Document de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Développement FINAL RAPPORT ANALYTIQUE SUR LA PASSATION DES MARCHES GUINEE Volume I 25 juin 2002 Banque Mondiale/Operational Quality and Knowledge Services/ Région Afrique Banque Africaine de Developpement /Procurement Unit Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée Page i Taux de change Unité monétaire = Franc guinéen US$1 = GnF 1,951 Poids et mesures Système métrique SIGLES ET ABBREVIATIONS ACGP Administration et Contrôle des Grands Projets BAD Banque Africaine de Développement BDTD Bordereau de Taxation définitive BDTP Bordereau de taxation provisoire CEDEAO Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest CNCS Comité National de Coordination et de Suivi du CPAR CNLC Comité National de Lutte contre la Corruption CPAR Country Procurement Assessment Report ou Rapport Analytique sur la passation des marchés CPG Conseil National du Patronat Guinéen CUD Communauté urbaine de développement CRD Communauté rurale de développement CTSS Chèque trésor service spécial DAO Dossier d'Appel d'Offres DNIR Direction Nationale des Investissements Routiers DNMP Direction Nationale des Marchés Publics FINEX Financement extérieur MMDO Ministère Maître d'Ouvrage ONG Organisation Non-Gouvernementale PME Petites et Moyennes Entreprises PMI Petites et Moyennes Industries TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée Exercice financier 1er janvier- 31 décembre Banque Mondiale Regional Vice-Président: Mr. Callisto Madavo Country Director: Mr. Mamadou Dia Sector Director: Mr. John Roome Regional Procurement Adviser : Mr. Bernard Abeillé Task Team Leader : Mrs. Asha Ayoung Banque Africaine de Developpement Vice-Président / PRVP: Mr. Chanel Boucher Head of Procurement Unit Mr. J.Mensah-Quainoo Co-Task Team Leader Mr. Eric Yoboué Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page ii I. EXECUTIVE SUMMARY 1. Remarques préliminaires La présente mission s'inscrit dans le cadre d'une revue analytique du système actuel de passation des marchés en Guinée dans un but de suivi et de mesure de l'impact résultant de la réforme entreprise en 1997 avec l'assistance de la Banque mondiale. Cette réforme a permis l'adoption d'un Code révisé des Marchés Publics, la publication de documents définissant ses modalités d'application, ainsi que les documents-types d'appels d'offres et de conditions générales des contrats, et la mise en place d'un système informatisé de suivi du plan de passation des marchés; l'ensemble étant accompagné d'une assistance dans la formation des agents impliqués dans ces procédures. Eu égard au retard enregistré par le Gouvernement dans la préparation de la note technique sur le diagnostic et les recommandations pour une amélioration du système national de passation des marchés publics, et vu l'importance que le gouvernement attache à la réalisation rapide du CPAR, la mission a démarré, parallèlement aux travaux en cours du CNCS, une évaluation du système national de passation des marchés publics. Cette évaluation a pris fin le 01 mars 2002, et a porté sur les points suivants : (i) le système de passation des marchés publics, incluant le cadre réglementaire, les responsabilités et capacités organisationnelles, les procédures et pratiques actuelles et leur fonctionnalité, (ii) les risques institutionnels, organisationnels et autres associés au processus de passation des marchés, (iii) la compétitivité du secteur privé industriel national et l'adéquation des pratiques commerciales par rapport à la passation des marchés publics. Une première mission conjointe (Banque mondiale et Banque Africaine de Développement) a eu lieu du 22 au 26 octobre 2001 qui avait pour objectif principal de lancer, en collaboration avec le Gouvernement guinéen, la préparation d'une analyse des procédures nationales de passation des Marchés. Plus spécifiquement, il s'agissait de (i) discuter avec le Gouvernement guinéen des termes de référence et de la désignation d'un Comité National de Coordination et de Suivi (CNCS) de l'Analyse ; (ii) rencontrer, en collaboration avec le Gouvernement, les partenaires du secteur privé et de la société civile, qui participeront aux côtés des services administratifs impliqués dans la passation des marchés publics, aux travaux dudit comité national de coordination et de suivi; et (iii) rencontrer la communauté des bailleurs de fonds intervenant dans le pays, en vue d'examiner les possibilités de partenariat dans la réalisation de cette revue et dans la mise en oeuvre du plan d'action éventuel. L'analyse faite par la mission conjointe de février 2002 était destinée à contribuer à l'évaluation entreprise par le Comité National de Coordination et de Suivi (CNCS), composé de hauts responsables de l'Administration, du secteur privé et de la société civile désignés par le Gouvernement, dans son effort d'accroître ses capacités de gestion, d'améliorer la responsabilisation de ses cadres, d'assurer l'intégrité et la transparence des procédures de passation des marchés publics. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page iii En avril 2002, le Comité National de Coordination et du Suivi (CNCS)1 a transmis à la Banque mondiale2 la «Note technique sur la passation des marchés» ainsi qu'un plan d'action pour les reformes à entreprendre. Ce CPAR est donc une synthèse générale des conclusions et recommandations du CNCS et de la Banque mondiale concernant le système de passation des marchés en Guinée. 2. Résumé et conclusions des analyses Deux raisons essentielles expliquent les faiblesses dans la mise en oeuvre de la réforme de 1997 : (a) Après des progrès au stade initial de la réforme, les capacités institutionnelles se sont affaiblies et l'installation des outils nécessaires à la gestion des procédures, y compris la mise en place des entités institutionnelles stipulées par le Code, n'a pas été réalisée ; (b) Des pratiques de négligence délibérée, de retentions et de corruption se sont instaurées en l'absence d'un système indépendant de contrôle et de mesures anti-corruption accompagnées d'un système d'application effective de sanctions. Le système actuellement en vigueur ne répond pas aux principes de transparence, d'efficacité et d'économie. Il a perdu sa crédibilité vis-à-vis des opérateurs économiques susceptibles de bénéficier de procédures transparentes et compétitives. Plus spécifiquement, les dispositions de la réforme de 1997 n'ont pas permis la mise en place d'un système satisfaisant en raison de : (i) L'absence d'une procédure de passation des marchés trouvant son efficacité dans une responsabilisation des acteurs et la dynamique des intervenants, et dont le progrès serait fonction des besoins et des résultats ; (ii) l'affaiblissement progressif des moyens mis à la disposition des institutions impliquées; (iii) l'existence du déséquilibre entre les attributions de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) et celles de l'Administration et Contrôle des Grands Projets (ACGP); (iv) l'absence d'un système de formation continue ayant pour objectif de pérenniser un encadrement compétent; 1 Cette note technique sur la passation des marchés est fondée sur les recommandations de la mission CPAR intervenue en février 2002 et le fruit d'une étroite collaboration entre le comite tripartite comprenant le secteur privé, la société civile et l'Administration. L'ensemble des travaux ainsi que la mise au point de la version finale de ce rapport se sont déroulés sous la coordination et la supervision de Monsieur Sékou TRAORE Conseiller principal du Ministre de l'Economie et des Finances, Président du Comité National de Coordination et du Suivi (CNCS) de la Revue Analytique des Procédures de passation des Marchés publics (CPAR) Ce comité, était composé de hauts fonctionnaires de l'Administration, des représ entants du secteur privé et de la société civile et était appuyé par M. Lamine CAMARA, consultant national. 2Banque Mondiale / Bureau d'Abidjan Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page iv (v) l'absence de moyens de contrôle externe capable à la fois, de détecter les dysfonctionnements et les conduites abusives, et d'enclencher les mécanismes de sanctions en s'appuyant sur une institution d'Etat respectée de toutes les parties intéressées dans les passations de marchés publics;et (vi) la non création du Comite Consultatif prévu dans le Code pour l'approbation des dérogations liés aux marchés de gré a gré. Depuis la mise en place d'un régime libéral, le secteur privé n'a pas encore réussi à trouver une place enviable dans l'économie guinéenne. Les PME/PMI manquent de fonds propres pour se développer et des pratiques de monopoles de fait sont observables dans le domaine des denrées de première nécessite (sucre, ciment, etc.). Le secteur informel3, fossoyeur de pans entiers de l'économie dite structurée, occupe une trop grande place dans l'économie guinéenne. Le secteur formel en appelle bien souvent à des procédés de type informel pour assurer sa survie. De plus, une importante évasion fiscale persiste au franchissement du cordon douanier et les droits de douane ne sont que partiellement perçus. Dans le domaine des importations, des commerçants se sont enrichis surtout en fraudant ou en ne payant qu'une partie des droits avec la complicité des agents de l'Etat et du secteur privé (Douane, transitaires, consignataires, importateurs, etc.). Certains échappent ainsi à l'inspection SGS et à la fixation de la valeur. Enfin, les achats de devises servent souvent à financer les importations en fraude au lieu de profiter au développement des investissements. En somme, le secteur privé demeure à l'état embryonnaire, trop dépendant de la commande publique pour sa survie. Il reste sans défense devant les abus, les passes droit, les défaillances et les retards de paiements de l'Administration (aucun recours n'est possible et le pa iement d'intérêts moratoires est inexistant). Il reste soumis et corrupteur pour maintenir son activité. 