, investigador consejero en antropología en la Universidad de Andhra en Visakhapatnam, India. Usha P. Raghupathi, profesor asociado del National Institute of Urban Affairs, Nue- va Delhi. Radha Seshagiri, investigador analista del Grupo de Pobreza del Banco Mundial. Enid Slack, consultor en economía de Toronto, especializado en asuntos municipa- les, educación y finanzas intergubernamentales. Pilar Solans, especialista senior en finanzas municipales del Banco Mundial. Previa- mente fue directora de finanzas y coordinadora de Compañías y agencias Municipa- les de la Ciudad de Barcelona. Richard Stren, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Toronto. François Vaillancourt, profesor de economía e investigador consejero en el Centre de Recherche et Développement en Économique (CRDE) de la Universidad de Montréal. Franz Vanderscheuren, asesor técnico del Programa de Administración Urbana, UNCHS (Hábitat) en Nairobi. Ellen Wasserman, investigadora y consultora especializada en políticas de salud; está basada en Washington, DC. GLOSARIO DE ABREVIATURAS AIC Costo Incremental Medio BOT Construcción-operación-transferencia BSUDP Proyecto de Desarrollo Urbano Sustentable de Bolivia CBD Distrito Central de Negocios CBO Organización Comunitaria CDS Estrategias para el Desarrollo de Ciudades CEPAL / ECLAC Comisión de Economía de las Naciones Unidas para Latinoamérica y el Caribe CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional CMA Censo del Área Metropolitana CPA Estudio de la Pobreza en las Ciudades DANE Instituto de Estadísticas Colombiano DHS Encuestas Demográficas y de Salubridad ECAM Equipo de Comunicación Alternativa con Mujeres EPZ Zona de Procesamiento de Exportaciones FAR Proporción piso-área PIB /GDP Producto Interno Bruto GDPP Producto Interno Bruto Provincial (Canadá) GIS Sistemas de Información Geográfica GTA Área Metropolitana de Toronto ICLEI Asamblea Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (Toronto) IIED-AL Instituto Internacional de Ambiente y Desarrollo-América Latina FMI / IMF Fondo Monetario Internacional INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (México) INEI Instituto de Estadísticas Peruano INI Instituto Nacional de Ecología (México) IS Sistemas de Información KShs. Chelín Keniano (55 KShs. Equivalente a US$1aproximadamente) LAA Autoridad para la Administración de Tierras LPA Autoridad de Planificación Local LRMC Costo Marginal a Largo Plazo LSMS Encuestas de Medición del Estándar de Vida MDF Fondo de Desarrollo Municipal MDP Programa de Desarrollo Municipal MTEF Marcos de Trabajo de Gastos a Mediano Plazo NAFTA Asociación Norteamericana de Libre Comercio ONG / NGO Organizaciones No-Gubernamentales xviii LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO NIC País Recientemente Industrializado NTADCL Corporación de Desarrollo para la Nueva Área de Tirrupur NVA Agencia Nacional de Avaluaciones (Guatemala) PAHO Organización Panamericana de la Salud PDT Partido Democrático Trabalhista (Partido Laboral Democrático [Brasil]) PT Partido dos Trabalhadores (Partido de los Trabajadores [Brasil]) Rs. Rupias Indias (1 rupia equivale a US$ 0.024 aproximadamente) SDC Cooperativa de Desarrollo Suiza SITM Sistema Integrado de Transporte Masivo, Bogotá SRMC Costo Marginal a Corto Plazo TADP Plan de Desarrollo del Área de Tirrupur TEA Asociación de Exportadores de Tirrupur UAMPA Unión de Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre UDA Autoridad de Desarrollo Urbano ULB Cuerpo Urbano Local (India) UMP Programa de Administración Urbana UNCED Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo UNCHS Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (Hábitat) UNDP Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas UNEP Programa Ambiental de las Naciones Unidas USAID Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional UTUI Universidad de Toronto Urbano Internacional (sic) IVA / VAT Impuesto al Valor Agregado VKT Kilometraje de Viaje en Vehículos OMS / WHO Organización Mundial de la Salud WRI Instituto Mundial de Recursos INTRODUCCIÓN Mila Freire Las ciudades son instrumentos de intercambio maravillosos, vitales para el desarro- llo de sistemas económicos y organizaciones sociales. Como lo indica Paul M. Hohenberg (1988), la importancia de la urbanización define en gran parte la localiza- ción de los intercambios que se llevan a cabo en la vida económica, y por ende la importancia de la especialización y el papel que desempeñan los mercados, las finan- zas y el crédito. Las ciudades proporcionan la red y los nodos, para el transporte y para las comunicaciones, tanto para bienes y servicios como para los conocimientos. La ciudad fomenta la alfabetización, puesto que implica contar y medir, contabilizar, dirigir escuelas, administrar libros, establecer reportes y documentos. Más que la mayoría de las realizaciones humanas, las ciudades han representado históricamente un desafío a las condiciones precarias de vida. El hecho de que aún las sociedades pobres, entre la subsistencia y la pobreza, hayan dedicado sus escasos recursos a apoyar la vida urbana demuestra la aptitud que tiene la institución urbana en amenizar y civilizar la vida de los humanos. Quizás el campesino no esté dispuesto a pagar los impuestos que esto implica, pero la historia muestra la fascinación que resiente hacia el habitante de la ciudad. El hecho de que las ciudades sobrevivan incluso en las situaciones más difíciles es la prueba de su productividad económica, aunque el papel que desempeñan no sea siempre claro. Evidentemente, la urbanización y el crecimiento económico están ínti- mamente relacionados, a pesar de que la relación de causalidad es difícil de compro- bar (Bairoch 1988; Mokyr 1995)1. A medida que los países se desarrollan, se produce más ingreso nacional en las áreas urbanas, el cual alcanza el 55 por ciento del produc- to nacional bruto (PNB) en países de ingreso bajo, 73 por ciento en países de ingreso medio y 85 por ciento en aquéllos de ingresos altos (Banco Mundial 1999). Igualmente, las ciudades son los lugares donde se lleva a cabo la actividad políti- ca, donde los electores votan por sus representantes y líderes, y donde éstos deben rendir cuentas de la utilización de los impuestos percibidos y el respeto de las prome- 1 Muy pocos economistas históricos han evaluado la contribución de la urbanización a las grandes transformacio- nes ocurridas en Europa (la Revolución Industrial). Joel Mokyr se encuentra entre los pocos en subrayar el rol de las ciudades en los cambios tecnológicos. xx LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO sas hechas durante las campañas electorales. Ciudades y municipios son la base de la estructura política de cualquier país democrático, aún si algunas veces pareciera como el final de una larga cadena dentro una estructura política y fiscal sumamente descen- tralizada o desconcentrada. Sin embargo, las ciudades enfrentan retos considerables. En un mundo donde competitividad y complejidad aumentan sin cesar, las ciudades tienen que ser una atracción para los negocios y al mismo tiempo una forma de generar ingresos y opor- tunidades de empleo, con el fin de procurar buenas condiciones de vida a sus habitan- tes, generar suficientes recursos para financiar las infraestructuras y las necesidades sociales, y ocuparse de sus habitantes pobres. Las ciudades representan la posibilidad de mejoramiento de la condición social, y por tal razón han sido siempre un imán para los inmigrantes rurales. En el fondo de la escala social, en el espacio que habitual- mente ocupan los recién llegados y demás grupos sociales excluidos, las condiciones de vida han permanecido por debajo de lo que se considera el umbral de aceptación. A menudo agobiadas por el flujo migratorio constante, las ciudades frecuentemente se han visto en dificultades para proporcionar los servicios básicos. Así, en 1994, por lo menos 220 millones de habitantes urbanos (13 por ciento de la población urbana del mundo en desarrollo) no tenían acceso a agua potable, y casi el doble no disponía de simples letrinas. Entre un tercio y dos tercios de los desechos sólidos generados no fueron recolectados y se vieron acumulados en las calles y drenajes, contribuyendo de esta manera a las inundaciones y la proliferación de enfermedades. Además, los desechos domésticos e industriales acaban frecuentemente vertidos en vías de agua, sin ser tratados adecuadamente, o sencillamente sin recibir tratamiento alguno (Ban- co Mundial 2000). Las dos últimas décadas del siglo XX han aportado cambios fundamentales en nuestra forma de vida, y en nuestra percepción de nuestro hogar, de nuestro lugar de trabajo, y sin duda alguna de nuestro futuro (Lo y Yeung 1998). Los cambios estruc- turales a escala global, junto con las oleadas de innovaciones tecnológicas, han vuelto nuestro mundo más interdependiente; y los procesos de globalización de diversa ín- dole han penetrado todos los rincones del mundo. Estos poderosos cambios han incrementado la influencia de las grandes ciudades, y han abierto el camino a la admi- nistración creativa; pero al mismo tiempo han expuesto los puntos débiles de la ges- tión urbana en cuanto al manejo de problemas complejos como la pobreza. Por su propia naturaleza, los dilemas urbanos son casi siempre multisectoriales (Stren 1996), y debe estudiarse la gestión municipal desde distintos ángulos y disci- plinas. Hoy en día, las soluciones de los problemas a nivel local, así como la gestión adecuada del medio ambiente urbano, requieren de un enfoque multisectorial y no ideológico, además de la participación popular en el proceso de toma de decisiones. Recientemente, Alexandra Ortiz (1998) preguntó a un grupo de alcaldes latinoameri- canos qué tipo de información les haría falta al día siguiente de su elección al cargo. INTRODUCCIÓN xxi Los alcaldes contestaron que les gustaría entender varias cosas: cómo las influencias globales afectarán su ciudad, y la manera como ésta se relacionará con el mundo exterior, cómo elaborar e implementar un plan estratégico, cómo generar y adminis- trar los recursos requeridos para las labores diarias y los proyectos de desarrollo, cómo asociarse con el sector privado sin perder de vista el interés público, cómo favorecer u orientar la localización espacial de las actividades de la ciudad, cómo reducir la pobreza, frenar los problemas ambientales, y utilizar la infraestructura de transporte para mejorar el bienestar de sus electores. Esta amplia e integrada perspec- tiva revela la forma en que enfocan las cuestiones de gestión urbana las personas encargadas de elaborar las políticas, así como las agencias de desarrollo. EL BANCO MUNDIAL: CAMBIO DE PERSPECTIVA EN CUANTO AL DESARROLLO URBANO Las agencias de desarrollo han sido las primeras en enfrentar el reto de ampliar las perspectivas de estudio de los problemas urbanos. Por ejemplo, los proyectos urba- nos del Banco Mundial durante los años 70 y 80, estaban centrados en elementos particulares del desarrollo urbano ­frecuentemente las infraestructuras. El nuevo do- cumento de estrategia urbana del Banco (Banco Mundial 1999) reconoce que estos proyectos, aun cuando sin duda aportan resultados positivos, no han dado suficiente importancia al hecho de que el desarrollo urbano sustentable requiere de un enfoque más integrado en relación con el entorno físico, las redes de infraestructura, las finan- zas y las actividades institucionales y sociales. En la década de los 70, la asistencia urbana estaba centrada en la disminución de la pobreza, por medio de inversiones en infraestructuras básicas y vivienda para resi- dentes de bajos ingresos. El objetivo de este tipo de ayuda era estudiar la posibilidad de desarrollar proyectos de bajo costo que pudieran ser utilizados a beneficio de una gran proporción de población con escasa accesibilidad a los servicios urbanos. Los proyectos de mejoramiento de barrios pobres, sus componentes, generalmente cum- plieron este objetivo, en algunos casos con resultados impresionantes. Sin embargo, la primera generación de proyectos de mejoramiento tuvo menos éxito en términos de recuperación de costos indirectos por medio de un impuesto a la propiedad. A pesar de que los proyectos incorporaron una amplia participación comunitaria, antes de que esta práctica se convirtiera en una norma en otros sectores, las instituciones locales asociadas (tanto municipios como organizaciones no-gubernamentales [ONG]) no es- taban suficientemente desarrolladas como para sostener y ampliar los proyectos. Mu- chos otros proyectos urbanos multisectoriales que tenían un enfoque menos claro que los de mejoramiento urbano, se encontraron con componentes mal preparados y deficientemente integrados que carecían de programas de acceso a la propiedad por medio de préstamos, y de capacidad de implementación. Era evidente que había que xxii LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO crear un contexto adecuado para llevar a cabo las actividades urbanas, basado en relaciones intergubernamentales eficientes y positivas. En la década de los 80, los proyectos de desarrollo urbano fueron reorientados con vistas a fortalecer los sistemas de desarrollo de políticas, así como los marcos finan- ciero e institucional. Por ejemplo, el apoyo a la vivienda pasó de invertir en la crea- ción de vivienda a bajo costo, a reformar las políticas de financiamiento a la vivienda, y a reestructurar o incluso desmantelar ciertos bancos de vivienda y agencias públicas de vivienda. El Banco comenzó a dedicar una mayor participación de sus préstamos a proyectos municipales de desarrollo cuyo objetivo era llevar a cabo reformas finan- cieras y de capacitación en el gobierno municipal, asociadas a la apertura de líneas de crédito para apoyar las inversiones y ayudar a los gobiernos locales a establecer regis- tros de crédito. Ciertos proyectos de sectores particulares en áreas urbanas, principal- mente en transporte urbano, agua y saneamiento, también se han hecho populares en los programas de algunos países. La sólida base de análisis de políticas urbanas, desarrollada a fines de los años 80 y principios de los años 90 ­en parte gracias a investigaciones apoyadas por el Ban- co­ es una referencia indispensable para las actividades de asistencia del Banco2. Por ejemplo, esta política de trabajo justificó los impactos del marco reglamentario para el suelo y la vivienda sobre los costos y la respuesta a la demanda de estos mercados, particularmente para los pobres; las condiciones necesarias para el crédito municipal sustentable y el mercado para el financiamiento de la vivienda; el rol decisivo de las estructuras intergubernamentales en la definición de incentivos para que los munici- pios trabajen de manera eficiente; y la creciente importancia de los problemas de medio ambiente urbano y pobreza urbana en el desarrollo urbano sustentable. Estos mensajes se encuentran cada vez más presentes en los proyectos iniciados a mediados de los años 1990, que incluyen un ambicioso programa en cuanto a las políticas mu- nicipales, las modificaciones institucionales y las reformas de mercados. Este cambio en el enfoque del Banco en cuanto al desarrollo urbano está articula- do en su nueva estrategia urbana, la cual mantiene que, para fomentar el bienestar de sus residentes y el de los ciudadanos de la nación, las ciudades deben ser sustentables en al menos cuatro aspectos: deben ser "habitables", es decir, deben asegurar una calidad de vida decente y las mismas oportunidades para todos los residentes; tam- bién deben ser productivas y "competitivas"; deben estar bien gobernadas y bien administradas; y financieramente sustentables, o "financiables". Cada dimensión im- 2 Las publicaciones de las políticas del Banco Mundial en este período incluyen Urban Policy and Economic Development: An Agenda for the 1990s, 1991; Housing: Enabling Markets for Work, 1993; Better Urban Services: Finding the Right Incentives, 1995; y el análisis no publicado, " An Agenda for Infrastructure Reform and Development", INU, 1993, que sirvió de elemento a la redacción del Informe de Desarrollo Mundial de 1994 del Banco. INTRODUCCIÓN xxiii plica la existencia de condiciones previas apropiadas en cuanto a políticas a nivel nacional, incluyendo un ambiente fiscal sano a nivel macro y un sector financiero sólido, así como la existencia de políticas específicas a nivel local e institucional. Las etapas de la estrategia La agenda multidimensional de política urbana propuesta, proporciona objetivos ge- nerales comunes para todas las ciudades y gobiernos locales. Estrategias urbanas nacionales. Es necesario trabajar en colaboración con interlocutores nacionales y locales para comprender y articular más adecuadamente de qué manera la transición urbana puede contribuir a los objetivos nacionales de crecimiento económico y reducción de la pobreza. Las estrategias urbanas nacionales son necesarias para fomentar el desarrollo de políticas apropiadas a nivel nacional, especialmente para promover la implantación de condiciones institucionales para la sustentabilidad de las ciudades, particularmente en términos de: (a) relaciones fisca- les intergubernamentales; (b) redes de seguridad; (c) regulaciones para el mejora- miento del ambiente urbano; (d) marco reglamentario nacional que influya en el ám- bito de los negocios, así como incentivos para la colaboración pública-privada en la infraestructura urbana; y (e) desarrollo de mercados financieros locales como base del crédito municipal. Apoyo a las estrategias de desarrollo municipal. Debería prestarse asesoría técni- ca para la preparación de estrategias de desarrollo municipal ideadas por actores loca- les, y bajo la entera responsabilidad de éstos. Este tipo de ejercicio definiría la visión que tienen estos interlocutores de la ciudad, y podrían analizarse las posibilidades de desarrollo de esta última (incluyendo inversión del Banco) para la implementación de la estrategia. Las estrategias estarían dedicadas a las cuestiones de habitabilidad de mayor importancia, así como a los requerimientos en términos de incremento de la productividad urbana, la gestión y el financiamiento. Los componentes de las estrate- gias de desarrollo municipal se describen en el Capítulo 2 de este tomo. Aumento progresivo de los servicios para los pobres, incluyendo el mejoramiento de barrios urbanos de bajos ingresos. La reciente encuesta del Banco Mundial lleva- da a cabo con clientes urbanos demuestra que la infraestructura básica para los pobres sigue siendo la prioridad principal de la asistencia multilateral3. Las iniciativas ha- 3 Para alimentar el desarrollo de la reciente estrategia del Banco se efectuó una operación externa de encuesta con el objetivo de obtener información sobre operaciones urbanas financiadas por el Banco en el pasado, y los futuros requerimientos en 14 países. Esto ha proporcionado al Banco excelente información sobre los puntos de vista de nuestros principales clientes. xxiv LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO biendo demostrado resultados positivos y habiendo apoyado adecuadamente a sus beneficiarios y sus instituciones de origen (frecuentemente organizaciones comunita- rias y ONG) recibirían apoyo del Banco. El aumento progresivo dependería del acuer- do entre las partes clave involucradas (gobierno central y local, empresas de servicios públicos, empresarios privados, instituciones donadoras) y estaría integrado a la no- ción de acceso a la oportunidad de generación de un mínimo de ingresos, noción que en sí implica la necesidad del acceso a la educación ­menos de 20 por ciento de los jefes de familia en los hogares implicados ha terminado la preparatoria, y las oportu- nidades de capacitación técnica son muy limitadas. Incremento de la ayuda a la capacitación. La asistencia a proyectos y la capacita- ción directa en desarrollo municipal (enfoque "al menudeo") se verían complementa- das por nuevas ideas. Primero, el apoyo podría canalizarse a redes intermediarias ("al mayoreo") a cambio de conocimientos e intercambios entre municipios y agencias im- plicadas en gestión urbana y prestación de servicios, incluyendo la difusión de prácticas positivas, docencia y asistencia técnica que podrían fomentarse por medio del apoyo a asociaciones nacionales y regionales de gobiernos locales, institutos de capacitación y centros de investigación, facilitando al mismo tiempo el "hermanamiento" entre ciuda- des. Otra forma de cooperación serían los servicios de consultoría sin préstamo, que permitirían un apoyo técnico más flexible y oportuno fuera del contexto del préstamo del Banco, en lo que se refiere a toda una serie de cuestiones de gestión urbana. COMPARTIENDO CONOCIMIENTOS: PRIMERA SESIÓN DE CAPACITACIÓN EN GESTIÓN URBANA Y MUNICIPAL Dado el mayor conocimiento que se tiene del desarrollo urbano, así como el deseo de incrementar los esfuerzos de capacitación, era el momento propicio para desarrollar un programa de docencia que reflejara estas tendencias. El tema lógico sobre el cual basar este curso era la gestión urbana, ya que los responsables de la administración de las ciudades se ven confrontados diariamente a la complejidad y la interrelación de los problemas urbanos. Administradores y alcaldes, quienes deben tratar estas cues- tiones, no siempre están suficientemente familiarizados con los problemas, a menudo complejos y complicados, que afectan a sus ciudades, ni han tenido oportunidad de tomar conocimiento de las políticas y las prácticas implementadas exitosamente por sus colegas internacionales. La Sesión de capacitación en gestión urbana y munici- pal4 fue diseñada para responder a este reto. Durante dos semanas, administradores 4 El curso se realizó en Toronto en mayo de 1999. Fue organizado por el Banco con la colaboración del Ayunta- miento de Toronto, la Universidad de Toronto, el Instituto Urbano Canadiense, y los copatrocinadores del curso ­ la ACDI y el Gobierno de España. INTRODUCCIÓN xxv urbanos y municipales, alcaldes, creadores de políticas, y capacitadores se reunieron en Toronto para explorar y discutir diez aspectos de la gestión urbana. El objetivo del curso fue exponer estos temas a los participantes, así como los nuevos conceptos y prácticas. El curso proporcionó una "visión general de la ciudad", además del mate- rial y la creación de redes (networking) que posteriormente podrían permitir analizar los distintos temas más a fondo de manera individual. Dadas las complejidades de la administración urbana, no fue fácil delimitar el contenido del curso. Para establecer prioridades, el equipo encargado del curso pro- cedió a numerosas consultas con alcaldes así como con colegas profesionales dentro y fuera del Banco. Otra de las etapas previas al curso incluyó una misión de encuesta realizada en la Cuarta Conferencia Interamericana de Alcaldes en Miami, en la cual se preguntó a alcaldes y funcionarios municipales cuáles eran los temas que más correspondían a sus necesidades. En base a sus respuestas, y guiándose por ciertos estudios efectuados por profesionales, se estableció el programa del curso con un contenido de diez aspectos del desarrollo urbano ­pilares de nuestro programa de capacitación. El objetivo principal de este libro es reunir una serie de lecturas que pueden ayudar a administradores municipales, estudiantes en gestión urbana, y el público en general, a familiarizarse con los principales problemas que enfrentan diariamente los administra- dores urbanos. La mayoría de las contribuciones fueron preparadas para la primera sesión de capacitación en Toronto, antes mencionada. Se han agregado otras lecturas para complementarlas, y para aportar más información sobre ciertos temas importantes. Globalización y desarrollo metropolitano En literatura económica, globalización se refiere a la situación de creciente cercanía entre las naciones, económicamente hablando, por medio del comercio, los flujos de capitales, y una nueva división internacional del trabajo. Para Alan Gilbert (1990), la globalización es la tercera más importante reorganización de la división internacional del trabajo, siendo la primera las colonias como proveedores de materias primas, y la segunda la industrialización de los países en desarrollo mediante contratistas locales o extranjeros. La globalización, acompañada por una rápida innovación tecnológica y una baja de los precios de las materias primas, ha causado la terciarización de anti- guas metrópolis, como Londres, así como un aumento de producción en las econo- mías "más jóvenes" que atraen inversiones extranjeras directas. Según Gregory Ingram (1998), los patrones de desarrollo urbano en las economías de mercado, tanto en países industrializados como en los países en desarrollo, muestran rasgos similares, compatibles con la teoría básica de localización urbana: por ejemplo, las grandes áreas metropolitanas adoptan cada vez más estructuras descentralizadas similares, con múltiples subcentros, producción descentralizada y empleo más centralizado. xxvi LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO ¿Ha afectado la globalización la creación de megaciudades o metrópolis? Según Yue-man Yeung (1995), uno de los desarrollos más interesantes desde la Segunda Guerra Mundial ha sido la rápida urbanización de los países en desarrollo y la con- centración de la población urbana en las grandes ciudades. Entre 1950 y 1990, el número de "ciudades millonarias" en el mundo aumentó en más del triple, de 78 a 276, y la proyección actual es que ese número alcanzará 511 para el año 2010. En 1990, el 33 por ciento de la población mundial vivía en "ciudades millonarias", y el 10 por ciento en ciudades de más de 8 millones de habitantes. Nuestras previsiones son de 26 megaciudades (ciudades de 10 millones de habitantes o más) en el mundo para el año 2015, siendo las tres mayores aglomeraciones urbanas más grandes To- kio, Bombay y Lagos (ONU 1998). En el futuro, la liberalización del comercio y la integración financiera reforzarán la importancia de las economías de las aglomeraciones urbanas, y las redes localiza- das de producción serán un elemento indispensable de la competitividad global (Gertler 1997). La producción utilizará cada vez más servicios intermediarios relacionados con la tecnología, como programas de computación, programación y servicios de ingeniería. Un ejemplo de esto es Sidney, cuya transformación en una ciudad global se tradujo en un aumento del 25 por ciento en la creación de empleos y en un viraje radical hacia los servicios financieros y comerciales entre 1971 y 1991 (Yeates 1997). Las consecuencias de la globalización en la gestión urbana algunas veces han sido dramáticas, especialmente en las ciudades con instituciones públicas frágiles y go- biernos deficientes. En algunos casos, la pobreza urbana y la desigualdad de ingresos se han visto agravadas por la atribución inadecuada de los presupuestos públicos, así como por la tecnología, que exige personal altamente calificado; igualmente, las institucio- nes públicas y las políticas existentes no siempre responden a los problemas. Mencio- nemos también la fragmentación gradual de la metrópolis y de sus instituciones. Desde un punto de vista operativo, especialmente en el caso de las megaciudades, la capacidad de resolución de los problemas de gestión urbana en las áreas urbanas es muy limitada, pues generalmente no existe una agencia metropolitana con la autori- dad para administrar varios municipios, a veces más de doce. En algunos casos, el Banco Mundial ha apoyado la creación de agencias paraguas. Por ejemplo, las Autori- dades de Desarrollo Metropolitano en Manila y Calcuta han desempeñado un papel importante en la constelación institucional de la ciudad, pero sin los poderes requeridos para resolver problemas interjurisdiccionales de forma efectiva. Más recientemente, se ha dirigido el enfoque hacia administración de sectores específicos o actividades subsectoriales a nivel metropolitano, tales como agua, transporte público, o dese- chos sólidos, donde existe una lógica para el trabajo en colaboración, y los resultados son tangibles. Los ejercicios de estrategia urbana también han sido instrumentos clave en la identificación de las necesidades y preocupaciones que comparten los interlocutores en las ciudades en las que los problemas se enfocan con visión y credibilidad. INTRODUCCIÓN xxvii Estrategia y gobernabilidad urbana Un buen gobierno y una sana gestión son prerrequisitos para que una ciudad sea competitiva y habitable. La gobernabilidad se define aquí en términos de responsabi- lidad y transparencia en el uso de fondos públicos, aunado al conocimiento y a la capacidad del gobierno local para respetar de manera responsable las demandas de sus electores. Existen varios aspectos en términos de gobernabilidad: primero, cuáles son los requerimientos de una buena gobernabilidad; segundo, de qué manera respon- der al reto de crear una visión para su ciudad; tercero, cómo obtener la participación de los interlocutores interesados en el proceso de gobierno. En lo que se refiere al primer aspecto, un prerrequisito para una buena goberna- bilidad es un contexto de relaciones intergubernamentales claro a nivel nacional, en el que incentivos y responsabilidades estén bien definidos para cada nivel de gobier- no. Tal contexto intergubernamental es hoy en día parte integrante del proceso de creación de política, especialmente porque las fuerzas de descentralización están modificando las relaciones entre ciudades, provincias y el centro. La participación de grupos comunitarios y personas de negocios también ayuda a la buena gobernabilidad pues aporta ideas nuevas, competencias y recursos, así como la colaboración de aso- ciaciones municipales, de grupos profesionales de administradores urbanos, y de aso- ciaciones nacionales o subregionales, más recientes. Los ejemplos del Municipal Development Program (MDP, Programa de Desarrollo Municipal)5 en África del Subsahara, y SACDEL, que cuenta varios capítulos en países latinoamericanos (con la participación del Banco Mundial) demuestran la importancia de las asociaciones lo- cales en el suministro y la canalización de conocimientos a sus asociados, individuos o instituciones. ¿Y la competitividad? La finalidad de la planificación estratégica local es ayudar a la ciudad a identificar las señales del mercado, y su capacidad para responder a éstas. Este tipo de enfoque incluye: (a) un análisis de lo que ocurre realmente en la economía local y en los mercados que la rodean; (b) la participación de todos los actores urbanos ­compañías privadas, trabajadores, funcionarios, financieros, grupos comunitarios, proveedores de infraestructuras, universidades e institutos de investi- gación­ en la definición de la manera en que desean que evolucione la ciudad, de las dificultades y problemas a resolver, y de cómo están preparados a contribuir a este proceso; y (c) creación de asociaciones activas que se comprometan a implementar la estrategia. 5 El MDP fue creado en 1991, y se ha vuelto cada vez más independiente en cuanto a planificación, realizaciones y financiamiento. Proporciona asistencia técnica, consultoría, capacitación y análisis de políticas, por africanos para gobiernos africanos, a petición de éstos. xxviii LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO La comprensión de la economía de la ciudad es un componente vital de la gestión urbana. Los administradores urbanos, presionados por la globalización y la descen- tralización, deben conocer las fuerzas y las debilidades de su ciudad, así como los peligros de los sectores en decadencia y las oportunidades que representan los secto- res en expansión. Deben estar conscientes de los impactos de la integración interna- cional (Mercosur, por ejemplo), y deben saber cómo obtener y utilizar la informa- ción. Las ciudades evolucionan velozmente, y sus administradores deben poder identificar algunos prototipos, como el de ciudad que se está "des-industrializando", y la ciudad "de servicios". Este último término se refiere a las ciudades que han perdido su sector manufacturero pero han ganado un sector de turismo, información, salud, educación avanzada y nuevos bienes exportables. La productividad de las ciudades proviene de economías de escala urbana y de la aglomeración, así como de riquezas naturales, como la proximidad a recursos mine- rales, universidades, corredores comerciales, y raíces históricas o culturales. Las ciu- dades intensifican su productividad, o competitividad, mediante el desarrollo de polí- ticas y marcos de trabajo institucionales que refuerzan estos atributos y previenen los efectos económicos negativos causados por la aglomeración. Por lo tanto, necesitan disponer de mercados e infraestructuras eficientes, así como un ambiente positivo y sin sorpresas para los negocios. Frente a la economía competitiva global y nacional, los gobiernos locales tratan de ser cada vez más proactivos para aumentar su creci- miento. Las estrategias de desarrollo económico local que consisten en tratar de sedu- cir a las industrias con exenciones fiscales y otros incentivos, usualmente resultan en el debilitamiento de las finanzas de la ciudad, sin inversión neta privada; en el mejor de los casos, incitan la transferencia de compañías de otra región. Estudios sobre decisiones industriales de localización muestran que las compañías están más intere- sadas por los elementos que afectan a los trabajadores y los costos de transporte, así como por la estructura fiscal en general, que por los incentivos fiscales que puedan ofrecerles las autoridades locales (Bradbury, Kodrzycki, y Tannenwald 1997). ¿Cómo reunir a los interlocutores interesados y propiciar su energía y entusias- mo? Al apoyar las Estrategias de Desarrollo Municipal (City Development Strategies, CDS) ­parte de su propia estrategia urbana como ya se ha visto­ el Banco recalca la inmensa importancia de la participación de la gente en las políticas y los cambios urbanos, y en este sentido a menudo ha actuado como facilitador. Las CDS conforman uno de los elementos de trabajo principales de la estrategia urbana del Banco Mun- dial, y la base de la recién formada Alianza de Ciudades (Cities Alliance). El enfoque de la CDS es formar grupos de actores locales e instituciones asociadas de desarrollo, locales e internacionales, con el objetivo de desarrollar conjuntamente una estrategia para una cierta ciudad o área urbana, estrategia que refleje la comprensión, por parte del grupo, de la estructura socioeconómica de la ciudad, sus dificultades y perspecti- vas (la evaluación analítica), así como una visión compartida de los objetivos, las INTRODUCCIÓN xxix prioridades y los requerimientos (el plan de acción estratégico). La CDS es tanto un proceso como un producto, en el que los participantes identifican las maneras posi- bles para crear las condiciones de sustentabilidad de la ciudad en cuatro dimensiones: habitabilidad, competitividad, buena administración y gobernabilidad, y financiabi- lidad. El proceso de la CDS) es definido por las propias ciudades, por lo cual cada proceso es único. Las estrategias reflejan las prioridades como las perciben las partes interesadas, como la apremiante preocupación por el desempleo (por ejemplo, en Cali), la pobreza y la criminalidad, el deterioro ambiental, y otros. En más de 40 ciudades alrededor del mundo se están preparando CDS, y las más avanzadas son probablemen- te las que se desarrollan en Coimbatore en India, Kampala en Uganda, Cali en Co- lombia, siete ciudades en Filipinas, Sofía en Bulgaria, y Johannesburgo en Sudáfrica. Gestión financiera urbana y municipal Para aprovechar los beneficios de aglomeración, es necesario que las ciudades ofrez- can un entorno atractivo para hacer negocios, y para vivir. Para ello, necesitan invertir en infraestructura y proporcionar los servicios básicos necesarios para el crecimiento económico. La presión por la inversión se concentra particularmente en el período de transición urbana de un país ­o sea los años de rápido crecimiento de la población urbana­. Se estima que los residentes urbanos aumentarán en 2,4 billones en los próxi- mos 30 años. Esto requerirá de una mayor inversión en vivienda, agua y saneamiento, transporte, energía, y telecomunicaciones. Solamente Asia necesitará invertir 280 bi- llones de dólares anualmente durante los próximos 30 años (Brockman y Williams 1998). El sector privado puede financiar una parte significativa de la infraestructura, específicamente vivienda, agua, y telecomunicaciones. No obstante, seguirá siendo necesaria una infraestructura financiada por el sector público. En el caso de las calles, la recuperación de los costos es difícil; en el caso de la infraestructura social, es indeseable. En muchos países en desarrollo, los gobiernos centrales tradicionalmente han movilizado los recursos necesarios para el financiamiento público a través de los impuestos locales, la deuda externa, o la ayuda de instituciones donadoras; con la tendencia hacia la descentralización, los gobiernos desempeñan un papel más impor- tante en el financiamiento de las inversiones. Los gobiernos locales pueden financiar nuevas responsabilidades de distintas ma- neras, específicamente mediante gravámenes sobre el desarrollo, cargos por conexión e ingresos por impuestos locales (los impuestos sobre la propiedad y los negocios son la más importante fuente de ingresos locales de los clientes del Banco Mundial). Sin embargo, en todos los casos, las posibilidades de ingreso de los gobiernos locales son considerablemente inferiores a sus necesidades de desembolsos, ocasionando una brecha financiera significativa. En 1989, el 62 por ciento del gasto local en 18 países xxx LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO desarrollados se financió con el ingreso local; en 18 países en desarrollo, la propor- ción no llegaba a la mitad. Para colmar esta brecha son necesarias transferencias por parte de niveles más altos de gobierno. Además, los gobiernos locales pueden acudir al financiamiento de la deuda, especialmente cuando se utiliza para financiar inver- siones a largo plazo tales como carreteras, escuelas, oleoductos, etc.6. Aunque las ciudades tienen una buena idea del financiamiento que necesitan, las fuentes de ingreso dependen a menudo de otros niveles de gobierno. La cuestión de la gestión del financiamiento se refiere no sólo al proceso y la atribución del presupues- to (que en principio debería hacerse de manera prudente, siguiendo reglas bien defini- das y procesos participativos), sino también al tipo de relaciones con las altas esferas de gobierno, principalmente el gobierno central. Por lo tanto, para comprender la gestión financiera es necesario poder tener una buena percepción de los vínculos que existen entre los distintos niveles de gobierno, la repartición de responsabilidades entre esos niveles, y la relación entre esas responsabilidades y las autoridades fiscales para percibir impuestos. Es necesario que exista un ambiente de confianza y de comunica- ción para poder abordar las alternativas que se ofrecen al gobierno local. Hoy en día se considera que, para tener un sistema financiero sano y una buena gestión urbana en general, deben establecerse vínculos entre los servicios prestados por la ciudad (directa o indirectamente) y los servicios que cubren los usuarios y beneficiarios, ya sea directa- mente por medio de pagos y tarifas, o indirectamente a través de los impuestos. Uno de los objetivos principales del programa de desarrollo urbano del Banco Mundial es procurar a los gobiernos locales y nacionales la asistencia técnica y los servicios de consultoría en lo que se refiere a los fundamentos de un sistema financie- ro subnacional sano. Estos elementos, relacionados entre sí, incluyen una atribución de funciones intergubernamentales, así como: (a) administración del gasto (capital y presupuestos periódicos, así como prácticas de selección de inversiones), incluyendo decisiones para transferir actividades e inversiones fuera de los departamentos del gobierno local con el fin de separar empresas tales como las de servicios públicos o compañías de proyectos, y/o aumentar la participación de la comunidad en la elabora- ción y ejecución de los presupuestos municipales (ver lectura acerca enfoque participativo en el caso de Porto Alegre); (b) movilización de los ingresos y recupera- ción de los costos (tarifas apropiadas para los servicios públicos, precios y cargos adecuados para fomentar la eficiencia económica, impuestos sobre la propiedad y otros, enfoques basados en la demanda o en la disponibilidad a pagar) ­dependiendo también de las decisiones en cuanto a qué actividades deberían ser financiadas por el sector privado­; (c) transferencias intergubernamentales seguras y consistentes con 6 La utilización de instrumentos de deuda por parte de los gobiernos locales debe tratarse con precaución, pues los préstamos imprudentes pueden provocar indisciplina fiscal y desbalances macroeconómicos (Freire, Huertas y Darche 1998). INTRODUCCIÓN xxxi los incentivos un "presupuesto sin compromisos"; (d) administración financiera, in- cluyendo procedimientos generalmente aceptados de contabilidad, auditoría, divul- gación, administración de activos y liquidez, procura, y procedimientos de pago; y (e) acceso al crédito, basado en un contexto legal y reglamentario que permita a las municipalidades la quiebra, la ayuda de instituciones colaterales y la utilización de mecanismos prudentes para fomentar el crédito, tales como la custodia de ingresos y la interceptación de transferencias fiscales. Las estrategias financieras podrían incluir la elección entre crédito bancario y bonos (obligaciones generales o bonos de ingre- so) para distintos fines (Freire, Huertas, y Darche 1998). Para introducir estas prácticas, las operaciones del Banco han prestado asistencia a instituciones especializadas en finanzas municipales (frecuentemente llamadas fon- dos de desarrollo municipal Municipal Development Funds, MDF) en países donde el mercado para el crédito municipal virtualmente no existe. En Brasil, el Banco finan- ció un programa sustentable de desarrollo municipal en cinco estados, cubriendo más de 700 municipalidades. Aun cuando algunos MDF han tenido características ambi- guas y los préstamos hayan sido politizados, muchos de ellos han fomentado sistemas eficientes de préstamos municipales, y han ayudado a sus clientes a adoptar la gestión financiera adecuada para maximizar el crédito, y por lo tanto contribuido a establecer una demanda local efectiva para un mercado de crédito formal. El objetivo principal de muchas ciudades es obtener el reconocimiento suficiente para conseguir crédito por parte de los bancos y los mercados de capital. Ahmedabad, por ejemplo, logró en pocos años incrementar sus resultados financieros, se convirtió en la primera ciudad de India en ser calificada por una agencia nacional, y consiguió obtener un bono de inversión. Pero para todas las ciudades, la solidez financiera es un objetivo en sí, tal como se refleja en el respeto a los "presupuestos sin compromisos", así como en los esfuerzos por movilizar y utilizar de manera juiciosa sus recursos financieros, aún escasos. Implicación del sector privado en el suministro de servicios públicos A medida que las ciudades se muestran más prudentes en la prestación de servicios, adoptan cada vez más la estrategia de otorgar al sector privado contratos para el sumi- nistro de ciertos servicios. El modelo de gestión urbana dependiente del sector priva- do no siempre ha dado resultados satisfactorios, solicitándose al estado retirarse del papel de proveedor para asumir las funciones de regulador, mientras que el sector privado produce y entrega los servicios. Sin embargo, la historia nos indica que la prestación de servicios por parte del sector privado no siempre resulta suficiente. A fines del siglo XIX y principios del siglo XX, en Inglaterra y en los Estados Unidos, el gas, el agua, la canalización, los tranvías y la electricidad eran servicios proporciona- dos por el sector privado principalmente. Hacia 1890, 57 por ciento de los servicios xxxii LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO hidráulicos en los Estados Unidos eran propiedad de compañías privadas. Los servi- cios se prestaban por medio de contratos de franquicia a largo plazo entre los munici- pios y las firmas privadas, principalmente por razones financieras puesto que las ciu- dades no disponían de capital y las subvenciones nacionales eran limitadas (Tynan y Cowen 1998). No obstante, con el correr del tiempo, aumentó la insatisfacción con los proveedores privados. Las quejas se referían principalmente a la falta de cobertura, precios eleva- dos, calidad deficiente, y corrupción política. En el caso del agua, un volumen cada vez mayor de aguas usadas comenzó a contaminar las fuentes locales, y las compañías privadas se mostraban reacias a invertir en fuentes más distantes. Asimismo, surgieron desacuerdos con los municipios acerca del suministro de agua para los servicios de protección de incendios, pues la tecnología de éstos había evolucionado y requería de mayor presión de agua. Los contratos eran difíciles de controlar, y los tribunales no siempre estaban en condiciones de legislar dada la complejidad de los problemas de regulación que surgían de las disputas sobre estas cuestiones (Shugart 1998). Hoy en día se reconoce que el suministro privado de servicios públicos desempe- ña un papel importante en la administración urbana y que puede conducir a elevados niveles de eficiencia y satisfacción al consumidor. Sin embargo, esto debe evitarse en el caso de bienes públicos simples, monopolios naturales, y debilitamiento del merca- do. En todos los casos es necesario que las agencias públicas regulen de forma efec- tiva a los proveedores privados. La experiencia de suministro privado en Francia es instructivo en este aspecto; el sistema descentralizado público-privado de concesio- nes municipales que se ha desarrollado en los últimos cien años ha demostrado ser muy positivo, pero la experiencia francesa muestra también que dicho sistema no siempre es fácil de implementar y requiere de un buen mecanismo de seguuimiento (Shugart 1998)7. El Capítulo 5 contiene una relación interesante de los beneficios y problemas po- sibles asociados a la privatización de algunos servicios o la utilización del sector privado para el suministro de esos servicios. Las conclusiones son claras: el sector privado funciona mejor, siempre que exista competencia, voluntad política, capaci- dad técnica y responsabilidad. Un programa de cooperación de donaciones estableci- do gracias a una iniciativa de la Cooperativa de Desarrollo Suiza (Swiss Development Cooperation, SDC), el Programa de Desarrollo Urbano (Urban Management Program, UMP), y el Banco Mundial, estudia las maneras de mejorar las asociaciones público- privadas, desarrollando guías para la preparación de contratos y documentos de 7 Asociaciones de gobiernos locales han creado una agencia consultora para ayudarlos en la negociación de con- tratos y diseño reglamentario. Igualmente, se han aprobado algunas leyes que obligan a los concesionarios a hacer pública su contabilidad. Esto ha mejorado sustancialmente la situación y ha conducido al restablecimiento de la confianza en las concesiones de agua (Les Echos, 25 de marzo de 1999). INTRODUCCIÓN xxxiii licitaciones, y analiza el papel que desempeñan los grupos informales del sector pri- vado. Sucede con frecuencia que el Banco Mundial revalúa su asesoría a clientes que están considerando realizar arreglos particulares con el sector privado, con el fin de mejorar la eficiencia o la situación financiera de ciertos sectores. Un área de constan- te demanda es el desarrollo de una capacidad reglamentaria firme e independiente que pueda garantizar los contratos y supervisar las condiciones financieras acorda- das. Muchos contratos han fallado, o han tenido que volver a negociarse debido a la deficiente preparación de la entidad pública (algunas veces la ciudad), que no ha reconocido la necesidad del respeto mutuo, o las condiciones necesarias para un re- sultado positivo. Mercados de suelo e inmobiliario La administración del suelo es una función fundamental de los gobiernos municipa- les, y una de las que tienen mayor impacto en el crecimiento y la eficiencia de la ciudad. La capacidad de las compañías y los hogares de tomar decisiones eficientes de localización en las ciudades tiene implicaciones importantes en el crecimiento económico urbano. Los gobiernos urbanos regulan de varias maneras la operación de los mercados de suelo. La forma más usual es por medio de la zonificación, que suele atribuir los usos posibles del suelo ­residencial, menudeo, comercial, industrial mix- to­ en las distintas partes de la ciudad. Este sistema puede también determinar la intensidad del uso por medio de límites, máximo o mínimo, en los lotes, la superficie, o ratios de superficie por lote. La calidad de las políticas de suelo y bienes raíces afecta de manera importante (y algunas veces perjudicial) los negocios y el bienestar de las familias. De hecho, la mayoría de los mercados de suelo urbano están constreñidos por regulaciones innece- sarias, zonificación estricta y control de rentas, y carecen de sistemas adecuados para el otorgamiento de títulos y registro de propiedades. En Perú el proceso de adjudica- ción de tierras estatales toma más de tres años; en Malasia cerca de la mitad de cual- quier parcela permanece utilizable para la construcción después de finalizado el pro- ceso de aprobaciones. Además, la legislación que limita el nuevo desarrollo, la venta, o incrementos de renta de suelo, produce retrasos y ocasiona el racionamiento de la tierra así como excelentes oportunidades para la corrupción. Los retrasos en el registro de suelo y los derechos de propiedad confusos desalien- tan la inversión privada en suelo y vivienda, e impiden las operaciones colaterales de financiamiento hipotecario. Los reglamentos inapropiados para la construcción de edificios y la densidad de los asentamientos, a menudo adoptados de otros países más desarrollados, vuelven ilegales la vivienda y las infraestructuras que hubieran podido adquirir los pobres. Además, los gobiernos no siempre están en condiciones de prote- xxxiv LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO ger ciertos derechos mínimos de construcción en una situación de crecimiento urbano rápido, lo que provoca el aumento de los costos de instalación posterior de redes de infraestructuras. Los gobiernos también influyen en la localización de la actividad económica por medio de controles del suelo público y el mejoramiento de los sistemas de transporte. La mitad del suelo urbano se encuentra en el dominio público ­para carreteras, auto- pistas, aceras, parques, edificios y servicios públicos. La manera como esa porción pública de terrenos urbanos sea utilizada determinará la configuración espacial de la ciudad ­localización de las empresas, nivel de congestión de la ciudad, y densidad de los vecindarios­ y cómo se desarrollará la ciudad. Las ciudades se expanden por medio de adiciones progresivas de corredores de transporte y anillos de carreteras, permitiendo a las actividades económicas extenderse más o menos progresivamente en círculos concéntricos. De no expandirse adecuadamente los servicios, se retrasa la necesaria operación de desconcentración y suburbanización de las personas y las in- dustrias, dando como resultado ciudades centrales excesivamente densas con condi- ciones de vida deficientes y costos no competitivos de suelo y salarios. Desde una perspectiva urbana, terrenos, vivienda e infraestructura están íntima- mente ligados. Para los habitantes pobres en ciudades alrededor del mundo, el acceso legal a terrenos y viviendas que estén a su alcance ha sido muy difícil en las últimas décadas y está empeorando, aumentando así el porcentaje de población que vive en los llamados slums, o barrios pobres, que ocupan de manera ilegal; se estima que el 44 por ciento de la población de Caracas vive en asentamientos informales, y 35 por ciento en la Ciudad de Guatemala, 60 por ciento en la Ciudad de México, y 40 por ciento en Lima (Gilbert 1996). De los dirigentes urbanos que asistieron al Congreso de Ciudades Competitivas en mayo de 1999, aproximadamente 50 por ciento consi- dera la vivienda y la tenencia de suelo como los retos más importantes de las ciudades en la actualidad, y el 68 por ciento los considera como los más importantes retos urbanos para la próxima década (Urban Age 1999, p. 28). Dichas opiniones confir- man la urgencia de una mejor administración de las demandas de terrenos, ya sea para vivienda, industrias, sistemas de transporte, recolección de desechos, agricultura, ac- tividades recreativas o áreas verdes. El impacto de este problema sobre la pobreza amplifica las preocupaciones de los creadores de políticas. A pesar de que los asentamientos informales representan para muchas personas la única oportunidad de tener algún tipo de morada, los problemas ambientales en los barrios pobres, o slums, son graves: específicamente, escaso acce- so a agua potable, sistemas de drenaje y alcantarillado deficientes (si existen), reco- lección de desechos sólidos insuficiente, opciones de transporte muy limitadas, y sobrepoblación, entre otros. La proliferación de barrios pobres urbanos se debe en parte a sistemas legales, reglamentarios, e institucionales obsoletos. INTRODUCCIÓN xxxv Pobreza urbana La pobreza es probablemente el desafío más complejo y desalentador para cualquier administrador urbano. Sabemos cómo las ciudades han atraído inmigrantes de áreas rurales en dificultades, y cómo los azares de los ciclos económicos han provocado trastornos en los ingresos y la proliferación de asentamientos informales; y sabemos cómo estos asentamientos degeneran en barrios pobres como resultado de años de rápida urbanización combinado con un sistema deficiente de vivienda y mercado de suelo, y la incapacidad del sector público para mantener las inversiones necesarias para los servicios básicos de saneamiento y salubridad. Los residentes se encuentran en un círculo vicioso, a menudo sin salida, sin educación, atención médica, y oportu- nidades de generación de ingresos. Es evidente que la pobreza y la desigualdad conducen a tasas de criminalidad y violencia, donde tanto delincuentes como víctimas pertenecen predominantemente a grupos sociales menos favorecidos. Los habitantes urbanos de los distritos pobres de las áreas metropolitanas son particularmente vulnerables (Bourguignon 1998). De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), el costo global anual en cuidados médicos y pérdida de productividad por lesiones producto de la violencia alcanza $500 billones (Zaidi 1998). Según las regiones, se estima que los costos so- ciales causados por la criminalidad y la violencia van de aproximadamente el 2 por ciento del PIB en Asia a una tasa muy elevada de 7.5 por ciento del PIB en Latinoamérica (Bourguignon 1998)8. Mientras que la pobreza debería tratarse como un asunto nacional, como la mayo- ría de los programas redistributivos (por lo menos en el ámbito fiscal), las políticas locales y las instituciones pueden ejercer una influencia en la calidad de vida y salud de los habitantes urbanos pobres. En particular, los esquemas de trabajo público im- pulsados por la comunidad ­generalmente financiados a nivel nacional pero diseña- dos localmente­ han aparecido como oportunidades para los pobres, incrementando su potencial de ganar ingresos. Cuando presentan una garantía pública de empleo con salarios inferiores al mercado, este tipo de sistema permite una selección de candida- tos, eliminando a aquellos que no están en situación de necesidad, y por lo tanto igualando las oportunidades entre los hogares; asimismo, pueden crear infraestructuras y valores para las comunidades, especialmente cuando estas últimas identifican y determinan ellas mismas las obras públicas. A nivel institucional el instrumento operativo principal para tratar la pobreza ha sido el proyecto de desarrollo integrado para los vecindarios de bajos recursos, típicamente 8 Una estimación reciente para Sudáfrica atribuyó los costos de criminalidad y violencia a por lo menos, el 6 por ciento del PIB del país (Business Times, 14 febrero 1999). xxxvi LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO llamado mejoramiento de barrios, para el cual el Banco Mundial comenzó a prestar so- porte a mediados de los años 70. Es una manera de abastecer asentamientos urbanos o periurbanos con mejoras en los servicios de agua, saneamiento, transporte (paso de peatones o vías de acceso), alumbrado, drenaje, recolección de desechos sólidos, ins- talaciones de servicio social comunitario, y una mayor seguridad de tenencia. Después de algunas modificaciones a la configuración de estos proyectos con el tiempo (como ya hemos visto), existe hoy en día gran demanda para la asistencia del Banco en proyectos de mejoramiento urbano, así como de vivienda y de reforma de mercados y/o políticas, para ayudar a los gobiernos a mejorar el