Page 1 IPP85 PROJETO DO BANCO MUNDIAL DE APOIO AO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA INDIGENOUS/QUILOMBOLAS PEOPLES DEVELOPMENT PLAN 10 de maio de 2004 Page 2 2 1. Resumo Executivo (em inglês) 2. Povos Indígenas e Comunidades de Remanescentes de Quilombos 3. Legislação e serviços: as políticas públicas 3.1. A legislação e as populações indígenas 3.2. A legislação e as Comunidades de Remanescentes de Quilombos 3.3. As Políticas Públicas: Educação e Saúde 3.3.1. A educação escolar indígena 3.3.2. A saúde indígena 4. Políticas e Programas de Redução da Pobreza 5. O Programa Bolsa Família e os Povos Indígenas e Remanescentes de Quilombos 5.1. Impactos 5.2. A universalidade do Programa 5.3. Um Programa centrado na Família 5.4. Definição dos Beneficiários: critérios de elegibilidade 5.5. Cadastramento 5.6. Pagamento 5.7. Condicionalidades e monitoramento 5.8. Portas de Saída 5.9. Gestão e Controle Social 5.10. Mecanismos de Monitoramento e Avaliação 5.11. Intersetorialidade 6. Recomendações 7. Algumas sugestões e inquietações dos participantes do seminário 8. Bibliografia e Fontes Consultadas Anexo I: Descrição do Seminário com Antropólogos e Especialistas em Assuntos Indígenas e Quilombolas, e Lista de Participantes do Evento Page 3 3 Anexo II: Agenda de Consulta com Lideranças das Comunidades Indígenas no Programa Bolsa-Família (5 de abril, 2004) Anexo III: Lista de Representantes das Lideranças Indígenas Anexo IV: Relatórios da Consulta sobre a Participação das Comunidades Indígenas no Programa Família Anexo V: Agenda da Consulta com Lideranças das Comunidades Remanescentes de Quilombo no Programa Bolsa-Família (6 de abril, 2004) Anexo VI: Lista de Representantes das Lideranças Quilombolas Consultadas Anexo VII: Relatório da Consulta sobre a Participação das Comunidades Remanescente de Quilombo no Programa Família Page 4 4 1. Resumo Executivo/Executive Summary Introduction As part of preparing the proposed project to support Brazil’s Bolsa Família Program (BFP), consultations were carried out with representatives of the indigenous and Quilombola (afro- descendents) peoples and a diversity of anthropologists specialized in indigenous and Quilombola issues. Representatives of the Government (including MDS) participated in the consultations with representatives of indigenous and Quilombola peoples. The purpose of the consultations was to collect recommendations on: (a) ensuring that indigenous and Quilombola groups benefit from the BFP in a culturally-appropriate way; and (b) monitoring and evaluating the potential impact of the BFP in these groups. The results of these consultations form the basis for this IPDP (summary), and the recommendations from beneficiaries and specialists are included in this document. To facilitate dissemination and disclosure, the IPDP was prepared in Portuguese, with an executive summary in English. Annexes include information on the different sets of consultations. The complete IPDP is available in project files. Finally, one consideration that permeated the aforementioned consultations as well as project preparation, and is worth reiterating in this summary is the fact that the Bolsa Família is a flagship program of the Federal Government of Brazil. The BFP was already established by law (January 9, 2004), but the regulations ( regulamento ) for guiding the implementation of this law are currently being drafted. This context provides important parameters for both the opportunities and limitations in terms of the recommendations presented. Furthermore, it should be recognized that many of the potential issues highlighted during the consultations equally affect other groups living in remote rural areas and, as such, the recommendations made during the consultations should also benefit these groups. Background It is estimated that there are about 220 different indigenous groups, speaking 180 languages, and totaling 370,000 people living under diverse conditions in Brazil. As for Quilombola peoples, the statistics are far less accurate, with estimates ranging from 1,264 communities ( Fundação Palmares ) to 4,000 communities (ABA CRER) in 2003, located in rural areas of Amazonas, Maranhão, Sergipe, Bahia, Pernambuco, Mato Grosso, São Paulo, Goiás, and Minas Gerais. However, only a small sub-set of these are officially recognized communities. Legal Framework Indigenous Peoples . Up to the 1980s, the Brazilian Government had promoted linguistic and cultural integration of all the population into a presumed single national identity. To a large extent, the approach since the colonial period has been the establishment of a homogeneous Brazilian identity, subsuming into it all cultural specificities that came from different groups in one of the most diverse societies in the world. This stance changed with the 1988 Federal Constitution, Article 231, which moved from considering Indigenous Peoples as an “almost extinct category” to recognizing them as a differentiated ethnic group with subgroups with their own particular social organization, language, culture, customs, traditions, and beliefs. The 1988 Constitution establishes the rights of indigenous peoples through: (a) recognizing their different social organization, customs, languages, beliefs and traditions, as well as the rights to their land; (b) delegating to the Page 5 5 Government the obligation to protect manifestations of local culture, including that of indigenous and Afro-Brazilians; and (c) determining that fundamental (basic) education be available in their native languages. In addition to the Constitution, indigenous rights are further established in Brazil’s Education Law ( Lei de Diretrizes e Bases , LDB), by Decree 26/1991, in the Resolution of the National Education Council 03/99, by the National Education Plan (law 10.172/01), and in Law 10.558/2002. These laws ensure that indigenous peoples should have access to quality fundamental education that is culturally appropriate and bilingual, and that indigenous groups have the right to formulate their own pedagogical process. Finally, these laws also establish indigenous groups’ access to higher education. Similar to education legislation, there is extensive legislation granting indigenous peoples access to culturally-appropriate health care. Law 9.836/1999 establishes a sub-system for health care under the Sistema Único de Saúde (SUS). A series of other Decrees and Portarias from 1999 to 2004 deliberate on the conditions of indigenous health care, and further differentiate the rights of these groups. Finally, Brazil also has legislation granting and protecting indigenous rights to their land, as well as procedures for establishing indigenous territories. Quilombolas . Although Quilombos have had a formal recognition of their cultural, economic, and historic rights, these have not been easily translated into titling of the land where they have lived and survived for several centuries. Since the Afonso Arinos Act of 1951, racial discrimination is considered a criminal act, and according to Article 5 of the Federal Constitutional of 1988, “racism is a crime for which bail is not available.” Paragraphs 1 and 2 of article 212 read that “the state shall protect all expressions of popular Indigenous and African culture as well as all of those that contributed to Brazilian civilization,” whereas Article 68 of the transitory constitutional provision states that “the definitive ownership of the descendants of the Quilombos to the land they are occupying will be recognized and the state shall make efforts to issue them titles to their land.” The Ministry of Policies to Promote Racial Equality (SEPPIR) and the Palmares Cultural Foundation, in the Ministry of Culture, in conjunction with other ministries (and an inter-ministerial commission), have been involved in promoting policy solutions related to Quilombos . Cultural Appropriateness and Indigenous and Quilombola Participation in Bolsa Família Program Bolsa Família is a federal program that combines four cash transfer programs –Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, Bolsa-Escola and Auxílio Gas—into a single conditional cash transfer program. The objectives of the BFP include: (a) reducing poverty and inequality today, through the provision of direct monetary transfers to poor families; and (b) reducing poverty and inequality tomorrow, by providing incentives and conditions for investments in human capital on behalf of beneficiary families, and by linking beneficiary families to complementary services that could help them invest and grow out of poverty in the future. The BFP defines two target groups. The priority target group is those “extreme poor” families with per capita monthly incomes below R$50 (US$17). The program also targets those “moderately poor” families with per capita monthly incomes below R$100 (US$34) 1 but higher than R$50 1 Brazil does not have an official poverty line and research institutions use different poverty lines that lead to different pov erty numbers. The poverty line used in the World Bank’s study is set at around R$80 per month (US$27) and is adjusted for each region using a Page 6 6 (US$17). These groups are likely to include a significant proportion of the indigenous and Quilombola peoples. The BFP uses the “Cadastro Único,” a national database of potentially poor households, to identify beneficiaries. Current eligibility criteria are based on per capita income of family, though these will be revised to incorporate a set of proxy indicators ( cesta de indicadores multidimensionais ) since experience shows that the use of self-declared incomes is not very accurate. The program will provide cash transfers ranging from R$15-95 (US$5-33) to target families. The exact transfer amount will depend on income levels and household composition. Monthly transfers are expected to average about R$71 (US$24) per beneficiary family. Payments are preferably made to the mothers, as per the Bolsa Família law. The transfers would be conditional on all relevant family members complying with key human development conditionalities, such as school attendance, children’s vaccinations and health care consultations, and pre-natal and peri-natal care. Important synergies are expected from the simultaneous promotion of investments in health and education within a family. In some areas (such as remote and/or indigenous and Quilombola areas), the supply of adequate or the availability of culturally-appropriate health and education services may be lacking. The BFP is developing a policy to define co-responsibility requirements in these exceptional cases. While BFP is designed to be inclusive of all families identified under its pre-determined criteria, if not carefully considered, certain cultural differences among the indigenous and Quilombola may hinder their access to this program. Consultations with indigenous and Quilombola representatives and with anthropologists highlighted some areas for consideration in both program design and implementation. The consultations all emphasized that the Bolsa Família Program should not be considered a comprehensive solution to the problems faced by these peoples. Key structural reforms and programs are needed. In addition, with respect to the program itself, the following are the key concerns and recommendations presented during the consultations. Concept of Family . A key aspect of the BFP is the identification of the family as a unit of eligibility as well as to determine the amount of the benefit. However, the concept of nuclear family is not necessarily culturally appropriate for indigenous and Quilombola peoples and its application should be cautiously thought out during the revision of the Cadastro Único. While “misclassification” of a family is a potential problem, a greater concern is that, due to the ceiling in the benefit per family granted by the program, some families may feel encouraged to disintegrate into smaller units so as to receive more benefits. On the basis of the consultation discussions, specific recommendations include: • Beneficiary families should be defined as production and consumption units, not by physical residency. The nuclear family is the best reference for this definition but there should be flexibility; and • The definition of a beneficiary family should be done based on consultations with the concerned community, community associations and/or organizations, or through specialized consultants. regional price index. This results in a national poverty rate of 28.7%. IPEA’s extreme poverty line was established at R$62, yielding an extreme poverty rate of 14.6%. IPEA calculates the full poverty line as twice the extreme poverty line, or R$124, resulting in a poverty rate of 33.6%. This value is close to that being used by the Government in their documents. Page 7 7 Eligibility criteria . As previously stated, the current eligibility criterion for the BFP is poverty as measured by the per capita income of the family. The Government already recognizes that self- declared income is not an appropriate measure and is in the process of developing a set of proxy- means indicators ( cesta de indicadores multi-dimensionais) to determine eligibility. In order to ensure cultural appropriateness of the indicators selected, it was suggested that the definition take into consideration the general situation of indigenous and Quilombola communities. For this, consultations with representatives of these groups may be appropriate and the criteria established should be transparent to all. Another issue that was raised during consultations is the prioritization of beneficiaries on the part of the Government due to limited resources during the next couple of years. Given the internal closeness of most of these communities, denying benefits to one potentially eligible family while granting benefits to another may lead to problems and even disintegration within the community. Furthermore, although others supported a criteria-based selection for all BFP beneficiaries, indigenous and Quilombola representatives defended that all indigenous and Quilombola families should benefit from the program. Given the aforementioned concerns, the following specific recommendations were made: • Eligibility criteria should be broader than the family unit, and culturally appropriate to the concepts of indigenous and Quilombola populations; • When selecting the new set of proxy-means indicators to determine eligibility criteria, the Government should consider including indicators that are more appropriate to the socio- cultural reality of indigenous and Quilombola populations; • Priority criteria should be defined to determine which municipalities / communities will receive benefit first; • All eligible beneficiaries within an identified indigenous and Quilombola community should receive the benefit to avoid creating divisions within a community [indigenous and Quilombola leaders defended that absolutely all families within a community should receive the benefit, regardless of eligibility]; and • The community should be consulted, if exceptions are to be made, and all decisions should be transparent. Cadastro Único . Under the BFP, all potential beneficiaries are registered under a national household registry (the Cadastro Único ) which serve as the basis to determine family eligibility. The enrollment of indigenous and Quilombola families into the Cadastro Único raises several challenges. Currently, the Government is still in the process of fine-tuning the Cadastro to improve the system of identifying target populations. Municipalities generally collect and enter the data, and the Caixa Econômica Federal (CEF) consolidates the Cadastro database, while the SENARC in the MDS oversees the whole process. A pilot of the Cadastro for indigenous populations was carried out in Paraná, with the National Health Foundation (FUNASA) in charge of registering the indigenous groups. The results of that pilot are currently under evaluation. Nonetheless, several issues regarding the Cadastro Único that could particularly affect indigenous and Quilombola peoples were raised during the consultations. First and foremost, there is a concern that municipal governments may taint the registration process, as indigenous and Quilombola groups are not traditional members of the local political electorate. Second, the Cadastro itself may not be a culturally appropriate instrument, as many of the questions in the questionnaire are based on concepts that are biased against these cultures. Additionally, many of the terms used in the Cadastro may not be appropriate for these cultures. In addition to the specific recommendations Page 8 8 made to the instrument itself, detailed in the full IPDP report presented to the Government, the following suggestions were made: • Register ( cadastrar ) all indigenous and Quilombola families in the Cadastro and only then, using the agreed eligibility criteria, select beneficiaries; • Either develop a new registry instrument designed specifically for indigenous and Quilombola groups or revise the current instrument to be more culturally appropriate for these groups. Involve representatives from these groups in the process; • Use community health agents (Agentes Comunitarios de Saúde) to register indigenous groups; 2 • Use Quilombola people to carry out the registration of the Quilombola peoples; • Provide specific training to agents responsible for registering indigenous and Quilombola families so that they not impose their own cultural references in the process; • Disseminate information about the program, including eligibility criteria, benefits, and conditionalities to all groups including indigenous and Quilombola populations; and • Process the Cadastro Único in the Indigenous Sanitary Districts ( Distritos Sanitários Indígenas , DSEI), rather than at the municipal level. Benefits . As discussed above, under the BFP, families receive a monthly stipend that varies between R$15 and R$95, depending on the family’s per capita income and the number of children between 0 and 15 and pregnant family members. Payments under the BFP are made on a monthly basis. Beneficiaries withdraw benefits from a pooled account using electronic benefit cards (EBC) distributed by the CEF (the law stipulates that EBCs are preferably distributed to women in the household). In the case of indigenous and Quilombola beneficiaries, the following recommendations were made and incorporated into the project: • The definition of the person responsible for receiving the resources should respect the family organization and traditions. This means that in many instances, it may not be the female head of household; • Access to benefits by beneficiary families should be guaranteed, such as transportation to the city to withdraw the resources; 3 • Provide training to staff from Caixa Econômica Federal so as to improve service to Quilombola peoples and reduce discrimination of these groups; and • Beneficiary families should have autonomy in managing their resources and there should be some flexibility as to the timeframe to withdraw resources as monthly withdrawals may be 2 In the pilot carried out in Paraná, those agents were used to collect information. The use of community health agents is also common practice for the Cadastro Único. 