3. Programme anti-corruption Comme le souligne ce rapport, la corruption est un véritable souci pour la société guinéenne et constitue un frein au déve loppement de l'économie. Le rapport sur la passation des marchés souligne le besoin de renforcer et dynamiser les moyens de contrôle afin de détecter des comportements inappropriés, des abus et d'instaurer un mécanisme de sanction. Le soutien de la Banque mondiale au programme anti-corruption guinéen, ces dernières années, a montré l'importance de la responsabilité des cadres de la fonction publique dans l'utilisation des ressources de l'Etat et d'associer cette responsabilité à des sanctions administratives et judiciaires afin de réprimer les comportements inappropriés ou illégaux, servant ainsi d'exemple pour d'autres qui pourraient être tentés. Aussi, les Banques recommandent-telle plus de transparence dans la gestion des affaires publiques afin de promouvoir la confiance dans le système et de mener a terme les procédures engagées contre les comportements illégaux. Le présent rapport présente des actions concrètes à mettre en oeuvre pour combattre la corruption (voir plan d'action détaillé) et préconise notamment la mise en oeuvre effective de sanctions applicables aux intervenants ( agents publics, candidats et titulaires) en cas de violation de la réglementation. 4. Plan d'action recommandé 3Le secteur informel représente les personnes physiques ou morales n'ayant aucun statut légal et non soumises aux dispositions en matière de fiscalité, réglementation du travail et de toutes charges sociales. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Pagev Le plan d'action recommandé vise à : (i) lutter contre la corruption,(ii) renforcer la transparence et la concurrence , et (iii) accroître l'efficacité et la qualité. Approche stratégique L'approche peut se concevoir dans le contexte actuel, pour rétablir des conditions satisfaisantes de passation des marchés publics vis-à-vis des principes fondamentaux de transparence et d'efficacité, en deux phases. La première phase vise à dynamiser les structures existantes en procédant d'abord à quelques amendements minimaux à la législation et à la publication de notes commentaires pour guider les utilisateurs, et en s'appuyant sur un effort de formation et de réactivation des outils de gestion tels que le logiciel de suivi et les moyens d'information par la publication régulière du Journal des Marchés. La seconde phase est plus fondamentale et vise à (i) renforcer le principe de la transparence dans les marchés publics en instaurant des activités relevant des politiques, du contrôle, de l'audit et de l'exécution ; et (ii) redéfinir la structure décisionnelle en délégant le pouvoir de passation de marchés à un niveau responsable ayant effectivement en charge la fonction de maîtrise d'ouvrage ou maître d'ouvrage délégué. La séparation institutionnelle dans la gestion des marchés publics se matérialisera par l'organe de régulation des marchés publics qui aura en charge la définition des politiques, l'audit, la gestion des plaintes et la formation. Chaque ministère aura l'autorité de l'attribution des marchés dont il est bénéficiaire. L'objectif est ainsi de remplir la mission de maître d'ouvrage au nom du Gouvernement et d'en assumer pleinement la responsabilité, tout en s'identifiant dans la qualité de "Client" dans ses relations avec les contractants. Cette responsabilité sera celle d'une partie contractuelle avec la capacité d'assumer ses obligations (paiements diligents, mise en place des conditions d'exécution du marché telles que l'application des règles fiscales ou la disponibilité du site, par exemple,...) et d'assurer l'application de ses droits vis à vis des entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services. Cela sous-entend une certaine décentralisation des crédits afin que l'entité maître d'ouvrage soit également gestionnaire des fonds immobilisés dès leur engagement lors de la signature des contrats. Cette délégation sera sécurisée par des moyens appropriés, définis dans le cadre général des procédures d'audit et de contrôle des Marchés Publics. Il est important que les travaux liés étroitement aux objectifs de développement du secteur soit entièrement sous la responsabilité du Ministère sectoriel concerné. Le contrôle porterait également sur la gestion des contrats jusqu'à la réception des travaux ou fournitures et s'appliquerait sur un échantillonnage de contrats, et avec l'éventuelle assistance de firmes d'audit externe. Cette mission de contrôle serait confiée à l'organe de régulation. La phase de redynamisation s'impose en action initiale et c'est dans cette optique qu'un plan d'action peut être établi avec une évolution de la phase vers la seconde phase en bénéficiant d'une compétence et d'une prise de conscience , responsabilisation croissante des cadres dans le processus. Les principes de la décentralisation pourraient trouver un courant porteur dans cette transformation de la structure décisionnelle en matière de passation des marchés. En effet, ayant identifié le Ministère de l'Intérieur comme responsable de tutelle, les entités décentralisées pourraient se voir attribuer l'autorité de passer des marchés sur la base d'un programme annuel approuvé par le Ministre, dans les limites par exemple de 100 Millions de Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page vi FG ($50,000) par marché, au moyen de consultations nationales de firmes et fournisseurs pré- qualifiés. La simplicité et la transparence de cette procédure de sélection basée exclusivement sur le coût, repose sur l'existence d'un registre d'entrepreneurs et de fournisseurs à mettre en place, à l'instar de la Direction Nationale de l'Entretien Routier. Un tel registre peut aussi bien s'établir au niveau des préfectures en vue de favoriser les firmes locales dans les attributions par les CRD et CUD. Il s'agira aussi de distinguer clairement les rôles que peuvent, et ne peuvent pas, remplir les ONG dans l'exécution de ces petits marchés. La référence est faite ici aux risques de conflits d'intérêts d'orga nisations créées opportunément pour certains projets, et à l'effet positif que peut avoir sur le plan économique et sur l'emploi, l'épanouissement de petites entreprises commerciales responsables. Plan d'Action. Le plan proposé ici cite les mesures à prendre dans l'immédiat et dans le moyen terme suivant le schéma présenté plus haut qui vise à une dynamisation permettant de mettre en place le cadre juridique de déconcentration et décentralisation de la passation des marchés et de donner aux institutions concernées les moyens correspondants. Actions Immédiates Objectif: Accroître la capacité d'absorption par une dynamisation des structures · Certifier les prévisions budgétaires et assurer avec prudence la mobilisation des fonds dans un plan de décaissement des dépenses engagées. · Sensibiliser les cadres impliqués dans la passation des marchés sur l'importance du respect des délais de traitement de dossier, et faire assurer leur mise en oeuvre par un contrôle interne. · Assurer la diffusion et l'utilisation des documents-types existants. · Rendre à nouveau opérationnel le logiciel de suivi de la DNMP, et mettre à jour le fichier depuis son abandon. En profiter pour réorganiser les archives de la DNMP. · Orienter une phase de formation par la DNMP, des cadres des ministères et de l'ACGP, pour : (a) la préparation de DAO, spécialement la conception des conditions particulières adaptées à l'objet des marchés ; (b) la préparation d'appels d'offres favorisant l'accès des PME/PMI nationales ; (c) les principes fondamentaux de transparence et d'équité, et leur incidence sur les procédures, les documents et les évaluations. · Editer et vulgariser des directives d'application des dispositions du Code, notamment en matière de (i) définition de critères d'évaluation des offres et de qualification des soumissionnaires ; et (iii) procédures d'évaluation des offres et d'adjudication des marchés. · Prendre les dispositions juridiques permettant : Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page vii (a) d'assouplir l'imposition de cautions de soumission notamment en matière de marchés communautaires ; (b) d'éviter l'usage du système des deux enveloppes pour les marchés de travaux et de fournitures ; (c) de renforcer les dispositions pratiques pour affirmer la transparence des procédures d'ouverture d'offres, de conformité et de qualification des offres (d) de préparer les conditions d'une période transitoire permettant des amendements par arrêtés jusqu'à la publication d'un nouveau Code -loi ; (e) de mettre en place des audits confiés à des firmes indépendantes pour effectuer des contrôles a posteriori; (f) d'instaurer un système d'identification des manquements et d'applications des sanctions. Actions transitoires de court et moyen terme Objectif : préparer le cadre juridique et définir les institutions (futures) dans un contexte de déconcentration, décentralisation et de séparation des pouvoirs en matière de passation de marchés et de gestion de contrats. · Créer et élaborer les termes de références, les