acceso a los merca- dos de suelo urbano. Ya se están llevando a cabo programas importantes en Brasil y Venezuela. Además, en Ciudad de Guatemala, el Banco trabajó con socios locales para el desembolso de un préstamo significativo para viviendas, otorgamiento de títulos sobre terrenos, construcción y pavimentación de calles, drenaje, alumbrado público y manejo de desechos sólidos. El aspecto innovador de estos proyectos más recientes es que fueron iniciados por la comunidad y no por el gobierno, y muchos de ellos involucran al sector privado, con fines lucrativos. Para comprender la pobreza urbana hace falta definir y medir el concepto de ma- nera apropiada, principalmente para facilitar el diagnóstico de la cuestión y el segui- miento de las acciones y políticas adoptadas para aliviar el problema. El Capítulo 7 presenta una serie de estudios de pobreza, mediciones de pobreza absoluta y relativa, y perfiles de pobreza urbana; instrumentos importantes que permiten a los adminis- tradores urbanos y a los creadores de políticas evaluar el grado y gravedad de la pobreza de sus residentes de escasos recursos y efectuar el seguimiento de los resul- tados de las políticas establecidas o por establecer. Se hace mención en dicho capítulo de soluciones creativas encontradas con la participación de la comunidad, como ex- periencias positivas que merecen aplicarse en todo el mundo urbano. El medio ambiente urbano Una buena gestión urbana, además de reducir la pobreza, incluye la creación de un entorno urbano sano, minimizando la criminalidad y los riesgos de violencia y esta- bleciendo un sistema de protección civil, además de facilitar un mejor acceso a las instalaciones urbanas (Evans 1998; Kessides 1998). Los problemas ambientales de las áreas urbanas (la agenda "marrón") incluyen contaminación del aire por los vehí- culos, uso de energía por los hogares y las plantas eléctricas e industriales; contami- nación del suelo y el agua por desechos sólidos y desechos sin tratar; congestión del tráfico, accidentes, y ruido. Estos problemas tienen impactos negativos más directos e inmediatos sobre la salud y seguridad humanas ­especialmente para la gente pobre­ INTRODUCCIÓN xxxvii así como sobre la productividad de las empresas, que aquellos problemas tratados en la agenda ambiental "verde"9. Además de eliminar las amenazas a la salud pública en los barrios, el mejoramien- to de la habitabilidad de un área urbana más extensa requiere proteger el suelo, el aire, y el agua en toda la ciudad y en todas las jurisdicciones. Normalmente, debería darse prioridad absoluta a los peligros ambientales inmediatos a la salud humana, princi- palmente los niveles de emisión de plomo y finas partículas provenientes de vehícu- los y las calles, suministro inadecuado de agua y saneamiento, y deficiente ventila- ción en áreas urbanas residenciales sobrepobladas. La contaminación del aire, factor externo negativo favorecido por el crecimiento económico, tiene repercusiones im- portantes en las oportunidades de vida y la salud de los niños, así como de los adultos. Los más afectados son aquellos que ya padecen malnutrición y enfermedades infec- ciosas que reducen su resistencia a los contaminantes químicos. Para la mayoría de los niños en las grandes ciudades de países en desarrollo, respirar el aire es tan dañino como fumar dos paquetes de cigarrillos al día. Por ejemplo, en Delhi la incidencia de asma bronquial en edades entre 5 y 16 años es de 10 a 12 por ciento, y la contaminación del aire es una de las principales causas (Chhabra, Gupta, and Chhabra 1998). Un estu- dio sobre la contaminación por plomo realizado en Bangkok en el año de 1990, estimó que entre 30.000 y 70.000 niños corrían el riesgo de perder cuatro o más puntos de IQ debido a los elevados niveles de plomo, y muchos más corrían el riesgo de reducciones menores de la inteligencia (WRI 1996, p. 24.). China, otro ejemplo flagrante de ries- gos potenciales a la salud, incluye nueve de las diez ciudades del mundo con la peor calidad de aire, medida por la cantidad total de partículas suspendidas. Los riesgos de seguridad debido a accidentes de tránsito y pérdidas por potencia- les desastres industriales o climáticos requieren de medidas de prevención o paliati- vos. Por su parte, el acervo cultural de las ciudades, como las zonas históricas, se están deteriorando rápidamente como resultado de la contaminación o presión de la población, y las invasiones están destruyendo parques y espacios abiertos. Se reconoce cada vez más que las intervenciones individuales son muy efectivas cuando se encuentran en el contexto de una política ambiental consistente. Este tipo de enfoque requiere metodologías y herramientas (como un estudio comparativo de riesgo) para una mejor comprensión de los vínculos entre desarrollo económico, uso de suelo, impactos ambientales y efectos y mecanismos sociales para crear consensos e integrar las prioridades ambientales a las políticas y acciones dentro de los sectores y subsectores (agua, saneamiento, transporte, industria, desechos sólidos, etc.). Tradicionalmente, los lineamientos principales de asistencia ambiental rara vez han atacado los problemas ambientales urbanos de una manera completa. Hoy en día 9 Varios estudios revelan que la calidad del ambiente urbano está mayormente asociado a la morbosidad que al ingreso per se (Harriss 1989). xxxviii LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO se reconoce que la agenda ambiental debe verse como un problema central de la gestión urbana. Esto implica la necesidad de trabajar cada vez más con el nivel guber- namental más adecuado ­cada vez más, la capacitación y la asistencia técnica deben centrarse en los niveles más bajos del gobierno­ y encontrar mecanismos para apro- vechar iniciativas y capitales privados para efectuar mejoras ambientales duraderas. Además, la asistencia de emergencia en caso de desastres urbanos necesita ser inte- grada y proactiva por medio de medidas de prevención y reducción de desastres. Transporte urbano y desarrollo metropolitano El transporte urbano y su administración desempeñan papeles clave en el desarrollo económico y social de una ciudad y sus ciudadanos. Los sistemas de transporte son vitales para cualquier ciudad, particularmente en partes del mundo donde el transporte cuenta con el 40 por ciento del gasto del sector público (Leinbach 1995). El transporte constituye un problema para el administrador local debido a que la evolución de la población y el desarrollo económico traen consigo importantes presiones ­aumento de la demanda de transporte, congestión, contaminación del aire, y escasez de recursos o habilidades técnicas para tratar estos problemas (Kitano 1998). El transporte es un pro- blema clave desde el punto de vista de la reducción de la pobreza: los urbanos carecen a menudo de transporte público adecuado, por lo que la integración del transporte al conjunto de preocupaciones de gestión urbana es prioritaria. Las lecturas del Capítulo 9 abordan principalmente la capacidad de las políticas de transporte para mejorar y volver más accesible el transporte, ajustándose a las evoluciones de los patrones globales y estando a la escucha de los consumidores, y a la rápida motorización, la cual ha con- ducido a la congestión del tránsito10 y a una considerable contaminación del aire. Las políticas de transporte deben ser financieramente, socialmente y ambientalmente sustentables. La sustentabilidad financiera es crucial para el funcionamiento de un sistema de transporte y para que un gobierno local pueda administrarlo. Esto implica por una parte, manejar el sistema al costo más bajo posible, generalmente solicitando la participación del sector privado, junto con una regulación apropiada, y mecanis- mos de licitaciones y concesiones; y, por otra parte, trasladar los costos a los usuarios o beneficiarios. Además, para que los pobres puedan utilizar el sistema a precios abordables, deberían establecerse sistemas de subsidios transparentes financiados por las autoridades. La sustentabilidad social significa la inclusión de los pobres, frecuentemente carentes de servicios, particularmente las mujeres, dentro del panorama de la admi- nistración urbana, por medio de un sistema más accesible y más abordable. Los siste- 10 Estimaciones en Bangkok indican una pérdida diaria de aproximadamente $4 millones como resultado de la congestión del tráfico; en los Estados Unidos se pierden $43 millones cada año. INTRODUCCIÓN xxxix mas de transporte necesitan mejorar el acceso físico a los puestos de trabajo y propor- cionar movilidad a todas las personas. En Latinoamérica la población de bajos recur- sos vive fuera del centro, donde se encuentran los empleos; es necesario reducir los obstáculos al sector informal, en lugar de mantener a éste fuera del sistema11. Para que el sistema sea asequible son necesarias subvenciones directas a los viajeros po- bres. Además, la planificación del suelo y del transporte deben efectuarse de manera a evitar que sean ignoradas las necesidades de la gente pobre. La participación comu- nitaria es indispensable para que el público pueda decidir por sí mismo qué tipo y qué nivel de servicios desea. La sustentabilidad ambiental, por encima de todo, debe incluir iniciativas para la seguridad de carreteras, así como disminuir los niveles de contaminación del aire mediante la reducción eficaz de las partículas y el uso de otras alternativas de com- bustible y gasolinas más limpias. En las ciudades latinoamericanas, la contaminación provocada por los medios de transporte cuenta con el 70 por ciento de toda la conta- minación del aire. Los proyectos de transporte urbano apoyados por el Banco en Brasil consisten en ayudar a los gobiernos locales a diseñar e implementar estrategias integradas de transporte urbano, uso de suelo y calidad del aire, a fomentar la integra- ción modal, a mejorar la planeación de la inversión, y a desarrollar programas de rehabilitación de ferrocarriles y concesiones. La experiencia internacional muestra tres factores clave para cualquier sistema de transporte: (a) una red de infraestructura básica bien diseñada ­la escasez de carrete- ras y conexiones conduce a la congestión y a una demanda excesiva en algunas partes del sistema; (b) una administración adecuada del sistema de tráfico­ mejoras de bajo costo tales como sistemas computarizados de señales, restricciones de viraje, y pasos de peatones pueden aligerar significativamente el flujo de tráfico; (c) transporte pú- blico y autobuses ­los papeles del sector público y privado­ con prioridad a los auto- buses, líneas reservadas para los autobuses y servicios integrados. Y, a medida que el tráfico aumenta, pueden integrarse otras alternativas: tren, metro, modos integrados de transportación, y planificación de transporte integrado. Mientras que en Bangkok la carencia de una administración de transporte es el problema principal, parece que en París, Tokio y São Paulo, ciudades donde el sistema funciona bien, tres elementos críticos están presentes: red de trenes bien desarrollada, administración efectiva del tráfico, y servicios para los peatones. 11 Se ha dado prioridad al reordenamiento físico de barrios urbanos pobres densamente poblados en un proyecto de mejoramiento que el Banco está financiando en Venezuela. El acceso está actualmente tan limitado que el habi- tante de barrio promedio debe caminar alrededor de ocho minutos para llegar a una calle accesible. Luego toma 20 minutos alcanzar un sistema de transporte del sector formal ­ subterráneo o de superficie­. Se estima que con la introducción de mejoras en el acceso interno se reducirán los tiempos de viaje por más del 20 por ciento ­un ahorro potencial de $3-4 millones anual en costos de tiempo. xl LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Habrá que tomar en cuenta seriamente varios otros desafíos futuros. Para prevenir la congestión, habrá que considerar eventualmente modificaciones de precios ­pre- cios de combustible más elevados, impuestos en áreas congestionadas (como Singapur), así como una mejor articulación de servicios públicos y privados. Una vez más, Latinoamérica parece haber producido buenos ejemplos (Buenos aires, São Paulo, Santiago de Chile) que podrían ser utilizados en otras partes, y esperamos que esto siga siendo cierto por algún tiempo. MIRANDO HACIA ADELANTE Las mejoras apercibidas en las ciudades y partes de ciudades nos proporcionan espe- ranza y líneas de conducta para el futuro. El uso de suelo y el transporte en Curitiba, el proceso de presupuesto participativo en Porto Alegre, los programas de ingreso sustentable en Argentina, el manejo de desechos sólidos por el sector privado en Filipinas, todos son logros significativos. El reto ahora es trasladar esos logros a cada ciudad, un reto digno del siglo XXI y de ninguna manera fuera de alcance. Los ejemplos sectoriales reafirman la importancia que tiene para las ciudades el desarrollo de instituciones adecuadas que obtengan lo máximo posible del sector pri- vado y la sociedad civil. La muy estudiada experiencia de Porto Alegre (Capítulo 3) constituye un ejemplo de este tipo de arreglo12. La innovación institucional clave del proceso es el foro de presupuesto municipal donde las prioridades de los proyectos son discutidas por representantes de la comunidad, elegidos por diferentes vecinda- rios o distritos; así, la oportunidad de articular las demandas de la comunidad crea un incentivo para que los vecindarios se organicen también. La situación que hemos presentado pone de manifiesto que, pese a los logros sig- nificativos recientes, la agenda urbana está aún inconclusa y los esfuerzos que se dediquen a la habitabilidad urbana pueden tener efectos importantes en el bienestar de millones de hogares. El resto es ahora identificar las formas de alcanzar este obje- tivo de la manera más rentable y completa posible. Para ello, la capacitación y la formación de administradores urbanos son factores clave. La mayoría de los temas estudiados en los capítulos siguientes se presentan desde un punto de vista técnico, haciendo abstracción de los aspectos políticos de la econo- mía urbana. Sin embargo, la política y las ciudades están íntimamente relacionadas. Ambas tienen que ver con la interdependencia social y ambas han atravesado una revolución en el siglo XX. Las ciudades se han convertido en verdaderos centros urba- nos al final del siglo con la introducción de comodidades sociales ­agua y saneamien- to, transporte público, escuelas­ y ofrecen a sus residentes un estilo de vida inconce- 12 El presupuesto participativo también se ha puesto en práctica en varias ciudades brasileñas, así como en ciudades en México y Venezuela. Ver Coelho 1996; Campbell 1998. INTRODUCCIÓN xli bible en cualquier otro medio. Fue en las ciudades donde tuvo su mayor impacto la revolución democrática, y fue la institucionalización de la democracia la que provocó cambios profundos en la sociedad, teniendo por resultado lo que se define como el "estilo de vida urbana" (Singer 1994). El crecimiento de las ciudades facilita la demo- cracia, y ésta "urbaniza" las ciudades. En varios países, las crisis fiscales y políticas han provocado un declive significativo de los recursos en sus ciudades, por lo que ha sido imposible mantener el nivel de los servicios públicos. Los bajos niveles de servi- cios urbanos (incluyendo la seguridad personal y el bienestar) han provocado el éxo- do de los residentes de mayores recursos, dejando el polo opuesto de desempleo y pobreza en el corazón de la ciudad misma. Algunos autores argumentarán que la privatización, o la reducción del rol del Estado, está a la raíz de esta crisis; otros alegarán que la crisis urbana es el resultado del debilitamiento de los estados. Inde- pendientemente de cuáles fuerzas están en juego en distintas circunstancias, es evi- dente la importancia que revisten la participación de la comunidad, la responsabili- dad y los mecanismos adecuados de gobernabilidad para restaurar la calidad de los servicios urbanos y revitalizar la vida de nuestras ciudades. REFERENCIAS Bairoch, Paul. 1988. Cities and Economic Development. Chicago: University of Chicago Press. Bourguignon, F. 1998. "Crime as Social Cost of Poverty and Inequality: A Review Focusing on Developing Countries." World Development Report Background paper. Washington, DC: World Bank. Bradbury, Katherine L., Yolanda K. Kodrzycki, and Robert Tannenwald. 1997. "The Effects of State and Local Public Policies on Economic Development: An Overview." New England Economic Review March/April: 3-12. Brockman, Royston C., and Allen Williams. 1998. Urban Infrastructure Finance. Manila: Asian Development Bank. Campbell, Tim. 1998. 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Urban Safety and Crime Prevention. UNCHS Regional Symposium on Urban Poverty, Fukuoka, Japan, October 27-29. TEMAS METROPOLITANOS 1 Capítulo 1 TEMAS METROPOLITANOS Richard Stren INTRODUCCIÓN DEL EDITOR Como nos lo recuerdan muchos comentadores, vivimos en la era de la "globalización", en la que circulan sin cesar flujos cada vez más rápidos e intensos de capital, empleo y tecnología alrededor del mundo, creando nuevas estructuras productivas, sociales e institucionales. El sociólogo Manuel Castells describe el proceso como uno de los de gran significación histórica: Hacia el final del segundo milenio... eventos de relevancia histórica han transformado el panorama social de la vida humana. Una revolución tecnológica centrada alrededor de la tecnología de la información, está reconfigurando a pasos acelerados la base material de la sociedad. Las economías alrededor del mundo se han vuelto globalmente interdependientes... en un sistema de geometría variable... [Además] el capitalismo mis- mo ha experimentado un proceso de profunda reestructuración, caracterizado por una mayor flexibilidad en la administración; descentralización y formación de redes en las empresas, tanto internamente como en sus relaciones con otras empresas; incremento considerable del poder del capital vis-à-vis la mano de obra... [Este proceso incluye] la intervención del estado para desreglamentar los mercados de manera selectiva, y des- mantelar el estado proteccionista, con distintas intensidad y orientaciones según la natu- raleza de las fuerzas políticas e instituciones en cada sociedad; la intensificación de la competencia económica global en un contexto donde se diferencian cada vez más los emplazamientos geográficos y culturales para la acumulación de capital y la administra- ción (Castells 1996, pp. 1-2). Mientras que algunos escritores señalan, justificadamente, que la internaciona- lización económica está muy lejos de ser un fenómeno nuevo (Hirst and Thompson 1996), la rapidez y el despliegue geográfico de estas fuerzas a fines del siglo XX no tienen precedentes. Un autor bien conocido se refiere a la globalización como el "principal sistema internacional que está moldeando las políticas locales y las rela- ciones extranjeras virtualmente de cada país". El mismo autor señala también que la característica que define a este sistema es la velocidad ­"[la] velocidad del comercio, los viajes, la comunicación y la innovación" (Friedman 1999, pp. 7, 9). 2 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Aunque las ciudades han experimentado todos estos cambios de muchas maneras, no todas las transformaciones importantes que ocurren en las ciudades pueden atri- buirse directamente a la globalización. Observando las tendencias de la urbanización de los últimos 25 años, Michael Cohen comenta la íntima relación entre el desarrollo urbano y nacional, en el que las ciudades constituyen "motores de crecimiento pode- rosos, en muchos casos más poderosos que las economías nacionales". Pero, a pesar de las mejoras en los ingresos y productividad urbanos, en muchas ciudades aumen- tan la pobreza, la desigualdad, y el declive de la cohesión social y de las instituciones y políticas públicas. La expansión urbana provocada por la inversión desproporcionada en el transporte por autopistas y carreteras (como en Norteamérica) o de la falta absoluta de instalaciones urbanas en la periferia (en muchos países latinoamerica- nos) constituye un serio desafío a la productividad y la calidad de vida urbana. De un punto de vista más positivo, estamos siendo testigos del renacimiento de los procesos de participación local en muchas áreas (como en Latinoamérica), espe- cialmente cuando se aplican efectivamente las políticas de descentralización, y los retos ambientales urbanos comienzan a ser cada vez más evidentes. Observando a las grandes ciudades y sus estructuras de gobierno, Cohen señala que requieren de nue- vos marcos de trabajo institucionales capaces de manejar tanto las transformaciones internas como el impacto de las fuerzas globales, y al mismo tiempo mejorar la pro- ductividad urbana, reducir la pobreza y la desigualdad urbanas, y sustentar el equili- brio natural del ambiente urbano. Según el autor, encontrar las soluciones apropiadas para las áreas metropolitanas a los problemas de diferenciación social y fragmenta- ción espacial constituye una solución importante al reto global. Prosiguiendo el tema del gobierno metropolitano en detalle, Jordi Borja reflexiona sobre algunas de sus experiencias en Europa y Latinoamérica. Borja entiende la admi- nistración metropolitana no sólo como una estructura, sino también como "un proyec- to... el resultado de una acción, el resultado de una estrategia". Administrar grandes ciudades en las cuales muchos de los que viven fuera de la ciudad utilizan los servicios del centro de la ciudad así como sus instituciones culturales, y en las que ­por lo menos en los países en desarrollo­ la mayoría de la población vive a nivel de subsistencia, mientras que una pequeña minoría vive en la opulencia y la comodidad, requiere de un plan estratégico y de innovación política. Por una parte, esta planificación debe tener por objetivo crear centros urbanos que proporcionen abastecimiento a las grandes ex- tensiones espaciales de las metrópolis, pero por otra parte es necesario las políticas de transporte y de políticas sociales coherentes. Alguna de las cualidades de estos retos de planificación se señalan en las casillas de ejemplos de Barcelona que aparecen en el trabajo de Borja. Por ejemplo, Barcelona ha llevado a cabo un número considerable de proyectos culturales desde 1995 ­incluyendo un nuevo teatro de la ópera, el proyecto "Teatro de la Ciudad", y un plan para revitalizar los museos de la parte Gótica de la ciudad­. En asociación con el sector privado, la ciudad ha promovido el establecimien- TEMAS METROPOLITANOS 3 to de tres nuevos grandes centros de actividad comercial fuera del distrito central de negocios. Y ha establecido un nuevo Servicio de Transporte Metropolitano para coor- dinar los asuntos administrativos y de planificación para las múltiples agencias de trans- porte público dentro del área metropolitana. Por supuesto, cada ciudad es diferente y debe desarrollar su propio enfoque institucional, pero las soluciones metropolitanas "deben garantizar la coordinación, la descentralización, y la igualdad de derechos para todos los ciudadanos que viven en el mismo territorio". Estas reflexiones sobre la gobernabilidad metropolitana están seguidas por el es- tudio detallado del caso de Toronto, Canadá. Este análisis, escrito por Larry S. Bourne, trata de la experiencia de Toronto en el desarrollo de mecanismos de planificación para responder a los cambios dinámicos que se han producido en esa extensa ciudad canadiense desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. La población actual de la "Ciudad de Toronto" (una amalgama de municipalidades conformada por un nivel superior y seis inferiores) es de 2.3 millones aproximadamente, en una gran región urbana (llamada el "Área Metropolitana de Toronto" o GTA) de 4.6 millones. La his- toria de planificación en Toronto muestra fluctuaciones extremas ­en algunas oca- siones las decisiones de planificación fueron populares y aceptables, en otras fueron virtualmente ignoradas­. Sin embargo, el actor clave en todo momento fue el gobier- no provincial de Ontario, en cuya jurisdicción constitucional se encuentra la munici- palidad de Toronto (con todas sus formas y funciones), desde que Canadá se convir- tió en una nación soberana en 1867. La situación actual en la cual existe una Ciudad de Toronto para el área más antigua de la GTA, y cuatro gobiernos regionales indepen- dientes cubriendo el resto de la misma, representa una "retirada de la regulación de la planeación y el desarrollo" por parte del gobierno provincial. El nivel superior del gobierno, cuyo apoyo político proviene en gran parte de las regionales fuera del área construida de Toronto, se ha resistido a la creación de un gobierno metropolitano que cubra por completo la región urbana, dejando en su lugar una estructura débil (el Consejo de Servicios del Área Metropolitana de Toronto) con poderes limitados de coordinación. Bourne opina que dicha coordinación es importante debido a que Toronto se ha expandido, y en ella existe una diferenciación espacial, social y económica en tres ciudades distintas: la ciudad central, los viejos suburbios y los suburbios periféricos. Dadas estas diferencias emergentes, y los conflictos políticos y jurisdic- cionales que pueden surgir fácilmente, la ciudad enfrenta un serio desafío en la redistribución de los costos y beneficios del crecimiento urbano en toda la región, así como en la coordinación de los servicios y demás inversiones. Al igual que muchas conurbaciones densamente pobladas en Norteamérica y otros lugares, Toronto nece- sita algún tipo de marco de planificación más completo a nivel metropolitano, pero como en casi todos los casos, la combinación de factores históricos, políticos e insti- tucionales dificultan el desarrollo de un sistema adecuado de gobernabilidad para esta importante región urbana. 4 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO REFERENCIAS Castells, Manuel. 1996. The Rise of the Network Society. Oxford: Basil Blackwell. Friedman, Thomas L. 1999. The Lexus and the Olive Tree: Understanding Globalization. New York: Farrar, Strauss, Giroux. Hirst, Paul, and Grahame Thompson. 1996. Globalization in Question: The International Economy and the Possibilities of Governance. Cambridge: Polity Press. TEMAS METROPOLITANOS 5 EL IMPACTO DE LA ECONOMÍA GLOBAL SOBRE LAS CIUDADES Michael Cohen Dos aspectos fundamentales deben guiar nuestros esfuerzos por comprender el im- pacto de la economía global sobre las ciudades: la importancia de la globalización en la gestión urbana, y el cambio del significado de la responsabilidad local. Con el fin de evitar una discusión simplemente teórica, o aún retórica, debemos localizarnos en el tiempo real, a mediados de 1999, momento de intensas discusiones acerca de los inconvenientes y las oportunidades de la globalización. ¿Cómo afectan a las ciudades la economía global y los procesos tecnológicos? ¿Qué sabemos? ¿Qué aspectos re- quieren de mayor investigación? ¿Cuál es el significado de la responsabilidad local en este nuevo contexto? Si los factores globales están fuera del control local, ¿cómo pueden responder los gobiernos locales? Comenzaré por preguntar si las características más importantes de la experiencia de urbanización en los últimos 25 años se han visto afectadas de manera significativa por los procesos de globalización. Concentraré esta interrogación en nueve observaciones gene- rales, colocándolas dentro del creciente debate acerca del potencial de las soluciones metropolitanas a los problemas urbanos. Y concluiré proponiendo una perspectiva acti- vista sobre el significado de la responsabilidad local en una era global. REFLEXIÓN SOBRE LA EXPERIENCIA DE URBANIZACIÓN MUNDIAL Mi primera observación es que sabemos que la urbanización en los últimos 25 años ha sido un factor importante en la mejora en conjunto de los ingresos y la calidad de vida de los países en desarrollo. En la mayoría de los países, los aumentos de la productividad económica, la alfabetización, el estado de salud y la esperanza de vida, han sido el resultado de los excedentes generados por la economía urbana. Las ciuda- des son motores de crecimiento poderosos, y en muchos casos más poderosas que las economías nacionales. Mientras los líderes mundiales se han estado preocupando acerca de las crisis económicas globales a corto plazo, no debemos olvidar las leccio- nes de la historia comparativa a largo plazo: en 1960, Corea e India tenían los mismos ingresos per cápita; 40 años más tarde, no hay duda que Corea es una de las grandes economías del mundo, con enormes inversiones en capital humano, tecnología, e infraestructura, y mucho de este crecimiento ha provenido de la industria y el comer- cio urbano. India, por el contrario, ha experimentado un lento crecimiento, no ha podido deshacerse de la pobreza rural, y ha sido incapaz de desarrollar políticas urba- nas para estimular inversiones privadas eficientes. 6 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO En el mismo período, Ghana, más rica que Corea en 1957, no logró convertir sus excedentes agrícolas en inversiones en capital humano, y más importante, en capital humano urbano. Accra y Kumasi se deterioraron muchísimo, dejando al país sin infraestructura comercial para exportar sus cosechas una vez que comenzaron nueva- mente a producir en los años 80. La inversión industrial se detuvo y la infraestructura residencial se deterioró en sumo grado. En un momento, las condiciones eran tan malas que los residentes de Accra fueron abandonando la ciudad para buscar alimen- to y vivienda en el campo. El desempeño de la ciudad es importante. Efectivamente, si la inversión urbana se administra de manera inadecuada, un sistema financiero insostenible puede provocar crisis y recesiones graves, como lo demuestran la expe- riencia latinoamericana de los años 80, y la crisis Asiática de 1997-98. Sin embargo, a pesar de estos problemas, el producto interno bruto (PIB) de Río de Janeiro y São Paulo juntas es mayor que el PIB de los países andinos. Podemos concluir que la contribución productiva de la urbanización al bienestar nacional puede cambiar como consecuencia de los movimientos de la economía glo- bal, pero su papel de generadora de más de la mitad del PIB, y mucho más en algunos países, continuará y aumentará en importancia. El futuro económico de los países dependerá cada vez más de la productividad de las actividades económicas urbanas. Mi segunda observación es que a pesar del aumento de los ingresos y la producti- vidad urbana, la pobreza urbana está aumentando en la mayoría de los países. Billo- nes de personas viven con un ingreso por debajo de US$1 o $2 al día. El crecimiento demográfico ­inicialmente la migración rural-urbana, y subsecuentemente el incre- mento natural­ ha sido más rápido que el aumento de la capacidad de las institucio- nes públicas para proveer la infraestructura necesaria. El aumento demográfico y los nuevos postulantes en el mercado laboral se han combinado para crear el desempleo masivo y el subempleo en las ciudades de países en desarrollo. La globalización tiene impactos en la pobreza urbana y el desempleo. Un estudio reciente de Samuel Morley (1998) concluye que la pobreza urbana parece estar desproporcionadamente relacio- nada con los resultados macroeconómicos: cuando las tasas de crecimiento macro- económico descienden, la pobreza urbana aumenta en una proporción mayor, y su reducción es más lenta que el ritmo de recuperación económica. Así, al desestabilizar las crisis económicas globales y regionales las economías nacionales y locales, ten- drán impactos más duraderos de lo previsto. Por ejemplo, los efectos de la "crisis tequila" de 1995 todavía se siguen sintiendo en Argentina. En tercer lugar, la pobreza absoluta está acompañada por una desigualdad cada vez mayor en las ciudades, en gran parte atribuible a la atribución inadecuada de recursos, por ejemplo en la inversión pública urbana, y al acceso de los pobres a los servicios de infraestructura urbana. Estas diferencias en las condiciones de vida, su- madas a las diferencias en los niveles de educación y capacitación profesional, crean patrones cumulativos de desigualdad en el empleo, los ingresos y la movilidad social. TEMAS METROPOLITANOS 7 Estos patrones son exacerbados por la globalización de la economía mundial, en la que los beneficios financieros van a los individuos capaces de aprovechar los progre- sos tecnológicos e industriales, mientras que los individuos sin formación están con- denados a ocupar empleos de bajos salarios. Puesto que la economía global valoriza a las personas capacitadas, los patrones de desigualdad existentes empeoran. Los costos de la vida urbana determinan los niveles de bienestar así como la mo- vilidad social. Para un número creciente de pobres urbanos, la ciudad ya no promete una vida mejor para sus hijos. Los programas de educación básica para todos, en lugar de proporcionar programas de alta calidad para los pobres, en cierto modo contribuyen al problema: los jóvenes deben poseer habilidades que aumenten la cali- dad en la producción de bienes y servicios. Sin embargo, el hecho de proporcionar una educación de "calidad" se percibe como un costo prohibitivo en muchas ciuda- des. Estas oportunidades pueden convertirse en vehículos de movilidad social ascen- dente sólo en sociedades en las que existen fuertes incentivos familiares y comunita- rios, como algunas culturas asiáticas. Por lo tanto, la desigualdad puede verse agravada por programas sociales que pretenden proveer niveles de educación mínimos, o básicos, pero que en realidad limitan las oportunidades que podrían ofrecerse a ciertos estudiantes más capaces. En cuarto lugar, la necesidad económica en todas partes del mundo, ya sea en Jakarta, El Cairo o Los Ángeles, está acompañada, y empeora, por la disminución de la cohesión social: criminalidad, violencia en las calles, violencia y abuso familiar, drogas, agitación de la juventud, y el deterioro de las estructuras y valores tradiciona- les de las familias y comunidades. Los datos de criminalidad como la cifra de 25 asesinatos diarios en São Paulo sugieren una visión apocalíptica del futuro. La inse- guridad urbana ya no es noticia hoy en día, y sin embargo hace 25 años no era una preocupación importante en muchas ciudades de países en desarrollo. No hay una razón particular de por qué la economía global per se es responsable de estos patro- nes de comportamiento, aunque históricamente, la incidencia de la agitación econó- mica, social y política aumenta de manera significativa durante los períodos de ines- tabilidad, por ejemplo, en el período de 1929 a 1932, cuando el mundo experimentó muchos cambios de regímenes. Es verdad, sin embargo, que el aumento de privacio- nes económicas facilita la motivación para la violencia, criminalidad, y otras mani- festaciones sociales de presión económica, como se ha visto recientemente en Ecua- dor e Indonesia, y en los últimos años en Rusia. La polarización social, entre ricos y pobres, entre residentes de largo tiempo y los recién llegados, y entre grupos raciales y étnicos, existe no sólo en los países en desarrollo, entre malayos y chinos, por ejemplo, sino también en Nueva York entre afroamericanos y coreanos. Las crecientes diferencias y competencias, reflejadas en la ubicación residencial, la movilidad social, y la calidad de vida, tienden a aumentar la segregación, evidente en la calidad de las escuelas, las concentraciones de niños 8 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO pobres, la criminalidad, el desempleo, y fundamentalmente en los patrones diferentes de uso de suelo. Un estudio reciente de 100 ciudades de los Estados Unidos (Galster 1998) provee algunos de los primeros análisis econométricos rigurosos de este proceso. Este estu- dio muestra que los conflictos en los mercados laborales en ciudades específicas se reflejan en el comportamiento social individual y colectivo, tales como las tasas de criminalidad, el abandono escolar y los hogares monoparentales dirigidos por muje- res. Éstos, a su vez, intensifican el impacto inicial, afectando la estructura de oportu- nidades metropolitana, debido a que son elementos interactivos, a los que responden el trabajo, la vivienda, y los mercados hipotecarios. En consecuencia, las diferencias se profundizan con el tiempo. Un quinto aspecto de la urbanización ha sido la fragilidad relativa de las institu- ciones y políticas públicas en responder a los problemas, y el creciente reconoci- miento que los actores no-públicos en la sociedad civil deben desempeñar papeles importantes, por ejemplo en la administración de las infraestructuras o en el desarro- llo comunitario. El cambio ideológico de los años 80 hacia el sector privado y la redefinición de las funciones del Estado en muchos países no es, entre otras cosas, más que el reflejo de la fragilidad de las instituciones públicas. Esto ha sido definido por un autor como "sociedades fuertes y estados frágiles". A medida que la demanda aumenta, y los recursos y capacidades públicas se vuelven proporcionalmente más frágiles para ajustarse a estos retos, el Estado pasa de ser un proveedor de servicios confiable a uno poco confiable y, más recientemente, a un regulador débil y frecuen- temente corrupto de servicios suministrados por el sector privado. La tendencia hacia la privatización ocurrió antes de la globalización; la importancia de los actores no- públicos en la administración urbana no puede atribuirse a la globalización, sino que probablemente el hecho de compartir esta experiencia a nivel global entre los países, aceleró probablemente la privatización. Las carencias de la privatización de los servicios sin las instituciones públicas adecuadas que aseguren el acceso equitativo a dichos servicios, intensifican la dife- renciación dentro del área metropolitana. Las percepciones que suele tener el público acerca de la gran diferencia en los ingresos entre los vecindarios, barrios y quartiers en ciudades como Abidjan, Nairobi, Karachi, o Caracas, se apoyan hoy en día en datos precisos sobre la distribución de la inversión en infraestructuras, servicios so- ciales, hogares pobres violencia juvenil y otros indicadores. Las concentraciones de riqueza y pobreza reflejan la consolidación de los poderes económicos y sociales, así como su traducción en poder político. Por lo tanto, estos patrones también son espaciales. Por ejemplo, la insuficiencia de infraestructura bá- sica tal como suministro de agua, electricidad, saneamiento, transporte y vivienda, provoca costos privados considerables sobre los hogares urbanos de la periferia. Un estudio del Banco Mundial realizado en 1992 en Ciudad Juárez, una activa ciudad en TEMAS METROPOLITANOS 9 crecimiento situada en la frontera de México con Estados Unidos, demostró que las familias que vivían en la "parte pobre de la ciudad" gastaban el 29 por ciento de sus ingresos en transporte para ir a su trabajo. La localización residencial es un poderoso indicativo de predicción de la condición socioeconómica y del potencial de generar ingresos. Robert Hackenberg, en su estudio de Davao, Filipinas, a finales de los años 70, propuso una "teoría concéntrica de la distribución de ingresos urbanos" con los hogares más ricos viviendo en el centro, la diferencia entre ricos y pobres siendo la oportunidad de que otro miembro de la familia aporte un segundo sueldo para poder aprovechar las localizaciones centrales. Mi sexto punto es que instituciones públicas centralizadas frágiles también dieron cabida a una mayor descentralización de las responsabilidades de las políticas y los servicios, tanto a las unidades locales en la ciudad y a nivel intraurbano, como al sector privado. Este proceso parece fomentar una mayor democracia local en muchos países como México, Brasil y Filipinas, y en algunos casos, un incremento de la eficiencia en la prestación de los servicios urbanos. Es probablemente prematuro para la mayoría de los países en desarrollo emitir una opinión bien fundada sobre la equidad de la prestación de servicios por el sector privado. En Argentina, con un extenso programa de privatización, es evidente que se han realizado mejoras impor- tantes en el transporte urbano, telecomunicaciones, suministro de agua, y saneamien- to, y sin embargo los ciudadanos de Buenos Aires sufrieron un apagón eléctrico que duró 10 días durante el intenso calor del verano de 1998, modificando así la opinión acerca del valor y la eficacia de la administración del sector privado. Aunque se han hecho pocos estudios comparativos de la incidencia de estos cambios, es justo decir que este proceso también parece ser independiente de la globalización. El significado de la descentralización dentro de las áreas metropolitanas es por lo menos doble: se refiere, primero, a la descentralización de instituciones guberna- mentales de las localizaciones del centro hacia los vecindarios; y segundo, a un pro- ceso paralelo de descentralización de la actividad económica a la periferia de las ciudades. El primero está evidentemente sucediendo a medida que el "Ayuntamien- to" está cada vez más lejos, tanto espacial como culturalmente, de los vecindarios individuales. En su lugar existen representaciones del gobierno municipal y, en mu- chos casos, nuevas formas de administración vecinal y regional y de participación. Con las asociaciones de vecinos y la creación de distritos especializados para las escuelas, el suministro de agua y otros servicios se han creado nuevas formas de gobernabilidad urbana en las que la población está más cerca del proceso de toma de decisiones. Estos procesos institucionales también reflejan las nuevas configuraciones espa- ciales e intereses urbanos. William Morrish (1999) ha analizado, en Minneápolis, la variabilidad de intereses de los "círculos suburbanos", vecindarios cuyos intereses económicos, sociales, infraestructurales y ambientales se basan en su edad ­el mo- 10 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO mento en que fueron construidos y su posición dentro del ciclo de vida de sus inver- siones públicas y privadas­. Los suburbios del primero y segundo círculo ha experi- mentado problemas similares, pero en diferentes momentos, con el resultado de que sus relaciones con el corazón del centro, que a su vez también atraviesa ciclos varia- bles de altos y bajos, son muy diferentes. Sin embargo, al mismo tiempo, muchos estudios metropolitanos en los Estados Unidos han demostrado que la posición eco- nómica de las áreas suburbanas y centrales de la ciudad es interdependiente. Por lo tanto, estas nuevas formas espaciales son hasta ahora más complicadas y multinodales que los modelos de "distrito central de negocios / suburbio" de los años 50. Aunque el contexto de fragmentación de las áreas metropolitanas está guiado por procesos económicos y sociales, su primer indicador ha sido históricamente institucional; el proceso comienza cuando las comunidades y sus unidades de gobier- no local dejan de percibir que sus vínculos "naturales" están con el centro metropoli- tano. Las afinidades jurisdiccionales se trasladan a unidades institucionales no-cen- trales, a unidades provinciales o a unidades vecinas de diferentes tamaños. Estas tendencias institucionales reflejan realidades económicas y sociales. Este proceso fue descrito hace 10 años en Brasil como la "desmetropolización". Los ejemplos comprendían comunidades ubicadas en la periferia de Río de Janeiro , y a lo largo del corredor de transporte hacia São Paulo; ya no miraban hacia el centro de Río, sino que estaban más preocupados en cómo su nervio infraestructural sería administrado, y cómo el creciente tráfico y comercio en dirección de São Paulo afectaría la produc- ción local, los servicios municipales y los ingresos. El área metropolitana de Río estaba literalmente en situación de ruptura en la periferia. Ejemplos similares ocu- rrieron en São Paulo, donde la economía de la región alejada del Estado de São Paulo se tornó más importante que la Avenida Paulista del centro. Este proceso está bien encaminado en Buenos Aires, ahora con una población de 11.5 millones de personas, de las cuales únicamente 3 millones viven en la Capital Federal. El 75 por ciento restante vive en municipios dependientes de la Provincia de Buenos Aires, bajo el control de un Gobernador perteneciente a un partido político diferente al del Alcalde del centro de Buenos Aires. Aunque el centro mantiene el preciado patrimonio del pasado, la provincia es sin duda el lugar del futuro: sus aspiraciones, tecnología, e inversiones. Esto es similar a los patrones de Chicago, Los Ángeles, o Manila. Esta fragmentación institucional está combinada con la ubicación de los merca- dos de bienes y servicios cada vez más a menudo fuera de la ciudad, y hoy en día, en un mundo globalizado, incluso en otros países. Para algunas empresas, la localiza- ción más importante en la ciudad es el puerto o el aeropuerto. Estas modificaciones en la localización reflejan realidades económicas, y son evidentes en el extraordina- rio aumento de la ubicación de fábricas, depósitos, oficinas, e instalaciones hoteleras cerca de los nodos de transporte. La relación histórica de las ciudades con el trans- TEMAS METROPOLITANOS 11 porte acuático se han amplificado con los trenes de alta velocidad, las superautopistas y los aeropuertos. Séptimo, la descentralización, particularmente en Latinoamérica, también ha for- talecido los procesos de participación local en muchos países, y ha permitido niveles más elevados de responsabilidad y transparencia en algunas localidades. Sin embar- go, existen pocos estudios del impacto de la descentralización de las responsabilida- des públicas sobre los niveles de ingresos, calidad del servicio de infraestructuras, cohesión social, criminalidad, o calidad ambiental. No es posible por ahora sacar conclusiones sólidas del vínculo entre forma institucional y rendimiento. La gestión de la urbanización está cada vez más descentralizada, pero la tendencia no ha sido materialmente afectada por la globalización. En octavo lugar, es claro que se comprenden cada vez mejor los problemas am- bientales urbanos. Sin embargo, puesto que el sector privado está menos reglamenta- do, el sobreconsumo y la gestión deficiente son una amenaza considerable para las áreas verdes y otros recursos naturales. Este patrón insustentable se refleja en el incremento del costo marginal del agua en casi todas las ciudades del mundo. Actual- mente, Beijing importa agua de fuentes que se encuentran a 800 millas de la ciudad. Es evidente que la creciente importancia del mercado, junto con un aumento de la gestión privada de las infraestructuras, es negativa para el ambiente natural. Las em- presas privadas rara vez piensan en el interés público al momento de calcular sus beneficios y pérdidas, cuando se trata de evaluar los costos ambientales a largo plazo. En la mayoría de los casos, esto no es un resultado de la globalización, aunque los capitales extranjeros puedan ser menos sensibles al uso sustentable de recursos natu- rales disponibles localmente. Una parte importante de esta historia también incluye la administración del pano- rama físico de las ciudades. No sólo existe la problemática de los niveles absolutos de consumo de recursos naturales ­prueba de ello es la situación dramática del sumi- nistro de agua en ciudades como Beijing y Los Ángeles­ sino también quién tendrá acceso a los recursos naturales, incluyendo los espacios públicos. Los patrones de inversión residencial privada y los patrones de gestión pública de áreas verdes pue- den contribuir a incrementar la vulnerabilidad a los llamados desastres naturales. La novena característica de la experiencia de urbanización es el proceso paralelo de la concentración urbana en las megaciudades, y el acelerado crecimiento de ciuda- des y poblaciones secundarias. Aun cuando es difícil probar que la globalización aumenta la concentración de la población urbana, las fuerzas que han atraído a las poblaciones se intensifican por la globalización, la creación de empleo, y las oportu- nidades para el comercio. La atención que se prestó a las ciudades más grandes, que dominó a principios de los años 90, ha permitido estudiar el crecimiento rápido de ciudades secundarias. Esto es apropiado por muchas razones, incluyendo el hecho de que existen muchas más de estas llamadas ciudades secundarias. Países como China, 12 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Brasil, India, México, Turquía y Filipinas, tienen todos múltiples ciudades de más de un millón de habitantes. Este proceso hubiese ocurrido independientemente de la globalización. El problema del tamaño de la ciudad debe relacionarse con la capacidad institucional. Se oía hablar de la Ciudad de México y de Calcuta, pero los accidentes industriales en Guadalajara y Bhopal demostraron que problemas aún más serios podrían existir en ciudades secundarias donde las instituciones públicas tienen me- nos capacidad para manejar problemas de acelerado crecimiento. La complejidad económica y ambiental aumenta la vulnerabilidad a los diferentes tipos de riesgos, como los accidentes de salud o industriales. Pero aquí también, esta vulnerabilidad no puede atribuirse a la economía global. Si se consideran todas estas características generales de la urbanización, es evi- dente que la economía global incrementa la vulnerabilidad local a los cambios macroeconómicos ­en parte debido a la velocidad del cambio y al retraso en la res- puesta­ y esto puede reflejarse en rápidas modificaciones en las oportunidades eco- nómicas dependientes del comercio, la producción industrial y la tecnología. Estos patrones deben ser objeto de estudios más profundos para que pueda desarrollarse una teoría verdaderamente sólida, o una explicación acerca de los vínculos. No obs- tante, vale la pena identificar algunos de los indicadores de impacto y de cambio que ya han sido experimentados en los últimos años. INDICADORES DE IMPACTO Y DE CAMBIO Sabemos que la creciente interdependencia de los mercados para todo tipo de bienes y servicios dentro de la economía global, en los países, regiones, y localidades ha producido nuevos patrones de producción, consumo, demanda, y suministro. Por ejem- plo, en los últimos diez años, el 50 por ciento de los empleos en Buenos Aires han cambiado de un sector a otro. Estos cambios de patrones se reflejan en nuevos pre- cios: para el capital, empleo, tecnología, competencias, suelo, infraestructuras, y muchos otros servicios institucionales, tales como servicios profesionales y comer- ciales. Estos precios a su vez significan que la demanda local de mano de obra, por ejemplo, ya no dependerá de los mercados locales, sino de una escala de mercados internacionales. Todos estos patrones ­producción, consumo, demanda, suministro­ y sus indicadores, tales como los precios, deben analizarse a nivel local para estudiar la naturaleza de los cambios que se están produciendo. Estos cambios a corto plazo pueden ocurrir en los mercados de exportación y en la industria del turismo. Los mercados de exportación suelen ser críticos en la vida económica, como lo está descubriendo Argentina desde que el mercado brasileño para los autos producidos en Argentina se ha contraído rápidamente con la crisis financiera. Esto tiene consecuencias directas para los productores de acero, partes TEMAS METROPOLITANOS 13 automotrices, y otras industrias auxiliares, por ejemplo, en Córdoba, una ciudad de 1.5 millones de habitantes. Esto también tiene un impacto inmediato en el turismo dentro del Mercosur: Si menos turistas brasileños visitan las ciudades del Mercosur, es probable que se reduzca la demanda de instalaciones. Un impacto interesante será la disminución de los ingresos por impuestos municipales de fuentes ligadas al turis- mo, tales como las facturas de hotel, impuestos aeroportuarios, y otros cargos simila- res. Igualmente, tendrá un impacto sobre la demanda de mano de obra en la industria del turismo. Si estos cambios pueden ser relativamente rápidos, como lo demuestra el impacto de la crisis brasileña, otros impactos tienen períodos de incubación más largos y son de mayor duración. Por ejemplo, el establecimiento de parques industriales en res- puesta a mercados de países vecinos toma tiempo, pero, una vez creados, producen impactos espaciales de largo plazo. Estos tipos de cambios ocurren tanto dentro de las ciudades como dentro de las estructuras urbanas de países y regiones, dando ori- gen a lo que Saskia Sassen (1994) ha denominado "nuevas geografías limítrofes y nuevas periferias". Otro tipo de impacto está presente en los cambios físicos del uso de suelo. Por ejemplo, muchas de las inversiones extranjeras en ciudades específicas traen consigo sus propias proporciones y dimensiones, las cuales, frecuentemente, no tienen ningu- na relación con los planos, cuadrículas, planos, y códigos de uso y construcción de terrenos existentes en la ciudad. En Buenos Aires, la historiadora de arquitectura argentina Margaret Gutman ha señalado que muchos de los edificios que parecieran no "encajar" dentro de los planes del uso de terrenos o estilos arquitectónicos de un vecindario en particular son financiados con fuentes externas. Sobre esta materia merece realizarse alguna investigación comparativa como otra manifestación de la globalización. SOLUCIONES METROPOLITANAS A LOS CAMBIOS URBANOS Mi visión de las instituciones metropolitanas es esencialmente como marco de traba- jo para manejar factores externos, e impactos secundarios y terciarios, ya sean de naturaleza positiva o negativa. Históricamente, el gobierno metropolitano ha sido útil en el manejo de los nuevos impactos, por ejemplo, en la planificación del trans- porte. No obstante, como sugiere el caso de Toronto, estas formas institucionales pueden ser útiles por cierto tiempo y luego parecer menos efectivas cuando los im- pactos cambian en escala o significado. Uno de esos casos involucra el manejo de los impactos ambientales tales como la contaminación del aire o el agua, que primero se expande más allá de las fronteras municipales, luego más allá de las jurisdicciones metropolitanas para producir efectos regionales. 