3 This is a problem affecting all remote rural communities and, as such, alternatives are being considered by the Government. A s such, the proposed project would support the development of a strategy for operating the program in remote rural areas (including rem ote indigenous and Quilombola communities; see Component 4). Page 9 9 difficult in remote areas (the program currently requires withdrawals to be made within a 90-day period). Conditionalities . The specific conditionalities for beneficiary families include: (i) children until the age of one must have seven doctor visits per year; (ii) children between 0-7 years of age must have all of their vaccines up to date; (iii) children between 7 – 15 must fulfill an 85% school attendance requirement; (iv) pregnant women must have six pre-natal visits, one peri-natal visit, and vaccines up to date. Compliance with these conditionalities is to be verified through school enrollment and vaccination records. During the consultation process, it was agreed that the conditionalities should be maintained for all beneficiaries of the BFP, but that there should be flexibility in interpreting and enforcing the requirements for indigenous and Quilombola populations. This is particularly true because of supply constraints and cultural differences. The following recommendations were made: • Beneficiaries should not be penalized for non-compliance when schools are not available or are culturally-inappropriate; 4 • Interpretation of pre-natal care conditionality should be culturally-appropriate without stipulating the number of visits and allowing for the choice using traditional mid-wives and ensuring that the visits include appropriate vaccines and lab tests; and • Verification of conditionalities should be conducted by the communities themselves (or trained agents) so as to ensure culturally-appropriate interpretation in their application. Program Strategies for the Emancipação of Beneficiary Households The BFP contemplates evaluating and piloting innovations in “ emancipação ” and “bridging” approaches and service delivery. In this context, the following recommendations were made during consultations and incorporated into the project: • Emancipação approaches to avoid creating dependency should be designed so as to respect the culture and organization of indigenous and Quilombola peoples, their autonomy of decision, and their environment; • Complimentary programs and services should be planned parallel to the implementation of the BFP in a culturally-sensitive way; and • Ensure that program eligibility and re-certification criteria are transparent and that indigenous and Quilombola communities understand them. Conclusions As ethnic minorities, indigenous and Quilombola peoples find themselves at a disadvantaged position at terms of opportunities and quality of life prospects. While the BFP is designed to benefit all Brazilians that fit the eligibility criteria (“the poor”), such social and cultural differences may create entry barriers for these groups and put them at a disadvantage to benefit from the program. Consultations with anthropologists and beneficiaries pointed to six general areas of concern: (i) the concept of family; (ii) eligibility criteria; (iii) Cadastro Único ; (iv) benefits; (v) conditionalities; 4 Indigenous peoples are entitled by law to have access to indigenous sc hools. However, in the case of Quilombola there is no such guarantee and regular schools are often culturally inappropriate. Page 10 10 and (vi) program exit. While there was consensus that the overall program design is applicable to indigenous and Quilombola groups, specific recommendations were made to improve their access to the program. In addition, the consultations all emphasized that the Bolsa Família Program should not be considered a comprehensive solution to the problems faced by these peoples. Key structural reforms and programs are needed. Proposed Project Actions to Address Recommendations The full IPDP was presented and discussed with the Government (which also participated in consultations), which agreed to consider the recommendations while fine-tuning the Bolsa Família Program. Additionally, in the context of the technical assistance components of the proposed loan (US$15 million), the following recommendations have been incorporated into the project: • Ensure that the updating of the Cadastro Único will consider cultural differences, including in the selection of indicators that will be used to determine beneficiary eligibility. • Train agents responsible for registering indigenous and Quilombola families so as to ensure cultural sensitivity and knowledge in the process. • Ensure proper dissemination of BFP information, including eligibility criteria, operations, and conditionality, specifically tailored to indigenous and Quilombola publics; • Continuously monitor and evaluate the BFP to ensure that indigenous and Quilombola communities have access and benefit from the program in a culturally appropriate manner and the that the program does not have unexpected negative effects on the community; • Provide technical assistance to the Government so that it develops a strategy to ensure that payments are accessible to groups living in reach remote areas, including indigenous and Quilombola communities; and • Establish a monitoring mechanism that includes representation from indigenous and Quilombola peoples. Specific Monitoring and Evaluation Indicators The proposed project includes a component (Component 3) that seeks to support the whole Bolsa Família Program (including the Bank’s contribution to it) in designing and implementing a results- based monitoring and evaluations system aimed at: (i) monitoring the effectiveness of program delivery, (ii) monitoring processes and instituting quality controls aimed at promoting public accountability and legitimacy, and (iii) monitoring outcomes and assessing the program impacts at both the territorial and household levels. The Monitoring and Evaluation Component includes four sub-components, each with specific activities related to ensuring the appropriate participation of indigenous and Quilombola families in the program, monitoring their participation, and evaluating impact. Whenever possible, data collection and evaluation will be disaggregated by ethnic categories and qualitative research will specifically monitor implementation process by sub-groups, including indigenous and Quilombola. The following are specific monitoring and evaluation activities planned under the project, which will contemplate indigenous and Quilombola communities: Page 11 11 • Preparation of regular newsletters and reports with detailed information on program delivery sent to representatives of indigenous and Quilombola groups. • Design and execution of random quality control reviews to check whether beneficiary identification for indigenous and Quilombola families follow adequate program guidelines, and whether conditionality compliance as reported is credible. • Promotion of citizen oversight and social control through the dissemination of detailed program information to indigenous and Quilombola stakeholders. • Design and implementation of in-depth case studies to describe and analyze specific social control manifestations. • Analysis of territorial level outcomes, including specificities of indigenous and Quilombola areas (quantitative data will be complemented by the use of focus groups, including in these communities). • Analysis of family level outcomes using a combination of quantitative and qualitative methods. This analysis will enhance the understanding of the impact of BFP on key culturally-appropriate social indicators and the interactions that the program has with other aspects of living conditions, specific to indigenous and Quilombola families. Cost Estimates and Financing Plan The Bolsa Família Program is estimated to cost the Government of Brazil approximately US$6.5 billion over the proposed project period (mid-2004 to end-2006). The proposed project will finance US$520.2 million (about 8% of the total program budget). Of this, US$500 million (Component 1) will be used to reimburse the Treasury for the direct financing of the BFP (hence the expenditure category is conditional cash transfers or grants). Another US$15 million (Components 2-5) will be used to provide technical assistance (and support to project management) to improve the effectiveness and efficiency of the program. The Bank’s participation with a loan size that is only a small share of the program cost, nevertheless, will allow for a scale of impact on the content and performance of the entire program. It is in this context that the proposed project will carry out a series of activities that will contemplate indigenous and Quilombola groups, to ensure that they benefit from the BFP in a culturally-appropriate way and to monitor the program’s impact on those groups so as to prevent any negative effect. While costing out the proposed project, the preparation team identified all the specific activities (i.e. consultancies, workshops, services, etc.) which should consider and/or benefit indigenous and Quilombola communities, among other beneficiaries. From the US$15 million in technical assistance, approximately US$8.7 million is allocated to those activities. The itemized list is included in project files and summarized below. Brazil Bolsa Família Project: Technical Assistance Components Activities that will Consider and/or Benefit Indigenous and Quilombola Communities Total, US$ Million Including Contingencies Strengthening System for Identifying Target Population 0.8 Developing a Monitoring and Evaluation System 5.0 Institutional Strengthening for Service Delivery 2.9 Total Project Costs – Technical Components 8.7 Page 12 12 Page 13 13 2. Povos Indígenas e Comunidades de Remanescentes de Quilombos Necessitamos, antes de mais nada, definir quem são os índios e os remanescentes de quilombos no Brasil contemporâneo. Para isso, devemos dar conta de duas histórias bem distintas, não apenas em sua constituição, mas principalmente em seu reconhecimento jurídico e social. Ao tomarmos uma imagem corrente da formação do povo brasileiro, que remete a um tripé gerado pelas populações nativas – os índios –, a colonizadora – os europeus – e aquela que foi trazida como mão-de-obra da África – os negros –, podemos ver que quando, em tempos de definição da Identidade Nacional, o Povo Brasileiro foi definido como o produto do encontro dessas três “raças” e/ou “culturas”, a questão se colocava em saber quem contribuiu com o quê na formação do povo e da cultura nacional. Atualmente, em tempos de diversidade sociocultural, ou multiculturalismo, a posição ocupada em cada um dos pés desse tripé ganha novo valor. No mundo contemporâneo, as diferenças étnicas ganham novo valor, definindo identidades sociais de grande peso político. Nesse momento, índios e remanescentes de quilombolas assumem e se beneficiam dessas definições identitárias. No entanto, o percurso histórico que os leva até aqui é diverso. Se aos índios a diferença étnica e cultural esteve sempre presente, a ponto de para muitos a questão ter sido a da gradativa perda dessa diferença 5 , aos negros essa diferença foi, por um longo período, tornada (ou reduzida) à de classe, e sua inserção na sociedade nacional foi por tempos pensada como uma inclusão sócio-econômica 6 . As questões abordadas, não só na academia como também pelas políticas públicas, parecem ter sido, sob esse ponto de vista, radicalmente diversas. Contemporaneamente, porém, esses dois destinos se encontram, e índios e remanescentes de quilombos se vêem reivindicando coisas muito semelhantes a partir de princípios muito próximos. Essa aproximação se deve àquela da definição da identidade indígena e quilombola. A partir de novos princípios de definição de identidade étnica, tornou-se possível reconhecer índios e quilombolas a partir de critérios internos de adscrição, filiação e exclusão. Portanto, esse reconhecimento independe hoje de critérios artificiais e exógenos ao grupo, como cultura ou tradição cultural, língua, raça ou origens, mas refere-se à auto- atribuição 7 . Atualmente, as estatísticas de povos indígenas e remanescentes de quilombolas são ainda falhas. No entanto, elas ainda são mais acuradas para os índios que para os quilombolas. Para aqueles, dados recentes do Instituto Socioambiental, um dos mais conceituados institutos de registro e análise de dados sobre as populações indígenas do Brasil, estimam a existência de cerca de 220 etnias falantes de 180 línguas que totalizam aproximadamente 370 mil indivíduos 8 . Espalhados por todo o território nacional, vivem em condições bastante diversas, embora compartilhem uma situação contemporânea de crescimento populacional, com um aumento demográfico que caminha ao lado de um aumento do reconhecimento étnico 9 . Portanto, a população indígena brasileira vem crescendo. 5 Cf., por exemplo, Darcy Ribeiro, com sua de que os índios iriam desaparecer como populações distintas até o fim do século XX, ao se verem integrados à sociedade nacional , ou as preocupações sobre o desaparecimento cultural dos índios típico a antropólogos das décadas de 1930 e 1940, e de indigenistas até hoje. 6 Cf., por exemplo, Florestan Fernandes, em seu A inserção do negro na sociedade de classes. 7 É importante notar que o grupo assim identificado pode se definir a partir de uma cultura ou origem comum; nesse caso, porém, trata-se de representações nativas e de uma construção social de origem comum e continuidade histórica, radicalmente diversa de métodos de aferição histórico-cronológica ou arqueológica. Cf. a respeito Carneiro da Cunha (1986) e Alfredo Wagner de Almeida (2002). 8 Cf. www.socioambiental.org/website/pib/index.html . 