statuts et les modalités de constitution d'un organisme régulateur supérieur national de contrôle des marchés publics, incluant des divisions chargées respectivement de la réglementation (politique, principes, procédures), des recours de plaignants (plaintes) et du contrôle (audit indépendant); à partir et en concertation avec la DNMP. · Définir les cadres organisationnel et réglementaire des entités déconcentrées et décentralisées afin qu'elles puissent assumer les responsabilités qui leur seront déléguées dans le cadre des marchés publics ; · Clarifier le rôle de l'ACGP pour lui permettre de se concentrer sur ses fonctions principales, d'assurer et de rendre compte des investissements faisant l'objet de grands contrats ; · Préparer une base de données sur les firmes (entrepreneurs, fournisseurs et consultants); · Elaborer des manuels de procédures de passation de marchés et de gestion de contrats pour les ministères maître d'ouvrage; · Etablir une base de données sur les prix et les données statistiques; · Mettre à jour les dossiers-types d'appel d'offres; · Elaborer des manuels de procédures de passation de marchés et de gestion de contrats à l'usage des entités décentralisées; et Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page viii · Mettre en place une formation continue pour le secteur public et privé. Mise en oeuvre · Publication de la révision du Code, augmentée d'une section relative à la passation des marchés par les entités décentralisées. · Mise en place d'un programme de formation continue sur la passation des marchés publics et sur l'administration de contrats par les institutions publiques, avec suivi et reconnaissance de la compétence accrue des agents participants. · Mise en place de l'organe régulateur supérieur de contrôle et définition de ses attributions y compris celles relatives à l'application des sanctions. · Adoption de nouveaux statuts de l'ACGP précisant que cette agence n'est pas impliquée dans la passation des marchés et fixant le seuil à partir duquel elle est appelée à donner des avis techniques sur la préparation et l'exécution des grands contrats. · Mise sur pied d'une institution ayant pour objet de promouvoir le dialogue tripartite entre l'Administration publique, le secteur bancaire et les entreprises afin de favoriser les conditions de l'épanouissement de l'activité économique locale. Le dialogue pourrait conduire dans un premier temps à l'instauration d'un système de crédit adapté aux conditions des marchés publics et à créer un terrain susceptible d'assainir les relations entre les secteurs public et privé par le biais d'échanges en restaurant la crédibilité du système. · Mise en place, à titre consultatif, d'un Observatoire des marchés publics rattaché au Conseil Economique et Social comprenant les partenaires sociaux (secteur privé et société civile) dont l'objet principal est l'évaluation du niveau de passation des marchés en terme de transparence, de procédures et de pouvoir émettre un jugement de valeur sur la pratique de marchés publics.. Tableau récapitulatif du plan d'action Le plan d'action ci-dessus est repris sous forme de tableau synthétique et reprend les trois thèmes majeurs évoqués précédemment à savoir (i) la lutte contre la corruption, (ii) la transparence et la compétition, et (iii) l'efficience et la qualité. Les activités marquées d'un astérisques (*) seront financées dans le cadre d'un projet spécifique mise en oeuvre par la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP). ... Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page ix Domaines de reforme Actions proposées Echéan Services responsables Besoin en Conditions et mesures correctives ces assistance CASRP technique 1. LUTTER CONTRE LA FRAUDE ET LA CORRUPTION Actions immédiates Lutter contre la fraude -Identifier et regrouper les règles et la corruption interdisant la corruption - Redéfinir les délits Mars CNLC, Min Justice Consultant X - Renforcer les structures de 2003 contrôle existantes (Inspection d'état, Inspection des Finances, Chambre des Comptes (cadre juridique et organisationnel ) Accroître la motivation Introduire un système de primes et Nov MEF - par l'attrait financier mettre en place un système de 2002 dénonciations Mettre en place un -Mettre en place le cadre Mars MEF/Min - X véritableprocessus réglementaire des sanctions 2003 Justice/CNLC d'application de -Publier les noms immédiatement sanction -Donner l'exemple par une décision au plus haut niveau Actions à moyen-terme Détecter la corruption - Systématiser le contrôle de Fin MEF Consultant X l'exécution des dépenses liées aux 2003 marchés publics - Organiser des audits et examens a Dec IGE Consultant posteriori périodique 2003 - Doter l'Agence de régulation des Dec IGE Consultant* moyens nécessaires (ressources 2003 financières et logistiques) - Prendre des dispositions légales Sept. Organe de régulation Consultant pour effectuer des audits 2003 Appliquer les sanctions Mettre en oeuvre les sanctions Mars CNLC/Agent - applicables aux intervenants (agents 2003 Judiciaire de l'Etat et publics, candidats et titulaires) dans Min Fonction Publique le cadre des marchés publics en cas et Min Justice. de violation de la réglementation 2. RENFORCER LA TRANSPARENCE ET LA CONCURRENCE Actions immédiates Directives Editer et vulgariser des directives Dec MEF/DNMP - X d' application du Code d'application sur les dispositions du 2002 Code, notamment en matière de critères d'évaluation et de qualification des soumissionnaires et de procédures d'évaluation des offres. Renforcer le principe Prendre les dispositions juridiques Dec MEF/DNMP Consultant (b) X de transparence et de la permettant : 2002 concurrence (a) la suppression du système des deux enveloppes pour les marchés de travaux et de fournitures (b); le renforcement des dispositions pratiques pour affirmer la transparence des procédures d'ouverture des offres, de conformité des offres et de qualification des soumissionnaires ; (c) ) de briser le monopole de fait Dec MEF/Min Commerce qui s'installe dans le domaine des 2003 denrées de première nécessité telles que le sucre, la farine et les médicaments.. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Pagex Domaines de reforme Actions proposées Echéan Services responsables Besoin en Conditions et mesures correctives ces assistance CASRP technique Formation Préparer et effectuer des formations Dec MEF/DNMP Consultant* X en passation des marchés pour le 2003 secteur public et privé. Compléter la Loi de Insérer dans la loi des Finances Fin MEF/DNT/DNB - X Finances (2003) la création d'un Fonds 2002 d'Audit Mesures transitoires Lettre circulaire sur la participation Fin juil. MEF/DNMP/DNCF - aux dispositions effective de la DNMP aux 2002 d'audit et de contrôle opérations de réception des travaux. en matière de réception des marchés Comptabilité Lettre-circulaire rendant obligatoire Fin MEF/IGF - X la tenue de la comptabilité matière sept. et du matériel au sein des m inistères 2002 dépensiers et de leurs démembrements. Préférence nationale Insertion par lettre-circulaire dans Fin MEF/DNMP - les DAOs des dispositions de sept. promotion des entreprises de droit 2002 guinéen. Promotion des - Supprimer en général Dec MEF/DNMP Consultant* PME/PMI l'imposition des cautions de 2003 soumission pour les marchés communautaires. -Regrouper des PME par corps de Dec OPIP Consultant* métiers et associations. 2003 -Transmission des fiches Dec OPIP Consultant* d'enregist rement de l'OPIP à la 2003 DNMP -Immatriculer les PME pour une Continu OPIP - activité principale Mise en forme les - Insérer la clause compromissoire Dec MEF/ACGP - contrats dans les contrats, y compris les 2002 contrats types/OHADA. Mettre en place un Instituer un Observatoire des Mars MEF/CES/Chambres Consultant* Observatoire marchés publics, à titre consultatif, 2003 consulaires et comprenant les partenaires sociaux patronales (secteur privé et société civile) Recours Prendre des dispositions juridiques Dec MEF/DNMP/Min Consultant* X pour mettre en place des voies de 2003 Justice/CAG recours Base de données -Mettre en place une base de Dec. MEF/DNMP Consultant* X statistiques sur les données sur les prix, l'attribution 2003 marches publics des marchés, des données statistiques sur les firmes, etc. 3. ACCROITRE L'EFFICACITE ET LA QUALITE Actions immédiates Mise à jour des DAOs -Mettre à jour les DAO-types et Dec. MEF/DNMP Consultant* et élaboration manuels élaborer des manuels de procédures 2003 de procédures pour les Ministères maîtres d'ouvrage et des entités décentralisées et déconcentrées Sensibilisation et Sensibiliser les cadres impliqués Oct MEF/DNMP Consultant X formation dans la passation des marchés sur 2002 l'importance du respect de s délais de traitement des dossiers, et faire assurer leur traitement dans les delais par un contrôle interne. Assurer la diffusion et utilisation Oct MEF/DNMP - X des documents-types existants. 2002 -Orienter une phase de formation Mars MEF/DNMP - X des cadres des ministères par la 2003 DNMP dans : Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page xi Domaines de reforme Actions proposées Echéan Services responsables Besoin en Conditions et mesures correctives ces assistance CASRP technique Sensibilisation et (a) la préparation de DAOs, formation spécialement en ce qui concerne les conditions particulières adaptées à l'objet des marchés ; (b) la préparation d'appels d'offres favorisant l'accès des PME/PMI nationales; (c) les principes fondamentaux de transparence et d'équité, et leur incidence sur les procédures, les documents et les évaluations. Planification des marchés. Dec 03 MEF/DNMP - Informatisation des Rendre à nouveau opérationnel le Dec MEF/DNMP Consultant* X statistiques. logiciel de suivi de la DNMP, et 2003 mettre à jour le fichier. Réorganiser les archives de la DNMP. Signature, visas et Arrêtés à prendre au niveau des Oct Tous les Ministères - approbations des ministères techniques consacrant 2002 contrats les délégations de pouvoir conformément au Code. Exécution des marchés Amélioration de la programmation Dec MEF/Min Technique Consultant* et de la gestion des décaissements. 