Slovenská republika ­ prístupový proces do EÚ Prehad rozvojovej politiky i MENOVÉ EKVIVALENTY Menová jednotka = Slovenská koruna (SKK) 1 USD = 42,03 SKK (stav ku du 1. novembra 2002) AKRONYMYASKRATKY APTP Programy aktívnej politiky trhu práce CAP Spolocná ponohospodárska politika COFOG Klasifikácia operácií vlády CÚ Colná únia CR-SR DB Dávkovo definovaný systém DFO Da z príjmu fyzických osôb DPH Da z pridanej hodnoty DPO Da z príjmu právnických osôb EBOR Európska banka pre obnovu a rozvoj EUROSTAT Statistický úrad Európskej únie EÚ Európska únia FNM Fond národného majetku FOV Fond ochrany vkladov GP Vseobecný lekár HDP Hrubý domáci produkt HIC Zdravotná poisova IAS Medzinárodné úctovné standardy IFP Institút financnej politiky IIPE Ústav informácií a prognóz skolstva IMR Miera úmrtnosti dojciat INEKO Institút pre ekonomické a sociálne reformy KSVE Krajiny strednej a východnej Európy MDPT Ministersvto dopravy, pôst a telekomunikácií MF Ministerstvo financií MMF Medzinárodný menový fond MPSVR SR Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR MS Ministerstvo spravodlivosti MSL Zivotné minimum MSP Malé a stredné podniky MS Ministerstvo skolstva MZ Ministerstvo zdravotníctva NBS Národná banka Slovenska NK Nadnárodné korporácie NKÚ Najvyssí kontrolný úrad NP Nemocenské poistenie NPL Klasifikované úverové pohadávky ii NÚP Národný úrad práce OECD Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj OPT Pasívny zusachovací styk PAYGO Priebezný systém PEP Predvstupový ekonomický program PZI Priame zahranicné investície PZÚ Podniky so zahranicnou úcasou RVHP Rada vzájomnej hospodárskej pomoci SBRA Reformy správy sociálnych dávok SE Slovenské elektrárne SET Spolocná externá tarifa SGI Institút pre dobre spravovanú spolocnos SITC Standardná medzinárodná obchodná klasifikácia SKA Slovenská konsolidacná agentúra SOP Sektorové operacné programy SP Sociálna poisova SPP Slovenský plynárenský podnik SRR Strednodobý rozpoctový rámec SRSR Súdna rada Slovenskej republiky SSC Slovenská správa ciest TEN Trans-európska sie TINA Program novej pomoci v telekomunikacnej /informacnej infrastruktúre UI Poistenie v nezamestnanosti ÚFT Úrad pre financný trh ÚRSO Úrad pre reguláciu sieových odvetví ÚVO Úrad pre verejné obstarávanie VPDS Virtuálny príspevkovo definovaný systém VsZP Vseobecná zdravotná poisova VVI Vyssie vzdelávacie institúcie WTO Svetová obchodná organizácia ZS Zeleznicná spolocnos ZSR Zeleznice Slovenskej republiky ZVO Zákon o verejnom obstarávaní Viceprezident: Johannes Linn Oblastný riadite: Roger Grawe Sektorový riadite: Cheryl Gray Sektorový vedúci: Kyle Peters Vedúci pracovnej skupiny: Bernard Funck iii OBSAH MENOVÉ EKVIVALENTY........................................................................................................i AKRONYMYA SKRATKY........................................................................................................i POAKOVANIE.........................................................................................................................v SÚHRN.......................................................................................................................................vi PREHAD ROZVOJOVEJ POLITIKY..................................................................................1 STRATEGICKÝ RÁMEC ............................................................................................................1 VÝZVY A CIELE .....................................................................................................................7 REFORMA V OBLASTI OBCHODU FINANCIÍ A PODNIKANIA , ..........................................................8 FISKÁLNA KONSOLIDÁCIA .....................................................................................................17 REFORMA TRHU PRÁCE ........................................................................................................30 VEREJNÁ SPRÁVA .................................................................................................................31 MAKROEKONOMICKÝ VÝHAD A VPLYV NA SOCIÁLNE ZABEZPECENIE .......................................35 ZÁVERY.............................................................................................................................37 1. STRATEGICKÝ RÁMEC...................................................................................................39 ÚLOHA STRUKTURÁLNYCH REFORIEM ....................................................................................40 ZDROJE A VPLYV DOMÁCEHO DOPYTU ...................................................................................42 VONKAJSIE PROSTREDIE ........................................................................................................50 EXTERNÉ FINANCOVANIE ......................................................................................................51 STRATEGICKÉ VÝZVY A CIELE ...............................................................................................51 ZÁVERY............................................................................................................................. 59 2. STRUKTURÁLNA TRANSFORMÁCIA..........................................................................61 RESTRUKTURALIZÁCIA PODNIKOV ..........................................................................................62 REFORMA FINANCNÉHO SEKTORA .........................................................................................66 OBCHODNÁ INTEGRÁCIA ......................................................................................................73 PONOHOSPODÁRSTVO.......................................................................................................88 ENERGETIKA.....................................................................................................................93 ZÁVERY...........................................................................................................................97 3. REGIONÁLNE DIMENZIE..............................................................................................99 ÚROVE A ZDROJE REGIONÁLNYCH ROZDIELOV .....................................................................99 DOPAD VSTUPU DO EÚ......................................................................................................106 NÁCRT STRATÉGIE REGIONÁLNEHO ROZVOJA ........................................................................107 ZÁVERY...........................................................................................................................111 4. STRATÉGIE VÝDAVKOV................................................................................................113 PONOHOSPODÁRSTVO.......................................................................................................116 DOPRAVA.........................................................................................................................119 PROGRAMY SOCIÁLNEJ OCHRANY ........................................................................................125 iv ZDRAVOTNÍCTVO...............................................................................................................149 SKOLSTVO........................................................................................................................163 ZÁVERY...........................................................................................................................176 5. SPRÁVA...............................................................................................................................179 RIADENIE VEREJNÝCH VÝDAVKOV .......................................................................................180 KONSOLIDÁCIA MIESTNEJ A VEREJNEJ SPRÁVY ......................................................................188 REFORMA SÚDNICTVA ........................................................................................................194 ZÁVERY...........................................................................................................................196 PRÍLOHA......................................................................................................................198 Tabuka 1: Kúcové demografické predpoklady pre projekciu dôchodkov..................198 STATISTICKÁ PRÍLOHA....................................................................................................199 v POAKOVANIE Túto správu pripravila skupina expertov, skladajúca sa z clenov: Bernard Funck (hlavný autor), Marcelo Bisogno, James Harrison a Anton Marcincin, ktorá sa pritom opierala, okrem iného, o specifické príspevky a hbkové analýzy nasledovných odborníkov: Bartek Kaminski a Beata Smarzynska (obchodná integrácia), EmilyAndrews a Patrick Wiese (sociálna ochrana), Martin Bruncko (regionálny rozvoj), Lubomira Zimanova - Beardsley a Alexey Proskuryakov (reforma súdnictva), Marie Renee Bakker (financný sektor), Csaba Csaki a jeho tím (ponohospodárstvo), a Roland Clarke (manazment verejných výdavkov). Skupina pouzila tiez práce autorov: Mukesh Chawla (zdravotníctvo), Mary Canning a Halil Dundar (skolstvo), Jean Jacques Dethier (riadenie verejných výdavkov), Istvan Dobozi a Laszlo Lovei (energetika), Ana Revenga a jej tím (problematika chudoby), Dena Ringold (rómska problematika) a Lodovico Pizzati (otázky fiskálnej udrzatenosti). Skupina prejavuje vaku a uznanie za moznos vyuzitia analytických prác Medzinárodného menového fondu, Organizácie pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj (najmä pokia ide o jej súcasný regionálny prieskum trhov práce) a Európskej komisie. Takisto akujeme Rogerovi Grawe, Kyle Peters, Ingrid Brockovej, Milanovi Brahmbatt a Robertovi Rocha za cennú pomoc a poradenstvo. Taktiez si vysoko si vázime vynikajúcu prácu Anity Correa a Emily Evershed, ktorú odviedli pri úprave, resp. editovaní rukopisu tejto správy. Oana-Maria Croitoru nám pomáhala pri kompilácii statistických údajov. vi SÚHRN V Slovenskej republike ostáva deficit zahranicného bezného úctu, ako aj fiskálny deficit (ocistený o privatizacné príjmy) napriek nedávnemu poklesu na neudrzatene vysokej úrovni, odhadnutej za rok 2002 na 8% HDP. Keze kapitálový úcet vykáze za tento rok prebytok vo výske asi 20% HDP, Slovensko nebude ma vázne azkosti pri financovaní týchto deficitov. Táto priaznivá situácia vsak nebude ma dlhé trvanie. Navyse, terajsia kombinácia hospodárskych politík prostredníctvom dopadu na reálne devízové kurzy zhorsí moznosti zamestna rozsiahle segmentyobyvatestva(najmämenejkvalifikované),avkonecnomdôsledkupriskrtíekonomický rast, ktorý je pre rok 2002 odhadovaný na 4%. Hospodárska politika sa zatia zameriava hlavne na stimuláciu investícií, avsak budúci rast je závislý aj na zvysovaní miery zamestnanosti, ktorá je v súcasnosti len na úrovni 50% populácie v produktívnom veku a tým jedna z najnizsích spomedzi vsetkých státov strednej a východnej Európy. Slovenskú republiku delí od clenstva v Európskej únii este poldruha roka, co jej ponúka moznos riesi tieto základné otázky. Novej vláde navrhujeme, aby vyuzila toto obdobie na dosiahnutie cieov obsiahnutých v nasledovnom 11-bodovom akcnom pláne: (i) Obmedzi podnikové dotácie (bezné aj kapitálové) a záruky (ktorých súcasný objem na úrovni 6% HDPje najvyssí zo vsetkých reformujúcich sa krajín), vrátane znízenia tej podpory ponohospodárstva, ktorá nie je v súlade so spolocnou ponohospodárskou politikou Európskej únie (CAP) a podstatného obmedzenia transferov zelezniciam; (ii) Presmerova existujúce programy výdavkov namiesto ich rozsirovania, tak, aby spali kritériá financovania zo strukturálnych fondov (sem patrí aj pomoc pri zveaovaní okolia Bratislavy ako centra ekonomického rastu); (iii) Zvýsidôchodkovývekna65rokovprevsetkýchscieomzabezpeciudrzatenos dôchodkového systému z verejných prostriedkov a vyhnú sa masívnemu nárastu fiskálneho deficitu ako dôsledku demografických faktorov; (iv) Odlozi plánované znízenie príjmov uvazované v rámci Predvstupového ekonomického programu (z 38% HDP v roku 2000 na 35% HDP v roku 2002 a na cieových 33% v roku 2004), kým nedôjde k realizácii ocakávaného znízenia výdavkov; (v) Vyvázi daové zaazenie ústupom od daní z objemu miezd (pocnúc zdravotnými a nemocenskými príspevkami) a zdôraznením iných daových základov (napr. zjednodusením systému vratiek DPH, zdanením extrémnych príjmov v plynárenstve, znízením daovej stimulácie investorov na úrove kompatibilnú s Európskou úniou a podrobenie vsetkých osobných príjmov ­ vrátane prídavkov vii na deti, ak ostanú plosné ­ daou z príjmov fyzických osôb); (vi) Urýchli realizáciu plánovaných zvýsení taríf elektrickej energie a plynu (poda potreby s cielenou kompenzáciou pre spotrebiteov s nízkymi príjmami); (vii) Vyuzi privatizacné príjmy zo zahranicia na prednostné znízenie zahranicného, radsej nez domáceho dlhu (vyhnú sa alsej stimulácii domáceho dopytu); (viii) Zaca privatizáciu výroby energie (zvlás jadrovej a zvlás tepelnej), ako aj pôdy ,,neidentifikovaných vlastníkov"; (ix) Zmensi rigidity trhu práce (ktoré sú medzi najvyssími spomedzi kandidátskych krajín), vrátane renovelizácie nedávno prijatého Zákonníka práce, úpravy minimálnej mzdy, decentralizácie kolektívneho vyjednávania a rekonstrukcie systému dávok sociálnej pomoci; (x) Urýchli proces riesenia zadzenosti s cieom zjednodusi druhé kolo prevodu vlastníctva aktív pochybne získaných za Meciarovej vlády a odstráni hlavnú prekázku pri poskytovaní bankových úverov malým a stredným podnikom; (xi) Odstráni vnútornú obchodnú hranicu v Cesko-slovenskej colnej únii este pred vstupom do Európskej únie. Súbezne s týmto akcným plánov by nová vláda mala teraz pristúpi k alsím opatreniam potrebným pre reformu hlavných výdavkových programov, ktorých casový rámec má dlhsí horizont: (i) V oblasti sociálnej ochrany, po inicializovaní zvýsenia odchodového veku do dôchodkukvôlizabezpeceniuudrzatenostiprvéhopiliera,zacapostupnýprechod k povinnému plne financovanému druhému pilieru aby sa zvýsila reprodukcná miera dôchodkov, priom nacasovanie má by také, aby sa zabezpecila funkcnos regulacných institúcií na dohad nad druhým a tretím pilierom a aby sa vyuzil ocakávaný prístup k integrovanému kapitálovému trhu Európskej únie, alebo, este lepsie, k eurozóne; utlmi rast výdavkov na sociálnu pomoc a opravi demotivácie ktoré bránia príjemcom, aby sa vlastným úsilím vymanili zo siete sociálnej pomoci; spomali odnímanie dávok príjemcom, ktorí zacínajú pobera príjem; a zlepsi, ako aj striktne presadzova kontrolu pracovnej aktivity; (ii) V oblasti zdravotníctva zastavi rast prebytocného dopytu po zdravotnej starostlivosti (uzsím vymedzením výkonov a väcsou úcasou na financovaní nákladov); zvýsi úcinnos a vyrovnanos mechanizmov financovania (spájaním zdravotných poisovní, integráciou platieb poistného s inými sociálnymi príspevkami, zlepsením výberu positného a rozsírením základu príjmov); zlepsi viii efektívnos poskytovateov (skvalitnením platobných mechanizmov, plánovanou racionalizáciou systému poskytovateov s cieom znízi prezamestnanos a prebytok nemocnicných lôzok, zavedením úcinného systému zodpovednosti poskytovateov za kvalitu a dodrzovanie noriem poskytovaných sluzieb a rozvíjaním manazérskych schopností na úrovni zdravotníckych zariadení); zabezpeciprimeranúpodporufunkciámverejnéhozdravotníctvaaichzamierenia; a zachova zásadu prístupu vsetkého obyvatestva, najmä rómskeho, k zdravotnej starostlivosti; (iii) V oblasti vzdelávania konsolidova zariadenia a ich personál na základnej a strednej úrovni (zvlás intenzifikáciou a prehbením súcasného racionalizacného plánu) za pomoci nového mechanizmu financovania, zalozeného najmä na kapitacnom princípe; presmerova stredné skolstvo na lepsie plnenie poziadaviek trhu práce (zvýsením poctu studentov pripravovaných pre univerzitné stúdium a zdôraznením vseobecného akademického obsahu v odborných smeroch); pouzi úspory nadobudnuté konsolidáciou a presmerovaním na skvalitnenie vsetkých úrovní vzdelávacieho procesu a financovanie (spolu s poplatkami za stúdium) postupného rozsirovania terciárneho vzdelávania; zavies silnejsie mechanizmy, vrátane celostátneho systému hodnotenia studentov a akreditácie univerzít, na zabezpecenie vyssej zodpovednosti skôl a institúcií terciárneho vzdelávania za výsledky; a zabezpeci rómskemu obyvatestvu rovnaké prílezitosti vzdelávania. Úspech tejto stratégie bude závislý na posilnení správneho rámca krajiny, na dosiahnutie coho by mali slúzi nasledovné opatrenia: (i) Transformácia rámcov strednodobého rozpoctovania a programovaného rozpoctovania na úcinné nástroje fiskálneho plánovania, skvalitnenie súvisiacich financných a výkonnostných informácií a prehbenie integrity jednotlivých systémov. Súcasou tohto transformacného procesu by mali by vhodne definované a periodicky realizované zisovania rodinných úctov, kúcového nástroja pre analýzu a tvorbu politík; (ii) Konsolidácia prebiehajúcej decentralizácie, s cieom zabezpeci funkcnos a zodpovednos kapacít pred tým, nez sa pristúpi k alsej etape decentralizácie; (iii) Spustenie zásadnej reformy sektoru spravodlivosti, konkrétne profesionalizácia riadenia súdov; zintenzívnenie pátrania a vysetrovania skorumpovaných sudcov; posilnenie regulacných úradov v právnických profesiách, vrátane posilnenia ochrany klienta. Prehad rozvojovej politiky 1 PREHAD ROZVOJOVEJ POLITIKY STRATEGICKÝ RÁMEC 1. V tomto roku dosiahla slovenská ekonomika najvyssí rast od cias odvrátenia financnej krízy v roku 1998. V súcasnosti sa nachádza na ceste k uzdraveniu a jej produkt, ako aj zamestnanos v súkromnom sektore v tomto roku vzrastú poda ocakávaní o 4%, resp. o 2% (vi Tabuka 1). Kým silnejúce ozdravenie mohlo zaca generova nové pracovné miesta, uz sa objavili nové prejavy makroekonomickej nerovnováhy; fiskálny deficit a vonkajsí deficit bezného úctu sa udrzujú okolo 8% HDP a nezamestnanos prevysuje 18%. 2. Táto situácia sa vsak jednako odlisuje minimálne v styroch bodoch od obdobia pred rokom 1999: v hlavných zdrojoch ekonomického rastu, v zdrojoch expanzie domáceho dopytu, v charaktere medzinárodného prostredia a vo formách externého financovania. Rast v dôsledku struktúrnej reformy 3. Po prvé, rast je podmienený struktúrnymi reformami, skôr nez nadmernými investíciami. Táto zmena sa najzretenejsie prejavila v obrate ziskovosti podnikového sektora, ktorý sa medzi rokmi 1998 a 2002 prejavil zvýsením o 10 percentuálnych bodov HDP. Väcsina zlepsenia je zásluhou prudkého poklesu poctu stratových firiem. Reformami v bankovníctve sa podarilo prelomi mentalitu ,,známostí", ktorá spájala banky a ich podnikových dlzníkov. Dôsledkom toho bola aj zmensená ochota bánk poskytova svojim klientom úvery, co prinútilo podniky bu podstúpi restrukturalizáciu, alebo odís z trhu. Navyse, vláde sa podarilo sprivatizova alebo uzavrie asi 40% podnikov, ktoré este v roku 1998 boli v státnom vlastníctve. Privatizácia sa skvalitnila a tým pritiahla strategických investorov s dobrou povesou. Kým priemerné podniky v domácich rukách este zápasia s restrukturalizacnými problémami, firmy zahranicných investorov uz expandujú. 4. Napriek tomu, ze sa pocet ziskových firiem medzi rokmi 1998 a 2002 o nieco zvýsil, miery ich ziskovosti ostali v zásade nezmenené, co je odrazom rastúcej konkurencie súvisiacej s takmer úplným odstránením dovozných taríf na tovary z krajín EÚ a ostatných preferovaných obchodných partnerov. Zdroje a dopad domácej expanzie 5. Po druhé, kým hlavným motorom domáceho dopytu bola v minulosti (státom dotovaná) financná vonos medzi podnikmi, v súcasnosti ju nahradila investicná cinnos na zelenej lúke, co je pozitívne, a fiskálna expanzia, co je negatívne (Tabuka 2). Oba tieto javy sú scasti viazané na nárast priamych zahranicných investícií z cca 1% HDP rocne v 90. rokoch na predpokladanú úrove 17% HDP v tomto roku. Následkom investícií na zelenej lúke zaznamenala akumulácia kapitálu v roku 2000, po krátkom spomalení na prelome rokov 1999-2000, výrazný skok vpred. Popri tomto zdroji vsak do domácej ekonomiky vstúpilo aj vysoké percento privatizacných 2 Prehad rozvojovej politiky Tabuka 1: Slovenská republika - Hlavné ekonomické indikátory, 1995-2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Reálna ekonomika Reálny HDP (miera rastu) 5,8 5,6 4,0 1,3 2,2 3,3 4,0 Miera nezamestnanosti 13,1 11,3 11,8 12,5 16,2 18,9 19,4 Inflácia (priemerný index spotrebiteských cien, %) 9,8 5,8 6,1 6,7 10,6 12,0 7,3 Súkromná spotreba/HDP 50,5 52,3 52,2 53,4 55,4 55,3 55,8 Hrubé domáce úspory /HDP 28,6 25,2 25,9 25,1 23,4 22,8 22,9 Hrubé domáce investície /HDP 26,5 35,6 35,2 34,7 28,2 26,4 31,9 Platobná bilancia Obchodná bilancia/HDP -1,2 -11,2 -9,9 -10,7 -5,4 -4,5 -10,4 Vývoz tovarov a sluzieb (miera rastu v USD) ... -0,5 8,3 10,2 -5,6 15,2 6,8 Dovoz tovarov a sluzieb (miera rastu v USD) ... 26,3 5,4 11,6 -13,4 13,2 15,3 Bilancia bezného úctu/HDP 2,0 -10,2 -9,3 -9,7 -4,9 -3,5 -8,6 Kapitálový a financný úcet/HDP 7,2 12,0 8,6 8,3 7,6 7,5 9,1 Hrubé oficiálne rezervy (miliarda USD, k 31.12) 3,4 3,4 3,3 2,9 3,4 4,1 4,2 Krytie rezerv (mesiace dovozov tovarov a sluzieb) ... 3,2 2,9 2,3 3,1 3,4 3,0 Hrubý zahranicný dlh/HDP ... ... 47,4 55,2 53,0 55,7 56,3 Zahranicná dlhová sluzba (% vývozov T.S.I. & T.) ... ... ... 13,3 15,5 17,1 10,5 Verejné financie Bilancia verejnej správy/HDP ... -3,2 -4,8 -5,1 -4,3 -9,1 -8,5 To isté, po vylúcení výnimocných poloziek ... -1,4 -4,3 -4,7 -4,5 -6,0 -6,6 Verejný dlh/HDP ... 26,4 28,8 28,8 40,1 44,1 43,0 Úrokové miery Priemerná nominálna úroková miera z úverov (%) 16,9 13,9 18,7 21,2 21,1 14,9 11,2 Priemerná reálna úroková miera z úverov ... 7,7 11,8 13,6 9,5 2,6 3,7 (deflovaná o index spotrebiteských cien, %) Priemerná nominálna úroková miera z vkladov (%) 9,0 9,3 13,4 16,3 14,4 8,5 6,4 Priemerná reálna úroková miera z vkladov ... 3,3 6,9 9,0 3,4 -3,2 -0,8 (deflovaná o index spotrebiteských cien, %) Peniaze a úvery Peniaze (rocná miera rastu) ... 15,8 -4,4 -11,4 4,2 21,5 21,3 Kvázipeniaze (rocná miera rastu) ... 16,4 18,3 14,6 15,0 12,5 7,7 Úvery podnikom a domácnostiam (% rastu) ... 6,0 42,7 34,9 9,2 20,9 25,2 Práca a mzdy Nominálny rast hrubej mzdy (priemer v %) 14,3 13,3 13,1 8,4 7,2 6,5 8,2 Reálny rast hrubej mzdy (priemer v %) 4,1 7,1 6,6 1,6 -3,0 -4,9 0,8 Výmenné kurzy Nominálny výmenný kurz (SKK /USD, priemer) 29,7 30,7 33,6 35,2 41,4 46,0 48,4 Nominálny výmenný kurz (SKK /EUR, priemer) 40,6 39,9 38,0 39,2 44,1 42,6 43,3 Nominálny efektívny výmenný kurz (1995=100) 100 100,7 105,8 103,6 93,4 94,5 93,2 Reálny efektívny výmenný kurz (CPI, 1995=100) 100 100,3 106,3 106,5 104,2 116,5 116,7 Reálny efektívny výmenný kurz (ULC, 1995=100) 100 108,6 120,0 115,6 110,6 111,0 109,8 Memorandové polozky Hrubý domáci produkt (miliarda SKK, bezné ceny) 568,9 628,6 708,7 775,0 835,7 908,7 989,3 Hrubý domáci produkt (miliarda USD, bezné ceny) 19,1 20,5 21,1 22,0 20,2 19,7 20,5 Príjmy na obyvatea (USD) 3.569,7 3.816,0 3.916,3 4.080,5 3.744,9 3.654,2 3.783,4 Prehad rozvojovej politiky 3 príjmov, co spôsobilo alsiu infláciu Tabuka 2: Dopyt a produkt, 1995-2002 domáceho dopytu. Tým sa umoznilo (percento) financovanie (i) rastúceho fiskálneho 1995-98 1999-2000 2001-02 deficitu (ktorý sa v období 1999 az Percentuálna zmena 2002 zvýsil z 4,3% na 8,5% HDP), a Súkromná spotreba 6,9 0,6 4,5 (ii) a alsích expanzných opatrení (ako Vládna spotreba 6,9 -2,6 5,3 vyplatenie dlhopisov Fondu národného Hrubá tvorba kapitálu 20,5 -10,5 10,4 majetku v roku 2001 a likvidácia Celkový domáci dopyt 9,7 -3,6 6,2 domáceho státneho dlhu v tomto roku) Vývozy 8,9 9,5 4,5 bez vytlacenia súkromného dopytu. Dovozy 15,5 1,9 7,6 Úrokové sadzby sa pocas celého obdobia Hrubý domáci produkt 5,5 1,8 3,5 Príspevok k rastu 1999 az 2002 znizovali. Hrubá tvorba kapitálu 5,2 -3,6 4,4 Celkový domáci dopyt 9,8 -3,9 7,5 6. Terajsie fiskálne zhorsenie je Cisté vývozy -4,3 5,2 -4,0 v prvom rade odrazom strát príjmov v dôsledku prijatých hospodárskych politík, ktoré neboli spojené s korespondujúcim znízením výdavkov. Vláda SR doplnila celkové znízenie ciel v rámci Európskej dohody a Uruguajského kola, ako aj odstránenie dovozných prirázok zavedených v roku 1999, celým radom fiskálnych opatrení, zameraných na zvýsenie konkurencieschopnosti krajiny a na prilákanie investorov. Ich súcasou bolo napr. znízenie dane z príjmov právnických osôb zo 40 na 25% a vekorysé daové prázdniny. Podobne doslo aj k znízeniu dane z príjmov fyzických osôb, a to zo 40 na 38% na najvyssom, a z 15 na 10% na najnizsom konci príjmového rozpätia; zárove sa významne zvýsili nárokovatené odpocty.Táto politika spôsobila v rokoch 1996 az 2001 pokles podielu daových príjmov verejnej správy asi o 7,5% HDP. 7. Zmierovanie daového zaazenia je samo o sebe vítané, keze by malo pomôc podporova rast. Zia, nikdy vsak nedoslo k súvisiacemu znízeniu výdajov. Naopak, výdavky na verejnú správu (bez cistých pôziciek) sa medzi rokmi 1999 a 2001 zvýsili takmer o 2% HDP. Este horsí dopad majú opatrenia prijaté v predvolebnom období, hroziace expanziou výdavkov práve v tých oblastiach, v ktorých by sa setrenie malo najviac prejavi. Súcasou týchto opatrení bolo zvýsenie miezd vo verejnej sluzbe o 17%, zvýsenie dôchodkov o 5%, nezavedenie skolného pre externých studentov vysokých skôl a uvonenie detských prídavkov od predtým existujúcej závislosti na príjmoch rodicov. 8. Výsledné fiskálne deficity sú neudrzatené. Ak sa neodstránia, spôsobia explozívnu dynamiku rastu verejného dlhu. Krajine hrozí, ze po starte z takmer nezadzenej východzej pozície v case nadobudnutia nezávislosti pred necelými 10 rokmi, uz v roku 2007 prestane plni kritériá Maastrichtskej dohody predpisujúce max. 60% podiel verejného dlhu na HDP (Tabuka 3). Fiskálny deficit vsak nepredstavuje jediné riziko. Ostatné riziká vyplávajú z týchto faktorov: (i) významný objem vládnych garancií, ktoré Slovenská republika nakumulovala (18% HDP 4 Prehad rozvojovej politiky Tabuka 3: Deficit verejnej správy a verejný dlh - dva scenáre, 2001-09 (v percentách HDP) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reformný scenár 1. Hodnota hrubého dlhu 43,0 42,0 43,1 44,4 44,5 44,0 43,7 43,7 43,6 2. Hrubé aktíva 30,2 34,7 33,4 31,3 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 3. Cistý dlh 12,8 7,3 9,8 13,2 17,0 16,5 16,2 16,2 16,2 4. Primárny deficit 4,5 3,6 2,6 1,7 0,7 -0,3 -0,5 -0,5 -0,5 5. Úroky 3,9 3,9 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 6. Celkový deficit 8,4 7,5 5,8 4,9 3,8 2,8 2,6 2,6 2,6 Nereformný scenár 1. Hodnota hrubého dlhu 43,0 42,9 45,9 50,0 53,8 58,2 63,3 68,7 74,3 2. Hrubé aktíva 30,2 34,7 33,4 31,3 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 3. Cistý dlh 12,8 8,2 12,5 18,7 26,4 30,7 35,9 41,2 46,8 4. Primárny deficit 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 5. Úroky 3,9 3,9 3,3 3,5 3,5 3,9 4,4 5,0 5,6 6. Celkový deficit 8,4 8,4 7,8 8,0 8,0 8,4 8,9 9,5 10,1 Spolocné predpoklady 7. Rast nominálneho HDP 8,9 7,2 8,9 9,1 9,3 8,0 7,0 7,0 7,0 8. Privatizacné príjmy urcené na splatenie dlhu 0,0 5,6 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 koncom roka 2001), hlavne v dôsledku zabezpecenia nepretrzitého financovania problémových státnych podnikov, ako zeleznice a elektrárne; (ii) opakujúci sa tlak na oddlzenie kritických sektorov (napríklad zdravotníctvo) po tom, co sa ocitli v hlbokej platobnej neschopnosti; a (iii) neocakávané problémy bánk (dovtedy, kým nebude rekapitalizovaná schéma poistenia vkladov). Navyse, aj po realizácii reforiem v dôchodkovom systéme z mája 2002 sa predpokladá dlhodobý rast deficitu dôchodkového systému, co alej zhorsuje fiskálne vyhliadky. 9. Nevhodné politiky v oblasti príjmov a nepruzný trh práce skrtia moznosti ponukovej reakcie na zvýsený domáci dopyt a zhorsujú dopad fiskálneho deficitu na makroekonomickú rovnováhu. O nepruznosti trhu práce svedcí rad indikátorov (Tabuka 4). Legislatíva SR v oblasti ochrany zamestnanosti bola uz pred nedávnou novelou Zákonníka práce restriktívnejsia, nez v priemernom clenskom státe OECD. Pod vplyvom centralizovaného systému mzdového vyjednávania sú regionálne rozdiely vo mzdách nizsie, nez rozdiely v produktivite. Poda výberového zisovania pracovných síl menej ako 9% zamestnaných osôb patrí do kategórie samostatne zárobkovo cinných a spolupracujúcich osôb, kým v ostatných Visegrádskych krajinách ich podiel dosahuje takmer 19% a v EÚ 16%. Na ciastocný úväzok pracuje iba 2,4% vsetkých zamestnancov, co je najmenej vo Visegrádskej skupine (ktorá vykazuje priemer 6,4%) a ostáva hlboko pod úrovou Únie (18%). Navyse, scasti pod vplyvom dávok sociálnej pomoci, ktoré sú v porovnaní s priemernou mzdou vysoké (najmä v chudobnejsích regiónoch SR) je participácia pracovných síl jedna z najnizsích vo Visegrádskej skupine. Prehad rozvojovej politiky 5 Tabuka 4: Indikátory pracovných síl vybraných krajín, 2001 (percento) SK PL CZ H SLO Kandi- EÚ-15 dáti EÚ Zamestnanos Miera zamestnanosti 15-24 rocní 27,7 21,4 34,4 31,4 30,3 27,0 40,4 25-54 rocní 74,6 69,5 82,0 73,1 83,8 73,8 77,0 55-64 rocní 22,5 30,5 36,9 23,7 23,4 34,6 38,2 15-64 rocní 56,7 53,8 65,0 56,3 63,6 57,8 63,9 Samostatne zárob. cinní a spoluprac. 8,6 28,0 15,3 14,6 17,1 27,1 15,7 Zamestnanci na dobu urcitú 5,0 11,9 8,1 7,5 13,1 8,0 13,4 Nezamestnanos Miera nezamestnanosti 15-24 rocní 38,9 41,5 16,3 10,5 15,7 28,8 14,0 25-64 rocní 15,9 15,6 6,9 5,0 4,6 11,3 6,5 15+ rocní 19,4 18,4 8,0 5,7 5,7 13,0 7,3 Dlhodobo nezamestnaní (12 mes. a viac) 58,3 50,1 52,9 44,8 63,3 52,4 44,0 10. Situáciu alej zhorsuje neúmerné stlacenie spodného konca mzdového rozdelenia, spôsobené zámernou politikou rýchleho zvysovania minimálnej mzdy (az o 86% medzi rokom 1998 a októbrom 2002). V tomto období sa podiel minimálnej mzdy na priemernej mzde zvýsil takmer na 35%. Odvody z objemu miezd (50,8% z objemu hrubých miezd) sú medzi najvyssími spomedzi ekonomík v regióne, a prispievajú k vytlácaniu menej kvalifikovaných pracovných síl mimo pracovného trhu. Za tohto stavu neprekvapuje, ze riziko straty zamestnania vyucených robotníkov je stvornásobne vyssie (kým v roku 1994 bolo trojnásobne vyssie), ako absolventov vysokých skôl. 11. Na rozpor medzi rastúcim dopytom a nepruznosou ponuky promptne zareagoval reálny efektívny devízový kurz, zalozený na indexe spotrebiteských cien (CPI), ktorý po pociatocnej devalvácii následkom zavedenia floatingu (v roku 1998) zacal revalvova. Mena sa zhodnotila o 16% medzi januárom 1999 a aprílom 2002 (pozri Tabuku 1). Komparatívne väcsia stabilita reálneho výmenného kurzu zalozeného na jednotkových nákladoch práce odráza najmä zánik alebo znizovanie vekosti menej produktívnych firiem pod tlakom konkurencie. Kým niektorým podnikom, ktoré rýchlo a úspesne vyriesili restrukturalizáciu, sa podarilo vytvori dostatocný nárast produktivity a tým vyvázi nárast miezd, iné, veké segmenty ekonomiky naalej zápasili o miesto na trhu, co viedlo k vysokým stratám pracovných miest a k zvýseniu nezamestnanosti, najmä medzi menej kvalifikovanými pracovníkmi. 6 Prehad rozvojovej politiky 12. Toto zvýsenie nezamestnanosti malo bezpochyby adverzný vplyv na zivotnú úrove. Analýza zivotných standardov v Slovenskej republike1 zistila vekú závislos medzi nezamestnanosou a chudobou: v porovnaní s domácnosami vedenými zamestnanou osobou bola pravdepodobnos, ze domácnos zila v chudobe 5-násobne vyssia v domácnostiach, na cele ktorých stála nezamestnaná osoba. Toto zistenie sa zakladalo na analýze údajov z roku 1996, ke nezamestnanos dosahovala len 11%, z coho vyplýva, ze pri súcastnej 18% nezamestnanosti mozno predpoklada prudký nárast chudoby v posledných rokoch. Zárove je zrejmé, ze program sociálnej pomoci zohrával kúcovú úlohu pri obmedzovaní nárastu chudoby spôsobenej zvýsenou a pretrvávajúcou nezamestnanosou. Rast nezamestnanosti po roku 1995 bol doprevádzaný 80% zvýsením poctu príjemcov sociálnych dávok (na úrove 12% populácie, vrátane závislých osôb). Bez tohto programu by úrove chudoby bola podstatne vyssia (nevedno o koko, keze od roku 1996 nebolo uskutocnené adekvátne zisovanie rodinných príjmov a výdavkov) . 13. V súcasnosti, ke hospodárstvo rastie a nezamestnanos klesá iba vemi pomaly, narastajú obavy, ze tento dobre mienený program môze obsahova prvky ,,pasce chudoby", ktoré môzu demotivova príjemcov dávok, aby si nasli produktívne pracovné miesta a opustili systém sociálnej pomoci (zvlás ak sa nachádzajú na dolnej hranici mzdového spektra), a tak brzdi rast zamestnanosti. Tieto obavy sú spôsobené relatívne malým rozdielom medzi výskou dávok a priemernou mzdou (najmä v prípade vekých rodín) a rovnomerným odoberaním dávok poda výsky pracovného príjmu. Dôsledky tohto programu, spolu s nepruznosou trhu práce bude treba pozorne preskúma ako súcas stratégie na zabezpecenie rastu produktívnych pracovných prílezitostí a následné znízenie nezamestnanosti a chudoby. Vplyv medzinárodného prostredia 14. Návrat k rýchlemu rastu domáceho dopytu sa odohráva v medzinárodnom ekonomickom prostredí, ktoré je pre menej priaznivé, nez v druhej polovici 90-tych rokov. V rokoch 2001 az 2002 sa slovenským podnikom podarilo zvýsi export na trh Európskej únie, najmä zásluhou ich rastúcej integrácie do globálnych výrobných sietí európskych nadnárodných spolocností. V rokoch 2001-02 sa vsak rast trhu EÚ znízil takmer o polovicu v porovnaní s obdobím 1994- 1998, co podobne utlmilo aj exporty. Okrem toho pokracovalo aj zmensovanie objemu obchodov s Ceskou republikou, prebiehajúce uz pocas 90. rokov. Rastúce dovozy pod tlakom domáceho dopytu spôsobili, ze v rokoch 2001-02 nadobudol podiel cistých vývozov na HDP negatívne hodnoty (podobne ako v rokoch 1995-98). Následne sa v roku 2001 opakovane zvýsil deficit bilancie bezného úctu na 8,6% HDP, a na tejto úrovni poda predpokladov zotrvá aj v tomto roku. 1Slovenská republika: stúdia o zivotnej úrovni, zamestnanosti a trhu práce, Svetová banka, 2002. Prehad rozvojovej politiky 7 15. Paralelne s týmto vývojom prebieha na Slovensku odklon od výroby zalozenej na vyuzíva- ní nekvalifikovanej pracovnej sily (Tabuka 5). Takýto posun môze by pre krajinu výhodný, ak prebieha postupne, treba sa ale zamyslie, ci celkový rámec tejto politiky nestimuluje rýchlejsiu zmenu, nez by bolo ziadúce, ohrozujúc tak veké casti populácie. Formy externého financovania 16. Nasastie, a tu je stvrtý kúcový rozdiel v porovnaní s minulosou, Slovensko je te- raz schopné financova rastúci deficit bezného Tabuka 5: Intenzita faktorov v slovenskom obchode s EÚ, úctu z privatizacných 1995-2000 (percento) príjmov, namiesto toho, Intenzita faktorov 1995 1996 1997 1998 1999 2000 aby sa zadlzovalo v za- Skladba vývozov do EÚ Prírodné zdroje hranicí, ako tomu bolo 19,2 20,3 17,9 12,6 13,8 10,8 Nekvalifikovaná práca 21,8 21,0 22,5 19,3 18,3 17,9 uprostred 90. rokov. Kapitálovo intenzívne 23,8 25,8 24,9 23,1 24,5 25,0 Veký prílev priamych Kvalifikovaná práca 35,2 32,9 34,6 45,0 43,4 46,3 zahranicných investícií Skladba dovozov z EÚ prispel k stabilizácii po- Prírodné zdroje 15,5 17,2 17,9 15,0 10,5 11,0 meru hrubého zahranic- Nekvalifikovaná práca 7,4 9,4 14,5 16,2 11,3 14,3 ného dlhu k HDP, ktorý Kapitálovo intenzívne 53,5 60,9 58,1 54,4 38,9 47,0 v súcasnosti klesol pod Kvalifikovaná práca 24,4 36,5 38,4 42,0 27,1 35,1 úrove roku 1998 (na asi 53% HDP). Dá sa predpoklada, ze vzhadom na tohorocnú rekordnú výsku priamych zahranic- ných investícií (rádovo 17-18% HDP) cistý objem zahranicného dlhu klesne ku konci roka asi na 18% HDP. VÝZVY A CIELE 17. Zia, táto situácia umozujúca jednoduché externé financovanie nebude trva dlho. Väcsina aktív je uz privatizovaná, cize tento zdroj príjmov zacína vysycha. Ak sa nepodarí zvládnu fiskálny deficit, dôjde k zvýseniu úrokových sadzieb, ktoré urcite utlmí ozivenie hospodárstva a zvýsi aj tak vysokú nezamestnanos. 18. Za týchto okolností bude potrebné, aby nová vláda pripravila reálny plán dosiahnutia troch cieov: (i) posilnenie ozivenia rastu HDPa (ii) rozsírenie zacinajúceho rastu zamestnanosti, popri (iii) zabezpecení vonkajsej stability. Dosiahnutie vsetkých troch cieov si vyziada kombináciu nasledovných troch nástrojov: (a) Pokracujúca reforma v oblasti obchodu, financií a podnikov (b) Fiskálna konsolidácia (c) Reforma trhu práce 8 Prehad rozvojovej politiky Tabuka 6: Vnímanie kvality správy v krajinách strednej a východnej Európy, 1997/98-2000/01 Efektívnos vlády Kvalita regulácie Vláda zákona Kontrola korupcie 1997/98 2000/01 1997/98 2000/01 1997/98 2000/01 1997/98 2000/01 Prístupové krajiny Ceská republika 0,59 0,58 0,57 0,54 0,54 0,64 0,38 0,31 Estónsko 0,26 0,86 0,74 1,09 0,51 0,78 0,59 0,73 Maarsko 0,61 0,60 0,85 0,88 0,71 0,76 0,61 0,65 Litva 0,13 0,26 0,09 0,30 0,18 0,29 0,03 0,20 Lotyssko 0,07 0,22 0,51 0,30 0,15 0,36 -0,26 -0,03 Posko 0,67 0,27 0,56 0,41 0,54 0,55 0,49 0,43 Slovenská republika -0,03 0,23 0,17 0,27 0,13 0,36 0,03 0,23 Slovinsko 0,57 0,70 0,53 0,52 0,83 0,89 1,02 1,09 Ostatní kandidáti EÚ Bulharsko -0,81 -0,26 0,52 0,16 -0,15 0,01 -0,56 -0,16 Rumunsko -0,57 -0,54 0,20 -0,28 -0,09 -0,02 -0,46 -0,51 Poznámka: Skála je medzi -1,5 (najhorsie) a +1,5 (najlepsie) 19. Nasledujúci rok a pol, ktorý delí Slovenskú republiku od pristúpenia k EÚ, ponúka jedinecnú prílezitos kona v týchto kúcových oblastiach. Motivácia splni podmienky pre clenstvo by mala poskytnú rámec pre väcsinu potrebných reforiem v tak rozdielnych oblastiach, akými sú ponohospodárstvo, obchod, rozvoj financného trhu, energetika, regionálny rozvoj a vládna financná kontrola. Tak, ako sa priblizuje sanca na clenstvo, od krajiny sa bude vyzadova, aby vo väcsej miere spala záväzky vyplývajúce z Predvstupového hospodárskeho programu (PEP), a tým dokázala svoju pripravenos spa podmienky Európskej menovej únie. Navyse, rozhodnutie Slovenska (ako aj ostatných kandidátskych krajín) pristúpi k takzvanej Lisabonskej stratégii, ktorá chce zmeni rozsírenú EÚ na ,,najkonkurencnejsiu ekonomiku na svete so sociálnou kohéziou a plnou zamestnanosou 70% dospelej populácie" (v porovnaní s 49% v súcasnosti na Slovensku), rozsiruje agendu hospodárskych politík z prekonávania prekázok vstupu do EÚ na aktívne prispievanie k splneniu celkových cieov Únie. 20. Prospech z týchto hospodárskych politík sa prejaví po ich skutocnej implementácii a nie po formálnom prijatí do legislatívy, ako ukázeme v alsom texte. Len vtedy, ke vláda má institucionálne kapacity na ich realizáciu, dostavia sa hmatatené úspechy. Výsledky nedávnych zisovaní o vnímaní efektívnosti administratívy a kvality správneho rámca (Tabuka 6) naznacujú, ze Slovensko dosiahlo v tejto oblasti výrazný pokrok. Napriek tomu sa krajina medzi prístupovými krajinami aj naalej nachádza na poslednom mieste vo väcsine ukazovateov, co signalizuje urgentnú potrebu zvýsi úsilie REFORMA V OBLASTI OBCHODU FINANCIÍ A PODNIKANIA , 21. Kúcové priority sa dotýkajú potreby zosilni reakciu domácej ponuky a zvýsi cisté vývozy prostredníctvom pokracujúcej reformy na strane ponuky. Napriek doterajsím úspechom cakajú novú vládu v tejto oblasti este niektoré kritické problémy, a to: (i) zaostávanie výkonnosti Prehad rozvojovej politiky 9 ponohospodárskehosektora,cojescastinásledkomvládnejpolitikypresadzovaniapotravinovej sebestacnosti a podpory neefektívne pracujúcich druzstevných fariem vysokými dotáciami; (ii) vnútorná hranica v Cesko-slovenskej colnej únii brzdí expanziu obchodu a umoznila, ze krajina spomalila harmonizáciu svojho obchodného rezimu s poziadavkami Únie; (iii) privatizácia energetiky sa este neskoncila a sadzby za energiu, najmä plyn, sú stále výrazne deformované v prospech domácností; (iv) následkom daových preferencií vekých (a väcsinou zahranicných) investorov, ako aj absencie úcinných procesov rozpustenia dlhov dochádza k diskriminácii malých podnikov. Toto je súcasou vysvetlenia neochoty slovenských bánk poskytova úvery malým podnikom. Ponohospodárstvo 22. Restrukturalizácia ponohospodárstva zaostáva za ostatnými sektormi ekonomiky. V reakcii na kolaps výroby zaciatkom 90. rokov sa ponohospodárska politika odklonila od privatizácie a trhových reforiem, a sústredila sa na potravinovú sebestacnos. Vedúcu úlohu pri dosahovaní tohto ciea mali hra predovsetkým veké korporatívne farmy, ktoré sa transformovali z bývalých druzstiev, a to za pomoci celej skály podporných intervencných politík. Novým farmám bolo taktiez umoznené vyuzíva státnu pôdu, ktorú nebol vztiahnutý nárok v rámci restitúcií. 23. Tátopolitikasaukázaloakopomýlenáakorporatívnefarmysklamaliocakávania.Dnesný stav je taký, ze individuálne farmy - komercné a samozásobiteské (,,záhumienkové") - dosahujú stvornásobok produktivity korporatívnych fariem, a i ke hospodária iba na 7% pôdy, dodávajú 30% ponohospodárskeho produktu. Podobná situácia existovala do roku 2000, kedy subsektor individuálnych komercných fariem vykazoval malý celkový zisk, zatia co korporatívne farmy ako celok boli stratové. 24. V súcasnosti existujú urcité náznaky, ze korporatívne farmy zacínajú celi tvrdsím rozpoctovým obmedzeniam. V roku 2001 to bolo prvýkrát v nedávnej histórii, ze ponohospodárske podniky vykázali malý celkový zisk, ktorý bol odrazom prudkého poklesu poctustratovýchpodnikov(zo725vroku1999naasi400vroku2001)vnáväznostinaprísnejsie úverové podmienky sprivatizovaných bánk. 25. alsí nárast ziskovosti sektora sa ocakáva po prijatí Spolocnej ponohospodárskej politiky(CAP)poprístupekÚnii(ajvprípadeabsenciepriamychplatiebzapríciniazvýsenéceny odvodené od CAPpríjmy farmárov o odhadovaných 18%). Pre krajinu by bolo najprospesnejsie, ak by prebrala CAP s uz restrukturalizovaným sektorom ponohospodárstva. V opacnom prípade hrozí, ze vysoké dotácie poskytované v rámci ponohospodárskej politiky Únie budú v SR pouzité na zakrývanie pretrvávajúcej nízkej výkonnosti agrárneho sektora namiesto jeho modernizácie; tým by ponohospodárstvo ostávalo brzdou celkovej výkonnosti slovenskej ekonomiky. Kým nástroje hospodárskych politík by mali by prispôsobené podmienkam CAP uz pred vstupom, úrove ponúknutých podpôr by mala by prispôsobená európskej úrovni az po vstupe a to s vyuzitím financií EÚ. Dovtedy by politiky mali by zamerané na nasledovné: 10 Prehad rozvojovej politiky (a) Dokoncenieprivatizáciepôdy.Preidentifikáciuariesenieotázkypôdy,,neznámych vlastníkov" treba ustanovi striktný casový limit, a po jeho uplynutí privatizova väcsinu Státneho pôdneho fondu urýchleným predajom v drazbe. Terajsí limit na prihlasovanie restitucných nárokov (rok 2005) treba pokia mozno skráti (a financne odskodni nárokujúcich, ktorí by ho premeskali). (b) Presmerovanie politiky poskytovania podpôr k CAP. Vládny podporný program by mal namiesto dotovania fariem a potravinárskeho priemyslu smerova k ich príprave pre konkurenciu v európskych trhových podmienkach (pozri alej). Z toho hadiska bude nevyhnutné plne zosúladi potravinársku legislatívu SR a príslusné regulacné úrady so smernicami Únie týkajúcimi sa zdravotnej nezávadnosti,inspekcieacertifikácie,akoajsprávnouzodpovednosouvýrobcov. V tejto oblasti acquis ostáva este vynalozi vea pracovného a vzdelávacieho úsilia (vrátane registrácie hospodárskych zvierat, testovania a inspekcie mäsových výrobkov, a certifikácie potravinárskeho spracovateského priemyslu). (c) alsie sprísnenie rozpoctových obmedzení. Po privatizácii bánk a hlavných energetických zariadení, a po redukcii dotácií ostávajú najväcsou slabinou systému daové nedoplatky a nedoplatky sociálnych príspevkov. Doprava 26. Sektor dopravy v Slovenskej republike cakajú v nasledujúcich rokoch zásadné zmeny. Sektor sa musí adaptova, reagova na dlhodobé trendy zmien vo vývoji dopytu a korigova mnohorocné nenálezité alokácie zdrojov, ktoré zanechali základnú infrastruktúru odvetvia nedostatocne udrziavanú. Okrem toho, reakcia na strane ponuky musí v súcasnosti pocíta aj sdodatocnýmdopytomvyplývajúcimznadchádzajúcejintegráciedoEÚ.Sektorsamusízamera na nasledovné kúcové problémy/poziadavky: (i) na transformáciou vyvolané rýchle zmeny v dopyte po jednotlivých typoch dopravy ­ kým objem nákladnej prepravy po zeleznici poklesol o vyse 25%, objem nákladnej cestnej prepravy vzrástol zhruba o 70% (1993-2000, pozri tabuku 7); (ii) na veké prevádzkové straty a hromadiace sa dlhy a nedoplatky v zeleznicnej doprave; (iii) na výrazný a stále rastúci sklz v údrzbe ciest, zelezníc a verejnej doprave; a (iv) na rozsiahly program nových investícií do dopravnej infrastruktúry, najmä v koridoroch Transeurópskej siete (TEN). 27. Okrem riesenia uvedených otázok by mala politika vlády: (a) vytvori priestor pre väcsiu úcas súkromného sektora na dopravných cinnostiach prostredníctvom privatizácie a komercionalizácie existujúcich dopravných cinností; (b) zredukova výkony vo verejnom záujme (VVZ) a prehodnoti ich pouzívanie ako nástroja sociálnej politiky vzhadom na ich vyuzívanie aj necieovou populáciou a cenové deformácie, ktoré spôsobujú; a (c) zabezpeci efektívnejsie vykrývanie nákladov, napríklad zavedením elektronického výberu mýta, pricom výnosy budú pouzité na financovanie nových investícií a údrzby. Prehad rozvojovej politiky 11 28. Reakcia na strane ponuky Tabuka 7: Trendy v globálnej nákladnej zostáva aziskovo zameraná na: (i) a osobnej doprave (v miliardách ton-kilometrov výstavbu nových dianic ­ s podielom alebo pasazier-kilometrov) 82% na celkových výdavkoch na 1993 2000 % zmena cestnú infrastruktúru - a (ii) nadmerné Nákladná preprava zeleznicné sluzby. Prílisné zameranie sa Zeleznicná 14,17 11,23 -26 Cestná 16,80 28,58 +70 na výstavbu nových dianic odcerpáva Riecna 1,60 1,38 -15 zdroje na údrzbu ciest a potrebnú Letecká 0,057 0,022 -59 modernizáciu existujúcej cestnej siete Ropovodná - 2,08 - smerom k standardom EÚ. Nadmerná Spolu 32,63 43,29 +32 ponuka zeleznicných sluzieb, na Osobnápreprava druhej strane, prispieva k rastúcej Zeleznicná 4,57 2,87 -59 strate odvetvia a má za následok jeho Automobilová 14,36 24,41 +69 periodické intervencie zo strany vlády. Autobusová 12,34 8,68 -42 Kombinácia týchto faktorov vyvoláva Riecna 0,006 0,004 -50 Letecká nadmerný tlak na uz aj tak dos napätú 4,46 2,51 -77 Spolu 35,74 38,47 +8 fiskálnu situáciu na Slovensku. Pri (v tisícoch pasazierov za rok) riesení uvedených výdavkových tlakov Mestská verejná doprava 649 405 -60 bude Slovenská republika musie Prame: Statistické rocenky Slovenskej republiky sústredi to málo verejných zdrojov, ktoré má k dispozícii, výhradne na tie cinnosti, ktoré nemôze zabezpecova súkromný sektor, resp. oblasti, do ktorých súkromný sektor nedokáze efektívne investova. Slovensko bude musie postupne presmerova verejné financie z upadajúcich podsektorov (t.j. zelezníc) smerom k najdynamickejsím (cestná doprava), pri nálezitom posúdení environmentálnych a sociálnych otázok, ako aj udrza rovnováhu medzi urgentnou potrebou údrzby a opráv ciest a plánmi na nové investície do cestnej infrastruktúry. Sektor bude tiez musie uskutocni komercionalizáciu a restrukturalizáciu prepravných cinností (obzvlás na zeleznici). Cestná infrastruktúra 29. Údrzbu a zvysovanie kapacít cestnej siete na standardy EÚ je potrebné zabezpecova pri minimálnych poziadavkách na financovanie zo státneho rozpoctu. Toto si vyziada kombináciu nových alternatív úhrad za jej pouzívanie a prostriedkov z fondov EÚ. Na dobehnutie sklzu v údrzbe a zvysovaní kapacity základnej a vysoko kvalitnej cestnej siete bude potrebné 2,3 násobné zvýsenie vynakladaných prostriedkov. Za ziadnych okolností by to vsak nemalo vyvola rovnaký nárast vo výdavkoch zo státneho rozpoctu. K dispozícii je niekoko alternatívnych zdrojov financovania. Medzi ne patria strukturálne a kohézne fondy, z ktorých bude Slovensko môc cerpa postupne viac a viac. Tieto zdroje by mali pokry maximálne 75% percent jednotlivých projektov TINA (Nová pomoc v oblasti telekomunikacnej a informacnej infrastruktúry). Alternatívnym zdrojom financovania výstavby dianic a ciest pre motorové vozidlá by mohli by výnosy z elektronicky vymeriavaného mýta, ako aj partnerstvá medzi verejnými a súkromnými investormi (PPP). 12 Prehad rozvojovej politiky 30. Pouzitie elektronických mýtnych systémov umozní konverziu dianicného systému na otvorený systém poplatkov za uzívanie ciest. V súlade s tým bude Dianicná spolocnos (DS) schopná zaruci splácanie vlastných dlhopisov budúcimi výnosmi zo spoplatovanej cestnej siete. Aj ke DS bude spociatku státnym podnikom, postupne by bolo mozné je cinnosti zadáva na koncesnom základe, prípadne ju preda súkromnej spolocnosti. Výnosy z mýta by mohli zabezpeci dostatocné prostriedky na výstavbu priblizne 100 km dianic rocne, co umozní dobudovanie zostávajúcich 356 km z plánovanej 648-kilometrovej siete v priebehu styroch rokov od splatenia existujúceho dlhu. 31. Bezprostredná decentralizácia funkcií státu navodí radikálne zmeny v spôsobe, akým sú cesty spravované. Poskytne zárove prílezitos na uskutocnenie zásadných zmien v sektore. Súcasné plány predpokladajú decentralizáciu zhruba troch stvrtín cestnej siete na osem nových samosprávnych krajov, pricom zostávajúce cesty by mali prejs do správy obcí v roku 2005. Tieto plány vsak budú musie by podporené presunom financných prostriedkov a odborných technických poznatkov z oblasti správy ciest na orgány samosprávnych krajov. Zeleznice 32. Súcasná situácia na zelezniciach je financne neudrzatená, pricom zeleznice sú nútené bra krátkodobé úvery pri vysokých úrokoch. Hustota zeleznicnej siete je v súcasnosti prílis veká, co prispieva k rastu strát; prevádzka neekonomických tratí vzhadom nízky pocet prepravených osôb poskytuje zeleznicnej spolocnosti dôvod/výhovorku na neznizovanie poctu pracovníkov. Nie je preto prekvapením, ze produktivita práce sa v ZSR (Zeleznice Slovenskej republiky) v priebehu uplynulých piatich rokov znizovala, pricom porovnanie ZSR s inými spolocnosami podobnej vekosti siete a hustoty dopravy nevyznieva priaznivo. 33. Restrukturalizácia. Znízenie vplyvu vlády nad ZSR vytvorením samostatnej prevádzkovej spolocnosti (ZS) v case decentralizácie zodpovednosti za financovanie VVZ v osobnej doprave poskytuje vynikajúcu prílezitos zmeni orientáciu zelezníc. Aj ke sa rozdelenie zeleznicnej infrastruktúry ZSR, z hadiska jej vekosti, na regionálne zeleznice nejaví ako vhodné, veké rozdiely medzi hlavnými obchodnými cinnosami ­ nákladnou dopravou, diakovou osobnou a miestnou osobnou dopravou ­ naznacujú, ze takéto delenie by mohlo by zelatené. Súcasný plán restrukturalizácie zelezníc zostáva prílis skromný. Plánované znízenie poctu pracovníkov nezabezpecí zlepsenie efektivity na úrove súkromných zelezníc. Po zbavení sa nekúcových cinností by sa mala nákladná doprava, ako aj diaková a regionálna doprava, zabezpecova s poctom nie viac ako 25.000 zamestnancov. Dokonca aj tento pocet by bolo mozné alej znízi, ak sa nové samosprávne kraje rozhodnú, ze nemôzu podporova lokálnu osobnú dopravu. Súbezne s tým by mohla spolocnos spravujúca infrastruktúru ­ ZSR ­ znízi stav o priblizne 10.000 zamestnancov priblizne o styri roky skôr ako uplynie sedemrocné obdobie uvedené v súcasnom pláne restrukturalizácie, za predpokladu zabezpecenia zdrojov na vykrytie nákladov súvisiacich s ich prepustením. Prehad rozvojovej politiky 13 34. Keze vzhadom na svoju vekos je územie Slovenska vhodnejsie pre dianicnú autobusovú dopravu nez rýchlikové spojenia, budúcnos spolocnosti zabezpecujúcej diakovú osobnú dopravu po zeleznici by bola neistá. Len málo krajín EÚ prevádzkuje ziskové medzimestské spojenia osobnej zeleznicnej dopravy, väcsina závisí na dotáciách. Preto je zvolená schéma, ktorá kombinuje existujúce aktíva osobnej zeleznicnej dopravy ­ poskytnuté státom za ich nominálnu hodnotu ­ so súkromnými cinnosami strategického operátora vo forme joint-venture, chvályhodná. Táto schéma by mohla priláka jestvujúcich operátorov osobnej dopravy z krajín EÚ s dobrými napojením na Slovensko. Na druhej strane, nákladné prepravné cinnosti ZS by mohli by hlavným kandidátom na privatizáciu. 