14 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO A respecto, los contextos metropolitanos deben evaluarse según criterios de largo plazo para la gestión urbana. Podrían utilizarse tres criterios, u objetivos de política urbana: ¿Ayudan los contextos metropolitanos a asegurar e incrementar la producti- vidad de las áreas urbanas? ¿Apoyan los contextos metropolitanos los esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad urbana? ¿Ayudan los contextos metropolitanos en el manejo más efectivo del ambiente urbano? Por supuesto, cada uno de estos criterios implica definiciones y necesita de espe- cificaciones en términos de medidas. Pero en mi opinión, las formas institucionales deben diseñarse y adoptarse en función de los objetivos de las políticas, y no al revés. Las formas institucionales no deben asumirse como "dadas" ni existir para siempre. Preferiblemente, deben considerarse en términos dinámicos, como respuestas a nece- sidades y retos en continuo cambio. ÁREAS METROPOLITANAS: UN MUNDO DE DIFERENCIAS Al aplicar estos criterios, es importante enfatizar que las áreas metropolitanas del mundo están, por encima de todo, marcadas por sus diferencias: diferencias en el acceso de los individuos, familias, y comunidades, a los servicios, recursos, oportu- nidades, y, sobre todo, a la calidad de vida. La mayoría de las ciudades del mundo en desarrollo, y muchas del mundo industrializado, están experimentando patrones pro- fundos y acumulativos de desigualdad. Recientes estudios metropolitanos en los Es- tados Unidos sugieren algunas categorías interesantes para el análisis de los procesos metropolitanos. En un estudio realizado en 1997, llamado Chicago Metropolitic, Myron Orfield, legislador del Estado y perspicaz analista de patrones metropolita- nos, identificó los siguientes tipos de cambios en el área metropolitana de Chicago: fragmentación, diferenciación, incremento de desigualdades, concentraciones de po- breza, descentralización, polarización, y lo que él califica de "desajuste espacial", según el cual los problemas se ubican en áreas espaciales o jurisdicciones carentes de recursos para atenderlos. Estas categorías también son útiles cuando se aplican a países en desarrollo. Aunque los estudios de Chicago muestran el predominio de la pobreza en la parte sur de la ciudad, también revelan un número creciente de hogares pobres en otras partes de la ciudad, como en la sólida comunidad Afroamericana de la parte Oeste, y más recientemente, en los más antiguos vecindarios suburbanos de blancos. Aunque no en la forma espectacular de los barrios pobres de Calcuta o Madrás, estas áreas son a pesar de todo concentraciones de pobreza en Chicago. Se ven reforzadas por escuelas deficientes y servicios de transporte inadecuados, y combinadas a la desor- ganización social, disminución del valor de la propiedad, y falta de inversión comer- cial. Estudios recientes muestran que en Los Ángeles la mayoría de los bancos se ha mudado de los distritos más pobres de la ciudad, dejando atrás sólo cajeros automá- TEMAS METROPOLITANOS 15 ticos. En Los Ángeles, aproximadamente 300.000 cheques de seguridad social son enviados mensualmente a direcciones comerciales donde las familias pobres los re- cogen, pues sus direcciones residenciales no son seguras ni permanentes. ¿PUEDEN SUSTENTARSE LAS DIFERENCIAS? Dadas las fuerzas que fragmentan, dividen, y polarizan las áreas metropolitanas, ¿cuáles son las conclusiones a las que se puede llegar para la sustentabilidad de las socieda- des metropolitanas en el tiempo? Primero, parece claro que algunos aspectos de la diversidad de las áreas urbanas, que contribuyen a su vitalidad económica y cultural, pueden también fragilizar la cohesión social, la productividad económica y, eventualmente, la movilidad y opor- tunidad social futuras. Segundo, existe una creciente tensión entre la promesa del crecimiento metropo- litano en términos económicos, tanto a nivel urbano como nacional, y el aumento de diferencias económicas y sociales entre individuos, hogares y comunidades. Tercero, las diferencias económicas a corto plazo se están volviendo estructurales, en el sentido de que se reflejan en los patrones de inversión residencial y la calidad de vida de los vecindarios. A su vez, las diferencias espaciales y físicas profundizan las diferencias y desigualdades económicas y sociales, dando paso a la polarización. Cuarto, estas diferencias estructurales se reflejan en percepciones radicalmente diferentes de política y justicia social entre los vecindarios y, no es una sorpresa, ocasiona lo que se llama cortésmente comportamientos antisociales. Un ejemplo fue el apedreamiento de autos en la autopista en Buenos Aires por los residentes de las villas miseria adyacentes. Otra reacción, más constructiva, fue el cambio de actitud de los residentes de las favelas en Río para reforzar la organización del vecindario y la calidad de vida. Quinto, no es sorprendente que estos comportamientos internos estén ocurriendo a todos los niveles de ingresos, como lo confirma el surgimiento de comunidades cerradas tanto en países ricos como pobres. Estas "comunidades fortaleza" bien des- critas por Edward Blakely y Mary Gail Snyder (1997), son poderosos testimonios de la exclusión intencionada de las personas. Sexto, aunque estos patrones están proliferando, sus impactos sobre la productivi- dad económica y cohesión social no están recibiendo la misma atención. Se ha hecho mucho caso del descenso del porcentaje de criminalidad en Nueva York, y del consi- guiente aumento en el turismo y, por consiguiente, en el empleo. Los enfoques llama- dos "cero-tolerancia" están siendo exportados de Nueva York a otras ciudades, inclu- so recientemente a Amsterdam, la cual no tiene ni remotamente los problemas de una gran ciudad latinoamericana. Pero en realidad, la aceptación básica de la creciente desigualdad es percibida como un mal necesario en el contexto de competitividad de 16 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO la economía globalizada. Los gobiernos locales perciben muchos de los patrones descritos anteriormente como si estuvieran fuera de su control. Se dedica relativa- mente poca atención a la política social urbana. Queda por ver si la retórica de la "Tercera Manera" que tenga impacto en la desigualdad, puede traducirse en política urbana social. CONCLUSIONES: LA ACEPTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD LOCAL El reto de la administración urbana es fundamentalmente un asunto de liderazgo político. Si los líderes pueden comunicar en palabras y acciones el hecho de que los distintos miembros de la comunidad urbana tienen intereses compartidos, existen posibilidades para futuros compartidos. Si no, las tendencias hacia la fragmentación y polarización, particularmente dentro de las áreas metropolitanas, aumentarán y se reflejarán en las estructuras espaciales y físicas. Éstas, a su vez, reforzarán las dife- rencias más allá del poder que pueda tener la política pública para cambiarlas. Este proceso existe en ciudades tanto de los países en desarrollo como en los países industrializados. El caso de segregación residencial en los Estados Unidos es un excelente ejemplo. La segregación residencial comenzó a reforzarse por el uso de impuestos locales a la propiedad para financiar la educación pública; esto a su vez excluyó ciertos tipos de viviendas y, por consiguiente, a las personas de bajos ingre- sos, en su mayoría afroamericanos, de toda la ciudad. El drama de la política de viviendas en la década pasada no ha sido si subsidiar o no a los pobres, sino dónde deben ubicarse. En este sentido, la localización dentro del área metropolitana se con- virtió en palabra codificada para "raza", y la variable clave de la política social. Finalmente, si las diferencias que existen en la metrópoli son lo que la hacen atractiva y productiva, es importante que estas diferencias sean manejadas explícita- mente para evitar que se conviertan en la fuente crónica del deterioro metropolitano. Por ejemplo, es necesario tomar en cuenta los resultados que provocó la atracción de una Calcuta ya deteriorada durante los años 40 y 50, o una Bangkok irremediable- mente congestionada en los años 90. Pero, ¿qué valores deben guiar las políticas y la vigilancia? El primer paso es afirmar la responsabilidad social local. Las fuerzas que afectan el crecimiento metro- politano no están más allá del control efectivo de los líderes políticos. Los instrumen- tos para la integración residencial, la prestación de servicios, y el uso de suelo no se determinan en los lejanos centros financieros de Nueva York o Tokio; son locales. Los códigos de construcción, los métodos de financiamiento de las escuelas, la capa- citación y la gestión de áreas verdes no se encuentran en Internet; pues ellos son de la responsabilidad de los gobiernos y líderes locales. Aunque los desafíos son difíciles, no son imposibles. Requieren la creación de un futuro en el que las diferencias, una vez más, se vuelvan fuerzas y no debilidades. TEMAS METROPOLITANOS 17 REFERENCIAS Blakely, Edward J., and Mary Gail Snyder. 1997. Fortress America: Gated Communities in the United States. Washington, DC: Brookings Institution. Galster, George. 1998. An Econometric Model of the Urban Opportunity Structure: Cumulative Causation among City Markets, Social Problems and Underserved Areas. Washington, DC: Fannie Mae Foundation. Morley, Samuel A. 1998. The Impact of the Macroeconomic Environment on Urban Poverty. U.N. Economic Commission for Latin America. Morrish, William. 1997. "Placing Metropolitan Problems in Real Time and Space: The Case of Minneapolis." Paper presented to the World Bank Institute's Urban and City Management Core Course, Toronto, 2-14 May. Orfield, Myron. 1997. Chicago Metropolitics: A Regional Agenda for Community Stability. Washing- ton, DC: Brookings Institution. Sassen, Saskia. 1994. Cities in a World Economy. London: Pine Forge Press. 18 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO EL PROYECTO METROPOLITANO: EL MANEJO DE UNA VARIABLE GEOMÉTRICA Jordi Borja Yo tengo experiencia sobre el tema metropolitano, pero hace 12 años aproximada- mente, cuando fui director del área metropolitana de Barcelona durante el período previo a los Juegos Olímpicos, nunca antes había enfrentado algo tan complejo. Apren- dí que la mejor política, cuando se confrontan problemas complejos, es recordar que las mejores soluciones son las soluciones simples; buscar soluciones complejas a situaciones complejas rara vez resuelve el problema. El espacio metropolitano es una ilustración perfecta de complejidad. El espacio metropolitano es un espacio de geometría variable; no sabemos dónde empieza ni dónde termina, y, aún menos, cómo será en 10 o 20 años. En este espacio de geome- tría variable, uno tiene tendencia a decir que la urbanización ocurre sin la ciudad, donde se diluye la entidad urbana como fuerza compacta y central. Incluso, algunas personas aún se emocionan con la desintegración de las fronteras de la ciudad, a pesar del hecho de que todos sabemos muy bien que esto aumenta los costos funcio- nales, que fragmenta la vida social y dificulta la gobernabilidad de la ciudad. De hecho, la destrucción de la ciudad en el proceso de urbanización promueve la ghettoización del territorio. Quizás necesitamos cambiar el "chip" que tenemos en nuestras cabezas, que nos hace pensar que un territorio dado es sólo una recopilación de datos que nos son proporcionados por ciertas estructuras políticas y administrativas. Las leyes de orga- nización territorial, regional o local, tales como un municipio, una provincia, o un departamento, presentan las mismas características: población, territorio, y organiza- ciones o instituciones. Ésta no es ya una definición suficiente. En este espacio de geometría variable, el territorio no es sólo datos, es también un proyecto; es el resul- tado de una acción, el resultado de una estrategia. Cuando se toma una decisión para un grupo de proyectos en una ciudad o área, es necesario definir el alcance de la demanda social que los proyectos van a cubrir, así como también el alcance de las posibilidades financieras para mantener la infraestructura. Nos preocupamos de dónde va a provenir el dinero para que estos proyectos sean posibles. Yo pienso que este problema es secundario con respecto a dónde conseguir el dinero para mantener lo que ya se ha hecho. Ciertamente, encontrar el dinero para invertir es un problema, pero probablemente es más fácil de resolver que el problema del mantenimiento. Uno de los mayores problemas de Latinoamérica, aun mayor que la carencia de inversiones en urbanización, es el mantenimiento de la urbanización TEMAS METROPOLITANOS 19 que ya se ha realizado. Un ejemplo de esto es la cantidad de agua que se desperdicia en la ciudad mientras que millones de personas luchan por tener acceso al agua pota- ble. En consecuencia, cuando decimos "Vamos a crear infraestructura para la ciu- dad", también debemos preguntarnos ¿cuántas personas la usarán? Recuadro 1.1: Instalaciones culturales construidas en Barcelona desde 1995 La reciente transformación cultural de Barcelona es verdaderamente notable. Con sus nuevas instalaciones agregadas a las ya existentes, la intención de la ciudad es hacer que la cultura sea más accesible a sus ciudadanos y asegurarle a Barcelona un lugar entre las ciudades europeas más importantes en aspectos como música, museos, y teatro. El Teatro de la Ópera Liceu tiene una importancia simbólica especial. Cinco años después que el fuego que destruyó el antiguo edificio, el nuevo Liceu abrió la temporada musical de 1999 en septiembre, después de la inauguración de su auditorio en marzo de ese año. El com- plejo alberga antecámaras sinfónicas así como el Museo de Música y el Conservatorio. El proyecto "Ciudad del Teatro" se basa en la integración dentro de una pequeña área de teatros, teatros de danza, áreas de conciertos, escuelas de teatro y danza, y centros de investigación para las artes. Barcelona está completando su plan para un nuevo distrito central de bibliotecas, que com- plementarán las actuales salas de lecturas de los barrios. Los últimos cinco años han sido testi- gos del comienzo de un programa para revitalizar los museos del área Gótica. Este programa incluye la expansión del Museo de Picasso y la construcción del nuevo Museo Municipal, el Museo Barbier-Mueller de Arte Precolombino, inaugurado en 1996. Los proyectos de renova- ción urbana incluyen la conversión de viejos edificios en nuevos usos; se trata a menudo de antiguas fábricas con valor histórico que están siendo rehabilitadas como instalaciones cívicas tales como escuelas, bibliotecas, o museos. --Pilar Solans En Barcelona, durante los años 80, se planificó un grupo de proyectos de infraes- tructura cultural, que actualmente se están desarrollando. Para una ciudad que aspira a la condición de capital, con su concomitante centralización de instalaciones y fun- ciones, debemos tener museos, grandes exposiciones, teatros de ópera, festivales de teatro, orquestas competitivas, y demás. Hemos calculado la población que necesita- ríamos para hacer posible este objetivo cultural. Contamos dos millones en la ciudad, tres millones en la zona de crecimiento urbano, cuatro millones en el área metropoli- tana, seis millones en la región de Cataluña, y llegamos a la conclusión de que nece- sitábamos nueve millones más. El plan estratégico de Barcelona eventualmente defi- nió y se acordó la coordinación de proyectos con otras seis regiones españolas, y dos en Francia. El plan incluyó ciudades importantes del sur de Francia, como Montpellier, una ciudad con una de las universidades más antiguas del mundo, y Toulouse, pero se suprimió a Marsella. El alcalde de Marsella fue a Barcelona y preguntó: "¿Por qué no 20 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO nos incluyen a nosotros? Nosotros preferimos construir nuestra conexión con ustedes que con París, porque París representa una presión mayor para nosotros, pero con Barcelona podemos tener una relación de iguales". LA CIUDAD DE LOS LUGARES Las regiones metropolitanas, y el territorio estratégico de una gran ciudad, no tienen únicamente un centro, sino un sistema de "centralidades". Por lo tanto, no hay que temer a la complejidad del dinamismo relativamente incontrolable de los espacios metropolitanos, sino definir un territorio estratégico dentro del cual tratar de estruc- turar lo que tenemos más cerca de nosotros, por medio de los servicios que ofrece el municipio, departamento o provincia. Para esto, necesitamos la cooperación de otras estructuras políticas, y algunas veces de otros países. Este enfoque no resuelve los problemas de la rutina diaria generados en muchos municipios que también son de geometría variable; más bien, plantea los problemas importantes de cómo estas enti- dades separadas se conectan entre sí. Recuadro 1.2: Nuevas áreas centrales en Barcelona En los años 90, la Ciudad de Barcelona promovió el establecimiento de nuevos centros de actividad comercial fuera del distrito central de negocios de Barcelona. Éstos introdujeron un nuevo concepto de compatibilidad de usos mediante la combinación de instalaciones comercia- les, financieras, y de servicios en localidades distantes de los centros tradicionales. Una de estas áreas centrales nueva es el centro L'Illa, un complejo de oficinas y comercios que incluye 35.000 metros cuadrados de espacio para los comercios y 45.000 metros cuadrados para oficinas, e instalaciones hoteleras y de esparcimiento. El centro L'Illa fue desarrollado por el Winterthur Insurance Group. Una segunda área central nueva es Plaça de les Glories, un complejo de 250.000 metros cuadrados para comercios, oficinas, y esparcimiento, desarrollado por un grupo com- puesto por Continente, el Consorcio de la Zona Franca, y la Caisse des Dépôts. Un tercer centro está siendo desarrollado por Hines: el proyecto Diagonal Mar que representa 342.000 metros cuadrados de espacios para vivienda, comercios y oficinas. --Pilar Solans En Buenos Aires, ocurren con frecuencia situaciones de "desbordamiento", lo que significa que las personas que viven en las afueras de una gran ciudad utilizan los servicios de esta última. Esto no es un abuso, es una necesidad, necesidad de hospita- les, escuelas, eventos culturales, transporte y demás. Las personas tienen el derecho de usar estos servicios y espacios públicos, sin embargo esto trae consigo un proble- ma político ­¿quién puede tomar las decisiones democráticas acerca del uso de los espacios públicos en el centro de la ciudad? No hace mucho, un entrevistador de una TEMAS METROPOLITANOS 21 estación de radio italiana señaló, "Miren el horror de Roma los fines de semana, cuando el centro está repleto con la gente joven que viene de los suburbios". Y yo digo: "Qué suerte que tienen el centro, considerando lo espantosos que son los subur- bios de Roma ­por lo menos tienen esto". Esta ciudad de "lugares" está en crisis. Los centros existentes están sobrepoblados o han sido degradados, mientras los suburbios no han logrado la calidad de una ciu- dad con áreas centrales complementarias. No sólo allí existe un proceso de urbaniza- ción sin el desarrollo de una ciudad aparte de la ciudad central, sino también en la misma ciudad central hay un proceso de desintegración. Yo he discutido esto con mis colegas de Latinoamérica, alertándolos (porque ellos ­como en muchas ciudades­ tienen ciudades densas con las famosas redes cuadradas): si permiten que se degra- den ahora, si permiten que se quiebre la red urbana por políticas especulativas de desarrollo de bloques aislados, perderán lo mejor de la ciudad, y surgirán nuevos problemas de segregación, fragmentación, y mal funcionamiento del sistema urbano. Un nuevo tema está emergiendo en la planificación urbana, y es el desafío de cómo crear una ciudad sobre una ciudad ya existente. No se trata aquí de la creación de una ciudad donde no hay ninguna, sino de la creación de una ciudad donde ya existe una, proporcionando así a los suburbios elementos de centralización. La próxi- ma pregunta es: ¿A quién corresponde la responsabilidad de decidir cómo responder a este desafío? ¿Qué institución política se moverá a través del caos de países, regio- nes o departamentos, y (en el caso de la ciudad metropolitana) de diferentes entida- des municipales? Como ejemplo de inflación política y administrativa, observen las ciudades metropolitanas. No hay nada más difícil de manejar que la organización política y administrativa, debido a que falsea las relaciones políticas y por consi- guiente el proceso de toma de decisiones. No hay solución metropolitana perfecta. Recuadro 1.3: Oficina de transporte metropolitano de Barcelona El transporte público en Barcelona y su área metropolitana es proporcionado por los gobiernos central, regional, y local, así como por operadores privados. Los diferentes gobiernos han com- petido para mejorar las líneas de transporte existentes, pero el sistema no está integrado. Algu- nas áreas tienen un servicio muy bueno, mientras que en otras es inadecuado. En 1997 se creó la figura de la Oficina de Transporte Metropolitano de Barcelona para instituir la cooperación entre las administraciones implicadas en el transporte público de pasajeros dentro del área metropolitana de Barcelona. Las funciones de la Oficina incluyen la preparación de planes integrados de infraestructura para el transporte público, la revisión de los precios, y el desarro- llo de programas para contratos a mediano plazo entre las distintas administraciones que subsidian el transporte público. --Pilar Solans 22 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Recuadro 1.4: La renovación urbana de Barcelona A comienzos de los años 80, las operaciones de renovación urbana estaban orientadas hacia la recuperación del panorama urbano. Las operaciones fueron localizadas y diseñadas para que no afectaran la estructura general de la ciudad. Durante los primeros años del primer gobierno democráticamente elegido, la intervención en los espacios públicos se limitó a ope- raciones específicas cuya intención era regenerar los barrios circundantes; ejemplos de esto son los trabajos realizados en Plaça Reial, the Parc de l'Espanya Industrial, the Plaça del Sóller, y la Via Júlia. Al mismo tiempo, los primeros planes para la reforma de la los barrios viejos se pusieron en acción en las áreas de Raval, Carmel, y Torre Baró. Estos planes se volvieron pronto en instrumentos efectivos para la renovación de barrios enteros y para la participación ciudadana en estos proyectos. Los proyectos fueron bien acogidos por los resi- dentes debido a la velocidad con la que las acciones seguían a las propuestas hechas para encontrar soluciones a problemas específicos, ya fueran de descuido físico del área, carencia de servicios o necesidad de reformar el esquema urbano. Cuando Barcelona fue escogida como sede de los Juegos Olímpicos de 1992, una nueva etapa de renovación urbana comenzó. Duró de 1987 a 1992, y se caracterizó por la recupera- ción de extensas áreas que se convirtieron en el Montjuïc "Ruedo Olímpico", el Poblenou, las Villas Olímpicas Vall d'Hebron y el complejo deportivo Diagonal; también se caracterizó por la construcción de infraestructuras estratégicas de carreteras para conectar a las diferen- tes áreas de la ciudad (carreteras periféricas, túneles, y empalmes). Esta etapa también fue una de fuerte crecimiento económico, y coincidió con la inversión extranjera atraída por la entrada de España a la Comunidad Europea en 1986. Además de estas operaciones a nivel urbano, la ciudad prosiguió sus trabajos a menor escala en los barrios. La Barcelona que emergió después de los Juegos Olímpicos fue una ciudad renovada que estaba culminando un ciclo de renovación urbana y comenzando otro que se ampliaría hasta incluir el área metropolitana por completo. Esta nueva etapa estuvo caracterizada por el respeto al ambiente y el crecimiento sustentable, por el deseo de una proyección internacio- nal, económica y cultural de la ciudad, por la preocupación de la necesidad de vivienda adecuada y accesible, y el mejoramiento de la movilidad urbana. --Pilar Solans Existe una fragmentación política y administrativa que contribuye a la distribu- ción regresiva del gasto público. No hace falta ser radical para darse cuenta de que la planificación urbana desempeña un papel importante en la redistribución social. Ésta no sólo se efectúa por medio de los salarios de las personas, el clásico estado bene- factor que proporciona seguridad de empleo, educación, y servicios de salud; tam- bién se logra mediante el uso del suelo y la calidad de este uso. Hemos experimenta- do esto claramente en Barcelona. Si le damos calidad urbana al suelo o territorio, reducimos las disparidades socioeconómicas. Si abrimos un espacio público de cali- dad, todo mejora en ese territorio, pero con una condición: la estructura de ingresos de la población debe ser de cierto nivel mínimo. TEMAS METROPOLITANOS 23 Cuando la mayoría de la población vive a nivel de subsistencia, es muy difícil promover dinámicas de desarrollo únicamente a través de la planificación urbana. La política urbana adecuada es facilitar la redistribución del ingreso. Es inaceptable cuando la combinación de procedimientos de gestión urbana de grandes regiones (el área metropolitana de geometría variable), combinado con la fragmentación política y administrativa, ocasiona una redistribución regresiva. En otras palabras, no es acep- table cuando los ciudadanos de áreas ricas reciben hasta 10 veces más del gasto público que los ciudadanos de las áreas pobres, como ocurre en la actualidad. Esto es especialmente evidente en gasto público per cápita en ciudades fragmentadas. En el caso de Santiago de Chile, fue especialmente difícil cuando, durante la dictadura militar, el país estaba dividido en 34 distritos locales, con una gran diferencia en el gasto público entre ellos. Con la democracia, el gasto público se ha reducido, a pesar de que aún existen disparidades. No obstante, estas diferencias crean tendencias de competencia excesiva dentro del mismo lindero político. Como resultado de la descen- tralización, todos están compitiendo por planes urbanos, y definen áreas para oficinas, excluyendo las viviendas de interés social, debido a que estas últimas no son lucrativas. IMPLEMENTAR LA CIUDAD METROPOLITANA Yo propongo dos enfoques para definir la idea de la ciudad metropolitana: facilitar la creación de una ciudad en la periferia, y evitar el proceso paralelo de congestión y degradación de las áreas centrales. Ante todo, hace falta una estructura. Ésta podría llamarse la estructura de la verdadera ciudad, o ciudad metropolitana, o ciudad de la movilidad diaria, con por lo menos dos funciones: coordinar la inversión pública y negociar los servicios comunes. Ambas cosas requieren una visión mínima de futuro, y es por ello que los planes estratégicos son tan críticos. La coordinación de las inversiones públicas y la negociación de los servicios públicos como transporte, am- biente, agua, policía, y programas públicos para viviendas, es muy importante. En segundo lugar, este enfoque estructurado tiene una dimensión política y admi- nistrativa que requiere de una estructura política representativa que tenga legitimidad para coordinar estas inversiones y negociar estos servicios, independientemente que la negociación sea pública o privada. Un gobierno metropolitano puede tomar múlti- ples formas; puede ser congruente con la provincia o departamento, o puede emanar de los municipios, pero, cualquiera que sea su forma, debe legitimarse. Las personas que siguen las mismas leyes, y las personas que necesitan de los mismos servicios, deben tener los mismos derechos. En consecuencia, debemos estar abiertos en cada ciudad a la innovación política, ya que la historia, cultura y relaciones territoriales son diferentes; la uniformidad que los estados del siglo XIX impusieron sobre realida- des territoriales regionales y locales, es absurda en la era moderna. 24 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Recuadro 1.5: Los planes estratégicos para Barcelona y el área metropolitana En la preparación del primer plan estratégico para Barcelona, aprobado en 1989, un problema se hizo evidente: el del desarrollo del área central de la ciudad en relación con su periferia o pobla- dos vecinos. La participación de las municipalidades del área metropolitana en el proceso de planificación ha contribuido al desarrollo de objetivos y acciones estratégicas para los proble- mas metropolitanos; éstos incluyen la articulación de los alrededores del área metropolitana, el mejoramiento de la accesibilidad interna al territorio y las políticas orientadas a devolverle el equilibrio al área metropolitana. --Pilar Solans La innovación política debe garantizar la coordinación, descentralización, e igual- dad de derechos para todos los ciudadanos que viven en el mismo territorio. Los jóvenes de la periferia que utilizan el centro de la ciudad deben tener los mismos derechos que los jóvenes que viven allí. Nadie es el único propietario de su distrito o suburbio; los residentes de cualquier área no son los dueños exclusivos de esa área, y la participación no significa indecisión. La confrontación es el punto de partida para el diálogo que conducirá hacia el proceso de toma de decisiones. Concluiré con un ejemplo que es muy común en las grandes ciudades. Pienso en grandes proyectos ­como la renovación de los puertos, la conversión de emplaza- mientos militares o de ferrocarriles en espacios públicos o comerciales, programas de vivienda, o proyectos de acceso a la ciudad. Se tiende a pensar que para un gran proyecto hay un líder, una institución, una sociedad pública, o una asociación priva- da, y que tiene una función­ un centro comercial es un centro comercial, una autopis- ta es una autopista, un programa de vivienda pública es un programa de vivienda pública. Sugiero que cambiemos nuestra manera de ver las cosas: no pensemos que cada proyecto o acción va a resolver un solo problema, sino que cada acción o pro- yecto debe resolver varios problemas, a distintas escalas y con varias funciones. Cuando consideramos la necesidad de una carretera periférica, por ejemplo, no es sólo para resolver el problema del tráfico, sino para resolver una cuestión de nuevos centros metropolitanos, crear espacios públicos, llevar calidad a la periferia. Esta diversidad de funciones implica un diseño apropiado, así como también el acuerdo entre las diferentes partes implicadas. No debemos dejar que una única parte se ocu- pe de un gran proyecto, o permitir que un solo proyecto desempeñe una única fun- ción, o que lo haga a una única escala. La realidad de 17 millones de habitantes, más de la mitad viviendo en São Paulo, y el resto en la periferia, requiere de centros alternativos. São Paulo es una ciudad sobrepoblada que ha creado centros sobre una base especulativa, prácticamente sin articulación entre ellos, y que apenas funcionan. De manera que lo que debe hacerse TEMAS METROPOLITANOS 25 es crear centros alternativos para cambiar este panorama; debido a que la ciudad metropolitana de São Paulo y el futuro triángulo que será uno de los más grandes establecimientos del sur ­con Belo Horizonte y Río­ no pueden funcionar con estos centros metropolitanos sobrepoblados. Ante todo, necesitamos una propuesta para una ciudad metropolitana. Segundo, una propuesta para articular los nuevos centros. El núcleo debe dar continuidad, in- cluso visibilidad, a los nuevos centros, de forma que las personas sientan que son ciudadanos de la misma realidad. Es muy importante que el diseño proporcione con- tinuidad a la realidad urbana. Y tercero, debemos crear un sistema que aumente el número de centros existentes. De esta manera tenemos tres escalas diferentes; yo pienso que este principio se aplica a todo. Los grandes proyectos urbanos no deben tener una sola función o ser de una sola dimensión. Es tan importante planificar la comunicación y movilidad a nivel metropolitano como lo es generar la movilidad dentro de cada suburbio, en relación con toda el área metropolitana. En una gran ciudad, la movilidad es un derecho de- mocrático tan importante como el derecho al voto. La movilidad nos permite ejercer la libertad urbana. Todo esto requiere de un gran esfuerzo de coordinación, consulta, y cooperación entre las diferentes partes. Yo pienso que la cooperación entre las partes públicas y privadas es muy sencilla, cada una conoce su función. La cooperación se torna más difícil entre dos partes públicas. Quizás la cultura política que necesitamos desarro- llar para facilitar una mayor cooperación descansa en un conjunto de cultura contrac- tual, en lugar de la cultura jerárquica y dividida que es tan común en la forma de cómo manejamos las ciudades hoy en día. 26 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO DISEÑO DE UNA REGIÓN METROPOLITANA: LECCIONES Y OPORTUNIDADES PERDIDAS DE LA EXPERIENCIA DE TORONTO Larry S. Bourne EL CONTEXTO En las ciudades, especialmente las grandes áreas metropolitanas, se manifiestan las transiciones de orden económico, demográfico y social, así como cultura, tecnología, y política. En efecto, son las jurisdicciones locales donde ocurre la mayoría de las innovaciones y donde se expresan notablemente los impactos de fuerzas externas. Son los teatros en los que se construyen y se destruyen los enlaces económicos y redes sociales, y donde se resuelven los conflictos políticos que invariablemente ocu- rren dentro y entre estas fuerzas de cambio. Históricamente, por supuesto, las ciuda- des siempre han desempeñado este papel (Lemon 1996; Hall 1998). Lo que ahora es diferente es la escala masiva y la complejidad de las regiones metropolitanas, la rapidez de loss cambios, el nivel de incertidumbre atribuible a la globalización de los mercados y las culturas1, y el gran número de actores, agentes e instituciones involucrados en el proceso de desarrollo urbano. ¿Cómo "maneja" la sociedad enti- dades tan complejas? ¿Qué tipo de organizaciones, instituciones, estrategias e instru- mentos de políticas son los más apropiados? ¿Qué delimitación geográfica de región metropolitana es la más adecuada para su administración y planificación? En el presente estudio se pretende una contribución al debate sobre estas pregun- tas, tanto en Canadá como en el exterior (OECD 1998), proporcionando una perspec- tiva de la experiencia del área metropolitana de Toronto en la administración del desarrollo urbano, el diseño de formas urbanas, y la adaptación de instituciones al cambio social y económico. Se define el contexto en el que se pone en práctica la planificación, incluyendo la dinámica del desarrollo urbano en sí, y los importantes cambios en los marcos de trabajo en los que se ha manejado el desarrollo. El objetivo es señalar tanto los éxitos como las oportunidades perdidas en el experimento pos- guerra en Toronto y extraer de esas experiencias lecciones generales que pueden ser relevantes en otra parte. 1 Para Ontario, y específicamente Toronto, el término "globalización" es descrito con el término más apropiado de "continentalización"; esto es, el incremento de la integración continental con los Estados Unidos tanto en los mercados como en la cultura. El ejemplo más obvio de globalización, en el sentido de estar enlazado con el resto del mundo, es la inmigración extranjera. TEMAS METROPOLITANOS 27 Figura 1.1 La región de Toronto, 1997 Fuente: La Oficina de Cartografía, Departamento de Geografía, Universidad de Toronto. En el presente análisis, el término Toronto se refiere a la región metropolitana completa, y no a una municipalidad local (Figura 1.1). Hay dos variaciones en la definición de esta región: el área metropolitana definida en el censo (Census Metropolitan Area, CMA) y la gran área de Toronto (Greater Toronto Area, GTA). Esta última es una región funcional típica, que combina una ciudad (o centro urbanizado) y los suburbios adyacentes que están íntimamente integrados al centro urbanizado, y medida por los traslados a los lugares de trabajo y otras formas de interacción. En efecto, se considera que el área metropolitana (CMA) funciona solamente como los mercados de trabajo y vivienda, aunque con submercados distintivos. La gran área de Toronto (GTA) es una aproximación cercana en tamaño y población de la combina- ción de las áreas metropolitanas censadas (CMA) de Toronto y la adyacente Oshawa, pero sus fronteras externas son las de las cuatro unidades regionales suburbanas ­las regiones de Halton, Peel, York, y Durham­ que rodean la nueva Ciudad de Toronto (anteriormente Metro Toronto). En el Censo de 1996, la población del área metropo- 28 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO litana de Toronto era de más de 4.6 millones, dispersos sobre un área de 7.100 kiló- metros cuadrados, con una población aproximadamente igual en la Ciudad y las cua- tro regiones suburbanas (Tabla 1.1). Esta región, y no sus partes individuales, no nos interesa aquí, y, en vista de la reciente y masiva reorganización de los gobiernos locales y agencias de regulación, la pregunta es: ¿Quién está administrando, diseñan- do y planificando la región de Toronto en la actualidad? Cuadro 1.1 Crecimiento de la población y suburbanización, área metropolitana de Toronto (GTA), 1961-96 Población del área metropolitana de Toronto por regiones (000) Año Metro* Peel York Durham Halton GTA 1961 1,620 110 110 150 110 2,110 1971 2,090 260 170 210 190 2,920 1981 2,140 490 260 280 250 3,420 1991 2,280 730 500 410 310 4,240 1996 2,385 852 593 459 340 4,629 Regiones como % de la población de GTA Año Metro* Peel York Durham Halton Cuatro regiones suburbanas 1961 76.9 5.3 5.3 7.2 5.3 23.1 1971 71.6 8.9 5.8 7.2 6.5 28.4 1981 62.6 14.3 7.5 8.2 7.3 37.3 1991 53.8 17.3 11.8 9.7 7.3 46.1 1996 51.5 18.4 12.8 9.9 7.4 48.5 Fuentes: Censo de Canadá, varios años. * La Ciudad de Toronto se convirtió en la nueva Metro Toronto después de la amalgamación, enero 1998 La reciente experiencia de Toronto en administración urbana debe ser de gran interés. Toronto es la región metropolitana más grande de Canadá, y domina la eco- nomía y vida social del país, así como sus instituciones comunicacionales y cultura- les. Montreal, a la Toronto rebasó en términos de población a mediados de los años 70, ahora está (con 3.3 millones de personas) en un distante segundo lugar en la jerarquía urbana nacional, y sirve principalmente como centro de servicio regional para la provincia de Quebec y las instituciones culturales de habla francesa. Dentro del contexto norteamericano, la gran área de Toronto (GTA) ocupa el séptimo lugar en la jerarquía del tamaño urbano, aproximadamente a la par con las áreas metropolita- TEMAS METROPOLITANOS 29 nas de Filadelfia, Boston, y Detroit2. Igual que estas últimas, Toronto también es dependiente de Nueva York para muchos servicios altamente especializados, pero a diferencia de éstas, también proporciona una amplia gama de funciones a lo largo del país dentro de Canadá. Además, Toronto es una de las únicas tres grandes áreas metropolitanas del este de Norteamérica (norte de Florida) que han crecido rápida- mente; las otras dos son las áreas metropolitanas de Washington-Baltimore y Atlanta. UN CONTEXTO SENCILLO PARA LAS POLÍTICAS Ni las políticas públicas en general ni los instrumentos específicos de planificación emergen de la nada. Ocupan, en gran parte, un lugar específico, y son históricamente contingentes. Aunque pueden extraerse algunos conceptos y principios universales de la regulación del desarrollo urbano de la experiencia de Toronto, la mayoría de los principios subyacentes, así como los criterios según los cuales evaluamos el éxito o el fracaso, son producidos en otros países del mundo desarrollado, y son difundidos a casi todas partes del mundo, a través de medios de información dominados por profesionales en esos mismos países. Existen por lo menos dos condiciones previas para la administración efectiva y la formulación de políticas públicas. Uno es la base del conocimiento ­es decir, nuestro entendimiento de la naturaleza y trayectoria del sistema que pretendemos manejar, en este caso es entender en detalle el proceso de desarrollo urbano­. Es tan importan- te reconocer lo que no sabemos acerca de las ciudades, como lo es el identificar lo que sabemos. El segundo es el conocimiento de qué fuerzas o elementos del proceso urbano podemos realmente influenciar o manipular ­éstas se convierten en las varia- bles o instrumentos de la política en contraste con aquellas fuerzas sobre las que tenemos poca influencia o control­ las cuales se convierten en las variables externas o exógenas. En términos de política urbana, el primer punto podría incluir los regla- mentos de control del uso de suelo y la zonificación; mientras que el segundo incluye políticas y condiciones macroeconómicas, cambios demográficos, innovaciones tec- nológicas, y preferencias sociales, derivadas de fuerzas nacionales e internacionales. La clave para las políticas públicas es el uso de variables en la política de manera a lograr los objetivos públicos establecidos, minimizando sus efectos, y al mismo tiem- po reconocer, adaptarse, y luego acomodar los cambios de las variables exógenas. A medida que el proceso de globalización avanza, la importancia relativa de las fuerzas exógenas también aumenta, y por consiguiente, aumenta el grado de incertidumbre en la formulación de las políticas. 2 Las seis áreas metropolitanas más grandes son Nueva York, Los Ángeles, Chicago, Washington-Baltimore, San Francisco-Oakland-San José, y Filadelfia. Éstas son definidas en el Censo de los Estados Unidos de Norteamérica como Áreas Metropolitanas Estadísticas Consolidadas (Consolidated Metropolitan Statistical Areas). 30 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO También es importante mencionar que la administración y regulación del desarro- llo urbano va mucho más allá que los instrumentos específicos de planificación y formulación de políticas urbanas. No obstante, la planificación y otras formas de regulación del desarrollo, que podríamos llamar "marcos locales de regulación", si- guen siendo importantes precisamente porque son de la responsabilidad de los go- biernos locales y provinciales. En Canadá, el elemento clave en este contexto han sido el papel importante y el estilo intervencionista de los gobiernos provinciales, que esencialmente tienen control total sobre los gobiernos locales dentro de sus juris- dicciones3. REGULACIÓN DEL DESARROLLO URBANO EN TORONTO: UNA BREVE HISTORIA Toronto tiene una larga historia de intentos de remodelación del desarrollo urbano y el manejo de la calidad de las condiciones de vida que proporciona. La ciudad es considerada en general como una historia exitosa; como un área urbana que ha sido capaz de mantener un nivel relativamente elevado de oportunidades de empleo, una distribución de bienes y servicios públicos relativamente balanceada, un centro via- ble y habitable, y una atractiva calidad de vida en general. Ha logrado evitar, por lo menos hasta la fecha, muchas de las agudas divisiones sociales, tensiones raciales, fugas de capitales, y problemas fiscales que han afectado a muchas otras ciudades en la parte este de Norteamérica. Es reconocida, en particular, por su novedoso experi- mento de gobierno metropolitano, su extenso sistema de tránsito urbano, y sus intentos para diseñar una forma urbana integrada y equitativa para toda la región metropolitana. ¿Sigue siendo justificada esta imagen? ¿Qué papel desempeñaron la planificación, administración e intervención del Estado en el incremento de la calidad de vida? Y, ¿cuáles son las probabilidades de que estas condiciones persistan? Toronto, como muchas otras poblaciones fronterizas, de hecho comenzó como un asentamiento "planificado" en los años 1790, en un lugar privilegiado debido a su puerto protegido, su accesibilidad a nuevas regiones alejadas, y su distancia de la frontera de los Estados Unidos. A medida que fue creciendo enfrentó muchos de los mismos problemas sociales ­de deficiencias en las condiciones de salud, saneamien- to y vivienda, y desarrollos desordenados en la periferia­ que experimentaron otras comunidades de regiones fronterizas. El crecimiento era desigual, caracterizado por frecuentes auges y períodos de lento crecimiento. La población de la ciudad alcanzó 10.000 habitantes en 1835, 30.000 en 1850, y 200.000 a fines del siglo. Para 1915, 3 Según la Constitución Canadiense, las municipalidades son las "criaturas" de los gobiernos provinciales, y pueden ser creadas, disueltas o modificadas cuando la provincia lo considere conveniente. El Gobierno Federal no tiene influencia directa en el desarrollo o la administración urbanos. TEMAS METROPOLITANOS 31 después de un nuevo aumento en el crecimiento, la ciudad y sus inmediaciones tenía una población de casi 500.000 habitantes. El principio del siglo XX fue testigo de los esfuerzos esporádicos por tratar las consecuencias sociales del crecimiento, y preparar "planes" formales para Toronto (Lemon 1985; Sewell 1993). A pesar de que pocos de estos diseños se llevaron a cabo, dejaron, en combinación con otras iniciativas, un legado de conocimiento, ex- periencia legislativa, y una red de organizaciones comunitarias que sirvieron de funda- mento para la mayoría de las políticas de planificación de la posguerra. Por ejemplo, se realizaron grandes mejoras en salud pública, modernizando las instalaciones de agua y drenaje, y mejorando las condiciones de viviendas en los vecindarios más antiguos. Sin embargo, la severa depresión de los años 1930, determinó las condiciones para cambios dramáticos de las políticas a nivel nacional, y puso en marcha un siste- ma revigorado para la práctica de gestión urbana, y de intervención del Estado en general. Por ejemplo, los años 30 son testigos del establecimiento del esbozo del sistema de bienestar social ­la red de seguridad social­ y de promesas de generación de empleo y una política nacional de vivienda. Como parte de la reconstrucción de la posguerra, y en anticipación al rápido crecimiento urbano, la ciudad y el gobierno provincial establecieron nuevas instituciones de planificación, y los contextos legis- lativos y asociaciones profesionales necesarios para apoyar esas instituciones. El nuevo Consejo de Planificación de la Ciudad fue creado en 1942, y rápidamente presentó un nuevo plan para la ciudad en 1943 que trazó una trayectoria de creci- miento para los 30 años siguientes. En 1946 la provincia aprobó una nueva y relativa- mente progresista Ley de Planificación que, entre otros detalles, permitía a las muni- cipalidades ­en realidad las alentaba fuertemente­ desarrollar planos o "planes oficiales" para sus respectivas comunidades. A medida que la población crecía acele- radamente en la región durante los años 40 y 50, en respuesta a la demanda de con- tención de los años de la depresión y la guerra, combinado con el aumento de la tasa de nacimientos y el incremento de la inmigración, se dedicaron esfuerzos considera- bles a los sistemas de regulación para la planificación y prestación de servicios que se colocaron bajo esfuerzos considerables. Estas presiones se hicieron particular- mente evidentes con respecto al incremento de dificultades y costos de la prestación de servicios a los desarrollos suburbanos de la periferia, la necesidad de mejorar la vieja infraestructura, el incremento de la congestión del tráfico, la escasez de vivien- das, y al reto de limpiar los barrios pobres. Se destacan algunas decisiones del sector público en este período como habiendo tenido implicaciones significativas y duraderas en el desarrollo subsecuente de la región urbana. Una de ellas fue la creación, en 1953, de la Municipalidad Metropoli- tana de Toronto (Municipality of Metropolitan Toronto, o Metro). Esta ley del gobier- no provincial, quizás la más importante desde la primera Ley Municipal de 1849, combinó la Ciudad de Toronto y 12 municipalidades locales (reducidas a 6 en 1966) 32 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO en una estructura gubernamental doble para toda la región urbanizada. Se dividieron las funciones entre Metro y las municipalidades locales (o áreas) y, de particular importancia, permitió que Metro recaudara impuestos y ejerciera poder de planifica- ción sobre las municipalidades rurales escasamente pobladas más allá de sus límites inmediatos. A pesar de que el experimento de Metro, la primera en el continente, no ha esca- pado a la crítica, y no ha evolucionado de la forma que muchos observadores, pasa- dos y presentes, habían anticipado (Plan Canadá 1984; Comité de la Gran Área Me- tropolitana de Toronto (GTA Task Force) 1996; Lemon 1996; Frisken et al. 1997), no se ponen en duda sus inmensos impactos y contribuciones a los retos de administrar una región en rápido crecimiento. Apoyándose en la base fiscal de la ciudad, Metro fue capaz de facilitar la prestación de infraestructuras, servicios sociales y tránsito de gran calidad en toda la región (tal como se definía entonces). También elevó las normas de desarrollo suburbano, disminuyó las dificultades usuales de reunir capital para el financiamiento de nuevos desarrollos, redistribuyó recursos a municipalida- des con bases fiscales más frágiles (por ejemplo para escuelas), y permitió la cons- trucción de vivienda pública repartida entre la ciudad y los suburbios en una mayor proporción que de otra manera hubiese sido posible entonces4.Los nuevos suburbios aprovecharon la base fiscal comercial de la ciudad y sus infraestructuras; por su parte, la ciudad se aprovechó de la repartición de costos con los suburbios para alojar a los menos afortunados, y del sistema de transporte orientado hacia el centro de la ciudad. Además, Metro fue capaz de restringir el crecimiento de nuevos suburbios fuera de sus fronteras, y esto contribuyó a una forma urbana relativamente más "compacta". Otra decisión crítica fue el establecimiento de la Oficina Metropolitana de Con- servación de Toronto y Región (Metropolitan Toronto and Region Conservation Authority, MTRCA), adelantada por un desastroso huracán en 1954. Esta agencia re- gional, diseñada para proporcionar protección contra inundaciones durante el sinies- tro, también ha contribuido a la preservación de los extensos sistemas de cursos de agua como espacios abiertos y áreas de parques. Estos cursos de agua, y las áreas de conservación que son los depósitos de agua, se han convertido en la espina dorsal del sistema metropolitano de parques y los "pulmones" vegetales del área metropolitana de Toronto. La tercera decisión, tomada en 1946, fue construir 4 kilómetros de línea de metro subterráneo, la primera en Norteamérica de la posguerra, a lo largo de la congestiona- da calle Yonge. Abierto en 1954, metro subterráneo fue el primer segmento de lo que en la actualidad es un sistema de 70 kilómetros, combinado con una eficiente y com- 4 En 1964, el gobierno de Ontario también estableció la Corporación de Vivienda de Ontario (Ontario Housing Corporation), para el desarrollo de vivienda social. TEMAS METROPOLITANOS 33 pletamente integrada conexión de autobuses y tranvías. El sistema de Comisión de Transporte de Toronto (Toronto Transit Comission, TTC), transporta hoy cerca de 390 millones de pasajeros anualmente ­el segundo sistema de transporte público más importante del continente­ pese a depender en gran parte del ingreso de tarifas. La mejora del transporte, especialmente el metro subterráneo, ha contribuido al incre- mento de densidades de desarrollo en general. También ha contribuido a mantener la concentración de empleos en el centro, retener y conservar nuevas inversiones en las viviendas antiguas, y en atraer a jóvenes profesionales para que se establezcan en los barrios antiguos del centro de la ciudad. Los valores del suelo y la vivienda se han elevado en el centro, incrementando así el atractivo de los antiguos barrios de la ciudad. En otras palabras, el ciclo acumulativo de inversiones y reinversiones en el medio construido, ha echado raíces en los barrios antiguos de la ciudad, en parte debido a las decisiones sobre las políticas para mejorar las infraestructuras y las condiciones de vida. A medida que continuó el rápido crecimiento metropolitano a finales de los años 60 y hacia los 70, se incrementaron las presiones para revisar los contextos de regu- lación, y la organización del gobierno en la región. La población de la región de la gran área de Toronto (GTA) creció de 2.1 millones en 1961 a 2.9 millones en 1971, y a 3.4 millones en 1981, una vez más por el baby-boom y la inmigración. Como resul- tado, los suburbios se multiplicaron, pero más en el estilo típico de baja densidad de los suburbios americanos (grandes terrenos, centros comerciales, etc.). Al mismo tiempo, se aceleró la marcha del nuevo desarrollo en el centro de la ciudad y en nodos seleccionados en la ciudad central. Se estableció una serie de comisiones, comités y grupos de estudio, cuyos informes contenían nuevas agendas de trabajo, y con fre- cuencia propuestas competidoras de reformas. Éste fue el período en el que planifica- ción regional alcanzó su punto culminante en Ontario; que algunos han llamado des- de entonces "la era dorada de la gestión urbana" (Plan Canadá 1984). Los años 70 introdujeron una nueva serie de condiciones, nuevas filosofías de planificación, y un sinnúmero de otras iniciativas ­a menudo conflictivas­ a escala tanto local como regional. Ésta fue la década de la "participación ciudadana" y la defensa de la planificación. La Ciudad, en su Plan del Área Central de 1974, introdu- jo restricciones en la construcción de oficinas en el área central, en un esfuerzo para estimular una mayor descentralización y proteger los barrios centrales (aunque el mercado ya lo estaba haciendo). El gobierno provincial detuvo tres autopistas hacia el centro a través de áreas construidas, finalizando esencialmente la red de autopistas propuestas para la ciudad. Al mismo tiempo, la provincia aportó modestas extensio- nes al sistema de metro, y estableció un nuevo sistema regional de transporte colecti- vo con los suburbios (GO Transit) y estimuló la construcción de viviendas (sin fines de lucro) mediante subsidios provinciales y federales. Las organizaciones de contri- buyentes, por lo menos en las áreas de la élite y clase media, asumieron considerables 34 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO poderes políticos, como lo demuestra su poder de prevenir el desarrollo ulterior en vecindarios antiguos y someter el proceso de regulación al escrutinio público. La participación ciudadana aumentó en casi todos los aspectos de la gestión urbana. Un consejo de ciudad con nueva mentalidad también terminó sus esfuerzos por limpiar los barrios pobres, estimulando en su lugar un nuevo sistema de vivienda (tanto de mercado como social) en el centro, para dedicarse a la preservación y la conservación del ambiente construido ya existente. Para ese momento, había cesado el largo decli- ve de población en la ciudad central, y la población de residentes comenzó a crecer. La aparición de un nuevo sistema de gestión urbana dentro de la Ciudad, con sus ventajas y sus inconvenientes, también pareció contribuir a cambiar el pensamiento y la acción política con fundamento regional. Metro perdió su autoridad de gestión urbana en áreas inmediatamente fuera de su jurisdicción política, precisamente en el momento en que la población y los empleos desbordaban rápidamente sus fronteras. Eliminado el apremio, los suburbios exteriores florecieron, pero con poca coordina- ción en cuanto al desarrollo o servicios prestados por Metro. Mientras tanto, los frecuentes esfuerzos por reorganizar la federación metropoli- tana, y específicamente para extender su jurisdicción territorial (no simplemente sus poderes de gestión) con el fin de incluir nuevos suburbios localizados fuera de Me- tro, dio pocos resultados, y ningún cambio de fronteras. En su lugar, durante los años 70, el gobierno provincial creó cuatro nuevos gobiernos regionales dobles en la re- gión suburbana que circundaba a Metro, y en efecto abrió aquellas regiones a un desarrollo a escala completa. Así, la provincia también perdió la oportunidad de crear una nueva "Metro 2", para repetir el éxito del experimento inicial del gobierno me- tropolitano, y alinear la estructura de gobierno con las realidades económicas y so- ciales de esta región urbana en expansión. Volvió a aparecer la fragmentación en el gobierno, en la prestación de servicios públicos y tasas de impuestos, y la variabili- dad en la regulación del desarrollo urbano. Fue entonces cuando se estableció el patrón para un panorama suburbano más disperso, de baja densidad, competitivo, y dependiente del automóvil. En las siguientes dos décadas, numerosos planes y propuestas han ido y venido; con planes para la Ciudad (Ciudad de Toronto 1991) y Metro (Metroplan 1980, 1991), y propuestas para la región completa (OGTA 1991-92; Comité de la gran área de Toronto (GTA Task Force) 1996). Algunos han sido implementados, completamente o aún parcialmente. De hecho, los años 80 pueden considerarse como una década de opor- tunidades perdidas. Se aportaron pocas mejoras en el sistema al transporte público, la estructura de gobierno permaneció osificada, y la producción de viviendas se volvió lenta. No obstante, la economía de la región floreció a mediados y finales de los años 80, y el aumento de los niveles de inmigración mantuvieron el crecimiento de la población. Los precios de suelo y vivienda aumentaron nuevamente, y las presiones de desarrollo se incrementaron. Como resultado, la planificación se situó nuevamen- TEMAS METROPOLITANOS 35 te en las preocupaciones de los políticos y la elaboración de políticas locales, pero usualmente como "asociaciones" comerciales con el sector privado. La idea princi- pal de estas propuestas era acomodar y administrar el crecimiento, para concentrar más desarrollo comercial en nodos, tanto en los suburbios como en la ciudad (OGTA 1992), basándose en tendencias establecidas en los años 60. Al mismo tiempo, se realizaron esfuerzos para fomentar la intensificación residencial, los usos mixtos, y la "re-urbanización" dentro de la estructura urbana antigua. El objetivo declarado era crear una metrópoli más compacta y habitable, que también fuese eficiente, aunque estos términos no se definieron con claridad. La profunda recesión de principios de los años 90, seguida de la elección de un gobierno provincial conservador de mente austera en 1995,5 inició otra fase de refor- ma en el gobierno y otro cambio en la filosofía de la manera de administrar el desa- rrollo urbano en la región de Toronto. La recesión destacó las debilidades en la eco- nomía regional, los altos costos involucrados en la prestación de servicios en suburbios nuevos y más distantes, y las deficiencias resultantes de la falta de coordinación a nivel regional en la prestación de servicios y la determinación del uso de suelo. Se hicieron evidentes el aumento de la polarización de los ingresos en la vieja ciudad y en los suburbios, los impactos negativos del rápido desarrollo en el ambiente natural, la pérdida de vivienda abordable, el incremento de las personas sin hogar, y los pro- blemas fiscales respecto a los presupuestos municipales y el sistema de transporte. La respuesta, por lo menos desde la elección provincial de 1995, ha sido la com- pleta reestructuración de las estructuras municipales, la reordenación de las fuentes de fondos y responsabilidades, así como importantes revisiones de las viejas estructuras de regulación. Se implementó (finalmente) la reforma de impuestos a la propiedad, se amalgamaron hospitales y escuelas en toda la provincia, se retiraron los controles a la renta, cesó la producción de viviendas de interés social, y algunas responsabilidades financieras se asignaron a las municipalidades. Infortunadamente, estas transferen- cias incluían funciones que casi cualquiera está de acuerdo en que deben ser adminis- tradas,yciertamenteserprovistasdefondos,anivelregionalonacional­específicamente viviendas de interés social, bienestar y transporte público­. Inesperadamente, Metro Toronto y sus seis municipalidades también fueron amalgamadas por la provincia en una nueva ciudad de Toronto de una única estructura, a pesar de la considerable oposición local. También se revisó y modernizó la ley de planificación provincial. El resultado combinado de estas iniciativas sugiere que existe una tendencia ha- cia una nueva "cultura de regulación" y un nuevo sistema reducido de gestión urba- na, puede describirse como más modesto, más descentralizado, más flexible y permi- sible en su aplicación; también se volvió más privatizado. Esta nueva cultura, impulsada 5 Este gobierno fue reelecto en 1999. 