2003 Fiscalité -Diligenter la délivrance des CTSS. Avtfin MEF - déc 02 -Informatiser l'apurement des Avt fin MEF - cahiers de charges à la douane. sept -Initier la préparation d'un Code Avt fin MEF - général des impôts. déc 02 -Renforcer les capacités de Sept MEF - traitement des demandes de 2002 remboursement de TVA -Diligenter le remboursement des Sept MEF Consultant montants apurés 2002 -Prévoir un atelier sur le mécanisme Mars MEF Consultant de la TVA en Guinée. 2003 Secteur bancaire -Etude de faisabilité d'une caisse de Dec MEF/DNMP/APB/ Consultant* garantie pour les PME/PMI 2003 Améliorer les services Amélioration de l'inspection avant immédi SGS - douaniers. embarquement. at S'assurer de la réalisation des immédi MEF/MDN/MTTP - inspections à destination. at Rationaliser la profession de Avt. MEF - transitaire Fin 02 Actions à moyen terme Déconcentrer et -Fixation de seuils personnalisés Mars MEF/DNMP Consultant* X décentraliser la applicables aux entreprises 2003 passation des marchés publiques et parapubliques en fonction de leur dimension de leur degré d'autonomie et de leur capacité d'autofinancement -Application du code des marchés Dec MEF/DNMP/MATD/ - publics aux collectivités 2003 PRCI décentralisées -Transfert de la passation des Dec MEF/DNMP Consultant* marchés aux départements 2003 sectoriels pour un seuil de 100 millions de GnF. Extension du champ - Etendre les champs d'application Avril MEF/DNMP/ Consultant d'application du Code des marchés publics aux 03 Ministères . concessions, BOTs et BOOTs; - élaborer les directives Dec 03 Consultant* d'application spécifiques aux concessions et BOTs et BOOTs Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page xii Domaines de reforme Actions proposées Echéan Services responsables Besoin en Conditions et mesures correctives ces assistance CASRP technique concessions et BOTs et BOOTs Améliorer et renforcer -Création de l'organe de Dec MEF/DNMP Consultant* X l'efficacité du cadre régulation : préparation des termes 2003. institutionnel de référence. - Renforcer les capacités de la Dec MEF Consultant* DNMP en ressources humaines et 2003 en moyens logistiques . - Ministères et ACGP: créer une Dec MEF/DNMP Consultant* cellule de passation des marchés 2003 dotée de personnel qualifié et de progiciel de suivi. - Rétablir systématiquement Dec MEF/ACGP - l'ACGP dans ses fonctions 2002 classiques de Maître d'oeuvre (assistance technique au Maître d'Ouvrage) par rapport aux seuils autorisés. Dispositions relatives à la Dec. MEF/DNMP - suppression des contrôles après la 2002 mise en forme définitive des marchés Rationaliser la composition et le Dec. MEF/DNMP/ACGP - fonctionnement des commissions 2002 d'ouverture et de jugement des offres. - Faire de la DNMP le centre Dec MEF/ACGP - unique de gestion de la procédure 2003 de passation des marchés Améliorer les services Mise en place d'un guichet unique à Fin juin MEF - douaniers la douane. 2004 Informatisation des procédures Fin juin MEF Consultant douanières 2003 Mise en place du bureau de la 31 Dec. MEF Assistance valeur 2002 SGS Réviser à la baisse les tarifs Dec MEF - douaniers en fonction des progrès 2004 réalisés dans la lutte contre la fraude 4. Etapes suivantes Les prochaines étapes sont résumées ci-après : 4.1 La transmission aux Banques, par le ministère de l'Economie et des Finances, de l'approbation par le Gouvernement du CPAR, et d'un programme de réforme des marchés publics en Guinée basé sur les conclusions dudit CPAR et des travaux effectués au cours du séminaire de restitution. Ce programme de réforme devrait préciser les actions pour lesquelles le Gouvernement s'engagera à prendre des dispositions à court et moyen termes pour les financer à partir de ses ressources propres, et celles qu'il souhaiterait éventuellement voir bénéficier d'une assistance technique et financière des deux Banques ; 4.2 Une mission conjointe BM/BAD sera organisée a la suite de la requête de financement du Gouvernement pour évaluer l'éventuelle assistance technique et financière que pourront apporter les deux Banques. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- Executive Summary- Page xiii . Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport général Page1 II. RAPPORT GENERAL Table des matières A. Préface ......................................................................................................... 3 1. Date et base du rapport.....................................................................................................................................3 2. Remerciements.....................................................................................................................................................4 3. Membres de la mission de la Banque mondiale..........................................................................................4 4. Liste des Personnes rencontrées.....................................................................................................................4 B. Contexte et Cadre de la mission ....................................................................................... .7 1. Informations sur le pays....................................................................................................................................7 2. Portefeuille de la Banque pour la Guinée ­ ................................................................................................9 3. Bref compte-rendu surla participation et l'implication du Gouvernement au CPAR..................9 C. Discussion et analyse des résultats ................................................................................10 SECTEUR PUBLIC ................................................................................................................... 10 1. Cadre législatif et réglementaire ...................................................................................................................10 a. Le Code des Marchés Publics, loi du 03/06/1997........................................................ 10 b. Le Décret du 09/09/1997 portant sur les modalités d'application.................................... 11 c. Les décrets 97/257, 97/258 et 97/259............................................................................. 12 d. Le Décret portant sur la Redéfinition des Attributions, de l'Organisation et du Fonctionnement de l'ACGP .............................................................................................. 12 e. Les documents standards d'appel d'offres.................................................................. 12 2. Procédures et pratiques...................................................................................................................................14 a. Les procédures............................................................................................................ 14 b. Les documents............................................................................................................. 17 3. Organisations et ressources --Les institutions ................................................................................................17 a. La Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP)................................................... 17 b. La Commission Interministérielle d'Ouverture des Plis et de Jugement des Offres ........... 19 c. L'Administration et le Contrôle des Grands Projets (ACGP)........................................... 19 d. La Commission Nationale des Grands Projets Publics ................................................... 20 4. Audit, transparence et mesures anti -corruption ....................................................................................21 5. Performance de la gestion du secteur public...........................................................................................22 6. Performance des projets ayant bénéficiés d'une aide de la banque...................................................23 7. Evaluation des risques ..........................................................................................................................24 8. Recommended supervision plan and identification of unacceptable practices for use in Bank- financed projects .........................................................................................................................................................25 SECTEUR PRIVE ...................................................................................................................... 26 1. Compétitivité et Participation du secteur privé........................................................................................26 Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport général Page2 L'importation et la cherté des médicaments en Guinée ...................................................... 