35. VVZ je potrebné zredukova. Vo svetle prebiehajúcej decentralizácie by bolo zelatené zavies stabilný systém platieb za VVZ zo strany samosprávnych krajov, systém, ktorý sa nebude musie za pár rokov meni, tak, aby vyhovoval novej institucionálnej struktúre zelezníc. Avsak celkový balík rozpoctových prostriedkov vycleovaných na VVZ bude treba prehodnoti a pravdepodobne zredukova. Jeho pouzitie ako nástroja sociálnej politiky je potrebné dôkladne posúdi vzhadom na úniky v prospech necieovej populácie a cenové deformácie, ktoré vyvoláva. Energetika 36. Naopak, restrukturalizácia v sektore energetiky je v pokrocilom stádiu. Slovensko (i) rozclenilo segmenty elektroenergetiky a plynárenstva a v roku 2002 pristúpilo k privatizácii plynárenstva (SPP) a distributérov elektrickej energie formou predaja strategickým investorom; (ii) zacalo prispôsobova tarify potrebe krytia výrobných nákladov (i ke sa tento proces v posledných 18 mesiacoch zastavil); a (iii) zalozilo nezávislý Úrad pre reguláciu sieových odvetví (ÚRSO). Medzi alsie kroky, ktoré budú nasledova patrí: (a) Privatizácia výroby elektrickej energie. Z hadiska rýchlosti, pruznosti, a výsky privatizacných príjmov bude najlepsie, ak sa predajú zvlás podniky na výrobu jadrovej a zvlás nejadrovej energie, namiesto toho, aby sa privatizovali spolu. Hlavným dôvodom je, ze neexistuje precedens k predaju jadrovej elektrárne v tomto regióne (mimo Spojeného kráovstva a USA). (b) Pokracovanie v otváraní trhu elektrickej energie a plynu konkurencii. Poda súcasného plánu trh elektrickej energie sa otvorí postupne, a to znizovaním limitu rocného odberu umozujúceho prístup na vekoobchodný trh zo 100 GWh v roku 2002 na 9 GWh v roku 2005, a otvorením slovenského trhu pre zahranicných dodávateov elektrickej energie v roku 2003. Podiel zahranicných dodávateov bude spociatku obmedzený na 5% domácej spotreby, ale po uzatvorení reciprocných dohôd (o ktoré by sa SR mala usilova) sa pocet medzinárodných hrácov na trhu elektriny bude postupne zväcsova. 14 Prehad rozvojovej politiky Trh s plynom sa tiez otvára (az 20% trhu od 1.1.2002) a mal by sa postupne rozsirova. To sa bude v prvom rade týka vsetkých elektrární a teplární, a vekospotrebiteov s rocným odberom vyse 20 mil.m3, neskôr vsetkých spotrebiteov okrem domácností. (c) Úprava taríf plynu a elektriny pre domácnosti tak, aby sa odstránili príslusné krízovédotácieestepredvstupomdoEÚ.Ikesaobjemkrízovýchdotáciízmensil, pomer taríf pre elektrickú energiu je pre domácnosti a priemysel v porovnaní s úrovou európskeho priemeru OECD len polovicný a v prípade plynu iba stvrtinový (Tabuka 8). Harmonizácia sadzieb so smernicami Únie si v súcasnosti môze vyziada zvýsenie ceny elektrickej energie pre domácnosti o 40% a plynu o vyse 100% . Zvýsenie ceny elektriny pre domácnosti má prebehnú v etapách vo výske stvornásobku miery inflácie az do dosiahnutia cieového pomeru. U plynu sa o postupe zvysovania este nerozhodlo, avsak pri rýchlo sa priblizujúcom termíne prístupu do EÚ a pri naliehavosti fiskálnej konsolidácie ostáva málo casu na graduálne zavádzanie nových sadzieb. Vláde by sme odporúcali, aby co najskôr zvýsila ceny plynu, poda moznosti este v roku 2002. Zárove by vsak mala uvazova o paralelnom zavedení speciálneho odvodu, ktorým by sa sprivatizovanému SPP odcerpali neúmerne zvýsené zisky. 37. Vzhadom na oneskorenie budú úpravy Tabuka 8: Pomer cien energie pre cien pre domácnosti, predovsetkým na spodnej domácnosti a priemysel, 1993-2001 hranici príjmového rozdelenia prudsie a 1993 2000 2001 citenejsie,nezkebysabolizrealizovalipostupne Elektrická energia Keze vsak so zvysovaním nemozno otáa, Slovenská republika 0,60 1,19 1,43 bolo by treba uprednostni zavedenie Ceská republika 0,56 1,26 1,33 Maarsko 0,81 1,33 1,33 docasných mierených opatrení v podobe Posko 1,40 1,76 1,68 zvýhodnenej tarify pre základný (nízky) odber OECD (Európa) 1,80 2,00 n.a elektriny, alebo cielenej dotácie pre základnú Zemný plyn spotrebu tepla a teplej vody. Takéto docasné Slovenská republika 0,62 1,07 1,10 dotácie by sa mohli postupne odstráni, Ceská republika 0,73 1,45 1,44 paralelne s premietaním zvýsených cien energií Maarsko 0,91 1,33 1,16 do zrevidovaného systému dávok sociálnej Posko 1,33 1,86 n.a pomoci (v zmysle údajov z nového zisovania OECD (Európa) 2,67 3,98 n.a rodinných úctov). 38. Uvedené cenové úpravy budú ma významný vedajsí efekt v ciastocnom zmiernení súcasného tlaku na platobnú bilanciu, ci uz priamo, substitucným efektom, alebo nepriamo, prostredníctvom príjmového efektu. Prehad rozvojovej politiky 15 Integrácia obchodu 39. Odstránením vnútornej hranice v rámci Cesko-slovenskej colnej únie (CSU) este pred prístupom k EÚ by nielen vzrástol objem vzájomného obchodu oboch krajín (CR je druhým najväcsím obchodným partnerom Slovenska), ale pomohol by aj plni poziadavky EÚ prostredníctvom ,,osmotického" procesu (prelínaním). CSU zatia nepriniesla jednu z dvoch hlavných výhod colnej únie pred oblasou voného obchodu. Na jednej strane umoznila obom státom vyhnú sa vysokým nákladom súvisiacim s certifikáciou krajiny pôvodu, keze sa na vsetky tovary vstupujúce do colnej únie vzahuje rovnaká, spolocná a nízka externá tarifa; avsak obchodný styk medzi oboma státmi naalej podlieha colnej kontrole. Existencia vnútornej hranice umoznila aj znacnú vonos v prijímaní nesystémových opatrení s negatívnym dopadom na import; príkladmi sú docasná dovozná prirázka na strane SR a dovozné depozity na strane CR, ako aj zavedenie iných technických prekázok obchodu. Okrem toho Slovensko, aj vinou tejto vnútornej hranice, sa oneskorilo v prispôsobení sa obchodnému rezimu Európskej únie. 40. Harmonizácia slovenských noriem s európskymi, spolu so zavedením princípu vzájomného uznávania by pomohla dohna stratený cas a zabezpecila lepsie podmienky integrácii domácich firiem do medzinárodných dodávateských reazcov pôsobiacich vo viacerých krajinách; spolocné normy totiz posilujú spojenie medzi výrobcami komponentov, montázou a distributérmi na trhoch finálnych výrobkov. Takáto harmonizácia by nemala by problematická, lebo obe krajiny majú dohody o vzájomnom uznávaní certifikátov a výsledkov testov. Obe krajiny majú rovnaký cie: implementáciu poziadaviek EÚ na standardizáciu; a obe sa uz k nemu priblizujú, ale rôznym tempom. Navrhovaná intenzifikácia regulacnej spolupráce v rámci Cesko-slovenskej colnej únie a odstránenie vnútornej ekonomickej hranice by mohla urýchli a podstatne skvalitni celkové obchodné prostredie, a navyse by odstránila potrebu láka cudzí kapitál za cenu nákladných daových úav (pozri alej). Rozvoj financného sektora 41. Ako sme uz spomenuli, vekú cas zásluh za zlepsenie výkonnosti podnikového sektora mozno pripísa zásadnej restrukturalizácii bánk, realizovanej vládou v rokoch 1999 az 2001. Bankovníctvo tým nadobudlo pevnejsie základy a mozno predpoklada, ze ich vyuzije pri expanzii do spotrebiteských financií, leasingu, financovania bytovej výstavby, a úverov malým podnikom. Veké spolocnosti sa naopak budú snazi získa kapitálové zdroje v zahranicí, motivované faktormi ako: zahranicné vlastníctvo, integrácia s EÚ a hlbsie, likvidnejsie, spoahlivejsie a lacnejsie trhy. Tým sa hlavný dôraz cinnosti slovenských bánk sústredí na domácnosti a na malé podniky. 42. V tomto scenári vsak existujú dve riziká. Jedno z nich predstavuje nebezpecie, ze banky, ktorých likvidita je v súcasnosti vemi vysoká (Tabuka 9), budú chcie prílis rýchlo preniknú do nových typov vysoko rizikových transakcií a tým zvýsi svoje momentálne nízke zisky. 16 Prehad rozvojovej politiky Tabuka 9: Vybrané indikátory financnej solventnosti bánk, 1997-2001 (percento) Dec-97 Dec-98 Dec-99 Dec-00 Dec-01 Kapitálová primeranos 8,0 6,6 12,7 13,1 19,7 Pomer klasifikovaných a celkových pôziciek 27,2 31,6 23,7 15,3 14,0 - po odrátaní opravných poloziek 22,5 25,2 15,7 6,9 7,9 Pomer likvidných a celkových aktív 13,5 9,7 12,1 18,1 27,5 Prevádzkový zisk 1,4 1,4 -0,1 0,1 -0,1 Výnos z imania (ROE) 2,8 -13,4 -36,5 25,2 25,3 Tomuto riziku treba celi posilnením bankovej regulácie a dohadu, vrátane (i) presadzovania povinného pouzívania medzinárodných noriem úctovníctva (IAS) najprv bankami a potom aj alsími podnikmi, a (ii) nepripustenia vzniku integrovaného regulacného orgánu pre sektor financníctva, ktorý by maril snahy o posilnenie kapacít uz existujúcich regulacných orgánov, Národnej banky Slovenska (NBS) a Úradu pre financné trhy (ÚFT). Tabuka 10: Konkurzy a vyrovnania, 1993-2000 (pocty firiem) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Konkurzné návrhy 538 1.115 1.530 1.321 1.755 1.831 2.161 2.008 z toho: Realizované konania: 169 466 591 672 488 702 1.289 1.547 Stiahnutie návrhu 20 104 113 -- -- -- -- -- Zastavenie konania 85 267 388 272 275 279 451 514 Postúpenie orgánom miestnej príslusnosti 57 69 64 -- -- -- -- -- Zamietnutie pre nedostatok majetku 7 26 26 66 100 219 425 574 Iné -- -- -- 334 113 204 413 415 Vyhlásenie konkurzu 11 32 74 198 427 654 665 638 Nerealizované konania 369 649 939 2.663 3.896 5.025 5.897 6.358 43. Druhým rizikom je, ze úverové aktivity bánk môzu by vedené skôr stupom vymozitenosti veriteských práv v rôznych segmentoch trhu, a menej ekonomickou kvalitou predkladaných podnikateských projektov. Pri absencii úcinného konkurzného rámca (o com svedcí narastajúci pocet nespracovaných návrhov na konkurz, Tabuka 10) môze úcas bánk v segmente malých podnikov osta zakrpatená. Tu je potrebné: (i) modernizova legislatívu tak, aby okrem iného ponúkla aj moznos efektívnej reorganizácie (a nie iba likvidáciu) potenciálne zivotaschopnýchpodnikov,a umoznilaväcsiuiniciatívnosaparticipáciuveriteov;(ii)obmedzi moznosti dlzníkov, katastrálnych úradov a alsích úcastníkov konkurzného prípadu preahova konanie; a (iii) zvýsi zdroje pre konkurzné súdy, zlepsi skolenie sudcov a sprísni reguláciu správcov konkurznej podstaty s cieom zredukova pocty nevybavených prípadov a podstatne zjednodusi konania. Odblokovanie procedúr na riesenie dlhu by jednak pomohlo odstráni kritickú prekázku brániacu bankám úverova malé a stredné podniky, jednak by umoznilo spustenie druhého kola prevodov vlastníctva aktív pochybne získaného pocas Meciarových Prehad rozvojovej politiky 17 rokov (vrátane cez vyriesenie portfólia nedobytných pohadávok Slovenskej konsolidacnej, SKA) a jeho návratu do produktívnejsích rúk. FISKÁLNA KONSOLIDÁCIA 44. Fiskálna konsolidácia, ktorá predstavuje druhý základný atribút strednodobej vládnej stratégie, je v súcasnosti potrebná kvôli prevencii potenciálne explozívnej dynamiky verejného dlhu a uvoneniu terajsieho tlaku na platobnú bilanciu. Nasa správa naznacuje, ze (i) vonkajsí deficit bezného úctu sa bude musie znízi z 8,6% asi na 4,8% HDP, ak sa má v priebehu nasledujúcich 5 rokov udrza pomer cistého zahranicného dlhu k HDP na úrovni konca roka 2002, pricom sa bude musie následne alej znizova; a (ii) dosiahnutie tohto ciea si vyziada redukciu celkového fiskálneho deficitu z dnesných 8% na úrove 2,5% HDP pocas najblizsích styroch rokov. 45. Pri konsolidácii zohrá dôlezitú úlohu ocakávané zvýsenie transferov z Európskej únie. Pokiasaocakávanácistáhodnotatransferovz EÚzvýsio 2%HDP,domácipríspevokkfiskálnej konsolidácii dosiahne hodnotu 3,5% HDP do roku 2006 (za predpokladu, ze strukturálne fondy nebudú vyuzívané na financovanie nových výdavkov prevysujúcich ich súcasnú úrove, pozri nizsie). Tieto úrovne deficitu ustália pomer hrubého vládneho dlhu ako aj pomer cistého zahranicného dlhu k HDP na úrovni konca roku 2002. Navyse, Slovensko tým zacne plni Maastrichtské kritériá, ktoré mu vo vhodnom case umoznia pripoji sa k eurozóne. 46. Na základe skúseností iných clenských krajín OECD s úspesnou fiskálnou konsolidáciou mozno slovenskej vláde odporúca zalozenie svojej konsolidacnej stratégie na nasledovných troch zásadách: (a) Dosiahnu hlavný podiel zmien prostredníctvom znizovania výdavkov, najmä dotácií, transferov a mzdách verejných zamestnancov v strednodobom horizonte. (b) Odlozi znízenie príjmov, navrhované v rámci Predvstupového ekonomického programu (z 38% HDPv roku 2000 na 35% v roku 2002 a na cieových 33% HDP v roku 2004), kým nedôjde k realizácii ocakávaného znízenia výdavkov. (c) Presmerova príjmy a výdavky smerom k cieom súvisiacim s rastom a zamestna- nosou. Restrukturalizácia výdavkov 47. Porovnanie struktúry výdavkov Slovenskej republiky (Tabuka 11) a iných státov strednej a východnej Európy naznacuje priestor pre restrukturalizáciu výdavkov. V porovnaní s ostatnými krajinami strednej a východnej Európy vydáva Slovensko vemi vea na: 18 Prehad rozvojovej politiky (a) Transfery nefinancným organizáciám (6% HDPv roku 2001, co prevysuje priemer krajín strednej a východnej Európy o 40%), najmä vo forme pretrvávajúcich vysokých subvencií ponohospodárstvu, zelezniciam a nemocniciam, Tabuka 11: Výdavky konsolidovanej verejnej správy (percento HDP) CEE* 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2000 EKONOMICKÁ KLASIFIKÁCIA Celkové príjmy a granty 43,5 40,1 37,8 39,8 37,9 35,7 38,0 Celkové výdavky a cisté úvery 46,7 45,0 42,9 44,0 47,0 44,2 39,6 Celkové výdavky 45,5 43,9 41,9 40,3 43,1 42,1 40,5 Bezné výdavky 39,0 37,2 36,6 36,4 37,5 36,6 36,3 Výdavky za tovary a sluzby 17,3 17,7 16,4 15,9 15,8 15,9 16,6 Platy a mzdy 10,1 9,8 9,7 9,4 9,1 8,6 7,1 Iné tovary a sluzby 7,2 7,9 6,7 6,5 6,8 7,3 9,6 Platby úrokov 2,1 1,9 2,8 3,2 3,2 4,0 2,6 Dotácie a iné bezné transfery 19,6 17,5 17,4 17,3 18,4 16,7 17,0 Kapitálové výdavky 6,5 6,7 5,3 3,9 5,7 5,5 4,2 Investície 4,4 5,4 3,9 3,2 3,2 3,2 2,7 Kapitálové transfery 2,1 1,4 1,4 0,7 2,4 2,3 1,4 Pôzicky po odrátaní splátok 1,2 1,1 0,9 3,8 3,9 2,1 -0,9 Celkový deficit/prebytok -3,2 -4,8 -5,1 -4,3 -9,1 -8,5 -2,5 Memorandová polozka Transfery nefinancným organizáciám 8,0 5,3 5,1 4,2 7,3 6,0 4,3 FUNKCNÁ KLASIFIKÁCIA Celkové výdavky 45,5 43,9 41,9 40,3 43,1 42,1 40,5 Vseobecné verejné sluzby 3,7 3,7 3,1 3,0 3,3 3,7 2,9 Obrana 2,3 2,1 1,9 1,7 1,8 1,6 1,5 Verejný poriadok a bezpecnos 2,3 2,3 2,2 1,6 1,6 1,7 2,0 Skolstvo 4,4 4,2 4,0 3,9 3,8 3,7 5,2 Zdravotníctvo 6,3 6,0 5,5 5,5 5,7 5,7 4,6 Sociálna ochrana a sociálne zabezpecenie 13,7 13,6 13,6 13,8 13,6 13,1 14,2 Bytová výstavba a komunálne sluzby 2,3 1,8 2,1 2,1 1,9 1,7 1,9 Rekreacné a kultúrne sluzby 1,1 1,0 1,0 0,8 0,9 0,9 1,1 Ekonomické sluzby 7,4 8,0 6,5 5,3 8,3 6,6 4,5 Palivá a energia 0,8 0,7 0,5 0,2 0,0 0,1 0,1 Ponohospodárstvo 2,5 2,4 2,0 1,5 2,4 1,8 1,1 Baníctvo (bez ropy a uhlia) 0,7 0,5 0,5 0,2 0,6 0,4 0,2 Doprava a telekomunikácie 1,6 1,4 1,1 0,6 1,9 1,6 2,4 Iné ekonomické sluzby 1,8 3,0 2,5 2,9 3,5 2,7 0,8 Platby úrokov 2,1 1,9 2,8 3,2 3,2 4,0 2,6 Rôzne -0,1 -0,7 -0,8 -0,7 -1,1 -0,6 -0,1 * Ostatné krajiny strednej a východnej Európy. Prehad rozvojovej politiky 19 (b) Mzdy v sektore verejnej správy (8,6% HDP, takmer o 20% nad priemerom v kra- jinách strednej a východnej Európy), co vyplýva najmä z neúmernej vysokej pre- zamestnanosti v zdravotníctve a skolstve (5,6% obyvatestva krajiny v porovnaní s 3,8% v krajinách strednej a východnej Európy). 48. Popriuvedenýchindikátorochdochádzatiezkrastúcemutlakuvoblastisociálnejochrany, vyvolanému vysokou nezamestnanosou a rýchlym starnutím obyvatestva. Navyse, vstup do EÚ a s ním spojený prístup k strukturálnym fondom bude podnetom pre snahy o zvysovanie výdavkov na podporu regionálneho rozvoja. 49. Na ilustráciu mozností restrukturalizácie výdavkov sa táto správa zaoberá programami verejných výdavkov v oblasti ponohospodárstva, regionálneho rozvoja, sociálnej ochrany, zdravotníctva a skolstva, teda výdavkových kategórii, ktoré spolu s podnikovými dotáciami pokrývali viac ako 2/3 verejných výdavkov v roku 2001. Predkladaná správa navrhuje krátkodobé a strednodobé odporúcania v relevantných oblastiach. Neponúka úplný a podrobný návod reformného procesu, ale ilustráciu zlozitých problémov, ktorým musí Slovensko celi. Pritom sa namiesto prierezových riesení sústreuje na reformné varianty, ktorých implementácia môzeznízialeboudrzahladinuvýdavkov,prisúcasnomzefektívneníichpodporystrategických cieov krajiny - rastu, zamestnanosti a stability. Podpora ponohospodárstva 50. Slovenská republika má v súcasnosti vysoké náklady na podporu ponohospodárskej politiky, ktorá je odsúdená na zánik vzhadom na ocakávaný prístup k Spolocnej ponohospodárskej politike Európskej únie (CAP). Úrove podpory korporatívnym farmám sa mozno v priebehu rokov znízila, ale príslusná politika sa stále riadi koncepciou potravinovej sebestacnosti, ktorá je diametrálne odlisná od koncepcie CAP. Slovensko aj po znízení dotácií vydáva dvojnásobok sumy na podporu ponohospodárstva (2,4% HDP) v porovnaním s priemerom krajín strednej a východnej Európy (1,2% HDP v roku 2000). 51. Z uvedeného vyplýva, ze je najvyssí cas zredukova a transformova podporné programy a uvies ich do súladu s poziadavkami CAP. V prvom rade je treba, aby boli z vládnych podporných programov vylúcené vsetky casti, ktoré sú v priamom rozpore s CAP (vrátane väcsiny úverových dotácií, príspevkov na modernizáciu a restrukturalizáciu podnikov v agro-spracovateskom priemysle a refundácie dane z nafty pouzívanej pre ponohospodárske úcely). Tým by sa výdavky v sektore znízili o 15-20%. Ostatné podporné programy je potrebné prispôsobi poziadavkám CAP a to najmä úpravi systémy na podporu trhu tak, aby pocítali s moznosou zavedenia kvót a s reformou terajsej schémy intervencií, ktorá by mala prejs od systému ex ante (zalozeného na krátkodobých predpovediach produkcie a spotreby) na systém ex post (zalozený na vývoji cien na trhoch Únie); a zárove presunu intervencný dôraz od prvovýroby k vekoobchodu u väcsiny produktov. Priame platby a iné strukturálne podporné 20 Prehad rozvojovej politiky opatrenia pouzívané v súcasnosti by mali by taktiez prispôsobené formátu EÚ. Po prístupe bude mozné presunú vekú cas ostávajúcich nákladov do rozpoctu Únie, cím sa rozpoctu SR uaví o túto neobvykle vysokú záaz. Regionálny rozvoj 52. Regionálny rozvoj je alsou problematikou, ktorá s priblizovaním sa clenstva SR v Európskej únii nabúda na význame. Výska potenciálnych financných príspevkov od Únie dosahuje az 4% HDP (transfery EÚ plus národná spoluúcas), co by mohlo výrazne prispie ku konvergencii krajiny k standardom EÚ. Pri absencii dôkladne premyslenej stratégie by vsak tento potenciál mohol ahko vyjs nazmar. 53. Zistenie, ze v rámci Slovenska existujú výrazné regionálne rozdiely v produkcii na obyvatea by nemalo vies k nesprávnym hospodársko-politickým záverom. Po prvé, tieto rozdiely odrázajú podobne veké rozdiely v produktivite práce; a po druhé, majú iba obmedzený dopad na príjmy a zivotnú úrove domácností. Treba si uvedomi, ze práve pokusy vyrovna zivotné úrovne (prostredníctvom politiky trhu práce a sociálnej politiky) bez ohadu na rozdiely v produktivite sú jadrom tej regionálnej disparity, ktorá spôsobuje najviac starostí - neustále pretrvávajúce veké regionálne rozdiely v mierach nezamestnanosti. V tejto súvislosti nie je prekvapivé zistenie, ze sa zamestnanos sústreuje do oblastí s najatraktívnejsím pomerom miezd ku produktivite (najmä do Bratislavy). 54. Skúsenosti kohéznych krajín (Grécka, Írska, Portugalska a Spanielska) naznacujú, ze ak chce vláda co najrýchlejsie docieli celkovú konvergenciu, mala by sústredi verejné investície do tých oblastí, v ktorých tieto spôsobia zvýsený rast, a to aj za cenu pociatocného prehbenia regionálnych rozdielov. V prípade Slovenskej republiky sa v kontexte prístupu k EÚ môzu niektoré najsubnejsie investicné prílezitosti nachádza práve v Bratislave a v jej okolí. Preto povazujeme stratégiu maximalizova rastový potenciál Bratislavy (a zárove umozni rozsírenie konvergencného procesu aj do iných regiónov) za vhodnejsiu, nez pod hlavickou rovnosti presmerova strukturálne fondy Únie mimo tohto regiónu. Realizácia tejto stratégie bude v prvom rade úlohou trhov práce a sociálnych reforiem. Zlepsenie dopravného spojenia medzi Bratislavou a východom Slovenska by pomohlo firmám premiestni sa mimo tejto pôvodnej oblasti rastu ke sa mzdové náklady zvýsia, do regiónov, ktorým sa podarilo zavies alebo udrza konkurencieschopné mzdy. 55. Vyuzívanie strukturálnych fondov bude nutné realizova v súlade s celkovým rámcom znizovaniavýdavkov.ÚdajeuvedenévPredvstupovomekonomickomprograme(PEP)Slovenska naznacujú, ze v roku 2006 bude potrebné uhrádza viac ako stvrtinu výdavkov vládnej spotreby a investícií zo strukturálnych fondov Európskej únie. To bude mozné len vtedy, ak slovenská vláda odolá pokuseniu vytvára nové výdavkové programy za úcelom vyuzívania fondov EÚ. Prehad rozvojovej politiky 21 Naopak, bude potrebné existujúce vládne programy do vekej miery preorientova tak, aby spali výberové kritériá vyuzívania európskych fondov (vrátane tzv. dodatkových kritérií). Skolstvo 56. Transformacné zmeny mali závazný dopad na dopyt po vzdelaní v Slovenskej republike, ale ponuková strana nedokázala reagova dos rýchlo alebo dos dôkladne. Toto bolo ciastocne spôsobené tým, ze nevyhnutné zmeny vo financovaní, kvôli potrebe preorientovania systému, prebiehali vemi pomaly (ak vôbec, vi Obrázok 1), takze dochádzalo k permanentnému zvysovaniu prebytocného poctu uciteov a zariadení, a to najmä tam, kde to bolo najmenej potrebné, co zdôraznilo potrebu nového mechanizmu financovania. Napríklad, zatia Obrázok 1: Podiely skolstva v státnom rozpočte podľa stupňov co pocet studentov na stredných odborných 35,00 skolách a ucilistiach klesol o16% v období 30,00 od 1990-2000, pocet uciteov sa zvýsil 25,00 20,00 o 20% a pocet skôl dokonca o 44%. Preto 15,00 je potrebné zmeni zameranie systému tak, 10,00 aby poskytoval vseobecnejsiu, kvalitnejsiu 5,00 0,00 kvalifikáciu, vyzadovanú trhom (a studentmi) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 preorientovaním stredného skolstva, rozsírením základné str. vseob. str. techn. vyssie prístupukterciálnemuvzdelaniu,askvalitnením [Zdroj: IIPE & statistická ročenka 2001] na vsetkých úrovniach. V nasledujúcom období to zrejme bude mozné dosiahnu aj pri zachovaní dnesnej úrovne verejných výdavkov na vzdelanie (menej ako 4% HDP), pricom výraznú úlohu tu bude zohráva najmä prudký pokles obyvatestva v skolskom veku, znacný potenciál úspor zo zvýsenej efektívnosti v súcasnom systéme, vzrastajúca úloha súkromných vzdelávacích institúcií a moznos tvorby dodatocných zdrojov zo skolských poplatkov pri poskytovaní terciálneho vzdelania. Proces decentralizácie tiez predstavuje výzvu pre vytvorenie nových a transparentnejsích mechanizmov pre financovanie a zodpovednos. 57. Medzi hlavné opatrenia na zmenu orientácie systému skolstva patrí: (a) Vyuzi podstatný pokles poctu obyvateov skolského veku na konsolidáciu nadmerného poctu základných a stredných skôl, ako aj uciteov prostredníctvom rozsíreného a intenzifikovaného racionalizacného programu, a prerozdeli takto vzniknuté úspory za úcelom zvýsenia kvality vyucovania na kazdom vzdelávacom stupni, financovania postupnej dopytom vyvolanej expanzie, a zriadenia systému stipendií (poda potreby) na úrovni terciálneho vzdelávania. (b) Preorientova stredné skolstvo tak, aby si väcsina studentov osvojila vseobecné akademické vedomosti potrebné pre celozivotné vzdelávanie, a to zvýsením poctu studentov vseobecných stredných skôl, ako aj zreformovaním ucebných 22 Prehad rozvojovej politiky osnov stredných odborných skôl a ucilís smerom k prehbeniu ich vseobecného akademického obsahu. Tieto reformy by mali by pripravené so zreteom na prístupový proces do EÚ a upravené tak, aby uahcili prístup k sociálnemu fondu EÚ. Taktiez by mali by koordinované s reformami na základnom stupni, aby bolo mozné zabezpeci pripravenos ziakov na uvedené zmeny. Úspory nákladov by mali by vyuzité na zvysovanie kvality. (c) Zavies skolné na terciárnom stupni vzdelávania na uspokojenie zvýseného dopytu a na financovanie potrebnej expanzie poctu studentov a zlepsenia kvality vzdelávania, poskytovaného existujúcimi institúciami; (d) Zavies nové mechanizmy financovania poda zásady ,,peniaze idú za studentom", hlavne na základe kapitacných platieb a poctu prijatých studentov. Zárove sú potrebné reformy v smere posilnenia autonómie skôl a vyssích vzdelávacích institúcií pri hospodárení so zdrojmi za súcasného zvysovania ich zodpovednosti. Tieto opatrenia výrazne zvýsia motiváciu ku konsolidácii a reorientácii skôl, a pomôzu zvýsi efektívnos, transparentnos, kvalitu a rovnos medzi rôznymi regiónmi Slovenska; (e) Posilni mechanizmy zodpovednosti, vrátane zavedenia systému celostátneho posudzovania studentov a prehbenia skolského inspekcného systému tak, aby skoly zodpovedali za dosiahnutie dohodnutých výsledkov a standardov sluzieb v rámci tvrdých rozpoctových limitov, pricom tieto výsledky musia by k dispozícii verejnosti, predovsetkým rodicom a manazérom skôl. Podobné posilnenie mechanizmov zodpovednosti, vrátane procesu akreditácie, by bolo tiez potrebné zrealizova na úrovni terciálneho vzdelávania. Kombinácia uvedených opatrení a navrhovanéhomechanizmufinancovaniavytvorívýkonnýnástrojnazabezpecenie toho, aby decentralizácia podporila dosahovanie celostátnych cieov vzdelávania, a aby regionálne rozdiely vo financovaní a výkonnosti jednotlivých skôl boli monitorované a poda potreby naprávané; (f) Zintenzívni úsilie na zabezpecenie rovnakých prílezitostí, najmä pre rómske deti na základnom a strednom stupni vzdelávania, a pre vsetkých studentov na terciálnom stupni vzdelávania. Program konsolidácie skôl, ktorý rómskym deom zabezpecí väcsí prístup k výchove a vzdelávaniu v integrovanom prostredí by mal by súcasou tohto úsilia, podobne ako aj predskolské programy a iné opatrenia so specifickým zameraním na Rómov. Spravodlivejsí prístup vsetkých studentov by mohol by zabezpecený elimináciou zrejmých teritoriálnych rozdielov pri rozdeovaní zdrojov skolstva, a reformou procesu ako aj obsahu skúsok a prijímania studentov na strednom a terciálnom stupni. V terciálnom skolstve sa dá ocakáva rastúci význam studentských pôziciek a stipendií, spojený so zavádzaním skolného. Prehad rozvojovej politiky 23 58. Uvedená agenda nacrtáva kroky, ktoré je potrebné uskutocni na zvýsenie významu, kvality, výkonnosti a spravodlivosti vzdelávacieho systému za súcasného respektovania tvrdých rozpoctových obmedzení, a ktorých realizácia je mozná presmerovaním pouzitia zdrojov, ktoré má skolstvo k dispozícii uz v súcasnosti. Konsolidáciou a reorientáciou základného a stredného skolstva a zavedením skolného na terciálnom stupni sa uvonia prostriedky pre potrebné zvýsenie kvality. Navrhované mechanizmy financovania a vhodný stupe autonómie skôl zvýsia ich flexibilitu pri pouzívaní zdrojov na skvalitnenie výucby a na prispôsobenie meniacim sa potrebám, zatia co posilnené zodpovednostné mechanizmy zabezpecia, aby táto zvýsená autonómia bola vyuzitá efektívne na podporu cieov vo vzdelávaní. Navrhnuté reformy tak prispejú k dosiahnutiu strategických cieov krajiny - rastu, zamestnanosti a makroekonomickej stability - udrzaním súcasnej úrovne verejných zdrojov a zlepsením prepojenia systému vzdelávania a dopytu po kvalifikáciách potrebných pre hospodárstvo SR. Takéto reformy vsak nemôzu by vykonané len na papieri. Na to, aby mohli by vytvorené speciálne reformné stratégie a politiky, na posilnenie institucionálnych kapacít na ich implementáciu a na dosiahnutie konsenzu budú potrebné dôkladné analýzy a projektovanie. Preto kritickým krokom v pociatocnom stádiu reformného procesu bude vytvorenie vysokokvalifikovaného tímu, ktorý by stál na cele tohto procesu. Obrázok 2: Verejné výdavky na zdravotníctvo Zdravotníctvo 60000 6,5 59. Napriek viac ako desarociu castých m) 55000 6 a pretrvávajúcich reforiem, a napriek SKK( 50000 y 5,5 P urcitému zlepseniu indikátorov zdravotníctva D 45000 výdavk 5 %H Slovenskej republiky, zdravotná starostlivos 40000 ové krajiny zápasí s váznymi problémami. Po 4,5 Celk 35000 prvé; systém zdravotnej starostlivosti mozno 30000 4 povazova za financne neudrzatený. Dopyt 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Spolu (SKKm) Spolu (% HDP) voci systému prudko vzrástol (Obrázok 2), a [Zdroj: MF SR] zdvihol verejné výdavky v sektore na úrove, ktorá je prílis vysoká v porovnaní s ostatnými krajinami strednej a východnej Európy a ktorá nezodpovedá príjmom krajiny. Napriek tomu, ze strnáspercentná sadzba odvodov zo mzdy pre zdravotníctvo je najvyssia v celom regióne, systém ostáva trvalo deficitný v dôsledku vemi siroko definovaného balíka dávok, neohraniceného dopytu, neprimeraného rastu príjmov a neefektívneho poskytovania zdravotnej starostlivosti. Napríklad, v období od roku 1990 do roku 1999, miery hospitalizácií stúpli o 18% a ambulantné vysetrenia na obyvatea sa zvýsili o 20%. Výsledkom snáh o udrzanie úrovne verejných výdavkov boli zvýsené súkromné platby (oficiálne ajneoficiálne),akoajtrvalovysokénedoplatkyvrámcisystému.Zadzenoszdravotníctvazcasu na cas zmierujú výdatné injekcie mimorozpoctových príjmov z privatizácie, avsak systémové nerovnováhy, ktoré ju spôsobili, pretrvávajú aj naalej a do marca 2002 tak spôsobili nárast dlhu v rezorte zdravotníctva na takmer 2% HDP. Pocetné zdravotné poisovne len prispievajú k týmto problémom zvysovaním administratívnych nákladov a fragmentáciou. 24 Prehad rozvojovej politiky 60. Po druhé; existujúca infrastruktúra zdravotníctva sa aj naalej prílis spolieha na pomerne nákladné metódy zalozené na vysokých nárokoch na vstupy, pricom kladie pomerne veký dôraz na drahú nemocnicnú starostlivos a starostlivos poskytovanú specializovanými lekármi. Nedosiahol sa takmer ziadny pokrok pri realizácii rámca pre zvysovanie efektívnosti a výkonnosti prostredníctvom menej intenzívneho vyuzívania vstupov a presunom dôrazu na nákladovo efektívnejsiu prevenciu a ambulantnú liecbu. Motivácie v systéme nie sú adekvátne na dosiahnutie znízenia prezamestnanosti a prebytocného poctu nemocnicných lôzok a zariadení. Za týchto okolností neprekvapujevseobecnánespokojnossosystémomzdravotníctva, rozsírená nielen medzi pacientam aj poskytovatemi zdravotnej starostlivosti, ktorí poukazujú na znizovanie kvality, odmietanie sluzieb, rast neformálnych platieb, a nízke mzdy zdravotníckeho personálu. Prieskumy ukázali, ze viac ako polovica domácností a verejných ciniteov vníma systém zdravotníctva ako systém s výrazne rozsírenou korupciu, co bola najvyssia hodnota vnímania korupcie spomedzi vsetkých oblastí verejného zivota. 61. Bez dôkladných reforiem sa tieto problémy môzu iba zhorsova. Stúpajúce príjmy obyvatestva vyvolajú vzostup poziadaviek na systém, ktorého zdroje vsak budú klesa úmerne so znizujúcim sa pomerom poctu zamestnancov (ktorí sú hlavnými tvorcami týchto zdrojov) k dôchodcom (ktorých zdravotná starostlivos stojí az 2,5-násobne viac, ako u ostatného obyvatestva). Tento vývoj postupom casu ohrozí kvalitu zdravotnej starostlivosti, a to najmä v zivotne dôlezitých a nákladovo efektívnych oblastiach prevencie a podpory zdravia, a spôsobí eróziu zdravia populácie. Aj ke nemáme k dispozícii ziadne "hotové" riesenia, najproduktívnejsie oblasti pre krátkodobé a strednodobé opatrenia a reformy zahajú nasledujúce: (a) Znízinadbytocnýdopytcharakterizujúcidnesnýsystémprostredníctvomzúzeného definovania dávok a posilnenia ich prepojenia s príspevkami, ako aj zvýsením spoluúcasti spotrebiteov na nákladoch s primeranou ochranou nízko-príjmových skupín; (b) Uskutocni reformu mechanizmov financovania zdravotníctva s cieom zvýsenia jeho efektívnosti, zlepsenia výberu príspevkov a rozsírenia jeho príjmovej základne. Súcasou tejto reformy by mala by konsolidácia zdravotných poisovní do jediného systému platieb integráciou výberu platieb poistného s ostatnými sociálnymi príspevkami, zlepsenie výberu dávok, ako aj presun zodpovednosti za financovanie za neprispievajúcich úcastníkov systému z oblasti mzdových odvodov do oblasti vseobecných daní; (c) Zefektívni sie poskytovateov, znízi prezamestnanos a pocet nemocnicných lôzok. Plán racionalizácie siete poskytovateov by mal by navrhnutý a realizovaný s cieom znízi prezamestnanos a nadbytocné kapacity. Takisto je treba zlepsi mechanizmus platieb poskytovateom a iné motivacné faktory systému zdravotníctva. Tu mozno uvazova o rôznych kombináciách systémov Prehad rozvojovej politiky 25 platieb poskytovateom, poda moznosti v súlade so zásadou ,,peniaze idú za pacientom". Súbezne s týmito opatreniami a sprísnenými mechanizmami preberania zodpovednosti (ktoré uvádzame nizsie) budú vsak poskytovatelia potrebova aj autonómiu a manazérske nástroje a kvalifikáciu, aby mohli efektívne reagova na zmeny v motivacnej struktúre; (d) Zabezpeciprimeranúmotiváciuazdrojepreplneniezákladnýchfunkciíverejného zdravotníctva, vrátane nákladovo efektívnych programov prevencie ochorenia a podpory opatrení pre zdravý zivot; (e) Ochraova princíp rovnakého prístupu pre vsetky skupiny obyvatestva, so zvlástnym dôrazom na potreby rómskeho obyvatestva, keze táto komunita má v porovnaní s ostatným obyvatestvom väcsie zdravotné problémy a mensí prístup k zdravotnej starostlivosti; (f) Posilni institucionálny rámec pre navrhnutie a implementáciu systémového reformného programu a zlepsenie manazmentu systému zdravotníctva. Súcasou tohto rámca by mali by profesionálne a technické kapacity pre analýzu politiky a programov sektora, potrebné informacné systémy a mechanizmy na udrziavanie decentralizovaného a autonómneho systému poskytovateov, ktorí budú zodpovední za dodrziavanie standardov kvality a nákladovú efektívnos. 62. Reformy v horeuvedených oblastiach by mali zabezpeci aby systém zdravotnej starostlivostiefektívnejsieuspokojovalpotrebyobyvatestvaprisúcasnomudrzaníjehonákladov. Tieto reformy tak priamo prispejú k splneniu strategického ciea vlády - makroekonomickej stability prostredníctvom redukcie tlaku rastúcich výdavkov. Aj napriek tomu, ze symptómy, ktoré suzujú systém zdravotníctva sa vyskytujú v mnohých krajinách, globálna skúsenos hovorí, ze toto zistenie nijakým spôsobom neuahcuje proces stanovovania ich diagnózy, ani ich samotné liecenie. Preto prioritnou snahou pri riesení týchto problémov by malo by zostavenie tímu, ktorý by viedol tieto reformné snahy, a ktorý by vyvíjal a usmeroval horeuvedený institucionálny rámec. Sociálna ochrana 63. Výdavky Slovenskej republiky na programy sociálnej ochrany stanovené ako podiel na HDP sú za posledné roky na stabilnej úrovni (13,1% HDP, co je takmer tretina verejných výdavkov), porovnatenej s ostatnými státmi strednej a východnej Európy. Tieto úhrnné údaje vsak zakrývajú niektoré vázne problémy, ako aj urcité nerealizované prílezitosti pre stimuláciu hospodárskeho rastu a zamestnanosti. Po prvé, napriek realizácii významných reforiem v máji 2002, systém priebezného (,,PAYGO") financovania dôchodkov celí neudrzateným deficitom vyplývajúcim z uz prebiehajúceho demografického posunu, ktorým sa pocet prispievateov bude neustále znizova, za súcasného zvysovania poctu dôchodcov. Hbková reforma dôchodkového 26 Prehad rozvojovej politiky systému má teda vysokú prioritu, a to nielen z hadiska zabezpecenia makroekonomickej stability, ale aj zaistenia primeraných dôchodkov pre budúce generácie a otvárania niektorých mozností pre znizovanie odvodov z objemu miezd. 64. Po druhé, treba dôkladne zrevidova program sociálnej ochrany, v rámci ktorého sa za posledné roky významne zvýsil objem peazných príspevkov poskytovaných nezamestnaným a zdravotne postihnutým. Aj napriek tomu, ze program peaznej pomoci v kombinácii s inými opatreniami sociálnej ochrany pomohol krajine znízi úrove chudoby a celi problému rastúcej nezamestnanosti, úrove a struktúra dávok vytvára výrazne negatívne stimuly k práci a riziko vzniku tzv. ,, pasce chudoby". Po tretie, prebytok, ktorý sa v súcasnosti vytvára vo fonde nemocenského poistenia, by sa mohol vyuzi na znízenie odvodov z objemu miezd, najmä v spojení s prísnejsou kontrolou výdavkov. Po stvrté, bude treba prehodnoti niektoré prvky súcasného systému sociálnej ochrany, vrátane tých, ktoré sa zaviedli iba pomerne nedávno, s cieom nájs mechanizmy na zabezpecenie ich nákladovej efektívnosti a zamerania na pomoc chudobným. Konkrétne ide o aktívne programy trhu práce (APTP) spravované Národným úradom práce; o prídavky na deti, ktoré si odnedávna môzu uplatova vsetci rodicia, bez ohadu na príjmy; o dotácie na kúpenú liecebnú starostlivos a o nedávno zavedený príspevok na bývanie. 65. Systém sociálnej ochrany v Slovenskej republike je rozsiahly a komplexný. Na jednej strane spotrebováva vekú cas verejných zdrojov krajiny, na druhej má zivotne dôlezitú úlohu pri zmierovaní chudoby a zabezpecovaní sociálneho zabezpecenia obyvatestva. Pri zvazovaní mozností na zlepsenie takého systému treba ma na pamäti, ze reformy musia vychádza z kvalitnej technickej analýzy s holistickým pohadom na vzahy medzi jednotlivými programami a ich dopadom na udí, najmä na chudobných. Východiskom pre navrhnutie takejto reformnej stratégie by bolo zostavenie vysoko kvalifikovaného tímu zodpovedného za koordináciu technickej analýzy a budovanie konsensu potrebného pre prípravu reformného programu a posilnenie institúcií, ktoré ho budú následne manazova. Táto správa nemôze nahradi dôkladnú dizajnérsku prácu, ktorú si takáto reforma vyzaduje, môze len poukáza na hlavné problémové oblasti a na moznosti významných reforiem, ako sú uvedené nizsie. 66. V oblasti dôchodkov je zrejme najkritickejsou úlohou zabezpecenie dlhodobej financnej zivotaschopnosti systému a to zvýsením dôchodkového veku na 65 rokov (pozri Obrázok 3, krivku CPI, 65 a porovnaj s Reformy 2002). Je treba tiez starostlivo zvázi alsie posilnenie závislosti medzi dávkami a príspevkami vykonaním alsích úprav vzorca na výpocet dávky, ktorý je aj po nedávnej reforme stále dos prerozdeovací. Mohlo by ís bu o modifikáciu súcasného vzorca Definovaných Dávok, alebo o zavedenie prístupu pouzívajúceho Imaginárne Definované Príspevky (Notional Defined Contribution, NDC, 63 na Obrázku 3), ktorý generuje stabilnejsie fiskálne výsledky a vytvára tesnejsiu väzbu medzi dávkami a príspevkami. alsie potrebné reformy systému PAYGO sú nasledovné: zlepsenie výberu príspevkov, najmä od samostatne zárobkovo cinných osôb; transparentné úctovníctvo, striktné hodnotenie a prípadné postupné upúsanie od niektorých ,,nesystémových" dávok (napr. zapocítavania obdobia vysokoskolského Prehad rozvojovej politiky 27 stúdia do nároku na dôchodok), plné financovanie zostávajúcich ,,nesystémových" dávok zo státneho rozpoctu; a odstránenie nedávno prijatého ustanovenia, ktoré umozuje rodicom znízi odvody na dôchodkové poistenie o pol percenta na kazdé diea. Takto vzniknuté úspory pre dôchodkový fond bude mozné distribuova úcastníkom v podobe znízenia odvodov z objemu miezd. 67. Pocas zavádzania uvedených Obrázok 3: Bilancia systému PAYGO, tri scenáre reforiem prvého piliera (PAYGO) treba Reformy jednopilierového systému dokonci technickú prípravu povinného 2% plne financovaného druhého piliera. V prípade, ze je prvý pilier dostatocne 1% financne stabilný, ponúkne druhý pilier HDP 0% reálnu moznos postupného zvysovania % -1% dávok (ako percenta z hrubej mzdy). Ak vsak prvý pilier financne stabilný nie je, -2% náklady na zavedenie druhého piliera -3% iba zvýsia neudrzatenos dôchodkového 2001 2020 2040 2060 2080 systému. Preto má zabezpecenie primeraných reforiem pre prvý pilier Reformy 2002 CPI, 65 NDC, 63 kúcový význam. Pri navrhovaní druhého piliera treba zohadni viacero mozností týkajúcich sa jeho rozmeru, zavádzacieho obdobia a prestupného (switching) veku úcastníkov, a celý proces by mal by nacasovaný tak, aby v co najväcsej miere vyuzil výhody vyplývajúce z blíziaceho sa prístupu Slovenska k integrovaným kapitálovým trhom Európskej únie, ba dokonca este lepsie, k eurozóne. Zárove bude treba, aby uz existovali potrebné institucionálne a administratívne usporiadania kvôli manazmentu reformovaného systému, vrátane regulacného a legislatívneho rámca pre uz existujúci súkromný dobrovoný tretí pilier, ako aj pre povinný druhý pilier. 68. V oblasti sociálnej pomoci je potrebné jednak zastavi alsí rast výdavkov na peaznú pomoc v nezamestnanosti a zredukova jej negatívny vplyv na motiváciu k práci. Tu vidíme nasledovné moznosti: (i) znízenie úrovne dávok (s cieom zvýsi rozdiel medzi dávkami a priemernou mzdou) prispôsobením dávok, aby odrázali regionálne rozdiely v zivotných nákladoch (alebo ich výpoctom po vylúcení Bratislavy) a/alebo znízením prídelu na diea s rastúcim poctom detí; v kombinácii s (ii) úpravami v struktúre dávok tak, aby sa ,,vyplácalo by zamestnaným" (najmä pomalsím odoberaním dávok tým príjemcov, ktorí zacínajú ma pracovný príjem, striktným presadzovaním kontroly pracovnej aktivity a vývojom nových spôsobov jej testovania, napríklad v spojitosti s nástrojmi aktívnej politiky trhu práce). Významnú úlohu by tiez mohlo zohra posilnenie kapacity pracovníkov sociálnej ochrany, aby mohli vykonáva kontrolu pracovnej aktivity a úcinne pracova s rómskym obyvatestvom. Navyse bude treba preskúma programy na pomoc zdravotne postihnutým, aby sa zistila opodstatnenos nedávneho prudkého nárastu výdavkov v tejto oblasti. 28 Prehad rozvojovej politiky 69. V oblasti nemocenského poistenia vidíme prílezitos k vráteniu vytváraného prebytku úcastníkom a to v podobe znízenia dane zo mzdy (poda moznosti az o 2%), a k zastaveniu budúceho zvysovania tlaku na výdavky tým, ze by nemocenské za prvých niekoko dní práceneschopnosti vyplácal namiesto fondu zamestnávate. Navyse, zohadujúc potenciál pre prípadné zneuzitie, malo by sa zvázi prípadné ukoncenie úcasti samostatne zárobkovo cinných osôb na nemocenskom poistení. Pokia ide o poistenie v nezamestnanosti, programy aktívnej politiky trhu práce treba podrobi dôkladnému preskúmaniu, a striktnému zhodnoteniu ich nákladovej efektívnosti a identifikova moznosti ich kombinácie so sociálnou pomocou a tak znízi pocty poberateov dávok. 70. Voblastialsíchstátnychsociálnychdávokbysamalozvázizrusenienedávnychzmien v nárokoch na prídavky na deti a podmieni nárok úrovou príjmu. Mozno tiez uplatni rôzne modifikácie úrovne a struktúry dávok. Ak sa vláda rozhodne ponecha vseobecný charakter prídavkov na deti, tieto by mali by podrobené dani z príjmov. Výdavky na dotáciu kúpenej starostlivosti by bolo vhodné preskúma z hadiska mozností efektívnejsieho vyuzitia týchto prostriedkov na zlepsenie sociálnej ochrany (napr. na financovanie postupného uberania dávok sociálnej pomoci tým príjemcom, ktorí si nasli zamestnanie). 71. Odporúcame zvázi ukoncenie programu poskytovania príspevkov na bývanie a pomoc chudobným vrstvám obyvatestva v tejto oblasti riesi v rámci sociálnej pomoci. V prechodnom období, ak je treba, mohli by sa pouzi mechamizmy ako cielené základné tarify (pre energiu) pre spotrebiteov s nízkymi príjmami. Vyvázenie a konsolidácia príjmov 72. Vzhadom na výrazné znízenie daní v priebehu posledných styroch rokov, nastal cas na stanovenie najvyssej priority pre fiskálnu konsolidáciu a na odlozenie akejkovek alsej redukcie v celkových príjmoch az pokia nebudú dosiahnuté ciele fiskálnej konsolidácie. V tejto súvislosti poukazujeme na rozsiahly rámec mozností pre dôlezité zmeny v struktúre príjmov Slovenskej republiky. 73. Stratégie výdavkových reforiem, ktoré sme uz spomínali v predchádzajúcom texte, by otvorili nové moznosti pre vyvázenie príjmovej základne a to výrazným zredukovaním jej závislosti na hrubom objeme daní zo mzdy. Najviac mozností v tomto smere vidíme v zdravotnom poistení. Zamestnanci platia na tento úcel strnáspercentnú da, cím vytvárajú asi 70% príjmov zdravotnéhopoistenia,kýmvládneplatbyzaneprispievajúcich60%obyvatestvapredstavujúiba 30%. To znamená, ze zamestnaní pracovníci výrazne subvencujú zbytok populácie, co úmerne zoslabuje väzbu medzi ich príspevkami do zdravotného poistenia a príslusnými dávkami. Toto je mozné napravi presunom väcsej casti archy financovania neprispievajúcich úcastníkov z oblasti zdaovania miezd do oblasti vseobecných daní. Poda priblizných výpoctov na krytie nákladov poistenia úcastníka stací sedempercentná da z objemu mzdy. Prehad rozvojovej politiky 29 74. alsiu moznos znízenia dane zo mzdy ponúka reforma nemocenského poistenia, kde 4,8%-ná da z objemu miezd vytvára prebytok rovnajúci sa 2% tohto objemu. Ak by sa azisko financovania prvých niekokých dní práceneschopnosti presunulo na zamestnávatea, doslo by k sprísneniu kontroly výdavkov z tohto fondu, a následne k ich znízeniu pri súcasnom zachovaní prebytku. V takom prípade by sa da z objemu miezd mohla pokojne znízi o 2%. 75. Aj niektoré reformy dôchodkového systému ponúkajú priestor pre alsie znizovanie dane zo mzdy. Transparentné vyhodnocovanie úplných nákladov ,,nesystémových dávok" (najmä zapocítania dzky vysokoskolského stúdia a materskej dovolenky do nároku na dôchodok, a doplovania dôchodkov do výsky sociálne prijateného minima) s postupným vyradením neoprávnených nárokov, a plné financovanie zostatku týchto dávok zo státneho rozpoctu by viedlo k úsporám v dôchodkovom fonde, ktoré by sa mohli premietnu do znízenej dane z objemu miezd. 76. Znízené zdaovanie práce by malo by vykompenzované rozsírením základu dane z príjmov fyzických aj právnických osôb. Co sa týka právnických osôb, zlepsenie podnikateského prostredia vytvára priestor pre znizovanie súcasných nadmerných daových úav pre investorov, ktorá je dôsledkom destruktívnej daovej konkurencie krajín Visegrádskej stvorky. Slovensko sa k tomuto procesu pripojilo v roku 1998 ponukou daového úveru, ktorý v urcitých odvetviach poskytoval nárok na výnimku z dane z príjmov právnických osôb. Výsledný balík motivacných výhodbolviackrátnovelizovaný,naposledyvdecembri2001zavedenímtakmerúplnenekritickej podpory priemyselných parkov (stát pokrýva 70% nákladov obcí na rozvoj priemyselných parkov). 77. Blíziace sa clenstvo v Únii ponúka jedinecnú moznos prerusi tento zacarovaný kruh. Slovenská vláda by mala v kontexte prístupových rozhovorov v kapitole o hospodárskej súazi podpori akúkovek iniciatívu smerujúcu k harmonizácii daových úav na najnizsej moznej úrovni. Navyse - bez toho, aby by sme odmietali skutocnos, ze priemyselné zóny majú svoje výhody - bolo by v záujme kazdej krajiny, aby kazdý podnet pre vytvorenie priemyselnej zóny podrobila dvom trhovým testom: (i) preukázatený záväzok zainteresovaného investora, (ii) väcsinový podiel súkromného sektora v zóne ako takej. 78. Taktiez je potrebné zahrnú do základu dane z príjmov fyzických osôb aj príjmové kategórie, ktoré momentálne nie sú do neho zahrnuté. Tu ide predovsetkým o dôchodky (ktorých základ by sa mal príslusne upravi), ako aj prídavky na deti, ak by mali by naalej poskytované vsetkým rodicom. Je tu tiez priestor pre zvýsenie niektorých nepriamych daní, napríklad spotrebnej dane na pivo a tabak, a zjednotenia DPH na terajsej vyssej úrovni. Napokon sa ponúka moznos rozsírenia nedaových príjmov, najmä tých, ktoré sa spájajú s úcasou státu v plynárenských a energetických spolocnostiach (vrátane speciálnych odvodov, o ktorých sme uz hovorili), keze plánované zvýsenie regulovaných cien vyprodukuje zvýsené zisky. 30 Prehad rozvojovej politiky 79. A nakoniec, súcasné i budúce privatizacné príjmy zo zahranicia by mali by pouzité na splatenie radsej zahranicného ako domáceho dlhu. Je to potrebné nielen kvôli zabráneniu preliatia do prílis vysokého domáceho dopytu; takýto prístup by bol aj konzistentný so stratégiou optimalizova menovú struktúru verejného dlhu a prehbi domáci dlhový trh. V súcasnosti je 52% verejného dlhu v zahranicných menách, co je relatívne vea, a asi tretina toho je v menách iných, ako euro, co môze by prílis riskantné vzhadom k perspektíve krajiny pristúpi k ERM- 2 v nie prílis vzdialenej budúcnosti. Na druhej strane, domáci dlhový trh nie je rozvinutý, je nepredvídatený a netransparentný: napríklad neexistuje pevný program vydávania dlhu, co sazuje plánovanie a manazment tokov hotovosti pre úcastníkov trhu. Aby sa predislo tomuto nedostatku, vláde by sme radili prija nasledujúce kroky: (a) Integrova manazment dlhu a hotovosti na Ministerstve financií (medzinárodná skúsenos naznacuje, ze nie je vhodné delegova túto úlohu separátnej agentúre na manazment dlhu v podmienkach, ke dozorné kapacity sú slabé) (b) Spoliehasanapravidelné,nieubovonévytváraniedlhu,zameranénavytváranie normálov likvidity, ktoré sa rozprestierajú okolo výnosovej krivky (c) Pripravi stratégiu manazmentu aktív a pasív v súlade s najlepsími skúsenosami clenov EÚ a pripravi manazment systémov sprievodného rizika. REFORMA TRHU PRÁCE 80. Znízenie nezamestnanosti je pravdepodobne najjednoznacnejsím mandátom vyslým z tohorocných parlamentných volieb, a tým aj prioritnou úlohou novej vlády. Posledná správa OECD obsírne referovala o tejto problematike, co umozuje skráti analýzu v predkladanom dokumente. 81. O niektorých opatreniach na strane dopytu po pracovných silách sme sa uz zmienili, najmä otázku priestoru pre znízenie ceny práce redukciou daní z objemu miezd. To bude vyzadova paralelný transfer nákladov jednotlivých zloziek sociálneho zabezpecenia dôchodkového a sociálneho poistenia zo systému sociálneho poistenia do oblasti vseobecného zdanenia. 82. alsím spôsobom zvýsenia dopytu po pracovných silách je zvýsi flexibilitu pracovnoprávnych vzahov a mechanizmov urcovania miezd. Po tejto stránke by bolo vemi ziadúce skonci politiku zámerného zvysovania minimálnej mzdy v predstihu pred rastom ostatných miezd, a to v rámci sirsie koncipovanej politiky, ktorá prestane pouzíva institúciu minimálnej mzdy ako nástroj riadenia politiky príjmov (pricom minimálna mzda ostane nástrojom na ochrany zamestnancov). Predvstupový ekonomický program (PEP) popisuje cie tohto prístupu ako ,,postupné zvysovanie pomeru minimálnej a priemernej mzdy". Je síce mozné, ze takáto politika bude schopná motivova zvýsenie záujmu o zamestnanie, na druhej strane vsak zarucene znízi dopyt po práci, a to predovsetkým na spodnom konci rozpätia miezd. Bolo by tiez Prehad rozvojovej politiky 31 ziadúce obmedzi platnos regionálnych alebo sektorových kolektívnych zmlúv len na tie firmy, ktoré sa zúcastnili kolektívneho vyjednávania. Rozsírením aj na nezúcastnené firmy by mohlo dôjs k rastu miezd, ktoré by nebolo v súlade so zvysovaním produktivity. Decentralizácia mzdových vyjednávaní v uvedenom zmysle umozní príslusným mzdovým dohodám lepsie odráza podmienky produktivity na podnikovej úrovni. 83. Treba tiez upozorni, ze zmiernenie viacerých restrikcných predpisov obsiahnutých v novele Zákonníka práce by mohlo podpori tvorbu nových pracovných miest a prerozdelenie pracovných síl v dôsledku struktúrnych zmien v podnikovej sfére. Ide hlavne o predpisy týkajúce sa nadcasov, celkovej ochrany zamestnanosti a redukcie úlohy odborov v personálnych otázkach. Je potrebná ich modifikácia v smere zvýsenia pruznosti, zmeny ustanovení o práci na ciastocný úväzok, odstránenia byrokracie pri zakladaní malých a stredných podnikov a zmiernenia niektorých z najprísnejsích opatrení ochrany zamestnanosti, platných pre tieto podniky. 84. Na strane ponuky pracovného trhu bude, ako sme uz spomenuli, tiez potrebné podpori participáciu pracovných síl zmenou úrovní a struktúry dávok sociálnej pomoci, aby sa zväcsil rozdiel medzi dávkami a priemernými mzdami a tým sa zvýsila motivácia pracova. Pre pracovnú silu by bolo prínosom, ak by sa zefektívnili testy pre sociálnu pomoc a dávky by sa odoberali postupne po tom, ako si ich príjemca nájde zamestnanie. V dlhodobom horizonte sa treba zamera na prispôsobenie udského kapitálu novým poziadavkám pracovného trhu. Jedným zo spôsobov, ako to docieli, je podpora vseobecného (namiesto odborného) stredného skolstva a postupné rozsirovanie poctu studentov na terciálnom stupni vzdelávania. VEREJNÁ SPRÁVA 85. Úspech úsilia vlády v koncipovaní a implementácii reformného programu, ako ho diskutujeme v tejto správe, bude fundamentálne záleza na jej kapacite posilni institucionálny rámec, v ktorom sa navrhované politiky budú koncipova, rozhodova a realizova. Zlepsovanie institucionálnej kapacity súvisí s mnozstvom kritických faktorov a otázok, táto stúdia sa vsak primárnezameralanamanazmentverejnéhosektora,implikáciepreprebiehajúcidecentralizacný proces a reformy v rezorte súdnictva, t.j. oblasti, pre ktoré sú silnejsie institúcie strategicky kúcové ak fungovanie verejného a privátneho sektora má by efektívne a integrálne. Manazment verejnej správy 86. Úspech úsilia vlády o fiskálnu konsolidáciu a úsilia o sirsiu reformu hospodárstva, ktorá by mala pripravi SR na vstup do EÚ, bude kriticky závislý na jej schopnostiach vybudova institúcie a kapacity, potrebné na prípravu reforiem a ich manazment, ako aj na zlepsenie nástrojov fiskálneho manazmentu a programového hodnotenia. V tomto kontexte je nutné uskutocni viacero dôlezitých opatrení v krátkodobom casovom horizonte (napr. redukcia dotácií pre podniky a nastartovanie zvysovania dôchodkového veku), väcsina dôlezitých opatrení na udrzanie výdavkov v udrzatenom rámci, podlozenom dobrým programom reforiem, si bude 32 Prehad rozvojovej politiky vyzadova dôkladný a komplexný prehad celkového programu výdavkov.To by nemalo by len jednorázové cvicenie, ale mal by to by kontinuálny proces identifikovania reforiem hlavných výdavkových programov, vrátane pozorného hodnotenia (a následného monitorovania) dopadov reforiem na chudobné skupiny, speciálne Rómov. Tento proces si bude vyzadova paralelné posilnenie institúcií na manazment programov, ktorý bude nasledova po ich zreformovaní. Tento proces poskytne casom moznos urobi rozhodnutia o tom, co by verejný sektor mal robi, akou mierou, a ako by to mal robi s co najvyssou efektívnosou. Mnoho týchto rozhodnutí bude politicky citlivých, preto vemi dôlezitou súcasou snáh bude vybudovanie porozumenia a politického konsenzu pre potrebnos takých reforiem. 