9 Cf., por exemplo, o caso dos índios do Nordeste, que João Pacheco de Oliveira (1998) denomina de “identidades emergentes”. Na Amazônia, o mesmo fenômeno pode ser visto no caso dos índios do Uaçá (cf. Tassinari 2003. Page 14 14 Em relação aos quilombolas, os dados são ainda menos definitivos. Em 2003, a Fundação Palmares contabilizava a existência de 1.264 comunidades quilombolas, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial um universo de 2 mil, enquanto um Documento ABA-CRER de abril de 2003, divulgando a posição da Associação Brasileira de Antropologia sobre a discriminação, falava em 4 mil comunidades. Sendo os remanescentes de quilombos membros de comunidades negras rurais, eles estão, em sua grande maioria, localizados mo meio rural, em grande parte do território nacional, com maior visibilidade e influência no Pará, Maranhão e São Paulo (o que, o entanto, refere-se certamente à sua mobilização e visibilidade política, dizendo pouco sobre uma maior participação demográfica). Ambas as populações contam com uma mobilização política crescente, e Associações têm surgido e se articulado em todo território nacional. Quanto às Associações Indígenas, os pilares de seu movimento, como a União Nacional dos Índios (UNI), que deu origem a e inspirou diversas Organizações Locais, têm surgido desde ao menos a década de 1980, e a mobilização política dos índios, assim como o apoio da sociedade civil, principalmente ONG’s e antropólogos, foram cruciais nas conquistas jurídicas relativas a essa população, enquanto as primeiras Associações de Remanescentes de Quilombolas datam de meados da década de 1990, embora atualmene contem com grande representatividade. Essas associações são cruciais para garantir alguns direitos, definidos como coletivos, tal como a propriedade de terra; são também as Associações, como figura jurídica, que pleiteiam financiamento e se engajam em Projetos de Desenvolvimento. Importa, nessa nota introdutória, lembrar que tanto índios como quilombolas estão representados em todo o território nacional, ganhando gradativamente força política e capacidade de organização, conformando um movimento de âmbito nacional que abarca a definição genérica de índios e quilombolas, mas resguardando sua enorme diversidade cultural, lingüística e organizacional. 3. Legislação e serviços: as políticas públicas a. A legislação e as populações indígenas O reconhecimento jurídico da condição indígena perpassa toda a história do Brasil, ganhando uma guinada com a Constituição de 1988. Marés (1994) mostra como a legislação desde o séc. XIX passa de omissa em relação aos direitos indígenas a integracionista . Esse é um momento em que a figura da tutela estatal se impõe, e sobrevive até hoje em alguns textos legais, como o Código Civil, o Estatuto de Índio de 1973 e a lei de criação da Funai. O Estado brasileiro tinha por obrigação, em linhas gerais, mediar e cuidar da relação dos índios com a sociedade nacional mais ampla enquanto não se integram a ela. Após um período de prática estatal de protecionismo, em que a lógica se inverte e passa a caber ao Estado proteger os índios de seu destino de integração, a legislação sobre os índios muda radicalmente quando a Constituição de 1988 define seus direitos em capítulo especial. Por ela, aos índios são assegurados: • o reconhecimento de “sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens” (Título VIII, Capítulo VIII, “Dos Índios”, art. 231); • que “o Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro- brasileiras, e das de outros grupos participantes da progresso civilizatório nacional” (Título VIII, Capítulo III, Seção II, “Da Cultura”, art. 215, 1); Page 15 15 • que “o ensino fundamental regular será ministrado em língua portuguesa, assegurada às comunidades indígenas também a utilização de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizado” (Título VIII, Capítulo III, Seção I, “Da Educação”, art. 210, 2). Com as definições da Constituição, cria-se um estatuto jurídico dos povos indígenas no Brasil que é inovador. Com elas, não só a noção de tutela estatal é abandonada como princípio regente da condição indígena, abrindo as portas para a autonomia indígena, como se cria uma situação especial: se aos índios competem todos os direitos fundamentais que cabem aos cidadãos brasileiros, eles são também sujeitos de direitos específicos . A legislação relativa à Educação segue esses princípios, desenvolvidos e reiterados pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB); pelo Decreto 26/1991; pela Resolução do Conselho Nacional de Educação 03/99; pelo Plano Nacional de Educação (Lei 10.172/01), e pela Lei 10.558/2002, que dispõe sobre vagas na Universidade. Com esses dispositivos legais, assegura-se uma educação de qualidade e o ensino diferenciado, intercultural e bilíngüe , e que os povos indígenas tenham autonomia para formular seu projeto pedagógico e nele garantir o respeito a seus modos próprios de constituição e transmissão do saber, além de estender a garantia da continuidade, ou seja, que a educação indígena abranja os níveis fundamental, médio e superior. Assim também a Saúde Indígena, de que há uma legislação extensa, em que ressaltam a Lei 9.836/1999, que institui no âmbito do Sistema Único de Saúde o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena; os Decretos 3.156/1999 e 3.799/2001, que dispõem sobre as condições de prestação de assistência à saúde dos povos indígenas, assim como, no segundo, sobre proteção ambiental, saúde e apoio às comunidades indígenas; a Portaria 852/1999, do Ministério da Saúde, que cria os Distritos Sanitários Especiais Indígenas; a 254, de 2002; a Portaria 69/2004, que cria o Comitê Consultivo de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas no âmbito da Fundação Nacional de Saúde, enquanto a 70/2004 aprova o modelo atual da Gestão de Atenção da Saúde Indígena. Quanto aos Direitos Fundiários, o Decreto 1.141/1994 dispõe sobre as ações de proteção ambiental, saúde e apoio às atividades produtivas dos Povos Indígenas, e o 1.775/1996, sobre os procedimentos administrativos de demarcação das Terras Indígenas. Quanto ao Código Civil, um empecilho a muitas decisões jurídicas por afirmar a relativa capacidade dos índios, a Lei 10.406/2002 determina legislação específica a regular essa matéria. No entanto, os índios ainda aguardam a aprovação do Novo Estatuto do Índio, que revogará o de 1973, ainda em trâmite. Seja como for, desde a Constituição de 1988 grandes avanços na garantia jurídica da autonomia de decisão sobre seus destinos foram conquistados pelos índios e seus aliados 10 . b. A legislação e as Comunidades de Remanescentes de Quilombos Para os quilombolas, a história é mais recente. Tem início com a Constituição de 1988, quando o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), em seu artigo 68, definiu seu direito às terras que tradicionalmente ocupam. Desde então, legislações federais e estaduais têm regulamentado o processo de titulação de terras, como atesta o levantamento realizado pela Comissão Pró-índio de São Paulo; o levantamento atesta também “a enorme lacuna no que diz 10 Essa é uma síntese demonstrativa da situação atual da legislação referente aos P ovos Indígenas; para uma compilação completa e acesso ao texto das leis, cf. http://200.170.199.245/inst/leg/pib.shtm Page 16 16 respeito às leis e normas que reconheçam o direito à diferença na educação escolar e na assistência à saúde; ao desenvolvimento sustentado e ao fortalecimento cultural dos quilombolas” 11 . Pelo ADCT 68, definiu-se o direito à titularidade aos remanescentes de quilombos. Assim institui- se um “passadismo”, no dizer de Wagner (2002: 53), em que, para a identificação dos quilombolas, discuti-se “o que foi”, em detrimento do “que é e como essa autonomia foi sendo construída historicamente”; institui-se também, chama a atenção o autor, uma ilusão de isolacionismo, quando “foram essas transações comerciais da produção agrícola e extrativa dos quilombos que ajudaram a consolidar suas fronteiras físicas” (idem: 49). O´Dwyer (2002b: 15) lembra ainda que não se trata meramente de uma questão racial, mas precisamente de uma identidade étnica. Assim, se o passado escravocrata e a condição negra é uma das referências utilizadas pelos membros de comunidades remanescentes de quilombos como constituintes de sua identidade, ele não deve ser confundido com um critério único e passível de ser estabelecido por um observador externo, mas ser entendido como um dos componentes da construção dessa identidade. A questão acirra com o Decreto 3.192/2001, que delimita cronologicamente a continuidade histórica de ocupação da Terra, estabelecendo os limites temporais de 1888 a 5 de outubro de 1998; marcos artificiais, lembra Oliveira (2001: 30-31), e que desconsidera que essas populações possam existir desde antes da Abolição. O Decreto traz ainda uma questão logística, ao instituir a Fundação Cultural Palmares (FCP) como gestora dos processos de titularidade da terra. Dois problemas se conformam: a da crescente utilização de critérios “técnicos” ou “científicos” nos processos de reconhecimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos, tais como provas arqueológicas, e a falta de pessoal especializado e recursos da FCP para desenvolver os processos de titulação de terras. Em novembro de 2003, foi assinado o Decreto nº 4.887/03, que restitui ao INCRA a responsabilidade de titulação das Terras e cria o Cadastro das Comunidades Remanescentes de Quilombos, que dispensa a exigência de comprovação documental da descendência de escravos fugidos e da posse histórica ininterrupta sobre o território e estabelece o princípio de auto- atribuição. O cadastro está a cargo da FCP, e as comunidades passam a poder se cadastrar por meio de uma Associação ou de ao menos cinco membros da comunidade declarante, e é registrada por funcionários da Fundação Cultural Palmares em Livro de Registro especial para a declaração de autodefinição e remanescência a ser instituído conforme Portaria da FCP. Assim, torna-se desnecessário o parecer técnico sobre a legitimidade do pleito da condição étnica, aproximando-se o caso quilombola do indígena. c. As Políticas Públicas: Educação e Saúde Com a regulamentação do regime especial de educação escolar e atendimento à saúde dos Povos Indígenas, eles contam, ao contrário das Comunidades Remanescentes de Quilombos, que se utilizam os serviços da rede municipal ou estadual de serviços, com serviços especiais. Portanto, nesse item serão apresentadas as Políticas Públicas diferenciadas e específicas de Saúde e Educação Indígena. Quanto aos quilombolas, que não contam atualmente com Políticas Públicas diferenciadas nessas áreas, resta apenas mencionar que os encaminhamentos contemporâneos do tema e do debate político parecem indicar que logo sejam definidos serviços específicos de Saúde, e que líderes da mobilização política começam recentemente a colocar na agenda de negociações essas questões. Desde o direito constitucional que define a titularidade das terras, as questões imediatas eram a definição dos beneficiários desses direitos – a da identidade – e assegurar a titulação das terras. 11 Cf. http://www.quilombo.org.br/html/prt_legislacao.html Page 17 17 Recentemente, porém, há uma maior movimentação pela discussão de um atendimento de qualidade e específico de saúde. Algumas experiências na área de saúde e educação para as Comunidades de Remanescentes de Quilombos têm sido realizadas, como os projetos educacionais desenvolvidos na comunidade Kalunga (GO), em que foram construídas salas de aula, repassados recursos aos professores, e reunida bibliografia sobre o grupo, e em Rio das Rãs (BA), em que se propõe, a partir da mobilização dos professores, a formação de um Centro Cultural para a valorização da cultura e da identidade quilombola, tendo como foco os jovens. Na área da saúde, há atualmente uma negociação com a FUNASA para o desenvolvimento de um sistema de atenção à saúde específico e distritalizado, seguindo-se os moldes da saúde indígena. i. A educação escolar indígena Como esclarecido acima, quando se tratava da legislação concernente à educação escolar dos Povos Indígenas, eles contam com uma rede cada vez mais ampliada de escolas que respeitam os preceitos de ser diferenciada, intercultural e bilíngüe. Ligadas em sua maioria à rede pública de educação, elas podem ter a assessoria de antropólogos, lingüistas e pedagogos ou de Organizações Não- Governamentais para se constituir. Com autonomia de elaboração do currículo – que deve contar com a participação da comunidade e ser devidamente reconhecido pelo MEC – e de regimes de funcionamento e gestão, diversas experiências de formação de escolas diferenciadas têm surgido no país. O Referencial Curricular Nacional para as Escolas Indígenas , distribuído pelo MEC às escolas indígenas, norteia e propõe a formação de currículos, o trabalho de conteúdos, o ensino bilíngüe, o regime de divisão disciplinar, a convivência de saberes e mesmo o tempo e o espaço das escolas. Assim, questões como a avaliação do aproveitamento do aluno, a duração do ano letivo e de seus ciclos e a freqüência são decididas quando da constituição do currículo, e podem variar consideravelmente, respeitando-se por exemplo ciclos agrícolas, atividades rituais, estipulando períodos letivos fora da sala de aula ou flexibilizando o controle de freqüência para dar conta da participação dos alunos nas atividades sociais cotidianas ou rituais. Há ainda programas de formação e capacitação de índios para serem professores, e, recentemente, foram criadas vagas para o ensino superior e cursos de Magistério Indígena 12 ; livros didáticos para as escolas indígenas têm sido publicados cada vez em maior número. Diversas escolas indígenas diferenciadas têm se estabelecido pelo território nacional; quando não contam com uma escola assim constituída, os índios frequentam a escola municipal, que pode estar em área indígena e atender única ou preferencialmente alunos indígenas, ou fora da área; neste caso, não se beneficiam do direito de educação diferenciada. A grande diversidade de experiências, atores e formações escolares tornam difícil a computação dos dados. Entre 1995 e 1999, um projeto envolvendo o MARI – Grupo de Educação Indígena/USP, a Unesco e a Fapesp realizou um levantamento dos projetos de escolas indígenas sendo desenvolvidos no Brasil 13 . A coleta de dados foi feita por meio de consultas a arquivos no Governo Federal e nas Organizações não-Governamentais, missões religiosas e Universidades que desenvolvem projetos nessa área, além de consultores e assessores de propostas de formação de um currículo indígena; foram então remetidos questionários a serem respondidos pelos pesquisados, o 12 Cf. o Projeto Tucum, do Governo Estadual do Mato Grosso. 13 Cf. Lopes da Silva 2003. Tendo feito o levantamento de projetos de construção de propostas pedagógicas para as escolas indígenas, os dados não permitem a computação de números de estabelecimentos e alunos, que aparecem mas de modo incompleto. No entanto, um anexo ao trabalho citado permite ver sua diversidade, e soma 55 experiências. Page 18 18 que resultou, salvo a perda de 20%, em informações sobre um total de 57% das populações indígenas brasileiras. A mesma pesquisa fornece dados sobre a formação dos professores indígenas em 1999. A tabela aqui apresentada deixa clara a necessidade de se investir na formação dos Professores Indígenas, processo já em curso. 14 Nível de Formação Proporção (%) Ensino Fundamental Incompleto 28,20 Ensino Fundamental Completo 24,80 Ensino Médio com Magistério 23,40 Ensino Médio com Magistério Indígena 17,60 Ensino Médio sem Magistério 4,50 Ensino Superior com Magistério 1,00 Ensino Superior sem Magistério 0,50 Fonte: Grupioni 2003: 16. Em 2002, levantamento da Secretaria de Educação Fundamental relaciona 55 publicações didático- pedagógica publicadas entre 1998 e 2001: livros didáticos para uso nas escolas indígenas, muitos em edições bilíngües ou apenas na língua indígena, tratando de conteúdos específicos. ii. A saúde indígena Como a Educação, o atendimento à saúde dos Povos Indígenas passou, desde 1998, das mãos da Funai à responsabilidade do Ministério da Saúde em seu Departamento de Saúde Indígena (DESAI), por meio de seu órgão executor, a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), e torna-se parte de Sistema Único de Saúde (SUS). Desenvolvendo um Projeto de Atendimento Integral à Saúde Indígena, a FUNASA implementou a atenção à saúde indígena por meio de 34 Distritos Sanitários Indígenas (DSEI), tendo por base um projeto de atendimento especial à saúde, que respeitasse os conceitos de saúde e doença da população atendida, e fosse formulado e gerido com a participação dessa população. Os Distritos contam ainda com Conselhos Distritais e Locais de Saúde, para o exercício do controle social. O Conselho Distrital, que vem sendo fortalecido ultimamente, é formado paritariamente por representantes indígenas e ONG’s, Governo e Universidades, e tem como atribuição aprovar, acompanhar e monitorar o Plano Distrital de Saúde. Os Conselhos Locais referem-se ao Pólo Base, e são formados por representantes das populações indígenas atendidas, devendo identificar as necessidades específicas de suas comunidades. Os DSEI estão equipados para a atenção básica, e em casos de média e alta complexidade os pacientes indígenas são encaminhados a equipamentos do SUS. 14 Cf., por exemplo, CONSELHO DE EDUCAÇÃO ESCOLAR INDÍGENA DE MATO GROSSO: 1997. Page 19 19 Nesse projeto, cada DSEI deverá manter um Pólo Base, ou Unidade Básica de Saúde, na qual trabalha uma equipe multiprofissional composta por médico/a, enfermeiro/a, auxiliar de enfermagem e odontólogo/a, e uma série de Postos de Saúde localizados nas aldeias sob sua jurisdição e mantidos pelo Agente Indígena de Saúde (AIS). Cabe, pela proposta da FUNASA, aos AIS o acompanhamento de crescimento e desenvolvimento; de vacinação; das gestantes; de casos de doenças mais freqüentes e crônicas; atendimento de primeiros socorros; promoção e prevenção; e acompanhamento e supervisão de tratamentos de longa duração. O Pólo Base, que pode se localizar em um Município de Referência ou em uma das aldeias, é a referência prioritária dos AIS. Além da possibilidade de atendimento em equipamentos de maior complexidade da rede SUS, a FUNASA tem construído Casas de Saúde do Índio (CASAI) em Municípios de referência e/ou capitais dos Estados, não para executar ações médicas, mas para fornecer apoio aos pacientes para utilização dos Serviços e até que tenham condições de retorno à aldeia. Cabe à FUNASA também o saneamento das aldeias indígenas, que realiza com os Agentes Sanitários Indígenas. Em 2003, a FUNASA apresentou suas metas para o triênio, que incluem: - Redução em 50% da mortalidade infantil de crianças menores que cinco anos; - Eliminar o tétano neonatal em crianças de até um ano; - Erradicar a desnutrição; - Atingir coberturas vacinais adequadas em todos os DSEI; - Implementar os programas de combate de prevenção de tumores de útero e mama e de DST/Aids. No entanto, a implantação desse modelo de Atenção Integrada à Saúde Indígena tem sofrido algumas dificuldades. Nesse último ano, a FUNASA cancelou os convênios para a prestação de serviços à população indígena (desde 1999, a FUNASA os firmou, ficando responsável pelo repasse dos recursos e fiscalização e supervisão da atenção à saúde), tendo tido contratempos com a prestação de contas e com a dificuldade de monitorar indicadores de saúde, e passa a ser “gestora de direito e de fato das ações de saúde”. 