26 2. Les relations du Secteur Privé par rapport à la commande publique ................................................27 3. Pratiques commerciales...................................................................................................................................29 Les Banques.................................................................................................................... 30 La Nimba Banque............................................................................................................ 31 Les cautions .................................................................................................................... 31 Les Assurances................................................................................................................ 31 La Société d'Inspection privée, SGS ................................................................................. 31 4. La douane, le Port.............................................................................................................................................32 a. La Douane................................................................................................................... 33 b. Le Port........................................................................................................................ 37 D. Plan d'action recommandé (voir Executive Summary) III. DOCUMENTS JOINTS ET ANNEXES Volume II Cette troisième partie traite les sujets abordés dans le volume I en profondeur et est destinées aux lecteurs qui souhaitent obtenir plus d'information sur certains sujets. 1. SECTEUR PUBLIC Les documents standards L'organigramme décisionnel Volume des marchés publics 2. SECTEUR PRIVE Les conventions internationales Les relations du secteur privé par rapport a la commande publique Pratiques commerciales La douane La porosité aux frontières Le port de Conakry Description du processus d'importation Structures des droits et taxes a l'importation 3. INFORMATION ECONOMIQUE SUR LA GUINEE 4. AIDE-MEMOIRE de la mission conjointe de lancement (21-27 févr. 2002) 5. LISTE des textes et documents recueillis et déposés dans les archives de AFTQK Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- A Préface Page3 A. PREFACE 1. Date et base du rapport Date du rapport : mars 2002 (mission CPAR) et avril 2002 (CNCS4) Bases du rapport : Une mission conjointe de la Banque africaine de développement (BAD) et de la Banque Mondiale (BM), représentée respectivement par Monsieur E. Yoboué, Chargé Principal d'Acquisition, et Madame A. Ayoung, Spécialiste Principal en Passation des Marchés, Chef de mission, s'est déroulée du 21 au 27 février 2002. La mission a été appuyée par Monsieur Jan Weetjens, Représentant Résident, Mme O. T. Diallo, Spécialiste en Passation des Marchés au bureau de la BM à Conakry, M. René Beckers, Consultant/BM Spécialiste du Transport et des Importations du Secteur Privé, M. M. Daniel E. Thirion, Consultant/BM Spécialiste en Passation des Marchés et Administration Publique et Christine de Mariz Rozeira, Consultante/BM Economiste a participé à l'écriture du rapport et du plan d'action. Concertation avec la Communauté des bailleurs de fonds : La mission a eu une séance de travail avec l'Union européenne (UE) et le PNUD, principaux bailleurs actuellement impliqués dans un processus d'appui au gouvernement guinéen pour l'amélioration de leur système de passation des marchés publics. A cet effet, il faut rappeler que le PNUD, outre son assistance5 technique et financière au Comité National de Lutte contre la Corruption (CNLC), finance actuellement les prestations du consultant national chargé du secrétariat technique du CNCS. Le PNUD a donc réaffirmé sa volonté de contribuer effectivement à la réalisation du CPAR de la Guinée, notamment en supervisant directement le travail du consultant national. Les discussions avec l'UE ont permis de mesurer l'état d'avancement des actions entreprises par la Commission européenne en Guinée dans ce secteur. Ainsi conformément au protocole d'accord pour la reprise de la coopération financière, signé en mars 2001 entre l'UE et le Gouvernement, il est envisagé la mise en oeuvre par le gouvernement d'un nombre de mesures correctives pour pallier les déficits observés dans le secteur des marchés publics après les audits réalisés par l'UE en 1999 et 2000. Ainsi, outre l'appui aux actions de sensibilisation des agents de l'Etat et du secteur privé réalisées par le CNLC, l'UE apportera son assistance financière pour la mise en place d'un cadre institutionnelle efficace, fiable et durable pour le contrôle et l'audit des marchés publics. Enfin, elle est prête à examiner favorablement une requête du gouvernement pour le financement de l'atelier sur de restitution ? des conclusions du CPAR, prévu en juin 2002. La mission conjointe a été reçue par Monsieur El Hadj A. SOW, Secrétaire général du ministère de l'Economie et des finances. La mission a aussi rencontré au cours d'une séance de travail avec le Conseil national du patronat guinéen (C.P.G.), M. El Hadj M. SYLLA, 4 Comité national de coordination et de suivi de la revue (CNCS) 5 Le PNUD a financé, pour le compte du CNLC, une étude sur la perception de la corruption par les guinéens. Les résultats obtenus serviraient de base a la réalisation d'une étude détaillée, financée par la Banque mondiale, sur les mesures de lutte contre la corruption. Un atelier de restitution sur les conclusions de cette étude détaillée est prévu sur financement du PNUD. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- A Préface Page4 Président du Conseil d'administration du C.P.G. La mission a rencontré dans le cadre de cette évaluation la Direction nationale des marchés publics (DNMP), l'Administration et contrôle des grands projets (ACGP), la Direction nationale des investissements routiers (DNIR) du ministère des TP et Transport, le Ministère de la décentralisation. 2. Remerciements La mission remercie tous les membres du Gouvernement, les représentants du Secteur privé et de la Société civile, et en particulier Monsieur Sekou Traoré, Conseiller principal du Ministre de l'Economie et des finances, Président du Comité national de coordination et de suivi de la revue (CNCS), pour l'accueil chaleureux qui lui a été réservé et pour leur disponibilité. 3. Membres de la mission conjointe de la Banque mondiale (BM) et de la Banque Africaine de Développement (BAD) NOM FONCTION Banque Asha Ayoung Spécialiste Principal en passation des marchés mondiale Jan Weetjens Représentant Résident O. T. DIALLO Spécialiste en Passation des Marchés au bureau de la BM à Conakry Daniel Thirion Consultant, Spécialiste en Passation des Marchés et Administration Publique René Beckers Consultant/BM Spécialiste du Transport et des Importations du Secteur Privé Banque Eric Yoboué Spécialiste Principal en passation des marchés Africaine de Développement 4. Liste des Personnes rencontrées Nous remercions vivement les personnes rencontrées pour leur disponibilité, leur ouverture et leur aimable assistance durant cette courte mission. Nous présentons à l'avance, nos excuses aux personnes dont les noms auraientt été omis. Responsable des Administrations publiques M. Djiguiba Sy Savané Directeur national de la DNMP M. Camara L. Sagna Administrateur Civil, Chef de la Section Réglementation, DNMP Mme Touré Chef de la Section Adjudication de la DNMP M. Eric B. Collé Administrateur Général de l'ACGP M. Fodé Bangaly Soumah Administrateur Général Adjoint de l'ACGP M. Fodé Ossou Diané Directeur National Adjoint du Ministère de l'Economie et des Finances, Marché Public M. Hady Lamine Touré Directeur des Affaires Administrative et Financière du Ministère de l'Administration du Territoire de la Décentralisation et de la Sécurité M. Mohamed Lamine Sylla Président de la Chambre d'Arbitrage de Guinée Mme Fatoumata Keïta, Chef de la DAAF du Ministère de la Santé Publique M. Doré Responsable de la Comptabilité et des Décaissement, DAAF du Ministère de la Santé Publique M. Le Responsable de la Passation des Marchés du projet PPSG du Ministère de la Santé Publique Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- A Préface Page5 M. Condé Responsable de la Passation des Marchés, DAAF du Ministère de la Santé Publique Dr. Abdoul Aziz M'Baye Conseiller à la Délégation de Commission Européenne de Guinée Mme Aïssatou Boiro Directrice des Affaires Administratives et Financières du Ministère de l'Enseignement Pré-Universitaire et de l'Education Civique M. Touré DAAF du Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle Mme la Directrice des Affaires Administratives et Financières du Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique M. El-Hadj Thierno M. Diallo Secrétaire Général Adjoint de la Chambre de Commerce, d'Industrie et de l'Artisanat de Guinée M. Mamadou A. Bah Premier Vice-Président du Patronat Guinéen M. Lamine Camara Consultant National du CNSC M. S. Touré Directeur du Bureau Central des Etudes et de Planification Agricole du Ministère de l'Agriculture M. Camarra CAF du Bureau Central des Etudes et de la Planification Agricole M. Bangora Assistant Financier du BCEPA M. Cherif Directeur national de l'Elevage, Ministère de l'Agriculture M. Herico Diallo Directeur de l'Institut de Recherche Agricole de Guinée M. Falcone Directeur du Comité de Lutte Contre la Corruption M. Yansané Directeur de la Direction Nationale des Investissements Routiers, Ministère des Travaux Publics et des Transports M. Doumbouya Directeur de la Direction Nationale de l'Entretien Routier, Ministère des Travaux Publics et des Transports, et son staff des divisions de l'Entretien du Réseau