87. Manazment verejných výdavkov. Transformácia rámcov strednodobého rozpoctovania a programového rozpoctovania na efektívne fiskálne plánovacie nástroje, zlepsenie kvality základných financných a výkonnostných informácií a zlepsenie integrity systémov sú dôlezitými ciemi. Je zvlás dôlezité zabezpeci, aby základné fiskálne úcty boli presné a vcasné, a boli udrziavané spôsobom, ktorý je konzistentný a dobre chápaný vsetkými hlavnými institúciami. Navyse, bude dôlezité konsolidova nedávnu decentralizáciu, aby sa zabezpecilo fungovanie kapacít a mechanizmov vymáhania zodpovednosti pred tým, nez sa reforma posunie do alsej fázy delimitácie. Nakoniec, v reakcii na túto výzvu je potrebné, aby sa krajina vyhla pokuseniu papierových reforiem. Tie sú nielen nezmyselné, ale reformy existujúce iba na papieri sú tiez potenciálne nebezpecné: vytvárajú ilúziu, ze problémy sa naprávajú, kým v skutocnos sa vytlácajú do právneho a administratívneho vzduchoprázdna, kde je ich regulácia obtiaznejsia. 88. Táto správa zdôrazuje kritickú potrebu, aby Slovenská republika pripravila institúcie, kapacity a procesy, ktoré budú vytvára objektívne vyhodnocovania výkonnosti programov a reforiem potrebných pre nepretrzité zlepsovanie efektívnosti. Na to bude treba pripravi analytické kapacity v hlavných aj rezortných institúciách, vrátane nepretrzitého zlepsovania merania a úplnosti rozpoctových úctov, príprava formálnejsieho a systematickejsieho prístupu k fiskálnemu programovaniu na Ministerstve financií a rezortných ministerstvách, a posun v programovaní smerom k väcsej orientácii na výkonnos, ako aj k zavedeniu pravidelného, reprezentatívneho zisovania rodinných úctov. Takisto bude treba zostavi vysoko kvalifikované tímy, aby koordinovali detailnú projektovú prácu potrebnú pre transformovanie reformných myslienok do pouzitených stratégií na ich implementáciu. 89. Strednodobýrozpoctovýrámec.Vsnahedosiahnufiskálnukonsolidáciusiahacorazviac vlád po uzitocnom nástroji spania strednodobých rozpoctových pravidiel. K tomu sa oficiálne zaviazala aj Slovenská republika (naposledy novelou zákona o rozpoctových pravidlách), ale ku skutocnej práci na viacrocných rámcových rozpoctoch este prakticky neprikrocila. V súcasnosti sa zostavujú trojrocné projekcie agregovaných príjmov a výdavkov (ktoré sú zárove základom rocného predvstupového ekonomického programu, predkladaného Európskej únii). V praxi vsak tieto projekcie ostali na periférií aktivít pri príprave a implementácii rozpoctu. Ilustráciou tohto fenoménu je vekos rozdielu medzi cieovými výdavkami verejnej správy v roku 2002 poda Prehad rozvojovej politiky 33 predvstupového programu v roku 2001 (37% HDP) a súcasnou oficiálnou projekciou (40,6% HDP). Najlepsou cestou k institucionalizácii strednodobého rozpoctového plánovania by azda bolo povýsi ho na úrove oficiálneho politického záväzku vlády voci verejnosti. 90. Programové rozpoctovanie. Racionalizácia výdavkov by bola ahsia, keby rozpoctový proces poskytol lepsí obraz o tom, kde sú vynakladané verejné peniaze, ale aj za co a aké ciele sa nimi dosiahli. Zavádzanie takto zacieleného programového rozpoctovania postupuje dobre struktúrovaným spôsobom. Napriek tomu existujú obavy, ci jednotlivé organizacné zlozky rezortnýchministerstievskutocnerozumejúzmenámprinásanýmprogramovanýmrozpoctovaním, alebo ci sa na pozerajú len ako na systém tlacív a poziadaviek o informácie vyzadovaných zvonku. Programové rozpoctovanie bude môc úspesne napomáha rozmiestovaniu zdrojov, len ak jeho ciele budú dobre chápané, co umozní posudzova (alebo prinajmensom oponova) transakcie vlády z hadiska nákladov a súladu s deklarovanými politikami; a ak rezortné útvary budú pociova jeho procedúry ako uahcenie ich vlastnej práce. Z toho medzi inými vyplýva, ze metodiky pouzívané v rozpoctovaní musia vychádza zo zosilnenej analytickej kapacity rezortných ministerstiev. 91. Súcasne bude potrebné zostavi funkcné kapacity a nástroje na posúdenie dopadu a úcinnosti programov, súcasou ktorých musí by kvalitne konstruovaný systém pravidelných zisovaní príjmov a výdavkov domácností. Toto môze by kúcový nástroj ako sledova dopad sirokého rámca programov a politík, speciálne na chudobných. 92. Výkonové a financné informácie. Moznos produktívne vyuzi rámec programového rozpoctovania bude preto kúcovo závisie od kvality a spoahlivosti financných a informacných systémov. Nanesastie, absencia integrovaného systému financných informácií, ktorý by spájal Ministerstvo financií, rezortné ministerstvá, výdavkové jednotky, Národnú banku Slovenska a Najvyssí kontrolný úrad vytvára problémy v nevcasnosti, nezdieaní a nepresnosti informácií. Preto hlavným úcelom a cieom navrhovanej reformy státnej pokladnice by malo by odstránenie týchto nedostatkov. Zo spomenutých priorít potreby fiskálnej konsolidácie sú dôvody presunu platobných funkcií mimo NBS, uvedené v zákone o státnej pokladnici, menej jasné a na prvý pohad aj menej urgentné. Co vsak je horsie, táto iniciatíva postupuje poda nerealistického plánu implementácie a hrozí ponechaním tejto kritickej funkcie v tom istom legislatívnom a administratívnom vzduchoprázdne, v ktorom sa po podobnej unáhlenej reforme ocitli transakcie riadenia dlhu. Preto je potrebné súrne (i) preformulova a uprednostni ciele reformy státnej pokladnice, aby spala poziadavky celkovej fiskálnej stratégie vlády, a (ii) vyjasni zodpovednosti (ak treba, prechodné zodpovednosti), aby riadenie dlhu a transakcie státnej pokladnice neprebiehali v právnom vákuu. 93. Integrita systémov. Integrita systémov realizácie rozpoctu je castejsie ohrozená slabosami obstarávacieho procesu a auditu, nez samotnými problémami operácií státnej pokladnice. Slabé stránky systému verejnej financnej zodpovednosti sú (i) závady v praxi obstarávania, (ii) málo úcinná následná kontrola a náprava významných nedostatkov zistených 34 Prehad rozvojovej politiky auditom, (iii) slabá konstrukcia zodpovedností miestnych samospráv, a (iv) existencia administratívnej kultúry tolerantnej voci korupcii. 94. Vláde bol nedávno predlozený návod na sprehadnenie a zvýsenie efektívnosti i obstarávacieho procesu. alsie hlavné kroky by mali zahrnova (i) ustanovenie stálych obstarávacích výborov pri kontrahujúcich orgánoch, ktoré budú zodpovedné za rozhodovanie, a dozorných výborov, zodpovedných za hodnotenie procesu súaze; (ii) vývoj oficiálneho etického kódexu státnych zamestnancov na zlepsenie ich zodpovedností za proces obstarávania; a (iii) rozsírenie smerníc obstarávania na výber konzultantov ako aj na neverejné obstarávacie procesy a aktualizácia standardných dokumentov súaze. alej sa odporúca prehbenie úloh NKÚ pri pravidelných auditoch obstarávania, ako aj zverejovanie výsledkov auditov. 95. Dnesné audity (vykonávané NKÚ a MF SR) sú v zásade externé a zameriavajú sa na vyhadávanie nezrovnalostí namiesto posudzovania primeranosti systémov. Poda modernej koncepcie financnej kontroly, ktorá zatia prílis neprenikla do slovenského verejného sektora, majú primárnu zodpovednos za financnú kontrolu manazmenty príslusných organizácií. Krajina, ktorá chce zosilni riadenie verejných financií, musí zabezpeci hlavnú kontrolnú cinnos a zodpovednos v príslusných organizáciách. V takom prípade môze Najvyssí kontrolný úrad svoj externý audit zamera na zisovanie, ci interné kontrolné systémy, zostavené manazmentom príslusnej organizácie, sú primerané a riadne fungujúce. Táto jeho funkcia by bola o to úcinnejsia, keby MF SR obdrzalo mandát na následné skúmanie auditom zistených nezrovnalostí u rezortných ministerstiev a na podávanie správ zákonodarnému orgánu o stave nápravných opatrení. Decentralizácia 96. Prebiehajúcadecentralizáciamôzepotenciálneskomplikovaúlohuozdraveniaverejných financií. Vrámci prechodu povinností do miestnych samospráv sa má presunú asi 4,5% HDPdo kompetencie dnesných 2.886 obcí a 8 nových vyssích územných celkov. Tu existuje riziko, ze pokia sa tento proces nepodarí skonsolidova, nárast byrokracie kvôli duplicite a rozdrobeniu verejných sluzieb výrazne sazí realizáciu existujúceho potenciálu vzniku úspor z rozsahu. Niet vea empirických dôkazov pre predpoklad, ze mladé decentralizované orgány budú ma dostatok potrebných administratívnych kapacít ci politickej odvahy, alebo ze budú fungova v rámci zodpovedností maximalizujúcich verejné blaho. Naopak, pri pôsobení tvrdých rozpoctových obmedzení mozno skôr predpoklada zhorsenie kvality a prístupu k sluzbám pre rozsiahle vrstvy obyvatestva (najmä ak majú malý politický vplyv, ako napr. Rómovia). 97. Z uvedených dôvodov vidíme v najblizsej budúcnosti ako prioritu konsolidáciu terajsej etapy decentralizácie pred plánovaném (ci realizáciou) nových aktivít. Ide o: Prehad rozvojovej politiky 35 (a) Vyjasnenie príslusných úloh a zodpovedností (aj pokia ide o aktíva a pasíva) jednak krajských a okresných úrovní státnej správy, jednak obcí a nových vyssích územných celkov; (b) Vytvorenie regionálnych samospráv aj de facto, keze táto základná súcas institucionálneho systému zatia existuje len na papieri. Pritom bude ziadúce udrza sluzby nových samospráv a zvyskov krajských orgánov státnej správy v rámci jedinej integrovanej administratívnej struktúry, cím sa uahcia presuny kompetencií a odstráni riziko duplikácie; (c) Zvládnutie nevýhod rozdrobenia obcí. Kým pretrváva rozdrobenie obcí, budú ma okresné úrady dôlezitú úlohu pri stimulácii spolupráce medzi obcami, ako aj pri dohade a ochrane záujmov slabých a malých obcí. Je ziadúce zachova túto kapacitu; (d) Financovanie nových povinností adresnými a viazanými decentralizacnými subvenciami. Toto opatrenie je vhodné v situácii, ke sú kapacity administratívy a mechanizmy zodpovedností bu slabé (v obciach) alebo v najlepsom prípade neotestované (vo vyssích územných celkoch). Udeovanie neviazaných grantov sa stane bezpecnou metódou az po zosilnení miestnych implementacných a fiskálnych kapacít, kedy sa centrálny dohad bude môc úmerne oslabi. Reforma súdnictva 98. Modernizácia súdnictva je kúcovým aspektom pre urýchlenie a udrzanie hospodárskeho rastu, zabezpecenie rovnakého prístupu pre zranitené skupiny obyvatestva, a zvýsenie sociálnej kohézie a stability. Napríklad, formálne bankrotové procedúry, ktoré sú tak dôlezité pre efektívnu restrukturalizáciu podnikov, sa nemôzu sta skutocne spoahlivými, kým sa nenapravia strukturálne chyby v systéme súdnictva. Nanesastie, i ke sa za posledné desarocie realizovali niektoré pociatocné reformy, súdnictvu sa dodnes nepodarilo zbavi sa povesti pomalosti, nákladnosti a skorumpovanosti. Pokia ide o vnímanie korupcie, súdnictvo zaujíma v prieskumoch verejnej mienky druhé miesto za zdravotníctvom. 99. Táto situácia by sa mala zlepsi presadzovaním nasledovných priorít: (i) zabezpeci, aby cinnos Najvyssieho súdu SR bola zameraná na jadro svojho mandátu, (ii) posilnenie kapacity manazmentu a tvorby politík na Ministerstve spravodlivosti, (iii) vytvori institút profesionálneho správcu súdov, (iv) rozsíri modernizovaný systém riadenia prípadov v celom súdnictve; (v) zintenzívni vysetrovanie a stíhanie skorumpovaných sudcov; (vi) posilni regulacné orgány právnickej profesie a oddeli ich od podobných orgánov v advokácii, a (vii) prehbi ochranu klientov. 36 Prehad rozvojovej politiky MAKROEKONOMICKÝ VÝHAD A VPLYV NA SOCIÁLNE ZABEZPECENIE 100. Navrhovaný balík politík by mal napomôc slovenskému hospodárstvu konvergova k úrovni príjmov v EÚ a znízi nezamestnanos. Samotná perspektíva skorého prístupu do EÚ nepochybne zlepsuje moznosti vývoja slovenského hospodárstva. Pri dosahovaní ciea vstupu SR do EÚ bude vemi dôlezité pamäta na fakt, ze implementácia politík existujúcich v EÚ, nie clenstvo ako také, bude determinujúcim faktorom zelanej konvergencie. Pri navrhovaných rieseniach obsiahnutých v tejto stúdii na strane ponuky, rast hospodárstva by mal naalej prevysova priemerný rast EÚ, dosiahnutím 3,5-4% v roku 2003 a zrýchlením na priemerných 4,7% rocne pocas alsích 4 rokov. Na realizáciu takéhoto scenára bude nutné prija urcité opatrenia aj na stránke dopytu. Vcasná fiskálna konsolidácia bude kúcová v prípade, ze má pokracova rýchla expanzia dopytu privátneho sektora, ke privatizacné toky ustanú - bez ohrozenia vonkajsej stability. Znízenie fiskálneho deficitu na úrove 2,5% HDPv strednodobom horizonte napomôze tomuto scenáru. Umozní, aby sa kombinoval robustný rast súkromných investícií a stále znizovanie vonkajsieho deficitu bezného úctu, v prvej fáze pod 5% HDP do roku 2007. S dopytom pod kontrolou by sa inflácia nakrátko zvýsila na úrove 7% v roku 2003 v dôsledku prispôsobovania cien energií a potom by klesla na úrove 3-4%. 101. Opatrenia navrhované v tejto správe, zacielené na zabezpecenie udrzateného rastu a sirsie zalozenej zamestnanosti, speciálne v nízko-príjmovom, nízko-kvalifikovanom konci spektra pracovných miest, by mali vies vývoj hospodárstva aj smerom k znizovaniu chudoby. Co sa týka znizovania chudoby, dôlezité opatrenia sú nasledovné: H Opatrenia na zabezpecenie expanzie diverzifikovanej a efektívnej podnikovej sféry, schopnej konkurova na svetových trhoch a vytvára produktívne pracovné miesta; H Reformytrhuprácevsmereodstránenianepruzností,najmätakých,ktorévytlácajú nízko platenú prácu von z trhu; H Reformy v oblasti sociálnej pomoci a v iných zlozkách systému sociálnej ochrany, ktorými sa uahcí návrat príjemcov dávok do práce, a ktoré utuzia udrzatenos systému; H Znízenie daní z objemu miezd a ich negatívneho vplyvu na rast a zamestnanos; H Decentralizácia, ktorá zabezpecí rovnaký prístup k základnej zdravotnej starostlivosti a vzdelávaniu pre vsetkých; H Reformy v oblasti skolstva, ktoré zabezpecia, aby noví pracovníci vstupujúci na trh práce mali schopnosti potrebné na efektívne fungovanie v dynamickom trhu práce; H Reformy v dôchodkovom systéme, ktoré zabezpecia lepsie istoty a primeranejsie dávky pre budúce generácie dôchodcov; H Zlepsenia v oblasti kapacít a nástrojov pre analýzy dopadov programov a politík, jednak vseobecne, jednak specificky na chudobné vrstvy obyvatestva. Prehad rozvojovej politiky 37 102. Na druhej strane je potrebné prizna, ze niektoré odporúcania politík budú nanesastie znamena negatívne dopady pre nízko-príjmové skupiny obyvatestva. Konkrétnym príkladom bude prijatie Spolocnej ponohospodárskej politiky EÚ (prostredníctvom dopadu na ceny potravín), a nevyhnutná úprava energetických taríf. Kúcovým prvkom pri zmierovaní negatívnych efektov bude prispôsobovanie dávok sociálnej pomoci v pravidelných intervaloch vo svetle dobre pripravených, pravidelných zisovaní rodinných úctov a výdavkov. ZÁVERY 103. Deficit vonkajsieho bezného úctu a fiskálny deficit (znízený o privatizacné príjmy) Slovenskej republiky sú, napriek urcitému nedávnemu poklesu, neudrzatene vysoké (asi 8% HDP v roku 2002). Pri prebytku kapitálového úctu asi 20% HDP za tento rok Slovenská republika nebude ma vázne azkosti pri financovaní týchto deficitov, avsak táto priaznivá situácia nepotrvá dlho. Navyse, terajsia kombinácia financných politík zhorsí moznosti zamestna rozsiahle vrstvy obyvatestva (najmä menej kvalifikovaného) kvôli dopadu na reálny výmenný kurz, a v konecnom dôsledku priskrtí ekonomický rast (projektovaný na 4% v roku 2002). Kým pozornos vlády je prioritne zameraná na stimuláciu investícií, budúci rast bude závisie aj od zvysovania miery zamestnanosti, ktorá je v súcasnosti jedna z najnizsích spomedzi státov strednej a východnej Európy. 104. Predkladaná správa vymedzuje sirsie smerovanie stratégie politík na podporu ozdravenia a priblízenia úrovne ekonomiky k Európskej únii. Táto stratégia sa skladá z troch hlavných castí: (a) Pokracujúcereformyvobchode,financiáchavpodnikovejsfére,scieomdokonci strukturálnu transformáciu hospodárstva a uvies ho do súladu s rámcom EÚ (b) Fiskálna konsolidácia, zacielená na znízenie výdavkov a stabilizáciu príjmov, so súcasným presmerovaním príjmovej a výdavkovej politiky tak, aby lepsie podporili dosiahnutie cieov rastu a zamestnanosti. (c) Reforma trhu práce, zameraná na zvýsenie flexibility trhu práce prostredníctvom uvonenia obmedzení v pracovnoprávnych vzahoch (práca na ciastocný úväzok, samostatná zárobková cinnos a pracovné zmluvy na dobu urcitú), decentralizáciou kolektívneho vyjednávania a elimináciou pouzívania minimálnej mzdy ako nástroja príjmovej politiky, a reformou systému sociálnej pomoci. 105. Definitívny úspech reformných politík vymedzených v predlozenej správe bude do znacnej miery závislý na schopnosti vlády posilni institucionálny rámec, v ktorom sa budú tieto politikykoncipova,rozhodovaavykonáva.Správapoukazujenajmänatriprioritnéoblasti:(i) na reformu manazmentu systému verejných výdavkov, a praktík potrebných na podporu rastovo orientovanej fiskálnej stratégie; (ii) na konsolidáciu nedávnych decentralizacných opatrení, ako predpokladu pre alsí transfer právomocí; a (iii) na dávno aktuálnu reformu systému súdnictva. 38 Prehad rozvojovej politiky 1. Strategický rámec 39 1. STRATEGICKÝ RÁMEC 1.1 V tomto roku zaznamenala slovenská ekonomika svoj najvýraznejsí rast od obdobia, ke sa dostala z financnej krízy roku 1998. Hospodárstvo sa dostalo na dráhu ozivenia, pricom v tomto roku sa ocakáva rast tvorby domáceho produktu a zamestnanosti v súkromnom sektore o 4%, resp. 2% (pozri tabuku 1.1). Skôr, nez hospodárske ozivenie zacalo generova nové pracovné miesta, sa vsak opätovne vynorili makroekonomické nerovnováhy: fiskálny deficit a deficit bezného úctu sa pohybujú priblizne na úrovni 8%, pricom viac nez 18% pracovnej sily je stále nezamestnanej. 1.2 Napriek tomu sa súcasná situácia odlisuje od situácie spred roka 1999 minimálne v styroch dôlezitých ohadoch. (a) Po prvé, významné strukturálne reformy realizované v období po roku 1998 zmenilizásadnýmspôsobomstruktúruponukovejstranyekonomiky.Tietoreformy prispeli k modernizácii podnikateského prostredia a stimulácii investícií, a tým umoznili zvýsený prienik slovenských výrobcov na medzinárodné trhy a posilnili ich schopnos konkurova na EÚ trhoch technologicky sofistikovanejsími výrobkami. Reformy zárove prilákali strategické zahranicné investície, ktoré sa predtým Slovensku vyhýbali, co umoznilo zabezpeci vemi potrebnú technologickú modernizáciu výrobných kapacít. (b) Po druhé, aj ke domáci dopyt v obidvoch obdobiach rástol, zdroje rastu domáceho dopytu sú zásadne odlisné. Kým v období pred rokom 1999 bol domáci dopyt stimulovaný najmä státom podporovanou laxnosou financných tokov medzi podnikmi, domáci dopyt v súcasnosti stimulujú najmä zahranicné investície na zelenej lúke ­ co je pozitívne; a fiskálna expanzia ­ co je negatívne. (c) Po tretie, kým ekonomika stojí teraz na pevnejsích základoch a je schopná efektívnejsie konkurova na medzinárodných trhoch, prebiehajúca expanzia je konfrontovaná s menej priaznivým medzinárodným prostredím. Rast na hlavných trhoch pre slovenské výrobky sa spomalil, co malo za následok znízenie dopytu po slovenskom exporte. (d) Po stvrté, aj ke vonkajsie prostredie pre obchod je menej priaznivé ako v minulosti, Slovenská republika má výrazne lepsí prístup k externému financovaniu, najmä k nedlhovým formám financovania, akými sú PZI ci výnosy z privatizácie. Vzhadom na dostatocné výnosy z privatizácie dokázala krajina bez výraznejsích problémov financova veké deficity bezného úctu v uplynulých dvoch rokoch. Devízové rezervy Slovenska podstatne vzrástli. 40 1. Strategický rámec 1.3 Táto kapitola sa postupne zaoberá styrmi oblasami (úlohou strukturálnych reforiem, zdrojmi domáceho dopytu, vonkajsím prostredím a externým financovaním). Vychádzajúc z analýzy súcasného makroekonomického prostredia, sú v tejto kapitole identifikované tri kúcové strategické ciele, ktoré sa nastupujúca vláda bude snazi dosiahnu: (i) posilnenie ekonomického ozdravenia a (ii) rozsírenie nastupujúceho rastu zamestnanosti pri súcasnom (iii) zabezpecení vonkajsej stability. Dosiahnutie vsetkých troch cieov si vyziada kombináciu uplatnenia týchto troch nástrojov: pokracujúca reforma obchodného a podnikového sektora, fiskálna konsolidácia a liberalizácia trhu práce. Posledné tri casti tejto kapitoly sa zaoberajú specifickými politikami, ktoré sú potom podrobne rozobraté v nasledujúcich kapitolách tejto správy. ÚLOHA STRUKTURÁLNYCH REFORIEM 1.4 Prvým dôlezitým rozdielom v porovnaní s obdobím pred rokom 1999 je to, ze súcasný rast sa opiera o strukturálne reformy, a nie o nadmerné investície. Strukturálnymi zmenami prijatými po kríze roku 1998 sa podarilo transformova ponukovú stránku ekonomiky, stanovi nové pravidlá, pozmeni systém stimulov, zmeni konfiguráciu vlastníckych vzahov a postupne dosta verejný sektor z polohy prílisného intervencionizmu a patrónstva nad vybranými podnikmi, ktorými bolo predchádzajúce obdobie charakteristické. Kúcovú úlohu v týchto zmenách zohrávalo ozivenie privatizacného programu a dramatická transformácia úlohy bankového sektora a alokácie úverov v hospodárstve (pozri kapitolu 2). 1.5 Pred rokom 1999 viedla slabá legislatíva v oblasti konkurzov a zálozného práva, v kombinácii s incestnými vzahmi medzi podnikmi a bankami a politickými zásahmi do rozhodovania bánk, k uvoneniu financnej disciplíny podnikového sektora. Nie je preto prekvapujúce, ze podniky zaznamenali vysoké straty, zvýsilo sa medzipodnikové zadlzenie anarástlidaovénedoplatky.Vakadvomkolámprivatizácie,zktorýchdruhébolopoznamenané podozreniami z korupcie, sa podarila rýchla transformácia státneho vlastníctva na súkromné, no bez výraznejsieho vplyvu na spôsob riadenia podnikov a ich ziskovos. Práve naopak, z masovej privatizácie a politických intervencií v celom procese mali prospech len spriaznené osoby, pricom podnikom sa nedostalo takých kapitálových vstupov a know-how, ktoré prispeli k zásadnej zmene podnikového sektora v iných regiónoch. Rozsiahle tunelovanie a voný prístup k bankovým úverom pomáhali financova masívne straty. Nie je preto prekvapujúce, ze napriek solídnemu hospodárskemu rastu (v rokoch 1994-98 dosahovala rocná miera reálneho rastu HDP v priemere 6%), vykazoval bankový sektor rekordne vysoký objem klasifikovaných úverov, ktorý bol vyssí nez v ostatných ekonomikách SVE.1 Svoju úlohu tu zohral aj státny sektor, keze zle riadené podniky dokázali prezíva vaka dotáciám, úverovým zárukám a daovým úavám. Táto situácia prispela súcasne k rastu fiskálnych deficitov a vytváraniu prípadných záväzkov vyplývajúcich zo záruk. 1Pozri technický dokument Svetovej banky "Expenditure Policies towards EU Accession", 2002. 1. Strategický rámec 41 Tabuka 1.1: Kúcové ekonomické ukazovatele, 1995-2001 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Reálna ekonomika Reálny HDP (miera rastu) 5,8 5,6 4,0 1,3 2,2 3,3 4,0 Miera nezamestnanosti 13,1 11,3 11,8 12,5 16,2 18,9 19,4 Inflácia (CPI*, priemer za obdobie v %) 9,8 5,8 6,1 6,7 10,6 12,0 7,3 Súkromná spotreba/HDP 50,5 52,3 52,2 53,4 55,4 55,3 55,8 Hrubé národné úspory/HDP 28,6 25,2 25,9 25,1 23,4 22,8 22,9 Hrubé domáce investície/HDP 26,5 35,6 35,2 34,7 28,2 26,4 31,9 Platobná bilancia Obchodná bilancia/HDP -1,2 -11,2 -9,9 -10,7 -5,4 -4,5 -10,4 Vývoz tovarov a sluzieb (miera rastu v USD) ... -0,5 8,3 10,2 -5,6 15,2 6,8 Dovoz tovarov a sluzieb (miera rastu v USD) ... 26,3 5,4 11,6 -13,4 13,2 15,3 Saldo bezného úctu/HDP 2,0 -10,2 -9,3 -9,7 -4,9 -3,5 -8,6 Kapitálový a financný úcet/HDP 7,2 12,0 8,6 8,3 7,6 7,5 9,1 Hrubé oficiálne rezervy (mld. USD, ku koncu roka) 3,4 3,4 3,3 2,9 3,4 4,1 4,2 Krytie dovozu rezervami (mesacný dovoz T a S) ... 3,2 2,9 2,3 3,1 3,4 3,0 Hrubá zahranicná zadlzenos /HDP ... ... 47,4 55,2 53,0 55,7 56,3 Zahranicná dlhová sluzba (% vývoz G.S.I. & T*.) ... ... ... 13,3 15,5 17,1 10,5 Verejné financie Saldo rozpoctu vseobecnej vlády/HDP ... -3,2 -4,8 -5,1 -4,3 -9,1 -8,5 To isté, bez mimoriadnych poloziek ... -1,4 -4,3 -4,7 -4,5 -6,0 -6,6 Dlh verejného sektora/HDP (%) 1/ ... 26,4 28,8 28,8 40,1 44,1 43,0 Úrokové miery Priemerná nominálna úroková miera z úverov (v %) 16,9 13,9 18,7 21,2 21,1 14,9 11,2 Priemerná reálna úroková miera z úverov (znízená o CPI, v %) ... 7,7 11,8 13,6 9,5 2,6 3,7 Priemerná nominálna úroková miera z vkladov (v %) 9,0 9,3 13,4 16,3 14,4 8,5 6,4 Priemerná reálna úroková miera z vkladov (znízená o CPI, v %) ... 3,3 6,9 9,0 3,4 -3,2 -0,8 Peniaze a úvery Peniaze (medzirocný nárast) ... 15,8 -4,4 -11,4 4,2 21,5 21,3 Kvázipeniaze (medzirocný nárast) ... 16,4 18,3 14,6 15,0 12,5 7,7 Úvery podnikateom a obyvatestvu (nárast v %) 2/ ... 6,0 42,7 34,9 9,2 20,9 25,2 Práca a mzdy Nominálny rast hrubej mzdy (v %, priemer za obdobie) 14,3 13,3 13,1 8,4 7,2 6,5 8,2 Reálny rast hrubej mzdy (v %, priemer za obdobie) 4,1 7,1 6,6 1,6 -3,0 -4,9 0,8 Výmenné kurzy Nominálny výmenný kurz (SKK za USD, priemer) 29,7 30,7 33,6 35,2 41,4 46,0 48,4 Nominálny výmenný kurz (SKK za EUR, priemer) 40,6 39,9 38,0 39,2 44,1 42,6 43,3 Nominálny efektívny výmenný kurz (1995=100) 3/ 100 100,7 105,8 103,6 93,4 94,5 93,2 Reálny efektívny výmenný kurz (CPI, 1995=100) 3/ 100 100,3 106,3 106,5 104,2 116,5 116,7 Reálny efektívny výmenný kurz (ULC*, 1995=100) 3/ 100 108,6 120,0 115,6 110,6 111,0 109,8 Memorandové polozky Hrubý domáci produkt (v bezných cenách, mld. SKK) 568,9 628,6 708,7 775,0 835,7 908,7 989,3 Hrubý domáci produkt (v bezných cenách, mld. USD) 19,1 20,5 21,1 22,0 20,2 19,7 20,5 Príjem na obyvatea (v USD) 3.569,7 3.816,0 3.916,3 4.080,5 3.744,9 3.654,2 3.783,4 * ULC ­ Unit Labour Costs (jednotkové náklady práce), CPI ­ index spotrebiteských cien, G.S.I&T = tovar, sluzby, investície a transfery Poznámky: 1/ Vrátane dlhov prevzatých agentúrami pri restrukturalizácii bánk v rokoch 1999-2000 a 105mld. SK (11% HDP) v dlhopisoch na restrukturalizáciu bánk, vydaných v prvom stvrroku 2001. 2/ Upravené o restrukturalizáciu bánk 3/ Rast ukazovatea indikuje zhodnotenie meny. Prame: Ministerstvo financií, Národná banka Slovenska, Statistický úrad SR. 42 1. Strategický rámec 1.6 Uvedomujúc si poves, Tabuka 1.2: Dopyt a produkcia, 1995-2002 (v percentách) ktorú krajina získala vaka klientelizmu predchádzajú- 1995-98 1999-00 2001-02 percentuálna zmena cej administratívy, venovala Spotreba súkromného sektora 6,9 0,6 4,5 vláda, ktorá sa ujala funkcie Spotreba vládneho sektora 6,9 -2,6 5,3 koncom roka 1998, zvlástnu Hrubá tvorba kapitálu 20,5 -10,5 10,4 pozornos zvýseniu transpa- Celkový domáci dopyt 9,7 -3,6 6,2 rentnosti nového kola priva- Vývoz 8,9 9,5 4,5 tizácie. Táto vláda prikrocila Dovoz 15,5 1,9 7,6 k odstráneniu legislatívnych Hrubý domáci produkt 5,5 1,8 3,5 prekázok privatizácie sieo- Príspevok k rastu HDP vých odvetví a iniciovala ich Hrubátvorbakapitálu 5,2 -3,6 4,4 restrukturalizáciu a následný Celkovýdomácidopyt 9,8 -3,9 7,5 predaj, podobne ako restruk- Cistývývoz -4,3 5,2 -4,0 turalizáciu a predaj bánk. Hrubý domáci produkt 5,5 1,8 3,5 Umoznením prístupu zahra- Poznámka: Vývoj v roku 2002 je odhadom, zalozenom na predbezných národných nicných investorov a zvýse- úctoch z prvého polroku 2002. ním transparentnosti sa novej Prame: Statistický úrad SR. vláde podarilo priláka vy- soko renomovaných zahranicných strategických investorov do kúcových oblastí ekonomiky. Medzi tieto oblasti patrili: telekomunikácie (2000); bankový sektor, kde boli tri najväcsie banky sprivatizované do roku 2001; a v roku 2002 ­ prevádzkovate plynárenskej sústavy a tri veké elektroenergetické rozvodné podniky. Vo vsetkých týchto prípadoch prevzal kontrolu nad cin- nosou podnikov strategický investor. 1.7 Okrem toho, ze strukturálne zmeny zavádzané od roku 1999 konsolidovali vlastnícke vzahyaprilákalizahranicnýchinvestorov,pomohlitiezzmenicelkovépodnikatesképrostredie. Tieto reformy posunuli stimuly ekonomického rozvoja z polohy protekcionizmu zalozenom na postavení, preferencnom prístupe k bankovým úverom a na dotáciách, ktoré charakterizovali obdobie pred rokom 1999. Tento posun podporili aj legislatívne reformy v oblasti Obchodného zákonníka, bankovníctva a riadenia podnikov. V bankovom sektore sa okrem prevodu vlastníctva najväcsích bánk do rúk strategických investorov posilnil aj bankový dohad. ZDROJE A VPLYV DOMÁCEHO DOPYTU 1.8 Kým predtým bol domáci dopyt stimulovaný (státom podporovanými) laxnými financnými tokmi medzi podnikmi, v súcasnosti ho stimulujú investície na zelenej lúke, zmeny v modeloch spotreby a úverovania, ale, bohuzia, aj fiskálna expanzia (pozri tabuku 1.2). Deformované stimuly v období pred rokom 1999 spôsobovali tiez deformácie na strane domáceho dopytu. Mäkké rozpoctové obmedzenia vyplývajúce z tendencného úverovania a nepriamych státnych dotácií zivili investície v súkromnom sektore, pricom ambiciózny program výstavby dianic zárove zvysoval investície vo verejnom sektore. V dôsledku toho dosiahol rast investícií 1. Strategický rámec 43 nebývalú mieru, v priemere 20% v reálnom vyjadrení pocas rokov 1995-98. Veká cas týchto investícií vsak nebola rozmiestnená efektívne.2 1.9 Znehodnotenie výmenného kurzu koruny po zavedení jej floatingu v októbri 1998 a striktné úsporné opatrenia, ktoré nasledovali, spôsobili znízenie domáceho dopytu a viedli k posunu od ekonomického rastu stimulovaného domácou spotrebou k výraznému zvýseniu cistého vývozu, ktorý dominoval obdobiu rokov 1999-2000. Investície, ktoré zohrávali v období predrokom1999expanzívnuúlohu, Graf 1.1 Reálny efektívny výmenný kurz, 1995-2002 sa mimoriadne prudko znízili. K tejto zmene prispela tiez spotreba domácností, keze v uvedených 150 dvoch rokoch poklesli po prvýkrát 140 od konca transformacnej recesie 130 reálne mzdy. 120 110 1.10 Uvedenéznízeniedomáceho 100 dopytu vsak nemalo dlhé trvanie. 90 V roku 2001 doslo k jeho J-95 J-96 J-97 J-98 výraznému oziveniu (tempom 6,2% SR Poľsko rocne v období 2001-02) v reakcii na prudké zhorsenie fiskálnej pozície a obnovenú dynamiku investícií. K tejto expanzii prispela 125 eskalácia minimálnej mzdy, ktorá, 115 v kombinácii so zvysujúcou sa 105 strnulosou pracovného trhu, tiez tlmila reakciu na strane ponuky. Výsledkom bolo, ze po prvotnom znehodnotení meny následkom zavedenia floatingu v roku 1998, sa reálny efektívny výmenný kurz vrátil na pôvodné hodnoty, pricom medzi januárom 1999 a aprílom 2002 sa koruna zhodnotila o 16% (pozri graf 1.1). Dopyt súkromného sektora 1.11 Po kríze v roku 1998 sa vaka ústretovejsiemu prístupu k zahraniciu a strukturálnym reformám zacal od roku 1999 posilova prílev PZI. Investície na zelenej lúke a investície 2Realokácia produktívnych zdrojov ­ ktorá je podstatná pre zvýsenie produktivity v tranzitívnej ekonomike ­ bola v tej dobe navyse brzdená poziadavkami obsiahnutými v privatizacných zmluvách, ktoré nadobúdateov zaväzovali udrza investície a zamestnanos v privatizovaných podnikoch. 44 1. Strategický rámec vyvolané privatizáciou (niektoré z nich boli specifikované v privatizacných zmluvách) zlepsili kvalitu struktúry investícií, aj ke tempo ich rastu bolo miernejsie ako v období pred rokom 1999. Po poklese v rokoch 1999 a 2000 doslo k nárastu investicnej aktivity, ktorá sa opätovne stala hlavným faktorom rastu dopytu 1.12 Znacná cas príjmov z privatizácie vsak vstúpila do vnútornej ekonomiky, a tým zvýsila domáci dopyt. Príjmy z privatizácie neboli pouzité len na financovanie deficitu, ale tiez na iné úcely, vrátane úhrady nedoplatkov, platieb zo splatných záruk a na financovanie speciálnych rozvojových projektov. Plány na pouzitie príjmov z predaja SPP na znízenie skôr domáceho nez zahranicného dlhu zapadali do tohto modelu. K zvýseniu domáceho dopytu prispela tiez výplata dlhopisov Fondu národného majetku SR v hotovosti, ktorá predstavovala 2% HDP v roku 2001. V tomto ohade prispeli príjmy z privatizácie k financovaniu zväcsujúceho sa fiskálneho deficitu bez toho, aby sa obmedzila súkromná spotreba. Domáce úrokové sadzby pocas uplynulých styroch rokov klesali (pozri tabuku 1.1). 1.13 Konecnú spotrebu domácností podnecovali alej lákadlá nových supermarketov a maloobchodných reazcov, ako aj ahsí prístup k spotrebným úverom (nová oblas podnikania bánk, ako uvádzame v kapitole 2). K tomuto rastu prispelo neskôr aj zvýsenie reálnych miezd. Fiskálna expanzia 1.14 Po miernom znízení v roku 1999 sa v alsom období fiskálny deficit zacal prudko zvysova. Aj ke Slovenská republika vykazovala vysoký fiskálny deficit pocas celej druhej polovice devädesiatych rokov, jeho nebývalá výska v rokoch 2000-01 ohrozovala stabilitu este aj v roku 2002 (pozri tabuku 1.1). Opatreniami prijatými v roku 1999 sa podarilo docasne znízi výdavky a zvýsi výber rozpoctových príjmov, okrem iného prostredníctvom docasného zavedenia dovoznej prirázky. Týmto spôsobom, a aj napriek výraznému zvýseniu cistého objemu úverov v uvedenom roku, sa úrove deficitu znízila na 4,3% HDP. Odvtedy sa vsak celkový deficit vseobecnej vlády zvýsil na 9,1% HDP v roku 2000 a na priblizne 8,5% v roku 2001, po vylúcení príjmov z privatizácie a zapocítaní plných nákladov na splatné státne záruky a úrokov súvisiacich s restrukturalizáciou bánk. Vsetko nasvedcuje tomu, ze tohtorocný deficit konsolidovanej vseobecnej vlády by mohol dosiahnu 7,5 az 8% HDP. 1.15 Táto fiskálna expanzia prichádza v nevhodnom case. Prichádza uprostred ekonomického ozivenia, ke sa hospodársky rast zrýchlil z 1,3% v roku 1999 na 3,3% v roku 2001. Aj ke urcitá fiskálna expanzia mohla prispie k udrzaniu dopytu v období hospodárskeho poklesu, vo fáze ekonomického ozivenia by pokracovanie v súcasnej fiskálnej politike mohlo spôsobi prehriatie ekonomiky. 1.16 Nedávne zhorsenie fiskálnej pozície je predovsetkým odrazom dopadu opatrení, ktoré spôsobili výpadok rozpoctových príjmov. Ku vseobecnému znízeniu ciel v kontexte Asociacnej 1. Strategický rámec 45 dohody a Uruguajského kola GATT a k odstráneniu dovoznej prirázky3 vláda pridala aj balícek fiskálnych opatrení, medzi ktoré patrilo znízenie daní v niekokých oblastiach s cieom zabezpeci väcsiu konkurencieschopnos krajiny a zatraktívni ju v ociach investorov. V rámci tejto stratégie bola znízená da z príjmu právnických osôb (DPO) a zavedené vekorysé programy daových prázdnin, z ktorých mali prospech niektoré z najrýchlejsie rastúcich komponentov daovej základne (vrátane VW and U.S. Steel). Podobné znízenie bolo prijaté pre da z príjmu fyzických osôb (DFO). V dôsledku toho poklesol v období 1996-2001 podiel daní na HDP o priblizne 7.5 percentuálnych bodov HDP. Pokles podielu daní na HDP sa týkal vsetkých druhov daní, najmä vsak priamych daní a dovozných ciel. Okrem toho sa v dôsledku rastúcej nezamestnanosti znízil aj objem odvodov do fondov sociálneho zabezpecenia. Podiel priamych daní poklesol z 10,3% na 6,7% HDP, kým dovozné clá a dovozné prirázky klesli na stvrtinu ich úrovne z roku 1996 (z hadiska podielu na HDP) a v súcasnosti predstavujú len 0,4% HDP (2001). Pokles rozpoctových príjmov z priamych daní je mozné plne zdôvodni prudkým znízením DPO, následkom ktorého sa výber DPO znízil na 2,2% HDP z 5,5% v roku 1996.4 Celkovo mozno konstatova, ze fiskálny financný trend sleduje model uplatovaný mnohými ekonomikami v regióne: postupné spoliehanie sa na nepriame dane a príspevky do fondov sociálneho zabezpecenia a klesajúca závislos od priamych daní. 1.17 Znízenie podielu daní na HDP v Slovenskej republike je v súlade s trendom spolocným pre vsetky visegrádske krajiny, ktorý odráza dosiahnutý pokrok v transformácii, pokracujúcu liberalizáciu obchodu, zmeny v daovej základni vyplývajúce z restrukturalizácie hospodárstva a znizovanie daových sadzieb. V ziadnej inej visegrádskej krajine nepoklesol vsak podiel daní na HDP tak výrazne ako v Slovenskej republike.5 Znízenie daových sadzieb v skutocnosti spôsobilo, ze Slovenská republika sa z hadiska podielu daových príjmov na HDP(v súcasnosti len 30% HDP) dostala za vsetky ostatné visegrádske krajiny. Podiel daní na HDP v Slovenskej republike je vemi nízky aj v porovnaní s krajinami EÚ. 1.18 Na druhej strane, súbené znízenie rozpoctových výdavkov (ako je uvedené v PEP), ktoré malo sprevádza pokles rozpoctových príjmov, sa nikdy neuskutocnilo.Vdôsledku toho poklesli v rokoch 1996 az 2001 príjmy vseobecnej vlády o 8 percentuálnych bodov HDP, no celkové výdavky a cisté úvery (nezahajúc privatizacné príjmy) sa za to isté obdobie znízili len o 2,5 percentuálneho bodu HDP. Nevyvázená realizácia fiskálnych plánov ­ na jednej strane úspesné znizovanie daní a na druhej strane neúspesné znizovanie rozpoctových výdavkov ­ sú odrazom neschopnosti rozís sa s minulosou a iniciova strukturálne reformy v kúcových výdavkových oblastiach. Práve naopak, existuje riziko, ze niektoré z opatrení, prijatých na výdavkovej strane v predvolebnom období, môzu vyvola rozsírenie výdavkov aj do oblastí, ktoré sú primárnym 3Vláda zaviedla 7-percentnú dovoznú prirázku v polovici roku 1999 v snahe udrza deficit bezného úctu na financovatenej úrovni. V priebehu nasledujúceho roka a pol ju postupne znizovala a úplne ju zrusila v januári 2001. 4Sadzba DPO bola znízená zo 40% na 29% v roku 2001 a na 25% v tomto roku. 5Poda Predvstupových ekonomických programov (PEP) pre vsetkých desa kandidátskych krajín má Slovenská republika najradikálnejsie plány na znízenie príjmov aj výdavkov vseobecnej vlády. Kým kandidátske krajiny, ako celok, plánujú znízi rozpoctové príjmy v rokoch 2000 az 2004 v priemere o 1,4 percentuálneho bodu HDP, Slovensko plánuje znízenie o 6 percentuálnych bodov za to isté obdobie (prehad Predvstupových ekonomických programov kandidátskych krajín, 2001 ­ Poznámka Komisie EÚ). 46 1. Strategický rámec cieom skrtov. Medzi tieto opatrenia patril 17-percentný nárast miezd státnych zamestnancov a 5-percentné zvýsenie dôchodkov, zákaz spoplatnenia stúdia pre ,,externých" studentov vysokých skôl a celoplosné vyplácanie prídavkov na deti, ktoré predtým záviseli od príjmu rodiny. Rámcek 1.1 Fiskálna udrzatenos Fiskálna udrzatenos je nieco viac nez schopnos vlády financova samú seba; vyzaduje si súbor politík (fiskálnej, príjmovej a menovej) konzistentný s ocakávaným rastom, infláciou a úrokmi mierami. Fiskálna udrzatenosti si nevyzaduje vymazanie dlhov vlády z dlhodobého hadiska, ale vyzaduje si minimálne to, aby reálny dlh rástol pomalsie ako reálne úroky, ktoré sa z neho platia. Inými slovami, vláda sa zodpovedá za cistú reálnu úrokovú mieru (reálna úroková miera, r, mínus reálna miera rastu, µ), ktorá je splatná z pomeru dlhu k HDP, b . Toto je mozné financova bu primárnym prebytkom g ­ , alebo výnosom z inflacnej dane z dopytu 0 po peniazoch k HDP (seignorage), L(r+) (sama o sebe je klesajúcou funkciou nominálnej úrokovej sadzby, (r+). Táto podmienka udrzatenosti je vyjadrená ako: (g ­ ) + (+µ) · L(r + ) = (r ­ µ) · b 0 Výsledný dlhodobo udrzatený deficit, prezentovaný v tabuke 1.3, vychádza z nasledovných parametrov a predpokladoch. Okrem pouzitia pomeru k dlhu k HDP z konca r. 2002 vo výske 43% sme odhadovali vekos udrzateného primárneho dlhu pri rozlicných mierach rastu a úrokových mierach, pricom rast sa pohyboval od 4 do 5%, kým úrokové miery boli stanovené s pouzitím 20-rocného priemerného úrokového výnosu z dlhopisov amerického ministerstva financií (5,4%) s cieom aproximova dlhodobú reálnu úrokovú mieru v intervale 4-6%. Kým cisté platby úrokov z dlhu predstavujú najväcsie bremeno z hadiska udrzatenosti rozpoctu vlády, pomerne mierny výnos z inflacnej dane (seignorage) neprispieva výrazne k znizovaniu platieb úrokov z dlhu. Inflacná da bola vypocítaná z miery inflácie (stanovenej na dlhodobej hodnote 4%) krát pomer dopytu po obezive k HDP. Dopyt po obezive sme predpokladali a aproximovali v nepriamej úmere k poklesu nominálnej úrokovej miery L (·). Takto je dopad zvýsenia úrokových mier dvojitý. Zvysuje platby dlhovej sluzby a znizuje výnos seignorage. Funkcia dopytu po obezive bola odhadnutá ako A·e-·(r+), kde A=0.109 a =1.99 boli odhadnuté z dostupných kvartálnych údajov o peniazoch a úrokových sadzbách. 1.19 Vyplývajúce fiskálne deficity nie sú udrzatené a musia by rýchlo zredukované. Ak by sa problém zanedbal, súcasný primárny fiskálny deficit by mohol vyvola explozívnu dynamiku verejného dlhu. Poda nasich simulácií, súcasná úrove deficitu, ak nedôjde k jej korekcii, spôsobí, ze indikátory verejného dlhu prekrocia maastrichtské kritériá uz v roku 2007.6 Rozpoctové deficity nepredstavujú jediné riziko. alsie riziká vyplývajú z (i) výrazného objemu státnych záruk, ktoré sa v Slovenskej republike akumulovali (ekvivalent 18% HDP ku koncu roka 2001), najmä s cieom zabezpeci priebezné financovanie státnych podnikov vo financných problémoch, ako napríklad zelezníc a energetických podnikov; (ii) opätovných tlakov na oddlzenie kritických sektorov (napr. zdravotníctva) potom, ako sa v nich nahromadili 6Simulácie ukázali, ze zachovanie deficitu vseobecnej vlády na úrovni roku 2001 (4,5% HDP) v alsích rokoch by malo za následok zvýsenie pomeru verejného dlhu k HDP na úrove 63% HDP do roku 2007. 1. Strategický rámec 47 Tabuka 1.3: Udrzatené úrovne primárneho deficitu (v percentách) Reálna úroková miera: 4,0 4,25 4,50 5,5 6,0 Reálna miera rastu: 4,0 -0,6 -0,5 -0,4 0,1 0,3 4,5 -0,9 -0,8 -0,6 -0,2 0,0 5,0 -1,1 -1,0 -0,9 -0,5 -0,2 Poznámka: Východiskové predpoklady a metodika sú popísané v rámceku 1.1. nezelatene vysoké nedoplatky; a z (iii) neocakávaných problémov v bankovom sektore (az dovtedy, kým nebude rekapitalizovaný program poistenia vkladov). Navyse, dokonca aj po reformách z mája 2002 sa predpokladá dlhodobý rast deficitov dôchodkového systému, cím sa fiskálny výhad stáva este viac neistý. 1.20 Výsledok nasej analýzy fiskálnej udrzatenosti ukazuje, ze pri rozumných predpokladoch vývoja úrokových mier a tempa hospodárskeho rastu sa udrzatená úrove primárneho deficitu (fiskálny deficit mínus platby úrokov) nachádza medzi 0.1% HDP (za predpokladu, ze HDP bude rás tempom 4% p.a. a úrokové miery budú na úrovni 5,5%) a 1% HDP (za predpokladu, ze HDP bude rás tempom 5% p. a. a úrokové miery budú na úrovni 4,25%). Pri súcasnej výske primárneho deficitu (4,5% HDP v roku 2001) sa rozdiel medzi udrzatenou a aktuálnou úrovou deficitu pohybuje od 3,5 do 4.4% HDP. Toto dáva prvotnú predstavu o potrebných dlhodobých fiskálnych úpravách.7 Príjmy a politika trhu práce 1.21 Nepruznos trhu práce a nekonzistentná kombinácia politiky minimálnej mzdy a politiky sociálnej pomoci zosilnili úcinok expanzie domáceho dopytu. Strukturálne charakteristiky trhu práce a jeho institucionálny rámec, vrátane mechanizmu stanovovania minimálnej mzdy, bránia adaptácii pracovnej sily na nové súazivé prostredie, ktoré uprednostuje skôr cenové nez kvantitatívne reakcie. Výsledkom je, ze nepruznos trhu práce spomauje rast zamestnanosti, a to aj napriek nedávnemu zrýchleniu hospodárskeho rastu, cím prispieva k este stále vysokej nezamestnanosti. Vysoké úrovne sociálnych dávok v pomere k priemernej mzde prispievajú k znizovaniu participácie pracovnej sily. Flexibilitu trhu práce alej obmedzuje legislatívny rámec regulujúci pracovnú silu. 1.22 Situáciu zhorsuje aj skutocnos, ze rýchle zvysovanie minimálnej mzdy prekrocilo priemerné tempo rastu miezd v uplynulých styroch rokoch. Od roku 1998 do októbra 2002 sa minimálna mzda zvýsila o 86%. Táto politika viedla k prudkej kompresii na spodnej úrovni 7Vyssie uvedený prístup k analýze fiskálnej udrzatenosti je zalozený na súcasnej hodnote rozpoctových obmedzení a výsledné udrzatené salda reprezentujú úrovne, pri ktorých zostáva súcasná hodnota konstantná, to znamená, ze fiskálna politika je udrzatená po dobu neurcitú. Pre úcely analýzy boli z výpoctu udrzatenej úrovne deficitu vylúcené príjmy z privatizácie, keze tieto nepredstavujú ziadnu zmenu v cistej hodnote schodku vlády. Okrem toho, predpokladané reálne úrokové miery a miery rastu HDP boli do simulácie zadané pri odhadovaných udrzatených hodnotách. 48 1. Strategický rámec distribúcie miezd (pozri tabuku 1.4).8 Vysoké odvodové zaazenie, ktoré je pri úrovni 50,8% z objemu hrubých miezd najvyssie spomedzi ekonomík v regióne, zvysuje náklady na prácu a prispieva k vytlácaniu menej kvalifikovaných pracovníkov z trhu. Dôkaz je mozné nájs v mimoriadne rýchlom tempe rastu nezamestnanosti menej kvalifikovaných pracovníkov (pozri Tabuka 1.4 Vybrané ukazovatele trhu práce, 1994-2002 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Minimálna mzda (Sk) 2.450 2.450 2.700 2.700 3.000 3.600 4.400 4.920 Priemerná mesacná mzda (Sk) 6.294 7.195 8.154 9.226 10.003 10.728 11.430 12.365 v priemysle (Sk) 6.464 7.477 8.508 9.527 10.371 11.349 12.718 14.013 Nominálny rast priemernej mzdy (%) 17,0 14,3 13,3 13,1 8,4 7,2 6,5 8,2 v priemysle (%) 17,6 15,7 13,8 12,0 8,9 9,4 2,1 10,2 Reálny rast priemernej mzdy (%) 3,1 4,1 7,1 6,6 1,6 -3,0 -4,9 0,8 v priemysle (%) 3,6 5,3 7,6 5,5 2,0 -1,1 0,1 2,7 Pomer minim. a priem. mzdy (1997=100) 133 116 113 100 102 115 132 136 Miera nezamestnanosti 13,7 13,1 11,3 11,8 12,5 16,2 18,9 19,4 Nezam. prac. s ucovským vzdelaním 14,5 14,2 12,2 11,7 13,2 17,1 20,8 21,6 Prame: Statistický úrad SR a výpocty zamestnancov tabuku 1.4).9 V priebehu casu sa tiez zväcsili rozdiely v nezamestnanosti medzi jednotlivými vzdelanostnými skupinami. Kým v roku 1997 bola miera nezamestnanosti10 pracovníkov s ucovským vzdelaním trikrát vyssia ako v prípade pracovníkov s vysokoskolským vzdelaním, do roku 2001 bolo riziko nezamestnanosti pracovníkov s ucovským vzdelaním styrikrát vyssie ako v skupine vysokoskolsky vzdelaných, pricom rozdiel v nezamestnanosti medzi týmito dvoma skupinami narástol zo 7,3 percentuálnych bodov v roku 1997 na 14,7 v roku 1.23 Rýchly pohad na niektoré komparatívne indikátory trhu práce potvrdzuje tieto postrehy (pozri tabuku 1.5). Slovenská republika má nielen najvyssiu nezamestnanos spomedzi krajín Visegrádskej stvorky11, ale aj relatívne nízky koeficient zamestnanosti k celkovej populácii. Dlhodobá nezamestnanos a nezamestnanos mladých udí sú vemi vysoké, nad priemerom EÚ a takmer najvyssie v krajinách Visegrádskej stvorky. V tých oblastiach zamestnanosti, ktoré prispievajú k tvorbe nových pracovných miest v iných krajinách, je dynamika obmedzená. Pomer samostatne zárobkovo cinných osôb, úväzkov na dobu urcitú a ciastocných pracovných úväzkov je v Slovenskej republike nizsí nez v ktorejkovek inej visegrádskej krajine. Menej ako 9% zamestnaných pracuje ako samostatne zárobkovo cinné osoby alebo zamestnanci v 8Zvysujúca sa koncentrácia v spodných mzdových pásmach je pre nezvyklá pre transformujúcu sa ekonomiku, kde majú mzdy tendenciu by menej koncentrované, pretoze, okrem iných faktorov, odrázajú rozdiely v úrovni vzdelania. 9Vsúvislosti s tým je dôkaz, ze mzdy nie sú zvysované v súlade s produktivitou, mozné nájs aj vo vysokom rozptyle koeficientov vyjadrujúcich pomer zvysovania miezd a produktivity práce v jednotlivých regiónoch (pozri kapitolu 3). Nie je prekvapivé, ze regionálne rozdiely v nezamestnanosti sú tiez vysoké, pricom nezamestnanos je vyssia v tých regiónoch, kde je porovnatene vyssí pomer miezd ku produktivite. 10Pocnúc rokom 1997 rastie minimálna mzda rýchlejsie, ako priemerná mzda. 11Nezamestnanos v Slovenskej republike zostáva o 6,5 percentuálneho bodu vyssia ako v 11 kandidátskych krajinách a o viac ako 12 percentuálnych bodov vyssia ako v EÚ. 1. Strategický rámec 49 Tabuka 1.5. Nezamestnanos poda dosiahnutého vzdelania (v percentách) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Základné 27,0 28,4 25,0 26,5 28,4 34,2 39,3 42,8 Ucovské 14,5 14,2 12,2 11,7 13,2 17,1 20,8 21,6 Stredné (bez maturity) 13,7 13,3 11,5 10,7 11,9 18,6 20,3 19,3 Ucovské (s maturitou) 16,9 11,6 9,6 9,6 10,6 13,9 18,9 18,5 Úplné stredoskolské - vseobecné 13,5 13,5 13,0 14,3 12,8 16,0 17,4 17,7 Úplné stredoskolské odborné 9,3 8,2 7,4 8,5 8,4 12,7 14,0 14,8 Vyssie . . 3,7 5,5 6,1 5,1 7,5 9,5 Bakalárske . . . . . . 11,2 11,8 Vysokoskolské 4,1 3,0 2,7 3,4 3,6 4,7 5,4 4,6 Doktorandské . . 5,1 - 5,6 4,3 3,0 14,4 Bez skolského vzdelania 60,7 42,7 68,8 57,8 84,5 57,2 84,8 86,1 Spolu 13,7 13,1 11,3 11,8 12,5 16,2 18,9 19,4 Prame: Výberové zisovanie pracovných síl v SR rodinných firmách, pricom tieto typy zamestnania dosahujú v ostatných visegrádskych krajinách takmer 19% a v EÚ 16%. Práca na ciastocný úväzok predstavuje zanedbatený podiel na zamestnanosti v Slovenskej republike. Zamestnanos na ciastocný úväzok je svojím podielom 2,4% na celkovej zamestnanosti na Slovensku najnizsia spomedzi visegrádskych krajín (kde je priemer 6,4%) a hlboko pod priemerom EÚ (18%). Vzhadom na vysoké dávky sociálnej pomoci v pomere ku mzdám12 neprekvapuje, ze aj dopyt po takýchto pracovných miestach je v Slovenskej republike nízky. Len 2,4% nezamestnaných hadá takýto typ práce, v porovnaní so 14% v EÚ a 7-percentným priemerom v ostatných visegrádskych krajinách. 1.24 Stabilita reálneho výmenného kurzu odvodeného od jednotkových nákladov práce (pozri tabuku1.1)vpriebehuceléhoobdobiajepretozavádzajúcimindikátoromzásadnýchproblémov mzdovej konkurencieschopnosti Slovenskej republiky. Táto stabilita odráza do vekej miery odchod z trhu alebo znízenie poctu menej produktívnych firiem pod tlakom konkurencie. Kým niektoré podniky, ktoré sa rýchlo restrukturalizovali, dokázali zvýsi svoju produktivitu práce tak, aby pokryla mzdový nárast, ostatné veké segmenty hospodárstva bojovali o udrzanie konkurencieschopnosti, co viedlo k rozsiahlemu prepúsaniu a prudko rastúcej nezamestnanosti, najmä v kategórii nízko-kvalifikovaných pracovníkov. Konsolidáciu exportne orientovaného sektora sprevádzal posun smerom k vývozným artiklom nárocným na kvalifikovanú prácu a ­ do mensej miery ­ ku kapitálovo intenzívnym typom exportu (pozri kapitolu 2). Kým tieto podniky (s úcasou PZI resp. po restrukturalizácii) boli schopné generova dostatocné prírastky produktivity na vyvázenie mzdového nárastu a udrza, resp. zvýsi zamestnanos, druhý typ podnikov zacal v tomto procese zaostáva. Ide o podniky, ktoré nepresli restrukturalizáciou alebo do ktorých nevstúpil zahranicný investor.Tieto podniky sa sústreujú na neexportovatené 12V kombinácii so struktúrou dávok, pri ktorej kazdá zarobená koruna znizuje výsku dávok o korunu. 50 1. Strategický rámec Tabuka 1.6: Ukazovatele pracovnej sily vo vybraných krajinách, 2001 (v percentách) SR PLa CR MR SL KK-11 EÚ-15 Zamestnanos 27,7 21,4 34,4 31,4 30,3 27,0 40,4 Miera zamestnanosti 15-24 rokov 74,6 69,5 82,0 73,1 83,8 73,8 77,0 25-54 rokov 22,5 30,5 36,9 23,7 23,4 34,6 38,2 55-64 rokov 56,7 53,8 65,0 56,3 63,6 57,8 63,9 15-64 rokov Ciastocné úväzky 2,4 10,2 5,0 3,5 6,1 9,8 18,0 Zamestnanos v sluzbách /priemysle 153,0 163,2 134,8 172,0 133,0 152,7 233,8 Pomer zamestnaných v celkovej populácii 56,9 55,2 65,8 56,6 65,3 60,2 64,7 -15-64 rokov 48,8 46,3 54,9 46,7 54,4 50,1 52,0 -15 a viac rokov SZCO a spolupracujúce osoby (% celkovej zamestnanosti) 8,6 28,0 15,3 14,6 17,1 27,1 15,7 Zmluvy na dobu urcitú 5,0 11,9 8,1 7,5 13,1 8,0 13,4 Nezamestnanos Miera nezamestnanosti (% pracovnej sily) 38,9 41,5 16,3 10,5 15,7 28,8 14,0 -15-24 rokov 15,9 15,6 6,9 5,0 4,6 11,3 6,5 -25-64 rokov 19,4 18,4 8,0 5,7 5,7 13,0 7,3 -15 a viac rokov Koef. nezam. mladej populácie 15-24 r. (% vo vek. skupine)b 17,6 15,2 6,7 3,7 5,7 10,9 6,6 Nezamestnanos 12 mesiacov a viac (% celk. nezamest.) 