15 Isso foi realizado pela Portaria 70/2004 do Ministério da Saúde. A Portaria 254, de 2002, do Ministério da Saúde, delibera sobre a constituição e atribuições de um sistema de informações: “O Acompanhamento e Avaliação desta política terá como base o Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena - SIASI- referente à saúde dos povos indígenas. Os aspectos a serem acompanhados e avaliados incluirão a estrutura, o processo e os resultados da atenção à saúde dos povos indígenas. O SIASI deverá subsidiar os órgãos gestores e de controle social quanto à indispensável compatibilidade entre o diagnóstico situacional dos problemas de saúde identificados 15 Cf. http://portalweb02.saude. gov.br/saude/aplicacoes/noticias Page 20 20 e as prioridades estabelecidas nos níveis técnico, social e político, visando a coerência entre ações planejadas e efetivamente executadas”. 4. Políticas e Programas de Redução da Pobreza Antes de mais nada devemos nos perguntar se “redução de pobreza” é sempre o caso quando nos referimos a populações indígenas e comunidades de remanescentes de quilombos. Certamente, há áreas em que uma condição de pobreza se configura, em que a população não conta com recursos naturais, de caça, pesca e coleta, não tem terras suficientes (ou nenhuma) para a produção agrícola, e não tem atividade ou renda alternativa. Há, porém, áreas em que essas populações dispõem de terras e recursos naturais, mas não têm fonte de renda; mesmo assim, as condições são desiguais, e algumas dessas populações têm maior acesso à renda que outras. Em alguns casos, ainda, os recursos naturais têm sido explorados de modo predatório, o que tem inspirado uma série de projetos de sustentabilidade no uso de recursos florestais. Enfim, não podemos reduzir a diversidade do quadro das populações indígenas e quilombolas a uma situação de pobreza, e os Projetos relevantes às populações indígenas a essa meta. Não obstante, algumas ações podem e devem ser feitas para garantir uma fonte de renda e a essas populações, mesmo algumas das que mantêm seu uso e ocupação da terra em condições favoráveis a sua sobrevivência. Afinal, é com recurso financeiro que bens industriais podem ser adquiridos, e o desejo desses bens por parte tanto de índios como dos quilombolas não deve ser visto com purismo, como uma corrupção de seu “modo tradicional de vida”, mas como legítimos. Projetos de Desenvolvimento Sustentável e formação de gestores são implantados, embora não sem dificuldades, com algum sucesso. Por eles, busca-se garantir o acesso a recursos financeiros por meio de uma exploração sustentável dos recursos naturais; em alguns casos, ainda, elaboram-se projetos sustentáveis de criação de animais ou processamento de frutas, por exemplo 16 . Atualmente, há, na esfera do Governo Federal, algumas Políticas nesse sentido, como o PDPI (Projetos Demonstrativos dos Povos Indígenas), radicado no Ministério do Meio Ambiente, tendo como parceira a COIAB (Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira). Esse Projeto visa financiar e apoiar projetos das comunidades e organizações indígenas, prevendo um mecanismo paritário de controle e monitoramento, em três grandes áreas de atuação: • Monitoramento das Terras Indígenas; • Desenvolvimento de Atividades Econômicas Sustentáveis; • Resgate e valorização cultural. Recentemente, essas populações estão incluídas nas Políticas de Segurança Alimentar. O Ministério de Desenvolvimento Agrário 17 também prevê políticas de amplitude nacional a serem realizadas em 2004 tendo como clientela final “mulheres, negros quilombolas e índios”, nas seguintes áreas de atuação: • desenvolvimento e apoio a políticas públicas de educação, saúde e combate à violência; 16 Há exemplos de iniciativas desse gênero de povos indígenas em parceria com ONG’s, como, dentre outros, o de apicultura, no Par que Indígena do Xingu, e o de piscicultura, no Alto Rio Negro, ambos com o Instituto Socioambiental, ou de processamento de frutas nativas do cerrado, dos povos timbira com o Centro de Trabalho Indigenista; A Comissão Pró-Índio de São Paulo têm realizado pesquisas d e manejo florestal com as Comunidades Remanescentes de Quilombos do Pará, em convênio com a Emprapa. 17 As informações citadas abaixo foram retiradas de Arruti 2003. Page 21 21 • fortalecimento e ampliação da cidadania; • programa de igualdade à terra; • promoção de igualdade na agricultura familiar. O Programa de Promoção de Políticas de Igualdade em Raça da Sub-Secretaria de Igualdade de Gênero, Raça e Etnia, vinculada à Secretaria Executiva e um Comitê Gestor das Políticas de Igualdade de Gênero, Raça e Etnia, constituído por titulares de todas as secretarias e pelo INCRA, define os seguintes objetivos e diretrizes: - Ampliar o acesso da população negra e em especial das comunidades quilombolas à produção, extensão rural, crédito e associativismo, valorizando e potencializando as tradições, seus conhecimentos e sua cultura; - Incluir o recorte racial nas políticas de acesso e manejo dos territórios para ampliar e qualificar o acesso da população negra e quilombola às políticas agrárias; - Reconhecer, visibilizar e promover a participação e o controle social da população negra a partir das suas demandas específicas; - Articular com órgãos governamentais e entidades da sociedade civil as ações de combate à discriminação racial, de promoção da educação diferenciada e da saúde, em especial da anemia falciforme para a população negra e quilombola. O restante das políticas públicas que atendem as comunidades remanescentes de quilombolas tem âmbito estadual, e, segundo o levantamento de Arruti 2003, maior representatividade em São Paulo, por meio da Fundação Instituto de Terras (ITESP), e no Pará, pelo Programa Raízes, vinculado à Secretaria Especial de Defesa Social e à Secretaria Executiva de Justiça. Não devemos esquecer a enorme quantidade e diversidade de Projetos propostos e implantados por Organizações não-Governamentais que atuam em áreas indígenas e de remanescentes de quilombolas. Em diversos desses projetos, há uma dimensão de sustentabilidade econômico-social, e a maioria afirma ter como diretrizes o respeito à diversidade sociocultural e a sustentabilidade ambiental. 5. O Programa Bolsa Família e os Povos Indígenas e Remanescentes de Quilombos O Bolsa Família é um programa federal que reúne (e visa ampliar) os Programas de Transferência de Renda no Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para o que foi instituída a Secretaria de Renda de Cidadania, visando combater a pobreza no país 18 . Reunindo os Programas de Transferência de Renda previamente existentes (Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, Bolsa- Escola e Auxílio-Gás), o PBF definiu um critério unificado de elegibilidade e utiliza o Cadastro Único para evitar a sobreposição e as lacunas dos benefícios. Além disso, definiu uma ação intergovernamental, envolvendo os Governos Federal, Estadual e Municipal em sua implantação. Ele é, por princípio, intersetorial, envolvendo, portanto, as áreas de educação, saúde, assistência e nutrição, e a sociedade civil, nos mecanismos de controle social. Define, ainda, condicionalidades a 18 Resumo elaborado a partir do documento Programa Bolsa Família , de autoria de Ana Luiza D’Ávila Viana. Page 22 22 serem respeitadas pelos beneficiários para sua manutenção no Programa com vistas à saída do ciclo de pobreza, por meio da utilização dos serviços e benefícios de outras políticas sociais e, mais à frente, no engajamento a Programas Complementares, como de geração de renda, empreendedorismo, micro-crédito, cursos profissionalizantes ou projetos de desenvolvimento sustentável. Para que o programa atenda povos indígenas e Comunidades Remanescentes de Quilombos de forma apropriada, deve-se discutir a adequação de cada uma das diretrizes gerais do Programa a esses casos. Só assim será garantido que povos indígenas e quilombolas tenham acesso igualitário ao Programa, mas que esse seja formulado como uma Política Específica , como as que atendem as populações indígenas atualmente e deverão atender em breve os quilombolas. No que se segue, a apresentação de aspectos do PBF (de acordo com levantamento de Viana) tal como ele tem sido implantado atualmente para beneficiários não-indígenas e não-quilombolas é discutida tendo em vista as particularidades impostas pelas definições jurídicas e pelas situações dessas populações. A cada item, sugestões ou recomendações são resumidamente apresentadas; resguardando o papel do Estado de decidir sobre a forma final que terá essa Política, espera-se com essas recomendações contribuir com uma maior aproximação de um desenho de programa que respeite as diferenças das populações a serem beneficiadas. 5.1. Impactos Não há como se prever um tipo único de impacto nas populações indígenas e de remanescentes de quilombos a serem potencialmente beneficiadas pelo PBF; o tipo e o grau de impacto está condicionado à condição particular vivida por cada uma dessas populações, e ao grau de respeito às particularidades culturais e sociais em sua implantação. Pode-se, porém, aventar que o impacto será tanto mais positivo quanto mais respeitoso do contexto sociocultural e quanto mais as condições econômicas (que variam pelas condições de garantia de subsistência, pela existência prévia de parceiros em projetos, sejam ONG’s ou órgãos do Estado, etc.) dessas populações demandarem um aporte de recursos financeiros. Como já mencionado, a demanda por bens industrializados, adquiridos mediante recursos financeiros, é conhecida para potencialmente todas essas populações. Várias delas se apropriam desses bens via outros meios, como o repasse em espécie, e não recursos, freqüentemente realizado pela Funai para os povos indígenas, ou as relações com outras entidades, agentes institucionais e indivíduos, além de uma possível relação de troca entre povos ou esses povos e a população regional. Em todos esses casos, o recurso financeiro pode permitir a obtenção direta desses bens. A grande diversidade de composição social dificulta ainda mais a previsão de um impacto genérico a essas populações, e é mais um item a ser levado em conta na decisão da implantação específica a cada caso. Deve-se, ademais, atentar para as condições regionais em que as populações potencialmente beneficiadas estão inseridas, de modo a não acirrar possíveis relações conflituosas com a população regional, ao se beneficiar essas populações levando-se a crer que em detrimento de populações pobres mas não-indígenas ou não-quilombolas circunvizinhas. Page 23 23 5.2. A universalidade do Programa. Embora a universalidade do Programa deva ser garantida, ela deve respeitar a diversidade cultural e de situações desses povos. Os direitos específicos já conquistados pelos povos indígenas devem servir de referência à sua formulação, de modo a garantir que todos tenham igual direito e acesso ao Programa, mas que ele seja ou possa ser implantado aos povos indígenas e às comunidades quilombolas respeitando sua diversidade. Nos aspectos específicos do PBF, isso será discutido em detalhes abaixo. Em termos gerais, porém, deve-se garantir que a cada nova aplicação do PBF as comunidades e seus interesses sejam ouvidos, seja por consultas in loco à coletividade da comunidade, seja por meio de suas Associações e representantes, e que assessores ou consultores especializados e de reconhecida competência na área possam ser acionados. Deve-se garantir, portanto, a participação das comunidades na decisão sobre se e como o PBF a beneficiará. Quanto à igualdade de acesso, todo povo indígena e comunidade quilombola reconhecido, por meio dos critérios vigentes de adscrição (relatados acima), deve ser considerado para fins de cadastramento. Será ainda necessário prever um mecanismo de inscrição e cadastramento de índios que não estejam vivendo em suas comunidades ou aldeias, ou que não se refiram, contemporaneamente, a uma área indígena, mas que se reconhecem e são reconhecidos como membros de uma comunidade. Esse é o caso dos “índios citadinos”, ou índios que moram em cidades, que existem em inúmeras partes do território nacional e que, pelo princípio da universalidade, devem ser contemplados. Registros da Funai, Organizações Indígenas, Associações, demandas de reconhecimento étnico ou registros de ONG’s e entidades universitárias que acompanham a situação indígena podem auxiliar a “rastrear” essas pessoas. O mesmo deve ser garantido às comunidades quilombolas que estejam inseridas em um contexto urbano. Para a implantação do PBF, pode ser estabelecido um critério de prioridade , referente a: • Acesso à terra produtiva; • Dependência do mercado e da renda para subsistência; • Relações já estabelecidas com outros Programas e Projetos do Estado e de agências. Garante-se assim a universalidade do acesso ao PBF a toda essa população ao universalizar o cadastramento. Como se verá abaixo, esse Cadastro deve permitir um diagnóstico da situação dessas populações, que pode ser posteriormente refinado a cada caso, e que indique o grau de prioridade de acesso ao PBF. Essa prioridade será definida de acordo com os benefícios diretos que um Programa de Transferência de Renda poderá oferecer, para aquelas populações que não têm condições de garantir seu sustento pela caça, pesca e coleta e pelo cultivo da terra, e dependem da aquisição de bens de consumo. Deve-se lembrar, porém, que, se estar contemplada por outros Projetos ou Programas pode, em princípio, valer como um critério que defina um menor grau de prioridade para a inserção da comunidade ao PBF, isso ainda deve ser analisado a cada caso, já que não significa que todas as famílias que a compõem estejam igualmente contempladas. Nesse mesmo sentido, em todas a comunidades pode haver situações sociais, como a de viuvez, que implica em uma condição de elegibilidade no PBF. Page 24 24 Esse critério de prioridade foi acordado pelos diversos agentes consultados, mas algumas preocupações foram levantadas; a principal refere-se à possibilidade de que acarrete um movimento migratório, seja entre comunidades indígenas ou quilombolas – nos casos em que as famílias de uma comunidade não priorizada migrem para outra, priorizada e atendida pelo Programa – ou para a cidade, nos casos em que as condicionalidades sejam mantidas mas não houver acesso à rede de educação e saúde 19 . 5.3. Um Programa centrado na Família A definição de famílias como beneficiários deve ser discutida. Devemos lembrar que a família tal como definida por nós é uma construção social que não pode ser estendida a outros contextos socioculturais sem prejuízo de sua particularidade. Em termos gerais, deve-se refletir sobre a viabilidade de se definir a família como nuclear , ou seja, composta pelos pais e filhos, ou famílias extensas , compostas por mais de uma geração co- residentes e atuando como uma unidade econômica, podem ser consideradas para fins de benefício. A definição da família extensa como beneficiária só será cabível quando ela efetivamente constituir uma unidade de produção e/ou de consumo – compartilhando, por exemplo, de uma mesma roça e de um mesmo fogo. Não se deve confundir padrões de residência , que podem ser compostas por famílias extensas, com unidades de produção e consumo, que podem, mesmo dividindo o mesmo teto, ser autônomas. Cada uma dessas famílias estará inseridas em uma rede de reciprocidade, e espera-se que os recursos financeiros do PBF possa circular internamente a partir dessa lógica nativa; isso será tão mais garantido quanto melhor definida for a unidade familiar beneficiária do recurso. Claro está que a definição da família beneficiada como sendo a família extensa dilui os recursos, já que os critérios gerais da bolsa elegem tetos de benefício que serão divididos por mais gente. No entanto, outros arranjos poderão ser possíveis, tal como discutido nos itens abaixo. No caso dos quilombolas, cada situação deve ser pensada de modo específico. Os arranjos familiares e residenciais devem ser levados em conta na definição da família beneficiada . Propõe- se, portanto, que: • As famílias beneficiadas sejam definidas por unidades de produção e consumo, e não pela residência; em outras palavras, não por domicílio, mas por fogo familiar; 20 • O melhor referencial básico para essa definição é a família nuclear, o que não pode impedir, porém, que esse critério seja modificado contextualmente; • A definição da composição-padrão deve ser feita caso a caso, a partir de consultas com a comunidade beneficiada, por meio de consultas coletivas e/ou de seus representantes em uma Associação, quando houver, e, quando for o caso, consultores especializados; • Deve-se garantir que todas as famílias assim definidas, que componham uma unidade social delimitada a partir dos critérios de adscrição e reconhecimento étnico e respondam aos critérios de elegibilidade, recebam igualmente os recursos de modo a não gerar desigualdades internas. 