36 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO por la falta de regulación, es parecida al modelo "corporativo" de gestión urbana; apoyado por una filosofía neoconservadora de "déjelo al mercado". En efecto, la provincia ha delegado mucho de su autoridad y responsabilidad a los gobiernos loca- les, a los tribunales y al sector privado en lo que se refiere la inspección y aprobación de propuestas de desarrollo, la revisión de los planes y las decisiones de planificación de los gobiernos locales, y para la negociación de soluciones a los conflictos locales. La última etapa de este ejercicio de reorganización implica la decisión de qué hacer en el ambiente cambiante de los años 90, y en ausencia de un gobierno metro- politano para la región entera. El Comité GTA fue establecido en 1994 para proponer soluciones para las continuas dificultades económicas y de impuesto a la propiedad, y sugerir formas alternativas de gobierno para la región. El informe del Comité (GTA Task Force 1996) recomendó la coordinación de iniciativas del desarrollo económico a nivel de toda la región, y el establecimiento de estructuras sólidas regionales res- ponsables de la prestación de una gama de servicios a nivel regional. En compensa- ción por la pérdida de ciertas funciones, se otorgarían más poderes y responsabilida- des a los gobiernos locales. Sin embargo, el Comité no alcanzó a recomendar un nuevo nivel de gobierno. Un informe subsiguiente de un consultor especial sobre el posible establecimien- to de un Consejo de Servicios para la gran área de Toronto (Greater Toronto Services Board, GTSB 1997) también recomendó una autoridad regional, con poderes modera- dos, pero significativos. Sin embargo, el gobierno provincial se resistió a ambas ini- ciativas. En enero de 1999, el Consejo de Servicios para la gran área de Toronto (GTSB) la vio ese día como agencia regional de servicios, pero es una pequeña agen- cia con una única función por administrar ­GO Transit (ahora GT, Transit)­ sin pode- res fiscales y con autoridad limitada. El debate continúa sobre la manera en que debería evolucionar el Consejo (GTSB), y qué funciones y poderes específicos debe- ría tener. El retiro de la provincia de la planificación regional y la regulación del desa- rrollo es ya casi completo. Por otro lado, quizás sorprendentemente, el gobierno pro- vincial recientemente ha consentido un cierto grado de "ingresos en común" en toda la región. La situación se ha tornado aún más confusa por la proliferación de "visiones" contradictorias sobre qué es una forma urbana ideal. Varias propuestas se han presen- tado, por lo menos desde los años 70, para ciudades más "compactas", incluyendo tentativas para limitar el crecimiento no planificado, estimular la intensificación, la readaptación, y más viviendas centrales ­ejemplo: "re-urbanización" (Breheny 1995; Bourne 1996; Tomalty 1997)­. La recesión galvanizó los esfuerzos por crear una ciudad más "competitiva", como se refleja en el importante mandato dado al Comité GTA (1996), y la reciente revisión del plan oficial de la Ciudad (Ciudad de Toronto 1999). Se han presentado visiones paralelas sobre lo que constituye una ciudad ambientalmente "sustentable", visiones que respetan los ecosistemas naturales, man- TEMAS METROPOLITANOS 37 tienen las áreas verdes y restauran distritos industriales degradados como los muelles (MacLaren 1992; Waterfront Regeneration Trust 1992). Como mínimo, estos estudios han demostrado varias necesidades: vincular los servicios suburbanos y controles de desarrollo con los servicios de la ciudad y las estrategias de revitalización; combinar ingresos fiscales regionales para ayudar a los desfavorecidos, e incorporar formalmente el criterio social y ambiental en el sistema de gestión de uso tradicional del suelo y en las agendas de constructores y políticos. Se han presentado otras visiones de ciudades que son inmediatamente "seguras", equitativas, humanas y con diversidad social. Todos éstos son objetivos y diseños elogiables; sin embargo, carecen del sentido de la manera como estas visiones han de lograrse, y cómo sus objetivos, diferentes y casi siempre conflictivos, han de reorga- nizarse en forma racional. LA DINÁMICA DEL DESARROLLO URBANO Un elemento del conocimiento básico necesario para el diseño de futuros urbanos alternativos, y específicamente para establecer sistemas más efectivos de gobierno, administración y prestación de servicios, es la apreciación de la escala y la rapidez del cambio en las metrópolis contemporáneas. Por ejemplo, en sólo cuatro décadas la región del área metropolitana de Toronto creció hasta casi cuadruplicar su población, de un poco más de un millón a casi 4.7 millones en 1996. El número de empleos aumentó de 400.000 a más de 2.1 millones, distribuidos entre 80.000 localizaciones de empleo. La estructura social también ha cambiado casi más allá de lo imaginable. El número de hogares ha aumentado a una tasa del 50 por ciento más alta que la población (Foot y Stoffman 1996). En el centro, más del 40 por ciento de los hogares ahora incluyen una sola persona. Además, más del 47 por ciento de la población es extranjera, y más de 200 grupos lingüísticos y étnicos diferentes están representados en las escuelas. Nadie, hace 40 años, pudo haber anticipado este tipo de diversidad o escala de transformación social. El desafío para responder a esta escala de crecimien- to es inmenso. Al mismo tiempo, la extensión física del área urbanizada se incrementó de 7 a 8 veces, debido a que los ingresos aumentaron y los individuos y firmas consu- mieron una cantidad creciente de espacio per cápita. También vale la pena reiterar cuánto cambio se produce realmente dentro de un cierto ambiente urbano, aun cuando los cambios no sean evidentes en el panorama físico o en las construcciones. Consideren, por ejemplo, la dinámica de población de la región de Toronto. Durante la década de 1986-96 aproximadamente 390.000 per- sonas se mudaron al área metropolitana procedentes de otras partes del país; más de 590.000 se marcharon; y más del 35 por ciento de los residentes constantes cambia- ron de dirección dentro del área metropolitana. Sobre los mismos 10 años, la inmi- gración foránea neta alcanzó casi 575.000. Al mismo tiempo, la población natural 38 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO aumentó (nacimientos menos muertes) sumando 255.000 personas. En otras pala- bras, de 4.7 millones de residentes en la región de Toronto en 1996, más de 1.2 millones fueron nuevos residentes. Con movimientos tales de población, el potencial para un veloz cambio social obviamente es muy elevado. La lección para los administradores urbanos aquí consta de dos partes: primero es la necesidad de planificar para la incertidumbre, necesidad basada en un requeri- miento de sistemas de información efectiva para monitorear las tendencias del desa- rrollo urbano y el cambio social. Un pequeño cambio en las condiciones de vida urbana o en los factores subyacentes del cambio espacial puede conducir a cambios de población muy importantes. Segundo, los creadores de políticas deben estar cons- cientes del hecho de que las políticas dirigidas a individuos particulares y a grupos de población pueden no beneficiar a esos individuos. Las políticas toman un tiempo considerable en diseñarse, y un tiempo aún más largo para implementarse; pero las poblaciones a las que van dirigidas no se quedan tranquilas. Existe un evidente desfase. Muy frecuentemente, se introducen políticas para problemas que ya han pasado, o por lo menos han cambiado de forma. Una razón de que muchas de las propuestas de planificación de Toronto en el pasado no se hayan implementado, o si se implementaron con frecuencia no han tenido los resultados esperados, es que frecuentemente tratan los problemas del ayer. Una explicación plausible de los innumerables cambios in- troducidos por el último gobierno provincial es simplemente la inercia: que por déca- das, las administraciones previas, tanto provinciales como locales, no habían sido capa- ces de modificar y adaptar el sistema de regulación y gobernabilidad en la región. TRES CIUDADES, ¿TRES MUNDOS? El resultado de este registro histórico de desarrollo y regulación (o la falta de los mismos) es la creación de tres panoramas urbanos diferentes ­tres mundos diferen- tes­ que juntos abarcan el acervo construido contemporáneo y el panorama social de la región de Toronto. Primero está el interior de la ciudad, especialmente el panorama previo a 1930, caracterizado por densidades relativamente altas, usos mixtos, comer- cios de detalle, y elevados niveles de dependencia al transporte. Esta área correspon- de aproximadamente a la antigua Ciudad de Toronto y partes de sus suburbios adya- centes de la preguerra, y en la actualidad cuenta con una población de alrededor 900.000. Esa población es también la más polarizada en la región, alojando muchas de las clases elitistas y profesionales de la región, junto con una gran proporción de sus ciudadanos más pobres. El segundo mundo consiste en el círculo de suburbios inmediatos a la posguerra, construido en su mayoría durante los años 50 y 60, y caracterizado por densidades más bajas, casas de una sola familia, y una mezcla de acceso al transporte y a las autopistas, incluyendo viviendas de interés social, centros comerciales y antiguos TEMAS METROPOLITANOS 39 parques industriales ­ usualmente en deterioración. El círculo corresponde a los su- burbios más viejos dentro de la anterior Metro Toronto, pero ahora incluye partes de algunos de los antiguos suburbios de las afueras de las fronteras de Metro. Esa área actualmente tiene una población de cerca de 1.6 millones, y para los años 90 se vol- vió socialmente tan diversa como la antigua ciudad central, y el hogar de una crecien- te proporción de personas desfavorecidas. Los crecientes problemas en estos viejos suburbios, específicamente la pobreza y la ausencia de servicios adecuados para una creciente población diversa y necesitada, no son nuevos; fueron observador 20 años atrás, por el Consejo de Planificación Social de Metro Toronto (1979), y reciente- mente se han vuelto a enfatizar en un informe del United Way, agencia caritativa de las comunidades "a riesgo" (1997). El tercer mundo es el círculo de los suburbios posteriores a los años 70, localiza- dos en su mayoría fuera de las fronteras de la vieja Metro. Este bloque masivo de suburbanización se caracteriza por densidades mucho menores, especialmente en lo que se refiere a los usos comerciales e industriales, grandes conjuntos homogéneos de actividades relacionadas, importantes subdivisiones de tipo design, complejos comerciales a gran escala, y una nueva formación de núcleos industriales y de ofici- nas, todos orientados alrededor de un extenso sistema de autopistas vías rápidas, y dependientes de éste. Ese círculo (llamado la zona 905 debido a su código de área telefónica) ahora abarca más de dos tercios de la GTA y aloja casi al 90 por ciento de su nuevo crecimiento de población; su población actual se sitúa alrededor de los 2.4 millones. Éste es, en efecto, un panorama postmoderno, una mezcla ecléctica de usos, funciones y estilos de construcción, tanto neotradicional como modernista, muchas veces en forma de grandes bloques. El "tercer Toronto", aunque cada vez más diversificado en términos sociales y étnicos, sobre todo debido a la inmigración, se está tornando más rico en relación con los suburbios más antiguos, y sus cuatro go- biernos regionales se consideran cada vez más como jurisdicciones autónomas, no exactamente como ciudades "linderas" (Garreau 1991), sino más bien cercanas, cada vez más apartadas de la ciudad antigua y los suburbios internos de Toronto y sus problemas sociales. Así, existen tres Torontos; tres formas urbanas y ambientes de vida que reflejan las condiciones, políticas y actitudes que prevalecían al momento de su construcción. Infortunadamente, hay pocos denominadores comunes entre los tres círculos. Para aquellos que consideran que la ciudad central y sus suburbios adyacentes como una historia de "éxito" ­debido a su forma compacta, densidades elevadas, circulación peatonal, transporte accesible, así como el experimento inicial del gobierno metropo- litano que repartió recursos y redistribuyó equitativamente, o casi, los costos y bene- ficios del crecimiento urbano­ el círculo del suburbio periférico es un desastre social y de planificación, es decir, otro conjunto de oportunidades perdidas. El transporte deja que desear, las calles son para los automóviles, no para los peatones, las distan- 40 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO cias son grandes, el rápido crecimiento desborda los servicios sociales, y hay poca coordinación a escala macro entre la localización del desarrollo residencial y los empleos, transporte o servicios públicos entre las cuatro áreas suburbanas, o entre esas regiones y la anterior Metro. En lugar de una cooperación a nivel de la región, se produce una intensificación de competencia; en lugar de un sistema integrado de transporte a nivel de la región, exceptuando el GO Transit, existe una fragmentación (12 sistemas de transporte suburbano, fuera de la anterior Metro). Por otro lado, para aquellos que viven en el círculo periférico, los nuevos subur- bios son una historia de éxito. Muchos de esos residentes consideran que la antigua ciudad está congestionada, contaminada, insegura y fea. En contraste, los nuevos suburbios proporcionan una calidad de vivienda relativamente elevada y vecindarios bien diseñados así como instalaciones comunitarias; su base de empleo está en rápida expansión y permiten fácil acceso a empleos, compras y actividades recreativas, en todo caso para los que poseen automóviles. Sin embargo, con excepción de unos pocos condominios de edificios altos y oficinas, y el singular tren suburbano (GO), estas regiones son más similares a los suburbios de casi cualquier lugar en Norteamérica, y menos a los dos círculos internos. Esta partición del espacio urbano es resultado tanto de estructuras pasadas de gobernabilidad, como un impedimento al desarrollo de estructuras nuevas. ALGUNAS LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE TORONTO ¿Qué podemos aprender de la experiencia de Toronto en términos de gobernabilidad y gestión y regulación de los cambios en los ambientes metropolitanos? Por supues- to, es demasiado pronto para evaluar las consecuencias de las numerosas modifica- ciones legislativas y de políticas de los últimos años. El sistema aún está activo. Sin embargo, podemos aportar unos cuantos comentarios sobre la evolución de la gobernabilidad urbana y la gestión en la región de Toronto, y luego ofrecer un resu- men de lecciones más específicas aprendidas. Entre esas lecciones se encuentra el reconocimiento de que la configuración par- ticular del gobierno, instituciones y agencias de regulación, es menos importante que el proceso a través del cual se toman las decisiones. Sucede a menudo que los meca- nismos formales de regulación y administración son menos importantes que los me- canismos informales e implícitos. También es claro que los planes y las propuestas de planificación son importantes aún si no son implementados, pues sirven de guías informales para el desarrollo y continuo ejercicio de la formulación del plan; asimis- mo, la consulta pública contribuye a comprender cómo la región metropolitana crece y cambia. En base a la experiencia de Toronto, sobresalen dos prerrequisitos particu- lares para una administración metropolitana efectiva, además de una base de infor- mación: TEMAS METROPOLITANOS 41 · Las áreas urbanas requieren de gobiernos proactivos involucrados a niveles más elevados; y · Deben existir algún mecanismo para la redistribución de los costos y beneficios del crecimiento urbano sobre la región que realmente genera el crecimiento. Toronto, a pesar de sus problemas actuales, sin duda se ha desempeñado razona- blemente bien, por lo menos en relación con áreas metropolitanas comparables en otras partes de Norteamérica. Sin embargo, el éxito depende por lo menos tanto del contexto y circunstancias y de lo que no se hace, como de lo que se hace. A diferencia de sus vecinos americanos, Toronto no ha tenido una afluencia reciente de inmigrantes rurales de bajos ingresos y poco preparados. Por el contrario, los inmigrantes, que son uno de los motores del crecimiento de la población en Toronto, son en general relativamente calificados. Asimismo, Toronto, a diferencia de áreas metropolitanas americanas como Pittsburgh, Cleveland o Detroit, no ha heredado de una infraestruc- tura industrial vetusta. Canadá tampoco experimentó una seria desigualdad en los ingresos durante los años 70 y 80, como sucedió en Estados Unidos. En Canadá, los sistemas de transferencias a los individuos y a los gobiernos, así como las tasas de imposición más elevadas, han contribuido a limitar las diferencias de ingresos atribuibles a la operación del mercado de trabajo. Las ciudades canadienses tampoco experimentaron un equivalente de las operaciones de construcción de autopistas interestatales y los programas de renovación urbana que se efectuaron en Estados Unidos, que provocaron el desalojo de miles de viviendas de renta moderada del centro de la ciudad, facilitando al mismo tiempo el acceso a los automovilistas del suburbio. Además, Toronto ha sacado provecho de su posición como capital provincial, una función pública dedicada, y ­en el pasado­ de las acciones de un nivel de gobierno provincial más proactivo que en la mayor parte de los Estados Unidos. En el caso de Toronto, también es cierto que la intervención del gobierno municipal en general, y la gestión urbana en particular, han desempeñado un papel fundamental ­y muchas veces controversial­ en el manejo del crecimiento urbano y el mantenimiento de una calidad de vida elevada. Otro punto importante es que los sistemas por medio de los cuales Toronto ha intentado manejar el desarrollo han sido relativamente transparen- tes y abiertos al escrutinio y debate públicos. Del análisis anterior se derivan, directa o indirectamente, un número de lecciones: · La estructura de gobernabilidad y la red de instituciones que la apoya, son los ele- mentos del medio urbano más lentos en adaptarse a las condiciones cambiantes, · No existe un solo modelo de planificación, regulación o prestación de servicios que funcione en todas partes. Estructuras de gobierno, instituciones de regulación e instrumentos de políticas similares pueden producir resultados muy diferentes sobre el terreno. 42 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO · El componente más importante en el diseño de un sistema de regulación es un mejor entendimiento del proceso de cambio ­tanto del mercado como del sector público­ que le da forma a la región. Demasiado a menudo, las políticas se trazan e implementan como si los problemas, la población y las actividades relacionadas fueran estáticos en tiempo y espacio. · En las metrópolis típicamente fragmentadas de hoy en día, la condición estratégi- ca básica es una coordinación del desarrollo y administración metropolitana "para toda la región" que involucre a todos los niveles relevantes del gobierno ­local, regional, provincial­ y que implique, o no, el establecimiento de gobiernos regio- nales formales. Sin embargo, cualquiera que sea su forma, las instituciones de regulación deben tener poderes exclusivos, derecho al veto, y acceso a una base segura de financiamiento. También deben ser abiertas y responsables respecto a los electores. · El elemento clave de la coordinación a través de toda la región, y del manteni- miento de instalaciones de servicios uniformes en toda el área metropolitana, es la repartición de los costos y beneficios del crecimiento y cambio urbanos. Esto usualmente se expresa con la capacidad de las autoridades regionales (o niveles gubernamentales senior) para redistribuir los ingresos de las jurisdicciones loca- les más ricas a las más pobres (por ejemplo, mediante transferencias fiscales o suministro directo de servicios). · Como elemento precursor de una coordinación más efectiva en las regiones me- tropolitanas, existe una clara necesidad de desarrollar un fuerte "sentido de región urbana", una conciencia y sentimiento regional de ciudadanos dispuestos a co- operar que trascienda los intereses locales propios y el apego al lugar. · En un ambiente metropolitano políticamente fragmentado, es poco probable que los gobiernos locales, sin participación externa, participen en acuerdos de coope- ración que impongan la redistribución de impuestos a sus propios residentes, es- pecialmente para necesidades sociales y de bienestar provenientes de otras partes de la región. · Aún con una estructura en marcha para mejorar la coordinación regional, la implementación efectiva de cualquier estrategia requiere de la participación acti- va de las altas esferas de gobierno. Los gobiernos locales o regionales no tienen el poder o los recursos para administrar regiones metropolitanas por su cuenta. · La incertidumbre con respecto a las tasas de cambio en las economías, tecnolo- gías, y estructuras sociales de la metrópoli moderna, también implica una "flexi- bilidad" de las estrategias de administración y los instrumentos de regulación, pero permaneciendo dentro del contexto de las "reglas" de desarrollo conocidas. · En cualquier modelo propuesto para la coordinación regional, debe existir perfec- ta cooperación entre instituciones, agencias y otros actores involucrados en el proceso de desarrollo. Ejemplos obvios de esto incluyen la necesidad de estable- TEMAS METROPOLITANOS 43 cer vínculos más estrechos entre la gestión del uso de suelo y el transporte, vivien- da y financiamiento, servicios sociales y alojamiento. · Una de las condiciones básicas es fomentar la diversidad en tipos de vivienda, localizaciones de empleos y opciones de desarrollo, y por lo tanto las opciones que se presentan tanto a los productores como a los consumidores. · La administración urbana es de por sí un proceso de aprendizaje, y por lo tanto el sistema debe ser capaz de evolucionar a la par de los cambios en las condiciones y las políticas. · Aun cuando hoy en día se reconoce la importancia de la competitividad como un objetivo razonable de las políticas públicas a escala de las áreas metropolitanas individuales, las estrategias del desarrollo económico local deben integrar de manera prioritaria el mantenimiento y mejoramiento del capital social general (universidades, institutos de investigación, instituciones sociales, instalaciones culturales, etc.). Por supuesto que ninguna de estas lecciones aprendidas es completamente nueva u original. CONCLUSIONES Toronto sigue proporcionando una calidad de vida relativamente elevada a la mayo- ría de sus ciudadanos (Frisken et al. 1997). En general, es una región urbana que ha sido administrada adecuadamente, a pesar de su actual fragmentación, que presta servicios y oportunidades de empleo a niveles relativamente altos. Más aún, a menu- do ha servido de manual como ejemplo de administración eficiente (Sharpe 1995). Para muchos observadores, Toronto ilustra bien cómo la presencia de un gobierno metropolitano, un sistema de prestación de servicios uniforme, la repartición de los ingresos a través de la metrópoli, la buena calidad del transporte público, las políticas estratégicas de vivienda, y la planificación proactiva tanto a escala local como regio- nal, pueden contribuir positivamente a la creación de un ambiente urbano saludable. Al menos en parte, su éxito en general puede atribuirse a los esfuerzos deliberados por regular el desarrollo urbano y dirigir ese desarrollo hacia metas específicas; pero también es atribuible a las circunstancias, la oportunidad y la buena suerte. Es impo- sible estimar qué proporción de los éxitos y los fracasos se pueden atribuir a la admi- nistración en general, y a la regulación. La regulación también es costosa, pero tam- bién lo es la falta de la misma. El éxito continuo no es una garantía. Sigue habiendo serios desafíos que en- frentar. 44 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO REFERENCIAS Bourne, L.S. 1996. "Reurbanization, Uneven Urban Development and the Debate on New Urban Forms." Urban Geography 17: 690-713. ______ 1999. "Governance, Efficiency and Equity in Large Urban Agglomerations." In A.G. Aguilar and I. Escarmilla, eds., Problems of Megacities: Social Inequalities, Environmental Risk and Urban Governance, pp. 159-73. Mexico City: UNAM Press. Breheny, M., ed. 1995. 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ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 47 Capítulo 2 ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA Richard Stren INTRODUCCIÓN DEL EDITOR En un contexto cada vez más global (o por lo menos internacional), el crecimiento y/o decadencia de las economías urbanas son considerados ­al menos parcialmente­ como el resultado de políticas urbanas que hacen que ciertas ciudades sean más o menos competitivas. Bien se sabe que la competitividad es sumamente difícil de medir, pero la experiencia sugiere que las ciudades o regiones urbanas que son más com- petitivas deben, por ejemplo, atraer más inversiones internacionales (o aun locales), y mostrar niveles más elevados de indicadores tales como comercio, valor manufac- turero, empleo profesional, servicios a empresas, construcción residencial y de ofici- nas de alta calidad, etc. En contraste, las ciudades que son menos competitivas tien- den a desplegar altos niveles de desempleo y dependencia, deterioración del entorno manufacturero y de negocios, y sobre todo, una economía menos activa1. A fines de los años 90, la tendencia entre administradores y planificadores urba- nos alrededor del mundo era la planificación del desarrollo económico urbano basán- dose en la premisa de que el resultado de tal plan ­o proceso de planificación­ haría a sus ciudades más competitivas en relación con otras ciudades de tamaño y poten- cial similares, nacional e internacionalmente. Numerosos estudios de ciudades euro- peas importantes como París, Lyon, Lille, y Barcelona, muestran que proyectos im- portantes de infraestructuras y la implicación en proyectos internacionales tales como los Juegos Olímpicos, o el lobbying para acoger sedes internacionales de orga- nizaciones importantes, fueron el marco distintivo de la planificación en los años 80 y 90. Incluso en el caso de Londres ­considerada por una autoridad como lo es Saskia Sassen (1991), como una de las "ciudades globales" más importantes del mundo, de 1991 a 1998 se llevó a cabo una "serie de estudios importantes sin precedente", pa- trocinados por diferentes niveles de gobierno, proponiendo diferentes estrategias para intensificar la posición competitiva de la ciudad (Gordon 1999). 1 Para algunas medidas útiles de competitividad urbana, ver Kresl y Singh 1999. 48 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Charles Royer, antiguo alcalde de Seattle, en su preámbulo del libro titulado Competitive Cities: Succeeding in the Global Economy, opina que las ciudades de- ben aprender unas de otras, puesto que las "ciudades exitosas del futuro, grandes y pequeñas, sin importar dónde aparezcan en el mapa del mundo, deben utilizar todos sus recursos si esperan competir y prosperar en una nueva economía mundial" (Royer 1995, p. x). La planificación de una economía urbana más fuerte fue por algún tiempo la pre- ocupación central de los líderes urbanos. En este ejercicio, por lo menos tres elemen- tos parecen cruciales, al menos sobre la base de la evidencia presentada en los traba- jos de esta sección. Primero, debe existir el conocimiento sistemático (basado en la investigación de ser posible) de las fuerzas y las debilidades de la economía de cual- quier ciudad o región urbana. Segundo, debe ejercerse un liderazgo político fuerte y comprometido, especialmente en el difícil proceso de desarrollar una "visión" de un futuro deseable, que la ciudad y sus habitantes deben esforzarse por alcanzar. Terce- ro, es necesario un proceso efectivo de consulta de los actores más importantes de la ciudad ­gente de negocios, grupos comunitarios, educadores, partidos políticos e instituciones importantes­ quienes al final deberán "firmar" para la implantación de las inversiones planificadas, y para que se produzcan los cambios importantes, socia- les y otros. Cada ciudad tendrá sus propias respuestas al reto de planificación estraté- gica, pero, como lo indican los trabajos de esta sección, existen muchos elementos comunes. Uno de los elementos más importantes es la elaboración de una estrategia de "gobernabilidad", según la cual las decisiones y planes formulados por los diri- gentes urbanos den muestra de responsabilidad y transparencia a los ciudadanos, y donde las decisiones administrativas y la implementación de servicios públicos sean equitativos y eficientes. Nigel Harris, en su texto titulado "Preparación de una visión económica y estraté- gica para una ciudad", enfatiza los cambios en la dinámica de la economía urbana en el contexto de la globalización y descentralización. Señala importantes tendencias tales como la reestructuración de la fuerza de trabajo (ocupaciones más informales y menos industriales), así como las modificaciones en la distribución territorial de los trabajadores; y acentúa la importancia de que los líderes urbanos comprendan la operación y las necesidades de los nuevos sectores económicos. Entre estos nuevos sectores se encuentran finanzas y servicios de apoyo a los negocios, comercio, hotelería y restauración, procesamiento y administración de la información, turismo, y trans- porte. A nivel local, son importantes los servicios de salud, educación, cultura y deportes, que también pueden ser importantes como medios de atracción para los inversionistas. Aunque muchas ciudades han tenido éxito en el desarrollo de algunos de los nuevos sectores económicos, pocas han logrado desarrollar una mejor calidad de vida y "crear una ciudad limpia, segura y bella, sin mayores riesgos ambientales o tremenda congestión de transporte". Pero, para que esto sea posible, la ciudad debe ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 49 organizar reuniones regulares con grupos de liderazgo, e intentar obtener un consen- so político acerca de la mejor manera de dirigir el desarrollo. Esto requiere profesio- nales capacitados, y recursos importantes en investigación, sin los cuales no pueden considerarse las distintas opciones y elecciones que se presentan. Para ayudarnos a imaginar cómo sería un ejercicio positivo de planificación estra- tégica, tenemos el ejemplo de Nueva Zelanda presentado por Ángela Griffin. En su artículo, inspirado en los cuatro grandes objetivos de la nueva Estrategia de Gobernabilidad Urbana y Local del Banco Mundial (según la cual las ciudades deben ante todo ser sustentables, pero también habitables, competitivas, financiables, bien administradas y bien gobernadas), Griffin analiza las reformas de la administración urbana de Nueva Zelanda desde fines de los años 80. La esencia de estas reformas fue la separación de la gobernabilidad y la administración en 86 oficinas regionales y distritales, y la aplicación de reglas relativas a la responsabilidad, la transparencia y el debate. El objetivo de responsabilidad se logra en parte solicitando al alcalde y otros representantes electos que consulten a su comunidad local sobre un Plan de Administración Estratégica y Financiera para los próximos 10 años, y que lleve a cabo este plan de forma organizada, sujeto a consulta. Desde que estas reformas se pusieron en práctica, ha habido un aumento en los gastos de las funciones de regula- ción, en infraestructura social, y en programas sociales. En general, las autoridades locales de Nueva Zelanda están operando con una base financiera más sólida que antes de las reformas. Al mismo tiempo, la democracia local se ha tornado más acti- va, con un incremento estable en el número de consejeros de sexo femenino en todo el país. Al final de su artículo, Griffin señala algunos de los requisitos prácticos necesarios para lograr el éxito en la producción de una visión y una estrategia urbana efectivas. Como ejemplo de proceso de planificación estratégica en una ciudad del mundo en desarrollo, tenemos el caso de Coimbatore, en el sur de la India. Coimbatore, una ciudad de 1,1 millones de habitantes, enfrentaba dos problemas principales a fines de los años 90. Aunque la ciudad estaba prosperando económicamente debido a la ex- pansión de sus industrias textiles y de ingeniería, esa misma expansión estaba crean- do serios problemas de crecimiento de la mancha urbana y de falta de coordinación en las decisiones sobre el uso de suelo. Pero el simple hecho de prestar servicios y administrar a una población urbana en rápido crecimiento se veía obstaculizado por una estructura interna caracterizada por un personal insuficiente e inexperimentado en áreas importantes. A la luz de la 74ª Reforma Constitucional de 1992 (que otorgó más poder y responsabilidades explícitas a los gobiernos municipales en toda India), la ciudad decidió desarrollar una "visión estratégica", con objetivos principales for- mulados mediante un extenso proceso de consulta a ciudadanos, representantes ele- gidos, gente de negocios y comunitarios, y agencias gubernamentales. Este proceso ya ha conducido a mejoras en el control y la recaudación de impuestos, el cual a su 50 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO vez ha mejorado significativamente los ingresos obtenidos de los impuestos a la pro- piedad. Puesto que este proceso no ha concluido, se requerirá algún tiempo para que se puedan determinar los resultados generales de esta estrategia de planificación. Aunque el caso de Coimbatore pueda dar la impresión de que el desarrollo de un proceso de planificación estratégica es relativamente directo y sin problemas, la se- lección de lecturas también incluye un ejemplo que incluye más problemáticas. En este caso, se trata de la ciudad de Mombasa, en Kenia (una ciudad de 1,5 millones de personas sobre la costa este africana), cuyo alcalde recientemente elegido intentó utilizar el proceso político para mejorar los procedimientos de regulación, la admi- nistración de los servicios, y la recaudación de ingresos locales. Éste es un documen- to muy personal. Como lo expresa Najib Balala, muchas de sus iniciativas eran popu- lares entre los ciudadanos, y daban resultados positivos a corto plazo, pero muy pronto se dio cuenta de que había resistencia política hacia algunas de sus acciones, por parte de consejeros e intereses de negocios. Al mismo tiempo, la estructura de super- visión y control gubernamental sobre el Consejo `en la que las decisiones importan- tes debían ser ratificadas por el Ministro de Gobernabilidad Local en Nairobi' ­acusa- ba serios retrasos en la obtención de la aprobación legal para las decisiones locales­. Puesto que no logró obtener el apoyo del sistema de gobierno local a sus objetivos, decidió renunciar al cargo después de sólo un año. Su renuncia a principios de 1999 fue un evento muy comentado en la vida política de Kenia. Aparte de su importancia en el contexto de África oriental, este caso ilustra muy bien los obstáculos reales que se presentan a los cambios institucionales y en las políticas en muchas ciudades a pesar de la llegada de un líder local motivado y la clara y apremiante necesidad de efectuar reformas estratégicas. El artículo final en este capítulo se refiere a un problema desgraciadamente muy común en las ciudades contemporáneas: la criminalidad y la violencia. Hemos inclui- do el artículo de Franz Vanderschueren en esta sección porque, en muchos aspectos, una ciudad que desea ser competitiva en relación a otras ciudades no debe ser consi- derada como con un "problema de criminalidad", un "problema de violencia". En su artículo, Vanderschueren primero analiza el incremento de varios tipos de crimen y violencia relacionados con la urbanización en diferentes partes del mundo. La urba- nización conduce al crimen y a la violencia como resultado de factores como la po- breza en barrios de bajos ingresos, un entorno urbano deficiente, servicios de protec- ción limitados (tanto públicos como privados), la ausencia de controles sociales en la ciudad, y la llegada a la mayoría de edad de personas jóvenes que por varias razones son propensas a la violencia. Dado el hecho de que la respuesta gubernamental típica a la actividad criminal ­prisión­ es costosa y poco efectiva, el autor examina un número de respuestas de la comunidad a la criminalidad. Aunque algunas de estas respuestas resultan peores que el problema en sí, las iniciativas con resultados positi- vos implican una combinación de asociaciones locales entre autoridades municipa- ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 51 les, comunidades, policía y sistemas judiciales más cercanos a las personas. Al final, las desigualdades extremas y la ausencia de empleos para los jóvenes desempeña un papel explosivo en el aumento de la actividad criminal, y debe contrarrestarse me- diante políticas sociales locales imaginativas. Vanderschueren favorece la noción de "justicia local", en la cual grupos locales y comunidades desarrollan sus propios medios de lidiar con lo que consideran como conflictos sin resolver. Estas formas de justicia, que incluyen tribunales de barrio en Filipinas, Jueces de Paz en Inglaterra y España, y Consejos de Resistencia en Uganda, son accesibles, poco costosos, y rápi- dos. Al final, como el autor concluye, la prevención de la violencia debe ser asunto de todos. REFERENCIAS Gordon, Ian. 1999. "Internationalization and Urban Competition". Urban Studies 36(5/6): 1011. Kresl, Peter Karl, and Balwant Singh. 1999. "Competitiveness in the Urban Economy: Twenty-four Large U.S. Metropolitan Areas." Urban Studies 36(5/6): 1017-27. Royer, Charles. 1995. "Foreword." In Hazel Duffy, Competitive Cities: Succeeding in the Global Economy, pp. ix-x. London: E. and F.N. Spon. Sassen, Saskia. 1991. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton: Princeton University Press. 52 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO PREPARACIÓN DE UNA VISIÓN ECONÓMICA Y ESTRATÉGICA PARA UNA CIUDAD Nigel Harris La definición de la economía urbana se ha convertido en un componente vital de la administración de las ciudades. Esto ha surgido de dos procesos interrelacionados: "globalización" ­la integración de economías nacionales formalmente separadas en un sistema económico individual que ha cambiado los patrones de especialización local, incentivada por el intercambio y los flujos de capital; y la descentralización­ la tendencia del gobierno nacional en delegar responsabilidades y poderes a sectores subnacionales de gobierno. Los administradores urbanos necesitan estar mucho más al tanto de las fuerzas y las debilidades económicas de su ciudad, de los peligros de los sectores en decadencia y de las oportunidades de los sectores de alto crecimiento, todo esto para contribuir a los cambios estructurales y minimizar los daños sociales. Puesto que la estructura cambiante de la economía es el producto de la integración a un sistema internacional, los administradores también tienen que estar pendientes de las implicaciones de los cambios internacionales en sus ciudades, por ejemplo, las implicaciones de un área de libre comercio para las Américas, del Mercosur o acuerdos bilaterales de comer- cio (como entre Chile y México o Colombia y México), o de innovaciones realizadas en otras ciudades que afecten los patrones de producción o exportación, y que po- drían proporcionar oportunidades para la ciudad. La ciudad es el componente a la vez más productivo y más dinámico de la econo- mía territorial. Por lo tanto, el cambio ­en resultados, fuerza de trabajo y en la distri- bución territorial de la actividad­ sumado al crecimiento económico, es muy rápido. Para poder aprovechar estos procesos se requiere de una economía flexible, capaz de reaccionar rápidamente a las oportunidades y los peligros, una economía en la que, por ejemplo, las autoridades públicas, la gente de negocios y demás actores en la ciudad trabajen en estrecha colaboración. Las medidas de flexibilidad económica son difíciles de identificar1 (aunque regulaciones públicas rígidas suelen representar un impedimento a la flexibilidad), pero el resultado puede verse en las ciudades ­por 1 Un economista de Turquía describió el aumento de la capacidad de respuesta de la economía turca (nacional) bajo el impacto de las reformas económicas de la siguiente manera: "Al gobierno le tomó seis años para reaccio- nar al primer incremento de los precios del petróleo, alrededor de seis meses para la gran crisis financiera de 1983, seis semanas para la crisis cambiaria de 1987, seis días para la Guerra del Golfo en 1990 y ahora seis horas para los grandes cambios externos". ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 53 ejemplo, en la capacidad de Hong Kong en la última mitad del siglo para industria- lizarse y desindustrializarse sin que hubiera desempleo significativo o negligencia urbana. Si el elevado crecimiento implica una constante y rápida reestructuración, aunque en una base incremental, la recesión es la prueba más dolorosa de la capacidad de supervivencia de la ciudad ­la prueba de su liderazgo y administración­. Las viejas ciudades industriales de Europa y Norteamérica en los años 70 y 80 ilustran dolorosamente los costos del fracaso con elevadas tasas de desempleo y decadencia de los barrios pobres, problemas que, en los casos peores, aún no han sido resueltos Las tendencias nacionales son poderosas y difíciles de contrarrestar, pero las reaccio- nes de las ciudades frente al declive económico son muy variables, y un factor de esa variación es el liderazgo local. La apertura de las economías nacionales parece haber estado acompañada por una "informalidad" creciente ­o sea que una parte cada vez mayor de la economía urbana puede haber escapado a las estadísticas­. Con frecuencia, los sectores que han desa- parecido se encuentran entre los más nuevos y más dinámicos, de manera que tienen un efecto exagerado en la idea de la dirección que toma la ciudad. Tomemos, por ejemplo, la industria textil de Mumbhai (Bombay), históricamente localizada en el centro de la ciudad. El empleo ha disminuido de 250.000, hace dos décadas y media a 50.000. Pero la industria en la periferia del área metropolitana, que no se ha regis- trado estadísticamente, ha crecido en paralelo, agregando quizás 150.00 empleos. El tipo de output ha cambiado, como lo han hecho la fuerza de trabajo y sus ingresos, así como la localización; pero lo más importante es que no ha sido contabilizado. Algu- nos opinan que entre 30 y 60 por ciento de las economías de Kiev y Lima no se han registrado. Todas las estrategias para una ciudad deben tener en mente la base inad- vertida de este iceberg de economía informal. Con el tiempo, los buenos administra- dores urbanos ­funcionarios, gente de negocios, funcionarios de la unión de comer- cio, ONG­ pueden darse una buena idea de lo que no se ha contabilizado, aun si no puedan cuantificarlo fácilmente; pero, a corto plazo, los modelos que se desarrollan para el futuro de la ciudad deben ser calificados por lo que no sabemos. ¿QUÉ NECESITAMOS SABER ACERCA DE LAS TENDENCIAS Y LAS ECONOMÍAS DE LAS CIUDADES? La ciudad desindustrializada Después de una larga e histórica asociación entre lo urbano y lo industrial, la indus- tria manufacturera tiende a relocalizarse fuera de las ciudades. Esto puede ocurrir ya sea completamente (como sucedió en Accra y Santiago de Chile), o como parte del desarrollo de regiones industriales mucho más grandes (como en el valle central de 54 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO México, donde la industria se ha movido de la Zona Metropolitana hacia el norte, y donde la manufactura está creciendo rápidamente en las ciudades de la periferia, como Toluca, Querétaro y Puebla). Algo similar está ocurriendo en el Triángulo Cen- tral de la India entre Mumbhai, Pune y Nasik. El prototipo podría ser el delta del Pearl River en el sur de China, donde las más grandes ciudades urbanas de servicios ­Guanzhou y Shenzhen, y Hong Kong­ se encuentran ubicadas en cada extremo, con ciudades industriales, poblados y villas entre ellas. Por supuesto que este patrón im- plica que ciudades más pequeñas pueden continuar su industrialización, mientras que la manufactura es de relevancia cada vez menor en la mayoría de las ciudades grandes. (Sin embargo, en casos relativamente raros, algunas de estas últimas han visto un rápido crecimiento industrial; por ejemplo, Dhaka ha agregado aproximada- mente un millón de nuevos empleos en manufactura en las últimas dos décadas, y la ciudad de Ho Chi Minh ha experimentado un crecimiento comparable en la industria ligera de exportación). La ciudad de servicios Los sectores de servicios se conceptualizan difícilmente y, por lo tanto, están mal contabilizados, lo que conduce a su subestimación. Sin embargo, casi todas las gran- des ciudades en Europa y Norteamérica son centros de servicios. El cambio ha sido drástico ­por ejemplo, Londres perdió 800.000 empleos en el área de manufactura en las dos décadas anteriores a 1980 pero, en el mismo período, alcanzó 800.000 pues- tos en finanzas y servicios a las empresas­. Aquí, también, el cambio es un cambio de fuerza de trabajo, de ingresos y consumo (y, por lo tanto, en comercio al menudeo y al mayoreo), de patrones de localización y movimiento. ¿De qué tipo de servicios se trata? A continuación, algunos ejemplos: Servicios financieros y a productores: El crecimiento del sector financiero de las economías de ciudades grandes ha sido notable a medida que se han abierto los mer- cados de capitales, que los gobiernos han liberalizado las condiciones para inversio- nes extranjeras, desarrollado intercambios de valores, y privatizado funciones. Ha habido que reconstruir el distrito central de comercio para recibir estos desarrollos. Además, ha habido un aumento importante en los servicios a los negocios y fabrican- tes. En algunos casos, por ejemplo, en Lyon, esta manufactura de servicios se en- cuentra en una extensa región fuera de la ciudad. Hong Kong es un centro en deca- dencia para la manufactura, pero el elemento clave de su sector de servicios es la gestión de la logística para la industria manufacturera mundial ­como lo ilustra el caso de Li y Fung (ver Recuadro 2.1). ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 55 Recuadro 2.1: Los servicios en Hong Kong La firma de Li y Fung (de Hong Kong) es una amplia red de manufacturas en 23 países, con operaciones en varias partes del Sureste de Asia y también en Latinoamérica, Europa oriental, el Caribe y Mauritius. El señor Fung explica cómo funciona el sistema. Una compañía extranjera le presenta un producto modesto ­por ejemplo, un bolígrafo, o un simple vestido­ y le pide que indague en qué lugar puede fabricarse el producto al menor costo posible. La gente del señor Fung se dispone a buscar no sólo la fuente de empleo al menor costo, sino también un lugar a salvo de las restricciones comerciales de producción en China. Tomemos el simple vestido; el hilo puede tejerse en Corea, la tela tramarse en Taiwan, las cremalleras comprarse en Japón y el vesti- do es parcialmente acabado en China, antes de que pase por la línea final de costura en Indonesia. "Lo que hacemos es encontrar el mejor lugar para cada operación", dice el señor Fung. "Al mismo tiempo, estamos alineando los factores de producción de manera que podamos recortar el tiempo de tres meses a cinco semanas". Li y Fung tiene una red de 7.500 proveedores regulares, que emplean un promedio a 200 trabajadores cada uno. En otras palabras, cerca de millón y medio de trabajadores dependen de alguna manera de esta firma (The Economist 1998, p. 20). Comercio: El comercio y el manejo de bienes comerciales ­de los gigantescos mercados al por mayor al vendedor ambulante y el ciclista que transporta mercancía­ es probablemente el mayor empleador individual de los países en desarrollo y gran- des ciudades, aunque, sorprendentemente, poco se conoce del sistema. Los centros de distribución nacional están íntimamente relacionados a las ciudades como puntos de enlace en el sistema de transporte, con depósitos y almacenes, centros de proce- samiento relacionados (por ejemplo, moliendas de harina y arroz, prensas de aceite) y sistemas de la banca y crédito. El extremo del sistema es vital para la calidad de vida en la ciudad, y para el turismo ­incluso, algunas ciudades han desarrollado redes comercia- les para incrementar el turismo, como lo han hecho Panamá, Singapur y Bahrein. Hoteles y restaurantes: Aquí también, éstos son decisivos para la calidad de vida en la ciudad y para el turismo, un sector de alto crecimiento en los países en desarro- llo en el futuro. Como el comercio, implican una fuente intensiva de trabajo y, por lo tanto, son importantes en cuanto al empleo y generación de ingresos para la ciudad. Industrias de información: La "liberación" de los servicios de información, he- cho posible por las comunicaciones vía satélite (y paralelamente a la "liberación" de la industria para que partes del proceso de fabricación de un producto puedan estar situadas en diferentes países) está produciendo una gran variedad de industrias urba- nas de exportación en respuesta a las demandas de los países desarrollados: · Entrada y procesamiento de información ­pasajes aéreos y contabilidad (Barba- dos, Mumbhai), registros legales y criminales (Ciudad Juárez, Manila), registros 56 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO médicos (Barbados), catálogos de bibliotecas, transacciones de bienes raíces (Shenzhen); es posible que en el futuro muchas otras series estadísticas de países desarrollados, tales como los censos de población e industriales, y las cuentas nacionales, sean entradas y procesadas en ciudades de países en desarrollo; · La programación de software para compañías en Europa y Norteamérica: hoy en día existen muchos centros de este tipo en Asia y Latinoamérica; se han identifi- cado 12 en la India, aunque muchas de éstas no se dedican a las exportaciones; las dos más conocidas son Bangalore y Mumbhai; · Impresión y publicación, hoy en día importantes, por ejemplo, en Bogotá y Hong Kong. Turismo: El turismo se está volviendo importante en muchas ciudades, ya sea como destinos finales o puntos de tránsito en el sistema de transporte. Reúne muchos de los sectores anteriores ­comercio, hoteles, y restaurantes­ y algunos que veremos más adelan- te. Una vez más, este sector implica intensa concentración de empleo, con implicaciones significativas para la agricultura y la manufactura. Sin embargo, el turismo requiere de una ciudad bien ordenada, segura, limpia y saludable; es decir, la calidad de vida en la ciudad es fundamental para su capacidad de obtener ingresos del turismo. Los "no-comerciales que se tornan comerciales": Se trata de una serie de servi- cios, a menudo tradicionalmente relacionados íntimamente a los servicios públicos gratuitos para consumo local, que también pueden convertirse en industrias comer- ciales de exportación: · Servicios de salud (incluyendo hospitales y clínicas, casas de convalecencia y retiro, farmacias, y servicios paramédicos; algunas veces, respaldados por hospi- tales de docencia e investigación, facultades médicas universitarias, etc.). Se pre- vé que la demanda se incrementará de manera continua en este sector, debido a que la población de los países desarrollados, seguidos muy de cerca por los países recientemente industrializados (Newly Industrialized Countries, NIC), envejece y la proporciión de población activa disminuye. Ya, en las circunstancias especiales de la frontera de los Estados Unidos con México, se han desarrollado de manera significativa los servicios médicos mexicanos para los americanos (especialmen- te el número creciente de personas de edad que pasan el invierno en el sur. Hay otros centros más especializados ­por ejemplo, Bogotá y Barcelona (para cirugía de los ojos), Singapur, etc.­, así como centros en los países desarrollados para consumidores de recursos elevados (como La Joya, Londres, Zurich, Viena). · Educación universitaria (y en algunos lugares, educación secundaria). El número de estudiantes inscritos, y el personal, en las universidades y colegios hacen de estas ciudades un componente significativo de los mercados de consumo con im- portantes efectos multiplicadores en el consumo y el transporte. Por ejemplo, El ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 57 Cairo tiene posiblemente 500.000 estudiantes en instituciones educativas públicas y privadas (muchos de ellos provenientes de otros países árabes o de otras partes, que generan ingresos de exportación). De la misma manera, la mayoría de las ciudades de Latinoamérica son centros estudiantiles importantes; la Ciudad de México proba- blemente rebasa a El Cairo en cifras. El Norte de Chipre ha desarrollado una estra- tegia deliberada de exportación basada en la creación de cinco universidades de habla inglesa para atraer estudiantes de Turquía, el Medio Oriente y el Sur de Asia. · Cultura y deportes: Ciertas ciudades han comenzado a desarrollar deliberada- mente instalaciones culturales y deportivas como elementos de una estrategia de exportación para atraer tanto a turistas comunes como a aquellos que los visitan con propósitos especiales (por ejemplo, ejecutivos que van a trabajar temporal- mente en el sector financiero u otros, participantes a convenciones de negocios, etc.). A principios de los años 90, el empleo en la prestación de actividades cultu- rales en Londres se estimaba en 215.999, lo cual no era insignificante para un sector de la economía. La expansión de las actividades culturales urbanas también se ha intensificado por la "festivalización", es decir, la celebración de ocasiones especiales para atraer consumidores ­importantes festivales internacionales de teatro, cine o música, fiestas o ceremonias tradicionales, eventos de conmemora- ción­. Algo similar ocurre con las competencias deportivas internacionales. La experiencia de Barcelona en la explotación de la oportunidad de los Juegos Olím- picos de 1992 es bien conocida. Transporte: Una economía globalizada implica que una proporción creciente del output local se mueve, según se comercializa a nivel internacional; y que la propor- ción creciente de la población mundial (tanto consumidores como proveedores de servicios) también es móvil internacionalmente. Puesto que las ciudades suelen ser los grandes puntos de enlace en el sistema de transporte ­entre mar, aire, ferrocarril, y carretera­ tanto la economía globalizada como la prosperidad de la ciudad depen- den de la infraestructura urbana y su administración diaria. Se han canalizado inver- siones importantes en nuevos aeropuertos (y, particularmente en el futuro, el sector en elevado crecimiento del transporte y flete) y en la containerización de los puertos, sin que necesariamente se hayan mejorado los sistemas de carreteras y ferrocarriles ­y con frecuencia la administración del transporte es tan deficiente que se pierde la mitad del beneficio de estas inversiones­. Los altos costos del sistema de transporte pueden eliminar cualquier ventaja comparativa que un país pueda tener en exporta- ciones particulares. Además, la modernización de los puertos usualmente implica la relocalización de los almacenes fuera de las viejas áreas de muelles del centro de la ciudad, abriendo áreas centrales de terrenos abandonados para que sean desarrolla- das nuevamente (lo mismo también sucede con los terrenos de vías férreas del centro de la ciudad), proporcionando en cierta forma a la ciudad instrumentos para desarro- 58 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO llar nuevas funciones económicas (hoy en día son bien conocidos algunos de estos modelos de nuevos desarrollos, como los de Barcelona, Cape Town, Yokohama, Lon- dres, Sydney y Nueva York). Muchos de estos sectores de servicio se refuerzan mutuamente; por ejemplo, las actividades financieras de Nueva York se ven reforzadas por la vigorosa vida cultural de la ciudad que los financieros pueden disfrutar después del trabajo. Lyon ha em- pleado sus universidades para crear una sección universitaria, una Rive Gauche de pequeños teatros, galerías, y restaurantes centrados en el turismo. Otras ciudades han tratado de utilizar sus universidades como bases para parques de ciencia, ubicándolas cerca de aeropuertos e intersecciones de autopistas. Sin embargo, una condición económica previa para el desarrollo de una ciudad de servicios funcional es una calidad de vida apropiada, con una ciudad limpia, segura, y bella, sin mayores riesgos ambientales o una terrible congestión del transporte. Pocas ciudades han obtenido buenos resultados en este sentido, y algunas tienen resultados pésimos ­el sistema de transporte de Bangkok ahora es notoriamente un factor disuasivo para los visitantes. Los turistas que visitan la Ciudad de México para ver los volcanes, o Santiago de Chile para ver los Andes, estarán decepcionados, debido a que la conta- minación causada por el tráfico oculta una ventaja comparativa clave la mayoría del año. El turismo médico no podrá funcionar sí los pacientes son afectados por agua contaminada; el turismo cultural puede ser destruido por una seguridad deficiente. De esa manera, la vieja agenda de la prestación de servicios municipales se convierte hoy en día en una condición para el éxito de la nueva economía de la ciudad. A un nivel desagregado, cada ciudad es única, y es en este nivel donde ocurren las innovaciones que finalmente transforman la ciudad. Esto implica una relación única con la economía mundial, una forma histórica y física única, y una herencia única de capital humano, la clave del crecimiento económico. Los administradores de la ciu- dad corren gran peligro de cometer errores si toman por ejemplo un modelo estándar de economía de la ciudad (como dan fe las numerosas zonas industriales vacías alre- dedor del mundo), en lugar de tratar de entender la cantidad y calidad únicas de atributos de los que cada ciudad puede sacar una verdadera ventaja competitiva. No obstante, los administradores de la ciudad a menudo no conocen su ciudad ­no han identificado sus fortalezas y debilidades. ¿QUÉ NECESITAMOS CONOCER ACERCA DE LA ECONOMÍA DE LAS CIUDADES? La estructura económica de las ciudades cambia continuamente, como se muestra en tres medidas: (a) cambios en la composición del valor del output, por sector y sub- sector; (b) cambios en la distribución de la fuerza de trabajo por sector y subsector, y (c) cambios en la distribución física de la actividad dentro de la ciudad, el área metro- politana y, posiblemente, los distritos vecinos. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 59 Mientras más grande sea el nivel de desagregación, mayores son los cambios, pero también mayores son los problemas para manejar los datos (y, algunas veces, para encontrarlos). Pero únicamente en un nivel desagregado puede identificarse qué es lo que se está expandiendo ­no "equipos eléctricos y electrónicos" sino "radios de transistores" (como en Hong Kong en los años 70)­ y cuáles son las implicaciones laborales y territoriales de esto. Parte de este ejercicio también es identificar la composición cambiante de las exportaciones de la ciudad (esto es, qué sale de la ciudad en oposición a qué es lo que se consume en ella), y de esta manera sus ventajas competitivas emergentes, así como las demandas que se prevén de su sistema de transporte. Esto forma parte de un análisis separado: de la ciudad como punto de enlace de flujos de personas, bienes, finanzas, e información; y de los medios para minimizar los costos de las transaccio- nes entre los modos. Además, necesitamos visualizar una imagen mucho más fami- liar de los servicios de apoyo ­el sistema educativo y su capacidad para apoyar la combinación correcta de capacidades, la capacidad del sistema de salud para servir a la población, la vivienda y los servicios públicos. Todo esto necesita colocarse en un contexto dinámico. Esto incluye el probable impacto de los cambios económicos externos sobre la ciudad, primero en la econo- mía internacional (por ejemplo, Europa 1992), las implicaciones de las crisis econó- micas asiática y brasileña, el valor cambiante del dólar o el yen, las implicaciones de la baja de los precios del petróleo, nuevas innovaciones, convenios comerciales, etc. ­el tipo de ejercicio bastante común en los ministerios nacionales de finanzas, pero más raro para sectores subnacionales de gobierno­; y segundo, en la economía local (cambios en las políticas gubernamentales, efectos de los gastos importantes de nue- vas infraestructuras, etc.). Luego podemos comenzar a entender la probable evolución futura de la economía de la ciudad, su demanda de mano de obra (y, por lo tanto, la posible inmigración) y de personal capacitado, de infraestructura adicional, de ajustes de la estructura de regulación, de nuevo desarrollo de viejos lugares o la apertura de nuevos. En esencia, no se trata de un ejercicio experto, aunque puede haber algunos inputs expertos. Con frecuencia, los datos disponibles no permiten la identificación de las innovaciones hasta que están bien avanzadas, aunque tales cambios sean conocidos por la comuni- dad de negocios implicada, o por otros en forma parcial o anecdótica. El asegurar que este conocimiento parcial informe al proceso de definición de una estrategia para la ciudad, requiere de una forma institucional que concentre todos los recursos. El Foro de la Ciudad (donde funcionarios del gobierno y consejeros se reúnen con represen- tantes de asociaciones de negocios, uniones comerciales, partidos políticos, universi- dades, ONG, organizaciones comunitarias, y otros grupos) es un mecanismo para re- unir información y, en el proceso, obtener un consenso político sobre la dirección que debe tomar el desarrollo. La planificación por consenso ­acuerdo sobre una serie de 60 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO modelos que incorporen la posibilidad de flexibilidad­ está reemplazando el antiguo plan maestro para 20 años, con su énfasis sobre los objetivos y normas estatutarias a largo plazo (un plan que ya no puede lograrse, aunque ciertos elementos de la planificación de infraestructura todavía requieren horizontes de planificación a más largo plazo). Todo esto requiere información actualizada y adecuada de manera regular. Sin estos datos, habrá poca transparencia en el gobierno, poca participación ciudadana responsable, y poca flexibilidad en las respuestas. La información es crucial para la transparencia, responsabilidad y para la promoción de la ciudad. Idealmente, como en el gobierno nacional, cada ciudad debería tener su libro anual de estadísticas con boletines trimestrales, en algunos casos, que permitan el continuo pensamiento estra- tégico de sus administradores para la promoción de la ciudad (por ejemplo, para los negocios) y la participación ciudadana (los procesos de consulta no pueden dar bue- nos resultados si los administradores de la ciudad están mal informados). Algunas ciudades han ido más lejos, estableciendo centros de investigación de la ciudad (por ejemplo, Siglo XXI de Bogotá) para servir al Foro de la Ciudad o la autoridad local, o los negocios locales (en efecto, la Cámara de Comercio desempeña este papel de investigación en algunas ciudades) con informes sobre los diferentes sectores, estimaciones del impacto de los cambios externos sobre la ciudad, y docu- mentos de información para funcionarios de la ciudad u otros. Algunos de estos tra- bajos también se han incorporado al gobierno local a través de departamentos de desarrollo económico, unidades de asesoría económica adjuntas a la oficina del al- calde, o incluidos en agencias públicas separadas, tales como corporaciones o con- sorcios de desarrollo económico. Existe un amplio rango de opciones, con diferentes ventajas y desventajas, pero el objetivo general es el mismo: hacer que la administra- ción de la economía de la ciudad y el consenso político en el desarrollo de las políti- cas esté más informada, tenga mayor precisión en sus objetivos y sea más efectiva. Finalmente, en la planeación urbana no se trata acerca de producir un plan; se trata del ajuste continuo del comportamiento de las autoridades locales y otros acto- res para un entorno económico y social en evolución. REFERENCIAS Y OTRAS LECTURAS Harris, Nigel, ed. 1992. Cities in the 1990s: The Challenge for Developing Countries. London: UCL Press. ______ 1994. "The Emerging Global City: Transport." Cities 11(5): 332-6. ______ 1997. "Cities in a Global Economy: Structural Change and Policy Responses." Urban Studies 34(10): 1693­1703. ______ and Ida Fabricius, eds. 1996. Cities and Structural Adjustment. London: UCL Press. Peterson, George, Thomas Kingsley and Jeffrey P. Telgarsky. 1991. Urban Economics and National Development. Washington, DC: USAID. The Economist. 1998. Supplement. 20 June. UNCHS. 1996. An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements 1996. New York: Oxford University Press. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 61 LA PROMOCIÓN DE CIUDADES SUSTENTABLES Ángela Griffin El objetivo de la nueva Estrategia Urbana y de Gobierno Local del Banco Mundial es promover ciudades sustentables que cumplan la promesa de desarrollo para sus habi- tantes ­en particular mediante el mejoramiento de la vida de los pobres y la promo- ción de la equidad­ contribuyendo al mismo tiempo al progreso del país como un todo. Las ciudades sustentables son primero y ante todo habitables, competitivas, financiables, bien administradas y bien gobernadas. Una ciudad bien administrada y bien gobernada es aquella donde están representados e incluidos todos los grupos; donde las acciones del gobierno en el seguimiento de los objetivos comunes se efec- túan con responsabilidad, integridad y transparencia; y con una sólida capacidad del gobierno local para cumplir las responsabilidades públicas basándose en conocimiento, capacidades, recursos y asociaciones. Hoy en día existe una creciente presión sobre los gobiernos a nivel subnacional para quienes desempeñen nuevos papeles en sus comunidades, como resultado de las tendencias mundiales de globalización, descentralización, urbanización, y la reforma gubernamentales, todo ello involucrando cambios en las funciones de los sectores público y privado. Una gobernabilidad subnacional eficiente y efectiva requiere de un marco institu- cional intergubernamental que especifique claramente las responsabilidades de cada nivel del gobierno; proporciona la autoridad apropiada que coincida con las respon- sabilidades delegadas; y especifica y refuerza un código de conducta. Es común que el gobierno central sea el que establezca las leyes, y que las actividades de los gobier- nos subnacionales se vean restringidas según sus requerimientos; y cuando este mar- co de operaciones está basado en principios democráticos, la legislación incluirá la elección de representantes de la comunidad que participen en la toma de decisiones. Algunos países, como Nueva Zelanda, están más avanzados que otros en el desarro- llo de este tipo de actividades habilitantes. EL GOBIERNO LOCAL EN NUEVA ZELANDA Nueva Zelanda ha atraído considerable interés desde los años 80 por haber desarro- llado una reforma del sector público nacional y subnacional que ha aclarado las fun- ciones del gobierno e introducido medidas para mejorar su desempeño. En 1989, después de la exitosa reforma de su sector estatal, el gobierno nacional introdujo una legislación que reestructuró el gobierno local mediante la creación de 62 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO 86 autoridades regionales y distritales en las que las funciones de gobernabilidad y administración están separadas, con la intención de mejorar los resultados por medio de responsabilidad, transparencia y arbitraje. La legislación especificaba por pri- mera vez las funciones del gobierno local. También requirió la designación de un Administrador de la Ciudad con la responsabilidad de emplear y manejar el personal; la introducción de una contabilidad rigurosa para definir los costos totales de los servicios y los niveles de inversiones, para mantener el valor de los activos de la comunidad; el involucramiento de la comunidad a través de la consulta obligatoria; planes de gastos anuales disponibles públicamente; así como informes públicos anua- les, con auditoría independiente. La nominación de un administrador de la ciudad es una característica importante del doble objetivo de separar las funciones de gober- nabilidad y administración, y lograr la responsabilidad total de los representantes electos en relación con sus respectivas comunidades (gobernabilidad), y la de los administradores con los representantes electos (administración). La reforma tenía como objetivo primero lograr autonomía en términos de la capa- cidad de las autoridades locales para manejar los asuntos de la comunidad, incluyen- do el derecho de generar ingresos mediante impuestos a la propiedad y otros cargos, con transferencias intergubernamentales mínimas; el segundo objetivo era promover las funciones de la autoridad local como comprador de bienes y servicios de fuentes públicas y privadas que ofrecieran opciones y beneficios a la comunidad, adminis- trando al mismo tiempo los recursos de manera eficiente; y tercero, "corporatizar" las actividades comerciales del sector público (como la energía) en compañías que operen de una forma comercialmente neutra sin subsidios públicos. Los principios de responsabilidad, transparencia y arbitraje La legislación asegura los principios fundamentales de la reforma: · Transparencia: acceso del público a la información y a los foros de toma de deci- siones de manera que esté enterado de lo que está sucediendo en su nombre; · Responsabilidad: que el público pueda identificar quiénes son los responsables de la toma de decisiones; y · Artibraje: que el público pueda contar con un desempeño óptimo por medio de la introducción de la competencia de las prácticas comerciales del sector privado. La transparencia se logra de diversas maneras: a través de la Ley de Información Oficial de 1982, y la Ley de Protección de la Vida Privada de 1993, que promueven el acceso del público a la información y a la toma de decisiones con la participación de todos, la obligación de consultar al público y tenerlo informado anualmente acerca de las actividades planeadas, cumplimiento de las regulaciones por funcionarios que no son responsables de determinar esas reglas y; finalmente, adquisición de bienes y ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 63 servicios a través de relaciones contractuales con el personal interno o el sector pri- vado. Todas estas actividades tienen por efecto mitigar el riesgo de corrupción, al estar la información estatutariamente disponible y al asegurar la transparencia en la elaboración de políticas y decisiones públicas. La responsabilidad se logra cuando a la persona con autoridad para tomar o in- fluenciar una decisión acerca del uso de los recursos (inputs) también se le hace responsable de la entrega efectiva de los bienes y servicios adquiridos (outputs y resultados). Nueva Zelanda ha creado una jerarquía de responsabilidad del gobierno local. El primer grado corresponde al Alcalde y los Consejeros, responsables ante el público; el segundo grado corresponde al Administrador de la Ciudad, responsable ante el Alcalde y los Consejeros; y el tercer grado corresponde al personal, responsa- ble ante el Administrador de la Ciudad por resultados claramente definidos. El Alcalde y otros representantes electos tienen la obligación de consultar a su comunidad sobre el Plan Estratégico y de Administración Financiera para 10 años, y entregarlo a través de planes y presupuestos anuales, que también están sujetos a consulta. Adicionalmente, se realza la noción de responsabilidad, gracias al informe anual de progreso sobre los resultados prometidos y los estándares de desempeño; esto es revisado por auditores independientes designados por el gobierno. Existe el requerimiento de examinar regularmente la satisfacción del público con el desempe- ño de la autoridad local, lo que puede efectuarse de distintas formas, incluyendo las encuestas. El arbitraje fue incluido para asegurar la adopción de prácticas que intensifiquen la eficiencia y efectividad del gobierno local. Los gobiernos locales deben ofrecer opciones entre diferentes tipos de instalaciones y servicios por medio de la adopción de procesos de licitación competitiva y el desarrollo de relaciones contractuales entre el comprador (la autoridad local) y el proveedor, que puede ser la autoridad local o el sector privado. Las funciones actuales de los gobiernos locales en Nueva Zelanda Como resultado de la reforma, las funciones desempeñadas por los gobiernos locales son ahora: 1. Elaboración de estrategias y políticas, así como el seguimiento de las actividades de la organización, incluyendo las inversiones para mantener el valor de los acti- vos de la comunidad. 2. Adquisición de servicios y productos por medio del presupuesto y plan anuales, para obtener beneficios para la comunidad asegurarse de la calidad de esos servicios. 3. Distribución de servicios o funciones, utilizando empleados públicos o contratis- tas privados. 64 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO 4. Aplicación de las regulaciones establecidas por el gobierno central o por el go- bierno local como creador de políticas. Según la separación de las funciones de gobernabilidad y administración a los que nos referimos anteriormente, las primeras dos funciones son funciones de gobernabilidad, y las otras dos son funciones de administración, aunque en la prác- tica estos papeles no están claramente separados. Se requiere flexibilidad para hacer la relación efectiva. Los beneficios de separar estos roles son en cuatro tipos: Primero, los represen- tantes electos tienen acceso por medio del Administrador de la Ciudad a asesoría objetiva de las políticas y alternativas que identifican de manera transparente las opciones disponibles, los costos y beneficios de esas opciones, y lo que se pueda requerir a cambio. Segundo, los representantes electos pueden concentrarse en las políticas y los resultados, y pueden responsabilizar al Administrador de la Ciudad por el logro eficiente de los objetivos. Tercero, puede lograrse una administración profesional consistente, lo que protege la calidad de la prestación de servicios de la volatilidad causada por la política y las elecciones. Finalmente, el riesgo de corrup- ción y manipulación de las normas es reducido, particularmente por la separación la elaboración de políticas de su implementación, por la separación de la aplicación de las regulaciones del establecimiento de éstas, así como por la separación de la asigna- ción de contratos de la ejecución de los mismos. Los beneficios de la reforma Investigaciones recientes han mostrado que, en la década siguiente a la reforma, han ocurrido cambios significativos en los patrones de gastos y actividades del gobierno local. Ha habido un aumento pequeño pero significativo en los gastos en democracia, que sugiere una mayor inversión en informes, inspecciones y consulta. Vemos un genuino aumento significativo en los gastos destinados a funciones de regulación, y un declive sustancial en los gastos en infraestructuras físicas, consistente con las mejoras en eficiencia y privatización. También ha habido un aumento sustancial en los gastos en infraestructuras sociales (McDermott y Forgie 1999); a pesar de que los gastos en infraestructuras físicas siguen siendo la categoría funcional más importante, ha habido un cambio de tendencia visible en las áreas urbanas hacia las funciones sociales, tales como el desarrollo económico y de empleo, vivienda, salud y seguridad. Desde la reforma, los fondos dedicados por el gobierno local a la operación de la red han disminuido, al igual que la deuda; los incrementos a los impuestos a la propiedad se han limitado a la tasa de inflación; los niveles de gastos de capital se han mantenido y los activos se mantienen a costos reducidos en un sistema de competencia (ver Figura 2.1). Los déficit operativos sobre cuentas corrientes a largo plazo se han eliminado. ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 65 Figura 2.1 Resultados positivos: índice de rendimiento de la autoridad local, 1989-95 250 200 dollarsdólares 150 ofde 100 MillionsMillones 50 0 89­90 90­91 91­92 92­93 93­94 94­95 Años Year Gasto neto operacional Net operating expenditure Deuda Debt Tasas Rates Proyectos de capital y mantenimiento Capital and maintenance projects Nota: Caracterizado por déficit operacional eliminado, deuda reducida, tasas aumentadas con bajos niveles de inflación, niveles de gastos en capital restringidos y mantenimiento asegurado de activos, en un régimen participativo. Los proyec- tos de capital y mantenimiento están incluidos en el gasto operacional neto antes de 1990-91. Fuente: Autor. A pesar de la reducción en el número de consejos, la democracia representativa se ha intensificado, con una implicación más activa de los individuos en los asuntos locales, y un constante incremento en el número de consejeros de sexo femenino. Los gobiernos locales desempeñan ahora su papel de gobernantes como defensores de sus comunidades y compradores de servicios en lugar de proveedores de servicios, función desempeñada cada vez más por el sector privado mediante la privatización o la administración de instalaciones. Los resultados beneficiosos también incluyen el aumento de la satisfacción con el desempeño de la autoridad local (ver Figura 2.2). Aunque el nuevo sistema de gobierno local en Nueva Zelanda es sólo un ejemplo de posible reforma gubernamental, facilita el entendimiento de los principios que sirven de fundamento a una buena gobernabilidad y administración que puede con- ducir a un desarrollo de la ciudad positivo y sustentable. EL PAPEL DEL GOBIERNO LOCAL EN LA ESTRATEGIA URBANA El gobierno local es sólo uno del grupo de actores que influencian la ciudad o un área gobernada. Otros incluyen los grupos comunitarios, las ONG, el sector privado, el 66 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Figura 2.2 Resultados positivos: desempeño satisfactorio del consejo, Wellington, Nueva Zelanda, 1992-97 100 90 80 70 cent PorcentajePer 60 50 40 30 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Años Year Overall performance Desempeño global Efficiency of council employees Eficiencia de los empleados de los consejos Forward planning Planeación hacia adelante Decisionmaking councilors Consejeros con poder de decisión Financial management Administradores financieros Nota: Encuesta independiente de 767 residentes de Wellington. La medida iguala a residentes que calificaron los servi- cios como muy buenos, buenos o satisfactorios. Fuente: Autor. gobierno central y el sistema académico. Dada su posición única como representante de la comunidad, el gobierno local puede convertirse en el punto focal para que todos los actores implicados tomen la responsabilidad y el liderazgo de sus funciones par- ticulares para el desarrollo positivo de una comunidad. Los representantes electos, en un ambiente que los libera de las funciones cotidia- nas de administración como resultado de la separación de los papeles de gobernabilidad y administración, pueden dedicar sus energías a las estrategias y políticas, y a planear y llevar a cabo los objetivos estratégicos. Una visión estratégica desarrollada gracias al liderazgo de los representantes lo- cales electos puede representar un buen marco para las actividades de todas las de- más partes interesadas, y ese marco ser la base para la atracción de inversiones y empleos. Los elementos clave de un proceso de planificación estratégica son: ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 67 · Guiar y facilitar el proceso de visión estratégica; · Comprometer a todas las partes interesadas; · Proporcionar información para facilitar la discusión; · Producir el desarrollo de la estrategia para la ciudad, que contenga la visión y los objetivos estratégicos preferidos por la comunidad; · Buscar el compromiso de los actores implicados para el desarrollo de sus propios planes para la ejecución de los objetivos de la visión; · Desarrollar y determinar los costos del plan estratégico del gobierno local para cumplir con la parte de la autoridad local en la visión estratégica; · Convenir en los objetivos estratégicos que deben lograrse cada año; · Proporcionar recursos por medio del presupuesto anual del gobierno local; · Establecer e inspeccionar los indicadores de medición del rendimiento; · Informar a la comunidad sobre los logros de los objetivos, y continuar guiando la visión de la comunidad. Aspectos importantes de los procesos de visión y planificación estratégica Si el ejercicio de visualización busca reflejar las opiniones de la comunidad, debe implicar al público en el proceso, y promover la responsabilidad ciudadana y su sen- timiento de pertenencia. Cada grupo de actores identificados en la comunidad debe- ría estar motivado para participar en un proceso que tiene por objetivo una visón Recuadro 2.2: Preguntas que vale la pena plantear sobre los papeles que desempeñan el gobierno local / los niveles de autonomía / código de conducta; y las funciones de los repre- sentantes electos y administradores ¿Qué es preferible: autonomía financiera local en términos de la capacidad de obtener ingresos, o un marco bien definido para las transferencias intergubernamentales, con dependencia finan- ciera de los impuestos nacionales? ¿Existen maneras de redistribuir equitativamente los recur- sos que podrían anular los beneficios de la autonomía financiera? ¿Qué tipo de ventajas podrían obtenerse de la separación de las funciones de regulación de otras funciones? ¿Qué tipo de problemas y ventajas podrían surgir en un gobierno local si se requirieran un plan estratégico para 10 años, un plan de administración financiera, un informe y plan anual, y una auditoría independiente anual? Si se separaran gobernabilidad y administración, ¿cómo debería organizarse el gobierno local? ¿Qué medidas deberían tomarse en un gobierno local para que los ciudadanos tuvieran el derecho a accesar a toda información significativa? Si en una licitación competitiva para el suministro de servicios, la mejor oferta proviene del sector privado, ¿qué impacto tendrá esto en el personal de la autoridad local? 68 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO concertada para el futuro. Para ello necesitarán que se les proporcionen datos sobre las tendencias del entorno físico, ambiental, social y económico de la ciudad, y los modelos futuros posibles. La autoridad local o una institución académica a menudo serán responsables de proporcionar esta información por medio de la recolección de estadísticas de todas las fuentes posibles, y encargarán el desarrollo de investigacio- nes específicas o la realización de eventos que intensifiquen el conocimiento como base para un debate informado y la consecuente toma de decisiones. Es esencial captar todas las ideas posibles de todos los sectores de la comunidad, y alentar a ésta a emplear su juicio sobre las opciones, los riesgos y los conflictos posibles, de forma que puedan hacer intercambios. A medida que las opciones prio- ritarias se van volviendo más claras y concretas, deben calcularse los costos para poder realizar las elecciones con el conocimiento de sus implicaciones futuras en cuanto a las necesidades de financiamiento. Las autoridades locales han imaginado muchas maneras de implicar al público en la planificación estratégica, incluyendo "fiestas" de visualización, talleres, eventos académicos y actividades de barrios. Una preparación detallada y una planificación anticipada, así como la distribución del material, son esenciales (Ciudad de Brea 1997). Los riesgos y cómo superarlos Los procesos de visualización estratégica pueden tomar uno o dos años si el resultado buscado es un producto cuya implicación va más allá de la autoridad local. Se requie- re de planificación, organización, y recursos para lograr evitar un proceso en el cual estén implicados únicamente los habitualmente activos en la comunidad. Es esencial evitar a los grupos de presión, proporcionando medios creativos para que toda la comunidad participe, en lugar de fiarse en las reuniones tradicionales. Uno de los riesgos asociados con el proceso participativo es que los políticos pueden sentir que disminuye la importancia de su papel de toma de decisiones, lo que puede superarse mediante la explicación de la distinción entre una visión estratégica de la ciudad (una estrategia de desarrollo de la ciudad) y un plan estratégico para la autoridad local basado en esa visión; y motivando al alcalde y a los representantes elegidos para que realicen el papel de liderazgo que pueden desempeñar en ambas actividades. Debe desanimarse la producción de una visión y estrategia por medio de pregun- tas a lo largo del proceso tales como: ¿Qué podría realizar la gente según una solu- ción ideal? ¿Tenemos cosas en común? ¿Qué otra cosa podemos hacer? ¿Qué pasaría si escogiéramos ese camino? ¿Es esto imparcial y justo, no crearía esto una desigual- dad? ¿Quién pagará por esto y es efectivamente abordable? ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 69 Recuadro 2.3: Preguntas que vale la pena plantear sobre una visión de la ciudad y el desa- rrollo de una estrategia ¿Quiénes son los actores que necesitan involucrarse? ¿Qué técnicas pueden usarse para retener su participación en el proceso? ¿Qué podría dificultar esta participación, y la implicación consis- tente? ¿Cómo pueden superarse estas dificultades? Una vez logrado el acuerdo sobre la visión estratégica para la comunidad ­la Estrategia de Desarrollo de la Ciudad­ el gobierno local debe entonces producir su propio plan estratégico a largo plazo (10 años) y sus propuestas de acciones para la implementación de la visión, y alentar la implicación de los demás actores como socios. Características de una visión y plan estratégico de calidad La visión y plan estratégicos deben: ser sensibles a la manera como los clientes/ comunidad ven las cosas (por ejemplo, la visión de la ciudad), ser estratégicos en su intención (a largo plazo, futurista, visionario, preciso, comprensible y memorable), reflejar las elecciones estratégicas que se han tomado (nada tiene la misma importan- cia), ser sencillos (ni oscuro ni complejo), trazar los caminos críticos y la secuencia de acciones con sus respectivos costos, tener vínculos claros con los propios proce- sos de la organización para su producción, ser responsables e implicados, con planes de trabajo abiertos a control. El valor de la visión y del plan estratégicos Las ciudades alrededor del mundo, incluyendo los mejores ejemplos prácticos en Barcelona, Brisbane, Quebec, y las ciudades de Sunnyvale y Brea en los Estados Unidos, han utilizado la planificación estratégica para influenciar y guiar el cambio y el crecimiento en sus comunidades. Los beneficios incluyen la implicación y repre- sentación de todos los sectores de la comunidad en la determinación del futuro; un marco adecuado para la inversión y actividad pública validado por objetivos a largo plazo del sector público; una visión holística de la ciudad, de manera que las interdependencias y las sinergias se optimicen mediante asociaciones; argumentos fortalecidos en apoyo a la reforma o soporte del gobierno central; una dirección y enfoque compartidos que pueden usarse para atraer inversiones; reubicación de re- cursos hacia áreas prioritarias proporcionadas por la estrategia; implicación del go- bierno local con su comunidad, y persecución de los objetivos compartidos. 70 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO REFERENCIAS Y LECTURAS ADICIONALES* Benest, Frank. 1997. "Re-Connecting with Citizens". Washington, DC: ICMA (International City Management Association) University. City of Brea. 1997. "Shaping the Downtown-Workshop and Idea Fair." City of Brea, California. McDermott, P., and V. Forgie. 1999. "Trends in Local Government: Efficiency, Functions and Democracy". Political Science 50(2): 245-65. Political Science. 1999. Special Issue on Local Government in New Zealand. Political Science 50(2). State Services Commission. 1996. "New Zealand's State Sector Reform: A Decade of Change". Wellington, New Zealand: State Services Commission. Wellington City Council. 1997. Annual Report 1997. City of Wellington, New Zealand. * Nota: También ver el Plan Estratégico de la Ciudad de Barcelona, San Petersburgo y Brisbane. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 71 EL PLAN CORPORATIVO DE LA CIUDAD DE COIMBATORE: ESTUDIO DE CASO DE ADMINISTRACIÓN ESTRATÉGICA Rajendra Kumar Ideado en 1997 como instrumento de administración para superar algunos proble- mas fundamentales de gobernabilidad local, el Plan Corporativo de la Ciudad de Coimbatore es el primer intento importante de una municipalidad india por trazar un plan estratégico. La 74ª Enmienda de la Constitución de la India en 1992 otorgó al gobierno local poderes significativos en la administración de asuntos municipales, pero en Coimbatore seguía habiendo algunos problemas serios que impedían su con- trol sobre la forma urbana de la ciudad. Estos problemas incluyen los derechos al uso de suelo en una ciudad en proceso de rápida expansión, y la confusión respecto a las funciones y responsabilidades burocráticas dentro de la estructura administrativa de la Municipalidad. Coimbatore, popularmente conocida como el Manchester del Sur de India, está situada en la parte oeste del estado de Tamil Nadu; tiene una población de 1.1 millo- nes de habitantes, y una superficie de 105.5 kilómetros cuadrados. Con su sólida base textil y de ingeniería, la ciudad es considerada el centro industrial de Tamil Nadu; su crecimiento y prosperidad se deben a un abundante suministro de agua y energía, y a instalaciones de educación superior. Las oportunidades de empleo de la ciudad ejer- cen gran atracción para los inmigrantes rurales de dentro y fuera del distrito. Los problemas de gobernabilidad de Coimbatore tienen raíces profundas. Desde 1688, cuando se estableció el primer gobierno municipal en el estado al formarse la Corporación de Madrás, los Cuerpos Urbanos Locales (Urban Local Bodies, ULB) siguieron estando bajo el control de los gobiernos estatales, particularmente en el área de finanzas; los Cuerpos Urbanos Locales (ULB) dependían de las subvenciones de los gobiernos estatales como su principal fuente de ingresos. En 1992, la 74ª En- mienda Constitucional creó un nuevo marco para manejar los importantes cambios que se producían en el gobierno local, fortaleciendo tanto a las instituciones locales como el proceso de descentralización democrática. La Enmienda colocó a los Cuer- pos Urbanos Locales en una base más firme mediante la creación de una relación más igualitaria de funciones y poderes con el gobierno estatal, tales como la organización de elecciones regulares y el desarrollo de un sistema de repartición de los ingresos. Los nuevos poderes del gobierno local incluyen la determinación de impuestos, aran- celes y derechos para ayudar a la generación de ingresos. Al otorgar a los Cuerpos Urbanos Locales un rango constitucional, la 74ª Enmienda reconoció a los gobiernos locales como actores importantes en la administración de la ciudad, en áreas como la 72 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO planificación para el desarrollo económico y social, y la disminución de la pobreza. Los nuevos poderes han sido oportunos, dados los retos de administración urbana que Coimbatore ha tenido que enfrentar, siendo los dos más importantes el problema externo de la extensión de la mancha urbana, y el problema interno de ineficacia administrativa y la multiplicidad de agencias no gubernamentales prestadoras de ser- vicios básicos. LOS RETOS DE PLANIFICACIÓN DE LA EXTENSIÓN DE LA MANCHA URBANA A través de los años, el traslado de poderes en la administración del uso de suelo entre los diferentes niveles del gobierno han alimentado los problemas de rápida expansión de la ciudad. El actual Plan Maestro para el Uso de Suelo de Coimbatore fue elaborado en 1991 por la Autoridad de Planificación Local del estado (Local Planning Authority, LPA) para Coimbatore hasta 2001; éste no puede satisfacer las actuales demandas de crecimiento, pues sus previsiones se han visto rebasadas por las necesidades cambiantes de la ciudad. El escaso rendimiento de la administración para el mantenimiento de la infraes- tructura existente en la ciudad se ha combinado con el rápido crecimiento de la po- blación de Coimbatore, crecimiento que ha aumentado significativamente la compe- tencia por el uso de suelo. La ciudad ahora sufre de la conversión ilegal de suelo agrícola dentro de sus límites, así como en su periferia, y, aunque el nivel superior del gobierno ha promulgado algunas leyes sobre el uso y desarrollo de suelo, la ausencia de políticas y reglamentaciones efectivas ha permitido que intereses privados explo- ten el suelo y los recursos disponibles. En consecuencia, aun los asentamientos de bajos ingresos se han construido fuera del control del gobierno. La posición de la ciudad como centro industrial atrae gran cantidad de inmigrantes, conduciendo a la proliferación de barrios pobres y asentamientos informales que, sin instalación de servicios, son propensos a una variedad de riesgos relacionados con la salud. Además, los precios elevados del suelo, la propiedad inapropiada y confusa del suelo, la falta de acceso al crédito, y la escasa prestación de servicios, han contri- buido al crecimiento de barrios pobres. Como la Municipalidad no estaba en la posi- ción de prevenir el rápido crecimiento, ni de suministrar servicios a tales áreas en crecimiento (no planificado), la Corporación se propuso explorar la imposición de restricciones de planificación urbana y la recaudación de cotizaciones de impacto. Hubo avances importantes en la descentralización en la Corporación Municipal, otorgando más poderes a los concejos locales y a niveles medios y bajos del personal municipal. Sin embargo, aunque la Corporación ha logrado implantar una serie de reformas administrativas, y ha dado numerosos pasos para atender los problemas de servicios de la ciudad, se ha enfrentado a problemas de gobernabilidad y administra- ción urbana. Éstos se refieren principalmente a la fragmentación de las funciones de ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 73 la Corporación, y a la imprecisión de los papeles y responsabilidades del personal municipal. LOS RETOS ADMINISTRATIVOS DE LA BUROCRACIA Con la reorganización de las funciones y operaciones de la Corporación en una forma de administración local, se espera que los empleados manejen todos los aspectos de la prestación de servicios dentro de tal área. El personal de la ciudad está mal equipa- do, tanto en organización como en experiencia, para ocuparse de asuntos de planifi- cación o de áreas clave de la administración urbana. Por ejemplo, el personal de ingeniería en las oficinas debe además ocuparse de la planeación urbana y del mane- jo de desechos sólidos. El consiguiente aumento de la carga de trabajo impide que el departamento pueda delegar el trabajo de manera efectiva; además, pierde la habili- dad para manejar aun el aspecto principal de operación. Esta confusión de responsa- bilidades crea retrasos administrativos y compromete la capacidad del personal para manejar los complejos desafíos de la prestación de servicios para una ciudad en ple- na expansión. Estas confusiones burocráticas se añaden a la definición poco clara de los poderes de planificación urbana de la municipalidad, que ni siquiera puede aprobar la cons- trucción de nuevos edificios ­para ello hay que dirigirse a la Autoridad de Planifica- ción Local de la Dirección de Planificación urbana y nacional de Tamil Nadu. Aun- que las aprobaciones y sanciones son asunto de la Autoridad de Planificación Local, el mercado de bienes raíces ha esquivado de muchas maneras este trámite, y la consi- guiente proliferación de desarrollos no autorizados en los suburbios ha puesto una inmensa presión sobre la infraestructura de la ciudad, cuya planificación y desarrollo han sido obstaculizados por el control de la Autoridad de Planificación Local sobre el Plan Maestro del Uso de Suelo. La situación actualmente es que la Autoridad de Planificación Local ha iniciado el proceso de creación de un plan actualizado que entrará en vigor en la década siguiente a 2001. PASOS HACIA EL MEJORAMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD URBANA: EL PLAN CORPORATIVO DE LA CIUDAD DE COIMBATORE Conforme a la 74ª Enmienda Constitucional, la Corporación Municipal es el princi- pal "Administrador" de la ciudad. El Proyecto de Ley de los Cuerpos Urbanos Loca- les de Tamil Nadu de 1997 proponía un marco de trabajo legislativo completamente nuevo para regir todos los Cuerpos Urbanos Locales (ULB) del estado, incluyendo ciudades, municipios y las corporaciones urbanas. La 74ª Enmienda establecía una comisión estatal de finanzas para la devolución de ingresos a las municipalidades, de manera que éstas puedan atender asuntos de planificación urbana, regulación del uso 74 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO de suelo, planeación del desarrollo económico y social, mayor prestación de servi- cios municipales, y medidas destinadas al alivio de la pobreza urbana. Dentro de esta nueva dinámica creada tanto por la 74ª Enmienda como por la legislación del estado, el proceso de desarrollo del Plan Corporativo de la Ciudad de Coimbatore comenzó en 1998 con consultas extensivas a los ciudadanos, represen- tantes electos, distintos actores involucrados y varios departamentos del gobierno implicados en el suministro de servicios dentro de la ciudad. La visión y objetivos estratégicos formulados durante estas consultas se enfocaron en seis áreas de interés ­desarrollo económico, administración del uso de suelo y crecimiento, servicios bá- sicos e infraestructura urbana, ambiente urbano, infraestructura social, y gober- nabilidad urbana­ estableciendo indicadores de rendimiento para cada área fijada, sobre un período de seis años. En general, el Plan fue diseñado para articular una visión de la manera en que Coimbatore crecerá para mantener la calidad de vida de sus ciudadanos. Perspectiva del Plan Estratégico Coimbatore ya ha formulado planes separados para los distintos componentes de las instalaciones de la ciudad: el Plan de Aumento del Suministro de Agua, el Plan Maestro de Alcantarillado, el Plan Maestro de Drenaje de Agua de Tormentas, y el Plan Glo- bal de Tráfico y Transporte. Cada uno de éstos fue preparado durante períodos dife- rentes, y su integración fue propuesta como parte del ejercicio de planificación estra- tégica. Una serie de valores surgió de las discusiones y debates con los actores implicados: la Administración de Ambiente Urbano, enfocada a la protección y me- joramiento de la calidad del ambiente de la ciudad; la Participación Comunitaria, para crear un fuerte sentido de comunidad en los barrios y la colaboración con los residentes, las organizaciones comunitarias y las instituciones para buscar las mane- ras de alcanzar los objetivos del Plan; y el Desarrollo Económico y Social; para reforzar la prosperidad económica de la región, proporcionando servicios básicos a todos los sectores de la sociedad, y mitigando la pobreza. Estos valores internos son los principios fundamentales que guían el Plan Corporativo, y son las mediciones principales del éxito o el fracaso del Plan. Implementación del Plan Se ha formulado una estrategia de inversión para alcanzar los objetivos del Plan; esto implica intercambios entre numerosas opciones de inversión para tomar decisiones de asignación de recursos. La Corporación trabaja con las otras agencias de la espe- cialidad, ONG, y grupos de ciudadanos para proporcionar un gran número de servi- cios. Se han identificado las responsabilidades principales y secundarias para cada ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 75 uno de los elementos del Plan, y la Corporación ha comenzado a trabajar con estas agencias para la implementación de estrategias para las que no tiene la responsabili- dad principal. El Cuadro 2.1 describe los servicios suministrados y las responsabili- dades de las distintas agencias. Cuadro 2.1 Responsabilidad de prestación de servicios por agencias, Coimbatore Servicio Responsabilidad principal Responsabilidad secundaria 1. Desarrollo económico Gobierno estatal Corporación de Coimbatore 2. Uso de suelo y gestión Autoridad de Planificación Local Corporación del crecimiento urbano (Local Planning Authority, LPA) 3. Suministro de agua y alcantarillado · Desarrollo de fuentes Oficina de suministro de agua y Corporación y transmisión drenaje Tamil · Almacenaje y distribución Corporación ­ · Alcantarillado Corporación ­ y saneamiento 4. Administración de desechos Corporación ­ sólidos 5. Drenaje de aguas de tormentas · Drenaje urbano Corporación ­ · Mantenimiento de reservas Departamento de Obras Públicas Corporación de agua 6. Carreteras y transporte · Carreteras urbanas Corporación ­ · Carreteras principales / Autopistas Corporaciòn autopistas 7. Gestión del tránsito Policía de tránsito Corporación 8. Alumbrado de calles Corporación ­ 9. Gestión ambiental urbana Oficina de Control de Corporación Contaminación Tamil Nadu 10. Desarrollo social Corporación Gobierno 11. Gobernabilidad y administración urbanas Corporación Comisión de Administración Municipal Fuente: Datos del autor. Seguimiento y evaluación del Plan Para facilitar el seguimiento continuo y la evaluación, se adoptó una serie de indicadores de sustentabilidad para vigilar los cambios en las condiciones económi- cas, sociales y ambientales en la ciudad descritas en el Plan. Se establecieron objeti- vos para cada una de estas áreas. Los indicadores y objetivos adoptados para algunos 76 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO componentes del Plan se muestran en el Cuadro 2.2. Tanto el seguimiento como la evaluación conducirán a aportar modificaciones al plan y a mejorar la capacidad para proyectar requerimientos futuros. Cuadro 2.2 Plan estratégico de Coimbatore - indicadores y objetivos Componente Indicadores de rendimiento Situación, 1998 Objetivos para 2004 Suministro de agua · Suministro diario per cápita 110 lpcd* 150 lpcd · Frecuencia del suministro · Población servida / 2 horas/día, 2.5 horas/día población total mayoría de las zonas · Proporción de extensión 81.84% 100.00% de distribución / longitud de carretera · Pérdidas de transmisión 81.46% Todos los planos distribución / suministro total aprobados y y 90% de la red de carreteras 38.21% 20.00% Alcantarillado · Población cubierta / 27.92% 70.00% y saneamiento población total · Red de alcantarillado / 17.41% 47,61% longitud total Drenaje de agua · Porporción de longitud de tormentas de drenaje / longitud de carretera 88.30% 94.93% Administración de · Proporción de desechos 85.00% 100.00% desechos sólidos recolectados · Proporción de capacidad 82.00% 100.00% vehículo / desechos generados Carreteras · % de carreteras alfaltadas 92.10% 100.00% · Densidad de carreteras 6.47 km/km2 7.97 km/km2 Alumbrado de calles · Distancia promedio 31.69 m 22.70 m · % lámparas de sodio de vapor 24.67% 100.00% * lpcd: litros per cápita diarios Fuente: Datos del autor. Estrategias de gestión urbana Uno de los grandes retos para Coimbatore es equilibrar el desarrollo urbano y la protección ambiental. La Corporación considera una forma urbana eficiente como un instrumento para asistir el crecimiento económico y la protección de recursos sensi- bles, y se han diseñado varias estrategias de administración de crecimiento para aten- der estos objetivos. ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 77 La primera estrategia trata de la protección de recursos prioritarios mediante la restricción del desarrollo en áreas específicas y, donde fuere necesario, designar y pro- veer de servicios a localizaciones alternativas, se fomenta la preservación mediante incentivos fiscales, y mejorando la administración ambiental en toda la ciudad. La segunda estrategia busca fortalecer el mercado de suelo por medio de la pres- tación de infraestructuras para reducir el riesgo de los constructores, motivar el desa- rrollo de alta densidad (donde sea deseable) y establecer estándares flexibles de desa- rrollo, simplificando al mismo tiempo los trámites administrativos. Por ejemplo, la Corporación puede facilitar el redesarrollo de ciertas áreas y promover la congrega- ción de suelo ofreciendo bonos por superficie, junto con restricciones de planifica- ción sobre la manera de utilizar los espacios abiertos. También se examina la posibi- lidad de aplicar "exenciones" o recaudar "cargos de impacto" para recobrar parte de los costos para el mejoramiento de la infraestructura fuera del lugar. Una tercera estrategia importante se refiere a la recaudación de impuestos, cam- biando la base de cálculo para las contribuciones, dando prioridad a la creación de una base de datos electrónica. Con el consiguiente acceso a una base fiscal más am- plia, la Corporación puede hacer posible el financiamiento para el desarrollo de pro- yectos. La introducción de un sistema de informe ha incrementado la eficiencia de la recaudación de impuestos a la propiedad y profesionales. Todos los departamentos de la Corporación se han computarizado extensivamente. La creación de un sitio web, la publicación de un "Acta de los Ciudadanos" (Citizens' Charter), y la crea- ción de Centros de Servicios a los Ciudadano en todas las oficinas de los distritos electorales locales ha mejorado de manera significativa el rendimiento en todas las áreas, y ha aportado transparencia y responsabilidad a los servicios de la Corpora- ción. Un sistema computarizado para las facturas comunes se ha introducido para todas las cuentas de la Corporación, junto con sistemas de pago por tarjetas de crédi- to, por primera vez en las municipalidades en India. Un mayor control en la recauda- ción de impuestos ha dado dividendos inmediatos, puesto que la recaudación de im- puestos prediales aumentó en más de Rs.60.000.000 (rupias) en 1997-98 con respecto al año anterior. Finalmente, una estrategia clave es un mejor uso de la tierra y bienes raíces que pertenecen a la Corporación Municipal, desarrollándolos comercialmente para movi- lizar el financiamiento para el Programa de Mejoramiento de Capital, un plan multi- anual de mejoras e inversiones en infraestructura pública. El tema de la gobernabilidad urbana está profundamente entrelazado con las dis- posiciones constitucionales y legislativas del gobierno nacional y estatal, y sólo cuando las leyes promulgadas por el alto gobierno cambiaron el patrón de esta trama pudo la Ciudad de Coimbatore ejercer algún control sobre el manejo de su propio futuro. 78 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO LOS RETOS DE GOBERNABILIDAD LOCAL: LA EXPERIENCIA DE UN ALCALDE AFRICANO Najib Balala Fui electo Alcalde de Mombasa1 a comienzos de 1998, y un año después renuncié al cargo por un asunto de principio. Nunca antes había sido un político, por lo que los niveles de reto y riesgo que enfrentaría como Alcalde no estaban claros para mí al principio cuando tomé el puesto; algunos riesgos eran claramente visibles, otros esta- ban fuera de mi vista. A medida que pasó el tiempo, comencé a darme cuenta de que lo inesperado es lo que siempre se puede esperar cuando se está en una posición política de liderazgo. La verdadera democracia comienza y termina con el gobierno local, de cualquier manera. Mombasa, con una población actual de más de 1.2 millones de habitantes, es el centro urbano más antiguo de Kenia, y en una vez fue una ciudad capital. Esta breve reflexión se dirige a un aspecto de la historia reciente de Mombasa, su desarro- llo y las operaciones de su autoridad local, el Concejo Municipal de Mombasa. Espe- ro que podamos aprender algunas lecciones de mi experiencia sobre lo que se necesi- ta para una buena gobernabilidad urbana. ALGUNOS ANTECEDENTES Ahora cuando nos acercamos al milenio, es triste volver a las dos primeras décadas de la independencia de Kenia (en 1963) con algo de nostalgia. Pero hemos sido ad- vertidos repetidamente de que, si no aprendemos de la historia, corremos el riesgo de repetir los errores del pasado, ya que parte del progreso de la civilización humana se debe sin duda a las lecciones aprendidas de experiencias anteriores. El panorama de la Municipalidad de los años 60 y 70 que las personas mayores me habían presentado estaba en agudo contraste con lo que encontré cuando me convertí en Alcalde. Cuando me contaban acerca de esa época pasada, ellos hablaban del Ayuntamiento del Pueblo como un modelo de intensa pero ordenada actividad, con un personal que conducía los asuntos cotidianos con tal profesionalismo que 1 El Sr. Najib Balala fue originalmente nombrado en 1998 para el puesto de consejero del partido de Gobierno, KANU; fue electo alcalde por los demás consejeros. Durante el año que ocupó el cargo, fue un un personaje bien conocido y generalmente popular en la política de Mombasa (y Kenia). Él refleja aquí su experiencia como funcio- nario público, en una alocución realizada en la Mesa redonda de Gobierno Urbano durante la Comisión Bienal para Asentamientos Humanos, Complejo Gigiri de las Naciones Unidas en Nairobi, 6 de mayo de 1999. Eds. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 79 cada departamento vigilaba celosamente su reputación. Decían que el Tesorero del Pueblo ponía un cuidado extremo para que las cuentas, auditadas anualmente, resis- tieran no sólo el escrutinio del Concejo Municipal y el gobierno central, sino también el de los residentes de Mombasa. El contraste con el día de hoy es abrumador. Cuando entré a la Municipalidad de Mombasa el 26 de febrero de 1998, me encontré con un panorama de fatalidad y triste- za. Lo que sigue es sólo una pequeña parte del catálogo de problemas que encontré. Fuera de control político Había interferencia política a todos los niveles de toma de decisiones. El gobierno central ejercía su control sobre la autoridad local por medio de las designaciones de los jefes de departamentos y otros controles introducidos por la Ley de Gobierno Local (Cap. 265 de las Leyes de Kenia). Esta Ley ha estado en vigor desde que el país se volvió independiente. Aunque el control central tenga su valor, también puede actuar como un impedimento para un desarrollo adecuado. Por ejemplo, para cual- quier propuesta hecha por los consejeros ­ya sea para aumentar ingresos o mejorar los servicios­ debía obtenerse el consentimiento del Ministro antes de su imple- mentación, y esto podía tomar mucho tiempo. A pesar de que el Concejo tiene poder sobre un gran número de asuntos locales ­tales como la recolección de desechos, planificación urbana y reglas de construcción, educación primaria y salud básica, mercados, carreteras locales y mantenimiento de carreteras­ no puede actuar pronta- mente para llevar a cabo sus funciones. Falta de autoridad efectiva La jefe de la autoridad local (el alcalde) carece de poderes efectivos, aunque al mis- mo tiempo existe (en mi opinión) demasiada concentración de poder central sobre las autoridades locales. Por ejemplo, el Ministro de Gobierno Local en Kenia tiene po- deres draconianos sobre las autoridades locales. Aun cuando éstas pagan los sueldos y las pensiones del personal senior del Concejo, no tienen autoridad para contratar o despedir a esos mismos funcionarios, un aspecto de nuestro sistema que efectiva- mente elimina la responsabilidad de los consejeros locales y, en consecuencia, de la gente local. Como resultado, el alcalde no tiene autoridad para revisar la efectividad de los recursos humanos. Yo no tenía otra alternativa que lidiar con la realidad que los jefes de departamento no conocían sus responsabilidades, y menos aún las de los que trabajaban para ellos, o cuál debería ser su rol en el manejo de los recursos humanos. La ausencia de formas efectivas de autoridad, combinada con la falta de integridad entre los líderes cívicos y el personal, llevaba a frecuentes faltas profesio- nales, tales como sobornos, nepotismo y apropiación de tierras. 