58,3 50,1 52,9 44,8 63,3 52,4 44,0 Nezamestnaní hadajúci ciastocný úväzok (% celk. nezam.) 2,4 6,1 9,5 6,0 - 4,8 14,1 Poznámky: a/ Odhady za Posko pokrývajú len populáciu vo veku 15 rokov a viac. b/ nezamestnaní vo veku 15 az 24 ako percento celkovej populácie vo vekovej skupine 15 az 24 rokov. Pramene: EUROSTAT, Statistics in Focus, Population and Social Conditions, Theme 3 - 20/2002, interné prepocty. aktivity, resp. konkurujú importovaným produktom len na domácom trhu, platia v priemere nizsie mzdy a sú príazlivé len pre menej kvalifikované kategórie pracovníkov. Vzhadom na minimálny priestor na zvysovanie miezd, ciastocne daný rastúcou mzdovou kompresiou, ako aj horsí prístup k úverovým zdrojom a rastúcu konkurenciu importovaných produktov, veké mnozstvo týchto podnikov na trhu neuspelo, v dôsledku coho stúpa nezamestnanos menej kvalifikovanej pracovnej sily. VONKAJSIE PROSTREDIE 1.25 Návrat k rýchlemu rastu domáceho dopytu, spomínanému vyssie, prebieha v menej priaznivom vonkajsom prostredí ako bolo prostredie prevládajúce v druhej polovici devädesiatychrokov.Odhadujesa,zehospodárskyrastnahlavnomtrhuslovenskýchexportérov, EÚ, sa v období 2001-02 spomalí takmer na polovicu hodnoty z obdobia 1994-98. Kým tempo rastu vývozu v rokoch 2001-02 je menej ako polovicné v porovnaní s predchádzajúcimi dvoma rokmi (pozri tabuku 1.2), rast dovozu je stvornásobný, hlavne vaka vyssiemu domácemu dopytu. Deficit bezného úctu sa v roku 2001 zvýsil a dosiahol úrove porovnatenú s obdobím 1. Strategický rámec 51 devalvácie v roku 1998. Po dosiahnutí úrovne vyse 9% HDPv roku 1998 najskôr deficit bezného úctu poklesol na 4,9% HDP v roku 1999 a na 3,6% v nasledujúcom roku. Do roku 2001 vsak saldo bezného úctu dosiahlo opä schodok 8,6% HDP, pricom sa odhaduje, ze táto úrove sa udrzí aj v tomto roku. Po rokoch 1999-2000, ke bol cistý export na krátky cas hnacou silou hospodárskeho rastu, sa v rokoch 2001-02 stal jeho spomaujúcim faktorom a znízil ho medzirocne o 4%, podobne ako v rokoch 1995-98. EXTERNÉ FINANCOVANIE 1.26 Nasastie, krajina je schopná financova deficit vyplývajúci z rozdielu medzi rastom absorpcie a produkcie predovsetkým vaka príjmom z privatizácie, namiesto toho, aby sa zadlzovala v zahranicí ako v polovici devädesiatych rokov. Otvorením nového kola privatizácie zahranicným investorom a zvýsením transparentnosti sa novej vláde podarilo priláka vysoko renomovaných strategických investorov do kúcových oblastí ekonomiky. Po opätovnom ozivení záujmu o investície na zelenej lúke sa prudko zvýsil cistý príliv investícií na úrove1.1 zhruba 0,7 miliardy USD (co je priblizne 3,7% HDP) v roku 1999 a na 2,1 miliardy USD v nasledujúcom roku (teda viac ako 10% HDP). Tento neskorý nástup PZI zacal kompenzova takmer zanedbatené prílivy PZI pred rokom 1999.13 1.27 V dôsledku toho sa zlepsila dlhová situácia krajiny. Veký príliv PZI prispel k stabilizácii pomeru hrubého zahranicného dlhu k HDP, ktorý sa dnes pohybuje priblizne na úrovni z roku 1998. Napriek tomu, ze úrove dlhu je co do vekosti zvládnutená (priblizne 54% HDP), jeho struktúra je problematická, keze takmer 40% celkového dlhu predstavujú krátkodobé záväzky. Nadruhejstrane,takmer70%zahranicnéhodlhupredstavujúzáväzkydomácichpodnikov­scasti ide o pôzicky od materských spolocností (vnútropodnikové úvery), ktoré sa z hadiska bezného úctu povazujú za menej rizikovú formu dlhu. Pri hrubých oficiálnych devízových rezervách na úrovni 4,2 miliárd USD dosahovalo cisté zahranicné zadlzenie na konci roka 2001 35% HDP. Vaka tohtorocnému rekordnému prílivu PZI14 (rádovo 15-16% HDP) sa vsak cistý zahranicný dlh ku koncu roka 2002 znízil na priblizne 19% HDP, co je pokles o 22 percentuálnych bodov HDP z úrovne roku 1998. Vzhadom na tento priaznivý vývoj a napriek vekým vonkajsím nerovnováham preradili dve z najvýznamnejsích ratingových agentúr Slovenskú republiku do investicného pásma, cím zvrátili znízenie ratingu z roku 1998. Výnosové rozpätie státnych dlhopisov je v súcasnosti o 70% nizsie ako v case krízy. 13Prílev PZI do Slovenskej republiky pred rokom 1999 bol výrazne nizsí ako prílev investícií do ostatných krajín SVE. Konkrétne, kým príliv investícií do Maarskej ekonomiky v rokoch 1993-98 dosahoval rocne 5,1% HDP a priemer v Ceskej republike a Posku bol na úrovni 3,2%, resp. 2,8%, Slovenská republika za to isté obdobie získala zahranicné investície len v hodnote 1,3% HDP. 14Výnos z predaja 49% akcií SPP dosiahol priblizne 2,7 miliardy USD a výnos z predaj troch elektroenergetických distribucných spolocností dosiahol 0,6 miliardy USD, co predstavovalo 95% odhadovaných príjmov z privatizácie v tomto roku. 52 1. Strategický rámec STRATEGICKÉ VÝZVY A CIELE 1.28 Zia, takáto priaznivá situácia umozujúca jednoduché externé financovanie nepotrvá dlho. Podstatná cas majetku je uz sprivatizovaná, takze príjmy z privatizácie postupne vysychajú. Ak sa nepodarí dosta fiskálny deficit pod kontrolu, výsledný vzostup úrokových sadzieb bezpochyby pohltí ekonomický rast a povedie k este vyssej nezamestnanosti. Ocakáva sa, ze prílev PZI sa zaciatkom budúceho roka opä dostane na ,,normálnu" úrove zhruba 3 az 3,5% HDP, co spôsobí, ze alsia konsolidácia externej pozície bude v blízkej budúcnosti závisie od schopnosti znizova deficit bezného úctu. 1.29 Pri zmene kurzu fiskálnej politiky smerom z takýchto nepokojných vôd je treba ma na pamäti, ze Slovenská republika zacala s reformou neskoro. Najúspesnejsie transformujúce sa Rámcek 1.2 Deficit bezného úctu konzistentný so stabilným pomerom cistého dlhu k HDP. Vzhadom na nezvycajne vysoký príliv PZI v tomto roku sa odhaduje, ze cistý zahranicný dlh (definovaný ako hrubý zahranicný dlh mínus hrubé oficiálne rezervy) sa znízi z 35% HDP (koniec r. 2001) na priblizne 19% ku koncu tohto roka. Pri rozumných predpokladoch zhodnocovania reálneho výmenného kurzu, rastu HDP a zahranicnej inflácie v priebehu nasledujúcich piatich rokov sme zistili, ze deficit bezného úctu do 5% HDP zachová pomer cistého zahranicného dlhu k HDP na úrovni z konca roka 2002. Deficit bezného úctu zabezpecujúci stabilný pomer cistého dlhu k HDP = [I] CZD * [g/(1+g)] + cisté PZI = 4.8 (% HDP) kde CZD je cistý zahranicný dlh ako podiel HDP a g je rocná miera nominálneho rastu HDP v USD. Predpoklady týkajúce sa vývoja hlavných premenných v období 2003-08: priemerná externá (EÚ) inflácia vo výske 2,2% p.a.; zhodnotenie reálneho výmenného kurzu koruny o 1,5% rocne, co je nizsie ako priemer za posledných ses mesiacov; reálny rast HDP o 4,7%; a cisté priame zahranicné investície vo výske 3,3% HDP. CZD ku koncu roka dosiahne odhadom 19% HDP, pricom nominálna miera rastu HDP v USD (g) je 8,5%; co je výsledok kombinovaného úcinku predpokladov týkajúcich sa reálneho efektívneho výmenného kurzu, rastu HDP a externej inflácie. Avsak z dlhodobejsieho hadiska bude potrebné komponent cistých PZI znízi, keze sa dá ocakáva, ze rastúca cas výnosov bude transferovaná mimo krajiny. Preto je udrzatená úrove deficitu bezného úctu, zabezpecujúca stabilný pomer cistého dlhu k HDP, najmä funkciou prvej casti rovnice [I] a len zlomkom tej druhej. Ak predpokladáme, ze 50% ziskov plynúcich z PZI sa opätovne do ekonomiky neinvestuje, potom sa dlhodobo udrzatený deficit bezného úctu pohybuje len na úrovni 3,4% HDP. krajiny regiónu dokázali v case prvotnej akumulácie PZI konsolidova zvýsenie produktivity pri súcasnom zhodnocovaní výmenného kurzu a obmedzení rastu mzdových nákladov. Týmto sa im podarilo zabezpeci, aby sa rast exportu udrzal aj v case akumulácie PZI, co umoznilo, aby sa zvýsená produktivita premietla do miezd a vládnej spotreby az s urcitým casovým posunom. Z tohto hadiska vsak jednoduché porovnanie súcasných trendov reálneho výmenného kurzu 1. Strategický rámec 53 v Slovenskej republike s trendmi v ostatných ekonomikách regiónu (pozri graf 1.1) nepoukazuje na adekvátnos fiskálnej politiky. Slovenská republika sa nachádza v relatívne rannom stádiu akumulácie PZI a zvysovania produktivity. V súcasnosti by mala preto uplatova takú príjmovú a fiskálnu politiku, ktorá jej umozní zvýsi konkurencieschopnos a zabezpeci výrazný nárast exportu, ako to urobilo napríklad Maarsko pred pár rokmi. 1.30 V tomto makroekonomickom prostredí by mala nastupujúca vláda sledova tri vyssie spomínané ciele: posilni ekonomické ozdravenie, zvýsi nastupujúci rast zamestnanosti a zárove zabezpeci vonkajsiu stabilitu. Dosiahnutie vsetkých troch cieov si vyziada kombináciu týchto troch nástrojov: (a) Pokracujúca reforma obchodného a podnikového sektora (b) Fiskálna konsolidácia (c) Liberalizácia trhu práce Reforma obchodného a podnikového sektora 1.31 Hlavnýmhnacímmotoromekonomikybudedynamickýakonkurencieschopnýpodnikový sektor, generujúci rast, produktívne pracovné miesta a export potrebný na znizovanie schodku bezného úctu. Hlavnou prioritou novej vlády bude preto uplatova takú politiku, ktorá posilní reakciunastranedomácejponukyazvýsicistývývoz.Týmtoaspektomsavenujekapitola2.Medzi kúcové body agendy v tejto oblasti patrí (i) urýchlenie restrukturalizácie ponohospodárskeho sektora este pred pristúpením k Spolocnej ponohospodárskej politike EÚ, (ii) privatizácia výroby elektrickej energie a úprava taríf v energetike, ktorá je potrebná na zavedenie systému stanovovania taríf v súlade so smernicami EÚ; (iii) odstránenie vnútornej hranice v rámci colnej únie medzi CR a SR (CÚ) este pred vstupom do EÚ; a (iv) posilnenie regulacného rámca v bankovom sektore a spriechodnenie konaní v oblasti vymáhania pohadávok. Tieto opatrenia by mali pôsobi v zhode s vyssie spomínanou fiskálnou konsolidáciou a reformou trhu práce tak, aby vytvorili zdravé prostredie pre efektívny podnikový sektor. Fiskálna konsolidácia 1.32 Fiskálna konsolidácia, druhá základná etapa strednodobej stratégie vlády, je potrebná tak sama o sebe (aby sa zabránilo potenciálne explozívnej dynamike verejného dlhu), ako aj v záujme uvonenia súcasných tlakov na platobnú bilanciu. Vláda musí zvráti minulé trendy a rýchlo zredukova fiskálny deficit. To stlací dopyt verejného sektora a vytvorí priestor na pokracujúcu investicnú expanziu bez toho, aby to zbytocne zhorsovalo vonkajsiu rovnováhu. Potreba fiskálnej konsolidácie je jasná a relatívne nekontroverzná; to isté sa vsak nedá poveda o rozsahu potrebnej konsolidácie, ani o prostriedkoch na jej dosiahnutie. Táto kapitola sa zameriava na rozsah potrebných fiskálnych úprav. Kapitoly 3 a 4 sa venujú specifickým stratégiám na ich dosiahnutie. 54 1. Strategický rámec 1.33 Aká miera fiskálnej konsolidácie bude potrebná? Pri hadaní odpovede na túto otázku sme pouzili dvojkrokovú metodiku navrhnutú pracovníkmi MMF v dokumente Cesta ku vstupu do EÚ (The Road to EU Accession).15 Prvý krok spocíva vo výpocte pribliznej úrovne schodku bezného úctu, pri ktorej je mozné udrza stabilný pomer cistého dlhu k HDP v nasledujúcich piatich rokoch. Druhý krok spocíva v odhade rozsahu fiskálnych úprav vo verejnom sektore, ktorékrajineumozniadosiahnutakétoschodkybeznéhoúctu.Prianalýzejepotrebnévychádza z urcitých predpokladov týkajúcich sa toho, ako bude bilancia úspor a investícií súkromného sektora reagova na zmeny vo fiskálnej politike (pozri rámcek 1.2). 1.34 Císla prezentované v rámceku 1.2 naznacujú, ze pri strednodobej cieovej hodnote schodku bezného úctu na úrovni 4,8% HDP by bolo mozné udrza pomer cistého zahranicného dlhu k HDP na úrovni z konca roka 2002 pocas nasledujúcich piatich rokov. Vzhadom na to, ze súcasný schodok bezného úctu dosahuje 8,6% HDP, bude potrebné jeho znízenie o 3,8 percentuálneho bodu HDP. Túto úpravu vsak uahcí ocakávaný zvýsený transfer prostriedkov EÚ do Slovenskej republiky. Keze odhadovaný nárast cistých transferov z EÚ by mal dosiahnu 2 percentuálne body HDP, bude potrebné znízi schodok bilancie tovarov, sluzieb a výnosov odhadom o 1,8% HDP. Dosiahnutie tohto ciea si vyziada znízenie celkového Tabuka 1.7: Dopady schodku a dlhu verejného sektora ­ dva scenáre, 2001-09 (percento HDP) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Reformný scenár 1. Úrove hrubého dlhu 43,0 42,0 43,1 44,3 44,1 43,3 43,0 42,8 42,8 2. Hrubé aktíva 30,2 34,7 33,4 31,3 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 3. Cistý dlh 12,8 7,3 9,7 13,0 16,6 15,9 15,6 15,4 15,4 4. Primárny schodok 4,5 3,6 2,6 1,5 0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 5. Úrok 3,9 3,9 3,2 3,2 3,1 3,0 3,0 3,1 3,1 6. Celkový schodok 8,4 7,5 5,8 4,8 3,6 2,5 2,5 2,6 2,6 Nereformný scenár 1. Úrove hrubého dlhu 43,0 42,9 45,9 50,0 53,8 58,2 63,3 68,7 74,3 2. Hrubé aktíva 30,2 34,7 33,4 31,3 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 3. Cistý dlh 12,8 8,2 12,5 18,7 26,4 30,7 35,9 41,2 46,8 4. Primárny schodok 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 5. Úrok 3,9 3,9 3,3 3,5 3,5 3,9 4,4 5,0 5,6 6. Celkový schodok 8,4 8,4 7,8 8,0 8,0 8,4 8,9 9,5 10,1 Spolocné predpoklady 7. Nominálny rast HDP (PEP) 8,9 7,2 8,9 9,1 9,3 8,0 7,0 7,0 7,0 8. Privatizacné príjmy na splatenie dlhu 0,0 5,6 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Prame: odhady Svetovej banky. 15Poda správy "Road toAccession" od autorov R. Feldman and C. Maxwell Watson, ed. MMF, 2001, predpokladáme, ze fiskálna konsolidácia zredukuje bilancie úspor a investícií súkromného sektora bez ohadu na to, ci sa bude odvíja od výdavkov alebo príjmov rozpoctu. Rozsah tejto redukcie závisí od rozsahu Ricardových úcinkov, ktoré sme predpokladali na úrovni 50% v súlade s vyssie uvedenou správou. 1. Strategický rámec 55 fiskálneho schodku zhruba na 2,5% HDP v priebehu nasledujúcich styroch rokov (výsledkom coho dosiahne primárne fiskálne saldo prebytok vo výske 0,5% HDP do roku 2006). 1.35 Znízenie fiskálneho schodku (a súvisiaceho schodku bezného úctu) na cieovú úrove si vyziada fiskálnu konsolidáciu rádovo 4,9% HDP pocas nasledujúcich styroch rokov. Schodok sa vsak scasti znízi v dôsledku zvýsených transferov z EÚ, o ktorých sa zmieujeme vyssie.16 Berúc do úvahy potenciálny príspevok transferov z fondov EÚ (pozri nizsie), dosiahne úrove domácej fiskálnej konsolidácie priblizne 3,5% HDP do roku 2006, co je cie, ktorý sa dá dosiahnu. 1.36 Fiskálny cie na rok 2006 je primeraný a dá sa dosiahnu aj bez toho, aby bolo potrebné uchyova sa k nerealisticky bolestivým opatreniam. Je vsak potrebné zdôrazni, ze horeuvedené výpocty predpokladajú pozitívny cistý dopad vstupu do EÚ v rozsahu 2% HDP v strednodobom horizonte. Ide o transfery z ponohospodárskych a strukturálnych fondov EÚ do Slovenskej republiky znízené o cisté daové transfery zo Slovenskej republiky do rozpoctu EÚ. Ich dopad na fiskálnu pozíciu bude pozitívny, len ak sa strukturálne fondy pouzijú na ,,existujúce" výdavkové programy (ako sa odporúca v kapitolách 3 a 4), a nie na financovanie nových výdavkov nad rámec uvedených programov. Ak sa tieto predpoklady nedodrzia, rozsah fiskálnej konsolidácie sa bude musie primerane zvýsi. 1.37 Omnoho dôlezitejsie je vníma tento docasný fiskálny cie ako prostriedok na nastolenie kurzu alsieho znizovania makroekonomických deficitov, ktorý Slovensku umozní splni poziadavkyPakturastuastabilitypovstupedoEÚ(anásledneEMÚ),akoajmaastrichtskékritériá pre výsku dlhu a deficitu po jeho vstupe do eurozóny v nálezitom case. V záujme zosúladenia cieov hospodárskeho rastu, fiskálneho schodku a vonkajsej rovnováhy bude potrebné primárny schodok vseobecnej vlády v priebehu nasledujúcich styroch rokov zredukova a do roku 2006 vykáza primárny prebytok priblizne na úrovni 0,5% HDP. Tento fiskálny výsledok by zárove umoznil stabilizova pomer celkového vládneho dlhu (domáceho a zahranicného) k HDP na úrovni priblizne 43% HDP, obnovi vonkajsiu rovnováhu a stabilizova pomer cistého zahranicného dlhu k HDP na úrovni z konca roka 2002. 1.38 Konsolidácia fiskálnej pozície z domácich zdrojov vo výske 3,5% HDP v priebehu styroch rokovjeúlohanárocná,alezvládnutená.Vychádzajúczoskúsenostiúspesnejfiskálnejkonsolidácie v iných krajinách OECD, mala by vláda uplatova nasledujúcu trojsmernú stratégiu: (a) Podstatnú cas úprav je potrebné dosiahnu znizovaním výdavkov, najmä v oblasti dotácií a transferov podnikom a miezd v státnej správe. (b) Znízenie príjmov, navrhované v rámci Predvstupového ekonomického programu17, by sa malo odlozi dovtedy, kým sa neuskutocnia ocakávané skrty vo výdavkoch. 16Za predpokladu, ze transfery súvisiace s CAP a strukturálnymi fondmi nezvýsia súcasné úrovne výdavkov. 17Z 38% HDP v roku 2000 na projektovaných 35% GDP, k cieovej hodnote 33% HDP v roku 2004. 56 1. Strategický rámec (c) Smerovanie a struktúru rozpoctových príjmov a výdavkov je potrebné zmeni tak, aby podporili dosiahnutie cieov v oblasti hospodárskeho rastu a zamestnanosti 1.39 Ako uvádzame v kapitole 4, medzi kúcové obmedzenia na strane výdavkov patrí znízenie dotácií podnikom (v súcasnosti najvyssie spomedzi krajín SVE) a zvýsenie veku odchodu do dôchodku, cím sa znízia projektované schodky dôchodkového systému a vytvorí sa priestor na zabezpecenie primeranejsích a bezpecnejsích dôchodkov pre budúce generácie. Okrem toho, navrhovaná výdavková reforma v skolstve a zdravotníctve, ako aj konsolidácia procesu decentralizácie, by mala postupom casu znízi mzdové náklady v státnej správe (najvyssie spomedzi krajín SVE), a to ciastocne znízením v súcasnosti prílis vysokého poctu zamestnancov skolstva a zdravotníctva a ciastocne elimináciou rozdrobenosti ci duplicít v procese decentralizácie. Z dlhodobejsieho hadiska by reforma výsky a struktúry sociálnej pomoci mala spomali nárast výdavkov na iné typy dávok, najmä tým, ze podporí rýchlejsí prechod pracovnej sily zo sociálneho systému do pracovného procesu. 1.40 Na strane príjmov, vzhadom na prudké znízenie daní v uplynulých styroch rokoch, nadisiel cas odlozi alsie znizovanie daní az do splnenia cieov fiskálnej konsolidácie. Pri zachovaní celkových rozpoctových príjmov na súcasnej úrovni vsak existuje priestor na podstatné zmeny v struktúre rozpoctových príjmov v Slovenskej republike a rozsírenie základne vseobecných príjmov, co umozní znízi úrove daní z miezd. Takéto preskupenie rozpoctových príjmov by malo zaha rozsírenie základne nedaových príjmov, najmä príjmov vyplývajúcich z majetkovej úcasti v plynárenstve a energetike, ako aj rozsírenie základne pre DPO a DFO. Existuje napríklad priestor na rozsírenie základne DPO obmedzením daových stimulov pre investorov na úrovni kompatibilnej s EÚ. Okrem toho je tu moznos získania znacných príjmov uvalením speciálnej dane z mimoriadnych ziskov SPP, ktoré vyplynú z plánovaného zvýsenia regulovaných cien, navrhovanej v kapitole 2.18 Podobné úpravy by sa mali uskutocni aj pri DFO. Okrem úsilia formalizova rôzne oblasti ekonomiky by mali by do daovej základne zahrnuté aj tie kategórie príjmov, ktoré sú v súcasnosti vylúcené spod DFO. Týka sa to najmä dôchodkov (ktorých báza bude musie by primerane zmenená) a detských prídavkov, ak budú naalej vyplácané plosne vsetkým rodicom.19 Existuje tiez priestor na rozsírenie niektorých alsích daní, najmä DPH a spotrebných daní. Zvýsenie spotrebnej dane z piva a tabaku a zjednotenie sadzby DPH na úrovni súcasného horného pásma by boli v tejto oblasti najrelevantnejsími opatreniami. 1.41 Uvedené opatrenia, ktorými sa rozsíri príjmová základa rozpoctu, umoznia znízenie sadzieb dane z objemu miezd v oblastiach popísaných v kapitole 4 (najmä odvody na zdravotné, nemocenské a prípadne aj dôchodkové poistenie). Sadzba dane z objemu miezd v Slovenskej republike je v súcasnosti najvyssia spomedzi krajín Visegrádskej stvorky. Jej znízenie by malo 18 Aj ke si to zrejme vyziada urcité kompenzacné sociálne programy pre najnizsie príjmové skupiny obcanov, cistý prínos by mal zlepsi fiskálnu bilanciu. 19 Tu by redistribucnú úlohu plnili progresívne sadzby obsiahnuté v daovom systéme. 1. Strategický rámec 57 za následok pokles vysokej nezamestnanosti, ktorá je na Slovensku taktiez najvyssia v celom regióne, pricom by zmensilo stimuly rozvoja sedej ekonomiky. 1.42 A konecne, súcasné a budúce privatizacné príjmy zo zahranicia by sa mali pouzi skôr na splácanie zahranicného, nez domáceho dlhu. Je to potrebné nielen preto, aby sa zabránilo prelievaniu takýchto príjmov do nadmerného domáceho dopytu. Takýto prístup by bol tiez v súlade so stratégiou optimalizova menovú struktúru dlhu verejného sektora a prehbi domáci dlhový trh. V súcasnosti je 52% dlhu verejného sektora v zahranicnej mene, co je relatívne vysoký pomer. Pritom zhruba tretina tohto zahranicného dlhu je v menách iných nez euro, co by mohlo by zbytocne riskantné vzhadom na perspektívu vstupu Slovenska do ERM-2 v nie prílis vzdialenej budúcnosti. Na druhej strane, domáci dlhový trh je nedostatocne rozvinutý a chýba mu predvídatenos a transparentnos: neexistuje napríklad ziaden pevný program emitovania dlhových nástrojov, preto úcastníci trhu dokázu len azko plánova a riadi svoj cash flow. V záujme odstránenia tohto nedostatku by bolo vhodné, keby sa vláda rozhodla: (a) Integrova riadenie hotovosti a dlhu pod Ministerstvo financií SR (medzinárodné skúsenosti ukazujú, ze by nebolo vhodné delegova túto úlohu samostatnej agentúre pre riadenie dlhu v situácii, ke dohadové kapacity sú slabé). (b) Spolieha sa predovsetkým na pravidelné, a nie nárazové emisie dlhových nástrojov zameraných na vytvorenie likvidných benchmarkov pozdz celej výnosovej krivky. (c) Vypracova stratégiu riadenia aktív/pasív v súlade s najlepsími praktikami v clenských státoch EÚ a vyvinú systémy riadenia úcastníckych rizík. Reforma trhu práce 1.43 Znízenie nezamestnanosti je mozno najjasnejsou úlohou, ktorá vysla z nedávnych volieb a následne prioritou súcasnej vlády. Je to neahká úloha, keze nezamestnanos v Slovenskej republike pretrváva a rastie napriek zväcsa zvýsenej ekonomickej aktivite za posledné styri roky. Ke zoberieme do úvahy strukturálne zmeny vo vstupoch vyvázaných a dovázaných produktov, nemusí stratégia orientovaná na export staci na znízenie súcasnej nezamestnanosti na úrove podobnú úrovni v iných krajinách, ako napríklad v Maarsku. Osobitne v podmienkach nezamestnanosti koncentrovanej u osôb s nízkym príjmom a nízkym vzdelaním, v podmienkach kde mzdové mechanizmy umelo zvysujú mzdy na tejto nízkej úrovni príjmu a vzdelania, len rast nestací. Navyse, dávky sociálnej pomoci, ktoré sú vysoké vo vzahu ku mzdám sú prekázkou zvýsenia úcasti pracovnej sily. Najnovsia správa OECD20 detailne popisuje stratégiu v tejto oblasti a Kapitola c. 4 tejto správy sa tiez venuje mnohým zo spomenutých tém v kontexte restrukturalizácie výdavkov na skolstvo a sociálnu ochranu. 20Slovenská republika, Výrocná správa, OECD, Paríz, 2002. 58 1. Strategický rámec 1.44 Na strane dopytu po pracovnej sile treba znízi náklady na prácu, tým ze sa znízia odvody zomzdy.Tosivsaknadruhejstranevyziadapresunnákladovzlozieksociálnejochranyzosystému sociálneho poistenia do systému vseobecných daní. Zvýsenie efektívnosti a znízenie nákladov si tiez vyziada alsiu restrukturalizáciu financovania systému sociálneho poistenia (predovsetkým zdravotného). Kapitola c. 4 tieto alternatívy detailne rozoberá. Aby doslo k alsiemu zlepseniu dopytu po pracovnej sile treba znízi daové zaazenie malých a stredných podnikov (MSP), dynamického segmentu podnikateského sektora, ktorý v iných krajinách vytvoril najväcsí pocet pracovných miest. Z tohto dôvodu znízenie daových úav na zahranicné investície (ako odporúca Kapitola c. 2) zmensí súcasnú zaujatos voci domácim podnikom, predovsetkým malým a stredným podnikom, a umozní im súazi za rovnakých podmienok hry. 1.45 Zvýsená flexibilita pracovnoprávnych vzahov a mechanizmu urcovania miezd by mala tiez podpori rast dopytu po pracovnej sile. Co sa toho týka, odporúcame ukonci úmyselné zvysovanie minimálnej mzdy rýchlejsie ako iných miezd a vo vseobecnosti zastavi pokusy vyuzíva minimálnu mzdu ako nástroj príjmovej politiky.21 Ako uvádza PEP súcasný prístup sa usiluje o ,,postupné zvýsenie pomeru minimálnej a priemernej mzdy." I ke táto politika môze povzbudi niekokých pracovníkov zúcastni sa na trhu práce, znízi tiez dopyt po pracovnej sile, predovsetkým u pracovníkov s nízkou mzdou. Bolo by dobré, keby sa rozsírenie záväznosti regionálnychaleboodvetvovýchkolektívnychzmlúvobmedzilolennatiefirmy,ktorésazúcastnili vyjednávania. Rozsírenie záväznosti platnosti na podniky, ktoré sa nezúcastnili vyjednávania môze ma za následok zvýsenie miezd, ktoré nemá podporu v raste produktivity. Decentralizácia vyjednávania o mzde umozní, aby dohody o mzde presnejsie odrázali produktivitu na úrovni podniku. 1.46 alsie uvonenie mnohých restriktívnych predpisov v súcasnom novom zákonníku práce by mohlo uahci tvorbu pracovných miest a presmerovanie pracovnej sily v dôsledku strukturálnych zmien v podnikateskom sektore. Nariadenia by sa mali upravi tak, aby zlepsili flexibilitu v oblasti zamestnania na ciastocný úväzok a maximálneho pracovného casu, znízili rolu odborov pri riadení personálnych otázok, znízili zbytocnú administratívu pri vzniku MSP a zmiernili niektoré z ustanovení zákonníka práce vo vzahu k MSP, ktoré majú silne ochranný charakter. 1.47 Na strane ponuky trhu práce treba podpori úcas pracovnej sily prostredníctvom zreformovania výsky dávok a struktúry sociálnej pomoci (na základe nového výberového zisovania domácností), aby sa znízili demotivacné stimuly v súcasnom systéme, pri súcasnom obmedzení rastu výdavkov (pozri Kapitolu c. 4). Rozdiel medzi výskou dávky a mzdou by mal by dostatocne veký, aby motivoval k práci. Úcasti pracovnej sily by tiez pomohli zmeny v struktúre sociálnej pomoci, úcinnejsie testy aktivity a prípadné postupné odoberanie dávky 21Primerane nízka minimálna mzda môze i tak zohráva uzitocnú úlohu pri ochrane pracovníkov pred zneuzívaním bezcharakternými zamestnávatemi. 1. Strategický rámec 59 ak jej poberate zacal zarába pracovný príjem.22 V dlhodobom horizonte sa treba usilova o prispôsobenie ponuky udského kapitálu poziadavkám nového trhu práce. Tomuto cieu by poslúzila aj podpora stredného vseobecného vzdelávania namiesto stredného odborného vzdelávania a zvýsenie zápisov na vysokoskolskom stupni (pozri Kapitolu c. 4). alsia liberalizácia trhu s bytmi zlepsí mobilitu pracovnej sily. ZÁVERY 1.48 Bezný úcet platobnej bilancie a fiskálne deficity (bez príjmov z privatizácie) sú neudrzatene vysoké (v roku 2002 cca 8% HDP). V krátkodobom horizonte vláda nemusí ma problém financova tieto deficity, keze tento rok má na kapitálovom úcte prebytok v rozsahu 20-22% HDP. Takáto priaznivá situácia vsak nebude vecne. Navyse táto kombinácia programov prostredníctvom dopadu na reálny výmenný kurz zhorsuje zamestnatenos vekých skupín obyvatestva (predovsetkým tých s nízkou kvalifikáciou) a nakoniec priskrtí rast (v roku 2002 odhadovaný na úrovni 4%). Hoci programy venovali vekú pozornos podpore investícií, budúci rast bude závisie aj od rastu zamestnanosti, ktorá je v súcasnosti jednou z najnizsích v krajinách SVE pri 50% ekonomicky aktívneho obyvatestva. 1.49 Vtejtokapitolesmenaznacilisnahustratégieooziveniehospodárskehorastuasmerovanie hospodárstva ku konvergencii v rámci EÚ. Táto stratégia sa skladá z troch súcastí: (a) Pokracujúca reforma obchodu a podnikateského sektora. To je hlavnou témou Kapitoly c. 2. (b) Fiskálna konsolidácia zameraná na znízenie výdavkov a stabilizovanie príjmov pri presmerovaní príjmov a výdavkov na plnú podporu rastu a zamestnanosti. Uvedená diskusia poskytla makroekonomický kontext a odhady rozsahu fiskálnych úprav, zatia co Kapitola c. 3 a 4 hovorí o specifických stratégiách znízenia a presmerovania výdavkov. (c) Trh práce a reforma sociálnej ochrany s cieom podpori flexibilitu trhu práce, vrátane flexibilnejsej organizácie práce (práca na ciastocný úväzok, samostatná zárobková cinnos a zmluvy na cas urcitý), ako aj decentralizovaný mechanizmus urcovania miezd, väcsí súlad medzi dopytom trhu práce a výstupmi skolského systému, a opatrenia na znízenie demotivacných prvkov v programoch sociálnej pomoci a vysokých odvodov zo mzdy ako prekázky tvorby pracovných miest. Hore uvedená diskusia poskytla prehad programu reformy trhu práce a prehad programov výdavkov v Kapitole c. 4 prezentuje niekoko specifických alternatív politiky v oblasti sociálnej ochrany. 22V súcasnosti sa dávka sociálnej pomoci kráti o celú sumu zarobeného príjmu, co má za následok 100% marginálnu daovú sadzbu az do výsky dávky sociálnej pomoci. 60 1. Strategický rámec 1.50 alsiacassprávysazameriavanapodstatutohtostrategickéhoprístupu.Úspechstratégie vsak predpokladá posilnenie dobrého spravovania krajiny, vrátane schopností pripravova a realizova reformy a riadi verejné výdavky. Kapitola c. 5 sa venuje alternatívam postupov pri dosahovaní tohto ciea. 2. Strukturálna transformácia 61 2. STRUKTURÁLNATRANSFORMÁCIA 2.1 Predchádzajúca kapitola upriamila pozornos na makroekonomické faktory súcasného hospodárskeho ozdravenia, ako aj na nerovnováhy, ktoré sa v tomto procese opätovne objavili. Tento makroekonomický vývoj prebieha na pozadí hbkových strukturálnych zmien vo výkonnosti podnikového sektora. Kríza v roku 1998 predstavovala v mnohých ohadoch krízu klientelistického kapitalizmu. Majetok státnych podnikov získali priatelia rezimu. Ich cinnos bola umelo chránená pred skúskami trhového prostredia a financne podporovaná státom vlastnenými bankami. Integrálnou súcasou tohto scenára bol rezim fixného výmenného kurzu, ktorýsaalepostupomcasustalneudrzatenýzoci-vociprílisnejlaxnosti(akorupcii)vspravovaní financných zálezitostí. Menová kríza (október 1998) znamenala koniec tejto epizódy a vynútila si prehodnotenie celého scenára hospodárskej politiky. 2.2 Po styroch rokoch reforiem je mozné posúdi vekos zmien. Sprísnené financné podmienky viedli k zániku stratových podnikov. V dôsledku toho sa celková ziskovos podnikového sektora výrazne zvýsila a firmy ­ najmä so zahranicnou majetkovou úcasou ­ opä generujú pracovné prílezitosti. Tie isté firmy sú hnacím motorom integrácie Slovenska do produkcných sietí nadnárodných korporácií (NNK) so sídlom v EÚ, kým podniky domácich sieových odvetví prechádzajú procesom rozcleovania aktivít a privatizácie (tiez v prospech strategických investorov). 2.3 Vláda sa vsak bude musie zaobera niektorými kúcovými otázkami, vrátane nasledujúcich: (i) výkonnos ponohospodárskeho sektora zaostáva, ciastocne vaka vládnej politike potravinovej sebestacnosti a podpore neefektívnych vekých ponohospodárskych druzstiev prostredníctvom znacných dotácií; (ii) podnikateské prostredie poskytujúce vekým (a najmä zahranicným) investorom daové stimuly, ako aj absencia úcinných súdnych postupov na vymáhanie pohadávok znevýhoduje malé podniky; (iii) úverová politika bánk sa preto riadi skôr stupom vynutitenosti veriteských práv nez ekonomickým zdôvodnením úverovania, pricom úvery sú dostupné prakticky len najbonitnejsím firmám; (iv) naopak, existuje riziko, ze banky, ktoré sú momentálne vysoko likvidné, v snahe zvýsi terajsie nízke zisky, budú svoje aktivity chvatne rozsirova do nových oblastí podnikania, napríklad do nehnuteností; (v) obchodné zameranie krajiny sa môze vemi rýchlo odkloni od výrobkov nárocných na udskú prácu; (vi) zachovávanie vnútornej hranice v rámci colnej únie (CÚ) medzi CR a SR brzdí rozsirovanie obchodu a spôsobuje zaostávanie krajiny v zlaovaní jej obchodného rezimu s poziadavkami EÚ; (vii) energetické tarify, najmä za plyn, zostávajú znacne zdeformované v prospech domácností. 2.4 Táto kapitola inventarizuje pokrok dosiahnutý v oblasti reforiem a identifikuje oblasti, ktorým je potrebné venova zvýsenú pozornos. V alsom texte, v jeho prvej casti, uvádzame prehad výsledkov podnikového sektora od roku 1998. K priaznivému zvratu významne prispela restrukturalizácia bankového sektora. Tou sa zaoberá druhá cas, ktorá tiez obsahuje prehad 62 2. Strukturálna transformácia alsích potrebných krokov. Tretia cas rozoberá otázku obchodnej integrácie a úlohu, ktorú vtomtoprocesezohránajednejstranevstupdoEÚ­nadruhejstraneexistenciaCÚ.Nasledujúce dve casti sa postupne venujú odvetviam ponohospodárstva a energetiky. V poslednej casti je uvedené zhrnutie odporúcaní na pokracovanie reformy podnikového sektora vyplývajúcich z tejto kapitoly. RESTRUKTURALIZÁCIA PODNIKOV 2.5 Vposlednýchrokochdoslokvýraznémuzlepseniuhospodáreniapodnikov.Jezaujímavé, ze k celkovému zlepseniu hospodárenia podnikového sektora nedoslo ani tak vaka výsledkom ziskových podnikov, ako skôr vaka zániku stratových podnikov pod tlakom prísnejsej financnej disciplíny. Táto cas sa zaoberá povahou a zdrojmi pozitívneho zvratu a otvára priestor na diskusiu o nasledujúcich castiach zostávajúcej politickej agendy v oblasti rozvoja financného sektora, obchodnej integrácie, ponohospodárstva (odvetvia, v ktorom restrukturalizácia zaostáva) a energetiky. 2.6 Najvýraznejsímprejavompozitívnehozvratuv hospodárenípodnikovjeprudkézvýsenie ich ziskovosti v období rokov 1998 az 2002. V závislosti od casového radu (pozri tabuku 2.1) Tabuka 2.1: Vývoj ziskovosti podnikov, 1998-2002 (percento HDP) 1998 1999 2000 2001 1Q 2002 Zmena 2002 (1.Q)/1998 Percentuálny podiel Poda vekosti podniku 0 ­ 9 zamestnancov 1,9 2,5 2,2 2,6 2,5 0,7 6,1 10 ­ 19 0,2 0,3 0,9 1,4 0,6 0,3 3,2 20 ­ 49 0,5 0,3 1,0 1,1 1,2 0,8 7,1 50 ­ 249 0,5 0,8 0,9 1,6 3,4 3,0 27,7 250 ­ 499 -0,1 0,1 1,0 0,5 1,1 1,2 11,4 500 ­ 999 -0,5 -0,1 0,7 1,4 1,6 2,1 19,5 1.000 ­ 0,4 5,0 3,0 5,0 3,1 2,7 25,0 Spolu 2,8 8,8 9,7 13,6 13,5 10,7 100,0 Poda formy vlastníctvaa Verejný sektor 0,0 0,8 1,2 2,2 3,4 3,5 38,4 Súkromný sektor 0,7 1,7 4,2 6,5 6,3 5,5 61,6 z toho domáci vlastníci -0,2 -0,1 2,0 2,1 3,1 3,4 37,3 druzstevné vlastníctvo -0,1 -0,1 -0,1 0,1 -0,1 0,0 0,3 Iné b 1,1 2,0 2,2 4,3 3,2 2,2 24,1 Spolu 0,7 2,6 5,4 8,7 9,7 9,0 100,0 a.Len nefinancné podniky zamestnávajúce viac ako 19 pracovníkov. b.Vrátane podnikov vo vlastníctve zahranicných investorov. dosiahol tento nárast hodnoty od 9 do 11% HDP. Tento priaznivý vývoj bol výrazný najmä v skupine státnych podnikov a domácich súkromných firiem (tabuka 2.1, prvý panel). Úhrnom sa týmto dvom typom podnikov podarilo dosta zo straty do zisku: úrove zisku v kazdej z týchto dvoch kategórií sa zlepsila priblizne o 3,5% HDP. Zlepsovala sa aj ziskovos podnikov 2. Strukturálna transformácia 63 vo vlastníctve zahranicných investorov, aj ke ich východisková pozícia bola pozitívna uz na zaciatku reforiem. 2.7 Zlepsenie ziskovosti sa koncentrovalo prevazne v skupine stredných a vekých podnikov (tabuka 2.1, prvý panel) ­ mozno preto, ze práve tieto podniky mali predtým prospech z klímy financnej laxnosti. V roku 1998 vykazovali najväcsie straty podniky s 250 az 1000 zamestnancami. Na rozdiel od nich, malé firmy fungujúce zrejme pod tvrdými rozpoctovými obmedzeniami, vykazovali stabilnú ziskovos. 2.8 Tento jav pomôze vysvetli niekoko faktorov. Po prvé, vláde sa podarilo sprivatizova alebo zatvori priblizne 40% tých podnikov, ktoré boli v roku 1998 este v rukách státu. Ako ukazuje tabuka 2.2, toto ovplyvnilo najmä stredné a veké podniky, keze mensie podniky boli sprivatizované uz v skorsom stádiu transformácie. Tabuka 2.2: Struktúra vlastníctva podnikov (v percentách) Zmena 0-9a 10-49 50-249 250-499 500-999 1.000- Spolu 2002/1998 1998 Verejné 0,7 4,9 15,2 20,3 15,9 42,6 2,3 Súkromné 99,3 95,1 84,8 79,7 84,1 57,4 97,7 Zahranicnéb 20,4 13,2 9,6 10,9 13,9 7,8 18,8 Súkromné domáce 77,0 74,7 52,3 50,7 58,9 47,5 75,0 Druzstevné 1,5 6,0 21,0 16,5 8,6 Zdruzenia c 0,2 0,2 0,4 1,3 Iné d 0,3 0,9 1,5 1,6 1,3 2,1 0,4 Spolu 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2002 (jún) Verejné 0,6 2,8 6,0 11,5 10,1 30,2 1,3 -40,9 Súkromné 99,4 97,2 94,0 88,5 89,9 69,8 98,7 3,4 Zahranicnéb 19,4 14,3 17,0 21,4 29,2 23,6 18,6 1,5 Súkromné domáce 80,0 82,9 77,0 67,1 60,7 46,2 80,1 9,4 Spolu 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 2,4 a/ Vrátane podnikov s nespecifikovaným poctom zamestnancov. b/ Zahranicné a nadnárodné spolocnosti. c/ Vrátane politických strán a cirkví. d/ Ostatné boli zahrnuté do výpoctu ako zvyskové hodnoty. Prame: Statistická rocenka SR, 1997-2001. 2.9 Dôlezité vsak je, ze kvalita privatizácie sa výrazne zlepsila. Do roku 1998 sa privatizácia oficiálne zameriavala na vybudovanie ,,domácej kapitálotvornej vrstvy". V dôsledku toho bol príliv priamych zahranicných investícií nízky a restrukturalizácia podnikov nepokrocila. V praxi bol predaj majetku netransparentný, poznacený klientelizmom a zneuzívaním politickej moci. Nová vláda zrusila predchádzajúci zákon o strategických podnikoch, ktorý bol prekázkou v privatizácii sieových odvetví, zverejnila zoznam podnikov urcených na 64 2. Strukturálna transformácia predaj, prehodnotila nevýhodné privatizacné zmluvy Tabuka 2.3: Priemerné ziskové marze poda formy vlastníctva, 1996-2001 a iniciovala restrukturalizáciu a predaj vekých bánk (v percentách) a podnikov sieových odvetví. Z pohadu trhu získal 1998 1999 2000 2001 proces na dôveryhodnosti ­ najmä vaka nezvycajne transparentnému konaniu a postupom, ako aj vhodne Verejné -0,1 1,8 3,3 5,9 zvoleným poradcom ­ a prilákal renomovaných Súkromné -0,3 0,1 2,1 3,0 zahranicných investorov. Zahranicné 3,2 4,4 3,2 5,5 Spolu 0,4 1,4 2,7 4,4 2.10 Po druhé, tarify pre obyvatestvo sa zvýsili, Poznámka: Nefinancné podniky s viac ako 24 zamestnancami, po roku 1997 vrátane s viac ako 19 niekedy drasticky (pozri ceny energií nizsie), co zamestnancami. pomohlo energetickým podnikom obnovi ziskovos Pramene: Statistický úrad a vlastné prepocty. a marze umozujúce samofinancovanie (pozri tabuku 2.3). V rokoch 1998 az 2001 sa tarify len v energetickom sektore zvýsili o 200 az 300%. 2.11 Po tretie, co je hádam najdôlezitejsie, podniky zacali celi tvrdsím financným podmienkam. Reformy v bankovom sektore prelomili mentalitu ,,starých kamarátstiev", ktorá zvykla vytvára putá medzi bankami a ich firemnými dlzníkmi. V tomto ohade sa vláda stala menej ochotnou prebera riziká z úverov podnikom prostredníctvom nesystémového Graf 2.1: Pohadávky v podnikovom sektore vyuzívania státnych záruk (aj ke státne po lehote splatnosti záruky zostali kúcovou crtou financných 50 operácií podnikov v energetike a zelezníc). 45 V reakcii na to podniky strácali ochotu 40 úverova svojich odberateov. V dôsledku 35 toho sa objem medzipodnikových 30 pohadávok po lehote splatnosti v rokoch 1998-2001 znízil (pozri graf 2.1). 25 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2.12 Výsledkom bolo, ze podniky sa Nedoplatky, nár. hosp. Nedoplatky, výrobný sektor bu museli restrukturalizova, alebo zbankrotovali. Pocet stratových podnikov v celom hospodárstve prudko klesol (pozri graf 2.2). Dokonca aj tie, ktoré zostali na trhu, boli prinútené výrazne znízi svoje straty (pozri tabuku 2.4). Zlepsenie celkovej ziskovosti (pozri vyssie, tabuka 2.1) mozno skutocne v prevaznej miere pripísa tomu, co sa stalo so stratovými podnikmi. V kontraste s tým, aj ke sa pocet ziskových subjektov od roku 1998 do roku 2002 o nieco zvýsil (najziskovejsie boli podniky v odvetví dopravných zariadení, chemickom priemysle, textilnej výrobe, koziarstve, vo výrobe celulózy a papiera a v energetike), ich ziskové marze zostali v podstate nezmenené. Táto skutocnos súvisí zrejme s rastúcim stupom konkurencie v dôsledku liberalizácie obchodu a integrácie do EÚ (pozri nizsie). 2. Strukturálna transformácia 65 Graf 2.2: Pocet ziskových/ stratových podnikov poda odvetvia, 1998-2001 (percentuálna zmena) Spolu Poľnohospodárstvo a polovníctvo Lesné a rybné hospodárstvo Baníctvo a a ba nerastných surovín Výroba Elektrina, plyn a voda Stavebníctvo Veľkoobchod a maloobchod Hotely a restaurácie Doprava, posty a telekomunikácie Nehnuteľnosti, nájmy Ziskové Stratové Vzdelávanie Zdravotné a sociálne slu by Ostatné verejné slu by -100 -80 -60 -40 -20 0 20 Tabuka 2.4: Vývoj ziskovosti poda odvetvia, 1996-2001 (v percentách) Vsetky podniky a Len ziskové podniky a Len stratové podniky a 1998 1999 2000 2001 1998 1999 2000 2001 1998 1999 2000 2001 A. Ponohospodárstvo, poovníctvo -2,7 -3,7 -1,1 0,9 15,2 5,6 5,0 5,5 -23,5 -14,6 -10,2 -10,4 B. Lesníctvo a rybné hospodárstvo 1,8 -0,1 1,0 0,8 15,7 4,8 1,2 1,0 -11,0 -4,6 -4,0 -5,8 C. Banský a azobný priemysel 3,9 2,9 7,9 9,7 9,6 8,3 15,1 18,9 -10,9 -6,3 -3,8 -3,1 D. Výroba -1,4 0,8 2,9 4,8 7,4 5,7 5,8 6,9 -18,6 -11,7 -9,4 -9,4 E. Elektrická energia, plyn a voda 7,4 11,8 6,1 6,6 14,2 12,3 6,5 11,1 -9,7 -5,3 -3,8 -8,2 F. Stavebníctvo 1,4 1,0 1,5 3,2 9,2 6,6 4,6 6,1 -16,1 -10,6 -9,4 -9,6 G. Vekoobchod a maloobchod 1,3 0,3 2,4 2,1 5,9 4,8 4,0 3,7 -9,7 -6,4 -3,0 -4,0 H. Hotely a restaurácie -0,6 2,3 3,4 5,1 14,2 10,8 7,8 9,6 -26,7 -20,2 -10,2 -6,4 I. Doprava, posty a telekom. -3,9 -4,2 -1,3 7,9 18,1 11,6 6,7 13,4 -20,4 -19,2 -13,7 -3,3 J. Nehnutenosti a bývanie 2,0 3,6 4,2 6,1 16,0 11,2 10,6 10,3 -24,8 -14,0 -14,2 -13,7 K. Vzdelávanie -4,4 -4,2 -3,2 4,1 9,6 4,3 3,7 7,4 -14,4 -8,0 -6,5 -5,6 L. Zdravotná a soc. starostlivos 6,8 7,3 5,9 4,5 17,7 11,2 7,9 6,3 -15,4 -8,3 -4,7 -6,8 M. Ostatné verejné sluzby 4,5 2,0 2,6 2,1 12,2 10,1 8,1 9,7 -17,4 -11,2 -7,2 -13,7 Spolu 0,4 1,4 2,7 4,4 9,1 7,0 5,6 7,1 -16,4 -10,8 -8,1 -7,2 a/ Len nefinancné podniky zamestnávajúce viac ako 19 pracovníkov 66 2. Strukturálna transformácia Tabuka 2.5: Priemerná vekos podniku poda odvetvia a formy vlastníctva, 1996-2001 (1998=100) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Poda odvetvia A. Ponohospodárstvo, poovníctvo n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. B. Lesníctvo a rybné hospodárstvo n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. C. Banský a azobný priemysel 31,2 122,2 103,2 100,0 92,0 75,8 61,2 D. Výroba 103,9 114,1 110,1 100,0 85,9 76,6 67,0 E. Elektrická energia, plyn a voda 99,5 105,1 113,3 100,0 93,8 91,7 68,3 F. Stavebníctvo 132,5 106,7 107,8 100,0 79,7 67,0 35,3 G. Vekoobchod a maloobchod 117,4 159,9 130,3 100,0 116,9 99,8 75,6 H. Hotely a restaurácie 278,0 - 50,7 100,0 124,8 83,2 - I. Doprava, posty a telekomunikácie 167,0 140,2 113,0 100,0 102,6 76,9 76,3 J. Financné sprostredkovanie - - - - - - - K. Nehnutenosti, nájmy 129,0 85,1 94,1 100,0 100,2 81,6 66,7 O. Ostatné verejné sluzby n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. n.s. Neidentifikované 83,2 52,4 65,6 100,0 98,6 17,8 146,0 Poda formy vlastníctva Státne 95,8 105,0 110,9 100,0 111,6 99,8 86,9 Súkromné ­ domáce 99,1 111,3 104,4 100,0 93,8 82,0 57,8 Súkromné ­ zahranicné 106,0 86,8 100,4 100,0 115,5 128,9 150,7 Neidentifikované 80,2 56,0 70,3 100,0 85,8 15,9 130,7 Spolu 96,3 97,8 102,7 100,0 97,3 87,5 76,5 Poznámka: n.s. = statisticky nevýznamné. 2.13 Jedným z hlavných spôsobov, akým sa podniky prispôsobovali novej situácii, bolo prepúsanie pracovníkov. Podniky, ktoré prezili, zamestnávali v roku 2001 v priemere o 25% pracovníkov menej ako v roku 1998. Najviac postihnuté boli stavebné firmy s vysokým podielom udskej práce (tie postihlo aj znízenie objemu státnych zákaziek), no do urcitej miery boli postihnuté vsetky odvetvia (pozri tabuku 2.5, prvý panel). Zdá sa, ze tomuto trendu dokázali vzdorova len podniky v zahranicnom vlastníctve, kde sa pocet zamestnancov, naopak, zvysoval (tabuka 2.5). REFORMA FINANCNÉHO SEKTORA 2.14 Ako sme uz uviedli, priaznivý vývoj v podnikom sektore bol mozný vaka rozsiahlej restrukturalizácii bankového sektora, ktorú vláda uskutocnila v rokoch 1999-2001. Séria zlyhaní bankových subjektov v období 1999-2001 a z toho vyplývajúce riesenia eliminovali zo systému nezdravé banky a sprísnili rozpoctové obmedzenia v podnikovom sektore. Bankový sektor postavený na pevnejsích základoch bude v budúcnosti pravdepodobne rozsirova svoje aktivity aj v oblasti spotrebiteského financovania, lízingov, financovania bytovej výstavby a úverovania malých podnikov. Ako sme postrehli, vlastnícke vzahy v podnikovom sektore na Slovensku 2. Strukturálna transformácia 67 sa skutocne rýchlo menia, pricom väcsie subjekty sú privatizované a coraz viac z nich má zahranicného vlastníka. Aj ke objem úverov týmto vekým súkromným korporáciám bude neustále narasta, znacná cas prostriedkov bude zabezpecovaná prostredníctvom cezhranicných úverových liniek a PZI. Vzhadom na nastávajúcu integráciu Slovenska do EÚ a jeho úcas v eurozóne sa zmensujú stimuly rastu slovenského kapitálového a trhu a trhu cenných papierov s pevným výnosom. Niekoko faktorov ­ zahranicné vlastníctvo, integrácia EÚ, ako aj likvidnejsie, spoahlivejsie a lacnejsie trhy ­ spôsobuje, ze mnohé väcsie podniky získavajú kapitál v zahranicí. To znamená, ze banky sa budú sústreova na potreby malých podnikov a obyvatestva. 2.15 Tentoscenárobsahujevsakdveriziká.Jednospocívavtom,zebanky,ktorésúmomentálne vysoko likvidné, v snahe zvýsi terajsie nízke zisky, budú svoje aktivity chvatne rozsirova do nových oblastí podnikania, napríklad do nehnuteností. Z toho vyplýva potreba sprísni bankový dohad. Druhé riziko spocíva v tom, ze úverová politika bánk sa bude riadi najmä stupom vynutitenosti veriteských práv v rozlicných podnikateských segmentoch a ochota úverova malé podniky ­ vzhadom na absenciu efektívneho konkurzného rámca ­ zostane nízka. Potreba odstráni toto úzke miesto ­ okrem iného opatreniami v oblasti súdnictva ­ má preto najvyssiu prioritu. Dopad restrukturalizácie bánk 2.16 Bankový sektor presiel dôkladnou zmenou. V rokoch 2000-2001 boli tri najväcsie státom vlastnené banky ­ Slovenská sporitea (SLSP), VÚB a IRB ­ restrukturalizované a rekapitalizované, pricom ich klasifikované pohadávky boli prevedené na dve státom vlastnené spolocnosti pre správu majetku (SKA a Konsolidacná banka (KBB), ktoré sa neskôr zlúcili do SKA) a následne privatizované. V procese predaja státom vlastnených bánk súkromným zahranicným strategickým investorom vláda nahradila klasifikované úverové pohadávky (KÚP) týchto bánk v hodnote 113 miliárd Sk (13% HDP) emisiou státnych dlhopisov. 2.17 Výsledkombolovýraznéozdraveniesystému(tabuka2.6).Bankovýsektorjezvyse90% vovlastníctvezahranicnýchinvestorov(pricomvsetkynajdôlezitejsiebankysúvlastnenéomnoho väcsími zahranicnými bankami) a jeho vzahy s dlzníkmi sú preto omnoho standardnejsie. KÚP nekryté opravnými polozkami (cisté KÚP) poklesli v systéme z 25% celkových úverov v roku 1998 na 7-8% v roku 2001. Navyse, banky sú teraz vo vseobecnosti vemi dobre kapitalizované a vstup zahranicných investorov by mal predovsetkým posilni úverovú kultúru a riadenie, ako aj zavies nové, moderné systémy riadenia rizík. 2.18 Likvidita bankového sektora je historicky najvyssia. Táto vysoká likvidita odráza vplyv vyatia klasifikovaných pohadávok (následkom toho banky získali veké mnozstvo vládnych cenných papierov) a nákupov, ktorými centrálna banka sterilizovala dopad kapitálových tokov vstupujúcich do ekonomiky. Nadmerná likvidita znízila prevádzkovú ziskovos bánk v období po restrukturalizácii, keze ich úverové portfóliá sa zúzili a na ich súvahách momentálne 68 2. Strukturálna transformácia Tabuka 2.6: Ukazovatele financnej primeranosti v bankovom sektore, 1997-2001 (v percentách) Dec-97 Dec-98 Dec-99 Dec-00 Dec-01 Kapitálová primeranos Minimálny pomer kapitálu k rizikovo vázeným aktívam* 8,0 6,6 12,71 13,08 19,72 Kvalita aktív Odvetvové rozdelenie úverov k celkovým úverom Obyvatestvo 5,2 6,5 8,7 10,7 15,3 Vláda 2,0 2,1 2,0 1,7 3,7 Ponohospodárstvo 4,5 3,8 4,6 3,6 4,2 azba surovín 0,7 0,9 0,7 0,6 0,7 Výroba 29,5 28,7 20,7 18,6 19,7 Doprava 1,8 2,1 1,3 1,2 3,9 Financné sluzby 5,0 2,3 2,7 2,5 3,8 Ostatné sluzby 51,2 53,6 59,3 61,2 48,6 Devíz. úvery k celkovým úverom 7,4 8,2 9,1 8,3 7,8 Podiel KÚP na úveroch spolu * 27,2 31,6 23,7 15,3 14,01 KÚP nekryté opravnými polozkami 22,5 25,2 15,7 6,9 7,9 Likvidita Likvidné aktíva k celkovým aktívam a 13,5 9,7 12,1 18,1 27,5 Likvidné aktíva ku krátkodobým záväzkom b 47,8 38,6 59,7 90,7 61,4 Vklady od klientov k úverom (pomer) 1,22 1,20 1,34 1,59 2,13 Devízové vklady klientov k celkovým vkladom 11,6 16,2 16,2 17,4 18,3 Hosp. výsledok a ziskovos Cistý zisk (ROA) 0,09 -0,48 -2,27 1,41 1,07 Prevádzkový zisk (ROA) 1,40 1,37 -0,10 0,07 -0,09 ROE (Návratnos kapitálu) 2,81 -13,39 -36,53 25,16 25,26 *Nezaha KOBL a/ Medzi likvidné aktíva patria státne cenné papiere vsetkého druhu a splatnosti, hotovos a rezervné zostatky v NBS. b/ Definované ako pomer likvidných aktív k vysoko volatilným pasívam v informacnom systéme bankového dohadu NBS. Prame: NBS. dominujú nízko výnosové aktíva. Miera návratnosti aktív naznacuje nulovú ziskovos systému v uplynulých troch rokoch.23 Úhrn úverov v rokoch 1997 az 2001 sa znízil z takmer 355 miliárd Sk na 293 miliárd Sk a pomer úverov k celkovým aktívam poklesol za to isté obdobie zo 47% na 31%. 2.19 Táto situácia môze banky vies k tomu, aby vyhadávali vyssie výnosy aj za cenu nových druhov rizík, najmä trhových. V záujme zvýsenia ziskovosti väcsie banky zrejme zavedú nové sluzby a vystupujú konkurencný boj o poskytovanie existujúcich financných sluzieb. Zmení sa tak celkové rizikové prostredie cinnosti bánk a vyvolá to tlak na relatívne slabsie alebo menej 23 Kým cistý zisk sa v uplynulých rokoch výrazne zvýsil, jeho nárast je vo vekej miere zalozený na jednorazových polozkách, ako napríklad zúctovanie prostriedkov predtým vyclenených na specifické opravné polozky alebo do vseobecného rezervného fondu. 2. Strukturálna transformácia 69 úspesné banky, aby sa alej konsolidovali, alebo aby systém opustili. Rámcek 2.1: Prehad financného systému Slovenskému financnému sektoru dominujú banky, ktoré vlastnia 88% vsetkých aktív v sektore (pozri tabuku nizsie), nasledované poisovami (6,3%) a lízingovými spolocnosami (4,7%). Celkovo má financný sektor pri úrovni 110% HDP ku koncu roka 2001 primeranú vekos v porovnaní s ostatnými kandidátskymi krajinami na vstup do Európskej únie (EÚ). Celkové aktíva financného sektora vzrástli v absolútnom vyjadrení z 841 miliárd Sk v roku 1997 na takmer 1.061 miliárd Sk v roku 2001. Monetizácia ekonomiky, meraná pomerom agregátu peaznej zásoby k HDP, bola v období 1998-2001 stabilná a dosahovala 60%, co odrázalo pomerne vysoký stupe dôvery v slovenskú korunu a bankový systém. Nebankový sektor rýchlo rastie, ale jeho východisková základa bola taká nízka, ze tento rast zatia nemal výraznejsí dopad na celkový financný sektor. Aktíva nebankového sektora v roku 1997 dosahovali 10% celkových aktív financného sektora a do roku 2001 narástli na 12%.Ako percento HDP vzrástli z 11,3% na 13,5%. Penzijné fondy sú najmensím, ale zárove najrýchlejsie rastúcim segmentom trhu, kým pomalsie rastúci poisovací sektor zostáva druhým najväcsím nebankovým financným sektorom. Súkromný poisovací sektor na Slovensku je jeden z najmensích, ale zárove jeden z najrýchlejsie rastúcich poisovacích trhov v regióne. Ku koncu roka 2001 na trhu pôsobilo 28 spolocností a celkový predpis poistného sa zvýsil zo 14 miliárd Sk v roku 1996 na 32 miliárd v roku 2001. Hustota poistenia, vyjad- rená ako úhrn poistného v UDS na obyvatea, dosahovala 45,50 USD pri zivotnom a 64,00 pri nezivotnom poistení. Tieto císla zaraujú Slovensko pred Turecko, ale za Ceskú republiku, Maarsko a Posko. Struktúra financného systému, 1997-2001 1997 1998 1999 2000 2001 Percento HDP Vkladové peazné banky 110,4 103,5 90,6 94,0 97,0 Poisovne 6,0 6,3 6,0 6,0 7,0 Investicné fondy 0,3 0,3 0,4 0,7 0,9 Penzijné fondy 0,0 0,1 0,2 0,4 0,6 Lízingové spolocnosti 5,0 4,3 3,4 4,3 5,2 Spolu 121,8 114,5 100,6 105,4 110,6 Pocty financných institúcií Makléri a OCP 132 148 154 141 130 Vkladové peazné banky 29 27 26 23 21 Poisovne 23 26 28 29 28 Investicné správcovské spolocnosti 12 18 19 6 9 Lízingové spolocnosti 41 44 44 42 35 Penzijné fondy 2 3 4 4 4 Pramene: NBS, ÚFT a odvetvové zdruzenia, prepocty zamestnancov. 