19 Essa última preocupação foi aventada pelos representantes indígenas e quilombolas consultados; no entanto, a discussão, abaixo , sobre as condicionalidades, busca indicar saídas para essa situação. 20 Esta definição já corresponde a definição de família da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), comumente utilizada nos programas de transferência de renda e no cadastro único. Desta maneira, uma forma de minimizar o problema é através da capacit ação dos entrevistadores. Page 25 25 Uma outra possibilidade seria a de contabilizar os recursos que seriam repassados a cada família, somá-los e repassá-los coletivamente, para serem distribuídos internamente. Esse mecanismo teria a vantagem de resguardar as relações internas à comunidade, e garantir sua auto-gestão dos recursos. Para que isso seja feito, porém, alguns cuidados devem ser tomados, contemplando-se a possibilidade de que esses recursos sejam repassados desigualmente. A seleção de um ou mais gestor(es) deve ser feita de acordo com as relações internas à comunidade, e não por uma seleção externa de representantes e gestores; a participação da comunidade nessa decisão deverá ser fundamental. Para que isso aconteça, ademais, será necessário que uma Associação seja criada, nos casos em que ela não exista previamente. A consulta aos representantes indígenas e quilombolas revelou ser essa uma de suas maiores preocupações; uma possibilidade que lhes parece legítima é a utilização de Associações e Organizações para centralizar e repassar os recursos do Programa. No entanto, deve-se lembrar que a consulta reuniu representantes associados a Organizações com representatividade política nos moldes do Estado Nacional, o que não é uma característica que abrange o universo das populações indígenas e quiilombolas do Brasil. 5.4. Definição dos Beneficiários: critérios de elegibilidade 5.4.1. As diretrizes gerais O critério de elegibilidade atual é a renda familiar. Como o nome diz, o PBF visa atender a família , e suas condicionalidades envolvem seus membros. São duas as populações alvo, a quem são transferidos valores diferenciados: as famílias em situação de extrema pobreza e as famílias em situação de pobreza com crianças e adolescentes. • renda per capita de até R$ 50,00 : recebem R$ 50,00 + R$ 15,00 para cada filho entre 0-15 anos, gestante ou nutriz (amamentando até os 06 primeiros meses), até 3 filhos; recebem portanto um benefício que varia de R$ 50,00 a R$ 95,00; • renda entre R$ 50,00 e R$ 100,00: recebem R$ 15,00 para cada filho entre 0-15 anos, gestante ou nutriz (amamentando até os 06 primeiros meses), até 3 filhos; recebem no máximo R$ 45,00. 5.4.2. Os casos indígena e quilombola Como dito acima, o critério de pobreza, medida pela renda, nem sempre pode ser aplicado a populações indígenas e quilombolas. Assim também, é importante que, uma vez que uma comunidade, aldeia ou grupo local seja beneficiado pelo Programa, garanta-se uma igualdade de recursos monetários a todas as famílias, de modo a não instituir diferenças e desigualdades internas. A definição, portanto, não se deve pautar pelas condições familiares particulares, mas pela situação geral da comunidade em que essas famílias se inserem. Uma vez definida a implantação do PBF a uma comunidade, todas as famílias que a compõem e que respondam aos critérios de elegibilidade devem ser igualmente beneficiadas. Pode haver, nessas comunidades, pessoas que têm uma fonte de renda regular, como os Agentes Indígenas de Saúde, os Agentes Comunitários de Saúde, os Professores Indígenas e Professores que trabalhem em escolas localizadas em terras quilombolas, funcionários da Funai ou de ONG’s ou aposentados. Nesses casos, e a partir dos critérios gerais do PBF e de acordo com as definições da comunidade consultada, essas famílias podem ser excluídas do benefício total, aquele definido para Page 26 26 famílias em situação de extrema miséria, e talvez serem aptas a aplicar apenas ao benefício calculado para famílias em situação de pobreza com filhos (crianças e adolescentes), ou não serem aptas a receber benefício algum. Nesse caso, o PBF pode inclusive auxiliar na mitigação da instituição de desigualdades internas, igualando as rendas da comunidade. Quando isso for feito, porém, os critérios e as razões para tal devem ser explicitadas e definidas de comum acordo com a comunidade. Como já sugerido acima, para a definição de comunidades ou povos a serem beneficiados, alguns padrões de prioridade podem ser definidos, tais como o acesso a recursos, as condições de nutrição e a dependência a recursos financeiros; depois de definidas as comunidades beneficiadas, é importante que se resguarde o critério de universalidade do acesso aos recursos em termos locais, ou seja, que toda família seja beneficiada de acordo com as diretrizes formuladas e com as consultas feitas com a comunidade. Portanto, sugere-se que: • Os critérios de elegibilidade devem ser referidos prioritariamente às unidades sociais mais amplas nas quais as famílias estão inseridas, de acordo com o reconhecimento da identidade indígena e quilombola; • Para a definição das unidades sociais a serem beneficiadas, pode ser implantado um critério de prioridade, definindo-se para tal alguns padrões, tais como o acesso à terra produtiva e a dependência a recursos financeiros para a sobrevivência; tais critérios delimitariam comunidades beneficiadas em um primeiro momento, prevendo-se a ampliação do Programa a todas as outras, garantindo-se assim a universalidade do PBF; • Uma vez definida uma comunidade para a implantação do PBF, todas as famílias, tal como definidas as famílias beneficiárias a cada caso, devem ser igualmente beneficiadas, de modo a não instituir uma desigualdade interna; • Exceções podem ser feitas, condicionadas à consulta e à concordância da comunidade, àquelas famílias que já contam com uma fonte de renda, seja salário, aposentadoria ou outra; nesse caso, ou as famílias que já contam com um aporte financeiro não serão beneficiadas, ou essas famílias podem ser beneficiadas com o teto mínimo previsto pelo Programa, enquanto as demais poderão ser beneficiadas até o teto máximo, efetivando-se um corte assim delimitado: - famílias que não contam com renda alternativa, beneficiárias de R$ 50,00 até R$ 95,00, de acordo com os valores atualmente previstos pelas diretrizes gerais do PBF; - famílias que contam com renda alternativa, beneficiárias de até R$ 45,00, de acordo com os valores atualmente previstos pelas diretrizes gerais do PBF; • Todas essas ações devem ser realizadas com transparência e mediante consultas às comunidades beneficiadas, garantindo-se seu pleno acordo para os critérios de elegibilidade e as diferenças de benefícios estabelecidas para as famílias; Page 27 27 • Os critérios de elegibilidade, e a renda, devem ser calculados segundo indicadores que dêem conta das especificidades dessas populações e de sua realidade sociocultural. 21 No entanto, se isso pareceu um esquema apropriado e legítimo aos consultores especializados para a definição desse Plano, os representantes das populações indígenas e quilombolas ouvidos manifestaram por diversas vezes, e anotaram em seus documentos, que todas as famílias indígenas e quilombolas devam ser atendidas pelo Programa. Em especial, enfatizaram que, sempre que uma comunidade seja atendida, todas as famílias que a compõem o sejam. 5.5. Cadastramento 5.5.1. As diretrizes gerais Realizado por Cadastro Único, sob responsabilidade do município e processado pela Caixa Econômica Federal, a partir de um questionário sobre a situação familiar. 5.5.2. Os casos indígena e quilombola O Cadastro e o cadastramento dessas populações, e das famílias que as compõem, trazem inúmeras dificuldades, e demandam a definição de 22 : - quem faz o cadastro? - quem deve se responsabilizar institucionalmente pela operação e pelo controle do sistema e dos dados gerados no cadastramento? - A adequação do cadastro aos casos específicos e sua necessidade de ser modificado, incluindo-se a possibilidade de haver um cadastro diferenciado. Comecemos pelo cadastramento. Como tem sido realizado atualmente, ele pode ser efetivado no âmbito municipal, embora se deva certificar da instituição de mecanismos de controle para que as populações potencialmente beneficiárias sejam efetivamente incluídas no processo de cadastramento. Há no entanto uma grande preocupação, especialmente expressa pelos participantes do seminário, quanto à confiabilidade do cadastramento municipal no que diz respeito à inclusão dessas populações. Existem atualmente inúmeros agentes institucionais atuando nessas áreas, que podem ser acionados para realizar o cadastramento, tais como Agentes Comunitários e Indígenas de Saúde, profissionais da saúde, professores, técnicos da educação, funcionários da FUNAI e de Organizações Não- Governamentais ou mesmo Associações; no caso quilombola, Agentes Comunitários de Saúde e, como já proposto pela CONAQ, mutirões comunitários após um período de treinamento. Para os representantes das populações quilombolas consultados, essa seria a melhor solução, e eles propõem que o cadastramento seja “realizado pelos Quilombolas que serão capacitados e remunerados pelo trabalho, entendendo-se que, esta é uma forma de geração de renda, controle social e empoderamento das comunidades” (vide documento anexo). 21 O Programa Bolsa Família já contempla a adoção de uma cesta de indicadores multidimensionais de pobreza dado que a utilização da renda declarada para identificação de potenciais beneficiários é problemática. 22 Agradeço as informações gentilmente fornecidas por Benedicte de la Briere sobre os mecanismos atualmente operantes de cadastramento. Page 28 28 No momento a equipe técnica responsável pelo Cadastro Único está em negociação com a FUNAI e outras organizações (FUNASA) para que estas se responsabilizem pela coleta de dados. Um piloto já foi realizado no Paraná. A verificação de que os Agentes Comunitários de Saúde têm sido mais confiáveis na tarefa de cadastramento deve reforçar sua escolha para os casos em questão. Pode-se , como visto, estudar ainda a possibilidade de treinar membros das comunidades a serem cadastradas para que realizem o cadastramento, evitando-se, porém, que sua seleção implique na exclusão de famílias a serem cadastradas. Deve-se garantir, em geral, a capilaridade do processo de cadastramento, e seu controle social. No entanto, a profusão de agentes de cadastramento dificulta o controle de que cada família seja cadastrada uma vez. A profusão de agentes de cadastramento dificultará ainda um outro aspecto, a da necessidade de treinamento especializado para a realização das entrevistas. Especialmente em áreas indígenas, que contam com sistemas de parentesco e de terminologia de parentesco diversos do que operamos, o agente de cadastramento tem que estar habilitado para registrar corretamente, e sem impor sua própria referência cultural, os residentes de um domicílio e as relações entre eles. É extremamente importante que os povos indígenas e os quilombolas, devidamente informados de sua elegibilidade, possam se inscrever no programa sem necessitar da mediação de órgãos na definição de quem e quando será cadastrado. Assim, é importante que se viabilize mecanismos de auto-inscrição e se planeje meios de informar as diversas populações potencialmente beneficiárias (i.e., todos os povos indígenas e todas as comunidades de remanescentes de quilombos) do Programa e de sua elegibilidade. Deve-se garantir, também, que o fato de não possuir documentos de identidade não seja impeditivo do cadastramento ao PBF. 23 Como em todos os aspectos do Programa, será importante também garantir mecanismos e fóruns de participação dessas populações no acompanhamento e nas definições concernentes ao cadastramento. Lembramos mais uma vez a sugestão de que sejam as comunidades, ou unidades sociais identificadas e reconhecidas segundo os mecanismos de adscrição, e não as pessoas ou as famílias, a unidade que conta prioritariamente para a elegibilidade (conforme discussão acima). Após a definição dessa unidade maior de cadastramento, recomenda-se que todos sejam cadastrados, e que a partir de então, e com as definições acordadas com a população em questão, os beneficiários sejam selecionados e sua condição de inserção no Programa definida. A consolidação dos dados pode ser realizada, no caso indígena, nos DSEI, sugestão que foi reiterada em ambas as consultas, com especialistas e representantes indígenas, que contam com infra-estrutura e permitem que o acompanhamento do cadastro seja realizado em outro âmbito que não a municipalidade, de modo a evitar os riscos de exclusão local dessas populações. No entanto, isso exigiria treinamento e qualificação ampla, de quem entra os dados no programa assim como de cadastradores, que podem fiscalizar diretamente essa entrada de dados. No caso dos quilombolas, pode-se estudar uma solução semelhante, e deve-se garantir sua participação nos conselhos gestores locais e nacional. Em ambos os casos, todas as consultas enfatizam a preocuapção de que o município seja responsável tanto pelo cadastramento quanto pela consolidação dos dados sobre essas populações, para que não se dependa da “boa vontade” da gestão municipal frente a essas populações para o bom andamento do Programa. 23 O problema da falta de documentação afeta um universo maior do que as populações indígenas e quilombolas e formas alternativas de facilitar a documentação de potenciais beneficiários já estão em discussão com a FUNAI e Ministério Público. Page 29 29 O Cadastro Único (Cadúnico) atual e as modificações necessárias Deve-se aventar a possibilidade de elaboração de um Cadastro específico para índios e quilombolas, que responda às especificidades desses casos. Ele poderia ser, então, um caso particular do Cadúnico, e constar do sistema de dados com uma entrada específica 24 . Para isso, será necessária a composição de uma equipe de profissionais especializados, e multidisciplinar, que cubra, entre outros, conhecimentos sobre cadastramento e formulação de questionários; conhecimentos sobre as situações mais freqüentes de Povos Indígenas e Comunidades Remanescentes de Quilombos; conhecimento sobre mecanismos de cálculo diferenciado de renda. No caso da impossibilidade de realizá-lo, ou da necessidade da aplicação do Cadastro Único em um período que antecede a formulação e a aplicabilidade de um cadastro específico, alguns pontos devem ser notados: • O mesmo para a situação de posse e propriedade, que, como visto, é particular a essas populações, definindo-se como direito de uso coletivo da Terra; • Na Identificação da Pessoa, prevê-se dificuldades na definição de Estado Civil (particular e culturalmente orientada), de Raça/Cor (como visto, o reconhecimento da identidade social passa atualmente por outros mecanismos que não esses) e das relações de parentesco, além da possível inexistência de documentos pessoais. • Em uma questão mais pontual, o tipo de escola deve abranger a escola indígena, como garantia de que suas especificidades no programa curricular sejam previstas no funcionamento do Programa como um todo, assim como será necessário prever essa possibilidade para os quilombolas; • A identificação do agricultor familiar terá que ser capaz de dar conta da condição particular dos membros dessas populações, que geralmente exercem uma atividade agrícola, mas em outros moldes; Modificações para um novo Cadastro Único Tendo em vista que o Governo realiza atualmente estudos sobre o Cadúnico e o sistema de cadastramento, esse é um momento privilegiado para sugerir campos e indicadores para que o formulário possa efetivamente dar conta das populações indígenas e quilombolas. • Como o critério de identificação dessas populações não é a raça/cor, como já discutido, é imprescindível a inclusão de uma nova entrada para essas identidades, suplementar e não excludente (ou seja, responde-se às duas entradas, raça/cor e a identitária), que pode ser nomeada, como sugerido no seminário, “populações diferenciadas” ou “territorialidade”, e que comportem os dois campos, população indígena e quilombola, acrescentando-se um campo para que se refira a coletividade e a territorialidade de referência (Comunidade de Remanescente de Quilombo, Terra Indígena, aldeia, etnia); • Devem ser incluídos, no rol de indicadores da situação econômica, indicadores que dêem conta das particularidades dessas populações, e que respondam aos critérios de prioridade acima sugeridos, tais como acesso à terra produtiva e dependência do mercado para a 24 Essa foi a solução encontrada pela Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento e Solidariedade do Município de São Paulo para o cadastramento dos Guarani; agradeço a Elizete Fabbri, funcionária da Secretaria que acompanhou o cadastramento, pelas informaçõ es fornecidas. Page 30 30 subsistência; deve-se também incluir um campo para informações sobre a inclusão da população em Projetos alternativos ao PBF e as condições de distribuição interna de renda; 5.6. Pagamento 5.6.1. As diretrizes gerais É feito mensalmente à família, sendo a mulher a responsável preferencial, por meio de um cartão bancário nominal da fonte pagadora, a Caixa Econômica Federal. 