80 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Infraestructura y servicios deficientes La condición en que se encontraba la infraestructura municipal era terrible. A los edificios del Concejo no se les había dado una mano de pintura desde que se constru- yeron en los años 60. Las mismas oficinas municipales estaban en un penoso estado de deterioro, reflejando la podredumbre que se había infiltrado en la Municipalidad. Además, el sistema de carreteras se estaba derrumbando; las grietas se habían con- vertido en agujeros, y los agujeros se habían convertido en cráteres. Los servicios eran igualmente deficientes. La recolección de basura y los servi- cios de eliminación casi no existían, y los servicios educativos eran grotescos para una segunda ciudad más importante del país. Además, los servicios de salud eran deplorables, faltaban programas comunitarios o de atención a la niñez, y la responsa- bilidad era mínima como resultado de una deficiente ética de trabajo. Los trabajado- res iban y venían a su antojo; era común en algunos casos que los trabajadores sim- plemente marcaban su entrada al trabajo y luego se iban a realizar sus propias actividades por el resto del día. Ingresos inadecuados La escasez de fondos y de una planificación apropiada eran los mayores impedimentos para la operación de un buen gobierno urbano. El Consejo estaba ahogado en deudas, pues había sido depojado de todos sus activos por individuos políticamente insensi- bles que trabajaban para él. Como resultado, el déficit de los presupuestos se había convertido en la orden del día. Y, como el Concejo se hundía cada vez más profunda- mente en deudas y no no era capaz de manejar sus infraestructuras y servicios, la gente encontraba maneras de evadir tanto los impuestos como las regulaciones del Concejo. ¿CUÁL FUE LA FALLA? Estos problemas eran sólo la punta del proverbial iceberg. Lo que era cierto para el Consejo Municipal de Mombasa era cierto para muchas otras autoridades de gobier- nos locales en todo Kenia. ¿Qué se hizo mal que provocó esta desorientación de un servicio que alguna vez fue la envidia de otros países del Tercer Mundo? ¿Qué nos sacó del camino? Las respuestas a estas preguntas nos ayudarán a entender cómo podrían corregir tales negligencias para dirigirnos hacia un mejor gobierno urbano. ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES Un factor importante en la actual debacle de la gobernabilidad urbana en Mombasa ha sido (en mi opinión) la mutilación general y sistemática de las autoridades del ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 81 gobierno local por parte del gobierno central. Los gobiernos locales comenzaron la era de la Independencia con poderes legislativos completos para designar virtual- mente a todo su personal, senior como júnior. Hoy en día, estos cuerpos no tienen poderes para designar a ninguno de sus funcionarios senior (un término que, en este caso, incluye a profesionales experimentados, desde el Secretario de la Ciudad, o Town Clerk, hasta los contadores). Para ser justos, debe decirse que esta transferen- cia de autoridad de los gobiernos locales al gobierno central fue provocada en parte por el mal uso de los poderes por parte de las mismas autoridades del gobierno local. En consecuencia, hay que darle al gobierno central el beneficio de la duda sobre la justificación original de troncar el abuso de poder. Podemos ir más lejos y decir que esta transferencia de poderes de designación de funcionarios senior no fue realizada directamente por el Ministro, sino por la Comisión de Servicios Públicos (bajo las Regulaciones del Gobierno Local). Pero rápidamente, la misma Comisión de Servi- cios Públicos se convirtió más o menos en un sello de goma, aceptando dócilmente los dictados del Ministro de Gobierno Local. Una vez que las designaciones y transferencias de los funcionarios senior se con- virtieron en una prerrogativa exclusiva del Ministro de Gobierno Local, una cosa siguió a la otra. La eficiencia se echó por la borda, las palabras compromiso y dedica- ción fueron erradicadas del vocabulario del gobierno local, la corrupción masiva se volvió la orden del día. "Cada uno para sí mismo" se tornó en un lema. ¡Aquellos que deseaban ocupar puestos de altos funcionarios en el gobierno local senior sabían dónde ir a buscarlos! Aunque los altos funcionarios, potenciales y actuales de las autoridades locales aprendieron cómo asegurar y mantener sus puestos, el cambio inevitable de lealtad de la autoridad local al Ministerio era un hecho. En teoría, eso no tiene por qué ser un desastre que no se pueda controlar. En la práctica sí lo es, pues tiene un efecto directo sobre el compromiso y la dedicación de los funcionarios. Anticiparse a los deseos de los padrinos políticos en el gobierno central compensa la falta de eficiencia. Y esto, como sabemos, puede realizarse en una variedad de maneras cada vez más complejas y sofisticadas. LO QUE INTENTÉ HACER Al iniciar mis funciones, fue mi bautizo de fuego ­agravado por la importancia del puesto de alcalde­. Aunque en la tradición inglesa "Lord Mayor" es un puesto hono- rífico, no deja de tener una enorme influencia. Pronto aprendí que hacía falta algo más que la mera exhibición de la cadena emblema del puesto. Decidí que no acepta- ría el fracaso como inevitable. A pesar de las circunstancias, estaba determinado a tratar de combatirlos. A continuación expongo algunas de las cosas que traté de cam- biar. 82 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Un nuevo espíritu Una de las primeras cosas que hice fue convocar a todo el personal del Concejo a una reunión con el Alcalde y los concejales. No tenemos registros de que algo como esto se hubiera producido durante la era de la preindependencia, y ciertamente no había sucedido desde la Independencia. La novedad de este enfoque inmediatamente ayu- dó a levantar la moral. Todos ­grandes y pequeños­ se sintieron útiles. Esto ayudó a ventilar ideas y airear inconformidades. Al orear puntos de vista, y haciendo y reci- biendo críticas, entramos en una nueva era de incipiente responsabilidad. No pode- mos pretender que unas cuantas reuniones fuesen suficientes para superar tantos ni- veles de incuria y falta de transparencia. Pero es sorprendente cómo una buena reunión puede sembrar las primeras semillas de esperanza, donde antes sólo prevalecía la desesperanza. Yo estaba motivado con los resultados. El personal comenzó a sentir que si ellos cumplían serían recompensados, y que la única ruta cierta al progreso era a través de trabajo duro y productividad, y no el nepotismo político. Un foro de ciudadanos Otro de los primeros experimentos fue convocar ­aquí también por vez primera­ a toda la ciudadanía al ayuntamiento para una reunión conjunta con los concejales y el personal. Más de mil personas de todas las clases acudieron. El área estaba comple- tamente llena. La reunión fue todo un éxito. Fue un gran día para los ciudadanos. Nadie fue olvidado. Pedí a los concejales y al personal que se abstuvieran de respon- der. Queríamos una sesión catártica, una discusión abierta en la cual los ciudadanos pudieran descargar su enfado y frustraciones. Los ciudadanos sintieron que sus pro- blemas eran escuchados, y por nuestra parte quedamos mejor enterados de las defi- ciencias de nuestros servicios. Cuando el Concejo se reunió después de este foro, yo me aseguré de que los consejeros que estaban a cargo de los servicios se comprome- tieran a buscar su mejoramiento. Participación ciudadana La simple catarsis puede ser terapéutica, pero pronto puede producir cinismo si no es seguida de acciones positivas. El primer foro ciudadano proporcionó el marco de trabajo estratégico para asegurar una mayor participación del público en el diseño de los planes anuales de la ciudad, y asignar los presupuestos necesarios para implementar tales planes. Las barazas ciudadanas periódicas (reuniones públicas) dentro de cada circunscripción de Mombasa, podrían utilizarse como vehículo para asegurarse de transmitir la voz de la gente al gobierno local a través de canales constructivos. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 83 Un área en la cual involucré a los ciudadanos directamente fue en programas de embellecimiento. Pero, sabiendo como todos nosotros sabíamos que confiar fondos pri- vados a los funcionarios del Concejo sería el beso de la muerte para cualquier proyecto, me encargué de que el mismo sector privado asumiera la responsabilidad. Y el proyecto arrancó como un relámpago. Los que se habían escapado de la "rebatiña" de pronto estaban elevándose como el proverbial fénix de las cenizas, para levantar un bello tributo a un nuevo espíritu. ¡Y esto fue pagado en su totalidad por el sector privado! Accesibilidad Como yo tenía especial interés en escuchar y aprender de los residentes de la ciudad, participaba regularmente en actividades sociales y comunitarias y fui un participante activo en funciones religiosas y otras. Traté de cumplir mi idea de "Alcalde del pue- blo". Me regía por el principio cardinal de proporcionar servicios a los residentes de Mombasa, sin importar cuáles eran sus inclinaciones políticas, sociales, religiosas y otras características. Predicaba y practicaba la tolerancia social y religiosa, y alenta- ba la interacción cultural. Por ejemplo, reuní diferentes grupos religiosos con el obje- to de tratar de crear un diálogo sobre cómo integrar sus respectivos puntos de vista en una constitución secular. Este diálogo no sólo facilitó el respeto entre musulmanes y cristianos cuando celebran las fiestas sagradas de cada cual, sino que despertó el interés de muchos en ambos grupos por participar en las ceremonias públicas del otro. Con este ejemplo de integración social en mente, inicié y organicé el primer carnaval en la calle, que tuvo un éxito rotundo. Mejoramiento de la infraestructura y los servicios Es un secreto a voces que, cuando la deducción por servicios (un cargo fijo deducido del cheque de suelo mensual de cada trabajador) fue aplicada, los servicios declina- ron de manera significativa. La deducción por servicios fue aprobada para proporcio- nar fondos para mantener limpios las ciudades y pueblos pero tan pronto como fue aplicada y fueron recolectados los fondos, los servicios virtualmente desaparecieron. Una de las primeras cosas que hicimos fue trabajar sobre el mejoramiento del sistema de recolección de basura. La gente comenzó a alegrarse tan pronto como vio una mejora tangible en su ambiente. Además, establecimos un grupo de trabajo en educa- ción que involucraba a la Asociación de Padres y Maestros, la Asociación Principal de Maestros, y el Concejo, con el objetivo de mejorar los estándares de educación. En cuanto a la salud, quisimos asegurarnos de que las instituciones de salud del Concejo (clínicas de primeros auxilios) estuvieran aprovisionadas en material médi- co para permitirles suministrar servicios subsidiados a los residentes. Las funciones de salud pública fueron fortalecidas para promover la prevención, en vez de servicios 84 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO de curación. También teníamos otros proyectos de servicio social, incluyendo el esta- blecer una Terminal de Autobuses, instaurar controles más efectivos y vigilancia de las operaciones del sistema de taxis, e inculcar algo de disciplina y cordura a los operadores de furgonetas en la ciudad. Los baches y peligrosos cráteres que eran una característica común de nuestras carreteras necesitaban atención urgente. El Concejo no tenía fondos, por supuesto, de manera que reuní a los contratistas de carreteras de Mombasa y los convencí de realizar las reparaciones urgentes de carreteras sin costo para el Concejo. También me las ingenié para conseguir una subvención del Banco Mundial para la rehabilita- ción de las carreteras suburbanas, que se encuentran predominantemente en comuni- dades de bajos ingresos. En cuanto a las oficinas y cámaras del Concejo, insistí en su remodelación, y esto hizo milagros. Esto se hizo para establecer normas para los residentes de la ciudad, ya que soy un ardiente creyente en dirigir dando el ejemplo. La iniciativa tuvo un efecto de bola de nieve y, poco tiempo después, muchos residentes siguieron el jue- go, pintando y renovando sus casas y oficinas. Todo este trabajo generó una actitud de "bienestar" y orgullo de ser un residente de Mombasa. Elevar los ingresos El ingreso local de Mombasa proviene en su mayoría de los impuestos prediales y, en menor proporción, de cotizaciones y derechos. El mejoramiento en la recaudación de ingresos fue uno de los sellos distintivos de mi ejercicio en el cargo. Esto fue logrado por medio de distintos métodos, tales como: incentivos a los contribuyentes; vigilan- cia estricta de los recaudadores de ingresos y fomento de actitudes de disciplina y transparencia; estricto control del gasto y administración efectiva de los fondos; e implementación de cambios estratégicos del personal en los puntos de recaudación. Todas estas medidas ayudaron al mejoramiento de los ingresos ­que aumentaron de 300 millones de KShs (chelines kenianos) en el año fiscal 1996/97 a 411 millones de KShs. en el año fiscal 1997/98. También traté de desarrollar fuentes alternativas de ingresos. Cada autoridad lo- cal en Kenia tiene derecho a aprovechar los recursos en su área de operaciones. Mombasa está dotada con un puerto importante, pero esto infortunadamente no bene- ficia a los residentes de manera directa. Para hacer una mayor conexión entre el puerto y los servicios del pueblo, fue mi intención introducir un impuesto de US$1 sobre cada tonelada manejada en el puerto. Los fondos debían utilizarse estrictamen- te para mantenimiento de infraestructura, y serían controlados por las partes interesa- das ­usuarios del puerto tales como importadores y exportadores, compañías de na- vegación, y agencias aduanales. Aunque el Concejo aprobó esta medida durante mi permanencia en el puesto, fue revocada después de mi renuncia. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 85 Otra medida acertada en el saneamiento de las finanzas del Concejo fue abordar el asunto de los "trabajadores fantasmas". Cuando me uní al Concejo había 4.700 em- pleados registrados en los libros del mismo. Era bien conocido que muchas de estas personas, a quienes se pagaba mensualmente, habían muerto o ya no trabajaban para el Concejo. Insistiendo en que los cheques mensuales debían ser recogidos por cada trabajador, fui capaz de reducir el número total de trabajadores a sólo 3.500, una reducción de más de una quinta parte del número original, con la correspondiente reducción de los gastos de operación mensuales del Concejo. Otras negligencias Pero había muchos otros problemas de faltas profesionales. Comenzamos a tratar de inculcar una actitud de integridad y profesionalismo en todos los asuntos del Conce- jo. Intentábamos desterrar nepotismo, sobornos, apropiación de la tierra, y otros ma- les sociales que estaban contribuyendo a la erosión de la confianza del público en la autoridad. Era una tarea hercúlea, ya que nos enfrentábamos con individuos podero- sos que estaban aprovechando la situación existente. Tratamos de reducir el proble- ma protegiendo la propiedad pública y no aprobando el desarrollo de tierras de dudo- sa adquisición, como la propiedad de parques públicos. Sin embargo, esto no fue suficiente, y juzgando por la situación, Mombasa pronto será uno de las únicas ciuda- des en África oriental sin reservas o suelo público. El camino hacia adelante A pesar de que ya no soy concejal local en Mombasa, mi breve experiencia demues- tra que es necesario apoyar un gobierno local proveedor de servicios según las nece- sidades de sus residentes y consumidores, en lugar de que dichos servicios dependan de la conveniencia o antojo de los proveedores, como sucede en la mayoría de los casos. Sin embargo, para lograrlo, las autoridades locales tienen que ser lo suficien- temente flexibles para analizar los requerimientos específicos de sus residentes, y desarrollar soluciones sobre la marcha. Como punto de partida, debería haber alcal- des y concejeros electos, que ocuparan su puesto a tiempo completo ­poderes que, sin duda alguna, utilizarían para promover sus localidades­. Otras prioridades de un plan estratégico para fomentar una mejor gobernabilidad local en Mombasa son: · Revisión completa de la estructura legal actual que rige las operaciones de las autoridades locales, con una perspectiva para agilizar su operación sin interferencias políticas o de otro tipo. · Mejorar la eficiencia y reclutamiento de personal competente. El clima económi- co actual ha provocado una creciente presión sobre las autoridades locales para 86 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO recortar los costos operacionales. Un personal más eficiente ayudaría a mejorar la recaudación de ingresos. · Introducción de una Comisión de Auditoría de la Autoridad Local, autorizada, en el curso de su trabajo como "perro guardián" de la autoridad local, a publicar los nombres de las autoridades locales individuales para poder efectuar estudios com- parativos de transparencia en el gobierno local. · Las autoridades locales deberían tener la obligación de establecer, o mandar esta- blecer, objetivos de rendimiento, y publicar los detalles de su cumplimiento pe- riódicamente. · Creación de una ley que otorgara a los residentes (consumidores de servicios pú- blicos) más derechos contra el monopolio de los proveedores de esos servicios en las áreas de la autoridad local, incluyendo verificaciones y balances, sin los cuales no tendría razón de ser. Las autoridades locales sólo deben desempeñar las funciones que se traduzcan en servicios efectivos para la población, a nivel local, no nacional. La administración exitosa de las autoridades locales requiere habilidad natural, experiencia bien ganada, y sentido del equilibrio. Yo creo que hay solamente una manera para ganarse el respeto, y es a través del suministro de servicios de calidad. Para esto se requieren experiencia, conocimiento, innovación y la determinación para rechazar cualquier cosa que no sea lo mejor. Cuando yo me convertí en alcalde, me fijé la misión de producir un cambio positivo en el gobierno local, e introducir res- ponsabilidad, transparencia y profesionalismo a nuestro sistema. Al hacer esto, yo tenía la esperanza de mejorar las vidas de los residentes de Mombasa en particular, y de los kenianos en general. Aunque en la actualidad ya no ocupo el cargo, es mi inten- ción continuar esta misión con la ayuda de la gente de Kenia, pese a las dificultades. ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 87 DE LA VIOLENCIA A LA JUSTICIA Y SEGURIDAD EN LAS CIUDADES Franz Vanderschueren Por lo menos una vez cada cinco años, 60% de los habitantes de las ciudades de 100.000 habitantes o más son víctimas de algún tipo de delito. Esto es cierto no sólo en áreas altamente urbanizadas, tales como Europa y Norteamérica, sino también en África, donde la población urbana es aún minoritaria. En Asia, la cifra era de 45% en 1994. Sin embargo, los niveles de violencia varían considerablemente según los lu- gares, y son determinados no sólo por el patrón de urbanización sino también por el clima político y económico, por las tradiciones locales, y por la cultura. En muchos países, la urbanización se debe en gran parte al proceso de migración de la pobreza del campo a las ciudades, intensificando el crecimiento de la marginalidad urbana. Aunque la pobreza no conduce automáticamente a la violencia, puede favo- recerla en ciertas circunstancias. La violencia no es un fenómeno espontáneo sino, ante todo, el producto de una sociedad caracterizada por la desigualdad y la exclu- sión social. Es una distorsión de las relaciones sociales generada dentro de las estruc- turas sociales: familia, escuela, grupo de amigos, vecindario, policía, justicia; que ya no cumplen su función. El transgresor con frecuencia es estimulado por el ambiente social dominado por el consumo, la competencia, y por los medios de comunicación, los cuales propagan y legitiman la violencia. En una sociedad que promueve el consumo en detrimento del compartimiento, y la competencia desenfrenada a expensas de la solidaridad, los jóvenes sin esperanzas de empleo o éxito, buscan maneras de obtener un sentido de realización y reconoci- miento, si no de la sociedad, entonces por lo menos de sus semejantes. Esto usual- mente conduce a la violencia, o la involucra. El análisis presentado aquí es esquemá- tico, por lo tanto, no entra en detalles locales o regionales. Su objetivo es describir brevemente las formas y causas de la violencia urbana, las respuestas de los actores principales y, a la luz de experiencias actuales, sugerir prácticas que faciliten la crea- ción de una estructura urbana basada en la humanidad y la solidaridad1. CRECIMIENTO Y FORMAS DE VIOLENCIA URBANA El actual proceso de urbanización va de la mano con la elevación de la violencia urbana, más rápida que el crecimiento demográfico de las ciudades. Se estima que la 1 El artículo fue publicado por primera vez en Environment and Urbanization 8(1) 1996: 93-112. Esta versión revisada y resumida se presenta aquí con la autorización del autor y el editor de Environment and Urbanization. 88 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO violencia urbana ha aumentado entre 3 y 5% anualmente en las últimas dos décadas, aunque ciertas ciudades muestran variaciones significativas en momentos diferentes. Cada región, país y ciudad presenta diferentes patrones de cambio. En Europa occi- dental hubo un rápido crecimiento de los delitos menores hasta comienzos de los años 90, mientras que los delitos graves parecen estar bajo control como resultado de una policía modernizada y medidas de justicia criminal, así como el desarrollo de un sistema de cooperación internacional sofisticada. En los países del Tercer Mundo y en Europa oriental, tanto los delitos menores como los violentos han aumentado, y las cifras de los últimos años son cada vez más alarmantes. Aun en Asia, donde la criminalidad disminuyó entre 1975 y 1990 a nivel nacional, las ciudades de más de 100.000 habitantes han visto un aumento considera- ble en delitos contra la propiedad, y tráfico de drogas (Hagiwara 1995). El desarrollo del crimen organizado relacionado con las drogas contribuye sin duda de manera importante a los niveles de delitos violentos en ciertas ciudades, pero existe creciente evidencia del aumento general de la criminalidad que, en algunas ciudades latinoa- mericanas, está alcanzando proporciones explosivas (ver Recuadro 2.4). Globalmente, la delincuencia juvenil está aumentando, aún en países donde el crecimiento de cri- minalidad se había estabilizado (Dryden Witte 1996). Recuadro 2.4: Crímenes violentos en Latinoamérica y sus ciudades más importantes En la Ciudad de México se reportó un promedio de 543 crímenes diarios en los tres primeros meses de 1995. Durante un período de 10 semanas, éstos incluyeron 5.843 robos de vehículos sin violencia, 3.962 asaltos, 3.435 robos de vehículos con violencia, 3.306 agresiones, 416 asesinatos y 250 violaciones. Los asesores policíacos estiman que la cifra real puede ser 50% mayor porque muchas personas no se molestan ya en denunciar los crímenes a la policía. En Colombia, la policía reportó un promedio de un asesinato cada 15 minutos en el primer trimes- tre de 1995, 62% más que en el mismo período en 1994. La violencia es la principal causa de mortalidad en el país, y Bogotá se ha convertido en la ciudad más violenta del mundo, con más de 5.000 asesinatos al año (Latin American Weekly Report 1995). En Brasil, las dos ciudades más grandes, São Paulo y Río de Janeiro, son los principales escenarios de violencia urbana. En Río de Janeiro el número de homicidios se triplicó entre 1982 (23 por cada 100.000 habitantes) y 1989 (59 por cada 100.000 habitantes). La implica- ción de los jóvenes en los homicidios se triplicó entre 1982 y 1985, observándose una tenden- cia similar en delitos contra la propiedad. Las autoridades registraron más de 1 millón de delitos criminales en 1994: 51% estaban relacionados con robos, 17% fueron homicidios, y 10% eran delitos relacionados con las drogas. La violencia en Brasil se ha convertido en la segunda causa de mortalidad después de las enfermedades cardíacas, y alcanza cifras mayores que el cáncer y otras enfermedades. En Perú, en los tres primeros meses de 1995, el número homicidios denunciados era 25% más elevado que para el mismo período en 1994 (Sader 1995; Zaluar 1995). ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 89 CAUSAS DEL AUMENTO DE LA VIOLENCIA URBANA Se han expresado muchas razones para explicar el fenómeno de la emergencia de la criminalidad urbana (y en particular, delitos contra la propiedad en todas sus formas), aunque nadie puede afirmar que ha establecido una teoría general de la violencia urbana. Sin embargo, se han identificado ciertos factores clave incluyendo la pobreza de los barrios de bajos ingresos, el ambiente urbano provocativo y mal protegido, las limitaciones de las actuales medidas de protección, la ausencia de controles sociales, el número de jóvenes frustrados, y los sistemas de justicia criminal en crisis. La extrema pobreza en barrios con servicios deficientes Ciertos especialistas acentúan la importancia de las condiciones de vida deficientes, las viviendas sobrepobladas, la carencia de seguridad en los asentamientos ilegales, que crean un suelo fértil para el desarrollo de la violencia y generan una subcultura de violencia. Esta perspectiva fue subrayada en las conclusiones de la Conferencia de Alcaldes sobre Seguridad Urbana, en Montreal 1989 (ICPC 1998): "Las causas bási- cas de la violencia se multiplican: crecimiento urbano, con la marginalización de los desfavorecidos y el aislamiento de grupos de riesgo, insuficiencia cualitativa y cuan- titativa de programas de vivienda social y de instalaciones comunitarias, el desem- pleo de los jóvenes". Viviendo en áreas ilegalmente ocupadas, privadas de los servicios básicos, vién- dose obligadas a utilizar un transporte peligroso e inadecuado, víctimas de la especu- lación urbana, forzadas a funcionar en el sector informal, sin sus propias instalacio- nes recreativas, y rodeadas de publicidad que las invita a comprar de todo, las familias urbanas pobres en el Sur son un medio impregnado de frustraciones sociales propicio al desarrollo de la cultura de violencia. Un ambiente urbano provocativo y mal protegido Existen otras explicaciones que, aunque no contradicen las anteriores, definen más el ambiente urbano contemporáneo como un espacio donde bienes atractivos y tentado- res están constantemente a la vista de todos, y por lo tanto crean blancos para crimi- nales potenciales. En las ciudades, particularmente en los países en desarrollo, las ostentosas exhibiciones de lujo y prosperidad, como en las tiendas o los automóviles, en ciertas áreas provocan a aquellos que no han aceptado su situación social desfavo- rable, y engendran una actitud que legitima la "redistribución de la riqueza" median- te la actividad criminal. Tres factores importantes contribuyen al aumento de la ilegalidad: objeto codicia- do mal protegido (y en consecuencia fácil); vigilancia inadecuada o ausencia de con- 90 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO trol social; e individuos que son propensos a la violencia (Wikstrom 1991). Los obje- tos están deficientemente protegidos porque la mayoría de los individuos o familias no disponen de los medios para mantener sus casas bajo vigilancia constante. Otro factor es el rápido crecimiento en la cantidad de espacio utilizado por el público, desde tiendas de departamentos hasta estaciones de metro y estacionamientos, que para la policía son difíciles de mantener bajo vigilancia. Las limitaciones de las actuales medidas de protección Los servicios privados de seguridad pueden proteger organizaciones o negocios pero, fuera de estas áreas, la vigilancia privada tiene un valor limitado. Sus costos la colocan fuera del alcance de la mayoría de los propietarios de viviendas. En Europa, 5% de la población utiliza servicios privados de vigilancia. En ciertos países del Tercer Mundo, son ciertos grupos sociales los que pueden permitírselo; un hecho que acentúa la brecha entre ricos y pobres, y desvía la actividad criminal hacia las áreas desprotegidas. Además, la policía está ocupada en otras funciones: la lucha contra delitos mayo- res y el tráfico de drogas, control del tráfico, control de inmigración (especialmente en los países más ricos), labores políticas tales como la vigilancia de grupos de oposi- ción, o la protección de la propiedad municipal, como mercados e instalaciones de- portivas. Asimismo, la expansión de las ideas de libre mercado y los programas de ajuste estructural, han facilitado la corrupción de los oficiales de policía mal pagados. Aún más, el seguro contra robos (para aquellos que pueden permitírselo), no re- suelve el problema de la prevención, debido a que un seguro no impide el robo en sí (el quebrantamiento de la ley) o sus consecuencias. Este tipo de seguro sólo indemni- za a aproximadamente un tercio de las víctimas, y no mitiga los sentimientos de inseguridad y miedo. Su único impacto positivo es que coloca presión sobre los clientes para adquirir sistemas de seguridad. Finalmente, ciertos tipos de robos, tales como el robo de automóviles, han pasado de la etapa donde el objetivo principal era "tomar prestado" el vehículo, al nivel del tráfico ilegal internacional, que presupone la cooperación criminal a escala mundial, muy difícil de controlar para la policía. La ausencia de controles sociales Un efecto del relajamiento del tejido comunitario local es que la protección comuni- taria, que en el siglo XIX era una forma importante de control social, ha perdido su poder. La comunidad se encargaba de la vigilancia y cuando ocurría una ofensa, realizaba alguna forma de reconciliación. Con excepción de los casos en donde la cultura ha mantenido estables estos vínculos en los barrios, el anonimato de las ciu- dades ha eliminado prácticamente cualquier intervención de la comunidad. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 91 A diferencia de sociedades rurales o urbanas pobres que algunas veces han logra- do mantener estructuras de soporte para manejar la pobreza y para desempeñar un papel paralelo al de los sindicatos en el desarrollo de la clase trabajadora, las ciuda- des modernas favorecen el anonimato y la fragmentación. El aumento del crimen en los barrios ha exacerbado esta tendencia. Juventud frustrada, propensión a la violencia Socialización negativa. La violencia urbana recluta a sus jugadores principales entre hombres jóvenes de 15 a 25 años. Éstos son también sus principales víctimas. En la gran mayoría de los casos, es a esa edad cuando la mayoría de los quebrantadores de la ley comienza su aprendizaje criminal, y mientras más graves sean los delitos co- metidos por jóvenes menores de 25 años, más probable es que los vuelvan a cometer. Mientras menor sea la edad a la que un joven entra en el mundo crimen, más difícil es rehabilitarlo (ICPC 1995). Las experiencias negativas de la juventud conducen a la desadaptación de la es- cuela, a una carencia de disciplina personal, y a una baja autoestima. Esto crea una necesidad para desarrollar mecanismos compensatorios psicosociales, que llevan a los jóvenes a unirse a grupos que se vuelven escuelas de criminalidad. Por esto, el comportamiento antisocial o la actividad criminal se convierten en los medios de afirmación de una forma alternativa de autoestima, reconocida por el grupo o la pan- dilla misma. En este punto, la confrontación con la policía o con la ley puede real- mente reforzar esta tendencia. Mientras tanto, esta alternativa de integración social bloquea la entrada al mercado de trabajo, o bien lo limita a empleos de bajos salarios y de poco prestigio. El fracaso de jóvenes poco calificados para penetrar y permanecer en el mercado de trabajo, tiene un impacto negativo no sólo en su deseo de conformarse a las nor- mas sociales, sino también sobre su participación en un estilo de vida estable. Si no hay nada que los motive a respetar la ley ­por ejemplo, comenzar una familia y/o hacerse un lugar en la comunidad­ o a adherirse a las normas de la comunidad, los hombres jóvenes tienen poco que ganar si abandonan el crimen o pierden su gusto por la anarquía. Esto es particularmente cierto si están físicamente capacitados para sostener esta forma de vida, si sus compañeros continúan arrastrándolos, o si las recompensas del crimen compensan lo perdido debido a su impropiedad para el tra- bajo, para cuidar de una familia o para lograr la estabilidad. Niños de la calle. El fenómeno de los niños de la calle es uno de los más serios problemas a gran escala y uno típico de las grandes ciudades del Tercer Mundo. Este problema tiene muchas causas implícitas: maltrato en la familia; pobreza ­especial- mente si la familia está encabezada por una madre sola que no puede mantener a sus 92 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO hijos y los envía a las calles para ganarse su manutención­; y el paso en ciertos países musulmanes de estar forzados a pedir limosna (talibé en África occidental) a vivir en las calles. Es un proceso familiar: los niños trabajan en las calles por un tiempo, luego se unen a otros y no regresan a sus casas. La vida con su grupo gira alrededor de las esquinas. Suelen tomar drogas, explotan a los niños más pequeños, ganan su sustento ejerciendo curiosos trabajos (recolectando desechos, vigilando automóviles estacionados), haciendo mandados, cometiendo delitos menores o pidiendo limos- nas. En cuanto a las niñas, algunas veces son forzadas (como en Nairobi) a prostituir- se a partir de los 8 años, con todos los riesgos que esto implica. La crisis de la justicia criminal. Estudios internacionales confirman la sistemáti- ca pérdida de reputación de los sistemas de justicia criminal de las naciones. Sólo 15% de las acusaciones son tratadas, y sólo 5% de los casos son esclarecidos. Si se toman en cuenta los crímenes que no son reportados, los sistemas de justicia criminal únicamente resuelven entre 2 y 3% de todos los crímenes, y únicamente 25% de las decisiones se implementan. En otras palabras, el papel que desempeña el sistema de justicia criminal es más simbólico que real (Marcus 1995). En la mayoría de los países más ricos, el sistema puede ocuparse efectivamente de los delitos violentos (por lo menos donde la corrupción o el terror no lo entorpezca), pero es casi total- mente inefectivo en relación con el crimen urbano menor, de todos los días. Abruma- do por el número de casos, el sistema es lento, costoso, sobrecargado de trámites, entorpecido por un lenguaje que no tiene ninguna relación con los intereses y necesi- dades de los habitantes, e inadecuado para un ámbito urbano de rápido cambio. La mayoría de las personas tiene poco respeto por él; los urbanos pobres suelen no tener- le ninguna confianza ni respeto (Correa y Jiménez 1995; Moncayo 1995). La efectividad de la intervención judicial depende de la relación entre la policía y el sistema de justicia criminal ­en otras palabras, depende de la efectividad de la justicia criminal­. La modernización del sistema de justicia criminal en Norteamérica y muchas naciones europeas ha favorecido sobre todo la lucha contra los crímenes graves, pero continúa teniendo poco efecto sobre los delitos menores. Además, los gobiernos no tienen medios para asumir la importante modernización del sistema de justicia criminal que sería necesaria para administrar todas las necesidades creadas por el aumento de los delitos menores. RESPUESTAS TRADICIONALES DE LOS GOBIERNOS La respuesta más común del Estado es el encarcelamiento, y en los Estados Unidos y Rusia esto ha alcanzado ya un nivel de más de cinco personas en prisión por cada 1.000 habitantes. El promedio del resto del mundo es menor que 1.7 por cada 1.000 habitantes, con un simple 0.36 por cada 1.000 en Japón (Observatorio Internacional ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 93 de Prisiones [IPO] 1995). Esta política no es muy efectiva puesto que que no reduce el número de delitos cometidos. También desvía fondos que podrían invertirse en ac- ciones de prevención social, y tiende a estigmatizar a ciertos grupos. Una de las consecuencias directas del encarcelamiento preventivo es la deterioración de las con- diciones de la prisión y la sobrepoblación de la instituciones penitenciarias. Esto fue denunciado por el Observatorio Internacional de Prisiones (1995). La "modernización" de la justicia criminal, con su limitado impacto sobre la cri- minalidad urbana, es otra política tradicional que se está abandonando cada vez más a favor de la justicia local. LAS REACCIONES ESPONTÁNEAS DE LOS CIUDADANOS Los habitantes de la ciudad han reaccionado de diferentes maneras en relación con los delitos violentos y menores. En lugares donde las políticas se califican como inadecuadas, las respuestas de los ciudadanos van de la seguridad privada o comuni- taria a la "justicia dura", otorgando poderes a grupos para asistir o reemplazar a la policía en la tarea de "limpieza" social. La utilización de firmas de seguridad privada es una opción que sólo una minoría rica puede permitirse. Pero la vigilancia vecinal, ya sea que se lleve a cabo por los residentes o por personas pagadas por la comunidad, está en ascenso en algunas ciu- dades y aun en muchos asentamientos ilegales o informales. Este sistema se ha institucionalizado en Tanzania, donde se organizaron grupos familiares para asegurar su propia protección. Este tipo de vigilancia comunitaria se está volviendo cada día más común en las áreas de clase media y en asentamientos urbanos informales en países tales como Nigeria, donde la criminalidad urbana se ha generalizado. Las for- mas de la ciudad también se adaptan a los elevados niveles de criminalidad. Ciudades latinoamericanas caracterizadas por una aguda segregación geográfica y social, ghettos como los barrios cerrados de Manila, o grupos de casas enclaustradas en ciudades africanas, son todas consecuencias directas del incremento del crimen. También re- fuerzan las desigualdades e impiden el desarrollo integrado de las ciudades. Las formas espontáneas de limpieza social que violan los derechos humanos tam- bién han aparecido en Latinoamérica. Son los escuadrones de la muerte que asesinan niños y limosneros, primero en Brasil y ahora también en Colombia, y también matan a supuestos criminales y funcionarios corruptos en Honduras. Lo que podría definirse como justicia dura, donde los individuos y grupos toman la ley por sus propias manos, es menos selectiva pero no menos inhumana que la limpieza social. Esto también es algo que los gobiernos ignoran o no pueden contro- lar. Sus víctimas son supuestos criminales ­la mayoría de las veces criminales por delitos menores, capturados en el acto y linchados por las masas­. Ésta es una prác- tica particularmente frecuente en Nigeria y Kenia, donde se produjeron más de 100 94 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO casos en Nairobi en 1994. Dada la creciente y obvia crisis de justicia y la inefectividad de la policía, la práctica también ha comenzado a aparecer en otros países. Además, existen acuerdos "negociados" con los delincuentes, que aceptan pagos u otros beneficios a cambio de asegurar la seguridad del barrio, comprometiéndose a limitar sus actividades a otros barrios. Estos métodos, difíciles de detectar o evaluar, son semipúblicos en Guayaquil (Ecuador) y República Dominicana, pero a menudo practicados discretamente en otras partes. En los asentamientos informales, tienen la ventaja de preservar el frágil tejido de relaciones comunitarias necesario para la su- pervivencia, proporcionando al mismo tiempo a los criminales una especie de legiti- midad. Es difícil para los habitantes de las ciudades introducir medidas positivas que vayan más allá del nivel de vigilancia comunitaria. Sin el apoyo del Estado, las auto- ridades locales o la policía, es probable que la mayoría de los ciudadanos queden paralizados por un sentimiento de inseguridad, y esto puede conducir a la desintegra- ción de los vínculos comunitarios, al abandono de barrios que son económicamente dinámicos pero considerados muy peligrosos, o a la apatía. También puede conducir a la aparición de escuadrones de la muerte o masas de linchamiento. ¿QUÉ HACER? ALGUNAS ALTERNATIVAS POSITIVAS Los gobiernos, municipalidades y ONG han tomado numerosas iniciativas para cam- biar la situación actual. Generalmente éstas se basan en tres principios: · la única asociación efectiva es la que involucra a las autoridades municipales, comunidades organizadas, y una policía y sistemas judiciales más cercanos a la gente; · la de la violencia de muy variada naturaleza requiere de información actualizada y análisis, así como tratamientos diferentes, basados en una metodología rigurosa; y · cualquiera que espere tener un impacto sobre las causas de violencia, tiene que adoptar programas dirigidos a grupos de jóvenes marginales con mayor riesgo de emplear la violencia. Políticas coordinadas orientadas a la ciudad para manejar la criminalidad urbana Varios países se han dado cuenta de que la violencia no puede controlarse únicamen- te por medio de represión. Han creado contratos de seguridad, o contratos urbanos en los cuales el Estado subsidia una serie de iniciativas propuestas por las comunidades de riesgo. Pero es a nivel de la ciudad en donde han surgido las iniciativas coordinadas para la lucha contra la violencia. En general, las ciudades establecen "consejos de preven- ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 95 ción del crimen" en las cuales están representados todos los actores clave en una comunidad o área. Estos consejos, que se encuentran a través de la Unión Europea y en algunas ciudades latinoamericanas, discuten los problemas de la criminalidad y forman grupos de trabajo que definen y coordinan los programas. Pueden ser admi- nistrados por una autoridad local o por una persona independiente, y su éxito depen- de del peso de esa autoridad y de la claridad de su mandato oficial. En esencia, crean una asociación que reúne a todos los actores y que, en particular, trabaja en colabora- ción con la policía y el sistema judicial, o constituyen coaliciones sobre temas espe- cíficos. Por ejemplo, se han establecido asociaciones o coaliciones en ciudades afri- canas como Johannesburgo (Sudáfrica), Dar es Salaam (Tanzania) y unas cuantas municipalidades de la aglomeración de Abidjan (Costa de Marfil), y en ciudades europeas como Liverpool (Inglaterra), Charleroi (Bélgica), Roubaix (Francia), Frankfurt (Alemania), y Haarlem (Países Bajos). Han surgido iniciativas en prevención y control del crimen a nivel municipal en la mayoría de los países de Europa y Norteamérica, y en varios países latinoamericanos y árabes. Estas iniciativas se inspiran en conferencias, tales como la Conferencia de Alcaldes sobre Seguridad Urbana, realizada en Montreal en 1989, que se centraron en el papel desempeñado por las ciudades y forman la base de una red regional que permite el intercambio de experiencias y métodos. Las autoridades públicas a todos los niveles deben apoyar medidas preventivas desarrolladas a nivel local. Para prevenir el crimen en las ciudades, las soluciones que se necesitan no pueden depender únicamente de la justicia penal o la policía. La soluciones a largo plazo deben ponerse en movimiento, mientras que al mismo tiem- po deben atenderse las necesidades inmediatas. La prevención tiene que reunir a las personas responsables de la vivienda, los servicios sociales, las actividades recreati- vas, las escuelas, la policía y la ley, para confrontar las circunstancias que generan o facilitan el crimen. Los electos a todos los niveles deben utilizar su autoridad política y asumir la responsabilidad por la lucha contra la criminalidad urbana y fomentar la solidaridad dentro de la comunidad. Sin este compromiso, nuestra confianza en la sociedad, la calidad de vida en los centros urbanos, así como los derechos humanos estarán amenazados. La prevención del crimen es responsabilidad de todos (Confe- rencia de Alcaldes sobre Seguridad Urbana 1989). La experiencia hasta hoy permite identificar tres direcciones importantes de ac- ción de la ciudad: · El riesgo del crimen está vinculado con la presencia objetiva de circunstancias que facilitan la perpetración del crimen; la respuesta a esta problemática suele ser la prevención situacional descrita por Ronald Clarke (1995). · El impacto, más o menos directo, pero obvio, sobre los niveles de criminalidad de la distribución de la riqueza en el sentido más amplio, que incluye no sólo la 96 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO distribución del ingreso sino también de empleos, acceso a la salud, educación, y la disponibilidad y calidad de viviendas. · La naturaleza de los valores, la manera en que se comparten y transmiten, espe- cialmente aquéllos influenciados por la familia, y la cohesión y organización de comunidades. La respuesta más importante la constituye la inversión en las comu- nidades por medio de programas especiales, derivados de un diagnóstico realiza- do por la coalición de la ciudad. Los programas especiales dirigidos a los grupos socialmente en desventaja, algu- nos de los cuales son particularmente susceptibles a la violencia (niños de la calle, juventud desempleada en problemas, recogedores de basura, jóvenes sin domicilio fijo, y drogadictos) son cruciales para la prevención a largo plazo. La prevención del crimen y la acción social son inseparables. No hacer nada es crear automáticamente un grupo importante de personas excluidas de muchos aspectos de la sociedad, inclu- so criminales potenciales. Finalmente, las ciudades necesitan del apoyo del gobierno central en particular, para observar, investigar y analizar la información sobre las causas de criminalidad, evaluarlas, coordinar a los distintos actores, así como políticas que requieren de res- paldo financiero. INVERTIR EN LAS COMUNIDADES La movilización de los habitantes de un barrio contra el crimen significa recurrir a los comportamientos y normas característicos de la cultura del barrio. La resolución informal de conflictos, mediación, conciliación y otras formas de arbitraje, facilita el mantenimiento de la paz. Las formas de lograrlo varían según las ciudades, y van desde "convenios de paz" entre grupos étnicos a espacios defendibles, mejor seguri- dad dentro de los hogares, programas para limpieza y mantenimiento de áreas resi- denciales o comerciales, acciones contra el vandalismo, vigilancia vecinal, políticas comunitarias y participación directa de los moradores en la administración de sus hogares (Marcus 1995). La clave es generar un sentido de identidad comunitaria (que raramente es espontánea), enfocada en un espacio y un proyecto colectivos. Las soluciones a muchos de los problemas que enfrentan los grupos de bajos ingresos para obtener acceso a los servicios de la ciudad y el suelo son la principal manera de reforzar el sentimiento comunitario de los países del Tercer Mundo. Mien- tras tanto, la lucha contra el crimen requiere de acciones específicas destinadas, por una parte, a detener la fragmentación en pequeños grupos y, por otra parte, a prevenir el aislamiento de los individuos presa del miedo. En estas mismas áreas, la lucha contra la violencia doméstica no sólo educa sino también fortalece las organizacio- nes femeninas. Tales organizaciones suelen desempeñar un papel significativo en ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 97 barrios pobres por medio de distintas actividades comunitarias, tales como promo- ción y cuidado de la salud, y educación. Una variedad de iniciativas de ONG y grupos populares contribuye a esta movilización. Los Consejos de Resistencia de Uganda, que nacieron de la lucha popular por la paz, son un ejemplo de la institucionalización de la identidad comunitaria (ver Recuadro 2.5). Recuadro 2.5: Los Consejos de Resistencia en Uganda Los Consejos de Resistencia surgieron durante la guerra en Uganda a fines de los años 80. Se trata de organizaciones populares que ejercen sus actividades en áreas definidas, tanto urbanas como rurales. Fueron legalizadas en 1988, y se eligen democráticamente nueve líderes cada cuatro años. Sus objetivos principales son: garantizar la seguridad y respeto de la ley dentro de su jurisdicción; servir de enlace con las iniciativas del gobierno; y promover el desarrollo de su área y asistencia mutua dentro de la comunidad. Desempeñan un papel en la prevención y control del crimen, y en la asistencia legal para los pobres. Pueden intervenir en casos de derecho civil por ejemplo, en casos de deudas, contratos, daños a la propiedad, fraude, ley consuetudinaria, y problemas de suelo. También pueden intervenir en casos criminales que impliquen ciertas sumas. Administran justicia rápidamente, sin costos, y de una manera que los residentes pueden comprender. Son la primera institución a la que acude la gente en casos que que impliquen robos, disputas violentas o accidentes, y los Consejos de Resistencia a su vez se reportan a la policía o a los tribunales judiciales. Si hay un arresto, la policía no penetra al barrio o a la casa de la víctima sin el acuerdo y presencia del jefe del Consejo de Resistencia. Evaluaciones muestran que, aparte de su contribución al desarrollo económico y social del barrio, los Consejos de Resistencia han contribuido a la seguridad, facilitado la cooperación con la policía, evitado el abuso de poder de los militares, y practicado formas efectivas de mediación y conciliación. También han contribuido a la creación de una identidad vecinal entre los residentes (Nsibambi 1991). COOPERACIÓN CON LA POLICÍA La movilización efectiva de los barrios es importante para asegurar la seguridad, pero también la cooperación con la policía es esencial. La protección de las personas vulnerables al crimen, las campañas contra el vandalismo, y los mecanismos de asis- tencia a las víctimas de violencia doméstica, todos requieren del apoyo de la policía. Esto presupone una fuerza policial cercana a la gente y no excesivamente represiva; o sea, una fuerza policíaca dispuesta a resolver los problemas de los residentes en colaboración con éstos. 98 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Existen varios ejemplos de estrecha cooperación entre la policía y las comunida- des. Este tipo de cooperación implica una presencia policíaca más visible, que traba- ja en estrecha colaboración con sus interlocutores en los consejos de seguridad, así como en la diversificación de la policía, que aporta la pericia indispensable para la acción preventiva: "La pericia de los servicios de policía es absolutamente esencial para el desarrollo e implementación de los métodos de prevención situacional (desti- nados a reducir las oportunidades para el crimen). Estos servicios deben cooperar con las comunidades locales. La policía es, de hecho, la que está mejor ubicada para obser- var la aparición de ciertos problemas de naturaleza criminal y alertar a la comunidad. Además, dispone de datos vitales para el análisis de situaciones difíciles y, gracias a su entrenamiento, tiene la capacidad de proponer soluciones efectivas" (ICPC 1994). Un desarrollo que merece especial atención es el proceso de diversificación de las funciones policíacas en Brasil, Argentina y Chile, con la creación de las unidades de policía femeninas que se especializan en problemas de violencia doméstica. Otro ejemplo, en Filipinas, donde una ONG y la policía trabajaron juntas en los casos de violencia doméstica en la Ciudad Cebú (Banaynal-Fernández 1994). La estrecha co- operación entre la policía y la comunidad tiene que desarrollarse con el tiempo, y requiere de una formulación clara por parte de las autoridades y la misma policía, además de una metodología de acción bien pensada. JUSTICIA URBANA: JUSTICIA LOCAL El sistema de justicia criminal desempeña un papel clave en la prevención del cri- men, en la protección de las víctimas y en la educación de los habitantes de la ciudad, así como en la reducción del crimen. También debe ser accesible. Han aparecido nuevas formas de justicia en varios países que incluyen, entre otras cosas, la media- ción penal, la justicia local y la conciliación. La mediación penal consiste en buscar un solución negociada a un conflicto y hacer que los delincuentes enfrenten a sus víctimas. Si el transgresor restituye los bienes o compensa su delito, no será enviado al tribunal. La mediación requiere del consentimiento de ambas partes y es conduci- da por un mediador que puede ser, o no, un abogado. Es una forma de justicia rápida e informal que resuelve la mayoría de los casos prontamente y responde a la necesi- dad de limitar el número de casos que no son atendidos, o excluidos por los sistemas judiciales convencionales. Se ha puesto en práctica toda una serie de experiencias en mediación en muchas ciudades, e incluso en escuelas. En Saint Denis de la Réunion, con el apoyo de la muni- cipalidad y del sistema judicial, se han manejado más de 15.000 casos de mediación. Es un número elevado, comparado con la actividad judicial total. En Finlandia, los mediadores forman un grupo activo dentro de sus comunidades en 110 municipalidades. En Abidjan, los líderes étnicos o religiosos son mediadores en los conflictos locales. ESTRATEGIASY GOBERNABILIDAD URBANA 99 Otras experiencias de resolución de conflictos a través de la mediación se realizan en Lisboa, Portugal, donde los conflictos vecinales en una zona de vivienda pública, son resueltos por los Promotores (mediadores), empleados por la agencia municipal de vivienda para mejorar el bienestar de los residentes. Los mediadores culturales en Turín, Italia, facilitan las relaciones entre los servicios existentes y los inmigrantes extranjeros, proporcionando respuestas a los problemas experimentados por los ex- tranjeros recién llegados. Los mediadores sociales en el Departamento de Saône et Loire, Francia, intervienen en casos de ausentismo de la escuela, robos en las tiendas, etc. Los mediadores de la calle en Perpignan, Francia, trabajan con las personas sin hogar en áreas públicas y en áreas de ocupación ilegal, y los refieren a servicios de atención pública, refugios y comedores de beneficencia. Otro tipo de mediación, conducida por un protector del ciudadano (ombudsman), se utiliza para proteger a los individuos contra procesos administrativos o judiciales, o procedentes de organizaciones públicas o semipúblicas. Por ejemplo, en Dakar, el informe del mediador, que trata más de 4.000 quejas anualmente referentes a la admi- nistración de la justicia, por lentitud o inacción, proporciona una excelente fuente de información acerca de las deficiencias y obstáculos así como sobre los problemas de acceso de los pobres a la justicia. Un número importante de reclamaciones está rela- cionado con ciudadanos reducidos a la pobreza. Los litigios involucran servicios públicos, empresas privadas, organizaciones de jubilación y protección social, y a los usuarios de servicios públicos abusivos y monopolizadores, cuestionando sus proce- dimientos arbitrarios (Diagne 1995). Un tercer modelo, inspirado por el concepto de justicia local, toma la forma de los Jueces de Paz (Inglaterra, España), Maisons de justice (Francia) y tribunales de ba- rrio (las cortes de Barangay en Filipinas o cortes de barrios en Latinoamérica). Éstos pueden funcionar con o sin jueces profesionales (Filipinas, Inglaterra). Este enfoque tiene la ventaja de estar físicamente cerca de los habitantes, accesible, poco costoso, rápido, utiliza la comunicación oral y trata los problemas cotidianos de las personas. Los Consejos de Resistencia de Uganda descritos en el Recuadro 2.5 también han adoptado esta forma de justicia. Su competencia está generalmente limitada a asun- tos civiles o criminales de menor o moderada importancia. A diferencia de la media- ción, el juez puede imponer sanciones sin el acuerdo de las dos partes, y puede usar la fuerza pública para imponer un castigo. En las área rurales de Perú, donde esta forma de justicia está institucionalizada, tiende a ampliar su campo de competencia, algu- nas veces en conflicto con las autoridades y el sistema judicial regular, debido a que es tan popular que las personas prefieren usarla en lugar de otra opción judicial. Al igual que la mediación penal, este modelo es usualmente criticado por magistrados profesionales, quienes lo describen como justicia de segunda clase. El principal obs- táculo de la institucionalización de esta forma de justicia es el interés corporativo de los magistrados (Correa y Jiménez 1995). 