70 2. Strukturálna transformácia Regulácia a dohad 2.20 Z uvedeného vyplýva potreba sprísni reguláciu a dohad. Regulácia bankového sektora sa na jednej strane výrazne posilnila nedávnym prijatím nového zákona o bankách. Nový zákon (úcinný od januára 2002) vytvára pevnejsí rámec pre správu bánk, riadenie rizík, vynutitenos zákonov a opatrení a konsolidovaný dohad. Výrazne sa tiez posilnili postupy riesení problémových bánk. Orgán dohadu má teraz výslovnú právomoc pozadova od bánk prijatie ozdravného programu, vrátane plánu kapitálového posilnenia, plánu posilnenia financnej pozície banky, ako aj alsie opatrenia, ktoré Národná banka Slovenska (NBS) povazuje za potrebné. V prípade nesplnenia poziadaviek NBS je mozné prija alsie nápravné opatrenia. Vykonávacie predpisy, ktoré alej definujú vybrané aspekty nového zákona a uplatujú jeho jednotlivé ustanovenia (napr. predpisy týkajúce sa klasifikácie aktív, trhových rizík a riadenia rizík, kapitálovej primeranosti a nadmernej majetkovej angazovanosti) sa v súcasnosti pripravujú a ich prijatie sa ocakáva v závere roka 2002. V tomto prostredí sa vláda rozhodla integrova reguláciu a dohad nad vsetkými bankovými a nebankovými financnými subjektami pod jurisdikciu NBS do roku 2005. 2.21 Aj ke ide o pragmatické rozhodnutie, bude dôlezité nestrati zrete z budovania dohadových kapacít NBS (a ÚFT) v prechodnom období. Napriek prijatiu zmysluplných krokov smerom k posilneniu bankového dohadu Slovenská republika stále nespa mnohé z Bazilejských princípov efektívneho bankového dohadu. Ak má by dohadová kapacita efektívna a konzistentná s najlepsími medzinárodnými praktikami, je potrebné uskutocni este niektoré zásadné zmeny v spôsobe výkonu dohadu. Proces dohadu sa stále prílis zameriava na dodrziavanie predpísaných ukazovateov, pricom je potrebné vykonáva viac kvalitatívne posúdenie bezpecnosti a financného zdravia bánk, riadiacej praxe, systémov a riadenia rizík. Posilnenýapreorientovanýdohadbudemusiezahaminimálne:(i)flexibilnejsiuinterpretáciu a aplikáciu bankovej legislatívy, najmä co sa týka právomoci NBS predpisova bankám povinné výkazové standardy a vydáva predpisy/usmernenia v oblastiach, na ktoré sa zákon o bankách specificky neodvoláva; (ii) posilnené kapacity pre dohad v oblasti trhových rizík a zlepsené výkazníctvo súvisiace s trhovými rizikami; (iii) intenzívnejsiu výmenu informácií s ostatnými orgánmi bankového dohadu, najmä v krajinách pôvodu strategických zahranicných vlastníkov bánk; (iv) spresnenie regulacných a úctovných informácií. Úctovníctvo a audit 2.22 Úctovné výkazy sa doposia zostavujú poda neadekvátnych slovenských úctovných standardov a neposkytujú verný obraz o skutocnej financnej situácii firiem. Spomedzi krajín SVE je Slovensko spolu s Rumunskom jedinou krajinou, kde nie je (zatia) povinné pouzívanie medzinárodných úctovných standardov (IAS) ­ dokonca ani financnými institúciami, napriek zrejmému záujmu verejnosti o povahu ich cinnosti. Medzi slovenskými úctovnými standardami 2. Strukturálna transformácia 71 a IAS sú, zia, veké rozdiely.24 Aj ke existuje poziadavka, aby spolocnosti kótované na burze zostavovali svoje výkazy v súlade s IAS, okrem zákonom predpísaných rocných financných závierok neexistuje ziaden mechanizmus na monitorovanie toho, ako sa táto poziadavka plní. Výsledkom toho je, ze mnohé z financných výkazov, ktoré sú prezentované ako výkazy zostavené poda IAS, nespajú kritériá IAS. 2.23 Aj v oblasti auditu existuje niekoko problémov, ktoré vyvolávajú potrebu dobre organizovaného reformného programu. Medzi tieto problémy patrí: audítori nespajú medzinárodne porovnatené poziadavky na nezávislos a etické konanie; Slovenská komora audítorov nemá adekvátne kapacity na riadnu reguláciu profesie; nedostatky v oblasti vzdelávania a odbornej prípravy v súvislosti s praktickou aplikáciou vysokokvalitných úctovných a audítorských standardov a poziadaviek; a absencia úcinných mechanizmov na zabezpecenie dodrziavania zavedených pravidiel a predpisov. 2.24 Slovenské orgány súhlasili s vypracovaním a realizáciou akcného plánu (CAP) na zosúladenieslovenskýchúctovnýchaaudítorskýchstandardovapostupovsIAS/ISAanajlepsími medzinárodnými standardami. Proaktívna realizácia uvedeného plánu bude kúcom k rastu vsetkých segmentov financného systému, a tým posilní aj úlohu financného sprostredkovania ako katalyzátora ekonomického rastu. Poistenie vkladov 2.25 Bezodkladnú pozornos je potrebné venova posilneniu financných zdrojov Fondu ochrany vkladov (FOV). Nedávne problémy bánk výrazne vycerpali zdroje FOV. Bez kapitálovej injekcie nebude mozné dosiahnu minimálnu obozretnú úrove krytia vkladov vo výske 1,5% skôr, ako na konci roku 2010. Zárove rýchlo rastú úrovne poistenia vkladov. Vláda, resp. NBS, by preto mali urýchlene zabezpeci prísun prostriedkov do FOV a zavies núdzový systém jeho financovania tak, aby bol fond schopný vysporiada sa s neocakávanými krachmi bánk v budúcnosti. Navyse, nevhodné ustanovenia, poda ktorých môze FOV a nový Garancný fond investícií (GFI) poskytnú prostriedky na obnovenie likvidity bankám a obchodníkom s cennými papiermi pod nútenou správou, a ktoré umozujú poisovniam predáva poistenie vkladov a investorov nad poistenie/krytie poskytované FOV a GFI, by mali by zrusené. Rámec pre riesenie dlhov 2.26 Ak má bankový sektor rozsíri svoje úverové aktivity aj do sektora malých podnikov, bude potrebné vyriesi pretrvávajúce významné nedostatky v ochrane veriteských práv. Vseobecne platí, ze práva veriteov zostávajú slabé, systémy rucenia za záväzky ­ okrem 24Napríklad slovenské standardy nevyzadujú, aby banky pouzívali trhové ocenenie majetku poskytnutého ako rucenie za úver, alebo aby prestali vykazova úrokový príjem z klasifikovaných pohadávok pri ktorých doslo k uplatneniu zálozného práva, takze tieto polozky skresujú výnosy a kapitál bánk. 72 2. Strukturálna transformácia tradicných hypoték ­ sú nedostatocne rozvinuté a súdne postupy na vymáhanie pohadávok sú pomalé a nespoahlivé. V dôsledku toho sú úverové zdroje znacne nedostupné, výnimkou sú len najbonitnejsí firemní klienti a iba nedávno pribudli hypotekárni dlzníci (pozri rast úverov obyvatestvu, tabuka 2.6). S cieom kompenzova vysoké regulacné riziko, ktoré táto situácia vytvára, prijali veritelia politiku plne zarucených úverov takmer na vsetky firemné transakcie. Podobne i proces vyhlásenia úpadku a následného konkurzného konania je stále pomalý, neefektívny a nedostatocne regulovaný, aj ke nedávne zmeny v zákone viedli k urcitému zlepseniu. Slabiny v právnom a regulacnom rámci spôsobili rozmach lízingovej formy financovania, pri ktorej predmet lízingu zostáva vo vlastníctve veritea, cím je jeho získanie efektívnejsie a predvídatenejsie. 2.27 Nedostatky v súdnom systéme a jeho slabá efektívnos sú hlavnými prekázkami úcinného uplatovania veriteských práv. Aj ke prijatie exekucného zákona výrazne zlepsilo schopnos veriteov poziada o exekúciu na majetok dlzníka, najmä nehnuteností, verite sa nedokáze vyhnú súdnemu konaniu a pokracova vo vymáhaní svojich pohadávok bez spolupráce sdlzníkom,ktorájezriedkavá.alsímzjavnýmslabýmmiestomvschopnostiveriteazabezpeci si svoje pohadávky je absencia registra zálozných práv na hnutený majetok. V súcasnosti je podmienkou vzniku zálozného práva na hnutený majetok jeho drzba veriteom. Pripravuje sa vsak nový zákon o zriadení registra zálozných práv na hnutený majetok; jeho prijatím by sa malo výrazne zlepsi úverovanie zarucené hnuteným majetkom. 2.28 Konkurzné konanie predstavuje v súcasnosti pre veritea tú najhorsiu moznos, ako vymôc svoju pohadávku. Aj ke novelizácia zákona o konkurze a vyrovnaní (k 1. augustu 2000) posilnila práva veriteov v konkurznom konaní, veritelia sa naalej domnievajú, ze úcas v tomto konaní neprinása zelatený efekt (pozri tabuku 2.7). Súdy ako institúcia sú v Slovenskej republike slabé, a konkurzné súdy nie sú ziadnou výnimkou. alsiu významnú institucionálnu slabinu konkurzného systému predstavuje nedostatok odbornej prípravy a regulácie cinnosti konkurzných správcov, ktorí sú v procese konkurzu vemi dôlezitými aktérmi. Tabuka 2.7: Konkurzy a vyrovnania (pocet podnikov) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Podanie návrhu na konkurzné konanie 538 1.115 1.530 1.321 1.755 1.831 2.161 2.008 Spracované: 169 466 591 672 488 702 1289 1547 Stiahnutie návrhu 20 104 113 -- -- -- -- -- Zastavenie konania 85 267 388 272 275 279 451 514 Prípady postúpené miestne príslusným orgánom 57 69 64 -- -- -- -- -- Odmietnuté pre nedostatok majetku 7 26 26 66 100 219 425 574 Ostatné -- -- -- 334 113 204 413 415 Vyhlásenie konkurzu 11 32 74 198 427 654 665 638 Nespracované 369 649 939 2.663 3.896 5.025 5.897 6.358 Prame: Ministerstvo spravodlivosti SR, citované z OECD 2002Annual Review ­ The Slovak Republic. 2. Strukturálna transformácia 73 2.29 Táto situácia brzdí riesenie nedobytných úverov v hodnote 100 miliárd Sk, ktoré vláda vyala z bankového sektora, a tým znizuje percento úspesnosti vymáhania pohadávok.25 Nanesastie zvysuje tiez morálne riziko súvisiace s takýmto oddlzením, a co je hádam este horsie, odauje získanie majetku od skrachovaných vlastníkov (mnohí z nich ho pritom získali v pochybných transakciách za Meciarovej éry) a jeho návrat do produktívnejsieho vyuzitia. 2.30 Medzirezortná komisia vytvorená vo februári konstatovala, ze nedostatky v konkurznom rámci sú také veké, ze si vyzadujú komplexnú reformu. Medzi kúcové prvky takejto reformy patrí26: (i) modernizovaná legislatíva, ktorá okrem iných charakteristík zabezpecí efektívny mechanizmus vyrovnania (skôr nez samotnú likvidáciu) v situácii, ke je podnik potenciálne zivotaschopný, ako aj väcsiu iniciatívu a úcas veritea v celom procese; (ii) obmedzenie prieahov v konkurznom konaní zo strany dlzníkov, katastrálnych úradov a iných úcastníkov; (iii) zabezpecenie väcsích zdrojov pre konkurzné súdy, lepsieho vzdelávania sudcov a lepsej regulácie cinnosti konkurzných správcov v záujme znízenia súcasného poctu nespracovaných prípadov a spriechodnenia konaní. Uplatnenie nedávno prijatej novely daového zákona, ktorá umozuje podnikom odpísa nedobytné pohadávky ako nákladovú polozku by odstránilo váznu prekázku riesenia starých dlhov neformálnym postupom.27 Islo by o významný pokrok, keze formálne postupy budú skutocne spoahlivé az vtedy, ke sa odstránia strukturálne úzke miesta v systéme súdnictva (pozri kapitolu 5). OBCHODNÁ INTEGRÁCIA 2.31 Spolu so sprísnením rozpoctových obmedzení bola obchodná integrácia druhou najsilnejsou hnacou silou restrukturalizácie podnikového sektora, najmä vo výrobných odvetviach. Tento proces, umoznený liberalizáciou obchodu a podporený zahranicnými investíciami, zaistil zaclenenie slovenských výrobných odvetví do globálnych výrobných sietí a uahcil preorientovanie výroby po rozdelení Ceskoslovenska. Objavili sa dva základné smery: (i) obchodná výmena s EÚ sa pocas devädesiatych rokov rýchlo zväcsovala a exportná specializácia sa posúvala smerom k výrobkom nárocným na kvalifikovanú udskú prácu; kým 25Toto je v súcasnosti v kompetencii SKA, akciovej spolocnosti vo vlastníctve státu, ktorej investicný výbor (kde sú zastúpení nezávislí domáci a zahranicní experti) schvauje vsetky návrhy na riesenie KÚP, ktoré navrhuje manazment. SKA prijalo trojsmernú stratégiu speazovania klasifikovaných pohadávok, pozostávajúcu z predaja pohadávok tretím stranám, vymáhania na základe mandátnej zmluvy s tretími stranami a formou aukcií. V júni 2001 bol predaný balík pohadávok v hodnote 13 miliárd Sk (280 miliónov USD) prostredníctvom tendra konzorciu zahranicnej investicnej banky a domácej priemyselnej holdingovej spolocnosti za 4,7% jeho nominálnej hodnoty. Cez paralelné súdne konania SKA vymohla alsie priblizne 4 miliardy Sk ku koncu februára 2002 pri priemernej miere výaznosti 10%. Medzi alsie plány SKA patrí: (i) príprava balíkov pohadávok voci jednotlivcom do 10 mil. Sk poda regiónov na predaj tretím stranám (k februáru 2002 predstavoval úhrn takýchto malých pohadávok v správe SKAzhruba 5 miliárd Sk); a (ii) predaj individuálnych vekých pohadávok v hodnote nad 100 miliónov Sk (k rovnakému dátumu bola celková hodnota takýchto pohadávok 8 miliárd Sk). SKA tiez môze presunú vybrané veké pohadávky do speciálneho ozdravného fondu (turnaround fund), ktorý bude vytvorený s úcasou EBOR. V súlade s touto stratégiu plánuje SKAvyriesi vsetky spravované pohadávky do konca roka 2004, kedy prestane existova, ako sa pôvodne predpokladalo. 26 Pozri nedávno ukoncenú ,,Správu o dodrziavaní standardov a kódexov v oblasti nesolventnosti a práv veriteov" (Report on Observance of Standards and Codes for Insolvency and Creditor Rights), MMF-Svetová banka. 27Zákon teraz uznáva ako legitímny výdaj odpis pohadávky po lehote splatnosti od 1. januára 2002 (25% opravnej polozky ak je pohadávka 18 mesiacov po lehote splatnosti, 50% pri 24 mesiacoch, 75% pri 36 mesiacoch, 100% pri 48 mesiacoch). 74 2. Strukturálna transformácia (ii) obchodná výmena s Ceskou republikou sa znízila, pricom slovenský export sa orientoval na výrobky s nizsím stupom spracovania. 2.32 Z nedávneho vývoja exportu vyplývajú tri obavy: (i) rast exportu stratil predchádzajúcu dynamiku, pricom tento útlm súvisel s azda prílis rýchlym odklonom od výroby orientovanej na nekvalifikovanú udskú prácu; (ii) aj ke slovenské colné tarify patria medzi najliberálnejsie v strednej a východnej Európe, Slovensko musí vykona este mnozstvo práce, aby splnilo poziadavky EÚ, co sa týka technických standardov, ochrany práv dusevného vlastníctva, at.; (iii) v skupine visegrádskych krajín prebieha destruktívna konkurencia v daových úavách pre zahranicných investorov. 2.33 Za týchto okolností by mala vláda prija nasledujúce kroky. Po prvé, mala by sa snazi o zrusenie vnútornej hranice v priestore colnej únie (CÚ) medzi CR a SR este pred vstupom do EÚ ­ nielen v záujme ozivenia obchodu s krajinou, ktorá zostáva druhým najvýznamnejsím obchodným partnerom Slovenskej republiky, ale aj v záujme skorého zabezpecenia súladu s poziadavkami EÚ, hoci aj ,,osmotickým efektom". Po druhé, mala by podpori kazdú iniciatívu prijatú v kontexte kapitoly Hospodárska súaz, ktorá bola predmetom rokovania s EÚ, s cieom zharmonizova daové stimuly ponúkané visegrádskymi krajinami na co mozno najnizsej úrovni. Nedávny vývoj zahranicného obchodu 2.34 NarozdielodinýchekonomíkvstrednejEurópe,vývojslovenskéhozahranicnéhoobchodu formovala nie jedna, ale dve sokové udalosti (zrusenie RVHP a rozdelenie Ceskoslovenska). Po kolapse obchodnej výmeny v rámci RVHP sa po rozpade bývalého Ceskoslovenska dramaticky znízil obchod Slovenska s Ceskou republikou (pokles o 20% v nominálnom vyjadrení od roku 1994 do roku 2000) (pozri tabuku 2.8 a 2.9). 2.35 Agresívna liberalizácia obchodu pomohla presmerova slovenský obchod do tretích krajín, najmä do EÚ (pozri tabuku 2.9). CÚ uplatovala túto politiku tak na regionálnej, ako aj na multilaterálnej úrovni. Na regionálnej úrovni je Slovenská republika súcasou jednotného európskeho obchodného bloku organizovaného v rámci Dohody o celoeurópskom kumulacnom systéme, v ktorom je zapojených 28 krajín. Od 1. januára 2002 je obchod s priemyselnými výrobkami medzi týmito krajinami oslobodený od cla a podlieha diagonálnej kumulácii pravidiel na zisovanie pôvodu tovaru. Posledná cas predchádzajúcej vety implikuje, ze s dovázaným Tabuka 2.8: Vývoj objemu vývozu a dovozu, 1993-2000 (percentuálna zmena) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Celkový vývoz 56 23 28 3 9 11 -6 18 Celkový dovoz 63 4 33 25 7 11 -15 15 Vývoz do EÚ - 42 37 14 25 32 0 18 Dovoz z EÚ - 19 38 32 27 28 -12 9 Prame: Zalozené na údajoch poskytnutých do databázy UN COMTRADE a ECE 2002 pre odhad hodnoty celkového vývozu a dovozu v r. 1992. 2. Strukturálna transformácia 75 Tabuka 2.9: Geografické rozdelenie slovenského zahranicného obchodu, 1994-2000 Krajina 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Hodnota vývozu (mil. USD) Európska únia 2.343 3.208 3.645 4.539 5.970 5.977 7.024 SVE -10 (okrem CR) 662 956 1.033 1.174 1.349 1.205 1.566 Ceská republika 2.502 3.024 2.738 2.455 2.179 1.820 2.068 SPOLU 6.690 8.577 8.824 9.634 10.718 10.057 11.885 Podiel na vývoze (%) Európska únia 35 37 41 47 56 59 59 SVE -10 (okrem CR) 10 11 12 12 13 12 13 Ceská republika 37 35 31 25 20 18 17 Ostatné 18 16 16 15 11 10 10 Hodnota dovozu (mil. USD) Európska únia 2.213 3.049 4.030 5.136 6.553 5.753 6.245 SVE -10 (okrem CR) 321 511 573 629 757 677 784 Ceská republika 1.958 2.434 2.682 2.503 2.402 1.857 1.880 SPOLU 6.611 8.770 10.936 11.727 13.071 11.131 12.774 Podiel na dovoze (%) Európska únia 33 35 37 44 50 52 49 SVE -10 (okrem CR) 5 6 5 5 6 6 6 Ceská republika 30 28 25 21 18 17 15 Ostatné 32 32 33 29 26 26 30 Prame: Zalozené na údajoch o Slovensku získaných zo statistiky UN COMTRADE. tovarom majúcim pôvod v ktorejkovek z 28 signatárskych krajín dohody sa zaobchádza ako s domácimi vstupmi. Súbezne bola znízená spolocná externá tarifa pre krajiny s dolozkou najvyssích výhod (DNV) colnej únie CR-SR v súvislosti s uplatovaním dohôd Uruguajského kola GATT.Vdôsledku toho sú colné sadzby DNVv CÚ druhé najnizsie (po Estónsku s rezimom voného obchodu) a sadzby zmluvného cla najnizsie. Slovensko vsak uskutocuje väcsinu svojej obchodnej výmeny s tzv. preferencnými partnermi (t.j. pri nizsích sadzbách ako sadzby poda DNV). V roku 2002 sa preferencní obchodní partneri podieali na troch stvrtinách slovenského dovozu a na viac ako 90% slovenského vývozu (tabuka 2.10). 2.35 Agresívna liberalizácia obchodu pomohla presmerova slovenský obchod do tretích krajín, najmä do EÚ (pozri tabuku 2.9). CÚ uplatovala túto politiku tak na regionálnej, ako aj na multilaterálnej úrovni. Na regionálnej úrovni je Slovenská republika súcasou jednotného európskeho obchodného bloku organizovaného v rámci Dohody o celoeurópskom kumulacnom systéme, v ktorom je zapojených 28 krajín. Od 1. januára 2002 je obchod s priemyselnými výrobkami medzi týmito krajinami oslobodený od cla a podlieha diagonálnej kumulácii pravidiel na zisovanie pôvodu tovaru. Posledná cas predchádzajúcej vety implikuje, ze s dovázaným tovarom majúcim pôvod v ktorejkovek z 28 signatárskych krajín dohody sa zaobchádza ako s domácimi vstupmi. Súbezne bola znízená spolocná externá tarifa pre krajiny s dolozkou najvyssích výhod (DNV) colnej únie CR-SR v súvislosti s uplatovaním dohôd Uruguajského kola GATT.Vdôsledku toho sú colné sadzby DNVv CÚ druhé najnizsie (po Estónsku s rezimom 76 2. Strukturálna transformácia voného obchodu) a sadzby zmluvného Tabuka 2.10: Podiel partnerov ,,zo zóny cla najnizsie. Slovensko vsak uskutocuje voného obchodu" na zahranicnom obchode väcsinu svojej obchodnej výmeny s tzv. Obchodný partner Podiel na Podiel na Jednoduchý celk. dovoze celk. vývoze priemer colnej preferencnými partnermi (t.j. pri nizsích v r.2002 v r.2002 sadzby sadzbách ako sadzby poda DNV). V roku (jan.-jún) (jan.-jún) v r. 2001 2002 sa preferencní obchodní partneri EÚ 49,8 59,9 2,3 podieali na troch stvrtinách slovenského EFTA 1,5 1,8 2,4 dovozu a na viac ako 90% slovenského CEFTA 22,5 30,0 z toho Bulharsko 0,1 0,3 2,1 vývozu (tabuka 2.10). Ceská rep. 15,1 16,6 0,0 Maarsko 2,6 5,4 2,0 Obchod s EÚ Posko 3,2 5,8 1,9 Rumunsko 0,2 1,0 2,1 2.36 Celkový vývoj. Po otvorení Slovinsko 0,7 1,0 2,0 trhov EÚ na základe Európskej dohody Estónsko 0,0 0,0 2,4 o pridruzení z roku 1993 nastal prudký Izrael 0,1 0,1 2,5 rast vývozu na tieto trhy. S výnimkou roku Lotyssko 0,1 0,2 2,2 1999 dosahovalo tempo rastu dvojciferné Litva 0,1 0,2 2,2 hodnoty. Co sa týka iných krajín SVE, Turecko 0,3 0,3 2,5 SPOLU 74,3 92,5 podiel EÚ na ich celkovom vývoze sa Prame: Odvodené z oficiálnych statistík zahranicného obchodu SR zvýsil z 35% v roku 1994 na 59% v roku 2000 (tabuka 2.9). Nárast na strane dovozu bol mensí, ale tiez výrazný (z 33% na 49% v tom istom casovom období).28 Nárast vývozu do EÚ (z 1,6 miliardy USD v roku 1993 na 6,5 miliardy USD v roku 2000) sa udial v dvoch vekých skokoch: prvý v rokoch 1994-95, kedy sa hodnota vývozu viac nez zdvojnásobila, a druhý v roku 1998, kedy sa zvýsila o 36%. 2.37 V prípade ostatných krajín SVE bola táto exportná expanzia stimulovaná najmä zahranicnými investíciami. Po období zaostávania za inými krajinami SVE pocas väcsiny devädesiatychrokovzacalvýznamnýprílivzahranicnýchinvestíciídoslovenskejekonomikyaz po roku 1998 (tabuka 2.11). Spolocnosti, v ktorých zahranicný kapitál presahuje 10% vlastného imania (alej oznacované ako podniky so zahranicnou úcasou, resp. PZÚ), v súcasnosti zabezpecujú väcsinu dovozu a vývozu Slovenskej republiky (tabuka 2.12). Skutocnos, ze celkový príspevok PZÚ k celkovému obchodnému saldu je mierne negatívny, by nemal by prekvapivý. Vekos tohto príspevku nie je významná, co je z hadiska budúcnosti povzbudivé. Ke zanikne vplyv jednorazového dovozu kapitálových statkov, mal by sa zmeni na výrazne pozitívny. 28 Slovenská republika sa vsak od ostatných krajín SVE lísi v tom, ze jej vývoz do clenských krajín CEFTA (mimo Ceskej republiky) tiez vzrástol, pricom jeho podiel sa zvýsil z 10% v roku 1994 na 13% v roku 2000. 2. Strukturálna transformácia 77 Tabuka 2.11: Priame zahranicné investície, 1998-2002 USD 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1.Q 2002 Oficiálne údaje a Majetkový kapitál a reinvestovaný zisk netto rocná zmena 370 215 527 403 2,155 1,198 84 kurzové rozdiely -85 -148 -69 -259 -705 -233 36 kumulatívne 1.162 1.447 1.671 2.128 2.272 3.722 4.687 4.808 Platobná bilancia b Priame investície v SR 300 301 220 684 390 1,925 1,475 70 Majetkový kapitál 204 505 365 2.155 1.179 84 a reinvestovaný zisk Ostatný kapitál 16 179 25 -230 296 -14 SKK 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1.Q 2002 Oficiálne údaje a Majetkový kapitál a reinvestovaný zisk netto rocná zmena 11.334 7.220 18.582 16.689 99.561 57.921 4.051 kurzové rozdiely 467 -272 1.879 781 -19.199 -7.139 -2.001 kumulatívne 34.345 46.146 58.107 78.568 96.038 176.400 227.182 229.232 Platobná bilancia b Priame investície v SR 8.913 9.223 7.399 24.105 16.165 88.953 71.324 3.376 Majetkový kapitál 6.867 17.783 15.128 99.561 57.007 4.061 a reinvestovaný zisk Ostatný kapitál 532 6.322 1.037 -10.608 14.317 -685 Diskrepancia, % c 5 4 10 0 2 0 a/ Menový prehad, NBS, júl 2002. Zmeny v metodike: V roku 1996 bola CZK zaradená medzi konvertibilné meny. V roku 1997 bol zaradený aj kapitál v SKK (v roku 1996 len kapitál v zahranicnej mene). b/ Formát výkazov v rokoch 1995-1996 neumozoval rozlísenie medzi PZI a ostatným kapitálom. c/ Rozdiel medzi majetkovým kapitálom a reinvestovaným ziskom v oficiálnych údajoch a platobnej bilancii. Tabuka 2.12: Podiel podnikov so zahranicnou úcasou na zahranicnom obchode, 2000-01 Vývoz PZÚ Dovoz PZÚ (mil. Sk) % celkového vývozu (v mil. Sk) % celkového dovozu 2000 335.194 61,1 352.756 59,7 2001 316.148 51,8 378.343 53,0 Pramene: Hosková, Adela, 2001, ,,Pôsobenie priamych zahranicných investícií na ekonomiku Slovenska" Národná banka Slovenska, Institút menových a financných stúdií, Bratislava; a Hosková,Adela, 2002, ,,Priame zahranicné investície", Národná banka Slovenska, Institút menových a financných stúdií, Bratislava. 2.38 Zdá sa, ze po strate dynamiky v rokoch 1999-2000 sa prienik slovenských exportérov na trhy EÚ opätovne ozivuje. Az do konca devädesiatych rokov bola exportná výkonnos slovenskej ekonomiky smerom do EÚ priaznivá aj v porovnaní s ostatnými kandidátskymi krajinami. V rokoch 1993-2000 sa Slovensko radilo na druhé miesto, hne za Estónsko (pozri tabuku 2.13). Tempo rastu slovenského exportu kleslo pod celkový priemer ostatných krajín SVE v roku 1999 (3% v porovnaní s 5%) a potom opätovne v roku 2000 (2% v porovnaní s 10%). V dôsledku toho sa podiel Slovenska na celkovom vývoze SVE-10 znízil zo 7,9% v roku 78 2. Strukturálna transformácia Tabuka 2.13: Dovoz do EÚ z krajín SVE-10, 1993-2000 (v miliónoch USD) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Bulharsko 1.201 1.719 2.435 2.202 2.413 2.547 2.355 2.442 Ceská republika 6.496 8.224 11.844 12.370 13.385 16.530 17.922 19.581 Estónsko 356 738 1.307 1.568 1.883 2.133 2.137 3.094 Maarsko 5.747 7.274 10.047 11.325 13.378 17.026 18.962 19.779 Lotyssko 878 1.274 1.653 1.859 1.945 1.859 1.517 1.915 Litva 854 1.051 1.382 1.529 1.565 1.671 1.757 2.117 Posko 10.019 12.211 16.145 15.769 16.635 18.631 18.916 21.624 Rumunsko 2.106 3.364 4.508 4.616 5.167 5.624 6.103 6.852 Slovenská republika 1.649 2.659 4.045 4.292 4.532 6.148 6.359 6.493 Slovinsko 3.732 4.512 5.628 5.513 5.346 5.868 5.707 5.557 SPOLU 33.039 43.026 58.996 61.042 66.249 78.037 81.734 89.442 Prame: Odvodené z údajov EÚ poskytnutých do databázy UN COMTRADE. 1998 na 7,2% v roku 2000.29 Predbezné údaje za rok 2001 naznacujú, ze slovenskí exportéri zacali opä získava pozície na trhoch krajín EÚ.30 Kvartálne údaje naznacujú, ze tento trend pokracoval aj v druhom stvrroku 2002 (ke bol zaznamenaný skokový nárast po spustení novej automobilovej výrobnej linky). 2.39 Exportná specializácia. Niekoko faktorov naznacuje, ze exportná pozícia Slovenska na trhoch EÚ je silná. Po prvé, napriek poklesu exportnej výkonnosti slovenskí exportéri nestratili kontakt s konkurenciou z iných castí sveta. V rokoch 1999 a 2000 si slovenskí exportéri udrzali svoj podiel na dovozoch do EÚ (tabuka 2.14). Tabuka 2.14: Podiel slovenského vývozu na celkovom dovoze do EÚ, 1993-2000 (v percentách) Index, 2001 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1993=100 Podiel na dovozoch EÚ 0,12 0,17 0,21 0,22 0,23 0,30 0,30 0,30 0,32 375 Prame: Odvodené z údajov EÚ poskytnutých do databázy UN COMTRADE. 2.40 Po druhé, Slovensko si udrzalo svoju východiskovú pozíciu ako exportér specializovaný na priemyselné výrobky (pozri tabuku 2.15). V rámci výrobných kategórií nastala vsak výrazná zmena smerom k novej specializácii. Najmarkantnejsím príkladom je prípad dopravných zariadení, ktorých podiel na vývoze do EÚ sa v rokoch 1994 az 2000 viac nez strojnásobil (z 9% na 31%). Spolu s elektrickými a neelektrickými strojmi bol vývoz dopravných zariadení najdynamickejsou zlozkou slovenského exportu na trhy EÚ v druhej polovici devädesiatych 29Je potrebné zmieni sa o znacnej nezrovnalosti medzi slovenskými údajmi o vývoze do EÚ a údajmi, ktoré sú v statistikách EÚ o dovozoch zo Slovenska. Slovenské údaje hovoria v roku 1999 o raste 0,1% (v porovnaní s 3,4% poda údajov EÚ) a 17,5% (v porovnaní s 2,1%). Kým hodnota vývozu bola 3% resp. 4% pod hodnotou vykázanou v statistike dovozu do EÚ v rokoch 1998-99, v roku 2000 bola o 8% vyssia. 30Podiel Slovenska na externých dovozoch do EÚ (t.j. dovoz bez `vnútorného' obchodu medzi clenskými státmi EÚ) bol 0,76% v roku 1999, 0,67% v roku 2000 a 0,80% v roku 2001 (odvodené z údajov Comextu) 2. Strukturálna transformácia 79 rokov. Tieto tri kategórie výrobkov predstavovali 57% vývozu slovenských výrobných odvetví do EÚ v roku 2000 v porovnaní s 23% v roku 1994. Tabuka 2.15: Indexy exportnej specializácie vybraných produktových kategórií, 1994-2000 Produkt (SITC Rev. 1) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Index exportnej specializácie Výrobky spracovateského priem. (5+6+7+8-68) 1,3 1,3 1,1 1,3 1,2 1,2 1,3 Chemické prvky (51) 1,1 0,7 0,7 0,9 0,7 0,6 0,7 Kozený tovar (61) 1,4 1,2 1,2 2,4 1,8 2,8 2,5 Drevovýroba (63) 3,1 2,9 2,5 1,9 1,7 1,8 1,8 Textílie, vlákna a látky (65) 2,5 2,1 1,2 1,6 1,3 1,4 1,4 Zelezo a oce (67) 10,4 8,0 2,9 6,1 3,8 3,7 3,5 Kovovýrobcovia (69) 2,7 2,7 2,4 2,1 1,7 1,9 1,9 Neelektrické stroje (71) 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,6 0,6 Elektrické stroje (72) 0,5 0,6 0,7 0,9 0,9 0,9 0,8 Dopravné zariadenia (73) 1,3 1,2 2,3 2,6 3,7 3,2 3,9 Nábytok (81) 4,0 4,0 3,7 3,1 2,4 2,1 3,1 Odevy (84) 1,1 1,0 0,9 1,6 1,3 1,3 1,2 Obuv (85) 1,5 1,7 1,6 2,3 2,1 2,2 2,4 Vedecké prístroje (86) 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 Poznámka: Index exportnej specializácie sa pocíta ako pomer podielov slovenského vývozu do EÚ k podielom celkových dovozov do EÚ. Prame: Statistika UN COMTRADE. 2.41 Je povzbudivé, ze ,,perspektívne" odvetvia sa na celkovom slovenskom vývoze do EÚ podieajú 21% (pozri ta- buku 2.16). Ide o odvetvia Tabuka 2.16: ,,Perspektívne" odvetvia vykazujúce výbornú exportnú v slovenskom vývoze smerujúcom do EÚ, 2000 výkonnos a výnimocne silný Pocet Podiel na exporte Podiel na ,,perspektívnych" ,,perspektívnych" celkovom dopyt na trhoch EÚ.31 Takéto odvetví odvetví vývoze (v%) zastúpenie perspektívnych od- Kapitálovo intenzívne 14 48,3 25,0 vetví je predzvesou udrzate- Prírodné zdroje 8 19,0 10,8 ného rastu vývozu na trhy EÚ Nekvalifikovaná práca 5 18,0 17,9 v budúcnosti. Navyse, rozsi- Kvalifikovaná práca 7 14,7 46,3 rujúce sa trhy ponúkajú lepsie Prame: Výpocty zalozené na statistických údajoch UN COMTRADE. vyhliadky mnohým firmám, jednoducho preto, ze rozsirujú ,,územie" konkurencie, co ich nenúti predáva za znízené ceny. 2.42 Úloha globálnych produkcných sietí. Táto skutocnos odráza rastúcu ­ aj ke zatia nerovnomernú ­ integráciu krajiny do celosvetových produkcných sietí. V roku 2000 bol 31Definované ako 4-císelné SITC produktové kategórie, ktorých hodnota vývozu zo SR do EÚ presahuje 5 miliónov USD, ktorých priemerná miera rastu dosahovala v období 1998-2000 aspo 10% a v prípade ktorých zaznamenal v rokoch 1998-2000 externý dovoz do EÚ nárast aspo 5%. 80 2. Strukturálna transformácia s týmito sieami spojený slovenský export v hodnote 2 miliárd USD ­ v porovnaní s necelými 130 miliónmi USD v roku 1993. Vývoz súvisiaci s globálnou produkcnou sieou predstavoval priblizne jednu tretinu vývozu slovenských výrobných odvetví do EÚ, pricom celkové saldo obchodnej bilancie tejto siete bolo kladné a dosiahlo 0,57 miliardy USD v roku 1998 a 0,37 miliardy USD v roku 2000. Kým v absolútnom vyjadrení je úcas Slovenskej republiky v produkcných sieach EÚ menej výrazná ako úcas Maarska, z hadiska podielu na vývoze výrobných odvetví do EÚ je porovnatená s Ceskou republikou a Poskom. 2.43 Akopotvrdzujúúdajevtabuke2.17,najvýraznejsímúspechomSlovenskajepozoruhodný nárast jeho úcasti v sieti automobilových výrobcov EÚ. Kým v roku 1993 predstavoval slovenský vývoz automobilov len 43 miliónov USD, jeho hodnota v roku 2000 bola 31-krát vyssia a dosahovala 1,37 miliárd USD. Zatia co rast automobilovej výroby bol sprevádzaný vekým nárastom dovozu súciastok a komponentov, statistiky naznacujú aj zvysujúci sa vývoz súciastok a komponentov vyrobených na Slovensku. 2.44 Úcas Slovenska v sieti ,,pokrokových informacných technológií", do ktorej patria výrobcovia kancelárskej techniky a telekomunikacných zariadení, bola vsak menej významná a celkové saldo obchodu v rámci tejto siete zostáva negatívne. Podobne, napriek urcitému pokroku z hadiska úcasti v nábytkárskej sieti, sú výsledky Slovenska v tejto oblasti horsie ako výsledky mnohých iných krajín SVE. Bez ohadu na uvedené je nábytkárska výroba jedným z najdynamickejsích exportných odvetví smerom k EÚ a táto sie ­ ako celok - si udrziava pozitívne saldo obchodnej bilancie. 2.45 Vertikálne prepojenia. Existujú tiez pozitívne, aj ke azko kvantifikovatené náznaky toho, ze podniky so zahranicnou úcasou rozvíjajú spätné prepojenia s domácimi firmami. Zbezné pozorovanie a sporadické dôkazy naznacujú, ze (i) zahranicní investori, ktorí prisli do Slovenskej republiky, tu zapúsajú korene a ich kúcoví zahranicní dodávatelia ich nasledujú; a (ii) objem lokálnych subdodávok pre podniky pomaly ale iste rastie. Napríklad Volkswagen Slovakia nasledovalo viac ako 10 zahranicných investorov (pôsobiacich vo výrobe elektrických zariadení, strojov, metalurgických výrobkov a priemyselných chemikálií) a ciastocne aj vaka tomu sa mu podarilo zvýsi podiel subdodávok od firiem pôsobiacich na Slovensku (aj ke nie vsetky z nich sú v rukách domácich vlastníkov). Kým v roku 1997 mal VW len 4 priamych a 9 nepriamych dodávateov, v roku 2000 sa tento pocet zvýsil na 30, resp. 35 (pozri skúsenosti firmy Siemens, rámcek 2.2). 2.46 Intenzitafaktorov.Jemozné,zeprevládajúcaobchodnáspecializáciakrajinysabudemeni rýchlejsie, ako skladba základných výrobných faktorov (kvázi plná zamestnanos kvalifikovanej a vysoká nezamestnanos nekvalifikovanej pracovnej sily a jedna z najnizsích úcastí osôb v terciárnom vzdelávaní v regióne). Ke zacala krajina stráca komparatívnu výhodu vo výrobe produktov vyuzívajúcich najmä nekvalifikovanú udskú prácu (meranú indexom exportnej specializácie) (pozri tabuku 2.18), najvýraznejsí nárast v uplynulých rokoch zaznamenal export výrobkov nárocných na vysokokvalifikovanú pracovnú silu (priemerným rocným tempom 2. Strukturálna transformácia 81 Tabuka 2.17: Úcas v obchodných sieach EÚ (v miliónoch USD) CESKÁ REPUBLIKA ESTÓNSKO MAARSKO POSKO SLOVENSKO SVE-10 1993 1998 2000 1993 1998 2000 1993 1998 2000 1993 1998 2000 1993 1998 2000 1993 1998 2000 Sie automobilovej výroby Vývoz finálnych 382 1.856 2.415 1 3 14 20 525 1.283 536 1.220 1.552 43 1.653 1.369 1.307 6.184 7.365 produktov Dovoz finálnych 487 916 1.009 46 202 179 638 1.037 1.171 950 1.622 1.992 73 294 178 3.058 5.675 5.991 produktov Vývoz s&k 94 975 1.539 1 7 11 168 3.011 3.097 75 489 1.879 9 266 301 482 5.068 7.181 Dovoz s&k 176 1.162 1.588 5 46 40 206 1.311 1.465 418 1.720 1.836 36 1.054 1.120 1.248 6.091 6.801 Finálny vývoz mínus dovoz 206 694 827 -4 -43 -25 -186 -786 -181 118 -501 -284 7 599 250 59 94 564 s&k Podiel na vývoze výrobcov do EÚ 9 19 22 0.7 0.8 1.3 5 24 25 9 12 20 4 34 29 7 17 19 (%) Celkové saldo -187 753 1.358 -50.2 -238 -194 -656 1.189 1.745 -758 -1.633 -396 -57 571 374 -2.517 -513 1.754 Sie nových informacných technológií Vývoz finálnych 23 69 278 0 160 541 32 1.192 1.635 4 528 571 2 4 27 83 2.000 3.192 produktov Dovoz finálnych 93 273 708 2 81 64 86 284 395 113 750 891 19 133 85 385 1.894 2.552 produktov Vývoz s & k 53 280 460 2 118 258 202 859 1.199 85 328 295 5 1340 173 372 1.819 2.758 Dovoz s & k 286 599 1.143 4 298 449 396 1.645 2.465 403 989 1.256 74 254 239 1.350 4.365 6.428 Finálny vývoz -263 -530 -864 -4 -138 92 -364 -452 -831 -399 -461 -685 -72 -250 -213 -1.267 -2.366 -3.236 mínus dovoz s & k Podiel na vývoze výrobcov do EÚ 1 2 4 2 23 41 6 14 16 1 6 5 1 3 4 2 6 8 (%) Celkové saldo -302 -523 -1.112 -4 -100 286 -248 123 -27 -428 -883 -1.282 -85 -244 -125 -1.280 -2.441 -3.029 Sie nábytkárskych výrobcov Vývoz finálnych 147 219 240 9 84 93 90 120 134 519 1.223 1.398 52 94 91 1.242 2.300 2.570 produktov Dovoz finálnych 94 123 107 3 34 27 93 114 105 85 187 178 17 36 28 365 709 597 produktov Vývoz s & k 60 412 459 3 31 50 38 152 180 77 287 405 13 43 73 298 1.342 1.663 Dovoz s & k 34 150 137 1 10 9 24 75 96 35 126 154 5 50 24 125 495 504 Finálny vývoz 113 69 103 8 74 84 66 45 38 484 1.097 1.244 46 44 67 1.117 1.805 2.066 mínus dovoz s & k Podiel na vývoze výrobcov do 4 4 4 8 9 7 3 2 2 9 10 10 5 3 3 6 6 6 EÚ (%) Celkové saldo 79 358 455 8 71 107 11 83 113 476 1.197 1.471 42 51 112 1.050 2.438 3.132 Vsetky siete Vývoz finálnych 552 2.144 2.934 9 247 648 142 1.837 3.052 1.058 2.971 3.521 97 1.751 1.487 2.632 10.484 13.127 produktov Dovoz finálnych 674 1.312 1.823 52 317 270 817 1.434 1.671 1.148 2.559 3.061 109 463 290 3.808 8.278 9.140 produktov Vývoz s & k 207 1.667 2.458 6 157 319 408 4.022 4.476 236 1.104 2.579 27 448 547 1.152 8.229 11.602 Dovoz s & k 495 1.912 2.868 10 354 498 625 3.030 4.026 855 2.835 3.245 115 1.358 1.383 2.722 10.951 13.733 Finálny vývoz 56 233 66 0 -106 150 -483 -1.193 -974 203 136 276 -18 393 104 -90 -467 -606 mínus dovoz s & k Podiel na vývoze výrobcov do EÚ 14 26 31 10 33 50.1 13 40 43 20 28 35 9 39 36 16 29 33 (%) Celkové saldo -411 588 701 -46 -267 199.4 -893 1.395 1.831 -709 -1.319 -207 -100 378 361 -2.746 -516 1.857 Prame: Výpocty zalozené na údajoch EÚ v statistike UN COMTRADE. (* s&k = súciastky a komponenty) 82 2. Strukturálna transformácia 28%), nasledovaný kapitálovo intenzívnymi produktmi. Disproporcie v zastúpení kapitálovo intenzívnych produktov v skupine ,,perspektívnych" sektorov sú este väcsie (pozri tabuku 2.16). V dôsledku toho dosahoval kombinovaný podiel produktov nárocných na kvalifikovanú prácu a kapitálovo intenzívnych produktov na celkovom exporte Slovenskej republiky do EÚ úrove 71% v roku 2000, v porovnaní s 58% v roku 1995. Naopak, podiel produktov vyuzívajúcich najmä nekvalifikovanú prácu na dovoze sa zdvojnásobil. Rámcek 2.2: Integrácia do medzinárodných produkcných sietí Vynikajúce výsledky Slovenskej republiky v sieti automobilových výrobcov boli dosiahnuté najmä vaka aktivitám nadnárodných korporácií, ako napríklad Volkswagen, Siemens (káblové zväzky, svetlá), INA Werke Schaffeler (gukové loziská), Sachs Trnava (spojky pre osobné automobily) a mnohé iné. Siemens má majetkovú úcas v 14 slovenských podnikoch, ktoré zamestnávajú viac nez 8.900 pracovníkov. Podiel dcérskych spolocností firmy Siemens na exporte Slovenskej republiky v automobilovej sieti vzrastá. Napríklad OsramSlovakia(súcasskupinySiemens)prispievakrastuvývozuelektrickýchosvetovacíchasignalizacných zariadení do EÚ a Ceskej republiky. Siemens je tiez hnacou silou rastúceho vývozu cerpadiel, ktoré predstavujú jednu z najrýchlejsie rastúcich produktových kategórií exportovaných do EÚ. Dcérske spolocnosti Siemensu sú vemi úzko integrované so svojimi zákazníkmi aj dodávatemi v zahranicí. Jedným z príkladov je spolocnos SASAutomotive. Táto spolocnos zalozená v Bratislave v roku 2000 dodáva Volkswagenu kompletne zmontované kokpity. Moduly pozostávajú z prístrojovej dosky, elektronických kom- ponentov, klimatizácie, airbagov, riadiacich pák a pedálov. Modul musí by zmontovaný bezchybne a dodaný priamo na výrobnú linku konkrétneho auta do dvoch hodín od prijatia objednávky. Bezskladový systém dodá- vok (just-in-time) si vyzaduje vemi presnú koordináciu, logistiku a výrobu. Logistika zabezpecuje dodávky viac nez 100 súciastok z rôznych európskych krajín, ich efektívne skladovanie a vyskladnenie. Pracovníci vo výrobe zabezpecujú priebeznú vysokokvalitnú montáz, vrátane vcasnej dodávky kokpitov v súlade s vysokými standardami predpísanými spolocnosou Volkswagen. 2.47 Toto pozorovanie (posunu od výrobných cinností zalozených na nekvalifikovanej práci) potvrdzuje zistenia skorsej stúdie o transakciách pasívneho zosachovacieho styku (PUS)32 medzi EÚ a Slovenskou republikou. Poda uvedenej stúdie, tradicné aktivity PUS zalozené na intenzívnom vyuzívaní nekvalifikovanej práce (ako napríklad výroba textílií, odevov, obuvi a nábytku) ustupujú aktivitám nárocným na kvalifikovanú prácu, ktoré súvisia s PZI (napríklad výroba energetických zariadení, specializovaných strojov, telekomunikacných zariadení, zaria- dení na nahrávanie zvuku a elektrických strojov).33 Aj ke takýto hodnotový posun bude pre Slovenskú republiku casom zelatený, je potrebné zamyslie sa nad tým, ci celkový rámec hos- 32Eltero, Andrea, 1998, "The impact of FDI on the Foreign Trade of Four Smaller CEE Countries," Institute for World Economics, Hungarian Academy of Sciences Working Paper No. 96, Budapest, Hungary. PUS nastáva vtedy, ke výrobca presunie cas alebo celý svoj výrobný proces (casto pracovne nárocné casti, ahko oddelitené od ostatných stupov výrobného procesu) do zahranicia, aby vyuzil rozdiel v cene faktorov (napríklad nizsiu cenu práce). Výrobca casto dodáva subdodávateovi v zahranicí vsetky vstupy, ako aj dizajn výrobku. Výrobok sa po spracovaní v zahranicí vyvezie spä do domácej krajiny výrobcu s výskou cla odvodenou len poda zahranicnej pridanej hodnoty. 33Podiel naposledy menovanej skupiny na celkových transakciách PUS vzrástol z 13,7% v roku 1993 na 21,4% v roku 1997, kým podiel tradicných PUS produktov poklesol z 82% na 73%. Posun rovnakým smerom bol pozorovaný aj v Ceskej republike a Maarsku. 2. Strukturálna transformácia 83 podárskej politiky (vrátane reálneho výmenného kurzu a systému stanovovania miezd) nestimu- luje ,,dospievanie" rýchlejsie, nez by bolo ziaduce, ohrozujúc tak veké segmenty populácie. Obchod v rámci Colnej únie CR-SR Tabuka 2.18: Specializácia a intenzita faktorov v obchode medzi SR a EÚ, 1995-2000 Prírodné zdroje 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Priemerný rocný nárast Vývoz do EÚ (mil. USD) 1996-2000 Prírodné zdroje 587 627 814 753 822 731 5 Nekvalifikovaná práca 668 651 1.020 1.149 1.096 1.216 15 Kapitálovo intenzívne 730 800 1.131 1.377 1.462 1.701 19 Kvalifikovaná práca 1.079 1.018 1.571 2.688 2.593 3.146 28 Index v r. 2000 Skladba vývozu do EÚ (%) (1998=100) Prírodné zdroje 19,2 20,3 17,9 12,6 13,8 10,8 85,3 Nekvalifikovaná práca 21,8 21,0 22,5 19,3 18,3 17,9 92,9 Kapitálovo intenzívne 23,8 25,8 24,9 23,1 24,5 25,0 108,5 Kvalifikovaná práca 35,2 32,9 34,6 45,0 43,4 46,3 102,8 Index v r. 2000 Index exportnej specializácie (1998=100) Prírodné zdroje 0,6 0,5 0,6 0,5 0,5 0,4 82,5 Nekvalifikovaná práca 1,6 1,3 1,6 1,3 1,3 1,4 107,8 Kapitálovo intenzívne 0,6 0,6 0,7 0,6 0,6 0,7 113,7 Kvalifikovaná práca 2,4 2,1 2,5 2,8 2,7 3,4 120,1 Priemerný rocný nárast Skladba dovozu z EÚ (%) 1996-2000 Prírodné zdroje 15,5 17,2 17,9 15,0 10,5 11,0 12 Nekvalifikovaná práca 7,4 9,4 14,5 16,2 11,3 14,3 41 Kapitálovo intenzívne 53,5 60,9 58,1 54,4 38,9 47,0 17 Kvalifikovaná práca 24,4 36,5 38,4 42,0 27,1 35,1 34 Poznámka: Index exportnej specializácie sa pocíta ako pomer podielov slovenského vývozu do EÚ k podielom celkových dovozov do EÚ. Prame: Zalozené na údajoch o Slovensku získaných zo statistiky UN COMTRADE. 2.48 Celkový vývoj. Vývoj obchodu s Ceskou republikou sa uberá takmer presne opacným smerom, ako obchod s EÚ (tabuka 2.19). Po prvé, ako uvádzame vyssie, znízenie vzájomného obchodubolodramatickétakvreálnom,akoajvabsolútnomvyjadrení.Po,,zamatovomrozvode" Ceskoslovenskej federácie 1. januára 1993 sa takmer okamzite znízil vzájomný obchod medzi dvoma zvrchovanými státmi v porovnaní s ich ,,vnútrostátnym" predajom v roku 1992. Rýchly zánik menovej únie nasledovaný devalváciou slovenskej koruny voci ceskej korune, vytvorenie vnútornej hranice a zavedenie komplikovaných zúctovacích systémov, ako aj ,,plazivé" rozdiely v technických standardoch tento pokles alej prehbili. Vývoj sa nepodarilo zvráti ani vytvorením cesko-slovenskej colnej únie. Nie je teda prekvapujúce, ze podiel vzájomného obchodu oboch krajín na ich celkovom obchode sa az do prvého stvrroku 2002 znizoval. 84 2. Strukturálna transformácia Tabuka 2.19: Podiel vzájomného obchodu SR a CR na ich celkovom obchode, 1993-2000 (v percentách) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Index 2000, 1994=100 Ceská republika Podiel na vývoze 16 14 14 13 11 8 7 7 44 Podiel na dovoze 14 12 10 8 7 6 5 5 36 Slovenská republika Podiel na vývoze 37 35 31 31 21 18 17 17 47 Podiel na dovoze 30 27 25 22 19 17 15 15 49 Prame: Direction of Trade Statistics Yearbook, MMF, Washington D.C., rôzne vydania; oficiálna stránka SÚ SR: .http://www.statistics.sk/ wedata/english/tab/fot/iae01.htm 2.49 To vsak neznamená, ze by v rámci CÚ neexistovala úzka koordinácia colnej politiky voci tretím krajinám. Colnej únii sa ale nepodarilo vyuzi jednu z dvoch hlavných potenciálnych výhod, ktorú má v porovnaní so zónou voného obchodu. Existencia colnej únie umoznila obidvom krajinám vyhnú sa uplatovaniu vemi nákladných pravidiel o pôvode tovaru, keze vsetky výrobky vstupujúce do colnej únie podliehajú spolocnej externej tarife a iným daniam a poplatkom vyberaným colnými orgánmi. Obchod medzi SR a CR vsak stále podlieha colnej kontrole. Medzinárodné skúsenosti ukazujú, ze transakcné náklady vyvolané neefektívnymi postupmi colného vybavovania sú casto vyssie, ako colné tarify. Okrem toho, vnútorná hranica poskytuje znacný priestor na prijímanie rozhodnutí ovplyvujúcich dovoz, akými je napríklad docasné zavedenie dovoznej prirázky (na slovenskej strane), importné depozity (na ceskej strane), prípadne zavedenie iných technických bariér obchodu. 2.50 Skladba obchodu. Skladba ako aj objem obchodu sa dramaticky zmenili. Skladba slovenského exportného kosa do Ceskej republiky sa zmenila smerom k (i) ponohospodárskym výrobkom a surovinám ­ podiel výrobcov klesol zo 79% v roku 1994 na 70% v roku 2000; a (ii) tovarom s nizsím stupom spracovania ­ kombinovaný podiel potravín, krmív, nápojov, priemyselných dodávok a materiálov ­ (podstatné zastúpenie tovarov s nízkym stupom spracovania) vzrástol za to isté obdobie z 19% na 30%. 2.51 Predchádzajúca deba práce v rámci priemyselných odvetví sa tiez zacala vytráca. Dobrou ilustráciou tohto javu je obchod v rámci siete automobilových výrobcov: podiel súciastok a komponentov s pôvodom v EÚ na slovenskom dovoze automobilových súciastok a komponentov sa zvýsil z 36% v roku 1995 na 92% v roku 2000, kým podiel ceských dodávateov klesol z 51% na 4% za to isté obdobie.34 Vseobecnejsie povedané, cesko-slovenský obchod vykazuje malú specializáciu z hadiska intenzity faktorov (pozri tabuku 2.20). Dominantný podiel vzájomného obchodu tvoria produkty nárocné na kvalifikovanú prácu. Je vsak potrebné poznamena, ze kombinovaný podiel produktov nárocných na nekvalifikovanú prácu a prírodné zdroje v exporte zo Slovenska do CR nepoklesol tak, ako to bolo v prípade obchodu s EÚ: v rokoch 1996 az 1999 sa rýchlo zvysoval a v roku 2000 sa zacal znizova. 34 Na rozdiel od súciastok, obchod s finálnymi produktmi (t.j. osobnými a nákladnými automobilmi) sa nevyvíja rovnako, pretoze ceskí výrobcovia osobných áut zaznamenávajú výrazný nárast ich podielu na autách dovezených do Ceskej republiky. 2. Strukturálna transformácia 85 Stimulácia obchodu 2.52 V kapitole 1 je zdôraznená potreba zvýsenia cistého vývozu zo Slovenskej republiky. Odkia by mohli prís potrebné nové stimuly? V prvom rade by, samozrejme, pomohla politika podporujúca mzdovú konkurencieschopnos a obmedzujúca zhodnocovanie reálneho výmenného kurzu (pozri kapitolu 1). Oficiálny vstup do EÚ bude alsím impulzom na rast obchodu, najmä potom, ke slovenskí ponohospodári získajú prístup na európske trhy (výpocty uvádzané nizsie naznacujú, ze v rámci Spolocnej ponohospodárskej politiky by mohli by znacne konkurencieschopní). Nevyhnutnou podmienkou vstupu je, aby Slovenská republika zosúladila svoj nový obchodný rezim s acquis communautaire. To si este vyziada znacné úsilie. 2.53 Táto správa naznacuje, ze odstránenie vnútorných ekonomických hraníc vo vnútri CÚ by pomohlo nielen opätovne získa stratené obchodné prílezitosti, ale slúzilo by aj ako vemi dôlezitý odrazový mostík na plnú integráciu do EÚ. Výsledkom navrhovanej posilnenej spolupráce v rámci colnej únie a odstránenia vnútorných ekonomických hraníc by bolo rýchle a výrazné zlepsenie celkového podnikateského prostredia, ktoré by eliminovalo potrebu láka PZI prostredníctvom nákladných daových stimulov (pozri nizsie). Tabuka 2.20: Intenzita faktorov v obchode medzi Slovenskou a Ceskou republikou, 1995-2000 Intenzita faktorov 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Vývoz do Ceskej republiky (v mil. USD) Rocný rast v r. 2000 (v%) Prírodné zdroje 580 480 628 594 604 394 -34,8 Nekvalifikovaná práca 367 326 268 224 180 200 10,9 Kapitálovo intenzívne 759 662 636 543 435 452 4,0 Kvalifikovaná práca 1,076 695 921 817 599 682 13,9 Skladba vývozu do Ceskej republiky (v%) Index v r. 2000 (1995=100) Prírodné zdroje 20,3 18,7 25,6 27,3 33,2 22,8 112,5 Nekvalifikovaná práca 12,8 12,7 10,9 10,3 9,9 11,6 90,3 Kapitálovo intenzívne 26,5 25,9 25,9 24,9 23,9 26,2 98,6 Kvalifikovaná práca 37,6 27,1 37,5 37,5 32,9 39,5 105,0 Index exportnej specializácie Index v r, 2000 (1998=100) Prírodné zdroje 0,8 0,8 1,1 1,3 1,7 1,0 76,3 Nekvalifikovaná práca 1,1 1,1 0,9 0,9 0,8 1,0 117,2 Kapitálovo intenzívne 0,7 0,6 0,7 0,6 0,6 0,6 106,0 Kvalifikovaná práca 1,6 1,1 1,5 1,4 1,3 1,6 109,7 Skladba dovozu z Ceskej republiky (v%) Rocný rast v r, 2000 (%) Prírodné zdroje 25,3 22,9 24,3 25,1 27,5 26,7 -2,6 Nekvalifikovaná práca 11,9 11,3 11,7 12,5 11,6 12,1 4,5 Kapitálovo intenzívne 27,5 26,0 25,5 22,9 23,7 24,6 4,2 Kvalifikovaná práca 34,6 32,2 38,5 39,5 37,1 36,6 -0,9 Poznámka: Index exportnej specializácie sa pocíta ako pomer podielov slovenského vývozu do EÚ k podielom celkových dovozov do EÚ. Prame: Výpocty zalozené na údajoch o SR v databáze UN COMTRADE. 86 2. Strukturálna transformácia Odstránenie vnútornej hranice v rámci CÚ 2.54 Konzistentné uplatovanie prístupu vzájomného uznávania (t.j. produkty, spajúce slovenské alebo ceské predpisy, majú ekvivalentnú úrove ochrany ako ochrana priznávaná domácimi predpismi) by este viac stimulovalo integráciu domácich firiem do medzinárodných dodávateských reazcov pôsobiacich v rôznych krajinách, keze spolocné standardy posilujú prepojenia medzi výrobcami komponentov, montáznymi podnikmi a distribútormi hotových výrobkov. Toto by nemalo by problematické, keze medzi oboma krajinami existujú specifické dohody o vzájomnom uznávaní certifikátov a výsledkov skúsok. Obe krajiny budú musie implementova poziadavky EÚ v oblasti standardizácie. Obe sa uberajú týmto smerom, aj ke kazdá iným tempom.35 2.55 V oblasti investícií do kreatívnych odvetví a odvetví nárocných na výskum a vývoj je nevyhnutné posilnenie rezimu ochrany práv dusevného vlastníctva.Aj v tejto oblasti by pomohla uzsia koordinácia v rámci CÚ. Súcasný slovenský systém má este aleko od plného súladu s acquis communautaire.36 Naopak, v Ceskej republike boli uz vsetky oblasti súvisiace s ochranou práv dusevného vlastníctva reformované a ceský rezim dosahuje vysoký stupe zlucitenosti s pravidlami EÚ. Zlúcenie týchto dvoch rezimov by Slovenskej republike dalo moznos rýchlo dobehnú zameskané. 2.56 Tieto výhody (plus znízenie transakcných nákladov na hraniciach) je mozné zabezpeci s minimálnymi administratívnymi azkosami. Obe krajiny majú moderné a dobre riadené colné správy, co je dobrým predpokladom riadnej deby colných príjmov. Obidve krajiny dodrziavajú pravidlá Dohody WTO o colnej hodnote, ktorá pozaduje, aby clenské státy vymeriavali clo na základe transakcnej hodnoty dovázaného tovaru, a nie na základe vládou stanovenej referencnej ceny. Obe krajiny majú spoahlivé a pravidelne aktualizované pocítacové databázy cien, ktoré pouzívajú na odhaovanie podvodnej fakturácie. Zostávajúce rozdiely v daových sadzbách, zdá sa, je mozné vyriesi vzájomným rokovaním obidvoch vlád. Znizovanie daových stimulov pre investorov 2.57 Uvedené zlepsenia v podnikateskom prostredí by vytvorili priestor na znizovanie v súcasnosti rozsiahlych daových stimulov pre investorov. Po pociatocných skeptických vyjadreniach, ci priam opozícii voci nim, si visegrádske krajiny zacali v daových úavách pre investorov ostro konkurova. V prípade Slovenska sa kyvadlo dostalo z polohy diskriminácie v prospech domácich investorov az do polohy rastúceho zvýhodovania zahranicných 35Úrove transpozície v Ceskej republike ­ k novembru 2000 ­ dosahovala priblizne 90% vsetkých standardov EÚ, kým úrove transpozície v Slovenskej republike v roku 2001 bola v tej istej oblasti okolo 60%. CE znacka EÚ a overenie CE zhody nie sú akceptované pri väcsine produktov, kým v Ceskej republike akceptované sú. Kým pocet cisto vnútrostátnych noriem v Ceskej republike klesá, v prípade Slovenskej republiky to neplatí. 36Rozdelením bývalej Ceskej a Slovenskej federatívnej republiky zostala väcsina pracovníkov, zariadenia a know-how v Ceskej republike. Ochrana práv dusevného vlastníctva v Slovenskej republike bola budovaná od zaciatku. 2. Strukturálna transformácia 87 investorov. Proces zacal v roku 1998, ke vláda ponúkla daové úvery a pre urcité cinnosti umoznila oslobodenie od dane z príjmov právnických osôb. Následne bol balík stimulov niekokokrát novelizovaný, pricom k posledným zmenám doslo v decembri 2001 (pozri rámcek 2.3).37 Poslednou inováciou je takmer nekritická podpora priemyselných parkov (stát pokrýva 70% nákladov na zriadenie priemyselných parkov obcami). Podobný názor ­ ze stimuly sú rozhodujúce pre schopnos krajiny priláka zahranicných investorov ­ prevláda aj v Ceskej republike38, Posku a Maarsku. 2.58 Výsledná daová konkurencia je destruktívna. Väcsina výskumov ukazuje, ze vplyv daových stimulov na rozhodnutia o investovaní je v porovnaní s ostatnými determinantmi hostiteskej krajiny okrajový a má negatívny úcinok na ostatné casti hospodárstva. Keze daová základa je úzka, daové sadzby sú vyssie, ako by inak museli by. V tomto zmysle je balícek stimulov diskriminacný voci malým podnikom ­ tieto nedokázu splni kritériá na daové úavy a ich zisky sú zdaované 25 percentnou sadzbou, a nie nulovou, z ktorej majú prospech len príjemcovia daových stimulov. Okrem toho, ustanovenie zákona, poda ktorého je státny rozpocet povinný pokry 70% nákladov obcí na zriadenie priemyselných parkov, dokonca aj bez predchádzajúceho záväzku investora lokalizova svoju investíciu do daného priemyselného parku, priam vyzýva na míanie prostriedkov. 