5.6.2. Os casos indígena e quilombola A lógica do pagamento à mulher, priorizando-a como responsável, deve ser repensada a cada situação particular. As mães solteiras que respondem aos critérios de elegibilidade definidos pelo Programa estarão por princípio contempladas como beneficiárias. De resto, deve-se atentar a condições particulares de relações familiares e com agentes institucionais e a população regional. Isso não significa afirmar um presumido “patriarcado das sociedades tradicionais”, longe disso; no entanto, em diversas situações cabe aos homens tudo o que decorre da relação com pessoas e agências exteriores ao grupo, o que deve ser respeitado. As relações familiares, de um modo geral, devem ser respeitadas, tal como afirmado no ponto 5.1. As decisões sobre quem será o responsável pela gestão dos recursos na família deve ser um critério geral a ser aplicado a cada situação familiar existente na comunidade, e respeitar o critério de um direito específico , e deve ser tomada com consultas à comunidade beneficiada e, quando necessário, a consultores especializados. A utilização do cartão bancário nominal pode ser mantida sem prejuízos previsíveis, embora com a ressalva de que seu titular tenha sido devidamente estabelecido de acordo com as definições e relações familiares e coletivas. A existência de intermediários ou tutores para fins de acesso e consumo do dinheiro recebido deve ser evitada. Em áreas de difícil acesso a bancos e lojas, o acesso direto dos beneficiários a seus recursos deve ser providenciado em um esquema pré-definido e previamente esclarecido, com uma regularidade estabelecida, assim como sua autonomia para utilizar o dinheiro deve ser assegurada; meio de transporte de pessoas e bens devem portanto ser providenciados, de modo a não gerar problemas complementares e indesejados. 25 Deve-se permitir a retirada esporádica, e não determinar um saque mensal, dos recursos sem prejuízo dos beneficiários, especialmente nas áreas de difícil acesso e de pouco trânsito em direção à cidade. Essas questões são de extrema importância, e devem ser consideradas para que se evite a introdução de intermediários que retiram o dinheiro ou compram os bens recebendo uma taxa ou comissão, ou a reintrodução do sistema de barracão. Deve-se providenciar, também, um treinamento dos funcionários da Caixa Econômica Federal; esse ponto foi levantado pelos representantes quilombolas, que depuseram sobre sua dificuldade em ser atendidos indoneamene nos bancos, inclusive os estatais. Esse treinamento deve ter como objetivo a erradicação de atitutes discriminatórias, sejam motivadas por racismo, discriminação de populações diferenciadas, ou pobreza. As sugestões são, resumidamente, as seguintes: 25 Cabe-se ressaltar que este problema afeta a todas as populações vivendo em áreas remotas. Page 31 31 • A definição do responsável pela gestão dos recursos deve ser feita respeitando-se as lógicas de organização familiar particulares e mediante consulta à comunidade e, quando necessário, a consultor especializado; • As famílias beneficiadas devem ter total autonomia na mobilização de seus recursos, e retiradas esporádicas devem ser permitidas sem prejuízo dos beneficiados; • Condições de acesso aos recursos devem ser providenciadas, como transporte de pessoas à cidade e seu retorno com os bens adquiridos; • Capacitação dos funcionários da Caixa Economia Federal, para que o atendimento aos beneficiários indígenas e quilombolas não sejam prejudicados por discriminação; • Intermediários ao acesso aos recursos, tais como a Funai, para o caso indígena, ou as Associações, para ambos os casos, devem ser evitados, garantindo-se a autonomia das famílias no uso de seus recursos e evitando-se disputas familiares no manejo desses recursos. 5.7. Condicionalidades e monitoramento 5.7.1. As diretrizes gerais Para que a família se mantenha como beneficiária do PBF, deve comprovar sua utilização de serviços fornecidos pelo Estado, de educação e saúde 26 : • crianças residentes entre 0-1 ano – 7 visitas ao atendimento à saúde, inclusive acompanhamento de crescimento; • crianças residentes entre 0-7 anos – vacinação atualizada; • crianças residentes entre 7-16 anos: mínimo de 85% de freqüência à escola; • gestantes residentes: 6 visitas pré-natal; 1 visita perinatal; vacinação em dia. As condicionalidades devem ser monitoradas, a partir de cartões de vacinação e da freqüência à escola. 5.7.2. Os casos indígena e quilombola • As condicionalidades As condicionalidades, em termos gerais, devem ser mantidas, criando-se um compromisso dos beneficiários com o Estado. Dois cuidados devem, porém, ser tomados: nos casos em que não há oferta de serviços, deve-se cuidar para que os beneficiários não sejam punidos por uma omissão do Estado; e as feições das condicionalidades devem respeitar a especificidade sociocultural da população atendida, e ser definida localmente e caso a caso. Na área da saúde, deve-se atentar para o respeito a modelos de atendimento diferenciados e específicos, e da inadequação de transpor modelos médicos e sanitaristas normativos a essas 26 Definidas pela Lei 10.836 de 9, de Janeiro de 2004 Page 32 32 populações. As condicionalidades relativas à saúde das crianças podem ser mantidas, já que se referem ao acompanhamento de crescimento e desenvolvimento e vacinação. As condicionalidades relativas às gestantes, porém, poderiam ser reduzidas à comprovação de vacinação em dia e, quando disponibilizados, exames laboratoriais de doenças de risco à saúde da mãe ou da criança, ao menos nas áreas em que os conhecimentos tradicionais permitem o acompanhamento da gestação, como aquelas que contam com parteiras tradicionais reconhecidas, especialmente nas áreas indígenas e para as comunidades quilombolas que não utilizam os serviços de saúde na gestação e parto. Nas áreas em que as gestantes fazem seu acompanhamento no Sistema de Saúde Integrada, a exigência de acompanhamento pré-natal pode ser mantida. No entanto, essas condicionalidades devem ser adaptadas à realidade situacional das áreas em que vivem os beneficiários, já que, especialmente nas comunidades quilombolas, o serviço de saúde pode ser distante o suficiente para inviabilizar visitas regulares para acompanhamento de crescimento e desenvolvimento infantil. Nesses casos, e se não houver atendimento por uma Equipe da Saúde da Família, a viabilidade da implantação do Programa de Saúde da Família para as famílias beneficiadas pelo PBF deve ser estudada. Deve-se cuidar especialmente desse ponto, para que não se gere, como aventaram os representantes quilombolas e indígenas consultados, uma situação de migração das famílias para núcleos urbanos, onde teriam maior oferta de serviços. As condicionalidades relativas à educação, porém, são mais complicadas. Em primeiro lugar, devem ser consideradas as condições de acesso das crianças à escola. No caso indígena, as particularidades do currículo específico de sua escola devem ser levadas em conta na definição do critério de condicionalidade; o mesmo vale para o caso quilombola, embora esse modelo educativo esteja ainda em etapa anterior de implantação e negociação. Deve-se lembrar, porém, que a educação, mesmo que diferenciada, é um direito, e não se constitui um dever, dessas populações. Portanto, restam dúvidas quanto à adequação dessa condicionalidade nos casos indígenas, embora se tenha pontuado, no seminário, que as populações que estejam em condição de priorização para a inclusão no PBF sejam aquelas que necessitam da educação como um fator de inserção no mercado local. Portanto, resumidamente, as sugestões são as que seguem: • As condicionalidades do acompanhamento de desenvolvimento e crescimento e de vacinação das crianças de 0-7 anos podem ser mantidas; • As condicionalidades de acompanhamento das gestantes devem ser referidas à sua utilização dos serviços de saúde na gestação e no parto, sendo resguardada a possibilidade de a gestante não fazê-lo, especialmente nas regiões em que parteiras assistem a gestantes e parturientes; • As condicionalidades de acompanhamento das gestantes podem ser reduzidas à vacinação e aos exames laboratoriais para identificar doenças de risco à mãe e à criança; • As condicionalidades de freqüência escolar devem ser repensadas a partir dos diversos casos, e totalmente banidas, no caso de propostas curriculares que não a prevejam; • Em todos os casos, as condicionalidades devem ser esclarecidas e referidas ao acordo dos beneficiados; deve-se prever a cada caso e evitar, a qualquer custo, um mal-entendido devido a um diálogo intercultural que possa levar a crer que as pessoas estão sendo pagas para levarem suas crianças ao equipamento de saúde ou irem à escola, como se fosse um salário. Page 33 33 O monitoramento O monitoramento das condicionalidades relativas à saúde no caso dos povos indígena pode ser feita pela FUNASA, por meio de um cartão de vacinação mantido atualizado e por registros de consultas de gestantes, quando for o caso. Nos Postos de Saúde, onde estão radicados os Agentes Indígenas de Saúde (AIS) ou, onde não os há, auxiliares de enfermagem, esse acompanhamento pode ser feito; eles são mesmo parte das atividades previstas para os AIS. No entanto, o acompanhamento pré- natal não deve ser exigido, levando-se em conta a inexistência de profissionais qualificados nos Postos de Saúde (cf. descrição dos serviços acima, item 3.2.2), e, quando muito, nos Pólos Base, geralmente distantes das aldeia, embora se possa sugerir que as visitas periódicas da Equipe Multiprofissional de Saúde às áreas incluam uma avaliação das condições de saúde das gestantes, mesmo que não como condicionalidade. No caso dos quilombolas, a ausência de serviços específicos torna a questão mais difícil. Quando há Posto de Saúde, ou Unidade Básica de Saúde, próxima às residências dos beneficiários, pode-se exigir o acompanhamento do crescimento das crianças e, se for o caso, das gestantes, registrados em cartões de vacinação e da criança e da gestante. Quando há atendimento do PSF, a Equipe da Saúde da Família pode fazer o acompanhamento e registro. No caso da educação, a freqüência na escola só poderá ser exigida para aqueles que tenham comprovadamente acesso a ela, enquanto, no caso da educação diferenciada indígena, ele deva ser definido em coerência com a proposta curricular específica. O registro pode ser repassado à Secretaria de Renda de Cidadania do Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome por meio de um relatório regular. 5.8. Portas de Saída 5.8.1. As diretrizes gerais Relativo ao monitoramento do cumprimento das condicionalidades, o objetivo do Programa é garantir as portas de saída , ou seja, que, ao término do benefício, a família tenha condições de gerar sua própria renda. 5.8.2. Os casos indígena e quilombola Essa é uma das questões mais difíceis. As portas de saída das diretrizes do Programa podem não ser adequadas nem ao caso indígena nem ao quilombola, a não ser em situações excepcionais. A lógica da inclusão social como uma inclusão no mercado deve ser relativizada para esses casos, enquanto a lógica de inclusão a serviços pode ser mantida, desde que respeitando as políticas e os direitos especiais referentes a essas populações. No entanto, programas e projetos de desenvolvimento sustentável e auto-gestão podem ser reforçados pelo PBF, de modo a garantir a autonomia de produção e gestão e de aquisição de recursos financeiros, o que deve ser levado a cabo por uma política de intersetorialidade. A introdução de novas parcerias e a inserção em programas complementares pode vir a ser um critério para a definição das portas de saída. É importante garantir que a formulação dessa Política respeite os direitos especiais, que são, aliás, para os povos indígenas, constitucionais, e as políticas especiais deles decorrentes, evitando-se assim que haja um retrocesso nas conquistas desses povos das últimas décadas, e que o PBF não se Page 34 34 torne uma política integracionista, levando à inclusão e integração desses povos à economia nacional sem que se respeite sua autonomia cultural 27 . Essa lógica, vale lembrar, deve valer igualmente para os povos indígenas e quilombolas, a quem devem ser garantidos sua autonomia cultural e organizacional. Portanto, o PBF pode ser interligado a políticas de desenvolvimento sustentável e gestão de projetos, mas de modo a respeitar essa autonomia. Deve-se, no entanto, refletir sobre a viabilidade da previsão da saída dessas comunidades desde que começaram a serem atendidas pelo PBF; há inúmeros casos espalhados pelo país de comunidades com dificuldade de mapear os diversos benefícios a que podem pleitear e os responsáveis por eles, e que de tempos em tempos se sentem traídas por terem retirados benefícios a que fizeram jus durante um período sem poder antecipá-lo. Portanto, se o PBF de índios e quilombolas mantiver a diretriz de um limite de tempo para o benefício, suas condições devem ser deixadas claras para as comunidades que se inserem no PBF. Por outro lado, a manutenção da lógica da porta de saíde pode ser importante para fortalecer a intersetorialidade do Programa, e garantir a articulação com outras medidas, como a delimitação de Terra, a oferta de serviços de saúde e educação específicos e de qualidade, e a implantação de projetos de sustentabilidade. Sugere-se, portanto, os seguintes cuidados: • Que as portas de saída não sejam definidas de acordo com o critério de inclusão social como inclusão no mercado de trabalho, mas de acordo com o contexto cultural; • Que a substituição da renda do PBF por uma renda auto-gerida seja feita de modo a respeitar: a cultura e as formas organizacionais dos povos atendidos; sua autonomia decisória; o meio ambiente; • Que projetos de produção e gestão autônoma de renda sejam previstos para ocorrer simultaneamente ao período de benefício, e sejam realizados respeitando-se o direito à diferença; • Que o período de tempo do benefício e as condições para sua suspensão sejam prévia e plenamente discutidos e esclarecidos com a comunidade atendida. 5.9. Gestão e Controle Social 5.9.1. As diretrizes gerais No nível federal, na Secretaria Nacional que compõe o Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome; descentralizada, envolvendo uma Coordenação Municipal do Programa (que engloba as diversas secretarias e o Comitê Gestor do Fome Zero) e a fiscalização por Conselhos Gestores; poderá caber ao Governo estadual o apoio logístico ou mesmo a coordenação do programa, enquanto ao Município cabe implementá-lo. 5.9.2. Os casos indígena e quilombola 27 Direitos e políticas integracionistas são parte da história recente do país, e grande parte das conquistas jurídicas desses po vos, como o abandono da noção de tutela, o respeito à diferença cultural e organizacional e a autonomia são um avanço nesse sentido, que de ve ser mantido e reforçado. Sobre o integracionismo relativo aos povos indígenas, cf. Lima (1992) e Marés (1992). Page 35 35 Uma das possibilidades é a instituição de uma Coordenação ou Comissão que formule diretrizes e avalie o andamento do programa, sediada na Secretaria Nacional do Programa e composta por membros dos Ministérios envolvidos nos diversos aspectos do programa – Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Educação; Saúde; Meio Ambiente; Desenvolvimento Agrário –, por Funai, Fundação Palmares e SEPPIR, além de representante(s) da ABA e da participação de representantes dos povos indígenas e de comunidades remanescentes de quilombo (que podem ser 05 delimitados territorialmente, por exemplo, 01 representante da Região Norte, 01do Nordeste, 01 do Centro- Oeste, 01 do Sudeste e 01 do Sul) 28 . Essa possibilidade teria a vantagem de centralizar o monitoramento e regular o PBF garantindo-se a universalidade e a especificidade da Política, com interlocução direta e regular com os espaços deliberativos do PBF, mas a desvantagem de possivelmente criar uma comissão complexa e avantajada. Outra possibilidade é instituir uma gestão distrital, em que cada região teria uma coordenação ou comissão para a formulação de diretrizes e o acompanhamento da implantação do PBF às populações indígenas e quilombolas em sua região, descentralizando-se a gestão em uma lógica regional. Essa possibilidade tem a vantagem de permitir um acompanhamento regional mais completo e direto, mas a desvantagem de levar à instituição de muitas novas instâncias, o que demanda tempo de constituição. É importante que se garanta o acompanhamento da implantação específica do PBF no nível local/municipal. A Coordenação Municipal do Programa deverá comportar um acompanhamento da implantação do PBF em comunidades indígenas e quilombolas sob sua jurisdição, e a essas comunidades deve ser garantido assento nos Conselhos Gestores. 