100 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Recuadro 2.6: Justicia comunitaria para menores en Portugal Las Comisiones para la Protección de Menores son instituciones oficiales no judiciales. Con el consentimiento de los padres y la cooperación de la familia, están autorizadas a tratar con casos de niños abandonados y con niños cuya seguridad, salud o educación se encuentran en riesgo. Incluyen un magistrado, un médico, un psicólogo, representantes de la comunidad, del servicio de educación, de la policía, de organismos privados con misión social, y de acción social, y grupos de padres. Determinan las medidas que pueden tomarse dentro de la familia y el barrio, y trabajan en colaboración con las fuerzas locales. Llevan a cabo estudios sobre la seguridad de los jóvenes, hacen recomendaciones a las autoridades, y cooperan con organizaciones locales para buscar soluciones comunes (ICPC 1995). Finalmente, las formas de conciliación general que son análogas a la mediación penal pueden desempeñar un papel similar en todas las áreas judiciales, por ejemplo, en casos civiles o de familia. Presuponen el acuerdo de las partes en conflicto, y pueden ser administradas por un conciliador que no sea abogado. El ejemplo más interesante viene de China, donde dos millones de estos tribunales populares para la reconciliación operan a través de ciudades y pueblos, y tratan un promedio de seis millones de casos al mes. El aspecto interesante de estas formas de justicia es que son rápidas y accesibles. También tienen un valor educativo, ya que desarrollan una moral basada en medios informales de regulación y fundada en la tradición local. Otro beneficio es su bajo costo, especialmente cuando el conciliador y el mediador no son jueces profesiona- les. Por encima de todo, erradican los sentimiento de impunidad y demuestran que la justicia existe. Finalmente, dos ejemplos de formas de hacer la justicia accesible surgen de las prácticas de los gobiernos, ONG o las ciudades. El primer ejemplo es proporcionado por los centros de educación o asesoría legal, particularmente para los más desfa- vorecidos. Se presta asistencia a mujeres, grupos étnicos, víctimas de violencia do- méstica, y otros, mediante la diseminación de conocimientos y prestación de asesoría legal sobre derechos de los niños, derechos humanos u otros derechos legales. La gran mayoría de las ONG que trabajan en el sector legal dedican sus energías a este tipo de educación. El conocimiento de sus derechos hace que los ciudadanos sientan que forman parte de la sociedad, y conduce a la reducción de los conflictos. Una ejemplo significativo son los centros móviles de información legal establecidos en Chile, que disponen de un autobús especialmente equipado que recorre todos los barrios, con abogados que proporcionan asesoría gratis a los habitantes de áreas po- bres que tienen problemas legales. ESTRATEGIAS Y GOBERNABILIDAD URBANA 101 El segundo ejemplo es el centro que se especializa en ciertos tipos de problemas: las comisarías de familia en Latinoamérica que se ocupan de la violencia doméstica, las ONG especializadas en la defensa de los derechos de uso de suelo en asentamientos irregulares, los centros de desintoxicación, y los centros especializados en proporcio- nar ayuda legal al sector informal. No todos tratan con algún tipo de crimen, pero contribuyen a la prevención. El sistema de justicia comunitaria para menores en Por- tugal es un buen ejemplo de esta práctica (ver Recuadro 2.6). Las boutiques de droit ("tiendas legales") que reúnen varios servicios legales es- pecializados son una manera de proveer apoyo a los más desfavorecidos. Son indicadores para los sistemas judiciales del futuro: multifuncionales, cerca de las personas, trabajando en asociación con la comunidad y la policía, rápidos y efecti- vos. Sin duda, este tipo de asociación basada en la ciudad, es la forma más efectiva de hacer de la prevención de la violencia un asunto de todos. REFERENCIAS Banaynal-Fernández, Tessie. 1994. "Fighting Violence against Women: The Experience of the Lihok- Pilipina Foundation in Cebu." Environment and Urbanization 6 (2): 31-56. Clarke, Ronald.1995. "Situational Crime Prevention in Building a Safer Society." In Michael Tonry and David Farrington, eds., Crime and Justice: A Review of Research, vol. 19, pp. 91-150. Chicago: University of Chicago Press. Correa, Jorge, and María Angélica Jiménez. 1995. 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El aspecto ingresos de esta situación lo discutiremos en el próximo capítulo. Pero la importancia de la administración financiera también está aumentando porque las ciudades se están convirtiendo en centros para toda una serie de iniciativas económicas. La proporción de gastos del sector público declarada por el gobierno local (o en la mayoría de los casos, municipal), siempre ha sido relativamente baja en los países en desarrollo. Infortunadamente, no tenemos buena información estadística sobre finan- zas locales debido a que la mayoría de los países no producen datos consistentes y confiables. Por ejemplo, el Anuario Estadístico de Administración Financiera (Government Finance Statistics Yearbook), publicado por el Fondo Monetario Inter- nacional, la principal fuente de información internacional sobre finanzas guberna- mentales, proporciona información sobre las finanzas de gobiernos locales única- mente para 52 de los 114 países enumerados en su edición de 1998, con datos detallados para sólo 12 países en desarrollo (FMI 1998). Las cifras publicadas por el Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (United Nations Centre for Human Settlements, UNCHS) en 1996 que cubre un muestreo de 18 países ricos, 4 países en transición y 16 países de Asia, África y Latinoamérica, muestran que la proporción promedio de los gobiernos locales respecto al gasto total gubernamental es de 22% en el primer grupo, 20 % en el segundo grupo, y sólo 9% en el tercer grupo (o grupo "del Sur"), (UNCHS 1996, p. 174). Lamentablemente, muchas de estas cifras son de hace más de una década. Bajo la Ley de Participación Popular de Bolivia (iniciada en 1994) los gobiernos municipales recibirán automáticamente 20% de todos los ingre- sos del gobierno central mediante transferencias fiscales. Comparando el porcentaje 104 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO del sector municipal en relación con los gastos totales del sector público entre los años 70 y comienzos de los 90 para Colombia, Argentina, Chile y Perú, podemos ver que las proporciones aumentaron de 10.5 a 15.7%, de 5.4 a 8.6%, de 4.7 a 12.7%, y de 2.2 a 9.2%, respectivamente (UNCHS 1996, p. 167). Existen buenas razones para creer que estas proporciones se incrementarán para fines de los años 90, incrementando por lo tanto la importancia financiera en general de los gobiernos locales y municipales. Aunque los presupuestos municipales están aumentando como elemento del pano- rama general de las finanzas públicas, siguen siendo muy modestos. El presupuesto municipal es un instrumento importante para la administración financiera, que permi- te la planificación efectiva para el máximo beneficio de la población de la ciudad. Los presupuestos pueden concebirse de diferentes maneras1. Por ejemplo, un presupuesto puede considerarse como una predicción, o como una proyección de comportamien- to. El documento presupuestario contiene palabras y cifras que indican los gastos para ciertas partidas y propósitos, que se asume serán realizados cuando se gasten los fondos indicados. Alternativamente, el presupuesto puede considerarse como un me- dio para hacer selecciones, entre alternativas de mayor o menor valor, en la forma más eficiente para lograr ciertos objetivos. Finalmente, puede considerarse como un contrato, o una serie de obligaciones mutuas entre los actores y las agencias, es decir, que ciertas acciones se realizarán con ciertos costos. Pero detrás de dicho contrato se encuentra una serie de relaciones que apoyan los acuerdos alcanzados en el documen- to. Aunque todas estas interpretaciones del presupuesto pueden ser válidas simultá- neamente, el presupuesto es también un documento político, en el cual se usan los recursos de la comunidad para respaldar propósitos públicos que, en casos específi- cos, gozan de un apoyo político predominante. En pocas palabras, el presupuesto no es sólo un documento impreso, es la culminación de un proceso político, social y económico que expresa los valores y objetivos más importantes de la comunidad. Además, una vez que el presupuesto haya "pasado", es casi seguro que su ejecución hará emerger más actividad política. Por muchos años el proceso presupuestario fue un ejercicio técnico cerrado con- trolado por planificadores y otros expertos. Pero durante los años 70 y 80, la elabora- ción de presupuestos locales comenzó a ser considerado como un elemento central de la planificación estratégica, a medida que las comunidades intentaban maximizar sus ventajas competitivas en un mundo cada vez más globalizado. En los años 90, el presupuesto se tornó en un proceso más abierto y transparente. Como lo expresa Paúl Singer (economista y secretario de planificación del gobierno de la ciudad de São Paulo de 1989 a 1992), el presupuesto se ha convertido en "un vehículo para la parti- 1 Para una interpretación general de los propósitos y políticas de los presupuestos, ver la monografía clásica de Aaron Wildavsky (1964). ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 105 cipación popular en la asignación de los fondos públicos entre un número mayor de objetivos competidores. El mejoramiento del proceso presupuestario, más transpa- rente, con significado, comprensible y analizable, aumenta la posibilidad de realizar una elección elección racional de las acciones, y que al mismo tiempo, los ciudadanos comunes puedan participar en la definición de prioridades y en la evaluación de las demandas que compiten para recibir asistencia pública" (Singer 1996, p. 101). Las tres lecturas de este capítulo tratan de los aspectos técnico, participativo, y político de la administración financiera municipal. El economista Richard Bird "pre- senta el escenario" introduciendo algunos de los grandes problemas en las finanzas municipales e intergubernamentales. Es importante comprender tres "considerandos" básicos: los gobiernos sufren de una carencia crónica de fondos, existe una desigual- dad extrema en la base de recursos entre los gobiernos locales (aun dentro del mismo país); y los gobiernos locales tienen poderes impositivos limitados. A pesar de estas limitaciones, según el autor, algunos gobiernos locales obtienen resultados más posi- tivos que otros aun con recursos a similares. La iniciativa local hace la diferencia. Algunas veces estas diferencias son puramente locales, pero otras veces hacen que los gobiernos locales alcancen acuerdos imaginativos con los gobiernos nacionales y asociaciones cuasipúblicas (como en Colombia) para suministrar un nivel elevado de servicios locales. Bird opina que, para que la descentralización sea efectiva, es nece- saria una buena información, e incluso la discusión pública de las relaciones fiscales intergubernamentales. Algunas claves para que la administración de las finanzas de los gobiernos locales obtenga resultados positivos incluyen asegurar la responsabilidad por las decisiones tomadas, y la recolección y el informe sistemáticos de información que pueda ser utilizada para verificar el cumplimiento. Las autoridades locales deberían tener acce- so a impuestos lucrativos (como el impuesto sobre la renta) y no estar limitados (como es el caso en la mayoría de los países) a los derechos sobre servicios particulares y el impuesto sobre la propiedad. Para grandes áreas urbanas, Bird favorece los impuestos suplementarios, o en piggyback, impuestos locales sobre la renta ligados a los im- puestos nacionales, como añadido a las fuentes fiscales más tradicionales. Sin embar- go, cualesquiera que sean las soluciones a las que se llegue, seguirán realizándose las transferencias del gobierno central al gobierno local. Para que estas transferencias sean efectivas, deben ser transparentes, predecibles y sujetas a una fórmula acordada no negociable. En cuanto al sistema presupuestario, Bird opina que los presupuestos locales de- ben ser comprensibles, precisos, periódicos, autorizados, oportunos y transparentes. Por supuesto, para esto los funcionarios de presupuesto deben estar capacitados, la información debe estar disponible, y las transferencias intergubernamentales deben ser previsibles. Por otro lado, debe haber un seguimiento y medición de los resultados de forma regular, de manera que las futuras decisiones presupuestarias estén basadas 106 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO en información sobre experiencias pasadas. En el ejemplo específico de financiamiento de infraestructura (la mayor responsabilidad de los gobiernos urbanos importantes), Bird ofrece algunas sugerencias en materia de préstamos, finanzas de los usuarios y del sector privado, asociaciones especiales locales o por zonas, las características de las transferencias intergubernamentales y el financiamiento de costos recurrentes de proyectos. Su sugerencia principal es quizás que los beneficiarios de servicios e infra- estructura deben estar involucrados, o por lo menos que se les tome en cuenta, cuando sea posible, en el ejercicio de la planificación financiera. El segundo artículo en este capítulo es la presentación de uno de los procesos presupuestarios más innovadores en el mundo en desarrollo: el llamado "presupuesto participativo" de Porto Alegre, Brasil. Desde 1989, el régimen municipal en esta ciudad de 1.3 millones de habitantes ha trabajado con foros de ciudadanos para la toma de decisiones a nivel local, para decidir sobre el presupuesto de inversión anual. Como lo describe el artículo de Rebecca Abers, se fundamenta en el trabajo de 16 foros basados en las regiones locales de la ciudad. Hay además cinco foros temáticos (creados en 1994) sobre educación, salud y servicios sociales, transporte, organiza- ción de la ciudad, y desarrollo económico; y un consejo de presupuesto municipal con representantes de los foros regionales y temáticos. El sistema fue originado por la Unión de Asociaciones de Barrios, teniendo como resultado la participación de unas 400 personas en 16 asambleas en toda la ciudad. En 1995, unas 7.000 personas parti- cipaban en las asambleas regionales y 14.000 más en otras reuniones para negociar compromisos entre las demandas de una y otra región. El sistema es complejo, y se prosigue virtualmente a todo lo largo del año. Los foros regionales incluso microad- ministran la aplicación real de proyectos capitales. El sistema de Porto Alegre ha sido escogido por el Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (UNCHS) como una de las "mejores prácticas" dignas de ser imitadas. De acuerdo con la muni- cipalidad, más de 70 ciudades en otras partes diferentes en Brasil y en todo el mundo (incluyendo Buenos Aires, Barcelona y Saint Denis), han adaptado este sistema a sus propias necesidades (Porto Alegre 1998, p. 10). Según Abers, el proceso atiende el valioso propósito de enseñar a la gente cómo negociar unos con otros y con la admi- nistración, sensibilizando al mismo tiempo a la gente sobre las necesidades de las secciones más pobres y desfavorecidas de la población. La conclusión de la autora acerca del ejercicio presupuestario participativo es que no hubiese sido posible sin los esfuerzos activos, persistentes y consumidores de tiempo de los funcionarios del go- bierno local para trabajar con grupos de barrios. Como complemento a la presentación académica del caso de Porto Alegre de Abers, el documento final en este capítulo es una conversación grabada con Raúl Pont, el actual alcalde de Porto Alegre. En esta plática, el alcalde explica cuán impor- tante ha sido el proceso presupuestario para su partido, el PT (Partido de los Trabaja- dores). Efectivamente, el éxito de este proceso en Porto Alegre resultó en la elección ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 107 de un gobierno del PT a nivel estatal en las elecciones de 1996. Aunque Pont no estuvo directamente involucrado en el desarrollo del sistema, lo apoyó fuertemente porque es inmensamente popular con la gente (especialmente los grupos más necesi- tados de la población), y también porque ha mejorado la credibilidad del gobierno municipal, permitiéndoles triplicar sus ingresos de fuentes locales. Aunque algunos grupos rechazan este sistema, otros lo han apoyado mucho. Pero mantener el proceso en marcha durante los últimos 11 años ha implicado una alianza con varios grupos de barrios y una ONG, llamada Cidade ("Ciudad"), que da a conocer el proceso y enseña a la gente algunas de las bases sobre finanzas y presupuestos municipales. La ciudad no tiene un plan estratégico formal como tal, pero en el proceso de discusión y debate del presupuesto, de una manera abierta y pública cada año, parecen unirse de manera relativamente espontánea los aspectos más importantes de desarrollo y una visión común para la ciudad. REFERENCIAS IMF (International Monetary Fund). 1998. Government Finance Statistics Yearbook. Washington, DC: IMF. Porto Alegre. 1998. Porto Alegre: Socioeconomics. Porto Alegre: Porto Alegre City Hall. Singer, Paul. 1996. "Budgeting and Democracy." In Robert H. Wilson and Reid Cramer, eds., International Workshop on Local Governance: Second Annual Proceedings, pp. 101-22. Austin, TX: Lyndon B. Johnson School of Public Affairs, University of Texas at Austin. UNCHS. 1996. An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements 1996. New York: Oxford University Press. Wildavsky, Aaron. 1964. The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown. 108 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO PRESENTACIÓN DEL ESCENARIO: FINANZAS MUNICIPALES E INTERGUBERNAMENTALES Richard M. Bird El desequilibrio fundamental entre los gastos y las posibilidades de ingresos, indica lo importante que es para las ciudades gastar lo que tienen tan efectiva y eficientemente como sea posible. Sin embargo, al mismo tiempo, la constante incertidumbre e ines- tabilidad de los ingresos, aun los que provienen de otros niveles de gobierno, hace difícil la administración efectiva del presupuesto y el gasto. No existen soluciones rápidas o arreglos fáciles, pero la experiencia en varios países ha demostrado que ciertas estrategias particulares y acuerdos institucionales ­algunos dentro del control local, algunos dependientes de la acción del gobierno central­ pueden ser de conside- rable ayuda para los administradores urbanos. PATRONES Y PROBLEMAS DE LAS FINANZAS LOCALES La estructura de las finanzas del gobierno local en cualquier país es invariablemente única, pero ciertos patrones generales son recurrentes. Los gobiernos locales están cortos de dinero Debido a que los "recursos propios" son casi siempre insuficientes, los gobiernos locales suelen depender de las transferencias. Aún con transferencias, los recursos son frecuentemente inadecuados para proporcionar un nivel mínimo en el caso de muchos servicios a cargo de estos gobiernos. En 1991, por ejemplo, los gobiernos locales en los Estados Unidos gastaron un promedio de más de $2.000 per cápita; en contraste, el gasto local per cápita fue de $153 en Brasil o tan poco como $4 en Paraguay (UNCHS 1996, p. 176). No todos los gobiernos locales son iguales Existen ciudades grandes y pequeñas, municipalidades muy urbanizadas y municipa- lidades rurales, y áreas ricas y pobres. Los desniveles en cuanto al acceso a los recur- sos públicos locales, pueden ser importantes. En 1990, el gasto local per cápita en los Estados Unidos varió de 43 a 327% del promedio nacional, mientras que en Chile la proporción per cápita de los ingresos municipales en la "zona" más baja fue de 44% de la de la "zona" más alta, y en Indonesia el ratio comparable fue de sólo 7% (UNCHS ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 109 1996, pp. 178-79). Pueden encontrarse diferencias sorprendentes entre grandes ciu- dades y otros gobiernos locales en la mayoría de los países, reflejando el hecho de que las grandes ciudades son más ricas y que tienden a realizar una gama más extensa de funciones. Los gobiernos locales tienen poderes impositivos limitados A pesar de los ingresos generalmente más altos en las grandes ciudades, un tercer patrón común en todo el mundo, es que pocos países permiten que los gobiernos locales impongan impuestos lo bastante elevados como para producir ingresos sufi- cientes para responder a las crecientes necesidades locales. Por ejemplo, en 18 países desarrollados, sólo 62% del gasto local fue financiado a través del ingreso local en 1989. Un estudio de 18 países desarrollados encontró que la fuente particular de in- gresos proporcionaba tan poco como 30% de ingreso local en algunos países, pero más de 90% en otros (Banco Mundial 1988, p. 155). Otro estudio encontró que la participación promedio de los gastos de la ciudad financiados por ingresos locales era de 78%, variando de 30% en Kingston, Jamaica, a más de 100% (debido a préstamos negativos) en Dhaka, Bangladesh (Bahl y Linn 1992, pp. 34-5). Al igual que los otros patrones, estos hechos reflejan en gran parte las elecciones hechas conscientemente por los gobiernos centrales. Los países hacen prueba de gran discreción al decidir el tamaño de los gobiernos locales, la manera en que las activi- dades locales serán financiadas por los ingresos locales, y el tipo de impuestos que podrán imponer los gobiernos locales. El impuesto sobre la propiedad es la fuente de ingresos locales más importante. Otra fuente importante es un severo sistema de impuestos sobre los negocios, como el impuesto a la industria y al comercio, que se encuentra en muchos países de Latinoamérica. En general, este tipo de impuesto ha tenido más éxito que el impuesto a la propiedad al generar ingresos que aumentan con la actividad económica y las necesidades de gasto. Lamentablemente, también son económicamente distorsionantes y, hasta cierto punto, conducen a la irresponsabilidad política pues son obtenidos debido al "traslado" de parte de la carga impositiva a los no-residentes. El tamaño y la naturaleza de las fuentes propias de ingresos son importantes. Cita- remos el estudio quizás más completo realizado sobre finanzas de las ciudades en los países en desarrollo: "Los cambios de los recursos obtenidos localmente determinan la capacidad de un gobierno urbano para extender sus servicios. Cuando dichos ingre- sos locales son insuficientes, el gasto del gobierno urbano se resiente; cuando son adecuados, el gasto urbano prospera" (Bahl y Linn 1992, p. 43). Si los gobiernos centrales desean que los gobiernos locales desempeñen un papel activo y expansivo en el suministro de los servicios públicos, deben proporcionarles acceso a fuentes adecuadas de ingresos y permitirles hacer un uso eficiente de dichos recursos (por 110 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO ejemplo, por medio de transferencias fiscales intergubernamentales y un marco de tra- bajo apropiado para al administración del gasto público, como se verá más adelante). No existen soluciones sencillas Las soluciones a los tres problemas financieros básicos mencionados anteriormente parecen sencillas: entregar más dinero a los gobiernos locales; dar aún más a los gobiernos locales más pobres; y permitirles el acceso a mayores fuentes de ingresos. Sin embargo, estas respuestas simplistas son engañosas. Pueden explorarse solucio- nes alternativas más atractivas. ¿Por qué no disminuir las funciones de los gobiernos locales a niveles que estén a su alcance? ¿Debe dárseles dinero por medio de aumento en las transferencias, o porporcionándoles la oportunidad para recaudar sus propios impuestos? Los razonamientos e implicaciones de estos dos enfoques para disminuir la brecha financiera pueden ser muy diferentes. ¿Deben proporcionarse transferencias más importantes a las zonas pobres que a las localidades ricas, o deben los gobiernos locales financiar menos funciones? Aunque cada país debe hallar su propio equilibrio en relación a estas cuestiones, las consideraciones que aparecen en este escrito debe- rían ser interesantes para todos. LA FUNCIÓN CENTRAL DEL GOBIERNO CENTRAL Cada país tiene el gobierno local que quiere. Los funcionarios y políticos del gobier- no local responden a los incentivos que se les presentan. Si éstos desalientan la inicia- tiva y recompensan la improductividad y aún la corrupción, entonces no es sorpren- dente encontrar gobiernos locales improductivos y corruptos. La solución es modificar la estructura de incentivos para hacerla accesible y atractiva para personas honestas y capacitadas que deseen hacer carrera en el gobierno local. De igual manera, si los gobiernos locales toman decisiones que desagradan al gobierno central, este último puede establecer una estructura de incentivos, defendiendo sus propios intereses, para que los gobiernos locales tomen las decisiones "correctas". Una condición importante para una descentralización positiva es la existencia de una serie de incentivos adecuados y apropiados. De no haberlos, la descentralización podría no sólo ser incapaz de mejorar el suministro de servicios locales, sino también provocar riesgos que podrían llegar hasta la desestabilización nacional. Si se descen- tralizan más responsabilidades de gasto que recursos de ingresos, es probable que los niveles de servicio disminuyan. Si se descentralizan más recursos que gastos, podrá declinar la movilización local de los ingresos. Aún si ambos lados del presupuesto son descentralizados de forma balanceada, los gobiernos locales pueden no tener la capacidad administrativa o técnica adecuada para llevar a cabo sus nuevas funciones de manera satisfactoria. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 111 Aun si los incentivos destinados al gobierno local están mal dirigidos, las políticas locales algunas veces pueden hacer una diferencia real. En Brasil, por ejemplo, algu- nas ciudades están bien manejadas y cuentan con un suministro eficiente de servicios. Otras, con características y recursos aparentemente similares, están mal manejadas y deficientemente equipadas. En Colombia, algunos departamentos proporcionan ser- vicios de salud superiores a otros con recursos similares. Tales diferencias se deben a las particularidades históricas, a la presencia de un líder local atento y carismático, o a otro tipo de circunstancias. Cualquiera que sea la causa, tales experiencias enfatizan dos puntos importantes: pri- mero, aún en la situación contradictoria en la que se encuentran a menudo los gobiernos locales por causa de políticas centrales inapropiadas, existe generalmente una oportuni- dad para la iniciativa local; y segundo, la iniciativa local puede aportar una diferencia real en la vida de la población local. Lo que hace falta para mejorar el gobierno local en muchos países es un ambiente institucional apropiado y buenos ejemplos que imitar. Reconocer la diversidad Las normas del gobierno central pocas veces corresponden a la realidad de la diversi- dad local. Una descentralización positiva debe reconocer de alguna manera la diver- sidad y heterogeneidad del universo del gobierno local, aportando al mismo tiempo una serie de respuestas a iniciativas de descentralización particulares, incluso algunas veces soluciones adaptadas "caseras" del sector informal a problemas locales particula- res, en lugar de imponer modelos inadecuados, determinados centralmente y rígidos. Uno de los enfoques es la realización de "contratos", o acuerdos específicos, con diferentes áreas conforme a sus capacidades e intereses. Por ejemplo, la educación y la salud son responsabilidades provinciales en Colombia, aunque la mayor parte del financiamiento proviene del presupuesto nacional. La manera exacta de desempeñar este tipo de funciones varía considerablemente según las provincias. En las regiones de cultivo de café, por ejemplo, la Federación de Cultivadores de Café, organismo de carácter semiprivado, desempeña un papel importante en la configuración (y el financiamiento) de la política de desarrollo rural en términos de construcción de ca- rreteras, escuelas, y demás. Aunque todavía existen muchos problemas en Colombia, la reciente descentralización de algunos servicios clave ha seguido la larga tradición de adaptación a las condiciones locales, enfocándose pragmáticamente en lo que fun- ciona, en vez de tratar de poner a todos en un sistema centralizado. La necesidad de información Un problema común es la falta de una estructura de gobierno central apropiada que controle y apoye a los gobiernos locales. Los gobiernos centrales tienen que controlar 112 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO y determinar las finanzas de los gobiernos locales, tanto en su conjunto como indivi- dualmente, para entender la situación existente en dichos gobiernos y los probables efectos de los eventuales cambios en sus finanzas. Deben mantenerse datos financie- ros regulares y detallados sobre los gobiernos locales. Deberían establecerse sistemas uniformes de informe financiero (y presupuesta- rio), quizás con diferentes grados de complejidad para las diferentes categorías de gobiernos locales. Además, habría que encargar la responsabilidad de recolectar y procesar estos datos oportunamente a una agencia apropiada, preferiblemente políti- camente separada del gobierno central. El desarrollo de tal "infraestructura" insti- tucional no es rápido ni barato, pero es esencial si los países desean descentralizar de manera satisfacctoria actividades sustanciales e importantes del sector público. Son necesarios intercambios públicos más informados y abiertos sobre las relacio- nes intergubernamentales en materia fiscal. La publicación regular de datos relevan- tes sería útil. Podría establecerse un pequeño instituto de investigación no-guberna- mental dedicado a los problemas de gobiernos locales. Este tipo de iniciativas puede requerir un apoyo adicional por parte del gobierno central, para desarrollar y mante- ner un sistema de informe apropiado y capacitar y apoyar a los funcionarios de los gobiernos locales. Para que la descentralización sea efectiva, los gobiernos locales requieren de apoyo para mejorar sus capacidades técnicas y llevar a cabo sus funcio- nes de gasto de manera eficiente y efectiva. Cada área funcional tiene diferentes nece- sidades, problemas y posibilidades, que podrían tratarse en forma diferente. ESTABLECER EL MARCO INSTITUCIONAL ADECUADO Los gobiernos centrales deben proporcionar un marco de trabajo institucional apro- piado para un gobierno local efectivo. Para una descentralización positiva se requie- ren dos condiciones principales: primero, que el proceso de decisión local sea demo- crático; y segundo, que los costos de las decisiones locales sean responsabilidad de aquellos que las tomaron. Cuando estas condiciones son totalmente satisfechas, pue- den delegarse las funciones de manera razonable. Aun en el caso contrario, la transfe- rencia de las responsabilidades a los organismos locales podría seguir teniendo senti- do, siempre y cuando los incentivos estén correctamente estructurados. Para que los incentivos conduzcan a decisiones adecuadas, aquellos que las toman deben asumir las consecuencias. Políticamente, esto significa que los líderes políticos a todos los niveles deben ser sensibles y responsables con sus electores, quienes de- ben estar lo más informados posible acerca de las consecuencias de sus decisiones y las de sus líderes. Económicamente, los residentes locales no deben trasladar los cos- tos a los no-residentes que no reciben beneficios. Quienes tomen las decisiones loca- les deben responder por el uso asignado a los ingresos recaudados mediante impues- tos locales para con sus ciudadanos, por el destino de los ingresos que pagan (a través ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 113 de cargos de varios tipos) para con los usuarios de los servicios públicos locales, y por el uso de cualquier trasferencia (o préstamo subsidiado) con los contribuyentes en general. Administrativamente, se requiere de una serie de reglamentos legales claros (sobre el proceso presupuestario local, los informes financieros, la fiscalidad, la con- tratación, la conciliación de disputas, las normas a seguir para determinar los cargos a los usuarios, etc.), además del apoyo institucional adecuado que permita a los gobier- nos locales operar efectivamente en este ámbito. Por supuesto, es más fácil trazar tales lineamientos generales que satisfacerlos. Sin embargo, si estas condiciones no se cumplen, los incentivos perversos que con frecuencia ya existen en muchos países pueden verse exacerbados por la descentrali- zación. En principio, la descentralización debe producir un patrón más eficiente y equitativo de servicios públicos que el sector público, demasiado centralizado que se encuentra actualmente en muchos países en desarrollo. Pero en la práctica esto se producirá únicamente si la descentralización es implementada adecuadamente (Litvack, Ahmad y Bird 1998). Para que la descentralización funcione, aquéllos encargados de proporcionar in- fraestructura local y servicios deben responder tanto con los que pagan por los servi- cios, como con los que los utilizan. El asegurar la responsabilidad a nivel local re- quiere no sólo de estímulos claros, sino también de la información adecuada a los electores locales, y la oportunidad para ellos de ejercer alguna influencia o control real sobre el sistema de suministro de servicios. Las organizaciones "informales", casi por definición, deben estar estructuradas de esta manera, o desaparecen. Pero crear un grado similar de sensibilidad en organizaciones gubernamentales formales puede ser un reto considerable en las circunstancias políticas y sociales de muchos países en desarrollo. Si la responsabilidad es la clave para mejorar el desempeño del sector público, la información es la clave para la responsabilidad. La recolección, el análisis y el infor- me sistemáticos de información, que pueden utilizarse para verificar la conformidad con los objetivos y ayudar a la toma de decisiones futuras, es un elemento crítico en cualquier programa de descentralización. Tal información es esencial para la partici- pación del público al proceso político. Es indispensable que el "público" local esté informado de lo que se ha hecho, cuán bien se ha hecho, cuánto costó, y quién pagó, para crear las condiciones propicias a un gobierno local efectivo. El modelo mutuo de finanzas locales Naturalmente, los gobiernos locales suelen preocuparse de los efectos de distribución de sus políticas. Tienen razón. Las vidas de los pobres urbanos pueden en ciertas circunstancias verse muy afectadas por las políticas de ingresos y gastos locales (Bird y Miller 1989). No obstante, la dolorosa experiencia en muchos países muestra que 114 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO los numerosos intentos por ayudar a los pobres, por ejemplo, mediante la prestación de ciertos servicios urbanos gratuitos, o de bajo costo, ha ayudado muy poco y, en algunos casos, ocasionado mucho daño tanto a la eficiencia como a la efectividad de gobiernos locales al hacer uso de sus escasos recursos. En general, por lo tanto, pare- ce que lo mejor es atacar la mitigación de la pobreza tan directamente como sea posible, en vez de distorsionar las estructuras de precios urbanos (Bird y Rodríguez 1999). El requisito básico para un gobierno local eficiente y efectivo es el "principio de comparación". Las responsabilidades de gastos deben ser comparadas a las fuentes de ingreso. Las capacidades de ingresos deben serlo con la responsabilidad política, y las áreas de beneficios deben ser comparadas con las áreas financieras. Esto puede llamarse "el modelo mutuo de finanzas locales". La norma básica de la asignación eficiente del gasto es asignar cada función al nivel más bajo de gobierno, en cohesión con su desempeño eficiente. Mientras haya variaciones locales en gustos y costos, se mejora claramente la eficiencia al realizarse las actividades del sector público en una forma tan descentralizada como sea posible. Dejando a un lado la importante cuestión distributiva, casi todos los servicios públicos (excepto la defensa nacional, política extranjera y sorprendentemente unas cuantas más) deberían en principio ser suministrados a nivel local, decidiendo los tomadores de decisiones locales qué servicios serán suministrados, a quién, y en qué cantidad y calidad, y los contribuyentes locales pagando por ellos. La función econó- mica esencial del gobierno local es proporcionar a los residentes locales los servicios públicos que estén dispuestos a pagar, y los gobiernos locales deben ser responsables con sus ciudadanos por sus acciones, financiadas por ellos. En consecuencia, (a) los gobiernos locales deben, cuando sea posible, cobrar por los servicios que suminis- tran; (b) cuando esto no es posible, los gobiernos locales deben financiar tales servi- cios a partir de los impuestos producidos por los residentes locales, excepto cuando el gobierno central esté dispuesto a pagar por ellos; y (c) cuando el gobierno central pague, debe debe aportarse una gran atención a la responsabilidad de gobiernos loca- les respecto al gobierno central. Es poco probable que puedan realizarse las activida- des del sector público de manera eficiente a menos que se establezcan claramente las líneas de responsabilidad y transparencia. a. Cobro a los usuarios: La primera regla de las finanzas locales debe ser: "Siem- pre que sea posible, cobrar". Por cuestión de eficiencia, los cobros deben hacerse a los receptores directos de los beneficios, ya sean residentes, negocios, o "cosas" (pro- piedad inmobiliaria). La política apropiada es cobrar el precio (aproximadamente, el costo marginal). Sólo así serán suministrados las cantidades y tipos correctos de ser- vicios a las personas apropiadas, o sea, las que están dispuestas a pagar por los servi- cios. Sin embargo, la experiencia con este sistema no es muy alentadora en muchos países. El cobro a los usuarios sigue siendo más un potencial que una realidad. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 115 b. Impuestos locales: Debido a que los gobiernos centrales establecen las normas y generalmente toman los impuestos más productivos para su propio uso, los gobier- nos locales no tienen suficiente acceso a las fuentes de impuestos para liberarse de la dependencia de las transferencias. No obstante, a menos que los gobiernos locales tengan algún grado de libertad para modificar el nivel y composición de sus ingresos, ni la "autonomía local" ni la responsabilidad local serán conceptos con significado. En particular, los gobiernos locales deben tener la facultad de establecer tasas de im- puestos, aunque dentro de ciertos límites. Esta flexibilidad es esencial si un impuesto es la respuesta adecuada a necesidades y decisiones locales, y sea políticamente aceptable. Los gobiernos locales no sólo deben tener acceso a las fuentes de ingresos que pueden explotar de manera más efectiva ­como impuestos sobre la propiedad resi- dencial y cobros a usuarios por los servicios locales­, sino que también deben recibir motivación y autorización para hacerlo. Un posible problema es que los gobiernos locales pueden intentar recaudar ingre- sos de fuentes fuera de su responsabilidad, previniendo así el argumento básico de eficiencia para su existencia. A pesar de que los impuestos locales limitados a los negocios pueden garantizarse sobre la base de los "beneficios", podría ser convenien- te limitar el acceso del gobierno local a impuestos que atañen principalmente a los no- residentes, tales como la mayoría de los impuestos sobre recursos naturales, impues- tos sobre las ventas y aun impuestos sobre la propiedad inmobiliaria a los no-residentes. Una posibilidad podría ser establecer un conjunto uniforme de bases impositivas para los gobiernos locales (quizás diferentes para categorías tales como grandes ciudades, ciudades pequeñas y áreas rurales), con una cantidad limitada de flexibilidad para permitir los esfuerzos locales, restringiendo al mismo tiempo la competencia impro- ductiva y la explotación sin garantía. En la práctica, los impuestos a la propiedad siguen siendo la principal fuente de ingresos para los gobiernos locales en la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, la experiencia muestra que hay por lo menos dos coacciones sustanciales para su uso. Primero, es intrínsecamente difícil administrar de una forma horizontal- mente equitativa, particularmente cuando los precios cambian rápidamente. Por lo tanto, es difícil imponer impuestos elevados sobre esta base. Segundo, la tentación de ceder al sistema, políticamente indoloro pero económicamente ineficiente, del "tras- lado de impuestos" en el que las restricciones se aplican a los impuestos sobre la propiedad no-residencial. La alternativa principal (o suplemento) a los impuestos sobre la propiedad que se encuentra en los países desarrollados es una cierta forma de impuesto sobre la renta local, generalmente como suplemento a los impuestos sobre la renta nacionales. Si se desea aumentar los ingresos locales, hay mucho que decir en cuanto a impuestos locales suplementarios (en piggyback) sobre la renta, particularmente en grandes áreas urbanas. Si un país desea que sus gobiernos locales sean a la vez grandes gastadores 116 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO y menos dependientes de las subvenciones, debe proporcionarles el acceso a los im- puestos nacionales. El sistema de piggyback, o complementario, es la única forma viable de lograrlo manteniendo al mismo tiempo un grado elevado de responsabili- dad. Por supuesto, esta prescripción es difícil de implementar en los países en desa- rrollo, por las mismas razones que los impuestos sobre la renta nacionales son menos funcionales. La mayor importancia de las pequeñas (y en general "informales") em- presas tan difíciles de gravar en cualquier país, al igual que la menor capacidad admi- nistrativa en los países en desarrollo, significa que, al igual que en muchos otros aspectos, los países pobres terminan tratando de hacer más con menos. c. Diseño de las transferencias intergubernamentales: Las transferencias de los go- biernos centrales a los locales son sin duda alguna una importante característica de las finanzas públicas de muchos países. Por esto, para cualquier estrategia de descentraliza- ción es esencial tener un sistema de transferencias intergubernamentales bien diseñado. El aspecto crítico de las transferencias intergubernamentales no es quién las sumi- nistra, o quién las recibe, o cuáles son los detalles de diseño del programa, sino única- mente sus efectos sobre los objetivos de la política. Al igual que con los cobros a los usuarios, la idea es "obtener los precios correctos" en el sector público ­o para poner- lo de otra manera, imponer una "coacción presupuestaria pesada" en el sentido de responsabilizar a los gobiernos locales. La transferencias adecuadas deben ser en principio transparentes, previsibles, y no sujetas a negociación (Bird 1999). ADMINISTRACIÓN DEL GASTO PÚBLICO Los escasos fondos públicos disponibles deben ser utilizados lo más efectivamente posible. Tanto la honestidad financiera como la responsabilidad política requieren que los procedimientos de presupuestos y financieros sean correctamente estableci- dos e implementados ­que el presupuesto, el informe financiero, y la auditoría sean completos, inteligibles, comparables, comprobables y públicos­. Pero también es im- portante asegurar que los recursos presupuestados son aplicados eficiente y efectiva- mente. La administración correcta del gasto público debe (a) controlar adecuadamen- te el nivel total de ingresos y gastos; (b) asignar apropiadamente los recursos públicos entre los sectores y programas; y (c) asegurar que las instituciones gubernamentales operen lo más eficientemente posible (Banco Mundial 1998). El proceso presupuestario local debe realizarse dentro de la estructura de gas- tos a mediano plazo, tanto para asegurar el financiamiento apropiado de proyectos de inversión como para reducir la oportunidad de la manipulación política de los presu- puestos a corto plazo (por ejemplo, la creación insostenible de empleos públicos). Un primer paso esencial es establecer procedimientos presupuestarios y financieros se- guros, especialmente en los gobiernos locales más importantes, como los estados y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 117 grandes ciudades. Los presupuestos locales deben ser completos, precisos, periódi- cos, autorizados, oportunos y transparentes. La ley presupuestaria debe ser clara y aplicable. Además, toda la operación debe ser sujeta a auditoría externa para asegurar que se ha seguido la ley. Un sólido sistema presupuestario y financiero, conforme a estas líneas, satisface dos requerimientos esenciales de un buen gobierno: establece la base para el control financiero y proporciona información financiera razonablemente exacta, uniforme y oportuna. Se deben establecer garantías institucionales para asegurar la disciplina fiscal y la eficiencia en la asignación y operación. Por ejemplo, es crítico para la disciplina fiscal local que la cantidad de ingresos provenientes de las transferencias interguber- namentales sea predeterminada, y no sujeta a renegociación política durante el año presupuestario; los gobiernos locales no deben depender del gobierno central por deci- siones financieras, tales como endeudamiento insostenible o aumentos del gasto. La asignación eficiente requiere que los administradores reciban la información adecuada y precisa sobre la efectividad y consecuencias sociales de los programas bajo su responsabilidad. La eficiencia operacional puede lograrse permitiendo a los adminis- tradores actuar con libertad, dentro de los límites financieros del presupuesto, para reasignar los fondos entre los gastos, o aún a lo largo de los períodos presupuestarios, mientras se alcancen los objetivos operacionales predefinidos y se respeten los siste- mas internos y externos de control y auditoría financiera. Por esto, se da menor impor- tancia al control de inputs (contratar equis número de personas a equis salario, o alqui- lando tantos metros cuadrados de espacio) que al control de resultados, o outputs (proporcionar cuidados de la salud de determinada calidad a equis número de personas dentro de un período de tiempo específico, o emitiendo tantas licencias de matrimonio). Pero, por supuesto, los tomadores de decisiones deben seguir siendo responsables de sus acciones en todo lo que atañe a los gastos para reducir la posibilidad de fraude. El cambio del énfasis en las finanzas públicas, de los inputs a los outputs, es un paso esencial en el mejoramiento de los resultados de las políticas, pero implica cier- tos riesgos; además, todavía no es muy claro cuál es la mejor manera de llevar a cabo dicho cambio en las difíciles circunstancias que caracterizan a los sectores públicos locales en la mayoría de los países en desarrollo, y hasta qué punto. La prudencia sugiere el establecimiento de un sistema sólido de control y contabilidad financiera antes de que los administradores se adelanten demasiado en estas nuevas direcciones. FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Existen tres maneras de enfocar el financiamiento de la infraestructura: solicitar prés- tamos de dinero, que los usuarios financien la infraestructura; o que la inversión sea financiada por el gobierno central, y que el gobierno local sea responsable únicamen- te de financiar los costos recurrentes de operación. 118 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Los préstamos Cuando los beneficios de los proyectos de infraestructura se disfrutan durante un período considerable, puede ser justo y eficiente financiar tales proyectos parcial o totalmente mediante el endeudamiento. Más aún, el endeudamiento puede ser la úni- ca manera práctica para financiar proyectos importantes, sin grandes e indeseables fluctuaciones en las tasas de impuestos local según los años. Sin embargo, en la mayoría de los países en desarrollo, el acceso del gobierno local al mercado de capitales está limitado, pues los mercados de capitales están escasa- mente desarrollados y los gobiernos centrales pocas veces están interesados en permitir el acceso a los gobiernos locales, o bien éste es muy restringido,. Cuando se permite el endeudamiento local, suele ser necesaria la aprobación central, y la operación es sumamente restringida. En muchos casos, el financiamiento de capitales locales me- diante el préstamo se obtiene principalmente de agencias financiadas y patrocinadas por el gobierno, tales como los fondos de desarrollo municipal. Infortunadamente, los resultados obtenidos por esas agencias en la mayoría de los países son escasos, pues muchos préstamos no son reembolsados y los gobiernos locales disponen de pocos incentivos para reembolsar (Davey 1990). Algunos países han dado a los gobiernos locales la autorización virtualmente ili- mitada para endeudarse. Esto es probablemente un error. El acceso local ilimitado al crédito en una situación en la cual los mercados financieros no están bien regulados, y los gobiernos locales buscan todos los medios para desarrollar la actividad econó- mica local, puede resultar un desastre. Un enfoque mejor, a pesar de los problemas mencionados en el párrafo anterior, puede ser desarrollar modalidades más apropia- das para el financiamiento de capital y el crédito a los gobiernos locales, comenzando con fuentes controladas centralmente. Sin embargo, cualquier préstamos de este tipo será en términos comerciales, puesto que operar una política redistributiva por medio del financiamiento de préstamos es aún menos apropiado que por medio de subven- ciones equivalentes. Finanzas de los usuarios Una manera atractiva y factible de financiar la infraestructura local en algunos casos puede ser por medio de alguna variante de impuesto. Por ejemplo, en algunos países de Latinoamérica, el mejoramiento de las calles, suministro de agua, y otros servicios públicos locales ha sido financiado por un sistema de impuestos conocido como "va- lorización", en el que el costo de las obras públicas es aplicado a las propiedades afectadas en proporción a los beneficios estimados. Estudios en Colombia, donde a menudo se ha utilizado este sistema, muestran que varios factores son indispensables para su éxito: planificación y ejecución cuidadosas ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 119 de los proyectos; participación de los beneficiarios tanto en la planificación como en la administración de los proyectos; un sistema de recaudación efectivo; y con fre- cuencia, financiamiento inicial significativo de los fondos valorización por parte de los ingresos del gobierno general (de manera que los trabajos puedan comenzar opor- tunamente, sin esperar a que los beneficiarios prospectivos adelanten todos los fon- dos). Lecciones similares han surgido de la experiencia con enfoque alternativo lla- mado "reajuste de suelo" en Corea, en la que grandes parcelas de suelo son consolidadas y desarrolladas por el gobierno local, y parte de la propiedad es luego devuelta a los propietarios originales en proporción a su titularidad, mientras que el resto es vendido por el gobierno a precios de mercado para recuperar los costos de desarrollo. Aunque son indispensables una planificación cuidadosa y una administración altamente sofisticada para lograrlo, estas experiencias demuestran que los gobiernos locales pueden en algunas circunstancias desarrollar infraestructura urbana, en realidad desem- peñando el papel de constructor. Otra manera de financiar infraestructura local ha sido desarrollado recientemente a gran escala en Norteamérica a través de los llamados "contribuciones", "impuestos sobre lotes", "comisiones al desarrollo", y sistemas similares, con los que los gobier- nos imponen gravámenes a los futuros constructores, proporcionalmente a los costos estimados del desarrollo de la infraestructura urbana. Por ejemplo, si se construyen nuevas residencias, y el costo promedio de acondicionar el sistema de agua y alcanta- rillado es de $100, la comisión al desarrollo ­a pagar por adelantado antes de que el proyecto sea autorizado­ será de $100 (o el equivalente). Este tipo de sistemas pue- den ayudar a los gobiernos urbanos a ajustarse a la expansión de la población pese a las presiones financieras. Finanzas del sector privado Algunos países han experimentado el financiamiento "mixto" público-privado de in- fraestructura urbana, por ejemplo en el caso de los sistemas de carreteras y transporte. Estos sistemas tienen potencial, y merecen consideración; pero es importante asegu- rarse de que existen ciertas condiciones que permitan que este tipo de financiamiento "mixto" produzca resultados positivos, principalmente por medio de la planeación e implementación cuidadosa de los proyectos; es importante tembién que las agencias públicas responsables sean capaces de controlar sus acciones, técnica y finan- cieramente. Los gobiernos frágiles no pueden depender del sector privado para supe- rar sus deficiencias y responder lo mejor posible a las necesidades de su población.. Los gobiernos deben tener cuidado de no heredar la parte "negativa" de los riesgos asociados a los proyectos, mientras que el sector privado conserva la parte "positiva". Asimismo, debe ponerse atención para que no se trate sólo de reemplazar el endeuda- miento del sector público por el endeudamiento del sector privado, más costoso. "Pri- 120 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO vatizar" la planeación, construcción y operación de la infraestructura urbana puede tener muchos méritos, pero no es una panacea, ni tampoco gratis. Subvenciones de contrapartida Las fronteras de los gobiernos locales coinciden pocas veces con la parte de beneficio de sus actividades. Una manera de tratar los excedentes de beneficios entre localida- des, es mediante el uso de subvenciones de contrapartida. El problema básico de este método como manera de manejar los excedentes, es que nadie, en ninguna parte, tiene una buena idea de la magnitud de los excedentes asociados a servicios particulares. Por esto, en la práctica, el argumento del excedente proporciona cuando mucho una razón para que el gobierno central apoye algunos gastos locales; casi nunca se indica cuánto apoyo es necesario ­aunque a priori los ratios de equivalencia requeridos en muchos países (por ejemplo, 10-20%), como norma parece ser demasiado bajos para una atribución adecuada de fondos. Distritos especiales En algunos casos la mejor solución para proporcionar infraestructura local puede ser la creación de un gobierno local o regional con un fin-único, o bien la formación de una asociación de diferentes gobiernos locales con fines-generales. Otra solución se- ría de la creación de "clubes" o asociaciones de municipalidades implicadas. Los gobiernos a doble nivel existen en muchos países; el nivel superior tiene la responsa- bilidad de la infraestructura, parcial o total. Aun cuando tales niveles no existen de manera formal, es conveniente formentar la colaboración entre localidades de nivel inferior en asuntos de interés común. Los "clubes sublocales", tales como las asociaciones comunitarias, pueden desem- peñar un papel importante. Cuando los residentes de una zona particular tienen intere- ses comunes respecto a un servicio particular diferente a los intereses de los miembros de la comunidad en general, es conveniente fomentar las acciones para obtener una solución. Las ventajas económicas de tales soluciones comunitarias son obvias, tal como lo es el deseo general del incrementar la participación local en el consiguiente proceso político. Por otro lado, mientras más "gobiernos" existan, más elevados se- rán los costos de transacción y, frecuentemente, más oscuros serán los niveles de responsabilidad. Las jurisdicciones con objetivo único (como servicios de agua y comisiones escolares) pueden, por ejemplo, ser proveedores eficientes del servicio específico que les atañe. Sin embargo, al mismo tiempo, pueden afectar a los gobier- nos locales con objetivos generales, pues compiten por los recursos y reducen su responsabilidad política, al entorpecer el suministro eficiente de otros servicios pú- blicos. Una evaluación reciente de la experiencia canadiense concluye que los distri- ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 121 tos con objetivos especiales dificultan la gobernabilidad, pues los ciudadanos tienen mayor dificultad de comprenden al gobierno; y reducen el grado de control de los ciudadanos sobre el gobierno; reducen la responsabilidad y en consecuencia, proba- blemente, la eficiencia de la asignación de recursos en el sector público. También se apropian proporciones significativas de ingresos que de otra forma hubieran podido aprovechar a los gobiernos locales (Kitchen 1993). Asignaciones Una característica particular de las finanzas de los gobiernos locales en los países en desarrollo es la asignación de recursos. En muchos países latinoamericanos, partes sustanciales de las transferencias intergubernamentales son efectuadas para inversio- nes de infraestructura. Sin embargo, pocas veces son completamente efectivas ­suele haber algún tipo de sustitución de transferencias para ingresos de fuentes propias­; el resultado de esta práctica puede ser hasta cierto punto la expansión del gasto de capi- tal, exacerbando el difícil problema los fondos para gastos de operación y manteni- miento. Estas características pueden distorsionar las preferencias locales, exacerbar los incentivos perversos que se encuentran ya en el sistema financiero local, y conectar las fuentes de ingresos con los gastos de formas totalmente ilógicas. Sin embargo, algunas veces tienen sentido. Cuando existe una estrecha relación de beneficio entre el pago de impuestos identificados (o gravamen) y el uso del impuesto para financiar gastos adicionales, la fuente de financiamiento es sumamente sensible en términos de equidad y política, y también puede cumplir con el importante y eficiente propósito de distinguir las preferencias locales. Este tipo de impuestos de beneficio son, en efecto, precios de sustitución y, cuando se establecen apropiadamente, pueden ser útiles para una utilización más eficiente de la infraestructura existente y para decisio- nes de inversión más acertadas. Sin embargo, dada la situación en muchos países en desarrollo, establecer tales precios puede parecer un consejo de perfección. Financiamiento de los costos recurrentes Aun cuando se desarrollan proyectos de capital, a menudo se mantienen de manera inadecuada. Pese a que los gobiernos locales no han estado involucrados en la selec- ción o ejecución de los proyectos (como suele ser el caso), se espera de ellos que estén dispuestos y sean capaces de ocuparse de los consiguientes costos implicados por el mantenimiento y la operación de la infraestructura. Esta suposición suele ser errónea: no sólo es posible que los gobiernos locales no dispongan de los recursos financieros o la capacidad técnica para asumir esta función, sino que los incentivos presentados raramente los alientan a hacerlo. Es verdad que estos incentivos algunas veces pue- 122 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO den parecer perversos, en el sentido de que cuantos menos esfuerzos hace un gobier- no local por mantener sus infraestructuras, menos esperanzas tiene de recibir apoyo de los niveles superiores de gobierno. En algunos casos se han encontrado soluciones ingeniosas al problema de financiamiento de los costos recurrentes. Por ejemplo, un estudio del mantenimiento de carreteras rurales, en Indonesia, encontró que, en un caso, una firma privada estaba dispuesta a mantener una carretera que necesitaba para llevar sus productos a la auto- pista principal y, por otro lado, un grupo de agricultores que claramente aprovecha- ban las mejoras en las carreteras también estaban dispuestos a asumir las funciones rutinarias de mantenimiento. A pesar de que estos ejemplos son proyectos bien defi- nidos con grupos particulares de beneficiarios que no tienen alternativa, muchos pro- yectos de pequeñas infraestructuras recurren a este sistema, y aún algunos grandes proyectos tienen beneficiarios suficientemente identificados para hacer del finan- ciamiento por cargo a usuarios su alternativa preferida. CONCLUSIÓN El financiamiento de infraestructura es un problema serio cuando los recursos dispo- nibles para el gasto de capital local son escasos, como lo son en muchos países en desarrollo. No obstante, las soluciones existen. En algunos casos, el endeudamiento puede ofrecer un medio de financiar el capital. En otros, los usuarios pueden y deben ser solicitados para pagar una fracción sustancial del costo de la infraestructura, ya por adelantado (como con la valorización), o después del hecho (mediante el cobro por servicios). Las subvenciones de contrapartidas correctamente diseñadas, arreglos financieros mixtos público-privados, y estructuras institucionales imaginativas y flexi- bles, pueden ser de ayuda. Como con las finanzas locales en general, el problema no es que no haya solución. Es más bien que poco se podrá hacer a menos que los países incorporen, en sus sistemas de gobierno local, instituciones que motiven el ejercicio de la previsión, la imaginación, el esfuerzo, y la prudencia, que son los ingredientes clave de un buen gobierno en cualquier parte. REFERENCIAS Bahl, R.W., and J. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. New York: Oxford University Press. Bird, R.M. 1999. "Transfers and Incentives in Intergovernmental Fiscal Relations." Paper prepared for the World Bank ABCD-LAC Conference, Valdivia, Chile, 20-22 June. ______ and B.D. Miller. 1989. "Taxation, Pricing, and the Urban Poor." In R.M. Bird and S. Horton, eds., Government Policy and the Poor in Developing Countries, pp. 49-80. Toronto: University of Toronto Press. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 123 ______ and E. Rodríguez. 1999. "Decentralization and Poverty Alleviation: International Experience and the Case of the Philippines." Public Administration and Development 19: 299-319. Davey, K. 1990. Municipal Development Funds and Intermediaries. Working Paper no. 32. Washing- ton, DC: World Bank. Kitchen, H. 1993. Efficient Delivery of Local Government Services. Discussion Paper 93-15. Kingston, Canadá: School of Policy Studies, Queen's University. Litvack, J., J. Ahmad, and R.M. Bird. 1998. Rethinking Decentralization in Developing Countries. Washington, DC: World Bank. UNCHS. 1996. An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements, 1996. New York: Oxford University Press. World Bank. 1988. World Development Report 1988. New York: Oxford University Press. ______. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington, DC: World Bank. 124 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO APRENDIENDO LA PRÁCTICA DEMOCRÁTICA: DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL GOBIERNO A TRAVÉS DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN PORTO ALEGRE, BRASIL Rebecca Abers El proceso práctico de fomentar la cooperación entre el gobierno y las asociaciones civiles plantea algunas interrogantes, especialmente con respecto a "habilitar" (otor- gar poder) a los pobres. Los pobres que viven en los barrios más privados de los servicios básicos suelen ser los que no tienen acceso a las asociaciones civiles, o no lo han logrado. Por ello, las políticas del gobierno que favorecen tales asociaciones pro- bablemente continuarán excluyendo a aquellos que siempre han sido los más exclui- dos. Y esto parece contradecir los verdaderos objetivos de la "habilitación", que por un lado pueden habilitar a las organizaciones civiles, pero por otro buscan ayudar a las personas a que obtengan los instrumentos necesarios para ser capaces de formar tales organizaciones. Este escrito1 analiza un experimento muy reconocido, en el cual se les dio control a los ciudadanos comunes sobre la distribución de los recursos públicos y la política de presupuesto participativo en Porto Alegre. Desde que el Partido dos Trabalhadores, o Partido de los Trabajadores (PT), asumió el poder en Porto Alegre en 1989, la admi- nistración municipal ha trabajado con organizaciones locales de barrios para desarro- llar una política, en la que los ciudadanos pueden decidir cómo distribuir mejor los gastos de capital en toda la ciudad. Se han creado foros regulares de toma de decisio- nes conformados por representantes electos a distintos niveles: dieciséis foros regio- nales reúnen a representantes de barrios de diferentes partes de la ciudad; cinco foros temáticos incorporan activistas de toda la ciudad; y un consejo de presupuesto mu- nicipal incluye representantes de cada foro regional y temático. El resultado ha sido una extraordinaria transformación de los modos tradicionales de gasto que típica- mente se dedican a inversiones altamente visibles de túneles, puentes y estadios de fúltbol con costos excesivos. Desde 1989, cuando el PT asumió el poder en la ciu- dad, la mayoría de las inversiones se han dirigido a la urbanización a pequeña esca- la y a proyectos de infraestructura en toda la periferia de la ciudad. La "caja negra" del presupuesto se ha abierto, y más de 14.000 personas participan cada año para 1 Extracto del Capítulo 4 en Mike Douglass y John Friedmann, eds., Cities for Citizens: Planning and the Rise of Civil Society in a Global Age. Chichester: John Wiley, 1998. Reproducido con la autorización de John Wiley & Sons Limited. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 125 determinar cómo la ciudad invertirá en sus barrios; se ha formado un consejo electo de presupuesto municipal que tiene poderes deliberativos sobre todos los gastos de la ciudad. Reconociendo estos impresionantes avances, este escrito examina hasta qué punto la política de presupuesto participativo ha realmente llevado a habilitar a grupos nor- malmente excluidos de la influencia pública. El carácter específico del presupuesto participativo plantea retos particulares con respecto a lo que yo en adelante llamaré el "problema de desigualdad". Muchos experimentos con la participación popular ­ta- les como proyectos de autodesarrollo de viviendas, guarderías y esfuerzos de desa- rrollo económico de aldeas rurales­ implican tomas de decisiones que afectan a co- munidades relativamente pequeñas. Sin embargo, en este caso, las decisiones implican la distribución de recursos entre barrios y regiones en toda una ciudad. Varios autores han señalado que las comunidades pobres funcionan con una lógica de solidaridad y reciprocidad, con la que los pobres a menudo realizan sacrificios sustanciales para proteger a los muy pobres. Es probable que este tipo de lógica no funcione donde no existen los vínculos sociales de cada día, como los que unen a los individuos dentro de las comunidades pequeñas. El presupuesto participativo también comprende la toma de decisiones difíciles sobre los recursos limitados. Los problemas de desigual- dad y de exacerbación de las desigualdades existentes parecen aún mayores en un proceso como éste, que involucra competencia entre una serie de comunidades distin- tas en las que son frágiles los lazos de solidaridad preexistentes. En este escrito indico que el Estado puede desempeñar un papel importante para contrarrestar estos problemas de desigualdad, mediante la creación de un contexto favorable al surgimiento de nuevas asociaciones civiles, y ayudando a los participan- tes con objetivos de interés propio a integrar las cuestiones éticas de distribución de la justicia en su toma de decisiones. Contrariamente a las perspectivas que ven la parti- cipación como un modo de "limitar al gobierno", este escrito sugiere que el éxito de esta política nació de la implicación cotidiana de los actores del Estado, en maneras que han tenido influencias directas e indirectas sobre la organización de la sociedad civil. Gobierno local y democratización en Brasil A fines de los años 70, la dictadura militar del poder en Brasil desde 1964 comenzó a debilitarse. En el contexto de una creciente libertad de prensa y el comienzo del retor- no a las normas de la ley, al final de los años 70 y comienzos de los 80 surgió como la "era de oro" de la movilización popular en Brasil. Los movimientos de comunidades urbanas que demandaban el suministro de servicios básicos produjo beneficios sus- tanciales, y un movimiento sindical radical alcanzó su punto culminante en 1979, con más de 3 millones de trabajadores en huelga en todo el país. Estas campañas popula- 126 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO res estaban ampliamente apoyadas por un creciente número de intelectuales de oposi- ción y políticos, y una serie de movimientos sociales, tales como la Campaña de Amnistía y el movimiento estudiantil vigorizado. Alcanzaron coherencia organi- zacional y legitimidad política, formando una red de Comunidades de Base Cristiana, asociada con la Liberación Teológica de la Iglesia católica. De esta red de moviliza- ciones surgió el PT. La coalición de sindicalistas radicales, movimientos sociales, grupos de iglesia, e intelectuales de izquierda y políticos, establecieron formalmente el partido en 1981 (Gadotti y Pereira 1989; Keck 1992). Después de un largo período de austeridad, la democratización y la autonomía financiera municipal aumentada de manera sustancial2, hicieron posible que los go- biernos locales respondieran más adecuadamente a las necesidades de los pobres. Pero la descentralización, también ha reforzado el poder de élites conservadoras loca- les, que ­con más recursos a su disposición­ han entablado intensas relaciones de clientelismo y corrupción. Las relaciones de clientelismo existen a dos niveles. En el primer nivel, los líderes de barrio ­típicamente, los presidentes de asociaciones de resi- dentes­ realizan acuerdos con políticos mediante los que ciertos beneficios materia- les, como la construcción de un centro comunitario o el suministro de equipo depor- tivo, son intercambiados por los votos que los líderes movilizan (Gay 1990). Aunque este sistema proporciona algunos beneficios a esos barrios con liderazgo "conecta- do", las promesas se producen con más frecuencia que los resultados. El segundo nivel de clientelismo representa mucha más inversión de capital e influencia política, debido a que implica grupos de negocios locales, particularmente aquéllos involucrados en desarrollos inmobiliarios y que proporcionan los medios de consumo colectivo a la ciudad, como compañías de construcción, hospitales y empresas de transporte (Da- niel 1988). Aunque se realizan muchos trámites honesta, las compañías de construc- ción civil son particularmente conocidas en Brasil por sus intercambios clientelistas, que afectan profundamente los ingresos del gobierno. Todo esto encaja en un sistema de gobierno local en el que la toma de decisiones continúa realizándose a puertas cerradas, con poca responsabilidad para con la mayoría (pobre) de la población. Desde comienzos de los años 80, el PT ha hecho campaña a nivel local, estatal, y nacional para desafiar este statu quo. A pesar de que incluye a muchos activistas tradicionales de izquierda entre sus miembros fundadores, el PT ha tenido cuidado de distanciarse del centralismo de los primeros partidos socialistas. El partido está orga- 2 En el curso de los años 80, el gobierno federal brasilero dio mayores poderes a los gobiernos estatales y locales. Este proceso culminó en 1998, cuando una nueva Constitución fue ratificada, incrementando los ingresos muni- cipales y aumentando la autonomía de decisiones locales. Además del aumento de las transferencias guberna- mentales por parte de los niveles estatales y federal, las municipalidades ganaron el derecho a recaudar dos nuevos impuestos ­el impuesto sobre el combustible y el impuesto sobre la transferencia de la propiedad­. Estas y otras medidas elevaron de manera significativa el potencial de ingresos de las grandes ciudades. ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 127 nizado en "núcleos", pequeños grupos en los barrios, escuelas y sitios de trabajo, donde se reúnen, se toman decisiones y se eligen delegados para las conferencias de zona, municipales, y regionales del partido. La idea detrás de este sistema "piramidal" es asegurar la toma de decisiones desde abajo, en la que una gran base del partido implicada en los movimientos populares tiene contacto directo con los líderes de la cima. Una cultura de democratización tiene plataformas de partido informadas en las que, "democratización de la toma de decisiones" e inversão de prioridades (inversión de prioridades) son los lemas preferidos. Se le ha dado particular énfasis a la idea de participación. Muchos opinaban que, si el PT obtuviese el poder y abriese canales participativos, la sociedad civil se organizaría en equipos de toma de decisiones que podrían controlar el gobierno efectivamente "desde abajo". Así, al reorganizar la je- rarquía de poder, este tipo de gobierno por "consejos populares" eliminaría el clientelismo y las injusticias sociales que éste implicaba A pesar de que el PT ganó varias municipalidades en 1982 y 1985, no fue sino hasta 1988 cuando un número significativo de ciudades eligieron alcaldes del PT. Las políticas de participación de todos tipos fueron entonces implementadas a gran escala en grandes ciudades como São Paulo y Porto Alegre, así como en numerosas ciuda- des pequeñas y medianas (muchas en la región de São Paulo) donde el PT manejaba la alcaldía (ver Abers 1996). Inmediatamente, los administradores vieron que el simple suministro de espacios participativos no era suficiente, la sociedad civil no estaba necesariamente preparada para esta perspectiva. En muchas ciudades, los movimien- tos populares estaban mal organizados y representados de manera desigual. Solamen- te una pequeña porción de la población participaba, y aquellos que lo hacían no repre- sentaban necesariamente a los grupos más desfavorecidos. Todo esto iba en contra del segundo lema del Partido de los Trabajadores, PT, inversão de prioridades, que implicaba canalizar beneficios a los tradicionalmente excluidos. Fuera de este tipo de experiencia, la concepción de la participación definida por los gobiernos del PT ma- duró de manera significativa. ADMINISTRACIÓN Y PROCESO PRESUPUESTARIO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE A la luz de los esfuerzos de participación del PT, se desarrolló la política presupuesta- ria en Porto Alegre en condiciones especiales, y ha tenido una vida excepcionalmente larga. A comienzos de los años 80, en varias partes de Porto Alegre, los líderes de grupos de barrios comenzaron a formar organizaciones "regionales" vinculadas con asociaciones de vecinos adyacentes. Las coaliciones de barrios pronto se formaron en otras regiones de la ciudad, a menudo gracias a los líderes de estos dos primeros consejos, la mayoría de los cuales estaban asociados ya sea con el partido populista de izquierda Partido Democratico Trabalhista (Partido Democrático Laboral, PDT) o 128 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO con el emergente Partido de los Trabajadores, PT. En los mismos años, estos activistas crearon una organización paraguas que cubría toda la ciudad, con el objetivo de arti- cular las asociaciones de barrios en todo Porto Alegre. Esta Unido de Associaciones de Moradores de Porto Alegre (Unión de Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre, UAMPA) ganó poder al comienzo de los años 80 y obtuvo el apoyo para el candidato del Partido Laboral Democrático, PDT, en la primera elección para alcalde después de la dictadura, que se realizó en 1985. El candidato del Partido Laboral Democrático ganó la elección y tomó el poder, con gran expectativa por parte de los movimientos locales, quienes ahora tenían la esperanza de que sus demandas finalmente serían atendidas. Durante la administración del PDT, el liderazgo de la Unión de Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre, UAMPA, en ese momento controlada por activistas afiliados al Partido de los Trabajadores, PT, comenzó a concebir la idea del presupuesto participativo. Por años, los movimientos de barrio habían tenido numerosas contro- versias con el gobierno local acerca de demandas específicas y aisladas. Que el go- bierno reaccionara o no se debía más a la capacidad de presión de los grupos de barrios que a la importancia de las demandas en sí. Ahora, los líderes querían elevar el nivel de sus demandas. Solicitaron al primer alcalde democráticamente electo que realizara un debate en toda la ciudad sobre las prioridades de inversión y que abriera la "caja negra" del presupuesto, revelando de qué manera el gobierno de la ciudad utilizaba sus ingresos. En repetidas ocasiones, el alcalde del PDT prometió hacerlo, tanto durante su campaña y en el curso de su man- dato, pero nunca lo llevó a cabo. Terminó su período en medio de acusaciones de corrupción sin límites, y con una estructura administrativa del consejo municipal to- talmente confusa. Es en este contexto de decepción donde el PT asume el poder en 1989 en Porto Alegre. Era claro que la Administração Popular (administración popular), tendría que tomar el presupuesto participativo muy en serio. Pero la situación financiera ini- cial del gobierno era caótica ­en el primer año, 98 por ciento de los ingresos de la ciudad sirvió para pagar los salarios (Campello 1994, p. 71)­. Pasó más de un año antes que el gobierno tuviera fondos disponibles para gastos de capital, aún mínimos. Sin embargo, en el curso de 1989, los líderes de barrios de las diferentes organizacio- nes regionales se reunieron con la administración para comenzar a discutir cómo podría llevarse a cabo el proceso de presupuesto participativo, y crear un plan inicial de inversiones. En una ciudad de 1.3 millones de habitantes, el proceso tenía que ser descentrali- zado. Las asambleas tenían que ser lo suficientemente pequeñas para ser manejables y los participantes debían estar familiarizados con las necesidades del área de la que trataban. En las primeras reuniones, la administración propuso seguir la división de las cuatro regiones administrativas definidas en el plan maestro de la ciudad. Pero los líderes del movimiento opinaban que esas regiones eran demasiado extensas y no se ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 129 correspondían con la estructura de las asociaciones de barrios de la ciudad. Para final de año, los movimientos y la administración se habían puesto de acuerdo para 16 regiones. Se realizaron asambleas abiertas en cada una de ellas, en las que los ciuda- danos presentaron sus demandas para inversiones. Cerca de 400 personas participa- ron a las 16 asambleas, eligiendo los primeros "delegados de presupuesto" en una proporción de 1 a 5 de las personas presentes. Debido a que este grupo seguía pare- ciendo muy grande para negociar efectivamente con la administración, se formó una comisión que trabajó estrechamente con la secretaría de planificación ­en aquel en- tonces responsable del proceso de presupuesto­ para crear un plan de inversiones para el siguiente año. Esta comisión fue la primera fórmula de lo que más tarde se convirtió en el consejo de presupuesto municipal. El método de definición de las fronteras regionales implicaba la libre negociación entre los participantes y la administración. Las fronteras de 7 de las 16 regiones fue- ron bastante fáciles de definir. Simplemente seguían la línea de las articulaciones regionales existentes de las asociaciones de vecinos. El resto vino casi por elimina- ción, llenando los espacios vacíos. En el caso de la región Central, los negociadores intentaron reunir la gran multitud de barrios de clase media alrededor del centro. Las regiones más periféricas fueron divididas de acuerdo con divisiones físicas mayores. Al pasar los años, se han realizado numerosos ajustes en las fronteras de estas regio- nes, pues las mismas asociaciones de vecinos opinaban que "pertenecían" más a una región que a otra, debido a la proximidad física o a afinidades organizacionales. Muchos describen el plan de inversiones creado por los participantes y la secreta- ría de planificación en el primer año, como una colosal lista de deseos que evitó tomar decisiones importantes en favor de ciertas comunidades en vez de otras. Casi cada demanda que los participantes consideraban como de "alta prioridad" estaba incluida en un plan de inversiones que hubiera necesitado los ingresos de varios años para funcionar. Sin embargo, fue únicamente en 1990 cuando las reformas administrativas y fiscales comenzaron a producir ingresos para los gastos de capital. Bajo la presión de los movimientos populares, la administración comenzó a invertir en las zonas periféricas pobres. Pero, debido a que el plan de inversiones desarrollado el año ante- rior no presentaba un orden claro de prioridades a seguir, las agencias que estaban invirtiendo en infraestructura pública acabaron determinando qué demandas eran prio- ritarias, de acuerdo con sus propias consideraciones políticas y técnicas. Convencida de que era necesario racionalizar el proceso de definición de prioridades, la adminis- tración decidió reestructurar totalmente el proceso presupuestario participativo a me- diados de los años 90. Se creó una nueva oficina de planificación, directamente su- bordinada a la alcaldía, para coordinar el proceso presupuestario, y un ambicioso equipo especializado en "planificación estratégica" comenzó a rediseñar el proceso. Este grupo fue el que desarrolló la forma básica del presupuesto participativo que existe en la actualidad. 130 LOSRETOS DEL GOBIERNO URBANO Las discusiones presupuestarias se inician formalmente en abril de cada año con la convocación a asambleas generales abiertas en cada región de la ciudad. Estas asambleas tienen un carácter movilizacional y casi teatral, concebido más para atraer nuevos individuos al proceso que para tomar decisiones específicas. Se muestran vídeos que describen el proceso, explican los componentes básicos de un presupues- to, y presentan las inversiones más importantes realizadas por la administración el año anterior. Se ponen espacios de tiempo a disposición de un cierto número de par- ticipantes para que puedan hablar. Durante 45 minutos aproximadamente, los partici- pantes felicitan y critican a la administración, y realizan una variedad de peticiones a los participantes. En las semanas siguientes a esta primera asamblea, se realizan reuniones interme- dias en el barrio o a nivel "microrregional" para establecer las prioridades reales que serán presentadas formalmente a la administración en una segunda ronda de asam- bleas regionales durante junio. Debido a que las asambleas se realizan en lugares muy cercanos a la casa, y debido a que en éstas se toman importantes decisiones sobre prioridades, la mayores movilizaciones de participantes ocurren en estas reuniones intermedias. Por ejemplo, en 1995, mientras que 7.000 personas participaron a la primera serie de grandes asambleas regionales, 14.000 personas participaron en las reuniones intermedias. En estas asambleas, los participantes negocian una "jerarquía" de categorías de inversión, que van desde cuidados a la salud y saneamiento, hasta pavimentado de calles. En algunos barrios, se alcanza fácilmente el consenso acerca del tipo de inversiones más importantes. En otros, se utilizan complicados métodos de votación para determinar el orden de las siete categorías principales. Luego, den- tro de cada categoría, los participantes proponen proyectos específicos y les dan un orden de prioridad. Las negociaciones más complejas sobre las decisiones de inversión se producen en los foros de presupuesto y el consejo de presupuesto municipal, cuyos miembros son electos durante las dos rondas de asambleas regionales abiertas. Los "delegados" son electos a los foros de presupuesto regional en porcentaje de personas presentes en la primera asamblea y en las reuniones de barrio intermedias. Al final de la primera asamblea regional, el conjunto de participantes determina cómo serán elegidos los delegados. En general, se permite a cada barrio elegir un número de delegados corres- pondiente al número de participantes movilizados. En la segunda serie de asambleas regionales, los participantes votan por dos representantes y dos suplentes por región para ocupar puestos en el consejo presupuestario municipal de toda la ciudad. Después de las reuniones intermedias, los foros de presupuesto regional comien- zan a coordinar las listas de prioridades de las numerosas asambleas de barrios en una sola lista de prioridades para toda la región. Los delegados, quienes casi siempre son los líderes principales de cada barrio, utilizan una variedad de métodos para combinar todas las prioridades de los barrios a las prioridades reginales. En algunas regiones, ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 131 esta distribución se decide por votación directa, o sea dependiendo de cuántos delega- dos cada barrio ha podido movilizar y de cómo se desarrollaron las negociaciones entre delegados. En otras, los participantes emplean métodos complejos de criterios para evaluar las prioridades según sus necesidades relativas. Los resultados de estas negociaciones van apareciendo en el curso de numerosas reuniones de foros y gene- ralmente implican el uso del "criterio de distribución" y la negociación directa entre los representantes de los barrios. Figura 3.1 Diagrama esquemático del proceso de presupuesto participativo en Porto Alegre Asambleas regionales First round Asambleas temáticas First round regional assemblies primera vuelta thematic assemblies primera vuelta Elect Intermediary assemblies Asambleas intermedias Intermediary assemblies Asambleas intermedias (by neigborhoods) (por vecindarios) (by subthemes) (por subtemas) delegates delegados delegados delegates Eligen Elect Eligen 1616 regional foros 5 foros temáticos 5 thematic regionales de presupuesto budget forums sobre presupuesto budget forums Asambleas regionales Second round Asambleas temáticas Second round regional assemblies segunda vuelta thematic assemblies segunda vuelta Eligen a los Elect Eligen a los Elect miembros council council miembros delmembers Consejo Consejo municipal members Municipal budget council del Consejo de presupuesto Agencias Oficina Agencias City agencies Mayors office City agencies de la ciudad del Alcalde de la ciudad Presupuesto City Asamblea Investment Plan de budget de la City assembly de la ciudad inversión plan ciudad Fuente: Autor. 132 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO El trabajo del foro de delegados se prosigue durante todo el año. La mayoría de las reuniones mensuales o bimensuales implican negociaciones con las agencias de la ciudad. Una controversia común se refiere a las definiciones que dan las agencias a las restricciones "técnicas" que limitan la implementación de los proyectos priorita- rios. Puesto que la "viabilidad económica" es un concepto elástico, la evaluación de la agencia prevalece o no prevalece dependiendo con frecuencia del poder de nego- ciación y la persistencia de los delegados. O bien, una agencia puede sugerir cambios al orden de prioridad. Por ejemplo, el departamento de drenaje de tormentas puede argumentar que pasar por encima de una primera prioridad en la categoría de drenaje, que es costosa, puede permitir atender la segunda, la tercera y la cuarta prioridad, y en consecuencia beneficiar a más personas. La administración también aporta a los foros "demandas institucionales", que son inversiones que piensa que deben realizarse pero que no provienen de las asambleas de barrios. Los foros tienen el poder de tomar decisiones finales sobre la pertinencia de tales inversiones. También son importantes para presionar a la administración en el cumplimiento de sus promesas. Los delegados regularmente convocan a los repre- sentantes de las agencias para solicitar explicaciones sobre proyectos que han tardado en arrancar o que fueron implementados incorrectamente. Finalmente, se espera de los miembros del consejo de presupuesto municipal que mantengan informados a sus delegados de las regiones acerca de lo que sucede en las reuniones del consejo, y que obtengan su aprobación en las decisiones importantes de éste. Los delegados se que- jan con frecuencia de que esta articulación no se realiza de manera satisfactoria. Otra función importante de los foros es microadministrar la implementación real de proyectos capitales. Los delegados organizan "comisiones de inspección" de los residentes de los barrios para realizar el seguimiento del progreso de los proyectos, vigilar a las compañías contratadas por la administración para asegurarse de que los fondos no sean malgastados, que la construcción sea rápida, y que sus objetivos sean respetados. También encabezan importantes negociaciones dentro de la comunidad. Por ejemplo, en los barrios pobres en las laderas donde las calles están mal definidas, construir una avenida pavimentada que autos y autobuses puedan usar, puede reque- rir que algunos residentes desplacen sus cercas, o aun una reubicación completa. Los delegados se comunican con los residentes e intentan convencerlos, proceso que es a menudo muy complicado y consume mucho tiempo. El consejo de presupuesto municipal es el otro centro del proceso presupuestario. Mientras los foros regionales negocian con la administración acerca de la asignación de los recursos en las regiones, el consejo municipal está centrado en la distribución de inversiones entre las regiones, en inversiones que afecten a una región más que otra, y en la distribución total de los recursos entre las agencias. Después de que cada región ha presentado sus prioridades, a principios de septiembre, el gobierno presenta al consejo sus propuestas para la distribución del gasto entre las agencias, dividido en ADMINISTRACIÓNFINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 133 dos cifras generales, para personal, y mantenimiento y gastos de capital. Mientras que en el primer año que seguí las reuniones del consejo fueron indiscutidas las propues- tas del gobierno, en el segundo año los miembros del consejo negociaron millones de dólares en cambios. De acuerdo con la "ley de la ciudad", la propuesta básica del presupuesto debe ser presentada a la Câmara de Vereadores (asamblea de la ciudad) el 30 de septiembre. El consejo de presupuesto discute y debate los planes específicos de inversión de cada agencia. Mediante reuniones dos o tres veces a la semana, desde octubre hasta diciembre, cada agencia presenta su plan de inversión ­que debe reflejar las priorida- des presentadas en las asambleas regionales­. El trabajo principal del consejo es de- terminar si es aceptable o no la distribución de fondos entre las regiones propuesta por cada agencia. Mientras que el orden de prioridades determinado por cada foro regional es rigurosamente seguido, es el consejo municipal quien decide cuántos fon- dos tendrá que invertir cada agencia en cada región. Al final de este período, la admi- nistración pública distribuye ampliamente el plan de inversión anual, detallado por regiones. Este plan es considerado como el contrato formal de las inversiones prome- tidas por la administración. Desde enero hasta junio, cuando el próximo consejo de presupuesto municipal asuma el cargo, el ritmo de las actividades del consejo disminuye. Es durante este período cuando se discuten las normas generales del proceso. Se realiza un debate central anual acerca de los tipos de criterios que utilizará el consejo el año siguiente para solucionar los conflictos sobre la manera en que serán distribuidas las inversio- nes entre las regiones. Los consejeros también discuten los procedimientos electora- les en las asambleas regionales, y plantean problemáticas acerca de los criterios técni- cos empleado por las diferentes agencias. La política ha cambiado sustancialmente en el curso de los años como un resultado de estas discusiones entre administración y miembros del consejo. Uno de los cambios más importantes, que volvió más complicado el proceso de toma de decisiones, fue la creación en 1994 de cinco foros temáticos para proporcio- nar un espacio donde podrían discutirse temas en los cuales el asunto del gasto no era relevante para una región específica, tales como el sistema de transporte de la ciudad en general, o propuestas de desarrollo económico. Se buscaba también atraer al proceso participativo a un tipo de ciudadanos cuyo activismo no vinculado con las organiza- ciones de barrios, como sindicatos de trabajadores, grupos profesionales, organiza- ciones de negocios, cooperativas, organizaciones no gubernamentales, y movimientos ambientales. Los foros temáticos creados eran: educación, salud y servicios sociales, transporte, organización de la ciudad, y desarrollo económico. Cada uno funciona en forma similar a los foros regionales, con dos grandes asambleas, un largo proceso de negociaciones intermediarias y la elección de delegados, y dos representantes cada uno para el consejo municipal. La existencia de estos foros han proporcionado un 134 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO espacio importante o para los participantes que desean ir más allá del nivel localizado de discusión. Pero también representan un reto para la administración en su capaci- dad de dar seguimiento a las prioridades establecidas por la asamblea, pues los foros temáticos a veces implican cambios en la orientación básica de la política de la admi- nistración, así como inversiones extremadamente costosas y de varios años. APRENDIENDO LA PRÁCTICA DEMOCRÁTICA De muchas formas, el presupuesto participativo es un pequeño sistema con pequeños objetivos que fomenta la discusión entre la gente común acerca de la manera de distri- buir las inversiones básicas entre sus barrios. Aún así, esta política ha ido más allá que la mayoría de los esfuerzos de la reforma gubernamental que hacen de la eficien- cia y la reducción de costos sus principales objetivos. El resultado ­me parece­ es más que un esfuerzo aislado "exitoso" del gobierno. Se han producido transformacio- nes significativas en la manera de funcionar de la sociedad civil en Porto Alegre, a un nivel tal que es difícil creer que el sistema podría desaparecer si el PT no fuera electo a la alcaldía y se eliminara esta política. Aún donde el movimiento corporativo y las acciones de intereses propios son la norma, la práctica de participación implica un proceso de aprendizaje por medio del cual pueden superarse ciertas contradicciones de la democratización, y mediante el cual puede desarrollarse la sociedad civil. O, como lo han propuesto los teóricos democráticos como Pateman (1970) y Macpherson (1977), la participación es un desarrollo: su práctica puede tener un efecto de "casca- da" que a la vez mejora el proceso participativo en sí y, de manera más general, transforma la vida pública. Investigaciones cualitativas y por encuestas entre los participantes3 mostraron que en Porto Alegre, la Política de Presupuesto Participativo generó un efecto de movili- zación que atacó el problema de desigualdad de varias maneras. La movilización nació de la confianza de la gente en que la participación traería beneficios significati- vos a su vida. Cada año, miles de nuevos participantes se integraban al proceso, en muchos casos representando barrios y comunidades que habían tenido poca experien- cia previa con la acción colectiva. Igualmente, los líderes clientelistas y sus conexio- nes personales perdieron influencia. La política de presupuesto sirvió como un incen- tivo directo y convincente para la democratización de las organizaciones de barrios, convocando a los residentes a asistir a las asambleas, realizando elecciones y movili- zando la acción. Con el tiempo, este "factor de movilización" por sí solo fue muy 3 La investigación implicó extensas entrevistas con participantes y empleados del gobierno durante más de dos años, la observación de más de cien reuniones, y una encuesta de participantes en asambleas regionales y temá- ticas. Ver Abers 2000 para un análisis detallado de los resultados. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 135 importante para contrapesar las desigualdades organizacionales entre los grupos par- ticipantes. Al mismo tiempo, los participantes han desarrollado una serie de capacidades de- mocráticas. Las más elementales son los hábitos básicos de toma de decisiones colec- tiva, sosteniendo reuniones coherentes, dando a todos la palabra, y aprendiendo cómo debatir y votar asuntos complejos con múltiples alternativas. Los participantes tam- bién han desarrollado capacidades cruciales en la negociación con la administración. Hacen presión para que las agencias proporcionen información acerca de las acciones del gobierno, y desmitifiquen las normas técnicas. Suelen tener éxito en forzar a los funcionarios de la administración a hablar en términos comprensibles para la gente común, descubriendo así los eventuales intentos por disfrazar con complejidades téc- nicas las verdaderas razones para rechazar o cambiar las demandas prioritarias. Los participantes que estudié también demostraron una gran facilidad para apren- der cómo combinar esfuerzos en la movilización "para obtener la mercancía", com- prendiendo al mismo tiempo de las necesidades de los demás. La dinámica del esta- blecimiento de prioridades en condiciones en las que ningún grupo monopoliza la toma de decisiones parece promover esta comprensión, así como se desarrollan ac- ciones cooperativas a partir de las negociaciones. A medida que la gente adquiere experiencia con la toma participativa de decisiones, aprende que a menudo el egoís- mo resulta contraproducente, y que el preocuparse por las necesidades de los demás no disminuye necesariamente los propios beneficios. Todo esto se apoya en el hecho de que la mayoría de los activistas de los barrios no son indiferentes a los argumentos morales acerca de la necesidad de ayudar a los más pobres. Aunque la mayoría opina que los que participan deberían ser privilegiados, la mayoría también simpatiza con la idea de que los criterios "objetivos" que reflejan las necesidades relativas de los ba- rrios deben influenciar la distribución. En algunas regiones, se utilizan cálculos muy complejos que combinan la cantidad de participación que cada barrio presenta con datos acerca de deficiencias y necesidades de infraestructura. Esto indica que las dis- putas entre los barrios para la distribución de recursos no son necesariamente una historia de "lobos que se muerden entre ellos" donde los movimientos más fuertes se apropian de todos los bienes. Hasta cierto punto, se puede tener confianza en que los participantes tomen decisiones distributivas, aunque las presiones ejercidas por el Estado para que incorporen los asuntos de necesidades relativas en sus discusiones han demostrado ser útiles. Por supuesto, en estos tiempos en que se ensalzan las acciones gubernamentales "limitadas", es importante mencionar que todo esto fue posible sólo porque la admi- nistración realizó considerables esfuerzos e inversiones en el proceso. Desde del prin- cipio del gobierno del PT, se consideró el presupuesto participativo una política prio- ritaria, y se esperaba que todas las agencias de la ciudad prestaran su cooperación. La administración tuvo que aclarar a los participantes por qué asistir a las asambleas 136 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO sería beneficioso para ellos, y luego tuvo que cumplir sus promesas. La importancia de los "efectos demostrativos" de movilizar a la gente plantea desafíos en términos de trasladar este éxito participativo a otras áreas de toma de decisiones. Con mucha frecuencia las políticas no atraen el interés de los participantes, pues su significado en su vida diaria no es claro. La identificación y difusión del efecto de las políticas gubernamentales sobre la vida de las personas puede ser crítico para el éxito parti- cipativo. Este éxito también depende de la capacidad de los programas del Estado para alimentar la participación en la calle y a nivel cotidiano. En Porto Alegre, los organizadores comunitarios originarios de movimientos populares trabajaron tan duro como cuando eran activistas, contactando ciudadanos, organizando reuniones y pro- moviendo formas alternativas de tomar decisiones de distribución. Los directores y altos funcionarios de las distintas agencias también invirtieron mucho de su tiempo para que el proceso participativo funcionara, dedicando la mayoría de las tardes y los fines de semana a asistir a asambleas en toda la ciudad para discutir las necesidades de los barrios y regionales. Esto indica que una buena política participativa no nece- sariamente disminuye la implicación del gobierno en la toma de decisiones. Por el contrario, para que la participación ciudadana sea factible, es necesaria una gran can- tidad de apoyo activo por parte del Estado. Los observadores preocupados por la "autonomía del participante" podrán argu- mentar que la implicación del gobierno en la toma de decisiones por los participantes significa necesariamente una manipulación de los resultados y un intento por contro- lar la sociedad civil. Sin embargo, yo opino que necesitamos comenzar a distinguir entre las "buenas" y "malas" maneras en que se pueden formar los vínculos entre los funcionarios del Estado y los ciudadanos "privados". Esto ha sido observado por un número de estudiantes de "buen gobierno" que argumentan que lo que Evans (1996) llama "empotramiento" ­la red de relaciones que traspasan las fronteras del Estado y la sociedad civil­ puede resultar tanto en usos personalísticos de los recursos del gobierno como en una mayor responsabilidad y efectividad. Inversamente, Tendler (1996) opina que una buena política de gobierno puede promover en ciertos casos el surgimiento de asociaciones civiles más fuertes y más efectivas. Esto se acerca a mi conclusión de que, cuando los gobiernos aportan beneficios a la participación, flore- cerán nuevas asociaciones cívicas. Pero también he ido más allá, pues opino que la influencia de los funcionarios del gobierno en el mecanismo diario de toma de deci- siones participativas puede promover actitudes más cooperativas y formas más siste- máticas de distribución imparcial de recursos. De esta manera, esta influencia puede contrarrestar algunos de los vicios crónicos de la toma de decisiones. Un punto final se refiere a la importancia del tiempo. Muchas políticas participativas son declaradas como fracasos y se desechan solamente unos pocos años después que se iniciaron. Todos los procesos que he descrito aquí tomaron varios años para desa- rrollarse, así como tanto la administración como los ciudadanos adquirieron expe- ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 137 riencia con la participación. Tomó varios años antes que la administración tuviera suficientes ingresos para invertir. Pero fue cuando la política comenzó a aportar bene- ficios a la participación que una gran cantidad de nuevos participantes comenzaron a movilizarse. Esta movilización inicial también tomó algún tiempo y los procesos com- plejos de desarrollo de nuevas actitudes entre participantes recientes tomó aún más tiempo. Hoy, no sólo la mayoría de los grupos políticos de la ciudad (con candidatos de oposición para alcalde que prometen mantener la política) considera el presupues- to participativo como un éxito, sino que también está siendo copiado a través de todo Brasil, aun por administraciones municipales de otros partidos. Sin embargo, el tiempo también presenta nuevos retos. Por ejemplo, en años re- cientes, la administración ha buscado ir más allá de la escala local de los foros de presupuesto regional, para crear foros temáticos generales orientados a las políticas así como otros consejos en áreas tales como vivienda, transporte y cultura. El objeti- vo de estos consejos es abrir nuevas oportunidades a una participación creciente por parte de una población cada vez más calificada. Pero como he mencionado aquí, no basta abrir simplemente los canales para la participación. Esto lo demuestra el hecho de que estos foros siempre han luchado por reclutar suficientes activistas para realizar las labores de participación, que requieren enorme consumo de tiempo. Debe haber límites al tiempo que dedica la gente a la vida pública. Pero también debe el gobierno encontrar maneras nuevas y creativas de motivar a la gente a participar, aún en áreas más generales y menos inmediatas que la versión actual de la política de presupuesto participativo. REFERENCIAS Abers, Rebecca. 1996. "The Workers' Party and Participatory Planning in Brazil: From Ideas to Practice in Emerging Democracy". Latin American Perspectives 23(4): 35-53. ______. 2000. Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil. Boulder, CO: Lynne Reinner. Campello, Tereza. 1994. "A política salarial dos servidores públicos de Porto Alegre no Governo Olívio Dutra". In Carlos Henrique Horn, ed., Porto Alegre: O Desafio da Mudança, pp. 69-82. Porto Alegre: Ortiz. Daniel, Celso. 1988. "Poder local no Brasil urbano", Espaço e Debate 8(24): 26-39. Durham, Eunice Ribeiro. 1984. "Movimentos Sociais: A Construção da Cidadania", Novos Estudos Cebrap 10 (October): 24-30. Evans, Peter. 1996. "Introduction: Development Strategies across the Public-Private Divide". World Development 24(6): 1033-37. Gadotti, Moacir, and Otavanio Pereira. 1989. Pra Que PT: Origem, Projeto e Consolidaçao do Partido dos Trabalhadores. São Paulo: Cortez. Gay, Robert. 1990. "Community Organization and Clientelist Politics in Contemporary Brazil." International Journal of Urban and Regional Research 14(4): 648-66. Keck, Margaret E. 1992. The Workers' Party and Democratization in Brazil. New Haven, CT: Yale University Press. Macpherson, C.B. 1977. The Life and Times of Liberal Democracy. Oxford: Oxford University Press. 138 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO Pateman, Carole. 1970. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. Scheper-Hughes, Nancy. 1992. Death without Weeping: The Violence of Everyday Life in Brazil. Berkeley, CA: University of California Press. Tendler, Judith. 1996. Good Government in the Tropics. Baltimore, MD: Johns Hopkins. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 139 CONVERSACIÓN CON RAÚL PONT, ALCALDE DE PORTO ALEGRE Claudia Marcondes (CM): ¿Para empezar, podría explicarnos cómo entró usted en política?1. Raul Pont (RP): Mi trayectoria política comenzó cuando me involucré en el mo- vimiento estudiantil y los sindicatos de trabajadores. En cierta forma, mi participa- ción política comenzó con el golpe militar en Brasil [en 1964] pero en oposición con el mismo. Por muchos años no me involucré con ninguno de los dos partidos políticos que estaban permitidos en Brasil [en esa época], el ARENA y el MDB. Mis actividades fueron principalmente a través del movimiento estudiantil, hasta principios de los años 70, y luego a través de los sindicatos de trabajadores. Yo soy maestro de historia. Después obtuve estudios universitarios en Ciencias Políticas. Fue a través de la fun- dación del Partido de los Trabajadores (PT) a finales de los años 70 que competí en mi primera elección . . . Fui electo por primera vez en 1982, cuando el partido pasó por su primera experiencia electoral. . . . En 1985, fui candidato a alcalde de Porto Alegre, en otra elección en la que no teníamos muchas posibilidades, pero también era la oportunidad de construir el parti- do. El resultado fue muy bueno, y al año siguiente fui electo diputado estatal en Río Grande do Sul. El partido pudo elegir a cuatro diputados estatales y dos diputados federales en ese año. Luego, en 1988 hubo una nueva elección para alcalde, y el hombre que es actual gobernador de Río Grande do Sul, Olivio Dutra, ganó la elección por el PT. El mandato era de cuatro años. En 1990, fui electo diputado federal, pero en 1992 renuncié al cargo para volver a Porto Alegre, para ser vicealcalde con Tarcio. . . En ese momento, en Brasil, la reelección no era permitida. De manera que cuando Olivio terminó su mandato en 1992, fue sustituido por Tarcio, quien es abogado, que también tiene antecedentes de implicación con el movimiento estudiantil y los sindicatos de trabajadores. Yo fui nuevamente vicealcalde, y en 1996 fui electo alcalde, con un mandato que terminará el próximo año. . . Ahora que existe la posibilidad de reelección, no hemos decidido si continuaré. Es una decisión colectiva ­depende del partido­ pero tenemos inten- ción de ganar y elegir a un alcalde en el cuarto mandato de nuestro partido. 1 Esta conversación, que se llevó a cabo en portugués, fue grabada en Toronto en un almuerzo el 23 de agosto de 1999. La transcripción de la conversación grabada fue traducida, y editada para este libro. Excepto por las partes que han sido removidos por razones de longitud y/o relevancia para los presentes fines, el texto de este documen- to es una traducción directa de la conversación. Claudia Marcondes (CM) es arquitecta/urbanista de origen brasi- leño y actualmente es Directora de la UTUI, University of Toronto Urban International. 140 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO CM: ¿Su éxito con el presupuesto participativo ha desempeñado un papel en el éxito electoral de su partido? RP: . . . De hecho, en la última elección, nosotros realmente garantizamos la vic- toria de Olivio [a nivel estatal] con una victoria aplastante en Porto Alegre. Río Gran- de do Sul tiene una población de casi 10 millones de habitantes; hay alrededor de 7 millones de votantes, y la victoria fue por 80.000 votos. Fue una contienda total muy reñida, pero en la capital nosotros ganamos con un amplio margen. De manera que podemos decir que fueron los votantes en la capital (Porto Alegre) quienes garantiza- ron la victoria. La diferencia de votos en la capital fue de 250.000, de manera que a pesar de que perdimos las elecciones en el resto del estado, la victoria en la capital fue suficiente para garantizar la elección. Este año Olivio Dutra ya ha iniciado el presu- puesto participativo como un proyecto del estado. Éste es mucho más difícil y mucho más complejo [que en Porto Alegre], pero ya se han formado asambleas en 467 muni- cipalidades en todo el estado. . . . En otras municipalidades del estado, ésta es una experiencia que aún no alcan- za el nivel de complejidad que en Porto Alegre. CM: ¿Qué tan bien establecido está el presupuesto participativo en Porto Alegre? RP: En Porto Alegre el presupuesto participativo ha estado funcionando por 11 años como una experiencia regular, sistemática. Allí, ya está consolidado; un gran número de personas; de hecho, varios miles de personas participan regularmente. Este año, en las grandes reuniones, pudimos contar el número de personas implica- das, pero a menudo es imposible seguir el proceso completo. En las comunidades más pequeñas, las microrregiones, el Consejo Municipal no puede tener rastro de todo lo que está sucediendo, pero en las reuniones en las que pudimos contar a las personas que asisten, más de 20.000 personas participaron a dos grandes ciclos de reuniones plenarias, organizadas por temas. CM: ¿Cuáles diría usted que son las lecciones más importantes que se pueden aprender de la experiencia del presupuesto participativo en Porto Alegre? RP: Nuestra experiencia con la participación democrática, razón del presupuesto participativo, es que es un instrumento que presupone la presencia de una cierta cri- sis, de una cierta falla de las democracias representativas. Éstas son incapaces de involucrar a los ciudadanos, de involucrar una participación más directa en un siste- ma de partidos políticos, como el sistema actual en Brasil. . . No hay respeto por las decisiones de los votantes, los candidatos cambian de partido durante su mandato, el partido dice una cosa y luego toma una línea de acción totalmente diferente en el curso de su gobierno. De manera que en nuestro gobierno, nosotros queríamos hacer algo donde la gente tuviese un mayor grado de control sobre lo que estaba pasando, mayor poder de deci- sión sobre la aplicación de los ingresos públicos, y pudiese participar en el estableci- ADMINISTRACIÓN FINANCIERA MUNICIPAL Y SUBNACIONAL 141 miento de otras prioridades ­proviniendo directamente del público y no de expertos técnicos­. La experiencia ha sido muy positiva, no sólo porque ha probado que la gente participa cuando se ponen a su disponibilidad las oportunidades y los instru- mentos ­ellos participan de buena gana y de forma completamente voluntaria­, sino también en el sentido de que desapareció la idea de que la planificación o el conoci- miento técnico son decisivos cuando se elabora un presupuesto. La gente sabe cómo elaborar un presupuesto a partir de sus propias necesidades y demandas. También desapareció del presupuesto esa aura misteriosa y técnica. CM: Antes de que las personas se involucren en el proceso de presupuesto ¿reci- ben algún tipo de preparación sobre algunos de los aspectos técnicos de elaboración de presupuestos que encontrarán? RP: Paralelamente a la experiencia de presupuesto, tenemos cursos a la disposi- ción de la población. . . Son cursos anuales, y reúnen delegados y asesores. Aquellos que toman estos cursos estudian un currículum mínimo, que incluye las líneas y nor- mas principales de financiamiento, de inversión, las implicaciones legales, nuestra obligación con una planilla de pagos con deudas de financiamientos previos, etc. Ahora, también tenemos una ONG en Porto Alegre llamada Cidade, que se dedica exclusivamente a realizar el seguimiento del presupuesto participativo. Tiene un pe- riódico, una revista, y también proporcionan un curso de información. Pero no pro- viene del Ayuntamiento; es independiente. Establecen relaciones con los delegados y sus líderes, y promueven cursos acerca de la ciudad. Pero el Ayuntamiento también hace lo mismo. Y algunas veces lo realizamos a través de un común acuerdo con Cidade. En muchas regiones de la ciudad, impartimos cursos durante el proceso de presupuesto y aun fuera del proceso. Cidade está subvencionada por una organiza- ción externa, quizás americana o europea, no estoy seguro. Pero tiene publicaciones, un periódico y una revistas de naturaleza didáctica. Una parte de nuestro proceso presupuestario es regional, y otra es temática. . . tenemos cinco grandes reuniones plenarias por temas, que son Educación, Esparcimiento y Cultu- ra; Salud; Asistencia Social; Movimiento y Transporte; y Desarrollo Económico y Tribu- tos. En las reuniones de desarrollo económico y tributos, por ejemplo, la gente da sus opiniones y hacen propuestas en relación con los tipos de cargos e impuestos relaciona- dos con la municipalidad. . . En las reuniones plenarias temáticas toman decisiones sobre las políticas, pero sus decisiones tienen que ser implementadas dentro del presu- puesto. De manera que ellos organizan a la gente, y luego van a las reuniones de presu- puestos y señalan, por ejemplo, q