2.59 Perspektíva vstupu do EÚ poskytuje mimoriadnu prílezitos prelomi zacarovaný kruh a iniciova znizovanie stimulov. Harmonizácia daových stimulov bola predmetom intenzívnych diskusií v rokovaniach o prístupových zmluvách. Slovenské orgány by mali preto podpori kazdú iniciatívu zameranú na harmonizáciu daových stimulov na najnizsej moznej úrovni. Navyse ­ bez spochybovania výhod priemyselných zón ­ bolo by vo vlastnom záujme Slovenska podmieni poskytnutie kazdého stimulu splnením dvoch testov trhu: (i) preukázaný záväzok investora ziadajúceho o priznanie stimulu; a (ii) majoritné zastúpenie súkromného sektora v samotnej priemyselnej zóne. 2.60 Na záver, z vyssie uvedenej diskusie je mozné sformulova tri odporúcania: (i) Zvýsi konkurencieschopnos nízkokvalifikovanej pracovnej sily prijatím makroekonomických opatrení a opatrení v oblasti trhu práce tak, ako to uvádzame v kapitole 1; 37Pozri "Zákon zo 4.12.2001 o investicných stimuloch a o zmene a doplnení niektorých iných zákonov", c. 565/2001, Bratislava. 38Ceská republika prijala agresívny balík investicných stimulov v roku 1999 a následne ho novelizovala v roku 2000. Tento balík ponúka oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb pocas prvých piatich rokov a daovú úavu spocívajúcu v moznosti odpocíta investované ciastky od dane v nasledujúcich rokov, nulové dovozné clo na strojné zariadenia, odklad platby DPH o 90 dní a pozemky za nízku cenu. Tento balík stimulov je k dispozícii len investorom, ktorí sa zaviazu investova minimálne 10 mil. USD, alebo 5 mil. USD v oblastiach s vysokou nezamestnanosou. Dva nové programy, ktoré boli nedávno zavedené (jún 2002) rozsirujú rámec existujúcich investicných stimulov pre výrobné odvetvia aj na strategické sluzby a technologické centrá. V neposlednom rade sú zahranicným a domácim investorom k dispozícii úvery za znízené úrokové sadzby. 88 2. Strukturálna transformácia (ii) Odstráni vnútorné ekonomické hranice v rámci Colnej únie medzi CR a SR este pred vstupom do EÚ; (iii) Znízi rozsah existujúcich daových stimulov pre zahranicných investorov a zmeni celkový systém stimulácie. Rámcek 2.3: Daové stimuly pre investorov Súcasný balík stimulov má nasledujúce charakteristiky. Po prvé, zákon o dani z príjmov ponúka 100-percentný daový úver na prvých pä rokov a 50% na alsích pä rokov, ak investícia pokracuje. Inými slovami, pocas obdobia maximálne 10 rokov nebudú zisky investora podlieha zdaneniu pri súcasnej sadzbe 25%. Aby bol investorovi priznaný daový úver, musia by splnené nasledujúce podmienky: H Minimálne60%investíciemusíbyvoformezákladnéhoimaniazprostriedkovzozahranicia. H Minimálnavýskainvestícievzávislostiododvetviaalokalityje µ 4,5miliónaEURpriinvestíciáchdovýrobytovarov µ 3 milióny EUR pri investíciách do výroby tovarov v regiónoch, kde je nezamestnanos vyssia ako 10% µ 2miliónyEURpriinvestíciáchdoposkytovaniavybranýchsluzieb µ Minimálne 60% trzieb musí pochádza z výroby tovarov alebo poskytovania vybraných sluzieb. H Dodatocný50-percentnýdaovýúverpocasalsíchpiatichrokovjekdispozíciispolocnostiam,ktoré investujú alsích 4,5 milióna EUR (výroba tovarov) alebo 3 milióny EUR (poskytovanie vybraných sluzieb), za predpokladu, ze investícia je lokalizovaná v regióne s mierou nezamestnanosti vyssou ako 10%. H Spolocnosti uz etablované v Slovenskej republike môzu získa daové úavy, ak este nerealizovali zisk. V prípade spolocností registrovaných po 1. januári 2002 nesmie daový úver presiahnu 50% kumulatívnej hodnoty investícií do hmotného investicného majetku alebo 25% investícií do nehmotného investicného majetku. Toto vsak nemusí by úcinný spôsob obmedzenia daového úveru, keze az do konca pärocného obdobia je mozné daový základ rovnomerne znizova o daovú stratu vykázanú v jednom roku a vyuzi ustanovenie zákona, poda ktorého je ,,...mozné cerpa daový úver niekokokrát na tú istú investíciu". Po druhé, zákon umozuje prizna daový úver aj na novovytvorené pracovné miesta a ponúka príspevok na rekvalifikáciu novoprijatých zamestnancov. Na kazdé pracovné miesto vytvorené investíciou na zelenej lúke v regiónoch s vysokou nezamestnanosou sa poskytuje úcelová dotácia rovnajúca sa priemernej rocnej mzde (140.000 ­ 150.000 Sk). Po tretie, zahranicné firmy sú oslobodené od cla splatného pri dovoze investicného majetku. PONOHOSPODÁRSTVO 2.61 Restrukturalizácia ponohospodárskeho sektora zaostáva za ostatnými odvetviami hospodárstva.NajväcsíúzitokzoSpolocnejponohospodárskejpolitiky(CAP)byvsakSlovensko získalo vtedy, ak by do EÚ vstúpilo s restrukturalizovaným ponohospodárskym sektorom. Inak existuje riziko, ze veké dotácie spojené s ponohospodárskymi politikami EÚ budú slúzi na maskovanie pretrvávajúcich nedostatkov, a nie na modernizáciu sektora. Ponohospodárstvo by 2. Strukturálna transformácia 89 sa tak stalo stálou brzdou výkonnosti celej ekonomiky. Vláda by preto mala zamera okamzitú pozornos na urýchlenie restrukturalizácie fariem este pred prijatím ponohospodárskych politík EÚ po vstupe do EÚ. Ako uvádzame nizsie, medzi tieto opatrenia patrí: (a) Dokoncenie postsocialistickej pozemkovej reformy urýchlenou privatizáciou zostávajúcich 25% pôdy ,,neidentifikovaných" vlastníkov, ktorá je stále pod kontrolou státu; (b) Sprísnenie rozpoctových obmedzení vo vzahu k ponohospodárskym subjektom, okrem iného aj zavedením efektívnejsieho systému vymáhania daových nedoplatkov a nedoplatkov dodávateom energií a zrýchlením konkurzného konania voci neplaticom; (c) Ústup od súcasnej politiky zameranej na sebestacnos a preferovanie vekoprodukcných fariem (vyjadrenej skálou opatrení na podporu cien a priamych produkcných stimulov); (d) Obmedzenie dotacných titulov v sektore len na nástroje kompatibilné s CAP, avsak bez toho, aby boli aplikované na úrovniach EÚ pred vstupom; (e) Urýchlené zabezpecenie súladu slovenského potravinárskeho sektora, ktorý mo- mentálne nebezpecne zaostáva, so standardami EÚ v oblasti bezpecnosti potravín. Ponohospodárstvo v období transformácie 2.62 V období transformácie bola celková výkonnos ponohospodárstva výrazne horsia, ako výkonnos iných sektorov hospodárstva. Kým celkový HDP sa po pociatocnom poklese v roku 2001 dostal na 110% úrovne z roku 1990, o hodnote vytvorenej v ponohospodárstve to neplatí: v uplynulom desarocí dosahovala zhruba 60% úrovne z roku 1990 (graf 2.3). 2.63 Tento negatívny vývoj je do urcitej miery odrazom nepriaznivého vývoja obchodu, co je vlastné väcsine ekonomík v procese transformácie (graf 2.4). Po prudkej zmene na zaciatku desarociasavsakobchodnépodmienkypreponohospodárovnezacalikonsolidova,alenaopak, azdoroku2001sazhorsovali.Tým,ktorýztýchtozmienprofitoval,bolpotravinárskypriemysel: jeho vlastné obchodné podmienky sa výrazne zlepsili (pozri graf 2.4). Príciny tohto javu nie sú celkom známe, ale mohli by súvisie s rozdielnou úrovou ochrany obchodu ponohospodárskej prvovýroby a potravinárskeho priemyslu. Colná tarifa MFN na ponohospodárske produkty dosahovala v priemere 13% (v porovnaní so 4% na neponohospodárske výrobky), no v prípade potravín presahovala 100%.39 39Je treba poznamena, ze aj napriek svojej výske je väcsina slovenských taríf na ponohospodárske výroby výrazne nizsia nez ich ad valorem ekvivalenty v EÚ. Slovenská republika a Ceská republika sú v skutocnosti jedinými OECD krajinami, ktorých majú ad valorem colné tarify nepresahujú 150%. 90 2. Strukturálna transformácia 2.64 V reakcii na znizujúcu sa zisko- Graf 2.3: HDP a PH v poľnohospodárstve vos boli farmy nútené prepúsa pra- covníkov,obmedzivyuzívanievstupov % z r. 1990 120 a technológií a znizova pocty hospo- dárskych zvierat.Vdôsledku toho doslo 100 k prudkému znízeniu ponohospodár- 80 skej zamestnanosti. Pri medzirocnom náraste produktivity o 4,7% v rokoch 1993 az 2000 sa sektor zacal zbavova casti svojej tradicne nedostatocne vya- zenej pracovnej sily.40 Podobne prudké znízenie stavov hospodárskych zvierat (z 2 miliónov dobytcích jednotiek na 1 milión v roku 1999) viedlo k výraznému zvýseniu produktivity v zivocísnej výrobe: produkcia na jednu dobytciu jednotku v rokoch 1999-2000 dosiahla priblizne 120% úrovne z roku 1990. Vzhadom na 75-percentné znízenie pouzívania hnojív a pokles poctu traktorov o jednu tretinu doslo vsak k prudkému poklesu produkti- vity v rastlinnej výrobe (meranej hodnotou Graf 2.4: Obchodné podmienky produkcie plodín na hektár ornej pôdy). v agro-potravinárskom sektore Produktivita sa stabilizovala len na dvoch 1.6 tretinách úrovne z roku 1990, pricom hek- 1.4 tárové výnosy a úzitkovos hospodárskych 1.2 zvierat dosahujú len 40-70% úrovne EÚ. Dopad ponohospodárskych politík 2.65 Zle zameraná odvetvová politika situáciu este zhorsila. Po dramatickom po- klese produkcie zaciatkom devädesiatych rokov sa dôraz ponohospodárskej politiky postupne odkláal od privatizácie a trhových reforiem smerom k potravinovej sebestacnosti. Pri dosahovaní tohto ciea sa dôraz kládol najmä na veké ponohospodárske druzstvá transformo- vané z bývalých jednotných roníckych druzstiev41, na prospech ktorých bol vytvorený súbor intervencných opatrení.42 40Napriek tomu rast produktivity v ponohospodárstve zaostáva za priemerným rastom produktivity práce v hospodárstve, kde rast HDP v kombinácii s klesajúcim poctom pracovníkov generuje pomerne vysoké miery rastu produktivity (6.4% rocne v období 1993-2000). 41Ponohospodárske druzstvá sú výrazne mensie ako v období socializmu. Ich priemerná výmera dosahuje 1500 hektárov, v porovnaní s 2500 hektármi pred rokom 1999. Napriek tomu sú omnoho väcsie ako priemerná komercná farma v trhových ekonomikách (100-200 hektárov). 42Vrátane opatrení na podporu cien vo forme ,,garantovaných" cien a exportných dotácií na hlavné komodity; financná podpora investícií v agropotravinárskom sektore vo forme priamych dotácií, bonifikovaných úrokových sadzieb a úrokových záruk; priame platby alebo kompenzácie ponohospodárom; environmentálne opatrenia; podpora vseobecnejsích ponohospodárskych sluzieb, ako výskum, sachtenie a plemenitba, rozsirovanie informácií, vzdelávanie a odborná príprava. Kúcovou charakteristikou tohto systému je to, ze znevýhoduje malých farmárov, keze väcsina platieb je podmienená urcitou minimálnou vekosou ponohospodárskej cinnosti (napr. produkcia zodpovedajúca piatim kravám, alebo piatim hektárom lesa). 2. Strukturálna transformácia 91 2.66 Aj ke úrove podpory poskytovaná Graf 2.5 : Úroveň podpory v poľnohospodárstve ponohospodárskym druzstvám v priebehu rokov poklesla (pozri graf 2.5), základné % 60 politické smerovanie sa v podstate dodnes 50 nezmenilo ­ vi nedávnu ,,Koncepciu po- EPS nohospodárskej a potravinárskej politiky 40 Slovenskej republiky do roku 2005", ktorá naalej interpretuje potravinovú bezpec- nos najmä ako sebestacnos vo výrobe potravín. Dokonca aj pri súcasnej znízenej úrovni podpory vynakladá Slovenská re- publika dvojnásobok (vyjadrené percentom HDP) na podporu ponohospodárom v po- rovnaní s priemerom v krajinách SVE (2,4% HDP v porovnaní s 1,2% v roku 2000). 2.67 Nádeje, ze z väcsej casti nerestruk- turalizované ponohospodárske druzstvá Graf 2.6: budú zavádza modernizáciu sektora, boli zmarené. Práve súkromne hospodáriaci roníci ­ farmy s trhovou produkciou 5 a ciastocne samozásobiteské farmy ­ do- 4 sahujú spolu v súcasnosti stvornásobnú produktivitu v porovnaní s ponohospo- 3 dárskymi druzstvami a zabezpecujú 30% ponohospodárskej produkcie len na 7% ponohospodárskej pôdy (graf 2.6 ilu- struje rozdiel v produktivite medzi SHR a ponohospodárskymi druzstvami). 2.68 Nizsia produktivita druzstiev sa premieta do ich nízkej ziskovosti. Kým kategória súkromne hospodáriacich roníkov vykazuje v trhovej produkcii mierny zisk, skupina ponohospodárskych druzstiev bola do roku 2000 stratová. Je to preto, lebo takmer polovica ponohospodárskych druzstiev skoncila hospodárenie so stratou v porovnaní s necelými 30% v skupine SHR. Celkovo boli ponohospodárske druzstvá schopné pokry svojimi príjmami len výrobné a prevádzkové náklady, to znamená, ze nedokázali spláca úroky z úverov. Tradicne vsak prezívajú, napriek hromadiacim sa nedoplatkom voci bankám, státnym energetickým podnikom (za energetické vstupy), daovej správe, poistným fondom a státom vlastneným dodávateom vstupov. 2.69 alsímzáchrannýmlanomjedostupnosstátnejpôdy,ktorúimzaatraktívnychfinancných podmienokprenajímaSlovenskýpozemkovýfond.Fondspravujeadoukonceniaprebiehajúceho restitucného procesu bude spravova veké výmery pôdy. Tento proces vsak prebieha pomaly. 92 2. Strukturálna transformácia Pôvodným vlastníkom bolo síce v rámci restitúcií navrátených priblizne 8% ponohospodárskej pôdy, ale trikrát toko pôdy ­ 600.000 hektárov ­ zostáva v správe Slovenského pozemkového fondu. Po niekokých odkladoch bol konecný termín podania restitucných nárokov stanovený na rok 2005. Stvrtina pôdy, na ktorej hospodária ponohospodárske druzstvá, je dovtedy pôdou prenajatou z pozemkového fondu. 2.70 Napriek uvedeným faktom existujú náznaky, ze ponohospodárske druzstvá zacínajú celi tvrdsím rozpoctovým obmedzeniam. Predovsetkým, banky sú coraz menej ochotné poskytova im úvery.Vdôsledkutohosapodielbankových(avládnych)pôzicieknazáväzkochponohospodárskych druzstiev od roku 1995 do roku 2000 znízil z 27% na 17%.Ak sa nezlepsí ziskovos, tento trend sa pravdepodobne zrýchli, najmä teraz, ke je hlavná ponohospodárska banka (bývalá Ponobanka) sprivatizovaná (v prospech UniCredito Italiano Group). Navyse, podniky ponohospodárskej prvovýroby, ako celok, po prvýkrát v histórii vykázali v roku 2001 mierny zisk, co je odrazom prudkého poklesu poctu stratových ponohospodárskych podnikov. Ich pocet sa znízil priblizne zo 725 v roku 1999 na zhruba 400, co viedlo k celkovej konsolidácii odvetvia (celkový pocet ponohospodárskych subjektov za to isté obdobie sa znízil z 1.215 na 940). 2.71 Ocakáva sa, ze prijatím CAP po vstupe do EÚ sa celková ziskovos odvetvia výrazne zvýsi. Presné zvýsenie bude závisie od výsky priamych platieb slovenským ponohospodárom. V dôsledku úpravy cien na úrove EÚ mozno vsak aj bez priamych platieb ocakáva zvýsenie príjmov ponohospodárov odhadom o 18%. Odvrátenou stranou zvysovania cien bude znízenie priemerného príjmu domácností (odhadom o 1,3% v reálnom vyjadrení), pricom tento dopad bude najhorsí v nízkopríjmových skupinách obyvatestva (odhadovaných 1,9%). 2.72 Aj ke existujú tlaky na okamzité zvýsenie podpory a ochrany ponohospodárov na úrove beznú v EÚ este pred vstupom do EÚ, takýmto snahám je potrebné odola v záujme zachovania tlaku na dokoncenie reforiem a zachovania súladu s rozpoctovými obmedzeniami a záväzkami prijatými v rámci WTO. Kým podporné nástroje treba zosúladi s poziadavkami CAP, výska podpory by sa mala zvýsi na úrove EÚ len po vstupe a za pomoci prostriedkov z fondov EÚ. Do tých cias by sa sektorová politika mala zamera na: (i) Zmensenie rozsahu podpory a jej presmerovanie smerom k CAP. Po prvé, vládny podporný program sa musí zbavi vsetkých typov podpory, ktoré nie sú kompatibilné s CAP (vrátane väcsiny programov na bonifikáciu úrokových sadzieb,modernizáciuarestrukturalizáciuagro-spracovateovavratiekspotrebnej daneznaftypouzitejnaponohospodárskeúcely).Podruhé,zostávajúcepodporné programy je potrebné prispôsobi poziadavkám CAP, okrem iného úpravou systémov podpory trhu tak, aby zahali potenciálne vyuzívanie kvót. alej je potrebné zmeni aj súcasný program intervencií zo systému ex ante (zalozenom na krátkodobých prognózach produkcie a spotreby) na systém ex post (zalozenom na pozorovaní vývoja trhových cien v EÚ) a v prípade väcsiny produktov posunú intervencný bod z úrovne prvovýrobcov na úrove vekoobchodu. Priame platby 2. Strukturálna transformácia 93 a ostatné súcasné opatrenia majúce povahu strukturálnej podpory by mali by takisto prispôsobené na formát EÚ. Po tretie, treba vyvinú znacné úsilie v príprave ponohospodárskych prvovýrobcov a potravinárskeho priemyslu na konkurenciu na trhoch EÚ. Na dosiahnutie tohto ciea je nevyhnutné, aby potravinárska legislatíva a státne orgány boli zodpovedné za jej uplatovanie v súlade s príslusnými smernicami EÚ v oblasti hygieny potravín, potravinového dozoru a certifikácie, ako aj právnej zodpovednosti výrobcov. Bude to nielen rozhodujúci predpoklad integrácie do jednotného trhu (vzhadom na absenciu netarifných bariér na jednotnom trhu), ale tieto opatrenia sú potrebné aj na zabezpecenie kontroly produktov dovezených do EÚ z tretích krajín cez hranice SR. Implementácia príslusného acquis (okrem iného v oblasti registrov hospodárskych zvierat, testovania a inspekcie mäsa a certifikácie potravinárskych spracovateov) si vyziada este znacné úsilie a vzdelávacie aktivity. (ii) Ukoncenie privatizácie pôdy. Na identifikáciu a vyriesenie vlastníctva pôdy ,,neznámych" vlastníkov treba stanovi striktný termín. Po tomto termíne by mala by väcsina pôdy, ktorú spravuje Slovenský pozemkový fond, urýchlene sprivatizovaná prostredníctvom aukcií. Ak je to vôbec mozné, termín roku 2005 na podanie restitucných nárokov by sa mal skráti (pricom tí, ktorí svoj nárok podajú neskôr, by mali namiesto pôdy dosta financnú náhradu).43 (iii) alsie sprísnenie rozpoctových obmedzení. Po privatizácii bánk a hlavných energetických podnikov a po znízení dotácií bude potrebné uzatvori poslednú vekúmedzerusystému­nedoplatkynadaniachaodvodochdofondovsociálneho zabezpecenia. ENERGETIKA 2.73 Reforma státnych sieových odvetví, najmä v sektore energetiky, prispela významnou mierou k celkovému hospodárskemu oziveniu, nielen z hadiska lepsích strukturálnych výsledkov, ale aj vzhadom na ponuku konkurencieschopnejsích sluzieb ostatným sektorom ekonomiky.KeSlovenskárepublikarozclenilaasprivatizovalakúcovésieovépodniky,zacala s úpravou taríf smerom k úrovni kryjúcej výrobné náklady (aj ke tento proces sa v januári 2001 zastavil) a vytvorila nezávislý regulacný úrad, v mnohých ohadoch sa jej podarilo dobehnú vedúce ekonomiky v skupine krajín kandidujúcich na clenstvo v EÚ. Ukoncenie tohto procesu bude ma za následok zvýsenie efektívnosti, zlepsenie financnej situácie a skvalitnenie sluzieb pre vsetkých odberateov energií. Medzi alsie kúcové kroky bude patri privatizácia výrobcov 43Väcsina krajín sveta si zachováva urcitú výmeru ponohospodárskej pôdy v státnom vlastníctve, ale administratívne a byrokratické tradície súvisiace so státnym majetkom v trhových ekonomikách sú úplne odlisné od tradícií v bývalých socialistických krajinách. Vzhadom na bývalú socialistickú tradíciu s jej neprehadnými byrokratickými tendenciami a vzhadom na cie znizova vládne intervencie bude najvhodnejsie, aby Slovensko v blízkej budúcnosti sprivatizovalo maximálne moznú výmeru pôdy v správe Slovenského pozemkového fondu. 94 2. Strukturálna transformácia elektrickej energie, otvorenie elektroenergetického a plynárenského trhu konkurencii, eliminácia administratívnej cenotvorby a tomu zodpovedajúce konecné zrusenie krízových dotácií pred vstupom do EÚ. Vzhadom na meskanie, ktoré sa v poslednom case vyskytlo v procese cenových úprav, bude následné zvysovanie cien bolestivejsie a pocítia ho najmä domácnosti s nízkym príjmom. Ako uvádzame nizsie, táto skutocnos môze vyvola potrebu specifických zmierovacích opatrení. Restrukturalizácia a privatizácia 2.74 Restrukturalizácia energetického sektora výrazne pokrocila. Slovenský plynárenský podnik (SPP) vrátane plynovodnej siete bol predaný konzorciu, ktoré tvoria Gasprom, RuhrGas, a Gaz de France (za cenu rovnajúcu sa 13% HDP).Aj ke bol predaný ako zabehnutý a fungujúci podnik, je potrebné, aby sa od SPP odclenili distribucné cinnosti. Právne a úctovné rozclenenie v elektroenergetickom sektore bolo ukoncené v roku 2001 rozdelením Slovenských elektrární (SE, bývalý integrovaný energetický podnik) na prenosovú a výrobnú spolocnos (k odcleneniu rozvodných sietí doslo uz v roku 1993). Tri regionálne distribucné spolocnosti budú v roku 2002 sprivatizované v prospech strategických investorov, pricom vláda oznámila, ze alsím krokom bude privatizácia výroby elektrickej energie. V plnom vlastníctve státu by mal zosta len prenos elektrickej energie. 2.75 Co sa týka privatizácie SE, najlepsou vobou z hadiska rýchlosti, flexibility a výnosnosti privatizácie bude preda jadrové a nejadrové zariadenia na výrobu energie oddelene, a nie ako jeden právny subjekt. Jedným z dôvodov je ten, ze v tomto regióne ­ ani inde vo svete, okrem Vekej Británie a Spojených státov ­ neexistuje precedens v predaji jadrovej elektrárne, a preto je azké odhadnú, ako dlho by trval predaj zariadení v jednom balíku, alebo ci je takýto predaj vôbec uskutocnitený.44 Bude teda lepsie nepripusti, aby táto otázka oddialila celý proces privatizácie Konkurencia a regulácia 2.76 Existuje este jeden zásadný dôvod, preco uprednostni predaj SE systémom zariadenie po zariadení; konkrétne, posilnenie konkurencie na úrovni výroby energie. To bude výrobcov stimulova, aby znizovali náklady na výrobu a zárove by to bolo v súlade s vývojom na strane dopytu. Poda súcasného casového harmonogramu by sa mal elektroenergetický trh postupne otvára tzv. oprávneným zákazníkom. Dôjde k tomu znízením minimálne pozadovaného odberového prahu pre prístup na trh zo 100 GWh v roku 2002 na 9 GWh v roku 2005 a otvorením slovenského trhu zahranicným dodávateom. Prístup zahranicných dodávateov 44Jedna otázka sa týka pred-investicného prieskumu (due diligence) potenciálnych investorov do atómových elektrární ­ financného (so zvlástnym zreteom na dlh Mochoviec) a environmentálneho, so zameraním na prevádzkovú bezpecnos a vemi dôlezité otázky vyraovania reaktorov. Bohunice 1 a 2 zrejme investorov láka nebudú, keze vyraovanie reaktorov z prevádzky sa uskutocní v rokoch 2006-2008. Bohunice 3 a 4 a Mochovce 1 a 2 sú v tomto ohade menej problematické, ale stále by islo o neahkú úlohu. 2. Strukturálna transformácia 95 bude v prvom období obmedzený 5 percentami domácej spotreby. Ke Slovenská republika uzatvorí reciprocné dohody ­ o co by sa mala snazi ­ pocet aktérov na elektroenergetickom trhu bude postupne narasta. 2.77 Podobne sa zacal otvára aj plynárenský trh (do 20% trhu k 1. januáru 2002). Prístup na trh by sa mal postupne rozsirova, najskôr pre vsetky elektrárne, teplárne a vekoodberateov s rocným odberom nad 20 miliónov m3, a neskôr pre vsetkých odberateov okrem domácností. Do roku 2008 (t.j. ke sa skoncí platnos kontraktu s Gazpromom) by vláda mala SPP zaviaza dodáva plyn oprávneným zákazníkom v miestach vstupu plynovodu na územie SR za ceny a za podmienok, ktoré sú ekvivalentné kontraktom na dovoz plynu. 2.78 Okrem toho, konkurencia na energetickom trhu uahcí úlohu novovytvoreného Úradu pre reguláciu sieových odvetví (ÚRSO). Skúsenosti ukazujú, ze ,,vrodeným" problémom kazdého regulacného orgánu je vybudova si autoritu a udrza si nezávislos. Je preto lepsie uplatova skôr obmedzenú, nez prílis ambicióznu agendu. Napríklad existencia konkurencie na vekoobchodnej úrovni trhu by mala obmedzi potrebu ÚRSO regulova ceny v podstate na cinnos prirodzených monopolných sietí dodávajúcich energiu domácnostiam a podnikovým maloodberateom. Podobne aj rozclenenie výroby, prenosu a distribúcie znizuje nebezpecenstvo, ze sieoví operátori zneuzijú svoje monopolné postavenie v jednom sektore na posilnenie ich konkurencnej pozície v inom sektore. 2.79 Aby takýto trhový model fungoval, musia ma tretie strany prístup k sieam. Zásady tohto prístupu boli stanovené vyhláskou Ministerstva hospodárstva SR z decembra 2001. Vyhláska sa momentálne novelizuje, aby bola v plnom súlade so smernicami EÚ o postupnom otváraní plynárenských a elektroenergetických trhov. ÚRSO má tiez oprávnenie stanovova poplatky za prístup tretím stranám. Rezim cenovej regulácie pre oblas distribúcie elektrickej energie a dopravy plynu bol uz definovaný. alsím krokom bude stanovenie poplatkov za prenos elektrickej energie, co sa uskutocní v priebehu roka 2002 na základe podkladov od spolocností podliehajúcich regulácii. Tvorba cien 2.80 Úlohou ÚRSO bude tiez dohad nad úpravami taríf pre domácnosti na úrove, ktorá bude plne pokrýva náklady v súlade so zásadami EÚ. Napriek tomu, ze prvé kolo zvysovania taríf sa uz uskutocnilo (v rokoch 1998 az 2000 sa ceny elektrickej energie strojnásobili a ceny plynu zdvojnásobili), nie sú tarify za elektrinu, ale najmä za plyn, este zaleka v súlade so smernicami EÚ. Najmä ceny pre domácnosti sú výrazne pod cenovou úrovou v ostatných európskych státoch OECD. Medzi kandidátskymi krajinami strednej Európy má Slovenská republika jedny znajnizsíchtarífelektrickejenergieaplynu.Ajkesaobjemkrízovýchdotáciíznízil,pomertaríf elektrickej energie pre domácnosti a podniky zostáva zhruba na úrovni dvoch tretín európskeho priemeru OECD a v prípade plynu dokonca len na úrovni jednej stvrtiny európskeho priemeru OECD. Po úpravách taríf plynu pre priemyselných odberateov v roku 2002 klesol pomer taríf 96 2. Strukturálna transformácia pre domácnosti a priemysel opä pod 1 (v porovnaní s 2,7 v OECD) (pozri tabuky 2.21 a 2.22). Vedajsím úcinkom takýchto nízkych cien je nadmerná stimulácia spotreby energie, co vyvoláva neprimeraný tlak na platobnú bilanciu.45 2.81 V prípade plynu nízke ceny súvisia s netransparentným spôsobom, ktorým sa SPP darí riadi svoju lukratívnu tranzitnú cinnos (SPP prevádzkuje kúcový plynovod medzi Ruskom a západnou Európu). Cas z príjmov za tranzit je pouzitá na dotovanie taríf priemyselným od- berateom, cas na dotovanie taríf domácnostiam, a veká cas zostávajúceho príjmu je pouzitá na financovanie internej neefektívnosti podniku. Na druhej strane, SE si takýto luxus nemôzu dovoli. Vzhadom na zúzený priestor na krízové dotácie sa financná a obchodná pozícia SE zhorsila do takej miery, ze SE nie sú schopné Tabuka 2.21: Ceny elektrickej energie refinancova svoje dlhy bez státnych záruk. a zemného plynu pre konecných odberateov Elektrina (US cent/kWh) 1993 2000 2001 2.82 Zosúladenie taríf so smernicami Priemysel: EÚ si teraz môze vyziada zvýsenie taríf Slovenská republika 5,00 4,2 4,4 pre obyvatestvo rádovo o 40% v prípade Ceská republika 5,25 4,3 4,6 elektrickej energie a o vyse 100% v prípade Maarsko 5,29 4,9 4,8 plynu. Prijatý model spocíva vo zvysovaní Posko 3,30 3,7 4,4 taríf elektrickej energie pre domácnosti OECD Európa 7,21 6,5 - tempom rovnajúcim sa stvornásobku Domácnosti: miery inflácie az do dosiahnutia cieovej Slovenská republika 3,00 5,0 6,3 úrovne. Pre plyn vsak takýto harmonogram Ceská republika 2,92 5,4 6,1 Maarsko 4,28 6,5 6,4 neexistuje (ciastocne preto, ze ÚRSO preberá Posko 4,63 6,5 7,4 kompetencie v tejto oblasti od Ministerstva OECD Európa 11,13 13,0 - financií k 1. januáru 2003). Keze dátum Zemný plyn (USD/107Kcal) 1993 2000 2001 vstupu do EÚ sa rýchlo blízi a potreba Priemysel: fiskálnej konsolidácie je urgentná, priestor Slovenská republika 120,9 101,8 102,5 na postupné zavádzanie nových taríf je Ceská republika 131,4 147,6 154,4 vemi úzky. Za týchto okolností by vláda Maarsko 127,9 1524,9 148,4 mala celý proces co najviac urýchli, poda Posko 115,9 133,0 - moznosti este v roku 2002. Mala by zvázi OECD Európa 149,5 151,3 - Domácnosti: moznos súbezného zavedenia zvlástneho Slovenská republika 75,5 108,6 112,6 odvodu, ktorým sa zdaní mimoriadny zisk Ceská republika 95,4 214,1 222,6 plynúci z deregulácie, ktorý by inak zostal Maarsko 117,0 166,3 172,2 v sprivatizovanom SPP. Posko 153,9 247,5 254,7 OECD Európa 398,6 404,7 - Zmierovacie opatrenia Pramene: IEAa MH SR 2.53 Sociálny dopad takýchto skokových nárastov taríf môze by vemi tvrdý. Slovenské do- mácnosti vydávajú v súcasnosti na energiu 11% svojho cistého príjmu; po úpravách taríf by sa 45Na pozadí klesajúcich reálnych cien za elektrickú energiu sa jej spotreba v domácnostiach v rokoch 1993 az 1999 zvýsila o 53%. 2. Strukturálna transformácia 97 toto percento mohlo zvýsi na 18. Podstatnú cas Tabuka 2.22: Pomer cien energie zvýsených taríf plynu by domácnosti pociovali pre domácnosti a priemysel nepriamo, cez zvýsené náklady na vykurovanie. 1993 2000 2001 Situácia bude horsia v domácnostiach s nízkym Elektrická energia Slovenská republika 0,60 1,19 1,43 príjmom, keze ich úcty za energiu by sa mohli Ceská republika 0,56 1,26 1,33 zvýsi z 18% na 32% cistého príjmu; toto percen- Maarsko 0,81 1,33 1,33 to by sa potenciálne mohlo zvýsi az na 50-60% Posko 1,40 1,76 1,68 v prípade dôchodcov alebo osamelých rodicov. OECD Európa 1,80 2,00 - Zemný plyn Slovenská republika 0,62 1,07 1,10 2.84 Ako je vysvetlené v kapitole 3, existujúci Ceská republika 0,73 1,45 1,44 systém príspevkov na bývanie nie je navrhnutý Maarsko 0,91 1,33 1,16 tak, aby pomohol nízkopríjmovým rodinám Posko 1,33 1,86 - OECD Európa 2,67 3,98 - vyrovna sa s takouto záazou. Lepsím riesením Prame: Interné prepocty zalozené na údajoch IEAa MH SR by bolo spolieha sa na nasledujúce nástroje: 46 (i) Adresná sociálna tarifa pre prvý blok základnej spotreby energie (odhadom 100 kWh na varenie, svietenie a chladenie) vo výske polovice standardnej tarify. Náklady na tento program (odhadom 0,1% HDP, pri nárokovatenosti do 1.5 násobku zivotného minima) by sa pokryli speciálnym poplatkom vyberaným od vsetkých odberateov z kategórie domácností. (ii) Adresná dotácia na základnú spotrebu tepla (a teplej vody). Za predpokladu, ze nárokovatenos bude na rovnakej úrovni ako pri sociálnej tarife za elektrickú energiu a vekos dotovaného základného odberového bloku bude rovná polovici priemernej spotreby (116 GJ za rok a domácnos), výdavky zo státneho rozpoctu na tento program dosiahnu priblizne 0,15% HDP (iné moznosti financovania by boli nepraktické). Toto je porovnatené s takmer 1 percentuálnym bodom HDP, ktoré by zvýsenie taríf prinieslo od spotrebiteov (dve tretiny z coho by vláda mala získa zdanením zisku a dividendami z SPP). 2.85 Uvedené docasné dotácie by sa mali postupne znizova az odstráni paralelne s tým, ako sa budú do zivotného minima premieta zvýsené náklady na energiu na základe aktuálnych údajov zo zisovania rodinných úctov (pozri kapitolu 3). 46Pozri Vol, Sarah, a Andrej Juris, "Alleviation of Social Impacts of Energy Tariff Rationalization in Slovakia, (Zmierovanie sociálnych dopadov racionalizácie energetických taríf", National Economic ResearchAssociates, Washington, jún 2002. Pozri Vol, Sarah, aAndrej Juris, "Alleviation of Social Impacts of Energy Tariff Rationalization in Slovakia, (Zmierovanie sociálnych dopadov racionalizácie energetických taríf", National Economic ResearchAssociates, Washington, jún 2002. 98 2. Strukturálna transformácia ZÁVERY 2.86 Pozitívny zvrat, ku ktorému doslo v podnikovom sektore v uplynulých rokoch, je v mno- hých ohadoch pozoruhodný. V dôsledku toho podniky, ktoré prezili proces zmien, stoja na pevnejsích financných základoch, omnoho ahsie sa integrujú a obstoja na jednotnom trhu EÚ. Oficiálny vstup do EÚ dá tomuto procesu novú dynamiku. V záujme toho, aby Slovensko vstú- pilo do EÚ dobre pripravené, je potrebné pokracova v reformách na sirokom fronte a hlavnú pozornos zamera na nasledovné priority: (i) Spriechodnenie procesu riesenia dlhov ­ vrátane spustenia dlho meskajúcej reformy súdnictva (pozri kapitolu 5) ­ v záujme uahcenia druhého kola prevodov vlastníctva od tých, ktorí získali majetok za Meciarovej éry (vrátane riesenia portfólia SKA) a odstránenia kritických prekázok, ktoré bránia bankám poskytova úvery MSP. (ii) Posilnenie regulacného rámca cinnosti bankového sektora, okrem iného tým, ze sa zavedie povinné pouzívanie IAS (najskôr bankami a neskôr aj ostatnými podnik- mi) a zabráni sa tomu, aby zámer vytvori integrovaný regulacný orgán pre celý financný sektor neoslabil úsilie budova dohadové kapacity súcasných regulac- ných orgánov (NBS a ÚFT), ktoré vznikom integrovaného regulátora zaniknú. (iii) Zrýchlenie restrukturalizácie ponohospodárskeho sektora pred vstupom do Spolocnej ponohospodárskej politiky EÚ, okrem iného zrýchlením privatizácie pôdy, na ktorú neboli vznesené vlastnícke nároky, ako aj zostíhlením a presmerovaním podporných programov poda vzoru CAP. (iv) ZrusenievnútornejhranicevrámcicolnejúnieCRaSR(CÚ)estepredvstupomdo EÚ, v záujme odstránenia prekázok vzájomného obchodu, ale aj ako prostriedok na zrýchlenie harmonizácie obchodného rezimu s poziadavkami EÚ. (v) Podpora kazdej iniciatívy prijatej v kontexte kapitoly Hospodárska súaz, ktorá bola predmetom rokovania s EÚ, s cieom zharmonizova daové stimuly ponúkané visegrádskymi krajinami na co najnizsej úrovni. (vi) Pokracovanie v úpravách taríf za energie a zosúladenie ich tvorby so smernicami EÚ (ide o zvýsenie rádovo o 40% v prípade elektrickej energie a vyse 100% v prípade plynu), pricom domácnostiam s nízkym príjmom by sa základná spotreba úctovala na základe adresne zavnenej tarify. (vii) Privatizácia výroby elektrickej energie (pricom predaj jadrových a nejadrových zariadení na výrobu energie by sa uskutocnil oddelene). 3. Regionálne dimenzie 99 3. REGIONÁLNE DIMENZIE 3.1 Vzhadom na blíziaci sa dátum vstupu do EÚ sa otázka regionálneho rozvoja ­ co je jedna z hlavných oblastí záujmu EÚ ­ rýchlo stáva politickou prioritou Slovenskej republiky. Vekos potenciálneho financovania je znacná (do 4% HDP vo forme transferov z EÚ plus spoluúcas z domácich zdrojov) a je preto reálne ocakáva, ze tieto prostriedky pomôzu Slovensku priblízi sa k úrovni EÚ. Absenciou dôkladne premyslenej stratégie by sa vsak tento potenciál mohol ahko premárni. 3.2 Táto kapitola vysvetuje, ze aj pri existencii znacných regionálnych rozdielov vo výske domáceho produktu na obyvatea by sa význam týchto rozdielov nemal mylne interpretova pri tvorbe a plánovaní rozvojových programov. Po prvé, nie je mozné jednoznacne konstatova, ze by rozdiely boli obzvlás veké v porovnaní s európskymi standardami. Po druhé, tieto rozdiely sa nezväcsujú. Po tretie, do rozdielov v príjme domácností sa premietajú len vemi obmedzene. Toto je ciastocne dané spôsobom, akým fungujú struktúry trhu práce (centralizované kolektívne vyjednávanie a stanovovanie minimálnych miezd na celostátnej úrovni), ako ja vplyvom jednotných sociálnych transferov. Kombinácia týchto dvoch faktorov bohuzia prispieva k pretrvávaniu výrazných regionálnych disparít z hadiska zamestnanosti. Prvá cas alsieho textu sa zaoberá rozlicnými dimenziami regionálnych disparít a súvisiacimi politickými implikáciami. 3.3 SkúsenostiinýchkrajínsnízkymHDPpovstupedoEÚnaznacujú,zerýchlakonvergencia príjmovej úrovne môze by spojená s prvotným zväcsením regionálnych rozdielov z hadiska HDP na obyvatea, keze rast sa najskôr lokalizuje do ,,centier rastu". Druhá cas sa zaoberá tým, ako je mozné tieto skúsenosti aplikova na Slovenskú republiku. 3.4 Na základe uvedeného v záverecnej casti nacrtávame kontúry toho, o com by mala by stratégia regionálnej konvergencie v prípade Slovenskej republiky. Jedným z aspektov môze by sústredenie investícií do obmedzeného poctu centier rastu ­ pocnúc Bratislavou ­ kde budú externé efekty na produktivitu najvyssie, a az potom by nasledovalo rozsirovanie týchto efektov smerom na východ. V záujme dosiahnutia cieov fiskálnej konsolidácie by sa intervencné politiky mali realizova skôr presmerovaním nez rozsírením vládnych programov smerom ku kúcovým strategickým cieom (regióny, sektory). Aby bola táto stratégia úspesná, bude si vyzadova reformu v oblasti pracovnoprávnej a sociálnej tak, aby boli udia väcsmi stimulovaní migrova tam, kde sa tvoria pracovné miesta, a aby motivovala podniky etablova sa aj mimo bratislavského centra rastu. ÚROVE A ZDROJE REGIONÁLNYCH ROZDIELOV 3.5 Ako zdôrazuje väcsina pozorovateov slovenskej ekonomiky, medzi moderným a dobre prosperujúcim Bratislavským krajom a omnoho chudobnejsím zvyskom krajiny existujú výraz- né rozdiely. S priblizne 11-percentným podielom na pocte obyvateov SR produkuje Bratislava 100 3. Regionálne dimenzie viac nez 22% HDP krajiny. Ak Tabuka 3.1: Regionálny HDP na obyvatea pri PPS*, pouzijeme regionálne clenenie do 1996-99 (v percentách) ôsmich regiónov na úrovni NUTS % priemeru EÚ % priemeru SR 3 (poda nomenklatúry Eurosta- Kraj 1996 1997 1998 1999 1996 1997 1998 1999 tu), zistíme, ze HDP na obyvatea Bratislavský 92 100 99 100 203 203 202 197 v Bratislavskom kraji dosahuje Trnavský 51 51 50 55 106 106 103 109 Trenciansky 44 44 44 46 92 93 91 92 dvojnásobok celostátneho prie- Nitriansky 37 39 40 42 82 82 83 83 meru a takmer trojnásobok úrovne Zilinský 38 40 41 42 84 84 84 83 najchudobnejsieho slovenského Banskobystrický 42 43 44 45 91 91 90 90 kraja, Presovského (pozri tabuku Presovský 30 31 32 32 66 66 66 65 3.1). Kosický 44 44 47 50 93 93 97 99 Slovenská republika 46 48 49 50 100 100 100 100 3.6 Tieto disparity vyplývajú Pramene: Statistický úrad Slovenskej republiky, Eurostat a interné prepocty. *PPS = standard kúpnej sily z rozdielov v produktivite práce a nezamestnanosti (pozri tabuku 3.2). Bratislava je na tom najlepsie v obidvoch ukazovate- och. Zdroje regionálnych rozdielov v produktivite 3.7 Kombinácia mnohých faktorov spôsobuje, ze Bratislava je produktívnejsia ako zvysok krajiny: povaha výrobnej struktúry, hustota malých a stredných podnikov (MSP), vyssie miery investícií,väcsiapríazlivosprepriamezahranicnéinvestície,blízkosregiónuajehoprepojenie na trhy EÚ, ako aj komparatívna koncentrácia vysokoskolsky vzdelaných pracovníkov. 3.8 Výrobná struktúra. Strukturálna zmena z industriálnej ekonomiky sústredenej okolo vekých státnych podnikov, mnohých v azkom priemysle, smerom k ekonomike zalozenej najmä na sluzbách a prevahe malých a stredných podnikov, nebola rovnako rýchla a úspesná vo vsetkých regiónoch. Dva najbohatsie regióny, Bratislava a Kosice, sú tiez regiónmi, ktoré dosiahli najvýraznejsí pokrok v posune smerom k ekonomike zalozenej na sluzbách Tabuka 3.2: Regionálne rozdiely a ktoré majú v súcasnosti najvyssí podiel v produktivite a zamestnanosti sluzieb na produkcii spomedzi vsetkých Produktivita a Miera Kraj b slovenských regiónov (pozri graf 3.1). (% priemeru) zamestnanosti Sluzby sa podieajú takmer tromi stvrtinami Bratislavský 158,7 60,2 Trnavský 105,5 50,1 na pridanej hodnote a zamestnanosti v Trenciansky 88,9 50,2 Bratislave. Opacným extrémom sú veké Nitriansky 89,7 44,9 casti juzného a východného Slovenska, ktoré Zilinský 82,3 48,9 trpia výrazným prepadom ponohospodárskej Banskobystrický 95,3 45,8 produkcie (pozri kapitolu 2), ako aj Presovský 67,8 46,5 priemyselné mestá postihnuté kolapsom Kosický 109,6 43,8 zbrojárskej výroby. Spolu 100,0 48,5 a.Regionálna pridaná hodnota na pracovníka, 1999. b.K roku 2001. 3. Regionálne dimenzie 101 Graf 3.1: Regionálna pridaná hodnota a zamestnanos poda odvetvia, 1999 Pridaná hodnota poda odvetví (1999) Zamestnanos poda odvetví (1999) Bratislava Bratislava Kosice Zilina Zilina Trencín Trencín Kosice Presov Presov Banská Bystrica Trnava Trnava Banská Bystrica Nitra Nitra SLOVENSKO SLOVENSKO 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% ponohospodárstvo priemysel sluzby ponohospodárstvo priemysel sluzby Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky 3.9 Úloha MSP. Malé a stredné podniky (MSP) sú typicky hnacou silou transformacného procesu. V tomto ohade je Bratislava na tom opä omnoho lepsie ako vsetky ostatné regióny. Aj ke v Bratislavskom kraji zije 11% slovenskej populácie, má v om Tabuka 3.3: Regionálne rozlozenie malých sídlo viac nez 32% vsetkých malých a stredných podnikov, 2001 (v percentách) podnikov do 50 zamestnancov (pozri do 50 50­250 Populácia Kraj zamestnancov zamestnancov (%) tabuku 3.3). Bratislavský 32 20 11 3.10 Miera Trnavský 8 11 10 investícií Väcsia Trenciansky 10 12 11 cas investovaného kapitálu je Nitriansky 8 13 13 koncentrovaná v Bratislavskom kraji. Zilinský 10 12 13 Pomer investícií k HDP v tomto kraji Banskobystrický 11 11 12 dosahuje dlhodobo dvojnásobok Presovský 10 12 15 celostátneho priemeru (pozri tabuku Kosický 13 10 14 3.4).Vprepoctenaobyvateadosahujú SLOVENSKO 100 100 100 investície v Bratislavskom kraji 6,4 Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky násobok priemeru vsetkých ostatných krajov a 14 násobok výsky investícií v Presovskom kraji. 3.11 Priame zahranicné investície. Jedným z faktorov tak vysokej miery investícií je, ze Bratislava prilákala podstatnú cas prílivu PZI (pozri tabuku 3.5). Ku koncu roka 2001 bolo 51,4% objemu PZI v podnikovom sektore koncentrovaných v Bratislave. Jediný región, ktorý sa k Bratislave priblízi, boli Kosice po kúpe VSZ spolocnosou U.S. Steel Corp. 102 3. Regionálne dimenzie 3.12 Geografická lokalita Tabuka 3.4: Tvorba hrubého fixného kapitálu a vzdialenos od trhov. Podobne poda krajov, 1996-99 (percento HDP) ako v iných ekonomikách Kraj 1996 1997 1998 1999 Priemer strednej a východnej Európy, Bratislavský 68,7 67,4 68,2 61,3 66,4 geografia zohráva dôlezitú úlohu Trnavský 18,3 19,8 21,7 15,2 18,7 pri prijímaní rozhodnutí o PZI. Trenciansky 20,8 31,7 31,4 21,5 26,4 Empirické stúdie investicných Nitriansky 28,5 31,4 42,8 31,0 33,4 tokov potvrdzujú, ze zahranicné Zilinský 24,6 24,3 26,9 20,5 24,1 investície motivuje blízkos Banskobystrický 24,9 26,6 27,3 19,3 24,5 Presovský 17,1 17,9 17,8 13,1 16,5 trhov.47 Regiónom situovaným Kosický 29,8 30,9 31,7 26,6 29,7 na západe a pozdz hlavných Spolu 34,2 35,9 38,0 30,4 34,6 dopravných koridorov sa darí Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky ovea lepsie ako regiónom situovaným popri východných hraniciach s Maarskom, Poskom a Ukrajinou. Západoeurópske centrá situované v blízkosti hraníc s kandidátskymi krajinami majú obzvlás výrazný vplyv na hranicné regióny susediacich krajín.48 Bratislava má vekú výhodu spocívajúcu v blízkosti západných trhov, prístupe k rozhodovacím struktúram, dobrej infrastruktúre a existencii sieových ekonomík. Blízkos Bratislavy a Rakúska do znacnej miery vysvetuje vysoký príliv PZI do Trnavského kraja. Tabuka 3.5: Priame zahranicné investície poda krajov, 1999-2001 Objem PZI Podnikový sektor Spolu (vrátane bankového sektora) mil. mil. % % USD USD Kraj 1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001 1999 2000 2001 Bratislavský 1.035 1.749 1.856 53,1 51,9 51,4 1.342 2.069 2.550 59,5 56,0 59,3 Trnavský 201 200 197 10,3 5,9 5,5 201 200 197 8,9 5,4 4,6 Trenciansky 153 143 144 7,9 4,2 4,0 153 143 144 6,8 3,9 3,3 Nitriansky 86 94 145 4,4 2,8 4,0 86 94 145 3,8 2,6 3,4 Zilinský 78 175 194 4,0 5,2 5,4 78 175 194 3,4 4,7 4,5 Banskobystrický 111 112 188 5,7 3,3 5,2 111 112 188 4,9 3,0 4,4 Presovský 99 98 110 5,1 2,9 3,1 99 98 110 4,4 2,6 2,6 Kosický 187 802 773 9,6 23,8 21,4 187 802 773 8,3 21,7 18,0 SLOVENSKO 1.949 3.373 3.608 100 100 100 2.256 3.692 4.302 100 100 100 Prame: Národná banka Slovenska 3.13 Regióny na východe krajiny sú v opacnej situácii. Hranicia s podobne chudobnými a ekonomicky problematickými regiónmi v susedných krajinách a sú pomerne znacne vzdialené 47Boeri, T., et al. (2000), The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States (Dopad rozsírenia smerom na Východ na zamestnanos a trhy práce v clenských státoch EÚ), správa pre Direktoriát EK pre zamestnanos a sociálne veci,, European Integration Consortium (DIW, CEPR, FIEF, IAS, IGIER), Berlín/Miláno, Nemecko/Taliansko; Döhrn, R. (1996), EU Enlargement and Transformation in Eastern Europe: Consequences for Foreign Investment in Eastern Europe, (Rozsírenie EÚ a transformácia vo východnej Európe: dôsledky pre zahranicné investície vo východnej Európe) Konjunkturpolitik, Roc. 42, c. 2-3, s. 113-132. 48Gorzelak, G., and Zarycki, G. (1995), Regional Development and Policy in Poland after 1990 (Politika regionálneho rozvoja v Posku po 1990), EUROREG, Varsavská univerzita 3. Regionálne dimenzie 103 od svojich hlavných budúcich trhov v EÚ, Tabuka 3.6: ako aj od morsko-riecnych prístavov, ako Podiel vysokoskolsky vzdelaných na pocte Rotterdam a Hamburg. Potenciálnych nezamestnaných a celkovej ekonomicky investorov v regióne, najmä v sektore aktívnej populácii, 2001 spracovaniaponohospodárskychproduktov, (v percentách) ahkom priemysle a cestovnom ruchu, Nezamestnaní Ekonomicky aktívna Kraj (%) populácia * (%) odrádza nerozvinutá cestná infrastruktúra. Bratislavský 5,3 24,1 Trnavský 2,1 9,4 3.14 Koncentrácia vysokoskolsky Trenciansky 2,5 9,6 vzdelaných pracovníkov. alsí dôvod, Nitriansky 2,9 9,4 preco investori uprednostujú Bratislavu Zilinský 2,8 9,1 pred ostatnými lokalitami, je vysoká Banskobystrický 2,9 9,2 koncentrácia vysokoskolsky vzdelaných Presovský 3,6 10,0 pracovníkov (pozri tabuku 3.6). Kosický 2,7 8,6 Bratislava má takmer 2,5 krát vyssí podiel Spolu 3,0 11,2 * Obyvatestvo vo veku 15 rokov a vyssie. vysokoskolsky vzdelaných pracovníkov ako Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky je celostátny priemer. Toto je tiez dôvodom vysokej miery produktivity a nízkej nezamestnanosti v regióne. Dokonca aj v regiónoch s vemi vysokou nezamestnanosou je pravdepodobnos nezamestnanosti vysokoskolsky vzdelaného cloveka trikrát nizsia. Zmierujúce faktory 3.15 Napriek uvedenému by sa význam týchto regionálnych faktorov nemal prílis preceova. Existujú dobré dôvody domnieva sa, ze existujúce statistiky (aj ke sú v plnom súlade s metodikou Eurostatu) realitu dostatocne neodrázajú. Po prvé, statistiky o regionálnom HDP na obyvatea v Bratislave zaznamenávajú pridanú hodnotu vytvorenú pocetnou pracovnou silou, ktorá do Bratislavy dochádza za prácou. Ak sa regionálny produkt podelí poctom obyvateov (bez ohadu na pocet udí, ktorí sú tu zamestnaní), výsledkom je nadhodnotený údaj o výske HDP na obyvatea v regióne Bratislavy. Navyse, pri výpocte statistík regionálneho HDP na obyvatea pri PPS sa pouzíva jednotný súbor cien pre celú krajinu. Ceny sú zobraté len z prieskumu uskutocneného v Bratislave, kde sú ceny vyssie ako inde, co vedie k podceneniu komparatívnych úrovní HDP v ostatných oblastiach. 3.16 Po druhé, ak neberieme do úvahy krajné hodnoty v Bratislave a Presove, sú regionálne odchýlky v HDP na obyvatea v skutocnosti pomerne malé. Vo vsetkých ostatných krajoch je HDPv rozpätí 42% az 55% priemeru EÚ (pozri tabuku 3.1). Po tretie, je potrebné poznamena, ze regionálne rozdiely v HDP na obyvatea sa v posledných rokoch zmensovali, nie zväcsovali (pozri tabuku 3.1). 3.17 Po stvrté, takýto rozdiel medzi hlavným mestom a zvyskom krajiny nie je výnimocný ani na európskej úrovni. Rozdiel v HDP na obyvatea medzi Prahou ci centrálnym Londýnom 104 3. Regionálne dimenzie a celostátnymi priemerom v CR, resp. Vekej Tabuka 3.7: Relatívna úrove HDP Británii je dokonca este väcsí ako v Slovenskej na obyvatea vo vybraných regiónoch republike (pozri tabuku 3.7). Vekos rozdielu hlavných miest, 1999 medzi regiónom hlavného mesta a zvyskom (percento celostátneho priemeru) krajiny v skutocnosti do vekej miery závisí Centrálny Londýn * 238 od geografickej vekosti statistického regiónu, Praha 212 ktorého súcasou je hlavné mesto. Cím je región Bratislava 198 hlavného mesta mensí, tým skôr bude rozdiel Brusel 152 Mazowieckie (Varsava) 151 v HDP na obyvatea väcsí, pretoze to odráza Kozep-Magyarorszag (Budapes) 149 zvysujúcu sa hustotu ekonomických aktivít Viede* 146 smerom do centra mesta. V Posku a Maarsku * Údaje za rok 1998. sa rozdiel v HDP na obyvatea medzi regiónom Pramene: Statistický úrad Slovenskej republiky, Eurostat a interné prepocty. hlavného mesta a zvyskom krajiny môze zda mensí, ale to je ciastocne preto, ze regióny NUTS-3 Bratislavy, Prahy a centrálneho Londýna sú vemi malé, kým regióny NUTS-3 Varsavy a Budapesti zahajú aj siroký okruh okolitých oblastí. Tabuka 3.8: Hrubý a cistý peazný Dopad na zivotnú úrove príjem na osobu a mesiac, 2000 (percento celostátneho priemeru) 3.18 Okrem toho, pri zohadnení vplyvu Hrubý peazný Cistý peazný Kraj sociálnej záchytnej siete a ukazovateov trhu príjem príjem Bratislavský 125 122 práce, sú rozdiely v príjmoch domácností medzi Trnavský 96 96 jednotlivými krajmi ovea mensie, ako rozdiely Trenciansky 97 97 vHDPnaobyvatea(pozritabuku3.8).Rozdiel Nitriansky 98 100 medzi najvyssím a najnizsím disponibilným Zilinský 93 93 príjmom medzi jednotlivými krajmi predstavuje Banskobystrický 99 99 ledva34%.Bolobyprekvapivé,kebyregionálne Presovský 90 91 rozdiely v zivotných nákladoch boli výrazne Kosický 102 101 mensie. Spolu 100 100 Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky 3.19 Avsak pôsobiace mechanizmy skutocne zhorsujú len jedinú formu regionálnej disparity, ktorá dáva dôvod k obavám: mieru (ne)zamest- nanosti. Vzhadom na vplyv centralizovaného kolektívneho vyjednávania (a celostátne mzdové tarify, ktoré sú výsledkom kolektívneho vyjednávania) a jednotne stanovovanej minimálnej mzdy, sú medzi jednotlivými krajmi omnoho nizsie odchýlky v úrovni miezd, nez by opodstat- ovali rozdiely v produktivite práce (pozri tabuku 3.9). Táto situácia je mimoriadne vypuklá v sektore priemyslu: kým rozdiel produktivity práce v priemysle v najproduktívnejsom a najme- nej produktívnom kraji je 3,5 násobný, rozdiel v mzdách pracovníkov priemyslu v týchto dvoch krajoch je mensí ako 50%. 3.20 Cistým výsledkom je, ze vyssia jednotková cena práce predrazuje náklady na výrobu v problémových regiónoch, a to bez ohadu na alsie zhorsujúce faktory, ako napríklad dopravné 3. Regionálne dimenzie 105 náklady (pozri vyssie). Nie je Tabuka 3.9: Regionálne rozdiely v produktivite preto ziadnym prekvapením, a mzdách (percento celostátneho priemeru) ze miera zamestnanosti, ktorej Hospodárstvo Priemysel sa venujeme za zaciatku tejto Produktivita Priemerná Priemerná Produktivita a b kapitoly (pozri tabuku 3.2) mzda mzda Bratislavský 159 138 205 132 je najvyssia v tých regiónoch, Trnavský 106 98 124 93 kde je najpriaznivejsí pomer Trenciansky 89 96 93 94 miezd k produktivite, alebo Nitriansky 90 89 80 93 ze tieto regióny prilákali Zilinský 82 94 71 90 najviac priamych zahranicných Banskobystrický 95 91 100 90 investícií. Presovský 68 84 61 84 Kosický 110 103 104 103 3.21 Existencia vekých Spolu 100 100 100 100 sociálnych transferov smerom a.Regionálna pridaná hodnota na pracovníka, 1999. k nezamestnaným ciní situá- b.K roku 2001. ciu znesitenou a obmedzuje nepriaznivé dopady na disponibilný príjem domácnosti (ako je vidno z tabuky 3.8). Avsak dopad sociálnych transferov ide este alej. Keze sociálne dávky sú jednotné, zabezpecujú ich poberateom v chudobnejsích regiónoch Tabuka 3.10: Regionálna miera vyssiu kúpnu silu. Preto neprekvapuje, ze nezamestnanosti, 1997-2001 napriek vekým rozdielom v mierach za- Kraj 1997 1998 1999 2000 2001 mestnanosti medzi Bratislavou a zvyskom Bratislavský 4,1 5,1 7,2 6,4 5,8 krajiny, má Slovenská republika najnizsiu Trnavský 10,6 12,5 16,3 14,9 15,5 mobility pracovnej sily medzi jednotlivý- Trenciansky 8,3 10,8 13,5 12,7 12,7 mi krajmi spomedzi krajín OECD.49 V Slo- Nitriansky 14,3 17,6 21,5 21,7 23,1 venskej republike sa v roku 2000 za prácou Zilinský 10,8 14,1 17,7 16,8 16,4 medzi krajmi presahovali v priemere len Banskobystrický 14,9 19,7 23,1 21,8 23,6 Presovský 17,8 22,1 26,0 22,1 24,0 3 osoby na 1000 obyvateov, v porovnaní Kosický 17,1 20,8 25,1 24,4 25,6 s regionálnou mobilitou vo väcsine krajín Spolu 12,5 15,6 19,1 17,9 18,6 OECD na úrovni 10 az 25 migrantov na Prame: Statistický úrad Slovenskej republiky 1000 obyvateov. 3.22 Tento uniformný prístup k pracovnoprávnym vzahom a systémom sociálneho zabezpecenia vsak len prispieva k prehlbovaniu regionálnej nezamestnanosti a tým k zväcsuje regionálne rozdiely namiesto toho, aby ich zmieroval. Kým miera nezamestnanosti je v Bratislave dlhodobo na relatívne nízkej úrovni a výrazne pod celostátnym priemerom (pozri tabuku 3.10), vo vsetkých ostatných krajoch dramaticky vzrástla v rokoch 1997 a 1999. Miera nezamestnanosti v kraji s najvyssou nezamestnanosou bola 4,4 krát vyssia ako v Bratislave. 49Táto statistika vychádza z administratívnych údajoch o trvalom pobyte obcanov, co môze podhodnoti skutocnú vekos migracných tokov. 106 3. Regionálne dimenzie DOPAD VSTUPU DO EÚ 3.23 Skúsenosti zo súcasných clenských krajín EÚ naznacujú, ze slovenská vláda bude stá pred azkou vobou ako co najviac urýchli priblizovanie smerom k úrovni EÚ a zárove riesi problém zaostávania niektorých regiónov. Vskutku, kým vo vsetkých státoch EÚ podporovaných z Kohézneho fondu (t.j., Grécko, Írsko, Portugalsko a Spanielsko) doslo urcitému stupu príjmovej konvergencie na národnej úrovni, vyrovnávanie rozdielov vo vnútri týchto krajín je vemi pozvoné. V krajinách, kde konvergencia prebiehala rýchlym tempom, bol hospodársky rast hnaný najmä rozvojom rastových centier (zvycajne okolo hlavných miest a dôlezitých aglomerácií), pricom relatívne pomalsie tempo rastu v ostatných castiach krajiny viedlo k zväcsovaniu regionálnych rozdielov. 