5.10. Mecanismos de Monitoramento e Avaliação Os mecanismos de monitoramento deverão incluir avaliações dos impactos nas relações sociais no contexto sociocultural particular a cada implantação do Programa para essas populações. As comissões gestoras instituídas para o acompanhamento contínuo do Programa nesses casos poderão ser um canal de visibilização dessas questões, e sugerir, quando necessário, modificações ou estudos de impacto. Elas deverão constituir, em geral, o principal mecanismo de monitoramento e avaliação do Programa. Bancos de dados previamente existentes sobre essas populações, inclusive os gerados por Organizações Não-Governamentais, podem ser utilizados como referência para o monitoramento da universalidade do cadastramento dos grupos sociais e étnicos que compõem as categorias sociais de que se trata aqui. Avaliações de impacto podem ser feitas com alguma regularidade por consultores especialmente contratados para esse fim; nesse caso, sugere-se a abertura de uma licitação, com avaliação de curriculum vitae , em que se verifique a experiência do candidato em avaliação de implantação de políticas públicas e, especialmente,com a população em questão ou grupos culturais próximos. 5.11. Intersetorialidade 28 Aos quais os representantes das comunidades remanescentes de quilombos acrescentam a CONAQ e o Movimento Negro. Page 36 36 A intersetorialidade é uma condicionante do bom funcionamento do Programa, especialmente se mantido seu limite de duração do benefício e sua ligação com projetos de geração e gestão de renda autônomos. Para isso, a constituição de uma comissão intersetorial, como a descrita acima, é de extrema relevância, assim como a de parcerias com os diversos órgãos que atuam em outros Programas voltados a essas populações (descritos nos itens 3 e 4, acima). A intersetorialidade será também importante para a garantia de que os equipamentos e serviços de educação e saúde sejam devidamente disponibilizados a cada uma dessas populações. A implantação do Programa não deve excluir, e, ao contrário, deve ser articulado, a outras medidas referentes a essas populações, tais como a delimitação de terras e o apoio a projetos de sustentabilidade. 6. Recomendações Para que o PBF incorpore satisfatoriamente as realidades socioculturais de povos indígenas e quilombolas, será interessante que se realizem ações complementares a possibilitarem as modificações e os ajustes aqui sugeridos: • Quando da modificação do Cadastro Único, prever a inserção dessas realidades e de indicadores de renda e dependência da renda que cubram suas particularidades, tal como discutido no item 5.5, e realizar um pré-teste com essas populações; • A realização de oficinas de treinamento dos agentes de cadastramento, para que dêem conta das particularidades dessas situações; • Consultas amplas, contínuas e de representatividade nacional e étnica com representantes indígenas e quilombolas para discutir as condições do PBF; • O fortalecimento da intersetorialidade, articulando-se ações e garantindo-se o acesso aos serviços de educação e saúde a essas populações; • O monitoramento e a avaliação contínua do PBF e de seus impactos nas populações beneficiadas e em suas relações com as populações vizinhas; • A instituição de um mecanismo paritário de acompanhamento e controle da execução e implantação do PBF às populações indígenas e quilombolas. 7. Algumas sugestões e inquietações dos participantes do seminário As sugestões levantadas no seminário foram incorporadas nos itens relevantes; nesse espaço, apresento algumas inquietações expressas ao longo das discussões, como um complemento ao debate técnico das diretrizes do PBF. 1. Em um debate geral sobre os benefícios às populações indígenas e quilombolas no PBF, definiu-se que elas devem ser contempladas, sob risco de se desenhar uma nova linha de exclusão e discriminação; no caso específico dos remanescentes de quilombos, lembrou-se que o ADCT 68 chamou a atenção para populações que estavam alijadas de serviços básicos; ambas seriam, portanto, populações-alvo de discriminação e exclusão, tendo menor acesso a serviços, o que as qualifica ao Programa; sua inclusão no Programa não deve ser Page 37 37 definida por sua condição de índio ou quilombola, mas por sua situação de dependência de uma renda que não supre – porém, quando incluídos, devem sê-lo diferenciadamente; 2. Se esse é um Programa de Transferência de Renda, o critério fundamental para a elegibilidade deve ser a dependência da renda para a subsistência; esse ponto é fundamental, e consensual. No entanto, surgiram preocupações sobre se (a) esse programa não reforçaria a dependência; (b) se sua implantação levando-se em conta as famílias não reforçaria tendências de fragmentação; e (c) se a definição de comunidades beneficiadas segue uma priorização do grau de dependência da renda, não se levaria a uma migração entre comunidades, ou seja, que famílias não-beneficiadas porque suas comunidades não foram eleitas como prioritárias não procurariam comunidades eleitas para serem contempladas pelo Programa. 3. Que se beneficiem também comunidades que estão nas fronteiras nacionais; 4. Que se afirme a coletividade – já que, em um critério de definição de identidade como o utilizado pelo censo, pergunta-se a identidade individual, que não gera direitos; trata-se aqui, deve-se enfatizar, de identidades coletivas, étnicas, definidas pela auto-adscrição e referidas à coletividade, o que gera direitos coletivos. 5. Que o Programa seja adequado aos índios e quilombolas, de modo a respeitar suas especificidades mas não excluí-los e pô-lo à parte de Programas desse tipo, sob risco de desenhar novas linhas de exclusão e discriminação; 6. Que o Programa contemple os índios citadinos e as comunidades quilombolas inseridas em contexto urbano; 7. Que a porta de saída seja definida por critérios de inserção e inclusão também específicos e diferenciados, de modo a não transformar o Programa em uma política integracionista; 8. Que os indicadores de renda sejam capazes de abarcar as condições socioculturais dessas populações; 9. Que se faça uma divulgação ampla do Programa e de seus critérios; 10. Que o PBF não perca seu caráter transitório e emergencial, e seja articulado a outras Políticas e Projetos, de modo a garantir o acesso a elas, e de modo a não omitir o Estado de suas obrigações frente a essas populações, como Demarcação de Terra, serviços de saúde e educação diferenciados e de qualidade. 11. Que Projetos e Programas como esses sejam inseridos nos Programas de Educação, de modo a permitir seu amplo conhecimento e discussão por parte das comunidades beneficiadas; 12. Que o direito à saúde e ao atendimento de qualidade deve ser assegurado, e pode ser mantido pelo programa, garantindo-se seu direito a uma Atenção à Saúde diferenciada; 13. Que se evite um possível caráter assistencialista do Programa – para o que se sugere que condicionalidades devem ser mantidas para se reforçar um compromisso dessas populações. 14. Que esse Programa possa ser meio de reforço de outras demandas políticas, tais como as referidas à demarcação de terras e a serviços de saúde e educação de qualidade; Page 38 38 15. Que, nos casos em que serviços de educação e saúde não sejam oferecidos, e portanto as condicionalidades não possam ser respondidas, os beneficiários não sejam punidos, já que se constitui em uma omissão do Estado; 16. Que, no caso dos quilombolas principalmente, se assegure sua inserção no PBF, dado um diagnóstico de que eles são particularmente excluídos das políticas públicas; que se atente à dificuldade contemporânea de definição e identificação dessas populações, de modo a evitar exclusões; 17. Que não se confunda, para as Comunidades de Remanescentes de Quilombos, o critério racial e identitário; 18. Que se avalie, como um possível impacto, o reforço à dependência, e que se evite, como já avaliado em outras experiências (como o recebimento de cesta básica pelos Guarani do litoral paulista, que teriam deixado de cultivar a terra), que essas populações deixem de buscar sua sustentabilidade e se apóiem no assistencialismo do Estado. Page 39 39 8. Bibliografia e Fontes Consultadas ARTICULAÇÃO NACIONAL DE COMUNIDADES REMANESCENTES DE QUILOMBO - “ Fala quilombola! A História da Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas – Conaq” in: http://www.koinonia.org.br/projetos/tn/11/saibaque.htm ARRUTI, José Maurício, 1997. “A emergência dos ‘remanescentes’: notas para o diálogo entre indígenas e quilombolas”. In: Mana 3/2. ARRUTI, José Maurício, 2003. “O quilombo entre dois governos: breve balanço das políticas afirmativas para a população negra rural”. In: Tempo e Presença ano 25, n. 330, julho/agosto. ASSOCIAÇÃO QUILOMBOLA DE CONCEIÇÃO DAS CRIOULAS. 2003. Crioulas. A voz da resistênci. Ano 1, nº 3. AZEVEDO, Marta, 2000. “Censos demográficos e ‘os Índios’: dificuldades para reconhecer e contar”. In: Carlos Alberto Ricardo (org.) 2000. CARDOSO, Marina 2004. “Políticas de saúde indígena e relações organizacionais de poder - reflexões a partir do caso do Alto-Xingu”. No prelo. CATARINO, Eliane (1998) “Projeto Quilombos” . In: Boletim da ABA nº 30. CONSELHO DE EDUCAÇÃO ESCOLAR INDÍGENA DE MATO GROSSO (org.), 1997. Urucum, Jenipapo e Giz: educação escolar indígena em debate. Cuiabá, Entrelinhas. GORDON, César. 2003. Folhas pálidas. A incorporação Xikrin (Mebêngokre) do dinheiro e das mercadorias. Tese de Doutorado. Rio de Janeiro, Museu Nacional/UFRJ. GRUPIONI, Luís Donisete Benzi, 2003. “Experiências e desafios na formação de professores indígenas no Brasil”. In: Em aberto. Evidências e desafios na formação de professores indígenas no Brasil , vol. 20, n. 76. 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SECRETARIA ESPECIAL DE POLÍTICAS DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL. Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial. VIANA, Ana Luiza D’Ávila. Programa Bolsa Família . Documento não impresso. WAGNER, Alfredo Berno de Almeida (2002). “Os quilombos e as novas etnias”. In: O’DWYER, Eliane Catarino (org.), 2002. www.socioambiental.org.br www.quilombos.org.br www.saude.gov.br www.trabalhoindigenista.org.br www.koinonia.org.br www.inesc.org.br www.abONG.org.br Page 41 41 Anexo I Descrição do Seminário com Antropólogos e Especialistas em Assuntos Indígenas e Quilombolas e Lista de Participantes do Evento Realizou-se um seminário nos dias 25 e 26 de março de 2004, em São Paulo, reunindo especialistas nas questões indígena e quilombola para a discussão do PBF e as condições necessárias para a inclusão dessas populações no Programa. Os participantes foram contactados por email, recebendo um resumo do Programa e uma sugestão de questões a serem debatidas, anexado abaixo. Foram contactadas Organizações não-Governamentais e estudiosos que tinham como tema questões relevantes a essa discussão, assim como representantes da Associação Brasileira de Antropologia e antropólogos envolvidos com a gestão de Programas de Saúde e Educação e de Projetos de desenvolvimento sustentável para essas populações. Para os convites, foram consideradas as áreas de atuação, de modo a ter representados os diversos âmbitos das Políticas, como Saúde, Educação e Projetos de Desenvolvimento, e de experiências não-governamentais. Dado o parco tempo entre o convite e a realização do seminário, e a coincidência com a reunião da Comissão Intersetorial de Saúde Indígena, muitos dos convidados se viram impedidos de participar, mas foram generosos em comentários e indicações de substitutos. Embora a participação de setores do Governo estivesse prevista, ficou estabelecido, em comunicação com o Secretário Nacional Sr. André Teixeira, da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, no dia 15 de março, que o seminário fosse realizado antes da reunião com a Secretaria, de modo a encaminhar a ela as consultas já realizadas. Do mesmo modo, foi decidido que consultas a representantes das populações indígenas e quilombolas seriam realizadas posteriormente. Essa consulta, que conta como uma das recomendações do grupo, foi realizada em conjunto com o Governo, nos dias 5 e 6 de abril. Participaram no dia 25 de março, na discussão sobre os Povos Indígenas: • Alecsandro Ratts – Universidade Federal de Goiás (UFGO); • Andréa Guedes – Banco Mundial; • Bernadette A. N. Franceschini – Centro de Trabalho Indigenista (CTI-SP); • César Gordon – Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); • Clarice Cohn – Universidade de São Paulo (USP), coordenadora; • José Augusto Laranjeiras Sampaio – Associação Nacional de Ação Indigenista (ANAÍ-BA) e Associação Brasileira de Antropologia (ABA), representando o Grupo de Trabalho de Laudos Antropológicos e a Comissão de Relações Étnicas e Raciais (CRER); • Kathy Lindert – Banco Mundial; • Luís Roberto de Paula – Universidade de São Paulo (USP); • Marina D. Cardoso – Universidade Federal de São Carlos (UFSCar); • Raul Silva Telles do Valle – Instituto Socioambiental (ISA-SP); • Regina Maria C. Erthal – CGTT, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFFRJ); • Ricardo Verdum – INESC; • Selma Gomes – Comissão pró-Índio de São Paulo (CPI-SP); • Zezé Weiss – Banco Mundial. Page 42 42 Confirmaram a presença, mas se viram impedidos de participar, Luís Donisete Benzi Grupioni (USP) e Marcos Pellegrini (FUNASA). Participaram no dia 26 de março, na discussão sobre Comunidades de Remanescentes de Quilombos: • Alecsandro Ratts – Universidade Federal de Goiás (UFGO); • Andréa Guedes – Banco Mundial; • Clarice Cohn – Universidade de São Paulo (USP), coordenadora; • Gislayne C. Figueiredo – Fundação Instituto de Terras de São Paulo (ITESP); • José Augusto Laranjeiras Sampaio – Associação Nacional de Ação Indigenista (ANAÍ-BA) e Associação Brasileira de Antropologia (ABA), representando o Grupo de Trabalho de Laudos Antropológicos e a Comissão de Relações Étnicas e Raciais (CRER); • José Maurício P. A. Arruti – Cebrap (SP) e Koinonia (RJ); • Kathy Lindert – Banco Mundial; • Luís Roberto de Paula – Universidade de São Paulo (USP); • Maria Cristina Etcheverry - Fundação Instituto de Terras de São Paulo (ITESP); • Nilma Bentes – Cedenpa (PA); • Oriel Rodrigues – CONAQ; • Raul Silva Telles do Valle – Instituto Socioambiental (ISA-SP); • Renato Athias (Universidade Federal de Pernambuco – UFPE); • Ricardo Verdum – INESC; • Zezé Weiss – Banco Mundial. Lúcia Andrade, do CPI-SP, que se viu impedida de participar, me recebeu em horário alternativo, para discussão do Programa. A agenda de discussão previa: 1. Apresentação do Programa Bolsa Família e das discussões; 2. Apresentação do envolvimento do Banco Mundial nessa questão e do Plano de Desenvolvimento; 3. Definição dos beneficiários: prioridades de implantação e definição de famílias beneficiárias; 4. Definição dos indicadores de renda; 5. Cadastramento e análise do Cadastro; 6. A adequação das condicionalidades de saúde e educação; 7. O monitoramento de impactos; 8. Gestão do Programa; 9. Articulação de Políticas e Intersetorialidade; 10. A definição das Portas de Saída. O seminário se realizou portanto como um Grupo de Trabalho, em que se discutiu questões práticas de viabilidade dessa inclusão específica e diferenciada dessas populações no Programa. Page 43 43 Anexo II Agenda da Consulta com Lideranças das Comunidades Indígenas no Programa Bolsa-Família 5 de abril de 2004 Realizou-se uma consulta no dia 5 de abril de 2004, em Brasília, reunindo representantes das lideranças indígenas, representantes do Governo Federal e funcionários do Banco Mundial para a discussão do PBF e as condições necessárias para inclusão dessa população no Programa. Tal consulta foi organizada com apoio da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB) e da Secretaria Geral da Presidência da República. A lista oficial das lideranças indígenas que participaram da consulta foi preparada pela COIAB de acordo com as últimas definições desta organização em conjunto com outras Organizações Indígenas que unificaram seus representantes. A seguinte agenda foi seguida durante a consulta. 