3.24 Tento rozpor medzi ekonomickou efektívnosou (t.j. rýchla konvergencia na národnej úrovni, poháaná malým poctom rastových centier) a vyrovnávaním vnútrostátnych rozdielov potvrdilo a kvantifikovalo niekoko stúdií.50 Napríklad v rokoch 1991 az 1997 sa vsetky regióny Írska priblizovali rýchlym tempom k priemeru EÚ, ale rozvoj juzných a východných regiónov bol komparatívne výraznejsí, v dôsledku coho sa regionálne rozdiely zväcsili. Podobne, v rokoch 1980 az 1996 bola konvergencia Spanielska poháaná rýchlym rastom takých regiónov, ako Madrid a Katalánsko. Takmer vsetky spanielske regióny sa priblizovali k úrovni EÚ, avsak pomalsím tempom, co spôsobili prehbenie regionálnych rozdielov. 3.25 Tento postreh je v súlade so zisteniami modelov ,,novej ekonomickej geografie", ktoré analyzujú rozlicné spôsoby ako môze priestorové usporiadanie aglomerácií ekonomických cinností vies k rozdielnym úrovniam príjmu. Tieto modely predvídajú, ze rozvinutejsie ekonomiky (vrátane regionálnych ekonomík) budú ma väcsí prospech z ciastocnej integrácie, keze koncentrácia v týchto regiónoch je pre firmy ekonomicky efektívna. Avsak len co integrácia dosiahne urcitý stupe, podniky sa zacnú presúva do regiónov, kde budú ma výhody z lacnejsej pracovnej sily, co umozní, aby chudobnejsie ekonomiky zacali tie bohatsie dobieha. 3.26 Zdá sa, ze Slovenská republika je v stádiu, v ktorom relatívne nízke obchodné náklady stimulujú firmy koncentrova svoju produkciu do Bratislavského kraja a jeho blízkosti, kde je viac zákazníkov, lepsia znalos prostredia a iné výhody specifické pre túto lokalitu. Výsledkom toho je proces endogénnej koncentrácie, vaka ktorej je región schopný priláka stále viac a viac podnikov. Výhody, ktoré podnikom plynú z prítomnosti v tejto aglomerácii, zvysujú ich produktivitu a dokonca prevazujú aj nevýhodu vyssích mzdových nákladov (v absolútnom vyjadrení), následkom coho je v Bratislavskom kraji mozné pozorova syndrómy rastového centra. Poda uvedených modelov, prehlbovaním ekonomickej integrácie sa postupne znizujú az eliminujú obchodné náklady v ostatných regiónoch, pricom vyssie mzdové náklady v Bratislave 50Pozri napríklad, De la Fuente,A. (1996), Inversión pública y redistribución regional: el caso de Espańa en la década de los ochenta (Verejné investície a regionálna redistribúcia: prípad Spanielska v osemdesiatych rokoch), Papers de Treball, No 50.96, Barcelona. 3. Regionálne dimenzie 107 budú podniky stimulova k presunu do ostatných regiónov, ktoré si este zachovali výhodu nizsích mzdových nákladov. 3.27 V prvotnom stádiu po vstupe Slovenska do EÚ sa vsak ekonomická dôlezitos a koncentrácia ekonomických aktivít v Bratislavskom kraji este zrejme zvýsi. Vzhadom na to, ze je situovaná len 65 km od Viedne a nová dianica spájajúca obe mestá by mala by dokoncená v roku 2005, Bratislava pravdepodobne zazije rýchlu ekonomickú integráciu s Viedou. Firmy so sídlom vo Viedni zrejme vyuzijú výhody dopytu rýchlo rastúcej Bratislavy a jej trhu budú venova zvýsenú pozornos. Navyse, vzájomný prístup na trhy oboch miest sa výrazne uahcí po vstupe Slovenska do EÚ a Schengenského priestoru, vzhadom na odstránenie hranicných kontrol a vysoký stupe harmonizácie legislatívy a predpisov. Vaka vysokej produktivite Bratislavy ­ ktorá je uz teraz porovnatená so susedným regiónom Dolného Rakúska51 ­ a jej relatívne nízkym mzdovým nákladom, sa môze mnoho rakúskych firiem rozhodnú premiestni sem svoju produkciu. Domáce slovenské firmy lokalizované v Bratislave budú ma tiez úzitok z prílezitostí, ktoré poskytne viedenský trh. Navyse, po uplynutí prechodného obdobia pre voný pohyb pracovníkov pravdepodobne dôjde k omnoho väcsej integrácii trhov práce oboch miest, pricom v prvej fáze bude znacný pocet osôb dochádza za prácou z Bratislavy do Viedne. 3.28 Naopak, keze väcsina východných regiónov Poska a Maarska je v podobnej ekonomickej recesii ako s nimi susediace slovenské regióny, vstup do EÚ zrejme v prvom stádiu nespôsobí nárast dopytu po výrobkoch slovenských firiem situovaných na východe krajiny. Aj ke hospodárska integrácia s EÚ prinesie výrazné ekonomické výhody a bude stimulova vyrovnávanie Slovenskej republiky s krajinami EÚ, ak sa neprijmú nálezité opatrenia, mohla by tiez spôsobi prehlbovanie ekonomických rozdielov medzi hlavným mestom a zvyskom krajiny. NÁCRT STRATÉGIE REGIONÁLNEHO ROZVOJA 3.29 Vhodnou reakciou nebude potlácanie rastového potenciálu regiónu hlavného mesta (napríklad odkláaním zdrojov), ale jeho maximalizácia, pricom súbezne je potrebné podporova rozsirovanie konvergencného procesu do ostatných regiónov, predovsetkým cez trhy práce (zlepsenie mzdovej konkurencieschopnosti zaostalejsích regiónov) a prostredníctvom reformy systému sociálneho zabezpecenia (tiez na podporu chudobnejsích regiónov a stimuláciu mobility pracovnej sily). Zlepsením dopravného prístupu medzi Bratislavou a východom krajiny sa Bratislava môze sta odrazovým mostíkom smerom k tým regiónom, ktoré si zachovajú mzdovú konkurencieschopnos. 51Weise, C., et al. (2001), The Impact of EU Enlargement on Cohesion (Dopad rozsírenia EÚ na kohéziu), Prípravná stúdia ,,Druhú správu o ekonomickej a sociálnej kohézii" vydanú Európskou komisiou, Brusel. 108 3. Regionálne dimenzie Investicné priority 3.30 Strukturálne fondy EÚ majú potenciál pomôc krajine ukonci proces transformácie. Ako kandidát na clenstvo má Slovensko uz teraz prospech z grantového financovania EÚ tým, ze má prístup k predvstupovým fondom EÚ. Po vstupe do EÚ by sa objem prostriedkov EÚ z Kohézneho fondu a Strukturálnych fondov (takzvané ,,strukturálne fondy") mohol výrazne zvýsi. Kým súcasný príliv prostriedkov EÚ v rámci predvstupovej pomoci predstavuje menej ako 1% HDP Slovenskej republiky, po vstupe by tento zdroj financovania mohol dosiahnu 4% HDP. 3.31 Pri plánovaní vyuzitia strukturálnych fondov je treba ma na mysli dva dôlezité aspekty. Po prvé, krajina by sa mala snazi maximalizova súvisiace efekty na strane ponuky (vo význame opaku dopytu). Príliv strukturálnych fondov môze spôsobi krátkodobé zvýsenie dopytu a disponibilného príjmu, ale bez efektov na strane ponuky (vyplývajúcich z lepsieho udského a fyzického kapitálu, fyzickej infrastruktúry a sirsieho trhového prostredia) bude úcinok strukturálnych fondov prchavý. V krátkodobom horizonte môze by vekos efektov na strane dopytuvyssia(blízkavýskecelkovýchvýdavkov),alejetopráveichvplyvnazvýseniepotenciálu rastu prijímateskej krajiny, ktorý bude znamena trvalú zmenu dlhodobého hadiska. Rôzne stúdie uvádzajú, ze vaka priamym efektom na strane ponuky sa v priebehu devädesiatych rokov v Írsku a Portugalsku zvýsil reálny rast HDP priblizne o jeden percentuálny bod.52 3.32 Skutocná vekos týchto efektov bude v rozhodujúcej miere závisie na tom, aká silná bude miera ekonomickej návratnosti generovaná súvisiacimi investíciami. Cím vyssia bude ekonomická návratnos, tým väcsí bude efekt na strane ponuky. V praxi a vo svetle prechádzajúcej diskusie je mozné predpoklada, ze mnohé z takýchto vysoko návratných investicných prílezitostí sa nachádzajú v bohatsom Bratislavskom kraji. To by ale nemal by dôvod ignorova ich. 3.33 Práve naopak, vláda by mala prehodnoti svoje rozhodnutie vylúci Bratislavský kraj spod mozností financovania v rámci Ciea 1 (kde sú mozné najvyssie alokácie zo strukturálnych fondov). Aj ke podporovanie bratislavského rastového centra môze v prvom stádiu spôsobi prehbenie regionálnych rozdielov v HDPna obyvatea, takéto zväcsené regionálne odchýlky by mali by krátkodobo udrzatené.53 Sná najjednoduchsím riesením by bolo revidova struktúru NUTS-3tak,abybolaBratislavazaclenenáakosúcassirsiehoúzemiazahajúcehoajsusediace regióny. 52Tieto odhady vychádzajú z konzervatívnych predpokladov, pricom skutocná efekty strukturálnych fondov na ponukovú stranu ekonomiky môze by väcsie (pozri napr. Pereira, A., and Gaspar, V. (1999), "An Intertemporal Analysis of Development Policies in the EU (Medzicasová analýza rozvojových politík v EÚ)", Journal of Policy Modeling, Roc. 21, c. 7, str. 799-822, a Barry, F., et. al. (2001), "The Single Market, the Structural Funds and Ireland's Recent Economic Growth (Jednotný trh, strukturálne fondy a nedávny ekonomický vývoj Írska)" Journal of Common Market Studies, Roc. 39, c. 3, str. 537-52. 53V programovacom období po roku 2006, ktoré by sa malo casovo zhodova s plnou integráciou Slovenskej republiky do Schengenského priestoru, môze Bratislava získa alsí prospech z ekonomickej integrácie s Viedou. V takom prípade by uz zameranie verejných investícií na Bratislavu nebolo opodstatnené. 3. Regionálne dimenzie 109 3.34 Bolo vhodné, aby vláda explicitne posilnila rozvoj alsích rastových centier, mimo Bratislavy. Existujú urcité náznaky, ze takéto centrum by sa mohlo vytvára okolo Kosíc. Okrem relatívne rýchleho posunu smerom k ekonomike zalozenej na sluzbách, rástla od roku 1997 kosická regionálna ekonomika rýchlejsím tempom, nez ktorýkovek iný región v Slovenskej republike. Kosice majú relatívne dobrý rezervoár udského kapitálu, najmä vaka prítomnosti niekokých vysokých skôl a vysokému objemu priamych zahranicných investícií. 3.35 Dôlezitým aspektom stimulácie regionálnych ekonomík a prelievania ekonomických aktivít z Bratislavy do ostatných regiónov bude znízenie obchodných nákladov prostredníctvom výrazného zlepsenia dopravnej infrastruktúry (vrátane rýchlostnej cestnej komunikácie spájajúcej východnú cas Slovenska s Bratislavou). Vychádzajúc zo skúseností, ktoré slovenské orgány získali v predvstupovom období v oblasti financovania z fondu ISPA, by práve toto mohlo by hlavnou oblasou investícií zdrojov z Kohézneho fondu. 3.36 Druhou prioritnou oblasou by mali by investície z verejných prostriedkov do rozvoja udských zdrojov. Dôlezitos investovania do udského kapitálu potvrdzuje niekoko nedávnych empirických stúdií a skúseností súcasných clenských státov EÚ.54 Výrazné zameranie na politiku vzdelávania je obzvlás dôlezité v záujme vytvorenia vhodných podmienok na stimulovanie endogénnych rastových procesov a prilákanie odvetví vyuzívajúcich pokrokové technológie. Kým stredno- a vysoko-technologické odvetvia sa postupne rozsirujú aj smerom k periférnym oblastiam EÚ, stúdie potvrdzujú, ze ich lokalizácia je stále citlivá na dostupnos a kvalitu výskumno-vývojovej základne krajiny. Aj ke Slovenská republika má pomerne kvalitnú výskumnú a vývojovú základu v technických disciplínách, státna podpora výskumu a vývoja je v súcasnosti vemi nízka v porovnaní technologickými lídrami Európy. Po vstupe krajiny do EÚ získajú slovenskí výskumníci silnú motiváciu k odchodu do iných clenských státov EÚ. Toto môze vies k zrýchlenému ,,úniku mozgov", co bude ma negatívny dopad na dlhodobú perspektívu hospodárskeho rozvoja Slovenskej republiky. Reformy v oblasti trhu práce a sociálneho zabezpecenia 3.37 V záujme zrýchlenia vyrovnávania rozdielov v rozvoji jednotlivých regiónov Slovenska by vláda mala realizova takú reformu trhu práce, ktorá znízi rozdiely v mierach zamestnanosti a nezamestnanosti medzi regiónmi, najmä medzi Bratislavou a zvyskom krajiny. O konkrétnych reformách pojednáva kapitola 1 a 4. Reformy by sa mali zamera na dosiahnutie dvoch hlavných cieov: zvýsenie zamestnanosti v regiónoch mimo Bratislavy a zvýsenie odlivu pracovných síl z regiónov v hospodárskej recesii do regiónov ponúkajúcich lepsie pracovné prílezitosti. Zvysovanie miery zamestnanosti v chudobných regiónoch by znízilo regionálne rozdiely v HDP na obyvatea a stimulovalo rast produkcie v týchto regiónoch. Zlepsením mobility pracovnej 54Alesina, A. a kol. ,,Redistribution through public employment: the case of Italy (Redistribúcia cez zamestnanos vo verejnom sektore: prípad Talianska", Pracovný dokument MMF, c. 177, 1999 a Európska komisia "The economic and financial situation in Italy (Ekonomická a financná situácia v Taliansku", Úrad pre oficiálne publikácie Európskych spolocenstiev, Luxemburg, 1993. 110 3. Regionálne dimenzie sily sa znízia regionálne rozdiely v nezamestnanosti a HDP na obyvatea tým, ze v chudobných regiónoch poklesne pocet neproduktívnej populácie. Fiskálna udrzatenos 3.38 Aby sa dala uskutocni, táto investicná stratégia bude musie zapadnú do stratégie celkovejfiskálnejkonsolidácie.Inýmislovami,vyuzívanieprostriedkovzostrukturálnychfondov musí by v súlade s celkovým programom znizovania rozpoctových výdavkov. Ide o cie, ktorý si krajina dala v kontexte svojho Predvstupového ekonomického programu (PEP). V kapitole 1 zdôrazujeme rozhodujúci význam tohto ciea pre úspesné uskutocnenie scenára hospodárskeho rozvoja. 3.39 Úlohu tohto celkového rozpoctového obmedzenia je len azko mozné zvelici. V závis- losti na východiskových predpokladoch hlavných makroekonomických premenných a na miere vyuzitenosti fondov EÚ by Slovenská republika mohla dostáva z EÚ financné prostriedky rovnajúce sa 1,6-1,8% HDP v roku 2004 (pozri tabuku 3.11). Spolocne z prostriedkami zo slovenských zdrojov by strukturálne operácie podporované z prostriedkov EÚ mohli dosahova 2,5 ­2,8% HDP v roku 2004 a 3,0 ­ 3,5% v roku 2006. Ak má by PEP bratý vázne, vládne výdavky, mimo dotácií a transferov, by do tej doby mali poklesnú na zhruba 12% HDP. Z toho vyplýva, ze v tom case by viac nez jedna stvrtina prostriedkov Tabuka 3.11: Potenciálne vyuzitie prostriedkov vynalozených na spotrebu vlády z Kohézneho fondu a Strukturálnych fondov, 2004-06 a investície musela prís zo struk- 2004 2005 2006 turálnych fondov EÚ. Povedané Výdavky EÚ Celkom (mil. EUR)a 480 560 710 inak, ak by sa vláda rozhodla po- Na obyvatea 92 107 137 uzi prostriedky zo strukturálnych (% HDP) 1,6 ­ 1,8 1,8 ­ 1,9 1,9 ­ 2,3 fondov len na investície, celý pro- Spolufinancovanie protistrany (% HDP) 0,9 ­ 1,0 b 1,0 ­ 1,1 1,1 ­ 1,2 jektovaný program verejných in- Spolu (% HDP) 2,5 ­ 2,8 2,8 ­ 3,0 3,0 ­ 3,5 vestícií by musel by financovaný a/ V stálych cenách r.1999 z tohto zdroja, aby sa absorbovali b/ Predpokladajúc spolufinacovanie EÚ na úrovni 65%. ciastky o ktoré pôjde. 3.40 Aby sa to dalo uskutocni, vláda by mala odola pokuseniu pouzíva prostriedky EÚ na financovanie novovytvorených výdavkových programov. Práve naopak, bude potrebné zásadne presmerova existujúce vládne programy takým spôsobom, aby boli dodrzané kritéria financovatenosti z fondov EÚ (vrátane takzvaného kritéria ,,doplnkovosti"). Financné zdroje zo strukturálnych fondov by mali by vnímané ako dodatocné príjmy, ktoré je treba plne integrova do existujúcich plánov verejných investícií. 3.41 Vláda uz vykonala v tomto smere dôlezité kroky ke novelizovala legislatívu tak, aby sa prostriedkyzfondovEÚstalisúcasoupríjmovstátnehorozpoctu,plynúcecezstátnupokladnicu a riadené Ministerstvom financií. Slovenská vláda tiez prijala múdre rozhodnutie zveri funkciu 3. Regionálne dimenzie 111 platobného orgánu ako pre Kohézny fond, tak aj pre Strukturálne fondy, Ministerstvu financií. Takáto institucionálna organizácia umozní efektívnejsí a transparentnejsí výkon platobných funkcií. 3.42 Okrem toho, v záujme zvýsenia absorpcie prostriedkov zo strukturálnych fondov by bolo vhodnejsie, ak by sa potrebné preprogramovanie vládnych výdavkov a súvisiace budovanie kapacít zameralo na malý pocet sektorov. Momentálne vláda vypracúva pä sektorových operacnýchprogramov(SOP)navyuzitieprostriedkovzoStrukturálnychfondov.Vsúladestým, co navrhujeme vyssie, by sná bolo vhodnejsie znízi pocet týchto programov na dva alebo tri ­ dopravná infrastruktúra, zivotné prostredie a udské zdroje ­ a znízi prioritu navrhovaných SOP pre ponohospodárstvo, rozvoj vidieka a rybné hospodárstvo a pre vseobecný ekonomický rozvoj. ZÁVERY 3.43 Konstatovanie, ze v Slovenskej republike existujú výrazné rozdiely v úrovni HDP na obyvatea, by nemalo vies k nesprávnym politickým záverom. Po prvé, tieto rozdiely sú odrazom relatívne vekých rozdielov v produktivite. Po druhé, majú len obmedzený dopad na príjem domácností a zivotnú úrove. V skutocnosti môze práve snaha o vyrovnanie zivotnej úrovne (cez politiky trhu práce a sociálnej pomoci), bez ohadu na rozdiely v produktivite práce, vyvola najhorsiu formu regionálnej disparity: disparitu v miere nezamestnanosti. Bolo by podobne nesprávne snazi sa presmerova prostriedky na regionálny rozvoj z regiónov s najlepsím rastovým potenciálom, vychádzajúc z predpokladu, ze tieto regióny budú produktívnejsie aj bez nich. 3.44 Skúsenosti z krajín podporovaných z Kohézneho fondu naznacujú, ze ak chce vláda co najrýchlejsie dosiahnu úplnú konvergenciu, mala by sústredi verejné investície do tých oblastí, v ktorých tieto spôsobia zvýsený rast, a to aj za cenu docasného prehbenia regionálnych rozdielov v HDP. 3.45 Z vyssie uvedeného vyplývajú tri strategické priority.Vrámci nich je potrebné uskutocni nasledovné: (i) Podporovarozvojobmedzenéhopocturastovýchcentier,pocnúcBratislavou,kde sú externé efekty najväcsie, a investície, vrátane prostriedkov z EÚ, smerova do rozvoja udského kapitálu a produktívnej verejnej infrastruktúry, najmä dopravnej infrastruktúry. (ii) Zlepsi fungovanie pracovného trhu a tým uahci rýchle rozsirovanie indukovaného rastu. (iii) Presmerova,nierozsirova,súcasnévýdavkovéprogramytak,abyspalikritériá financovatenosti zo Strukturálnych fondov. 112 3. Regionálne dimenzie 4. Stratégia výdavkov 113 4. STRATÉGIE VÝDAVKOV 4.1 Stratégie na znízenie a presmerovanie výdavkov môzu Slovenskej republike pomôc dosiahnu sirsie strategické ciele udrzateného ekonomického ozivenia, rastu zamestnanosti a makroekonomickej stability nielen tým, ze priamo prispejú k fiskálnej konsolidácii, ale tiez úcinnejsie podporia rast a ciele zamestnanosti.55 Táto kapitola pojednáva o tom, ako mozno tento cie dosiahnu, zacína sirsím prehadom celkových úrovní, trendov a skladby verejných výdavkov Slovenskej republiky, a potom detailnejsím prehadom výdavkov programov a potrieb reforiem vo vybraných rezortoch. Prehad verejných výdavkov 4.2 Tabuka 4.1 ukazuje prehad trendov vo verejných výdavkoch Slovenskej republiky (ako % HDP) z pohadu ekonomickej a funkcnej klasifikácie jej fiskálnych úctov. Porovnatené údaje výdavkov iných krajín SVE sú v poslednom stpci.56 Tabuka zvýrazuje niekoko dôlezitých aspektov výdavkov krajiny: (a) Rast celkových výdavkov (Tabuka 4.1, riadok A 2.1) pocas posledných troch rokov (o 1,8% HDP), zatia co príjmy poklesli o viac ako 3% (riadok A1), podciarkuje potrebu odlozi alsie znízenia príjmov, kým sa nedosiahnu reálne znízenia výdavkov. (b) Dotácie (ako kapitálové, tak bezné transfery) nefinancným podnikom od roku 1999 výrazne vzrástli (o 1,8% HDP) a teraz sú pri 6% HDP o 40% vyssie ako je priemer krajín SVE (memorandová polozka, Tabuka 4.1). Prudké znízenie týchto dotácií (hlavne do ponohospodárstva, zelezníc, energetického sektora a nemocníc) by vemi napomohlo potrebnej fiskálnej konsolidácii. Výdavky na ponohospodárstvo a príbuzné aktivity (riadok B 9.2 vo funkcnej klasifikácii), ktoré pozostávajú zväcsa z dotácií, boli od polovice 90-tych rokov v priemere vyssie ako 2% HDP, cca o 60% vyssie ako v porovnatených krajinách. Prístup k znízeniu dotácií v ponohospodárstve je prediskutovaný nizsie. (c) Mzdy a platy (riadokA3.1a) v Slovenskej republike tvoria tiez nezvycajne vysoký podiel verejných výdavkov. Napriek pomalému znizovaniu je táto výdavková kategória naalej cca o 1,5% HDP vyssia ako v porovnatených krajinách. Odzrkaduje to prezamestnanos v skolstve a zdravotníctve (pozri nizsie). Zdôrazuje to tiez potrebu skonsolidova kroky, ktoré uz boli prijaté v procese 55Predovsetkým odstránením deformácií spôsobených dotáciami podnikom a znízením niektorých bariér lepsieho fungovania trhu práce (ako záaze odvodu zo mzdy na financovanie zdravotného a nemocenského poistenia a prípadne dôchodkového poistenia); demotivacných stimulov v programoch sociálnej pomoci a nedostatocného prepojenia medzi vzdelávacím systémom a potrebami trhu práce (a studentov). 56Porovnania cerpali zo stúdie Svetovej banky, Výdavková politika na ceste k vstupu do EÚ (pripravovaný materiál, 2002). Porovnanie je urobené voci Ceskej republike, Bulharsku, Estónsku, Maarsku, Lotyssku, Litve, Posku, Rumunsku a Slovinsku. 114 4. Stratégia výdavkov decentralizácie, aby sa znízilo riziko nadbytocnej expanzie zamestnanosti vo verejnom sektore, v dôsledku duplikácie, rozdrobenosti a straty úspor z dôvodu vekosti. Tabuka 4.1: Výdavky konsolidovanej verejnej správy (% HDP) Iné krajiny 1996 1997 1998 1999 2000 2001 SVE, 2000 EKONOMICKÁ KLASIFIKÁCIA A 1 Celkové príjmy a granty 43,5 40,1 37,8 39,8 37,9 35,7 38,0 A 2 Celkové výdavky a cisté pôzicky 46,7 45,0 42,9 44,0 47,0 44,2 39,6 A 2.1 Celkové výdavky 45,5 43,9 41,9 40,3 43,1 42,1 40,5 A 3 Bezné výdavky 39,0 37,2 36,6 36,4 37,5 36,6 36,3 A 3.1 Výdavky na tovary a sluzby 17,3 17,7 16,4 15,9 15,8 15,9 16,6 A 3.1a Mzdy a platy 10,1 9,8 9,7 9,4 9,1 8,6 7,1 A 3.1b Iné tovary a sluzby 7,2 7,9 6,7 6,5 6,8 7,3 9,6 A 3.2 Úrokové platby 2,1 1,9 2,8 3,2 3,2 4,0 2,6 A 3.3 Dotácie a iné bezné transfery 19,6 17,5 17,4 17,3 18,4 16,7 17,0 A 4 Kapitálové výdavky 6,5 6,7 5,3 3,9 5,7 5,5 4,2 A 4.1 Investície 4,4 5,4 3,9 3,2 3,2 3,2 2,7 A 4.2 Kapitálové transfery 2,1 1,4 1,4 0,7 2,4 2,3 1,4 A 5 Pôzicky mínus splátky 1,2 1,1 0,9 3,8 3,9 2,1 -0,9 Celkový deficit/prebytok -3,2 -4,8 -5,1 -4,3 -9,1 -8,5 -2,5 memorandová polozka Transfery podnikom 8,0 5,3 5,1 4,2 7,3 6,0 4,3 FUNKCNÁ KLASIFIKÁCIA A2.1 Celkové výdavky 45,5 43,9 41,9 40,3 43,1 42,1 40,5 B 1 Sluzby pre verejnos 3,7 3,7 3,1 3,0 3,3 3,7 2,9 B 2 Obrana 2,3 2,1 1,9 1,7 1,8 1,6 1,5 B 3 Verejný poriadok a bezpecnos 2,3 2,3 2,2 1,6 1,6 1,7 2,0 B 4 Skolstvo 4,4 4,2 4,0 3,9 3,8 3,7 5,2 B 5 Zdravotníctvo 6,3 6,0 5,5 5,5 5,7 5,7 4,6 B 6 Sociálne zabezpecenie a ochrana 13,7 13,6 13,6 13,8 13,6 13,1 14,2 B 7 Bývanie a komunálne sluzby 2,3 1,8 2,1 2,1 1,9 1,7 1,9 B 8 Oddych a kultúra 1,1 1,0 1,0 0,8 0,9 0,9 1,1 B 9 Ekonomické sluzby 7,4 8,0 6,5 5,3 8,3 6,6 4,5 B 9.1 Palivá a energia 0,8 0,7 0,5 0,2 0,0 0,1 0,1 B 9.2 Ponohospodárstvo 2,5 2,4 2,0 1,5 2,4 1,8 1,1 B 9.3 Nepalivová azba a minerály 0,7 0,5 0,5 0,2 0,6 0,4 0,2 B 9.4 Doprava a spoje 1,6 1,4 1,1 0,6 1,9 1,6 2,4 B 9.5 Iné ekonomické sluzby 1,8 3,0 2,5 2,9 3,5 2,7 0,8 Úrokové platby 2,1 1,9 2,8 3,2 3,2 4,0 2,6 Rôzne -0,1 -0,7 -0,8 -0,7 -1,1 -0,6 -0,1 Zdroje: MMF, Vládna financná statistika, Ministerstvo Financií SR, Výpocty clenov tímu. 4. Stratégia výdavkov 115 (d) Hoci výdavky na sociálnu ochranu ako percento z HDP (riadok B 6) nevykázali rastúci trend a sú cca priemerné v porovnaní s inými krajinami SVE, tieto agregované císla zakrývajú závazné problémy. Ako je uvedené nizsie, urgentné reformy sú potrebné na: prevenciu hroziacich deficitov v dôchodkovom systéme; obmedzenierastúcichplatiebpeaznejpomociakorekciudemotivacnýchfaktorov zabraujúcich poberateom vymani sa zo sociálneho systému; znízenie odvodu zo mzdy a obmedzenie výdavkov. (e) Výdavky na zdravotníctvo (riadok B.5) stúpajú a ako podiel HDP sú podstatne vyssie (o viac ako 20%) ako v porovnatených krajinách. Treba vykona zásadné reformy, aby sa obmedzil a zracionalizoval zvýsený tlak dopytu, zlepsil mechanizmus financovania a znízili vysoké náklady ponuky, ktorá vyplýva z väcsej casti z nadbytocného poctu pracovníkov a zariadení. Tieto reformy sú alej prediskutované detailnejsie. (f) Agregované výdavky na skolstvo (riadok B 4) ako podiel HDP poklesli a sú o viac ako 1% HDP nizsie ako v porovnatených krajinách. V tomto prípade vsak demografická zmena ovplyvnila znízenie tlaku na zvysovanie výdavkov, a ako je zdôvodnené nizsie, priestor na znízenie nadmerného poctu uciteov a skôl na základných a stredných skôl sa len teraz zacína vyuzíva. Túto konsolidáciu treba zosilni a doplni ju o reformu na presmerovanie stredoskolského vzdelávania a postupného rozsírenia vysokoskolského stupa, s cieom vytvori väcsí súlad medzi výstupmi systémov a potrebami trhu práce (a studentov). 4.3 Nasledujúce casti sa venujú ponohospodárstvu, sociálnej ochrane, zdravotníctvu a skolstvu, ktoré v roku 2001 spolocne s hore uvedenými dotáciami podnikom predstavujú viac ako dve tretiny celkových verejných výdavkov. Bez riesení v týchto rezortoch a vo výdavkoch na regionálny rozvoj prediskutovaných v kapitole císlo 3 je len azko si mozné predstavi realizáciu a udrzatenos úprav vo výdavkoch. Prirodzene alsie dôlezité oblasti výdavkov, ktorým sa táto kapitola nevenuje (napríklad: energetika, doprava, zivotné prostredie, obrana, sluzby verejnosti a iné ekonomické sluzby) by sa mali tiez podrobi dôkladnej revízii ako súcas celkovej stratégie na obmedzenie výdavkov. Nasledovné pasáze sa pokúsajú ilustrova rozsah a zlozitos otázok, s ktorými sa stretávajú tvorcovia politiky v Slovenskej republike pri snahe obmedzi verejné výdavky a urobi ich úcinnejsími. Hoci táto správa navrhuje ako krátkodobé tak strednodobé odporúcania, nepredstavuje detailný a súborný plán reforiem. Usiluje sa skôr o zvýraznenie zlozitých problémov, ktorým treba celi a zárove zdôrazuje dôlezitos fiskálneho riadenia. Diskusia sa v kazdom rezorte sústredí nie na celoplosné znízenia, ale skôr na alternatívy reformy, ktoré môzu napomôc zredukovaniu a obmedzeniu výdavkov pri súbeznom zlepsení úcinnosti podpory strategických cieov rastu, zamestnanosti a stability. 4.4 Trebazdôrazni,zehociexistujúurcitédôlezitéopatrenia,ktorémôzuamalibybyprijaté v krátkodobom horizonte (predovsetkým znízenie dotácií podnikom a zvysovania veku odchodu 116 4. Stratégia výdavkov do dôchodku), najdôlezitejsie opatrenia na obmedzenie výdavkov udrzateným spôsobom si vyziadajú dôkladný a súhrnný prehad celkového programu výdavkov, nie ako jednorazovú aktivitu, ale ako kontinuálny proces na urcenie reforiem hlavných programov výdavkov, vrátane dôkladného vyhodnotenia (a následného monitorovania) dopadu reforiem na chudobných, predovsetkým na Rómov. Tento proces si vyziada odpovede na otázku, co by mal verejný sektor robi a ako, aby to robil úcinne. Mnohé z týchto alternatív sú politicky citlivé, preto dôlezitou súcasou úsilia je vytvori pochopenie a politický konsenzus o potrebe daných reforiem. 4.5 Z tohto dôvodu správa zdôrazuje rozhodujúcu nutnos, aby si Slovenská republika vytvorila institúcie, schopnosti a procesy, ktoré pomôzu realizova vyhodnocovanie výkonnosti programov a reforiem s cieom kontinuálneho zlepsovania úcinnosti verejného sektora a efektívnosti verejných výdavkov.Vyziada si to vývoj analytických schopností v kúcových ako i rezortných institúciách, vrátane pokracujúceho zlepsovania v meraní a súhrnnom charaktere rozpoctových úctov, rozvoja oficiálnejsieho a systematickejsieho strednodobého prístupu k fiskálnemu programovaniu ako na Ministerstve financií SR tak na rezortných ministerstvách a presunu smerom k vyssej výkonnosti v rozpoctovaní, ako aj vytvorenia periodických reprezentatívnych výberových zisovaní rozpoctov domácností. PONOHOSPODÁRSTVO 4.6 Ako uvádza kapitola c. 2 Slovenská republika vydáva nadmernú sumu na podporu ponohospodárstva, na podporu rámca politiky, ktorý je odsúdený na zánik s blízkym vstupom do Spolocnej ponohospodárskej politiky EÚ (CAP). S cieom pomôc transformácii je teraz cas zúzi a upravi podporné programy, aby boli v súlade s poziadavkami CAP. Umoznilo by to znízi záväzky výdavkov na ponohospodárstvo o cca 15-20%. Pri vstupe do EÚ sa vea zo zvysných výdavkov prenesie na rozpocet EÚ, a tak sa slovenský rozpocet primerane oslobodí od tejto nezvycajne vysokej záaze. Forma a výska podpory ponohospodárstvu 4.7 Výdavky rozpoctu Slovenskej republiky na ponohospodárstvo nielen prevysujú úrove v iných kandidátskych krajinách, ale aj ako percento HDPsú ovea vyssie ako tie v EÚ a vekých ekonomikách OECD. V roku 2000-01 bezné transfery výrobcom (ktoré zahrujú podporu cien a priame platby na súcasné opatrenia ­ okrem kapitálových výdavkov) absorbovali viac ako 50% ponohospodárskeho rozpoctu (pozri Graf 4.1). Väcsina z týchto dotácií sú dotácie na rastlinnú a zivocísnu výrobu ako aj vekorysé podpory na farmárstvo v znevýhodnených oblastiach (kazdá kategória dostala viac ako 20% z celku). Dotácie kapitálových výdavkov (vrátane malých úverových dotácií na investicné pôzicky) tvoria alsích 10-15% z celkovej hodnoty a zvysok je rovnomernerozdelenýnadotácienavseobecnésluzby,agro-environmentálnedotácieadotáciena rozvoj vidieka, a daové koncesie (v kazdej kategórii kazdý rok cca 10%). Kúcovou crtou tohto systémujezaujatosvocimalýmfarmárom,kezeplatbyfarmáromsúpodmienenéminimálnym rozsahom prevádzky (napríklad: 5 kráv, výstupné hodnoty korespondujúce 5 ha, at.). 4. Stratégia výdavkov 117 Dvojstupový prístup k harmonizácii CAP 4.8 Súcasnýsystémpodporyponohospodárstvakombinujesilnúintervenciustátusprincípmi trhového ponohospodárstva, ale nezodpovedá este poziadavkám CAP. Úsilie treba sústredi na prispôsobenie rovnakých nástrojov politiky, ako pouzíva EU, ale este ich neaplikova na rovnakej úrovni. Hoci je tlak na okamzité zvýsenie podpory a priblízenie sa úrovni EÚ uz pred vstupom, mala by podpora a hranicné opatrenia zosta na súcasnej úrovni, aby sa udrzal tlak na dokoncenie reforiem a dodrzali sa rozpoctové limity a záväzky voci WTO. Úrove podpory sa po vstupe automaticky zvýsi na úrove SPP, bremeno výdavkov sa vsak presunie na Graf 4.1: Struktúra podpory poľnohospodárstva zo státneho rozpočtu 2001 rozpocet EÚ. 4.9 Ke berieme ako základ návrhy Priame platby Cenová podpora 30% 22% Agendy 2000 na reformu CAP EÚ, treba promptne urobi nasledujúce úpravy. (a) Podpora trhu (vrátane Odpustenie dane 12% hranicných opatrení ako aj Kapitál 17% ivotné prostredie priamej a nepriamej intervencii Vseobecné 7% na trhu) a priame platby sa 11% Celkové výdavky státneho rozpočtu 12,4 mld. Sk v EÚ poskytujú na úrovni vyssej cenovej intervencie ako v priemere v Slovenskej republike. Z tohto dôvodu sa tu pravdepodobne môze málo urobi v spôsobe znízenia výdavkov pred vstupom. Pouzívané nástroje treba vsak prispôsobi transparentnému rámcu, konformnému s SPP, s potenciálnym vyuzitím kvót v prípade niektorých produktov. Treba urobi zmeny v súcasnej intervencii, ktorá je zalozená na systéme ex ante (intervencia sa zakladá na krátkodobých výhadoch výroby a spotreby) na mechanizmus ex post intervencií typu SPP, kde sa rozhodnutia o trhovej intervencii zo strany súkromného sektora zakladajú na pozorovanom vývoji trhových cien EÚ. Navyse, aby to bolo konzistentné s princípmi SPP, u väcsiny produktov cenovú intervenciu bude treba prenies na úrove vo vekoobchodu namiesto priamych platieb farmárom. Co sa týka priamych platieb stricto sensu, program platieb mimo znevýhodnených oblastí by sa mohol modifikova a prispôsobi národným moznostiam navrhnutým pre mliekarenský sektor a sektor hovädzieho mäsa v rámci Agendy 2000. (b) Výdavky na podporu vstupov na zavlazovanie a udrzanie vybraného geneticky hodnotného dobytka sa v EÚ neposkytujú a mali by sa eliminova. 118 4. Stratégia výdavkov (c) Existujúci program úverových záruk by sa mal plne zosúladi so standardami EÚ, a väcsina úverových dotácií by sa mala v súcasnej forme zastavi. V rámci SPP nie je prípustné ani jedno zo súcasných podporných opatrení na zlepsenie prístupu k financovaniu kapitálových a nekapitálových výdavkov. (d) Dotácie na modernizáciu a restrukturalizáciu treba tiez zjednodusi v súlade s metodickými pokynmi EÚ.57 V EÚ vsak nie je prípustná ziadna dotácia spracovateom ponohospodárskych produktov na modernizáciu a restrukturalizáciu. Treba ich eliminova. (e) Daové úavy pre farmárov nie sú v EÚ povolené, a tak ich bude treba pred vstupom do EÚ úplne zrusi (vrátane súcasných daových vratiek za naftu pouzitú na farmárske úcely). Tabuka 4.2: Struktúra rozpoctových výdavkov na ponohospodárstvo a potravinárstvo, 2000-01 (v percentách) 2001 2001 1.1 Dotácie rastlinným výrobcom 10,5 9,9 1.2 Dotácie na zivocísnu výrobu 9,5 12,4 1. PODPORATRHOVEJ CENY 20,0 22,3 2.1 Dotácie farmám v znevýhodnených oblastiach 22,9 25,7 2.2 Dotácie na nekapitálové vstupy (Zavlazovanie, Zivocísny genofond) 2,4 3,4 2. PRIAME PLATBY 25,3 29,1 3.1 Poistenie voci prírodným katastrofám 0,4 0,6 3.2 Speciálne platby za sucho 12,2 0,0 3. PLATBY NA STABILIZÁCIU PRÍJMU 12,6 0,6 4.1 Dotácie na kapitálové výdavky farmárov 9,6 15,1 4.2 Dotácie na kapitálové výdavky spracovateov 0,4 0,6 4. DOTÁCIE NA KAPITÁLOVÉ VÝDAVKY 10,1 15,7 5.1 Dotácie na investicné úvery farmárom/ov 1,0 1,6 5.2 Dotácie na investicné úvery spracovateov 0,2 0,1 5. DOTÁCIE NA INVESTICNÉ ÚVERY 1,2 1,7 6.1 Zlepsenie a meliorácia pôdy 4,2 2,6 6.2 Agro-environmentálne programy 6,2 4,2 6.3 Programy rozvoja vidieka 0,2 0,6 6. DOTÁCIE NAVSEOBECNÉ SLUZBY 10,1 11,1 7. DOTÁCIE NAAGRO-ENVIRONMENTÁLNYAVIDIECKY ROZVOJ 10,6 7,4 8. DAOVÉ ÚAVY 10,1 12,0 SPOLU 100,0 100,0 57EÚ v súcasnosti povouje niektoré granty na opatrenia strukturálneho vývoja, tieto vsak musia spa jeden alebo viac z nasledujúcich cieov: znízenie výrobných nákladov; zlepsenie kvality produktu; zachovanie a zlepsenie zivotného prostredia; splnenie hygienických podmienok a podmienok ochrany zvierat; podpora diverzifikácie ponohospodárskych cinností. 4. Stratégia výdavkov 119 4.10 Tabuka 4.2 ukazuje potenciálny dopad týchto opatrení na rozpoctové výdavky na ponohospodárstvo. Polozky programov, ktoré mozno ukonci sú v tabuke zvýraznené hrubsím písmom a v roku 2001 tvoria spolu 16% rozpoctu na ponohospodárstvo. Polozky, u ktorých môze dôjs aspo k ciastocnému znízeniu sú písané kurzívou. DOPRAVA Úvod 4.11 SektordopravySlovenskejrepublikycakajúvnadchádzajúcichrokochzásadnévýzvy.Na jednej strane sa tento sektor potrebuje prispôsobi a reagova na dlhodobé zmeny v základných skladbách dopytu, na druhej strane musí tento sektor odstráni dôsledky dlhorocného nesprávneho prideovania vzácnych zdrojov, ktoré viedli k zanedbávaniu údrzby jeho základnej infrastruktúry. Okrem toho v ponuke reagujúcej na dopyt je teraz potrebné da miesto aj alsím dopytom vyplývajúcim z nadchádzajúcej integrácie do EÚ. 4.12 Sektor potrebuje takú transformáciu, ktorá bude reagova na nasledujúce problémy/ poziadavky: (i) transformáciou vyvolané celoplosné posuny v dopyte, týkajúce sa vsetkých druhov dopravy, kde nákladná zeleznicná doprava klesla o viac ako 25% a nákladná cestná doprava sa zvýsila o priblizne 70% (1993-2000, vi Tabuky 4.3 a 4.4)58; (ii) veké prevádzkové straty a narastajúce dlhy a nedoplatky zelezníc; (iii) nazbierané obrovské bremeno zanedbanej údrzby cestnej siete, zeleznicnej siete a hromadnej dopravy; a (iv) zásadný program nových investícií do dopravy, hlavne do koridorov Transeurópskej siete (Trans-European Network - TEN). Okrem vyriesenia týchto problémov by mala dopravná politika reagova aj na nasledujúce oblasti: (a) vytvori priestor pre zvysujúcu sa úcas súkromného sektora na doprave formou privatizácie a komercializácie existujúcich dopravných cinností; (b) prehodnoti pouzívanie výkonov vo verejnom záujme (Public Service Obligations - PSO) ako nástroja sociálnej politiky vo svetle ich vyuzívania inou ako cieovou skupinou obyvatestva a vzhadom na cenovú deformáciu, ktorú spôsobujú; a (c) zabezpeci intenzívnejsie vyuzívanie takých mozností úhrady nákladov ako je elektronické vyberanie mýta, ktoré by pomohli pri financovaní nových investícií a krytia nákladov na údrzbu. 4.13 Sektor naalej neprimerane reaguje na tieto potreby. Podobne ako v iných státoch strednej Európy je pre túto reakciu charakteristický: (i) prílisný dôraz kladený na výstavbu novej dianicnej siete - predstavujúcu 82 percent celkových nákladov na cestné komunikácie- a (ii) nadmerné sluzby zelezníc. Zaujatos v prospech výstavby novej dianicnej siete prispieva k narastajúcemu bremenu nedostatocnej údrzby cestných komunikácií59 a k casovým sklzom potrebného skvalitovania existujúcej siete cestných komunikácií tak, aby spali normy EÚ; zatiaco nadmerné poskytovanie sluzieb zeleznicnej dopravy prispieva k navysovaniu strát. To 58Podobné zmany nastali aj v osobnej doprave, pricom zeleznicná klesla o takmer 60 percent a cestná stúpla o takmer 25 percent. 59Len 18 percent celkových výdajov na cestné komunikácie súvisia s údrzbou. 120 4. Stratégia výdavkov vsetko spolocne vyvoláva veký tlak na uz aj tak Tabuka 4.3: Trendy v preprave tovaru napätú fiskálnu situáciu na Slovensku a v osobnej doprave (v miliardách ton-km alebo osobo-km) 4.14 Pri riesení týchto tlakov na výdaje bude 1993 2000 % zmena musie Slovenská republika sústredi vzácne Prepravatovaru verejné prostriedky výlucne na tie aktivity, kde Zeleznica 14,17 11,23 -26 súkromný sektor nemôze efektívne pôsobi, ci uz Cestná komunikácia 16,80 28,58 +70 formou ich prevádzkovania alebo investovania. Riecna doprava 1,60 1,38 -15 Letecká doprava 0,057 0,022 -59 Okrem toho je potrebné progresívne presmerova Ropovody - 2,08 - verejné financné prostriedky z chátrajúcich Celkom 32,63 43,29 +32 podsektorov ako sú zeleznice do tých Osobná doprava najdynamickejsích, ako sú cestné komunikácie, Zeleznicná 4,57 2,87 -59 pri nálezitom zohadnení environmentálnej Automobilová 14,36 24,41 +69 a sociálnej problematiky. Krajina sa tiez potrebuje Autobusová 12,34 8,68 -42 zamera na dokoncenie ostávajúcich oblastí Riecna 0,006 0,004 -50 komercializácie a restrukturalizácie dopravy Letecká 4,46 2,51 -77 Celkom 35,74 38,47 +8 (predovsetkým zeleznicnej) a nálezite vyvazova v tisíc osôb/rok súrne potreby opráv a údrzby s návrhmi na nové Mestská hromadná investície. 649 405 -60 doprava Prame: Statistické rocenky Slovenskej republiky. Výdavky na dopravu 4.15 V roku 2001 predstavovali celkové výdaje a amortizácia v doprave sumu okolo 812 miliónov USD, alebo 4,2% HDP; pricom ústredná státna správa prispela 510 miliónmi USD (2,6% HDP, vi Tabuku 4.5) vo forme transferov a výplaty uplatnených záruk. V alsích Tabuka 4.4: Základné ukazovatele dopravy, 1996-2000 1990 1996 1997 1998 1999 2000 Cestná verejná doprava Pocet prepravených osôb v tisícoch 937.528 699.758 667.427 656.230 621.567 604.249 Mestská hromadná doprava Pocet prepravených osôb v tisícoch 574.405 542.389 527.662 509.862 485.472 404.539 Pocet zamestnancov v osobách 6.337a 5.667 5.656 5.608 5.582 5.480 Zeleznicná doprava Pocet prepravených osôb v tisícoch 119.262 74.294 71.489 70.008 69.431 66.806 Prepravený tovar v tisícoch ton 117.237 58.147 59.377 56.569 49.115 54.177 Pocet zamestnancov v osobách 60.074a 51.770 49.517 49.427 47.671 46.813 Riecna doprava Prepravený tovar v tisícoch ton 3.715 1.413 1.378 1.172 1.507 1.607 Automobily a dianicná sie Pocet osobných automobilov v tisíc ks 837 1.058 1.136 1.196 1.236 1.274 Dzka dianicnej siete v km nedostupné 215 219 288 295 296 a.Údaje za r. 1991. Prame: Statistická rocenka Slovenskej republiky. 4. Stratégia výdavkov 121 castiach je nacrtnuté pouzitie týchto financných prostriedkov a pojednáva sa o niektorých dôlezitejsích technických a ekonomických otázkach, týkajúcich sa dvoch hlavných podsektorov: cestnej infrastruktúry a zelezníc. Tabuka 4.5: Prostriedky ústrednej státnej správy a náklady vynalozené v sektore dopravy za rok 2001 ( v milión USD) Zeleznicná Letecká Cestná sie Vodná doprava Celkom sie doprava Financné prostriedky ústrednej státnej správy investované do sektora dopravy Výstavba/Obnova/Údrzba 122,9 102,9 1,4 4,2 231,5 PSO (poskyt. sluzieb vo ver. záujme) a 200,0 - - - 200,0 Prevádzkové/Mzdové náklady - 22,0 11,0 2,6 35,6 Dlhová sluzba b 39,6 3,1 - - 42,7 Celkom 362,5 128,0 12,4 6,8 509,8 ako % HDP za r. 2001 1,88 0,66 0,06 0,04 2,64 Celkové výdavky na dopravu Výstavba c 125,1 175,8 0,6 2,7 304,2 Obnova a údrzbac 131,0 38,6 2,4 6,0 178,0 Prevádzkové/mzdové náklady 190,4 22,0 11,0 2,6 226,0 Dlhová sluzba 42,0 62,0 - - 104,0 Celkom 488,5 298,4 14,0 11,3 812,3 ako % HDP za r. 2001 2,53 1,55 0,07 0,06 4,21 a.PSO, záväzky z poskytovania sluzieb vo verejnom záujme - celková jednorázová platba za r. 1997-2000. b.len úroky. c.Vrátane úverov subjektom cestnej a zeleznicnej dopravy, vrátane státnych záruk, ktoré predstavujú významné prípadné záväzky vlády. Zdroje: Správa Slovenskej republiky o dosiahnutých výsledkoch v rámci predvstupového procesu, Ministerstvo financií, Ministerstvo dopravy, pôst a komunikácií a vlastné výpocty. Cestná infrastruktúra 4.16 Podobne ako v mnohých krajinách tohto regiónu sa financná nerovnováha v sektore premieta to neprimeranej údrzby cestnej infrastruktúry. Ak by sa nahromadené nevybavené poziadavky na údrzbu mali odstráni do piatich rokov, bolo by na to potrebných priemerne 90 miliónov USD rocne. Navyse na rutinnú a pravidelnú údrzbu by bolo rocne potrebných alsích 110 miliónov USD rocne. Spolu sa jedná o celkovú sumu 200 miliónov USD rocne pocas najblizsích piatich rokov. V roku 2001 sa naopak na údrzbu pouzilo len 39 milónov USD, cím sa este viac nahromadili nevybavené poziadavky na údrzbu. Bez dôkladnej analýzy je azké odhadnú potrebný nárast kapacity základnej celostátnej cestnej siete (bez dianíc). No vo svetle poziadaviek EÚ na vyssie dovolené zaazenie náprav v hlavných koridoroch, by sa odhad v nizsom pásme mohol pohybova okolo 100 miliónov USD rocne pocas najblizsích piatich rokov. A nakoniec k dianiciam, dokoncenie navrhovanej siete by si vyziadalo 340 miliónov USD. No za predpokladu znacne redukovaného programu vysokostandardných komunikácií je mozné hovori o realistickejsej a primeranejsej sume okolo 200 miliónov USD rocne pocas najblizsích piatich rokov. Preto za predpokladu realizácie korekcie nahromadených potrebných 122 4. Stratégia výdavkov opráv ako aj zvýsenia kapacity jednak základnej cestnej siete a jednak siete vysokostandardných komunikácií by sa potrebné výdaje pohybovali okolo 500 miliónov USD rocne. V porovnaní s aktuálnymi 215 miliónmi USD za rok by bolo potrebné 2,3 násobné navýsenie. 4.17 Potreba alsích financných prostriedkov nemusí nevyhnutne znamena zodpovedajúce navýsenie vyclenenia prostriedkov zo státneho rozpoctu na tento úcel. V skutocnosti má Slovenská republika stále vo väcsej miere k dispozícii viacero alternatívnych zdrojov financovania, tak ako sa o tom pojednáva v alsom texte, vrátane strukturálnych a kohéznych fondov. Tieto zdroje by mohli pokry az do 75% individuálnych projektov TINA pre Slovensko (TINA - Telecommunications/Informatics Infrastructure New Assistance), t.j. projektov novej pomoci v oblasti telekomunikacnej a informacnej infrastruktúry; ktoré sa odhadujú na 4-7,5 miliardy Euro ­ ich konecná výska závisí od dôkladnejsieho overenia jednotkových nákladov a realizovatenosti projektov. Inou moznosou je financovanie výstavby dianic a rýchlostných komunikácií na základe pouzitia elektronického vyberania mýta, alebo vseobecnejsie, na základe rôznych partnerských vzahov verejného a súkromného sektora. Kombináciou týchto alternatívnych zdrojov financovania by bolo mozné znízi poziadavky na státny rozpocet. 4.18 Decentralizáciaarozvojsiete.Nastávajúcadecentralizáciafunkciístátuspôsobíradikálnu zmenu v spôsobe správy ciest. Takisto ponúkne prílezitos zavies alsie pozadované zmeny do tohto sektora. No paralelne s prenosom zodpovednosti za údrzbu ciest na miestnu a regionálnu samosprávu je nevyhnutné vybavi túto samosprávu nálezitými financnými prostriedkami a odborníkmi. Doposia k tomuto presunu nedoslo. V roku 2002 po prvýkrát Slovenská správa ciest podpísala jednorocnú zmluvu o správe ciest s Ministerstvom dopravy, pôst a komunikácií. Poda aktuálnych návrhov decetralizácie budú do roku 2005 asi tri stvrtiny cestnej siete prevedené zo Slovenskej správy ciest na osem nových regionálnych samospráv. Ostatná cestná sie bude prevedená na obce, pricom poda aktuálnych plánov 4.700 km dianic, rýchlostných komunikácií a ciest 1. triedy ostane pod Slovenskou správou ciest. No doteraz neboli predlozené ziadne návrhy na presun príjmov alebo odborníkov na regionálnu samosprávu. 4.19 Dianice. Hoci dianice neboli projektované ako spoplatované komunikácie, bolo by reálne vytvori z nich otvorenú sie spoplatovaných komunikácií, ktorá by prinásala väcsie cisté výnosy ako súcasný systém dianicných známok. Systémy elektronického vyberania mýta, ktoré by odbúrali potrebu existencie staníc vyberania mýta so zamestnancami uz existujú a rýchlym tempom sa zavádzajú v iných krajinách. EÚ pripravuje zavedenie jednotného systému vo vsetkých clenských krajinách do roku 2004. Dianicná spolocnos by dokázala zabezpeci svoje príjmy z existujúcej spoplatovanej siete a premeni ich na cenné papiere vydávaním obligácií na financovanie jej rozsirovania. Dianicná spolocnos by mohla by v pociatocnom stádiu státnym podnikom, no po zabehnutí a etablovaní príjmov z mýtneho by sa mala premeni na súkromnú spolocnos na základe dlhodobých koncesionárskych zmlúv, alebo na základe predaja. Koncesné podmienky by mohli zaha záväzok realizova plán rozvoja dianic pocas platnosti koncesie. Tento plán by sa mal týka celej siete a nie jednotlivých komunikácií alebo ich castí. Pri príprave plánu rozvoja by sa mala zohadova nie len zárobková kapacita 4. Stratégia výdavkov 123 jednotlivých castí zamýsanej výstavby siete ale aj celkové financie celej siete. Uchádzaci o koncesiu by navrhovali harmonogram výstavby a plán financovania kompatibilný s ich odhadovanou zárobkovou kapacitou nimi navrhovaného rozvoja siete. 4.20 Výnosy z vyberaného mýta by mohli poskytnú dostatocné financné zdroje na výstavbu okolo 100 km dianic rocne, co by umoznilo dokonci ostávajúcich 356 km plánovanej 648 km siete do cca 4 rokov po splatení existujúcich dlhov. Vlastne elektronický systém vyberania mýtneho, ktorý by vylúcil potrebu mýtnych staníc, by pri výbere mýtneho pribl. 0,025 USD na auto na km mohol z existujúcej dianicnej siete v roku 2005 prinies rocný príjem okolo 23 miliónov USD. Väcsina tohto výnosu by sa pouzila na amortizáciu sekuritizovaných obligácií. Zeleznicná doprava 4.21 Výdavky zelezníc na výstavbu a rekonstrukcie v r. 2001 predstavovali okolo 250 miliónov USD, ktoré boli ciastocné kryté zo státneho rozpoctu a ciastocne z úverov EIB. Okrem toho záväzky z výkonov vo verejnom záujme (Public Service Obligations - PSO)60 v roku 2001 predstavovali okolo 130 miliónov USD, ktoré stát nekryl. Súcasná situácia je neudrzatená a zeleznice sa utiekajú k nákladným krátkodobým úverom. Okrem prevádzkových nákladov je potrebné kry aj financovanie restrukturalizácie/modernizácie zelezníc. Hoci terajsie poplatky za pouzívanie zeleznicnej infrastruktúry sa zdajú by dostatocné, pokrytie prílis vekého územia zeleznicou (ktoré nie je kompenzované úhradou záväzkov za výkony vo verejnom záujme) spôsobuje alsie straty. Okrem toho prevádzkovanie spojov, ktoré sú nehospodárne v dôsledku ich slabého vyuzívania, dávajú zelezniciam zámienku/opodstatnenie na neznizovanie stavov zamestnancov. Neprekvapuje, ze produktivita pracovníkov Zelezníc Slovenskej Republiky (ZSR) klesla z 340.000 TU (prepravných jednotiek)61 na zamestnanca v roku 1995 na 302.000 v roku 2000. Tento údaj nevyznieva priaznivo v porovnaní s podobne vekými zeleznicnými sieami s podobnou hustotou dopravy.62 4.22 Restrukturalizácia zelezníc. V krátkodobom horizonte obmedzenie kontroly státu nad ZSR vytvorením samostatnej prevádzkovej spolocnosti, Zeleznicná spolocnos (ZS), sa zhoduje s decentralizáciou zodpovednosti za financovanie výkonov vo verejnom záujme v sluzbách obyvatestvu. To poskytuje výbornú prílezitos na zmenu orientácie zelezníc. Vzhadom na to, ze sa jedná o pomerne malú spolocnos, bolo by nevhodné rozdeli spolocnos vlastniacu infrastruktúru, ZSR, na samostatné regionálne zeleznice. Avsak významné rozdiely v ich základných sluzbách (nákladná, diaková osobná a miestna osobná doprava) naznacujú vhodnos clenenia poda cinností. No takéto clenenie by sa netýkalo priamo problematiky infrastruktúry. EÚ vyzaduje len úctovné oddelenie infrastruktúry od prevádzky, aby bolo mozné 60PSO sú zmluvne dohodnuté postupy o podriadení urcitého typu spotreby verejných sluzieb poda kvalifikacných skupín.. 61Kombinovaný ukazovate nákladnej dopravy - tona/km a osobnej dopravy - osoba/km). 62Rakúska produktivita na jedného zamestnanca je okolo 482.000 prepravných jednotiek; pricom v Posku je to po významnom znízení stavov okolo 400.000 prepravných jednotiek. 124 4. Stratégia výdavkov na spravodlivom základe úctova poplatky za vyuzívanie dráh iným uzívateom zelezníc. To spravila väcsina zelezníc v EÚ. Najlepsím riesením sa zdá by rozdelenie ZS ­ prevádzkovatea zelezníc ­ poda jednotlivých podnikateských cinností pri zachovaní integrovanej spolocnosti vlastniacej infrastruktúru, ZSR. Prebiehajúca rozprava naznacuje, ze toto je aj prístup slovenskej vlády. 4.23 Vo svetle prebiehajúcej decentralizácie by bolo ziadúce, aby existoval stabilný systém úhrad za výkony vo verejnom záujme zo strany pocetných regionálnych samospráv ­ taký systém, ktorý by nebolo potrebné meni v priebehu niekokých rokov ­ a ktorý by zodpovedal novej institucionálnej struktúre zelezníc. 4.24 Súcasný plán restrukturalizácie zelezníc obsahuje skromný návrh na znizovanie stavov zamestnancov. V danej podobe nestací na zvýsenie efektívnosti na úrove dosahovanú súkromnými zeleznicami. Mnohé medzinárodné skúsenosti naznacujú, ze odhady minimálnych stavov zamestnancov robené pred privatizáciou sú nedostatocné v porovnaní so skutocnou redukciou dosiahnutou niekoko rokov po realizovanej privatizácii. Vlastne po odclenení nepodstatných cinností by malo by mozné prevádzkova tri základné podnikateské cinnosti zelezníc (nákladná preprava, celostátna (inter-city) a regionálna osobná doprava) s menej ako 25.000 zamestnancami. Tieto stavy by sa mohli alej znizova, ak by sa nové regionálne samosprávy rozhodli alej nepodporova súcasné sluzby lokálnej osobnej dopravy. ZSR by mohli znízi stavy zamestnancov priblizne o 10.000 udí ­ za predpokladu, ze sa nájdu zdroje na financovanie nákladov na odstupné ­ do styroch rokov v rámci siedmich rokov naznacených v aktuálnom pláne restrukturalizácie. 4.25 Ministerstvo dopravy, pôst a komunikácií v spolupráci so ZSR vypracovalo koncepciu poplatkov za pouzívanie zeleznicnej dopravnej infrastruktúry, v rámci ktorej sú tieto poplatky stanovené na základe marginálnych nákladov. Fixné náklady bude hradi stát. Pomer fixných a marginálnych nákladov je v rozpätí 39-61 percent. Tento pomer je urcený na základe smernice EÚ c.14/2001 a na základe slovenskej platnej legislatívy. Koncepcia by sa mala postupne zavies pocas rokov 2002-2005.63 4.26 Ak by sa mala vytvori spolocnos zabezpecujúca lokálnu osobnú dopravu, mohla by priláka súkromného prevádzkovatea. No mohla by ma relatívne vysoké fixné náklady na infrastruktúru a jej rocné výnosy by mohli závisie vo vekej miere od nových regionálnych samospráv. Tak tomu bolo vo Vekej Británii, zatiaco vo Svédsku a Nemecku sú sociálne sluzby zabezpecované koncesionársky cez negatívne koncesie. 4.27 Keze vzhadom na svoju vekos je pre krajinu vhodnejsia dianicná autobusová doprava ako expresné osobné vlaky, budúcnos spolocnosti zabezpecujúcej diakovú zeleznicnú osobnú prepravu by bola asi neistá. Len zopár krajín EÚ dokáze prevádzkova so ziskom sluzby 63Pripravuje sa zalozenie notifikacného a regulacného úradu. 