14:00 Boas Vindas Cézar Alvarez, Sub-Secretário Geral da Presidência da República Ana Maria Medeiros da Fonseca , Secretária-Executiva, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Maria Madalena dos Santos, Coordenadora do Setor de Desenvolvimento Humano -- Banco Mundial 14:05 Apresentação do Programa Bolsa Familia André Teixeira Secretário Nacional de Renda de Cidadania Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Kathy Lindert Economista Sênior, Departamento de Desenvolvimento Humano Banco Mundial 14:30 - 15:15 Reflexão em Grupo ”Cadastro em Comunidades Indígenas” 15:15 - 16:00 Reflexão em Grupo ”Condicionalidades e Contrapartidas” 16:00 - 16:45 Reflexão em Grupo ”Processos de Transferência” 17:00 Café 17:15 Apresentação dos Resultados de Grupo 18:30 Encerramento Page 44 44 Anexo III Lista de Representantes das Lideranças Indígenas Consultadas 5 de abril de 2004 PARTICIPANTE LOCALIZAÇÃO CONTATO 1. Almir Narayamoga Surui Porto Velho Cunpir (69) 227 -4511/ 3026-6998 2. Silas Oro Não Porto Velho Cunpir (69) 227 -4511/ 3026-6998 3. Débora Tan Huare Manaus COIAB( DMIAB) (92) 233- 0749/1171 4. Veraneide Sousa dos Anjos Santarém CITA (93) 523 -0229 5. Santo Cruz Mariano Clemente Tabatinga CGTT (97) 415 - 6067 6. Justino de Sousa Curitiba TI Nova Laranjeira Povo Guarani 7. Horides Cavalheiro Chapecó-SC Kaingang 8. Zuza dos Santos Cavalcante Tefé Uni- Tefé (97) 343-5600 9. Manoel Uilton Santos Recife APOIME (82) 421 - 2870 10. Benjamin de Jesus Andrade de Oliveira Manaus COIAB (92) 233-1171 11. Antonio Ricardo Domingos da Costa Recife APOIME (82) 421 -2870 12. Paulo Herinque Vicente Oliveira Recife APOIME (82) 421-2870 13. Jecinaldo Barbosa Cabral Manaus COIAB (92)233-1171 14. Ary Paliano Chapecó COIAB (92)233-1171 15. Antonio Mig Claudino Passo Fundo Presidente do Conselho dos P.I do Estado Rio Grande do Sul Fone: (54) 311- 9373 16. Manoel Garcia dos Santos Manaus COIAB (92)233 -1171 17. Francisco Emerson Pereira Borges Manaus COIAB (92) 233 -1171 18. Ralily Almeida de Carvalho Manaus COIAB (92) 233-1171 19. Nelsinho Zaizomae Cuiabá FEPOIMT (65) 236- 1312 961 - 1774 20. João Neves da Silva Manaus COIAB (92) 233 -1171 21. Hilário da Silva Campo Grande CENTRO OESTE (67) 9605-2963 Page 45 45 Anexo IV Relatórios da Consulta sobre a Participação das Comunidades Indígenas no Programa Família 29 GRUPO DE DISCUSSÃO I Cadastro Único • O cadastramento das famílias indígenas deve ser feito pelo Governo Federal e não pelas prefeituras. • Houve a proposta de criar uma instância específica dentro do Ministério de Desenvolvimento Social para centralizar, sistematizar, coordenar e monitorar o cadastro dos povos indígenas. – Houve também a proposta de que o cadastramento seja realizado em parceria com a Funai e Funasa. • Os cadastros devem ser elaborados com a participação direta das lideranças locais e das organizações indígenas em parceria com a Funai e Funasa. • Deve-se criar um sistema próprio de cadastro dos povos indígenas, com parâmetros específicos e diferenciados para uma eventual classificação cadastral dos povos indígenas. • Foi proposto que o cadastro deve ser público para permitir o acesso e o controle social por parte das comunidades e organizações indígenas. • Representantes indígenas devem participar das instâncias de coordenação, controle e monitoramento do cadastro. • Houve uma preocupação de que esta discussão do bolsa-família não pode ser feita separada da discussão da política indigenista como um todo. • Discutiu-se a necessidade de fazer outros encontros como este com mais tempo e participação de mais lideranças. Condicionalidades • Houve a discussão de que os condicionantes que aparecem no decreto que está em vigor não se adequam as realidades indígenas, como por exemplo: pré-natal e nutricionistas, frequência escolar, parâmetros de pobreza, etc. Há necessidade de criar condicionantes específicas adequadas as distintas realidades indígenas. • Discutiu-se que dividir a renda por critérios externos vai gerar divisões nas comunidades. Talvez uma alternativa possa ser um fundo comunitário, pois os povos indígenas querem ter assegurado seus direitos coletivos. • Discutiu-se que mais importante é apoiar ações estruturantes, como as ligadas a produção sustentável, de alimentos, educação (criação e reconhecimento das escolas), fortalecimento da política de saúde, etc. Onde for preciso ações emegenciais elas devem ser feitas em conjunto com as ações estruturantes. Processos de Tranferências da Bolsa Família 29 As recomendações incluídas neste anexo foram devidamente incorporadas ao texto principal deste documento. Page 46 46 • Houve uma discussão de que a tranferência através de bancos, correio, prefeituras e lotéricas, é problemática em muitas regiões. Portanto deve-se buscar mecanismos adequados a cada realidade, para fazer o recursos de fato chegar nas comunidades. • Foi discutido a possibilidade das organizações indígenas participarem/ apoiarem na tranferência de renda. Mas existem custos administrativos que também podem reduzir o recursos que chega na base. • Voltou-se a discutir a possibilidade fundo comunitário como forma de centralizar as transferências (regionalizar) • Foi discutido que o núcleo dentro do Governo Federal que centralizar o cadastro também poderá fiscalizar e acompanhar, junto com as organizações indígenas, os processos de transfer6encias de renda. GRUPO DE DISCUSSÃO II Propostas • Que não fosse dar um cartão para as famílias, mas que o governo resolvesse o problema da política indigenista, nossa terra, dar o apoio e estrutura; • Não colocar na mão da prefeitura que tem dificuldade de aceitar a gente; colocar nas organizações e associações indígenas; • Ao invés de aceitarmos o cartão no valor de 15 reais, nós poderíamos propor um benefício à comunidade, nós poderíamos propor como poderia se executar um plano, não só na educação mas em todos os aspectos que nós precisamos de ajuda, na saúde, na produção; • Pergunta - Cada um vai ser beneficiado individulamente, ou o dinheiro vai cair numa conta conjunta, num fundo da comunidade, e toda comunidade pudesse usufruir; • Se for recursos para cada família, tem que ser 200 reais e não 15 reais; • Que ao se fazer o cadastro, escolher na família uma pessoa responsável para receber o benefício devido a algumas pessoas poderem gastar o dinheiro com bebidas alcoólicas e outras coisas; • No caso de ser as próprias organizações indígenas, que tenha uma fiscalização desses recursos; • É preciso fazer um programa a longo prazo também, que inclua a educação, saúde, terra, produção, agricultura familiar, desenvolvimento sustentável (estruturante); e • O critério tem que ser para todos os indígenas, não conheço nenhum que tenha uma renda per-capita suficiente. GRUPO DE DISCUSSÃO III Como fazer o cadastro das famílias? Page 47 47 • Desburocratizar o acesso, simplificando o cadastro e o cadastratamento; • Regionalizar o processo de discussão, através dos Conselhos Distritais de Saude Indigenas; e • Criar um GT em que a FUNAI e FUNASA sejam as instituições reponsáveis pelo cadastramento, podendo fazer parcerias regionas acatando as decisões dos povos e Organizações Indigenas através do Conselho Distriral de saúde indígena; Condicionalidades • A questão da condicionalidade deve ser discutida em cada região, pois há lugares em que a saúde e educação não pode ser critério e condição para o acesso. Transferência de recursos financeiros • Ter duas formas de transferência: familiar e coletivo (criação de um fundo coletivo). Recomendações • Aproveitar os trabalhos já realizados pelas instituições governamentais e não- governamentais; • Lembrar também dos desaldeados (52%); • Realizar o mais breve possível (abril) uma reunião extraordinária ampliada de todos os conselhos distritais de saude indigena para discutir e deliberar sobre o assunto; • Criação de uma Coordenação responsável pelos povos indigenas dentro do Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza; e • Incluir os programas estruturantes de auto-sustentabilidade e recuperação ambiental, porque só essa ajuda não resolve o problema. Controle social • Criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional para os Povos Indígenas; • A nível regional serão os Conselhos Distritais de Saúde Indígena; e • A nível local os Conselhos Locais de Saúde Indígena. Page 48 48 Anexo V Agenda da Consulta com Lideranças das Comunidades Remanescentes de Quilombo no Programa Bolsa-Família 6 de abril de 2004 Realizou-se uma consulta no dia 6 de abril de 2004, em Brasília, reunindo representantes das lideranças quilombolas, representantes do Governo Federal e funcionários do Banco Mundial para a discussão do PBF e as condições necessárias para inclusão dessa população no Programa. Tal consulta foi organizada com apoio da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e da Secretaria Geral da Presidência da República. A lista oficial das lideranças quilombolas que participaram da consulta com Banco Mundial foi submetida ao Banco pela SEPPIR. A seguinte agenda foi seguida durante a consulta. 9:00 Abertura Ministra Matilde Ribeiro , Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial A Ministra abre oficialmente as atividades colocando o papel da SEPPIR na política para as Comunidades Quilombolas e a importância da parceria com o MDAS e BIRD. Maria Madalena Dos Santos , Coordenadora do Setor de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial no Brasil A Coordenadora dará as Boas Vindas aos e às representantes de Comunidades Quilombolas. 9:30 Painel sobre o Programa • Ana Fonseca , Secretária Executiva do MDAS; • Kathy Lindert , Economista Sênior, Banco Mundial; e • Aparecida Bento , Representante do CONSEA As exposições explicitam os papeis dos órgãos que representam na implementação da política em apreço, relacionando-a com a questão quilombola. 10:10 Debate com os participantes Os convidados presentes na consulta têm 35 minutos para solicitar aos expositores maiores detalhes sobre as exposições anteriormente realizadas. 10:45 Coffee-break 11:00 Grupos de Reflexão sobre o Programa Bolsa Família • Acesso aos benefícios do programa/Cadastro/Controle Social • Condicionalidades/Contrapartidas • Processos de Transferência da Bolsa-Família • Interação com outros programas governamentais/Relação com os entes federativos/parcerias com a sociedade civil. Page 49 49 Momento onde os e as participantes aprofundam a reflexão sobre aspectos relacionados à operacionalização e inserção quilombolas no Programa Bolsa Família. 12:30 Intervalo para o almoço 14:30 Comentários dos representantes Quilombolas tendo como base os debates dos grupos de reflexão • Quilombolas representantes dos Grupos de Reflexão apresentam as sugestões dos gurpos sobre como o Programa deve ser implementado junto a estas comunidades. 15:30 Encaminhamentos finais • Relatores/as contratados/as pelo Banco Mundial sistematizam, junto com representantes da SEPPIR e dos Quilombolas, os resultados finais com os encaminhamentos que serão tomados para implementar o Programa em apreço junto às Comunidades Remanescentes de Quilombo. • Representantes do BIRD E SEPPIR apresentam processo de encaminhamento dos resultados da Consulta ao MDS. 17:30 Café 18:00 Encerramento Page 50 50 Anexo VI Lista de Representantes das Lideranças Quilombolas Consultandas 6 de abril de 2004 PARTICIPANTE LOCALIZAÇÃO CONTATO 1. Geusa Maria Santoris Soassim – Alcântara/MA Tel: Contato com Sérvulo Borges 2. Márcio Roberto Lopes da Silva Rio Grande de Sul Tel: (51) 9812-2060 (51) 9823-4419 3. Gonçalina Eva de Almeida Mato Grosso Tel: (65) 9975-1403 (65) 9605-2146 4. Ester Fernandes de Castro Teresina/Go Tel: (61) 9617-2948 (62) 467-1375/1176 (62) 429-6002 5. Ivaniza Leite da Silva Maceió/AL Tel: (82) 9976-5625 Elis (9902-7968) 6. Núbia Cristina Santana de Sousa Macapá/AP Tel: (96) 9966-2504/9971-0820 7. Sérvulo de Jesus Moraes Borges Maranhão Tel: (98) 8812-0656 (98) 337-1154 (98) 232-9298 Aconeruq – São Luis (98) 337-1154/8812-0656 Alcântara 8. Carmo Joaquim da Silva Bom Jesus da Lapa/Bahia Tel: (77) 475-5026 Resid. 9. Maria Rosalina dos Santos Queimada Nova -PI Comunidade Tapuio Tel: (89) 487-1212 Sind. De Paulistana (89) 495-0056 Sind. Nova Queimada 10. Suzana Fagundes da Silva Tijuaçu/Senhor do Bonfim/Bahia Tel: (74) 544-3052 11. Maria das Graças Fernandes, 12. do Norte Boa Vista dos Negros/Rio Grande Tel: (84) 9976-4131/9966-5109 13. Tsinduka Antônio Muana Uta Mato Grosso do Sul/MS Tel: (67) 388-3515/ (67) 8112-1067 Furnas do Dionísio 14. Bartolomeu Florêncio da Silva Recife/Pernambuco 15. Ivonete Carvalho Rio Grande do Sul Tel: (51) 9636-6871 16. Elizabeth Lima da Silva Rio Grande do Norte Tel: (84) 9421-7530 17. Gilberto Roque Nunes Leal Salvador/BA Tel: (71) 321-8099 Comercial (71) 9982-9116 18. Amauri Queiróz Madalena Rio de Janeiro Tel: (21) 2417-6298/9725-9027 19. Domingos Firmino dos Santos Divino Es p írito Santo – Page 51 51 São Mateus/ES Page 52 52 Anexo VII Relatório da Consulta sobre a Participação das Comunidades Remanescente de Quilombo no Programa Família 30 DIAGNÓSTICO O poder público não reconhece as Comunidades Quilombolas. Com isso, essas comunidades não são cadastradas e não tem representantes nos conselhos das políticas locais e, quando tem não são ouvidos, não tem acesso aos benefícios das políticas sociais (não tem escola, serviços de saúde, meios de comunicação: estradas correios, televisão, telefone, etc). A distância física das comunidades dos equipamentos econômicos e social causa isolamento das comunidades. Com isso, os quilombolas têm dificuldades de acesso à Bolsa Família e de cumprir as condicionalidades exigidas pelo Programa. Diante disso, os participantes do evento denominado Consulta Sobre a Participação das Comunidades Remanescentes de Quilombo no Programa de Bolsa Família recomendam, como “medidas especiais temporárias”, tendo como suporte o seguinte apêndice: • O Programa Bolsa Família para Comunidades Quilombolas deverá ser considerado segundo o conceito dos tratados internacionais de direitos humanos, em consonância com a Convenção para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD), artigo 1.4 e também com base na Declaração e Plano de Ação de Durban: ”medidas especiais temporárias”, mais conhecidas como “ações afirmativas”. Neste sentido, torna-se imprescindível a imediata regularização das terras pertencentes às comunidades remanescentes de Quilombo. MEDIDAS ESPECIAIS TEMPORÁRIAS Acesso • Que todas as famílias integrantes das comunidades que se autodeclararem Quilombolas devem ter acesso ao Programa Bolsa Família. O MDS deve providenciar o cadastramento das cerca de cinco mil famílias remanescentes de Quilombo. Cadastro • Realizado pelos Quilombolas que serão capacitados e remunerados pelo trabalho, entendendo-se que, esta é uma forma de geração de renda, controle social e empoderamento das comunidades. • Os representantes dos Quilombos devem participar dos Comitês/Conselhos Gestores locais do Programa Bolsa Família. 30 As recomendações incluídas neste anexo foram devidamente incorporadas ao texto principal deste documento. Page 53 53 Controle Social • CONAQ • Movimento Negro • SEPPIR Condicionalidades • As condicionalidades poderão ser aceitas desde que, os serviços referentes sejam disponibilizados pelos Entes Federativos responsáveis(educação, saúde, segurança alimentar, cursos profissionalizantes). Processos de tranferências da Bolsa Família • Melhorar o acesso físico (construção e recuperação de estradas, disponibilização transporte coletivo). • Capacitar os funcionários da Caixa Econômica Federal para o atendimento. • Que o Programa conceda às famílias beneficiárias prazo para a regulamentação da documentação, bem como recursos para tanto, ou seja, que a documentação não seja exigência para o recebimento do benefício nos primeiros meses. Interação com outros programas • Programa de Documentação da Mulher Trabalhadora Rural • Programa de Agricultura Familiar • Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural • Programa de Acesso à Educação e Saúde com recorte específico • Programa de Aquisição de Alimentos – MDS, assim como outros Programas de Assistência Social que possam ser acessados pelos Remanescentes de Quilombo. Entes federativos Fundação Cultural Palmares MDA MEC MS CONSEA MMA MAPA MIN MJ SEDH Recomendações com caráter de medidas especiais apresentadas após os trabalhos de Grupo Page 54 54 • Que a SEPPIR tenha maiores condições de acessar e gerenciar a verba do BIRD destinada à assistência técnica para o desenvolvimento do programa Bolsa Família destinado às comunidades remanescentes de Quilombo. • Que a Bolsa Família para as comunidades quilombolas tenha por meta mínima de cobertura em 2004, as 743 comunidades mapeadas e que em 2006 sejam atendidas todas as comunidades existentes. • Que o painel de inspeção seja instalado sempre não haja colimação dos objetivos e das metas do programa Bolsa Família para as comunidades Quilombolas. • Que sejam adotadas medidas de gestão que oportunizem as comunidades o acesso ao controle social da aplicação correta dos recursos objetivo do programa. • Que seja instituído a partir deste universo um fórum permanente constituído por: lideranças Quilombolas, indígenas, e membros do movimento negro bem como órgãos de instituições públicas para o exercício do controle social do programa Bolsa Família.