4. Stratégia výdavkov 125 medzimestskej osobnej dopravy a väcsina z nich je závislá na dotáciách. Preto sa odporúca zvolený systém vytvorenia spolocného podniku kombináciou aktív existujúcej osobnej zeleznicnej dopravy - poskytnutých státom za nominálnu hodnotu ­ so súkromnou cinnosou strategického prevádzkovatea. Táto schéma by mohla priláka existujúcich prevádzkovateov v osobnej doprave z krajín EÚ s prepojením na Slovensko. Na druhej strane prevádzka nákladnej dopravy ZS by mohla by primárnym kandidátom na privatizáciu.64 PROGRAMY SOCIÁLNEJ OCHRANY Úvod 4.28 Nedávne reformy uz priniesli pozitívny vplyv na programy sociálnej ochrany Slovenskej republiky, je tu vsak stále este znacná potreba a priestor na zlepsenie týchto programov, aby sa znízili náklady, dosiahla financná udrzatenos, zvýsila adresnos na chudobných a znízili faktory demotivujúce k práci.65 Prehad zdôrazuje nasledujúce oblasti: (a) V dôsledku starnúceho obyvatestva státny dôchodkový systém celí váznym financným problémom. Projekcie ukazujú, ze napriek dôlezitým reformám zachyteným v zákone z mája 2002, bude systém pocas nasledujúceho desarocia vykazova rastúci deficit a stane sa neudrzateným. Vláda preto musí zvázi hlbsie reformy priebezného systému, vrátane alsieho zvýsenia dôchodkového veku na 65 rokov, spolu s inými opatreniami na zabezpecenie dlhodobej financnej zivotaschopnosti systému. Musí alej iniciova prácu na odbornom návrhu a institucionálnych reformách potrebných na spustenie povinného plne kapitalizacného druhého piliera. (b) Keze fond nemocenského poistenia vykazuje v poslednom case prebytok, môze tu by priestor k znízeniu odvodu zo mzdy na príspevky na nemocenské poistenie. Bol by to vemi vítaný krok z dôvodu vysokých odvodov v krajine a obmedzení, ktoré tieto dane vytvárajú pre rast zamestnanosti. (c) Sociálnymprogramomzameranýmnapomocchudobnýmnaalejchýbaprimeraná adresnos a motivácia k práci. Pre niektoré typy domácností a v niektorých krajoch sú výsky dávok vysoké v porovnaní s priemernými cistými mzdami, a tak môzu pôsobi silne demotivacne. Tento efekt je pravdepodobne silnejsí v krajoch, kde sú mzdy relatívne nízke a bránia prispôsobeniu trhu práce regionálnym rozdielom. Struktúru dávok treba zmeni tak, aby povzbudzovala k práci, a výsku dávok treba urobi nizsou v porovnaní s pracovným príjmom. Treba, aby vláda 64Takto sa postupovalo vo Vekej Británii, Holandsku a Dánsku a tento postup momentálne zvazuje Svajciarsko. 65Táto cas cerpá zo ,,Sociálna ochrana" v Slovenskej republike: Prehad výdavkov sociálneho sektora (Svetová banka, pracovná verzia, 2002), Riadenie rozpoctovania a výdavkov v Slovenskej republike (Svetová banka, 2002) a E. Andrews, ,,Dôchodkový systém" a ,,Systém sociálnej ochrany" (pracovná verzia, 2002). 126 4. Stratégia výdavkov zosilnila monitorovanie chudoby a prispôsobila kritériá a kategórie dávok tak, aby adresnejsie pomáhali chudobným. Prehad programov sociálnej ochrany 4.29 Programy sociálnej ochrany v Slovenskej republike pozostávajú z (i) programov sociálneho poistenia zalozenom na poistnom princípe (hoci vone definovanom), vrátane státnych dôchodkov, nemocenských a materských dávok a dávky v nezamestnanosti; a (ii) programov sociálnej ochrany, ktoré nie sú zalozené na poistení, vrátane sociálnej pomoci a iných dávok financovaných zo státneho rozpoctu. Programy sociálneho poistenia sa financujú hlavne z odvodov zo mzdy; a dávky sú prepojené na vývoj mzdy jednotlivca, a teda na príspevky. Kombinovaná miera odvodu zo mzdy na financovanie týchto programov spolu so zdravotným Tabuka 4.6: Verejné výdavky na programy sociálnej ochrany, 1995--2001 v miliardách Sk 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Dôchodky 41,9 47,65 53,28 59,20 64,01 70,33 75,74 Nemocenská a materská dovolenka 5,7 7,4 8,1 9,0 9,5 9,1 8,9 Poistenie v nezamestnanosti 6,1 7,5 8,2 8,9 9,0 9,1 8,5 Sociálna ochrana 22,7 23,6 25,5 28,9 32,5 34,6 36,2 Spolu (v miliardách Sk) 76,4 86,1 95,1 106,0 115,0 123,2 129,1 % HDP Dôchodky 7,36 7,58 7,52 7,64 7,66 7,74 7,66 Nemocenská a materská dovolenka 1,00 1,17 1,15 1,16 1,14 1,01 0,90 Poistenie v nezamestnanosti 1,07 1,19 1,15 1,15 1,07 1,00 0,86 Sociálna ochrana 3,99 3,75 3,60 3,73 3,89 3,81 3,66 Spolu (% HDP) 13,44 13,69 13,42 13,67 13,76 13,55 13,07 a/ Vrátane administratívnych výdavkov po roku 1995. b/ Vrátane administratívnych výdavkov na nemocenské dávky po roku 1995. c/ Kryje hlavne nemocenskú a materskú dovolenku. d/ Vrátane dávok vyplácaných NÚP v rámci poistenia v nezamestnanosti, vrátane transferov do Sociálnej poisovne a zdravotných poisovní. e/ Vrátane sociálnej pomoci, sociálnej starostlivosti a státnych sociálnych dávok. Zdroje: Sociálna poisova, NÚP, MPSVR SR a MF SR. poistením tvorí 50,8%, co znamená, ze je jedna z najvyssích v regióne a v EÚ.66 Ako sme uz zdôraznilivKapitolec.1,tátovysokásadzbaodvoduzomzdyspôsobujevysokúdazapracovnú silu a je váznou prekázkou rastu, predovsetkým rastu zamestnanosti. Znízenie tohto bremena presunutím príjmovej základne na dane so sirsou základou je teda dôlezitou súcasou stratégie spravodlivého rastu.67 Programy sociálnej ochrany sú financované z príjmov zo vseobecných daní; výska dávok a oprávnenos poberania dávky sú prepojené na vypocítanú sumu zivotného 66 Sadzby odvodu zo mzdy pre rôzne programy sociálneho poistenia sú: dôchodkové (28%), nemocenské (4,8%), v nezamestnanosti (4%) a zdravotné (14%). Priemerná sadzba v krajinách EÚ je 37%, z coho 23% je na dôchodkové poistenie. 67 Bezný úcinok dani zo mzdy je znízenie celkovej zamestnanosti, a/alebo presunu zamestnanosti do neoficiálneho sektora, kde sa platby daní azsie vynucujú. Pozri Kapitolu c. 1. 68 Definované ako úrove príjmu, pri ktorej dochádza k materiálnej núdzi; výska je vypocítaná na osobu, pár a deti. 4. Stratégia výdavkov 127 minima,68 alebo na osobitné charakteristiky poberateov. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny (MPSVR) nesie celkovú zodpovednos za programy sociálnej ochrany. 4.30 Tabuka 4.6 ukazuje trendy výdavkov na hlavné programy sociálnej ochrany.69 Celkové výdavky na tieto programy ako podiel z HDP nevykázali významný nárast. Ale, ako detailne rozoberáme nizsie, veké tlaky na výdavky v dôchodkovom systéme sú nevyhnutné, v dôsledku pokracujúceho narúsanie príjmovej základne. Iné programy tiez obsahujú oblasti potenciálnych tlakov na výdavky alebo aj moznosti k obmedzeniu nákladov. alsie reformy týchto programov pomôzu vláde vytvori dodatocný fiskálny priestor, zvýsi flexibilitu trhu práce a generova väcsí rast a spravodlivos. Dôchodky Podklady 4.31 V porovnaní s mnohými inými krajinami v regióne sa dôchodkový systém v Slovenskej republike do polovice 90-tych rokov zdal by v relatívne dobrom stave. Rast nezamestnanosti koncom 90-tych rokov vsak spolu s rastúcim podielom samostatne zárobkovo cinných osôb nastrbil príjmy a voviedol dôchodkový fond do deficitu, posúvajúc ho tak na hranu financnej stability. Navyse dôchodkový systém sa musí vyrovna s nevyhnutnými dlhodobými demografickými zmenami v celej Európe, ktoré znacne zvýsia pocet starsích obcanov (60+) v porovnaní s tými v pracovnom veku (18-59). Odhaduje sa, ze v roku 2020 sa pomer týchto dvoch skupín, cize pomer závislosti, zvýsi z dnesných 26% na 39% a v roku 2040 az na viac ako 60%. Inými slovami, do roku 2040 bude o polovicu menej ekonomicky aktívnych udí ako teraz na podporu jedného dôchodcu.70 4.32 Rámcek 4.1 popisuje hlavné crty súcasného verejného systému dôchodkového zabezpecenia.71 Od polovice 90-tych rokov sa výdavky na dôchodky pohybovali v úzkom rozpätí 7,4-7,7% HDP. Napriek zvýseniu uz vtedy vysokej sadzby príspevkov v roku 1996 a 2001, príspevky nedrzali krok s výdavkami a v roku 2001 dosiahli len 6,7% HDP.72 Este závaznejsie je, ze neúprosná zmena vo vekovej struktúre obyvatestva bude znamena veké zvýsenie výdavkov vo vzahu k príspevkom, co bude ma za následok rozsiahly deficit, ilustrovaný v Grafe 4.2.73 Aby sa teda vyhlo katastrofickému deficitu a následnej makroekonomickej nestabilite je reforma nevyhnutná. 69Tabuka je zalozená na evidencných údajoch programu a nemusí obsahova niektoré programy financované a spravované na miestnej úrovni (v roku 2001 odhadované na úrovni nizsej ako 0,05% HDP). Nie sú zahrnuté ani príspevky na bývanie, ktoré sú dosia relatívne nízke. I ke nie je identická s Tabukou 4.1, vykazuje podobné trendy. 70 T. j. 3,4 osôb v pracovnom veku na dôchodcu dnes oproti 1,7 v roku 2040, poda predpokladov základného variantu (pozri Tabuku 1 v prílohe); na základe miery zamestnanosti v roku 2001 bude týchto prispievateov asi 52%. 71 Na doplnenie verejného dôchodkového systému sa v roku 1996 vytvoril dobrovoný súkromný tretí pilier (pozri nizsie). 72 Bez transferov zo státneho rozpoctu alebo NÚP. Fond dôchodkového zabezpecenia vykazoval deficit aj s týmito transfermi. 73 Scenáre demografického vývoja zahrujú pesimistický, v ktorom stúpa pôrodnos pomalsie a ocakávaná dzka zivota rýchlejsie ako v základnom variante a optimistický s pomalsím rastom ocakávanej dzky zivota ako v základnom variante. Pozri Tabuku 1 v prílohe. Deficit dosahuje 7% HDP dokonca aj pri predpokladoch základného variantu. 128 4. Stratégia výdavkov Rámcek 4.1: Súcasný systém verejného dôchodkového zabezpecenia H Systém je tradicný dávkovo definovaný priebezný systém, ktorý zahruje starobný dôchodok (63% transferov), invalidný dôchodok (21%) a pozostalostný/iný dôchodok (16%); ktorý spravuje Sociálna poisova (SP) a riadi tripartitné predstavenstvo. H Beznývekodchodudodôchodkuje60rokovumuzova57rokovuzieną. H Valorizáciadôchodkovzhrubasledovalarastmiezd,nazákladespúsaciehomechanizmu. H Priemerná miera nahradenia príjmu (priemerný cistý dôchodok ako percento z priemernej hrubej mzdy) je cca 42% a je zhruba porovnatená s tými v iných krajinách regiónu.˛ H Vzorec na výpocet dávky, casom stlacený infláciou získal vysoko redistributívny charakter s takmer ziadnym rozdielom medzi dôchodkom osoby, ktorá zarábala polovicu priemernej mzdy a osobou, ktorá zarábala dvojnásobok priemernej mzdy. Napríklad osoba, ktorá pracovala 35 rokov a mala príjem dvojnásobok priemernej mzdy dostane rovnaký dôchodok ako osoba, ktorá odpracovala 40 rokov za polovicu priemernej mzdy.ł Dôsledkom toho je vzah medzi dávkami a príspevkami vemi slabý. Dôchodky pod sociálne únosným minimom sú doplnené o platbu zo státneho rozpoctu. H Príspevky vo výske 28% hrubej mzdy sú povinné pre vsetkých pracovníkov. Táto sadzba je porovnatená so sadzbami v tranzitívnych ekonomikách, ale je ovea vyssia ako priemer v EÚ 23%. Rovnakou sadzbou sa zdauje polovica príjmu samostatne zárobkovo cinných osôb. Zatia co u zamestnaných osôb je disciplína v platení vysoká, platby za samostatne zárobkovo cinné osoby nedosahujú ani polovicu relevantnej sumy. H Vláda platí Sociálnej poisovni (zo státneho rozpoctu) príspevky v nominálnej hodnote na krytie období neprispievania urcitých osôb (studentov, rodicov malých alebo zdravotne postihnutých detí, zdravotne postihnutých osôb a vojakov). Národný úrad práce (NÚP) vykonáva obdobné platby za poberateov poistenia v nezamestnanosti. Obidve platby sú vemi nízke, z roka na rok sa vemi menia a neodrázajú dodatocný záväzok, ktorý takto preberá dôchodkový systém. 1/ Vek odchodu do dôchodku sa u zien znizuje z 57 na 54 rokov poda poctu vychovaných detí. Neexistujú iné vseobecné ustanovenia o predcasnom dôchodku, okrem niektorých skupín zamestnaní, ktoré sú povazované za vysoko rizikové. 2/ Rozdiely v metodike komplikujú porovnanie medzi krajinami. 3/ Stupe prerozdeovania je znízený maximálnou hranicou miezd, ktoré podliehajú odvodu zo mzdy (v roku 2000 to bolo 32 000 Sk, cca 2,8 násobok priemernej mzdy. 4/ Je niekde medzi 26% v Ceskej republike a 30% v Maarsku. 5/ Príspevkové sadzby vypocítané z oficiálnych agregovaných údajov o mzde, zamestnanosti, a príjmoch Sociálnej poisovne a nezahrujú odhady nepriznaných príjmov. Hoci Sociálna poisova celí nedoplatkom na poistnom od niekokých vekých podnikov, nedoplatky nerastú rýchlejsie. 6/ Napríklad v roku 2000 bol príspevok zo strany vlády nizsí ako 3% príspevok zamestnanca s priemerným platom a príspevok NÚP nizsí ako 19%. Tieto sumy sa stanovujú kazdý rok a do vekej miery závisia od fiskálnej situácie. 4. Stratégia výdavkov 129 Graf 4.2: Bilancia priebe ného systému, bez reformy, alternatívne scenáre demografického vývoja 0% -2% HDP -4% % o -6% Ak -8% -10% 2001 2020 2040 2060 2080 Pes Zákl Opt 4.33 Slovenskí tvorcovia stratégie a politici to dobre chápu. Od roku 1990 sa Slovenská republika usiluje o dôkladnú dôchodkovú reformu.74 Najnovsím dôkazom je Zákon o sociálnom poistenízmája2002.Zákonzahaniekokoreforiemsozaciatkomvroku2003.Cieomreforiem je postavi priebezný systém (prvý pilier) na zdravsí financný základ, zlepsi prepojenie medzi príspevkami úcastníka a dávkami, a zaca budova povinný plne kapitalizacný druhý pilier, ktorý bude so zreformovaným prvým pilierom vytvára adekvátny príjem na dôchodok pre budúce generácie a zabezpecí systém voci ocakávaným negatívnym demografickým zmenám. Dobrovoný systém súkromného dôchodkového poistenia, ktorý vznikol v roku 1996 (pozri nizsie) vytvorí tretí pilier systému. 4.34 Tieto reformy pomôzu znízi masívne deficity, ktoré hrozia v nadchádzajúcich rokoch, ale nepodarí sa im dosiahnu financnú udrzatenos. Existujú vsak alternatívy, ktoré by mohla vláda zvázi, aby dosiahla vyssiu financnú stabilitu a uzsí vzah dávka ­ príspevok, ako aj zarucené a vyssie dôchodky. Nasledujúce casti sa venujú jednotlivým trom pilierom, zdôrazujú nedávno prijaté reformy a moznosti alsích zmien potrebných na dosiahnutie cieov vlády. Reformy prvého piliera 4.35 Reformy z mája 2002: Rámcek 4.2 zachytáva hlavné zlepsenia zakotvené v Zákone o sociálnom poistení z mája 2002. Ako ilustrujú Grafy 4.3a a 4.3b tieto reformy idú správnym smerom.75 Osobitne silný dopad má zmena metódy valorizácie. Sú vsak potrebné este rozsiahle reformy, aby systém získal financnú stabilitu akú (on i ekonomika) potrebuje, a aby sa vytvoril silnejsí vzah medzi dávkami a príspevkami na podporu systému a disciplíny v systéme. Zatia co sú deficity takto zreformovaného systému ovea nizsie (2,9% HDP v základnom variante 74Vláda prijala Koncepciu transformácie sociálnej sféry da 12. decembra 1995 a Koncepciu reformy sociálneho poistenia da 9. augusta 2000. 75Pre zjednodusenie prezentácie, projekcie predpokladajú demografické trendy základného variantu. 130 4. Stratégia výdavkov oproti 7% bez reformy) kumulatívne deficity zreformovaného systému sú stále prílis vysoké, na to aby boli udrzatené. Rámcek 4.2: Hlavné crty dôchodkovej reformy z mája 2002 H Zlepseniedlhodobejfiskálnejrovnováhydôchodkovéhofondu,predovsetkým: µ automatickou valorizáciou nizsím ukazovateom z cien alebo miezdą µ postupným zvýsením veku odchodu do dôchodku u zien na jednotných 60 rokov, do 2017 pre bezdetné zeny a do 2026 pre zeny so 4 alebo viacerými demi. H Uzsívzahmedzidávkamiapríspevkami,predovsetkým: µ novýmvzorcomvýpoctudávky,zalozenomnaindividuálnychzáznamochaviacodrázajúcom vývoj príjmov danej osoby, pri podrzaní predoslých priemerných mier nahradenia príjmu a dávkovo definovaného prístupu; µ zrusením zvýhodnených dôchodkov u urcitých povolaní a skupín, opatrenie, ktoré by casom malo znízi náklady o 2,5%; µ znovupotvrdením princípu, ze ,,nesystémové" dávky sa majú plati zo státneho rozpoctu, skôr akoby sa krízovo dotovali z príspevkov iných a znízením sadzieb niektorých týchto dávok. H Vytvoreniesirsiehorámcaprepovinnýplnekapitalizacnýdruhýpilier. 1/ Bezne to predpokladá valorizáciu v súlade s indexom spotrebiteských cien; je to predpoklad nasledujúcich projekcií. 2/ Vládny projekt Reforma správy sociálnych dávok, financovaný z pôzicky Svetovej banky, vytvorí systémy a infrastruktúru na vedenie individuálnych záznamov. Nový vzorec pouzíva bodový systém, ktorý sa zakladá na pomere mzdy danej osoby ku priemernej mzde v hospodárstve, tak ze osoba s príjmom do 1,25 násobku priemernej mzdy v hospodárstve dostane plný osobný mzdový bod, jednu tretinu osobného mzdového bodu za príjem medzi 1,25 az 2 násobku priemernej mzdy v hospodárstve a ziaden osobný mzdový bod za vyssie príjmy. 3/ Tak ako v mnohých krajinách budú sa i tu uplatova osobitné ustanovenia vo vzahu k dôchodku policajných a profesionálnych ozbrojených zloziek. Ocakáva sa, ze tieto dávky budú plne financované cez relevantné rozpocty a nie krízovo dotované z iných oblastí hospodárstva. Toto rozhodnutie treba este potvrdi. 4/ Menovite dávky zalozené na sociálnej ochrane alebo iných aspektoch stratégie (ako minimálne dôchodky alebo zápocet dôb neprispievania) skôr ako na poistných princípoch zalozených na poistnej matematike. 5/ Alebo z fondu poistenia v nezamestnanosti u tých, ktorý poberajú dávku poistenia v nezamestnanosti. 6/ Napríklad: matkám na materskej dovolenke sa pripíse polovica celého bodu, zatia co studenti a vojaci základnej sluzby získajú 0,3 bodu. 4.36 alsia zmena by sa mala urobi v oblasti vzorca výpoctu dávky, ktorý má stále vemi redistributívny charakter. Hoci nový vzorec jasne vytvára uzsí vzah medzi dôchodkami, príspevkami a príjmami, toto prepojenie je stále este slabé, ako aj motivácia k disciplíne. Tí, ktorí majú príjem rovnajúci sa dvojnásobku priemernej mzdy nemôzu ma vyssí dôchodok, a teda nie sú motivovaní, aby nahlasovali vyssí príjem. Na dolnom konci rozlozenia príjmu, dostanú tí, co majú nizsí príjem ako priemerná mzda nizsie dôchodky. Pociatocný dopad zjemnia prechodné opatrenia (trojrocné obdobie zavedenia, kedy si noví dôchodcovia môzu vybra starý vzorec výpoctu), i tak vsak túto skupinu treba pozorne monitorova.76 76 Je mozné, ze nový vzorec si vyziada významne vyssie výdavky na dorovnanie nízkych dôchodkov na úrove sociálneho minima. Tieto zvýsenia sú súcasou státnych sociálnych dávok (pozri nizsie), financovaných zo státneho rozpoctu. Teraz sa nezdá, ze by vea osôb malo potrebova dorovnanie dôchodku, keze väcsina pracovníkov má odpracovaných vea rokov. 4. Stratégia výdavkov 131 4.37 Právna úprava z mája 2002 vsak zaviedla jedno opatrenie, ktoré je v rozpore s celkovou stratégiou reformy: znizuje sadzbu príspevku rodicov o 0,5% na diea.77 Toto opatrenie znízi prepojenie medzi dávkami a príspevkami a ocakáva sa, ze znízi príjmy cca o 750 miliónov Sk (asi 1%) rocne. Dôvod k prijatiu daného opatrenia je nejasný. Nie je pravdepodobné, ze opatrenie zvýsi pôrodnos (poda vsetkého jeden z dôvodov zavedenia) a uz existujú adekvátne, dokonca zjavne vekorysé opatrenia pre rodiny s demi cez (i) úavy na dani z príjmu, (ii) detské prídavky a (iii) sociálnu pomoc pre rodiny s nízkymi príjmami. Graf 4.3a: Bilancia priebezného Graf 4.3b: Starý a nový vzorec na výpočet systému, scenár reformy dôchodkov 2% 10,000 0% 8,000 -2% 6,000 %HDP k -4% vS 4,000 Ako -6% 2,000 -8% 0 2001 2020 2040 2060 2080 0.5 0.7 0.9 1.1 1.3 1.5 1.7 1.9 2.1 2.3 pomer príjmu k priemeru Bez reformy 2002 Reformy earnings to average pomer wage Starý vzorec Vzorec z mája 2002 4.38 alsia potrebná reforma prvého piliera: Reforma z mája 2002 nepostacuje na dosiahnutie rovnováhy v systéme verejného dôchodkového zabezpecenia. Bude treba ju doplni o alsie zvýsenie dôchodkového veku na 65 rokov, cím sa dôchodkový vek zosúladí s väcsinou krajín EÚ aOECD.78Dôsledkombudeoveanizsíkumulovaný Graf 4.4: Bilancia priebe ného systému, tri deficit systému (1,7% HDP oproti 2,9%, ktorý sa scenáre reformy prvého piliera dosiahne v dôsledku reforiem z mája 2002: pozri 2% krivku ,,Index spotrebiteských cien (ISC), 65" 1% v Grafe 4.4) Navyse, táto alternatíva vygeneruje 0% HDP znacný prebytok v pociatocných rokoch, cím % o -1% uahcí následné financovanie deficitu vznikajúceho Ak -2% z prechodu na plne kapitalizacný druhý pilier. -3% Dosiahnu politický konsenzus k danému 2001 2020 2040 2060 2080 opatreniu bude azké, môze ho vsak umozni dobre pripravená informacná kampa spolu s reformou Reformy 2002 ISC, 65 VPDS 63 druhého piliera s cieom vygenerova vyssie miery nahradenia príjmu.79 77Nie je jasné, ci si môzu toto znízenie nárokova obidvaja rodicia, alebo ako to bude spravované. Nie je tiez jasné, ci existuje vyrovnanie tohto znízenia v zápocte do dôchodku. 78Projekcie uvedené nizsie predpokladajú zvysovanie veku odchodu do dôchodku od roku 2003 rocne o 6 mesiacov. 79Informacná kampa môze zdôrazni nevyhnutnos danej stratégie v dôsledku demografických zmien, ak sa má výska dávky udrza priblizne na súcasnej úrovni nahradenia príjmu. Inak bude treba alebo znízi dávky, alebo sa zvýsi deficit, co povedie k inflácii a naruseniu reálnej hodnoty dávok. Pri hadaní konsenzu môze pomôc analýza kladov a záporov. 132 4. Stratégia výdavkov 4.39 Spomedzi alsích opatrení na doplnenie reformy treba zvázi: (a) Zmenu stále vemi redistributívneho vzorca na výpocet dávky, tým ze sa zosilní prepojenie medzi dávkami a príspevkami. Zlepsením disciplíny sa tiez zlepsí systém financovania. 80 (b) Vypracovanie presných a transparentných výpoctov transferov na krytie ,,nesystémových" dávok a zabezpecenie ich financovania zo státneho rozpoctu.81 Zavedenie danej poziadavky aj do súcasnej právnej úpravy. Ke budú náklady transparentné, treba vykona dôkladnú analýzu ci majú dané dávky význam vo vzahu k nákladom, predovsetkým co sa týka zapocítavania doby do dôchodku u studentov a dzka obdobia neprispievania do systému pocas materskej.82 Ak bude ma tento explicitný transfer ,,nesystémových" dávok do státneho rozpoctu za následok významné úspory Sociálnej poisovne na nákladoch, treba tieto úspory presunú na úcastníkov tým, ze sa znízi príspevková sadzba.83 (c) Vytvorenie nástrojov na monitorovanie dopadu opatrení dôchodkovej reformy, predovsetkým na skupiny s nizsími príjmami.84 (d) Prijatie opatrenia na zlepsenie disciplíny platenia príspevkov, predovsetkým u samostatne zárobkovo cinných osôb. Kroky na znízenie sadzby príspevkov a zosilnenie prepojenia medzi dávkami a príspevkami prinesú úzitok, treba vsak aby ich sprevádzalo lepsie monitorovanie a zisovanie.85 (e) Zrusenie nedávno prijatého opatrenia znizujúceho dôchodkový príspevok rodica o 0,5% na diea. Ak je fiskálny priestor na znízenie príspevkovej sadzby, tak prija rovnaké znízenie pre vsetkých úcastníkov. 80Jednouz moznostíjemodifikovadávkovodefinovanývzorec,abyumozovalvyssiedôchodkypretých,ktorímajúpríjemvyssíakodvojnásobok priemernej mzdy. Vyziada si to ale (i) o nieco nizsie dôchodky u tých, ktorí mali nizsí príjem ako dvojnásobok priemernej mzdy, alebo (ii) o nieco vyssí deficit systému, alebo kombináciu oboch. Tento prístup by bol ahsie zvládnutený, ak by sa kombinoval so zvýsením odchodu do dôchodku na 65 rokov. Druhá moznos, a to je prijatie virtuálneho príspevkovo definovaného prístupu, by znacne zosilnila prepojenie dávok a príspevkov (a znamenala lepsie financné výsledky).V takom prístupe sa príspevky zaznamenávajú na individuálnych virtuálnych úctoch, ahko sú vysledované a dávky závisia od sumy na úcte. Tento prístup má za následok znacné úspory na nákladoch a vedie k lepsej financnej bilancii. Graf 4.4 ilustruje, ze reforma virtuálneho príspevkovo definovaného systému (VPDS) v kombinácii so zvýsením dôchodku len na 63 rokov (pozri krivku ,,VPDS, 63" vytvára lepsie výsledky ako súcasný dávkovo definovaný vzorec v kombinácii so zvýsením odchodu do dôchodku na 65 rokov (krivka Index spotrebiteských cien, 65). Keze prístup virtuálneho príspevkovo definovaného systému sa automaticky prispôsobuje demografickým zmenám, vytvára ovea stabilnejsie výsledky ako dávkovo definovaný prístup. Zatia co prístup dávkovo definovaný prístup vytvára fixné miery nahradenia príjmu, virtuálny príspevkovo definovaný systém postupne tieto miery prispôsobuje nahor a nadol poda zmien v ocakávanej dzke zivota a raste obyvatestva. V dlhodobom horizonte je virtuálny príspevkovo definovaný systém fiskálne stabilný, zatia co dávkovo definovaný prístup vykazuje alebo deficit alebo prebytok poda demografického vývoja. Hoci rámec virtuálneho príspevkovo definovaného systému v týchto projekciách vykazuje na zaciatku nizsie miery nahradenia príjmu, tieto rozdiely v miere nahradenia príjmu sú ovea mensie, ak sa prístup kombinuje so zavedením plne kapitalizacného druhého piliera. (Pozri Graf 4.6b). 81Alebo v prípade transferov za poberateov poistenia v nezamestnanosti z NÚP. 82Z pohadu motivácie k práci sú tieto dávky otázne a mali by sa prehodnoti. Mali by sa zvázi alternatívy viac podporujúce motiváciu k práci (ako podpora starostlivosti o diea pre pracujúce matky). 83Môzu by potrebné opatrenia na kompenzáciu príjmu zo vseobecných daní. 84Pre tieto potreby je rozhodujúce, periodické národne reprezentatívne výberové zisovanie rozpoctov domácností. 85Projekt Reforma správy sociálnych dávok pomôze zlepsi monitorovanie a analýzy. 4. Stratégia výdavkov 133 Zavedenie druhého piliera 4.40 Súbor opatrení reformy prvého piliera nezlepsí dostatocne nízku 42% mieru nahradenia príjmu. Zvýsenie miery nahradenia príjmu mozno získa presunutím casti systému starobného dôchodku do kapitalizacného systému. Právna úprava z mája 2002 to mala na pamäti a vytvorila rámec pre zavedenie druhého povinného plne kapitalizacného systému. Na detailoch sa stále pracuje na základe alsích odborných prác a analýz, súcasné plány86 sa vsak sústredia na nasledujúcu charakteristiku: vek odchodu do dôchodku a vzorec výpoctu dávky budú také ako ich urcila reforma prvého piliera v máji 2002; na zaciatok 3,5% (a nakoniec 6%) z 28% odvodovej príspevkovej sadzby sa presmeruje na financovanie druhého piliera;87 a nový systém nastartuje v roku 2004 a bude povinný pre vsetkých úcastníkov mladsích ako 50 rokov.88 Príjmy z privatizácie vo výske 65 miliárd Sk (cca 6,5% HDP) boli vyclenené na pomoc financovaniu tranzitívneho deficitu. 4.41 Zavedenie druhého piliera vytvorí prílezitos pre vyssie dôchodkové dávky. Bude to preto, ze sa miera návratnosti fondov v druhom pilieri ocakáva vyssia ako miera rastu HDP, implicitná miera návratnosti priebezného systému. Toto ocakávanie je zalozené na analýze dlhodobej návratnosti kapitálových trhov v trhových ekonomikách. Graf 4.5a ukazuje rozdiel medzi mierami nahradenia príjmu (priemerný cistý dôchodok ako percento z priemernej hrubej Graf 4.5a: Priemerné vstupné miery nahradenia mzdy) po aplikácii reformy prvého piliera príjmu, súčasný plán prechodu z mája 2002 (,,len reformy prvého piliera") 48% v porovnaní s tými opatreniami reformy, ktoré 46% sú spojené s ,,prechodom k dvom pilierom" 44% v ,,súcasnom návrhu" popísanom vyssie. Miera nahradenia príjmu rastie s rastom 42% druhého piliera, dosahujúc nakoniec 47%, 5 40% percentuálnych bodov viac ako pri reforme len 38% jedného piliera. Tieto projekcie predpokladajú 200 202 204 206 208 2% rozdiel medzi rastom HDP a návratnosou 1 0 0 0 0 Len reforma 1. piliera Prechod na 2 piliere kapitálových trhov. Ke sa návratnos kapitálových trhov blízi rastu HDP, rozdiel v miere nahradenia príjmu z dvojpilierového a jednopilierového systému sa stráca. 86Treba poznamena, ze ,,súcasné plány" predstavujú skôr prediskutovávané návrhy ako dohodnutú stratégiu. 87Dávky prvého priebezného piliera sa v novom systéme proporcne znízia o znízenie príspevkovej sadzby do priebezného systému. Proporcia tohto znízenia musí odrazi aj fakt, ze cas 28% odvodu zo mzdy bude naalej financova invalidný a pozostalostný dôchodok, ktoré zostanú v prvom pilieri. 88Zavedenie by sa mohlo oddiali. Projekt Reforma správy sociálnych dávok, ktorý vytvára systém individuálnych úctov by mal by zavedený, ke zacnú prví poistenci prispieva, keze vsetky súcasné úvahy o správe druhého piliera predpokladajú, ze výber bude vykonáva Sociálne poisova (ako vo Svédsku), skôr ako individuálne dôchodkové fondy (ako napríklad v Chile). 134 4. Stratégia výdavkov 4.42 Prechod na druhý pilier vsak bude znamena znacné náklady pocas budúcich styroch desarocí a spôsobí podstatne horsie financné výsledky ako scenár z mája 2002, kde sa reforma aplikuje len na prvý pilier. Tranzitívne náklady narastú, pretoze príspevky Graf 4.5b: Bilancia priebe ného systému, do kapitalizacného piliera uz nebudú súčasný plán prechodu dostupné na krytie pokracujúcich 1% záväzkov prvého piliera, náklady 0% budú pokracova, az kým nebudú HDP -1% vsetci úcastníci plne krytí z nového % o -2% Ak systému.89 Graf 4.5b ilustruje -3% rozsah a casové rozlozenie týchto -4% tranzitívnych nákladov ako rozdiely 2001 2020 2040 2060 2080 medzi bilanciami (i) pri reforme ,,len Len reforma 1. piliera Prechod na 2 piliere prvého piliera" z mája 2002 a (ii) pri scenári kombinujúcom tieto reformy s ,,prechodom na dva piliere", ako je to vyssie popísané v súcasných plánoch. Tranzitívny scenár zvysuje deficit systému o cca 1% HDP rocne po dobu viac ako 20 rokov, s kumulatívnym deficitom do roku 2040 (rok kedy budú deficity oboch systémov viac menej rovnaké) vo výske 30-35% HDP. Je to zjavne ovea viac ako 6,5% HDP privatizacných zdrojov, ktoré boli zatia na tento prechod vyclenené. I ke je tranzitívny deficit nizsí ako v niektorých iných krajinách a môze by financovaný cez státne dlhopisy, dlhodobé deficity v rokoch po období prechodu sú vsak nebezpecne vysoké, ohrozujú makroekonomickú stabilitu a naznacujú potrebu hore uvedenej hlbsej reformy prvého piliera. Pokia nebudú opatrenia reformy prvého piliera dostatocné na vytvorenie udrzatených základov systému, druhý pilier len znízi udrzatenos systému. 4.43 alsiealternatívyreformy:Navrhnutámodifikáciavlastnostídruhéhopilieravkombinácii sdôkladnejsoureformouprvéhopiliera,akouzbolovyssieuvedené,môzevytvoriatraktívnejsie alternatívy reformy, ktoré znízia tranzitívny deficit na zvládnutenejsiu úrove a vytvoria vyssie miery nahradenia príjmu. Pozrieme sa na dve alternatívy: zvýsenie dôchodkového veku na 65 rokov, spojené s poziadavkou prechodu vsetkých úcastníkov mladsích ako 40 rokov (namiesto 50) na nový systém,90 a okamzitým 6% príspevkom do druhého piliera (namiesto 3,5% rastúceho neskôr na 6%),91 a (ii) zvýsenie dôchodkového veku na 63 rokov v kombinácii s virtuálnych príspevkovodefinovanýmsystémom,vekomprechodunanovýsystém40rokova6%príspevkom do druhého piliera. Grafy 4.6a a 4.6b porovnávajú financnú bilanciu a miery nahradenia príjmu 89Náklady závisia hlavne od veku odchodu do dôchodku, rozsahu druhého piliera a stratégie presúvania úcastníkov do nového systému. 90Hoci sa tu predpokladá presná hranica úcasti na novom systéme, nemusí to by najlepsia stratégia, keze skúsenos ukazuje, ze pracovníci v strede pracovnej kariéry pozitívnejsie reagujú na reformu ak si môzu vybra, ci vstúpi do nového systému alebo zotrva v priebeznom. Alternatívy mozno modelova s cieom pomôc vláde predvída potenciálne fiskálne potreby reformy. 91Alternatívy uvazujú o okamzitom zvýsení na 6% príspevkovú sadzbu, skôr ako postupné zvysovanie predpokladané v spomenutých plánoch. Dôvod je, ze sa azsie daná príspevková sadzba dosiahne pri postupnom zavádzaní. Potvrdzuje to skúsenos z Maarska. Pravdepodobne bude ahsie dosiahnu konsenzus v prípade plánu s vyssou príspevkovou sadzbou a moznosou výberu pre pracovníkov v strednom veku (napríklad od 40 do 50 rokov) na základe preferencie. Treba tu vsak tiez zobra do úvahy dátum vstupu krajiny do EÚ. 4. Stratégia výdavkov 135 týchto dvoch scenárov s tými vytvorenými Graf 4.6a: Bilancia priebe ného systému, pri scenári ,,prechodu na dva piliere, poda tri scenáre prechodu súcasného plánu" z grafov 4.5a a 4.5b 1% (oznacené ako ,,Index spotrebiteských cien, 0% 60"). Znízenie povinného veku prechodu na HDP nový systém z 50 rokov na 40 rokov má za % -1% následok presun mensej casti príspevkov do Ako -2% nového kapitalizacného piliera, a teda nizsí -3% tranzitívny deficit. Vyssí vek odchodu do 2001 2020 2040 2060 2080 dôchodku este viac znizuje budúce náklady ISC, 60 ISC, 65 ISC, 63, VPDS napriebeznýsystém.Hocizvýsenýpríspevok do nového systému zvysuje pociatocné tranzitívne náklady, poskytuje vyssiu mieru návratnosti, ktorá sa ocakáva z kapitalizacného piliera, a teda vyssie dôchodky pre budúcich dôchodcov. Vsetky tieto parametre sa môzu zmeni a vsetky majú vplyv na spravodlivos, primeranos a financnú stabilitu systému Graf 4. 6b: Priemerná vstupná miera nahradenia dôchodkového zabezpecenia. príjmu, tri scenáre prechodu 55% 4.44 Alternatívne návrhy vedú k ovea 50% nizsím tranzitívnym deficitom: tranzitívny deficit scenára ,,Index spotrebiteských cien, 45% 65" sa pohybuje okolo 0,2% HDP, kým 40% dosiahne nizsiu úrove ako korespondujúca 35% reforma len jedného piliera; a tranzitívny 2001 2020 2040 2060 2080 deficit scenára ,,Index spotrebiteských ISC, 60 ISC, 65 ISC, 63, VPDS cien, 63, virtuálny príspevkovo definovaný systém sa pohybuje okolo 0,4%. V dôsledku fiskálnych obmedzení, ktorým Slovenská republika celí pri príprave vstupu do EÚ treba tieto alternatívy zvázi. 4.45 Pri kazdej alternatíve v Grafe 4.6b sú priemerné miery nahradenia príjmu (a teda i dôchodky) vyssie pocas väcsej casti obdobia ako 42% miery nahradenia príjmu v jednopilierovom systéme.92 Alternatíva, ktorá kombinuje prechod k druhému pilieru s vekom odchodudodôchodku65rokovadávkovodefinovanýmvzorcomzmája2002generujepostupný nárast priemernej miery nahradenia príjmu na 51% príjmov pred odchodom na dôchodok poda základného scenára. 92Simulácia plánu virtuálneho príspevkovo definovaného systému zahruje vek odchodu do dôchodku 63 rokov. Ak by sa vek odchodu do dôchodku zvýsil na 65 rokov, miera nahradenia príjmu u virtuálneho príspevkovo definovaného systému by bola este vyssia. 136 4. Stratégia výdavkov Tretí pilier 4.46 Tretí pilier súkromných, dobrovoných a doplnkových dôchodkov bol zavedený v roku 1996. I ke má znacný pocet úcastníkov,93 jeho aktíva dosiahli v roku 2002 len 0,6% HDP a do dnesného da distribuované dôchodky sú minimálne v porovnaní so sumami vyplatenými vo verejnom systéme. Napriek tomu má tretí pilier dôlezitú potenciálnu úlohu, predovsetkým pre pracovníkov s vysokým príjmom, ktorí chcú na dôchodku vyssie miery nahradenia príjmu a pre tých, ktorý chcú odís do dôchodku predcasne (ako skupiny predtým oprávnené na zvýhodnený dôchodok).94 Keze opatrenia reformy z mája 2002 sa alej vyvíjajú a realizujú, bolo by dobré urobi prehad právnych predpisov a regulacného rámca týkajúceho sa tretieho piliera, aby sa zabezpecil: (i) adekvátny dohad nad financným spravovaním fondov; (ii) primeraná struktúra daní;95 (iii) primerané náklady na správu (napríklad: nie nadmerné cez netransparentné subdodávateské zmluvy súkromných firiem); a (iv) vo vseobecnosti dobrá integrovanos tretieho piliera s druhým povinným pilierom, aby tento viacpilierový systém uspokojil vsetkých úcastníkov. Casový rámec 4.47 Nacasovanie rozsírenia komponentov dôchodkového systému treba dôkladne posúdi z pohadu rozvoja kapitálového trhu. V súcasnosti kapitálové trhy nie sú dostatocne rozvinuté, aby absorbovali väcsí objem úspor. Dlh ústrednej vlády je mierny. Nominálna hodnota dlhu ku koncu roku 2001 bola 366 miliárd cize len 37% HDP. Slovenská burza cenných papierov BCPB vykazuje v súcasnosti nízku aktivitu, ktorá bude pravdepodobne pokracova. Pravdepodobne dôjde len k miernemu zvýseniu financovania slovenských firiem prostredníctvom emisie akcií a dlhopisov. Spomedzi väcsích firiem krajiny (tých, ktoré najpravdepodobnejsie získajú financie na trhu) je stále väcsí pocet v zahranicnom vlastníctve. Tieto podniky môzu zvycajne získa zdroje na financovanie zo svojho ústredia alebo cez svoje ústredie za lepsích podmienok ako na miestnychtrhoch.Napriektomu,akobudevSlovenskejrepublikepríjemabohatstvodomácností a podnikov rás, tak bude rás aj dopyt po akciách a dlhopisoch. Snaha o diverzifikáciu portfólia a prístup k regionálnym, európskym a svetovým trhom vsak pravdepodobne znacne obmedzí dopyt po specificky slovenských nástrojoch. Vstup krajiny do euro zóny zlúci úcinky tým, ze sa odstráni akékovek riziko výmenného kurzu v rámci EÚ. 4.48 Existujú vyhliadky len mierneho rastu ponuky a dopytu po slovenských trhových investicných nástrojoch a len miernych obchodovaných hodnôt slovenských akcií a dlhopisov. Predpoklad (realistický), ze na burze Slovenskej republiky budú kótované a obchodované len slovenské nástroje naznacuje nízke objemy a vysoké náklady na obchodovanie. Vysoké náklady na obchodovanie alej znízia dopyt na hlavných európskych burzách po slovenských 93V roku 2002 bolo cca 320 000 úcastníkov tretieho piliera, ale len asi 2000 dôchodkov vyplatených v beznom roku 2000. 94Tieto povolania sa povazovali za rizikové. 95Bezne s príspevkami pred zdanením, výdavky budúcich období nezdaované a dane zaplatené pri výplate dôchodkov. 4. Stratégia výdavkov 137 nástrojoch vo vzahu k zahranicným nástrojom. Podobné podmienky a faktory v rámci regiónu povzbudzujú k fúzii hlavných európskych búrz a k rozvoju regionálnych búrz. Blízky vstup Slovenskej republiky do EÚ a vonejsí prístup na európske burzy pravdepodobne ovplyvní zivotaschopnos samostatnej slovenskej burzy, a uz vôbec dvoch búrz. 4.49 Za daných podmienok sa zdá vhodné nacasova akékovek významné presuny smerom ku kapitalizacnému systému so vstupom krajiny na integrované kapitálové trhy EÚ, alebo este lepsie s prijatím euro. Administratívne a institucionálne otázky 4.50 Dôchodková reforma si bude vyzadova vea základných zmien v spôsobe správy dôchodkovnavsetkýchúrovniach.Zavedenieadekvátnychadministratívnychainstitucionálnych postupov je rovnako dôlezité ako vytvorenie správneho programového rámca, pretoze bez adekvátneho riadenia sa nemôze ziaden program, akokovek dobrý, úspesne realizova. Projekt reformy správy sociálnych dávok môze poskytnú rámec a technické a financné zdroje potrebné k ukonceniu návrhu a realizácie reforiem, vrátane potrebných systémov a infrastruktúry96. Treba tiez zvázi administratívne postupy integrácie invalidných dôchodkov, ktoré ako sa zdá majú pokracovanapriebeznomzáklade.Najdôlezitejsieje,zeriadeniefondovdruhéhopilieraprinása závazné otázky zodpovednosti za správu výberu príspevkov, výberu investícií a investorov a regulovanie dôchodkových fondov97. Rozhodujúce bude posilni schopnos regulova a dohliada nad fondmi druhého a tretieho piliera, aj prostredníctvom opatrení na rozvoj Úradu pre financný trh. Bude napríklad vemi dôlezité zaisti, aby regulátori dôchodkových fondov boli expertmi vo financných operáciách dôchodkových programov. Takéto základy spravovania sú stále este len v pociatocnom stádiu vývoja a teraz treba co najskôr prija urcité kroky na zabezpecenie zavedenia danej správy a primeranej regulacnej struktúry. 4.51 Dôchodková reforma je proces, nie jednorazová udalos. Skutocné výstupy môzu ahko odboci od projekcií, predovsetkým pocas dlhsích casových období. Napríklad správanie sa trhu práce sa môze casom zmeni tak, ze môze vies k mensiemu poctu pracovníkov s dlhými neprerusenými obdobiami oficiálnej zamestnanosti. Dôsledkom toho sa môze zvýsi podiel obyvatestva, ktorí nebudú oprávnení na primeraný dôchodok, co povedie k zvýsenej potrebe dorovnania dôchodkov financovaného zo státneho rozpoctu. Teda ako bude dochádza k zmene podmienok, bude treba zavies priebezné monitorovanie, vyhodnocovanie, výskum a vývoj stratégie. Treba aby MPSVR, Sociálna poisova (SP) a/alebo iný regulacný úrad spolu s odborným poistno-matematickým úradom kontinuálne vyhodnocovalo pokracujúci ekonomický a sociálny vývoj, vykonávalo výskum a ohodnotenie98. Základným nástrojom pre 96Môze to tiez vytvori základ pre zosúladenie výberu príspevkov na zdravotné poistenie ako aj pre SP a NÚP 97V podmienkach Slovenskej republiky sa zdá adekvátne, aby SP pôsobila ako zúctovacie centrum pre príspevky, ale aby spravovanie fondov bolo subdodávatesky vykonávané súkromnými správcami aktív alebo dôchodkovými fondmi fungujúcimi v rámci zdravého regulacného rámca. 98Súcasou projektu reformy správy sociálnych dávok je aj poskytnutie pomoci v oblasti monitorovania, vzhodnocovania a projekcií. 138 4. Stratégia výdavkov takúto analýzu pre MPSVR SR, Ministerstvo financií SR, iných tvorcov politiky a zúcastnené strany, nielen co sa týka programov dôchodkového zabezpecenia a inej sociálnej ochrany, ale tiez zdravotníctva, skolstva a mnohých iných dimenzií ekonomickej a sociálnej politiky by sa stalo periodické reprezentatívne výberové zisovanie príjmov a výdavkov domácností. Iné programy sociálneho poistenia 4.52 Dva alsie hlavné programy sociálneho poistenia sú nemocenské poistenie (NP) spravované SPa poistenie v nezamestnanosti (PvN) spravované Národným úradom práce (NÚP) s tripartitným predstavenstvom a celkovým strategickým vedením z MPSVR. Obidva programy sa od polovice 90-tych rokov významne rozrástli a stabilizovali (viTabuka 4.6). Do roku 2001 boli výdavky ako podiel na HDP na obidva programy nizsie ako v roku 1995. V nemocenskom poistení sa vsak ukazujú urcité alternatívy, ktoré by mohli zvýsi úcinnos programov a/alebo znízi ich náklady. Môze tu by predovsetkým prílezitos k znízeniu príspevkového zaazenia na nemocenské poistenie. Nemocenská a materská dovolenka 4.53 Program nemocenského poistenia financovaný zo 4,8% odvodov zo mzdy je urcený na poistenie voci strate príjmu pocas nemocenskej dovolenky (82% z výdavkov nemocenského poistenia) a materskej dovolenky (14%)99. Fond nemocenského poistenia bol v posledných rokoch vo vysokom prebytku (ekvivalent viac ako 40% príjmu). Do roku 2002 boli miery nahradenia príjmu dos vysoké pre pracovníkov s nízkymi príjmami100, ale podliehali nízkej dennej maximálnej sume (rovnajúcej sa asi dvom tretinám priemernej mzdy), a teda boli vemi nízke pre pracovníkov s vyssími príjmami101. Zákon o sociálnom poistení z mája 2002 zaviedol niekoko dôlezitých zmien, osobitne v struktúre dávok: dávka nemocenského poistenia je teraz 55% z vymeriavacieho základu príspevkov na nemocenské poistenie a vymeriavací základ sa zvýsil z 4.400 Sk na 32.000 Sk mesacne. V tejto oblasti treba este ís alej, aby sa napravila nerovnováha predoslej struktúry dávok.102 4.54 Mohli by sa zvázi nasledovné moznosti programu nemocenského poistenia. (a) Presunú archu za financovanie niekokých prvých dní nemocenskej dovolenky na zamestnávateov, a tak silnejsie motivova zamestnávateov, aby monitorovali vyuzitie nemocenskej dovolenky.103 99alsie dávky zahrujú urcité zabezpecenie za starostlivos o clena rodiny a urcité náklady na tehotenstvo. 10070 percent prvé tri dni, 90 percent následne pocas neobmedzeného obdobia. 101Prílezitostné správy naznacujú, ze takýto systém vytváral motiváciu pre pracovníkov s nízkym príjmom by na nemocenskej dovolenke, ale pracovníci s vyssím príjmom pri chorobe uprednostovali platenú dovolenku pred nemocenskou dovolenkou. 102Nie je ale jasné, ci je zvýsenie vymeriavacieho základu primerané na krytie potenciálne vyssích platieb. 103Toto by malo znízi náklady, a teda znízi riziko vyplývajúce z navrhovaného znízenia odvodov zo mzdy. 4. Stratégia výdavkov 139 (b) Venova osobitnú pozornos monitorovaniu vyuzitia nemocenskej dovolenky u samostatne zárobkovo cinných osôb, z dôvodu znacného priestoru k podvodu a k zneuzívaniu. Ak je vyuzitie prílis vysoké, zvázi zrusenie úcasti samostatne zárobkovo cinných osôb. (c) Vráti súcasné a budúce prebytky fondu nemocenského poistenia úcastníkom poistenia formou znízenia odvodu zo mzdy. Predbezné výpocty naznacujú, ze by sa odvodové zaazenie mohlo znízi z 4,8 percent na 2,0 percentá. 104 Poistenie v nezamestnanosti a programy zamestnanosti 4.55 NÚP spravuje ako pasívne dávky poistenia v nezamestnanosti (vrátane nielen priamych platieb poisteným nezamestnaným osobám, ale aj príspevkov, ktoré NÚP platí za poberateov poistenia v nezamestnanosti na dôchodkové,105 nemocenské a zdravotné poistenie), tak aj aktívnu politiku trhu práce (APTP, vrátane sprostredkovania práce, hodnotenia kvalifikácie pracovníka, skolenia a spravovania programov docasne vytvorených pracovných miest pre nezamestnaných). Tieto programy sú financované zo 4% odvodu zo mzdy a v posledných rokoch stále viac zo státneho rozpoctu z transferov na APTP. 4.56 Prudký nárast nezamestnanosti ku koncu 90-tych rokov priamo ovplyvnil vysoký pocet poistených pracovníkov, co viedlo k rapídnemu zvýseniu poctu dávok poistenia v nezamestnanosti (z 2,2 miliardy Sk v roku 1995 na 7,3 miliardy Sk v roku 1999). Financovalo sa to ciastocne cerpaním z rezerv a ciastocne prudkým znízením výdavkov na APTP (klesli z najvyssej sumy 4,3miliardy Sk v roku 1996 na nízku sumu 0,5 miliardy Sk v roku 1999). Dávky poistenia v nezamestnanosti dosiahli maximum v roku 1999 a následne klesli odrázajúc ako zmenu v dynamike trhu práce106 tak sprísnenie dávok.107 Spolu so znacnými transfermi zo státneho rozpoctu na APTP to umoznilo významné ozivenie výdavkov na dané programy, i ke nie na predoslé úrovne.108Výdavky na tieto programy by sa mali pozorne monitorova a zaklada na prísnom vyhodnotení úcinnosti programov. Zatia co sú takéto programy casto populárne, ich skutocné výsledky sú casto otázne. Navyse, predoslá analýza Svetovej banky naznacila, ze programy APTP neboli natoko adresné ako iné programy.109 Treba preskúma moznosti koordinácie so systémom sociálnej pomoci. 104V roku 2001 bol prebytok takmer 42%. To sa rovná 2% odvodu zo mzdy. Predtým ako dôjde k znízeniu odvodu zo mzdy treba zaisti, aby nová dávková politika neznízila tento prebytok, a ak treba, aby sa mohli urobi vyrovnávacie úpravy príjmu. Pozri tiez Výrocná správa 2002 ­ Slovenská republika, OECD, odsek 118, ktorý naznacuje podobné odporúcanie. 105Pozri OECD, op.cit., odsek 80, ktorý predkladá argumenty na pozastavenie takých príspevkov na dôchodkové poistenie. 106Od polovice 90-tych rokov zvysujúci sa podiel nezamestnaných alebo vycerpal svoje dávky poistenia v nezamestnanosti (tých ze boli nezamestnaní dlhsie ako 6 mesiacov) a stal sa oprávnený na poberanie sociálnej pomoci (pozri nizsie) alebo je novou pracovnou silou, ktorá este nemá nárok na poberanie dávky poistenia v nezamestnanosti. Platby poistenia v nezamestnanosti sa teda znízili, napriek pokracujúcim vysokým mieram nezamestnanosti. 107Úrove dávok (miera nahradenia príjmu) sa znízila v roku 1999 ako aj dzka poberania dávky pre niektorých pracovníkov. 108Výdavky na APTP v roku 2001 dosiahli úrove 2,2 miliardy Sk. 109"Sociálna ochrana" v Slovenská republika: Prehad výdavkov sociálneho sektora, Svetová banka, 2002. 140 4. Stratégia výdavkov 4.57 Po úpravách z roku 1999 sú ustanovenia o oprávnenosti na dávku poistenia v nezamestnanosti, úrovne dávok a dzka poberania dávok vo vseobecnosti primerané a nie nadmerne vekorysé v porovnaní s tými v iných krajinách. Dlhsími obdobiami nezamestnanosti si väcsia cas nezamestnaných Slovenskej republiky vycerpala svoje dávky poistenia v nezamestnanosti, takze do roku 2000 bol menej ako jeden zo styroch nezamestnaných poberateom dávky poistenia v nezamestnanosti. Väcsina nezamestnaných pracovníkov neoprávnená pobera dávky poistenia v nezamestnanosti vsak poberá dávky sociálnej pomoci, ktoré podliehajú zisovaniu majetku. Je to tento program, ktorý pravdepodobne vytvára demotiváciu k práci (pozri cas o sociálnej pomoci). 4.58 V roku 2000 bolo NÚP pridelené spravovanie alsieho programu, programu garancného fondu, ktorý bol vytvorený za úcelom kompenzácie mzdových nedoplatkov pracovníkom prepusteným v dôsledku zatvárania a zmensovania závodov. Bolo to tiez opakovanou poziadavkou vo vzahu k zosúladeniu programov s programami v EÚ. Fond sa financuje rovnakou ciastkou 0,25% z dane zo mzdy od zamestnávateov a zo státneho rozpoctu. Pravidlá financovania sú nejasné, keze nie sú skúsenosti v urcovaní primeranej daovej sadzby alebo návrh kompenzacného balíka. 4.59 Alternatívy politiky programov zamestnanosti by sa mohli zacieli na nasledujúce aspekty: (a) Pokracujúce vyhodnocovanie APTP s cieom sústredi výdavky na najúcinnejsie adresné programy.110 (b) Vývoj transparentných postupov vyuzitia garancného fondu na uahcenie restrukturalizácie s nie deformujúcim úcinkom. (c) Prísne monitorovanie nezamestnaných, vrátane poberateov ako dávky poistenia v nezamestnanosti tak sociálnej pomoci, aby sa zabezpecila dobrá koordinácia programov. Programy sociálnej ochrany 4.60 Hlavné programy sociálnej ochrany spadajú do dvoch skupín: Státne sociálne dávky hlavne detské a rodicovské prídavky a dorovnanie dôchodku a sociálna pomoc a sociálna starostlivos vrátane peazných a nepeazných dávok pre chudobných a zdravotne postihnutých. Realizuje sa tiez program podpory bývania, ktorého výdavky sú zatia nevýznamné.Vsetky tieto programy sa financujú zo státneho rozpoctu. Výdavky na programy sociálnej ochrany ako celok sú znacné a stúpli z 22,7 miliardy Sk v roku 1996 na 36,2 miliardy Sk v roku 2001 (pozri Tabuku 4.6). Ako podiel HDP vsak boli výdavky na programy sociálnej ochrany relatívne stabilné, od roku 1995 boli v rozsahu medzi 3,6 a 4,0% HDP, s postupným znizovaním státnych sociálnych 110Poda moznosti v koordinácii s testami activity pre potrebu sociálnej pomoci (pozri alej). 4. Stratégia výdavkov 141 dávok ako percenta HDP(asi o 1%), ale vyrovnali sa zvýsením sociálnej pomoci. Tietoprogramy zohrávajú významnú rolu pri znizovaní chudoby v Slovenskej republike: výsledky skorsej stúdie Svetovej banky ukazujú, ze bez týchto programov by sa miera chudoby v roku 1996 pohybovala na úrovni 18,6% a nie 10,1%. Stúdia vsak tiez ukázala, ze aj udia, ktorí nie sú chudobní poberajú významnú cas zo sociálnych transferov, zatia co asi 20% chudobných nedostáva ziadne dávky.111 Navyse stúdia ukázala, ze programy významne znizujú motiváciu pracova, a tak vytvárajú veké riziko zotrvania poberateov dávok v chudobe.112 Z týchto dôvodov a tiez preto, ze na tieto programy ide znacná suma z obmedzených zdrojov státneho rozpoctu si tieto programy zaslúzia dôkladnú analýzu s cieom identifikova spôsoby, ako obmedzi ich náklady, zlepsi ich adresnos a úcinnos pri pomoci chudobným a zabezpeci, aby vytvárali primeranú motiváciu k práci. Takýmto spôsobom by programy mohli lepsie podporova udrzatenú stratégiu rastu a spravodlivosti. Státne sociálne dávky 4.61 Tabuka 4.7 vymenováva hlavné zlozky státnych sociálnych dávok. Celková úrove výdavkov bola pomerne stabilná, ciastocne odrázala dopad poklesu miery pôrodnosti na najvyssiu výdavkovú polozku: detské prídavky. To sa ale môze zmeni: nedávne zmeny, ktoré sprístupnili detské prídavky vsetkým rodicom a zmena vzorca na výpocet dôchodku (spomenuté vyssie), by mohli zvýsi výdavky na detské prídavky a zvýsenie dôchodkov. Tabuka 4.7: Státne sociálne dávky (v miliardách Sk) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Hlavné zlozky Detské prídavky 10,0 10,0 9,1 9,9 9,2 8,7 8,4 Rodicovský príspevok 2,5 2,8 4,1 4,5 4,4 4,3 4,2 Sociálny a vdovský dôchodok 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Dorovnanie dôchodku 1,1 1,3 1,2 1,3 1,3 1,3 1,5 Príspevok pri narodení a pohrebné 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,0 Liecebná starostlivos 0,9 1,1 1,3 1,3 1,3 1,0 0,9 Výdavky celkom (v miliardách Sk) 15,1 15,7 16,3 17,6 16,8 16,0 15,2 Celkové výdavky ako% z HDP 2,65 2,50 2,30 2,27 2,01 1,76 1,54 Prame: Sociálna poisova a Ministerstvo financií SR 4.62 Nedávne rozhodnutie sprístupni detské prídavky113 vsetkým rodicom sa ukazuje problémom z viacerých dôvodov. Po prvé, prídavky nepomáhajú vemi chudobným, keze ich dávky sociálnej pomoci sa krátia o výsku prídavkov, a teda nemenia ich cistý príjem. Po 111Detské prídavky sa vyplácali rodinám s príjmom nizsím ako dvojnásobok sumy zivotného minima s demi mladsími ako 15 rokov (v skolopovinnom veku), studentmi denného stúdia do veku 28 rokov alebo závazne zdravotne postihnutými demi do 18 rokov. 112Svetová banka, Slovenská republika: Stúdia o zivotnej úrovni, zamestnanosti a trhu práce (2001), Kapitola c. -17. 113Ibid., str. 69-98. 142 4. Stratégia výdavkov druhé, hoci mozno zdôvodni poskytnutie pomoci casti nízko príjmových rodín, ktorých príjem prekracuje hranicu pre poberanie dávky sociálnej pomoci (ako to bolo v predoslom systéme), neexistuje vsak ziaden jasný dôvod plati príspevky hornému kvantilu obyvatestva (ako to robí nový systém), keze tieto rodiny sa môzu adekvátne postara o svoje deti aj bez takejto podpory. Po tretie, zdá sa, ze rozhodnutie bolo prijaté bez dôkladnej analýzy dopadu opatrenia na náklady alebo analýzy ako by mohli by zdroje pouzité úcinnejsie s cieom pomôc chudobným.114 Nový program môze znacne zvýsi náklady, a pritom neurobi nic pre chudobných.115 4.63 Dôkladná revízia státnych sociálnych dávok sa zdá by odôvodnená, s prípadným zameraním na: (a) Detské prídavky: Pri tejto dávke treba zvázi obnovenie zisovania príjmu. Na to môze naväzova analýza alternatívnych mozností vyplácania, ktoré by znízili náklady a zlepsili adresnos na chudobných (napríklad: ukonci vyplácanie dávky studentom po ukoncení strednej skoly;116 a/alebo znízi dávku na diea pri väcsom pocte detí (uvedomujúc si úspory, ktoré vychádzajú z pocetnosti detí)). Ak by sa ponechal systém vyplácania detských prídavkov vsetkým rodicom, treba urci alsie moznosti obmedzenia nákladov (napríklad: obmedzenie dávky len na mladsie deti, alebo znízenie výsky dávky na starsie deti). V takom prípade by detské prídavky mali podlieha dani z príjmu, aby sa tak znízil negatívny dopad tohto programu na rozlozeni