et du Suivi et Programmation. M. A. Diallo Directeur National de la Dette et des Investissements Publics, Ministère des Finances M. Ousmane Camarra Directeur du Trésor, Ministère des Finances M. Traoré Directeur National du Contrôle Financier, Ministère des Finances M. Cheick Amadou Camara Ministre de l' Economie et des Finances M. El Hadj Amadou Sow Secrétaire Général Ministère des Finances M. Alpha Mohamed Kallo Conseiller du Ministre des Finances M. El Hadj Mamadou Sylla P.DG.Futurelec et Président du Patronat. M. Wilfrid Flottes de Pozols D.G SGS M. Thierno Ousmane Bah Responsable Administratif SGS M. Mohamed Touré D.G.adjoint SGS Mme Hélène Sow Directrice Générale Adjointe du port de Conakry Mme Olga Syradin Directrice Nationale des Douanes M. Mamadi Askia Camara Directeur des Etudes Economiques ­Douane Mr. Diaby Mamadou MEPU-EC Mr Camara Morikany CAF/BCEPA/MAE Mr Kouyate Djeli Fode DAAF/CAB/MAE Diallo Mamado Saidou M/COMERCE Camara Ibrahima DAAF/MEPU Kouyate Sekou SNIES/MEPU Keita Alpha Kabinet DNP/MEEF Traore Sekou CP/MEF Boubacar Barry MTP-T/DNIR Mohamed Falcone Francois CNLC Mme Camara Aicha Barry ONGAGUIFEL Loua Eric Cece MESRS Camara Lamine Consultant national Abdoul Aziz M'Baye DCE Mamadou Conde M/Santé Camara Amadou D/SAC/ACGP Sylla Abdoul Karim D/DIT/ACCP Soumah Fodé Bangaly Administrateur général adjoint/ACCP Eric Benjamin Collé Administrateur Général/ACCP et Conseiller Economique du PRG Bangoura Emanuel Directeur Département Rural/ ACCP Bangoura Max Directeur Industrie, Mines et Energie/ACCP Toure Abdoulaye Directeur des Marchés de Fournitures/ACCP Balde Ibrahima Bodié Directeur des Bâtiments et Infrastructures Sociales/ACCP Diakité Mamadou Saidou Assistant de l'Administrateur Général Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- A Préface Page6 Responsable du secteur privé M. Alexandre Camara Directeur Appros. Futurelec M. Roger Dessa D.G SCF M. Youssouf Diallo D.G Transmar M. Frank Fournier Managing Director Getma Shipping M. Moustapha Ly Responsable Transit Getma Guinée M. Habib Attya Socadi ­Nzerekore M. El Hadj Alseny Bangoura D.G Eguicob ­TP M. Mory Cissé Arthur Andersen Guinée. M. Morlaye Diallo D.G Soguico M. Hadja Ramatoulaye Sow Présidente de l' AFEG M. Fatoumata Hann Conseil National du Patronat Guinéen M. Thierno Hadia Diop D.G Sogam M. Saïdou Dabo Gérant BAEC­ M. André Charles Bouillé Chargé Clientèle SGBG M. Ernest Asare Directeur Opérations Ecobank Dr.Sékou Mohamed Fofana Pharmacie Camayenne M. André Sarrassat D.G -S.G.P M. Taleb Nassif Papeterie Centrale M. Camara Lamine Sagna Chef de Section Règlementation Ministère des Finances M. Ashok Vaswani Topaz Multi Industrie M. Mohamed Lamine Sylla Président CAG et Hotels Mariador M. Ousmane Diop Directeur CISEC M. Hadja Marianna Baldé Nimba Banque Mme Hadja F.Tete Nabe Présidente GFAG ­ Groupement femmes d'affaires Mme Dabo Hadja Ciré Femme entrepreneur Mme Aïssatou Traoré -- Mme Fatoumata Hann -- M. El Hadj Tounkara Amadou et fils importateur Bangoura Alseny SG/FPTH Benegot Conde Fédération patronale BTP Diassy Ibrahima Fédéraion patronale BTP/SG/PG Mara Mano Mamou MBE/CPG Dr Sekou Fofona Pres/FP/Santé Diallo Mamadou Thiagui Vice-President B. Exécutif Elhadj Youssouf Diallo MB exécutif Mme Hann Fatoumata MB Exécutif Bangoura Abdel Kader VP/Exécutif Elhadj Boubou Kaba SG/FPI industrie Jamis Michel Culli guinee club Mes. Elhadj Alpha 2 Sylva MBE Elhadj Mamadou Aliou Bobo Bah B exécutif 1er Vice President Regis Rudelle Directeur général SGBG ADC Charly Pernaud PDG SOGEDI Représentants des Bailleurs de Fonds M. Koulibaly Adama PNUD Dr. Abdoul Aziz M 'Baye UE Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- B. Cadre de la mission Page7 B. Contexte et Cadre de la mission 1. Informations sur le pays Suite à la requête du Gouvernement, une évaluation des marchés publics en Guinée a été menée par un expert juriste international et financée par l'avance de fonds du troisième crédit d'ajustement structurel SAC III, durant l'année fiscale 1997. Ces activités ont été suivies dans le cadre du Don Institutionnel pour la réforme des marchés publics. L'appui de la Banque à la réforme des marchés publics a abouti à l'adoption par l'Assemblée nationale d'un Code de Passation des Marchés en Mai 1997 et la promulgation de la Loi par le Président en Juin 1997. Quoique le Code de passation des marchés soit acceptable, il contient toujours de nombreux articles qui n'ont pas été pris en compte dans les amendements de 1997 et qu'il sera indispensable d'aborder dès que possible. Le Ministère de l'Economie et des Finances a reconnu qu'il y a eu un nombre important d'omissions dans le processus de passation des marchés et que les règles et procédures devront d'abord être améliorées et modernisées puis être suivie de séminaires de formation et d'audit pour vérifier leur application. La réforme des marchés, financée par le Don Institutionnel, a également appuyé l'élaboration de plusieurs décrets d'application sur les conditions générales applicables à la passation des marchés de travaux, consultants, fournitures et installation de systèmes informatiques. En plus de l'évaluation des capacités en matière de passation des marchés et du programme de formation et grâce au Don Institutionnel, un système informatique de suivi a été installé à la Direction Nationale des Marchés Publics pour faire le suivi des délais de traitement des dossiers et le suivi des étapes critiques de la gestion des projets. L' importance de la réforme des marchés publics en Guinée prend toute sa dimension à partir de l'analyse des indicateurs et données économiques ci-dessous : Indicateurs économiques annuels Origine et Composition du Produit national Brut (PNB) Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- B. Cadre de la mission Page8 Source: EIU Informations sur les importation et les exportations Principales importations et exportations (Données économiques 1999) Source : EIU Principaux pays exportateurs et pays destinataires des exportations de Guinée Source: EIU Informations sur le volume des marchés publicsPour fixer d'abord le cadre du volume des marchés publics en Guinée, les tableaux suivants reprennent les informations statistiques essentielles pour l'année 2000, dernière année du suivi informatique. NOMBRE TOTAL de marchés passés en 2000 313 MONTANT TOTAL ENGAGE en GNf 145,085,544,874.31 soit US$ 72,543,772,437 PAR SOURCE DE FINANCEMENT Budget national 25.64% soit 149 contrats Financement extérieur 65.30% soit 134 contrats Conjoint 9.06% soit 30 contrats PAR MODE DE PASSATIONS Appels d'offres Ouverts 73.60% soit 248 contrats Appels d'offres Restreints 11.27% soit 21 contrats Gré à Gré 15.14% soit 44 contrats PAR TYPE DE CONTRAT Travaux 56.91% soit 120 contrats Services et études 9.22% soit 43 contrats Fournitures 33.88% soit 150 contrats Note : Les pourcentages sont pris sur les montants engagés. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- B. Cadre de la mission Page9 2. Portefeuilles de la Banque mondiale et de la Banque Africaine de Développement pour la Guinée Portefeuille de la Banque mondiale pour la Guinée : Project ID Net Commit PSR Description Age(Yrs) (m) (Mths) P065128 SAC IV 0.7 50000000.0 0.8 P050732 VILLAGE COMMUNITY SUPPORT PROGRAM 3.1 22000000.0 2.9 P050046 EDUCATION FOR ALL PROJECT 0.7 70000000.0 0.4 P049716 CAPACITY BUILDING FOR SERVICE DELIVERY 2.3 19000000.0 5.8 P041568 POP & REPROD HEALTH 3.3 11300000.0 3.5 P001087 EQUITY AND SCHOOL IM 6.9 42500000.0 0.4 P001075 THIRD WATER SUPPLY 4.9 25000000.0 0.8 P001074 URBAN III 2.9 18000000.0 0.1 P001068 AGR EXPORT PROMOTION 9.7 20800000.0 3.1 Portefeuille de la Banque africaine de développement pour la Guinée : Project ID Description Age Net Commit PSR (Yrs) (UC) (Mths) P-GN-AA0-013 Etude Plan-Dev Palmier & Hévéa 1,3 1.984.000,00 0,5 P-GN-AAF-006 Pêche artisanale et Pisciculture 1,8 5.000.000,00 1,5 P-GN-E00-001 Etude de maîtrise des Eaux de surface 2,4 850.000,00 1,8 P-GN-AA0-011 Programme Spécial Sécurité alimentaire 1,8 760.000,00 1,4 P-GN-AA0-009 Développement Haute Guinée 1,8 10.000.000,00 1,4 P-GN-AA0-007 Dévelop. Agro-Pastoral Beyla-Kerouane 8,5 9.210.520,00 6,4 P-GN-I00-001 Appui Activités Economiques femmes 3,4 3.000.000,00 2,6 P-GN-IA0-003 Education III 4,3 11.500.000,00 3,3 P-GN-IB0-001 Santé III 1,5 6.500.000,00 1,1 P-GN-I00-003 Développement Social Durable 0,5 20.000.000,00 0,5 P-GN-EB0-001 Etude assainissement 4 villes 4,6 658.000,00 3,4 P-GN-BA0-001 Réhabilitation Cie des Bauxites 11,7 68.211.345,00 8,7 P-GNK00-003 PAS III 0,8 12.250.000,00 0,6 TOTAL Tous les Projets 44,4 149.923.865,00 33,2 3. Bref compte-rendu sur la participation et l'implication du Gouvernement au CPAR La mission conjointe a été reçue par Monsieur El Hadj A. SOW, Secrétaire général du ministère de l'Economie et des finances. La mission a aussi rencontré au cours d'une séance de travail avec le Conseil national du patronat guinéen (C.P.G.), M. El Hadj M. SYLLA, Président du Conseil d'administration du C.P.G.. ... Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 10 C. Discussion et analyse des résultats Secteur Public Après des progrès au stade initial de la réforme, et l'installation des outils nécessaires à la gestion des procédures, les capacités institutionnelles se sont affaiblies et négligence et corruption se sont instaurées en l'absence d'un système indépendant de contrôle et de mesures anti-corruption accompagnées d'un système correspondant pour l'application effective de sanctions. Le système actuellement en vigueur ne répond pas aux besoins d'efficacité et d'économie des institutions maître d'ouvrage, et il a perdu sa crédibilité vis à vis des opérateurs économiques en droit de bénéficier de procédures transparentes et compétitives. Les dispositions de la réforme de 1997 ont échoué dans la mise en place d'un système satisfaisant en raison de : (i) une procédure de passation qui ne pouvait trouver son efficacité que dans une organisation responsabilisant les acteurs et dynamisée par une action participative d'intervenants, et dont l'avancement serait fonction des besoins et de résultats ; (ii) de l'affaiblissement progressif des moyens à la disposition des institutions impliquées ; (iii) du déséquilibre dans les attributions entre les institutions DNMP et ACGP ; (iv) de l'absence du maintien d'un encadrement compétent au moyen d'un système de formation continue ; (v) de l'absence de moyens de contrôle externe capable à la fois, de détecter les dysfonctionnements et les conduites abusives, et d'enclencher les mécanismes de sanctions en s'appuyant, pour ce faire, sur une institution d'Etat respectée de toutes les parties intéressées dans les passations de marchés publics ; (vi) l'entité prévue dans le Code pour l'application des sanctions n'a pas été créée. 1. Cadre législatif et réglementaire a. Le Code des Marchés Publics, loi du 03/06/1997 Il définit adéquatement les procédures et leurs supports institutionnel et documentaire pour une passation des marchés concurrentielle . Les critères de qualification (Art.7. Admissibilité) des soumissionnaires sont : (i) les attestations de situation régulière vis à vis de l'Administration en matière fiscale et de cotisation sociale applicables aux soumissionnaires nationaux, (ii) la liste des informations permettant d'évaluer la capacité des soumissionnaires en moyens matériels, en ressources humaines, ainsi que leur capacité financière, et enfin, (iii) l'attestation de leur expérience dans le domaine technique relatif au marché. La règle d'attribution (Art.31) est celle de l'offre qualifiée la moins -disante, à l'exception des marchés de prestations intellectuelles. Les conditions de passation de marchés par accords directs sont explicitées (Art.27). Les procédures d'évaluation des offres et Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 11 d'attribution des marchés font appel aux interventions de commissions et d'institutions distinctes en fonction des montants des marchés dont les seuils sont définis par décret. Analyse concernant certains articles du Code des Marchés : Certains articles mériteraient d'être révisés dans le but d'améliorer les conditions de transparence et d'efficacité, et aussi au vu des constatations exprimées ci après dans ce raport sur les pratiques en cours. Recommandations : % Art 15. Il serait utile d'exprimer les principes devant guider les autorités contractantes, ou le Maître d'Oeuvre Public, dans l'établissement de critères de qualification quantifiables constituant les conditions particulières de l'appel d'offres, selon le type de marché, son ampleur ou ses conditions d'exécution (par exemple Chiffre d'affaires, niveau d'expérience, opportunité d'une caution de soumission, etc.). L'insuffisance actuelle en la matière est une cause d'évaluations subjectives et d'un manque de cohérence entre les niveaux d'imposition et les besoins effectifs liés au marché faisant l'objet de l'appel d'offres. % Art 17. Les conditions guidant le choix de l'adoption de procédures par appel d'offres ouvert ou restreint devraient être explicites. Ceci est particulièrement opportun da ns le contexte d'un Code portant aussi bien sur les marchés de travaux, de services ou de fournitures, et en l'absence d'un registre de firmes au niveau national, qui pourrait officiellement constituer une ressource pour une définition de leur degré de qualification. % Art. 28 et 29. Ces articles portant sur la présentation des offres et sur leur dépouillement, sont confus. Le principe de la présentation des offres au moyen de deux enveloppes est inadéquat pour l'attribution de marchés de travaux et de fournitures. Les phases de dépouillement puis d'évaluation ne sont pas clairement explicitées. Le contenu de la première enveloppe (dite extérieure) destiné à juger de la recevabilité de l'offre, inclut à tord la caution de soumission définie par ailleurs par un pourcentage de l'offre financière contenue dans la seconde enveloppe, dite intérieure. Le caractère public de l'ouverture des offres n'est pas exprimé. % Art.33.2.2. Contrairement à la Commission Interministérielle d'Ouverture des Plis et de Jugement des Offres, compétente pour les marchés aux montants inférieurs à un milliards de FG, la Commission Nationale des Grands Marchés ne peut prendre ses décisions qu'à l'unanimité. Cette disposition est injustifiée et est susceptible de conduire à des situations sans issue. b. Le Décret du 09/09/1997 portant sur les modalités d'application Il définit les seuils monétaires d'application des procédures d'appel d'offres par type de marché, avec mention qu'en dessous de ces seuils, le choix du prestataire, fournisseur ou entrepreneur doit résulter d'une consultation nationale. Le décret définit également les procédures d'approbation préalables au lancement d'appel d'offres et les attributions des commissions dans les processus d'évaluation et d'attribution. Analyse concernant le Décret du 09/09/1997 : Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 12 L'article 34 mériterait d'être clarifié. Recommandations : % Une remarque peut être faite sur la composition de l'Art 3.4. mentionnant que "toute dépense [...] doit faire l'objet d'une consultation nationale", alors que la signification manifestement voulue à cet endroit, est que tout engagement de dépense (ou contractuel) doit résulter d'une consultation nationale. Les règles régissant cette consultation et d'attribution qui en découlent devraient être explicitées (documents avec descriptifs et quantités, délai minimum de remise de prix, attribution au moins -disant, etc.). Dans l'exposé du cheminement des procédures d'évaluation et d'attribution, les obligations des différents intervenants sont explicites, notamment en matière de délai de traitement de dossier. Aucun organisme de contrôle n'est pourtant prévu et aucune sanction ou disposition n'est envisagée en cas de défaillance dans la performance de ces obligations. Il serait souhaitable de prévoir un organisme de contrôle interne afin de superviser la procédure, car si la Direction Nationale des Marchés Publics est désignée comme en ayant le contrôle, elle-même en est aussi le gestionnaire, ce qui n'est pas une situation rassemblant les conditions incitant au respect des obligations contraignantes. c. Les décrets 97/257, 97/258 et 97/259 Ces décrets portant sur le contenu des Cahiers des Clauses Administratives Générales des marchés de travaux, biens et services, sont cohérents et apparaissent exhaustifs pour ce qui concerne les conditions générales d'exécution de chacun des types de marché concernés. Remarque concernant la présentation de ces textes en décrets présidentiels : % La réflexion qui peut être faite cependant, est que la présentation de ces textes en décrets présidentiels, constitue une disposition dont la rigidité peut nuire à l'efficacité dans le cas de documents d'appels d'offres de services ou de fournitures qui ne répondraient pas aux modalités courantes. d. Le Décret portant sur la Redéfinition des Attributions, de l'Organisation et du Fonctionnement de l'ACGP Il est le plus récent et adresse exclusivement cette institution placée sous l'autorité directe du Président de la République. Son contenu est discuté au chapitre suivant, présentant les institutions impliquées dans les procédures de passation des marchés. L'Article 32 stipule que toute disposition antérieure contraire est abrogée. e. Les documents standards d'appel d'offres Ils sont adéquats et correspondent aux dispositions générales du cadre réglementaire. Les entités maître d'ouvrage, en charge de composer ces documents sur le canevas standard devraient toutefois disposer de documents commentaires les guidant dans le choix des conditions particulières d'appel d'offres et la définition adéquate des données particulières du Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 13 marché. Les lacunes en la matière sont ressenties dans certains documents revus et mentionnés plus loin. Problèmes concernant le cadre juridique et réglementaire : Le champ d'application du code des marchés publics ne couvre pas les contrats d'affermage, de concession et de B.O.T. Déterminer des seuils personnalisés de passation des marchés pour les entreprises publiques et parapubliques en fonction de leur dimension, de leur degré d'autonomie, de leur qualifications et compétence en matière de passation des marchés, et de leur capacité d'autofinancement. Aucune disposition dans le code des marchés publics n'existe sur les voies de recours pour les candidats aux marchés publics. Les seuils de passation des marchés sont inadaptés(planchers). Les directives relatives au marché de gré à gré ne sont pas respectées. L'absence de délégation de pouvoir aux ministères sectoriels pour la passation de leurs marchés. Les motifs de disqualification ne sont pas portés à la connaissance des soumissionnaires. Absence dans le code de disposition relative à l'arbitrage national (Chambre d'Arbitrage de Guinée) et régional (Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires). Recommandations : % Moderniser le Code en incluant les contrats de concession, d'affermage et de BOT dans le champ du code des marchés publics. % Elaborer les textes réglementaires d'application du code des marchés publics fixant les seuils personnalisés des entreprises publiques et parapubliques en fonction de leur dimension, de leur degré d'autonomie et de leur capacité d'autofinancement. % Systématiser la planification des marchés afin d'éviter le fractionnement des dépenses. % Restreindre le recours aux marchés de gré à gré par l'inclusion d'audits, des contrôles et des sanctions dans le Code des marchés publics. % Introduire une disposition dans le code pour l'information des soumissionnaires de leur disqualification, et la restitution de la caution de soumission dès le stade de l'analyse préliminaire des offres. % Introduire dans le code une disposition pour les voies de recours. % Transférer la passation des marchés aux départements sectoriels pour un seuil de cent millions. % Mettre en place, à titre consultatif, un Observatoire des marchés publics rattaché au Conseil Economique et Social comprenant les partenaires sociaux (secteur privé et société civile). % Elaborer des textes réglementaires sur l'application du code des marchés des collectivités décentralisées. % Revoir les seuils de passation des marchés publics. % Prévoir dans le code une disposition relative à l'arbitrage national (CAG) et régional (OHADA). Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 14 2. Procédures et pratiques Distribution des types de passation adoptés suivant les modes de financement : Budget National Financement extérieur # de Contrats # de Contrats Appels d'Offres Ouverts 131 117 Appels d'Offres Restreints 9 12 Gré à Gré 41 3 Sur les 44 contrats conclus par accord direct, 41 d'entre eux sont financés par le budget national. Les marchés de gré à gré représentent 22% du budget national et représentent 10,518 millions de USD. Parmi les 41 contrats de gré à gré financés sur le budget national, la distribution par type de contrat est la suivante pour un montant total de 21,037,246,369 GNF (10,518,623,184USD) : Travaux 33.00% 7 contrats Fournitures 62.25% 21 contrats Services 4.75% 13 contrats Bien que les accords directs doivent, suivant le Code, résulter d'une procédure exceptionnelle, et requièrent une autorisation préalable du Ministre des Finances, la DNMP note une pression croissante au recours à cette procédure. Un rapport d'audit en fin 2001 commandité par la Commission des Communautés Européennes montre que cette pratique s'est étendue, mais sans que des statistiques puissent être affichées. a. Les procédures La constatation essentielle est que le circuit d'approbation pour l'application d'une procédure de passation, si il est conçu pour garantir la transparence et l'impartialité, manque tout à fait ces objectifs et s'avère complètement inefficace. Les cas rencontrés dans les plans de passation de marchés, montrent que les délais entre le dépôt d'un projet de DAO et la publication de l'avis d'appel d'offres varient entre 4 et 6 mois, et qu'entre l'ouverture des offres et la signature de contrat, il s'écoule encore entre 6 mois et un an. Dans ces conditions, sur une allocation budgétaire définie pour une année donnée, une institution ne peut effectivement n'engager qu'une fraction de ce budget (30% pour le Ministère de la Santé sur l'exercice 2001). Lorsque le titulaire du contrat opte pour le paiement par l'Administration, d'une avance de démarrage cautionnée, le versement de cette avance sera aussi de l'ordre de 6 mois après présentation de la caution bancaire en bonne forme. S'agissant pour la plupart des contrats de fournitures de délais d'exécution inférieurs à 6 mois, on conçoit que toutes les dispositions contractuelles deviennent elles-mêmes caduques dans un environnement où la satisfaction des obligations des parties n'est plus un concept significatif. Bien que la présente évaluation porte davantage sur les procédures appliquées sur financement national, des exemples similaires existent sur des projets financés par la Banque. Un exemple a été revu en détail dans le cadre de la passation d'un contrat de services Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 15 (PACV) pour la Direction Nationale du Génie Rural, pour laquelle l'ouverture des offres s'est tenue en août 2000, la non objection sur évaluation technique le 16/08/00, sur l'évaluation financière le 25/04/01et la signature du contrat le 31/08/01. Il est rapporté, aussi bien du côté de l'Administration que du côté des soumissionnaires, que le cheminement fractionné des approbations, est empreint de corruption, un ou plusieurs acteurs à différents stades voulant monnayer leur action dans le cycle d'approbation. Quatre ans après la réforme et les dispositions du code des marchés, on constate que les procédures tendent toujours à être respectées dans le circuit de passation. Toutefois, la confusion et les interprétations possibles sur les champs de compétence des deux organisations DNMP et ACGP, amènent certaines administrations à organiser leurs appels d'offres en conséquence. Comme par ailleurs, le manque de moyens de la DNMP apparemment l'empêche d'assurer une planification correcte et une publicité adéquate des appels d'offres, on peut conclure que, bien que la structure théorique des procédures et organisations, soit cohérente dans un schéma centralisé de prise de décisions, la situation effective révèle un système inefficace, dégageant la méfiance des entités soumissionnaires et la démobilisation des membres impliqués de l'Administration maître d'ouvrage. Problèmes concernant l'avis technique sur les DAO : Non respect par les maîtres d'ouvrage de l'implication de l'ACGP dans l'examen des D.A.O relatifs aux grands contrats. Existence de redondance de responsabilité entre l'ACGP et la DNMP sur les marchés des grands projets. Absence d'insertion des dispositions juridiques relatives au droit à la préférence, à la sous- traitance, à la co-traitance et aux lots réservés. Défaut d'insertion des dispositions de l'article 26.5 du code relatives à la possibilité offerte à la commission de faire examiner par le rapporteur les possibilités d'une réduction dans la masse des travaux fournitures ou prestations de service, chaque fois que l'attribution du ou des marchés est impossible par le seul fait que l'enveloppe financière prévue pour les dépenses est insuffisante. Recommandations : % Eliminer le double contrôle des DAOs des grands marchés (fonction à exercer uniquement par la DNMP). Limiter l'intervention de l'ACGP à des consultations sur les aspects techniques des grands investissements. % Prévoir dans les documents annexes des accords de crédit, les droits et marges de préférence. % Corriger la lenteur observée sur l'obtention des avis de non objection des bailleurs de fonds et réduire le nombre d'avis exigés par leurs procédures. Problèmes concernant l'ouverture des plis et les évaluations des offres : Manque de rigueur dans l'application des critères d'évaluation, à cause des ingérences extérieures. Manque de confidentialité autour des débats des commissions de dépouillement. Non respect des délais assignés par le code et ses textes d'application aux différents intervenants dans la procédure. Non respect par les maîtres d'ouvrage de la fonction de maître d'oeuvre conférée à l'ACGP. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 16 Recommandations : % Produire un rapport sur l'environnement des appels d'offres par l'Observatoire, qui aura valeur de caution de bonne transparence. % Rétablir systématiquement l'ACGP dans ses fonctions classiques de maître d'oeuvre (assistance technique au maître d'ouvrage). Problèmes concernant la mise en forme des projets de contrat : Difficultés d'interprétation des dispositions fiscales applicables aux différents types de marchés. Retard considérable dans l'obtention de l'avis de non objection auprès des bailleurs de fonds Absence de clauses compromissoires ? en matière d'arbitrage(OHADA,CAG). Recommandations : % Prendre un arrêté définissant les moda lités d'application des taxes et des droits de douanes sur les marchés publics. % Insérer la clause compromissoire dans les contrats. Problèmes concernant la signature, le visa et l'approbation des contrats : Lenteur injustifiée dans le circuit de signature, de visa et d'approbation des contrats. Refus d'avaliser les contrats mis en forme par les prédécesseurs en cas de restructuration au sein des ministère. Redondance des contrôles dans le circuit d'approbation. Recommandations : % Suppression de tout contrôle des projets de marchés après leur mise en forme définitive. % Production d'un rapport par l'Observatoire, dénonçant les retards injustifiés pour visa, signature et approbation des contrats. Problèmes dans l'exécution des marchés : Retard dans le paiement de l'avance de démarrage. Pratique généralisée des dessous de table dans le circuit de paiement. Constitution d'arriérés de paiement importants sur les décomptes. Détournement des biens et services de leurs objectifs. Manque de rigueur dans le suivi du service fait, favorisant le recyclage des fournitures. Longueur du circuit des DRF. Faiblesse du suivi sur le terrain de l'exécution des marchés. Manque de rigueur dans la tenue de la comptabilité matière. Recommandations : % Amélioration de la programmation et de la gestion des décaissements en faveur des marchés % Participation de la DNMP dans le contrôle du service fait pour les équipements et fournitures ayant fait l'objet de marché. Rapport analytique sur la passation des marchés en Guinée- II. Rapport Général- C. Discussions et Analyses Page 17 % Amélioration la tenue de la comptabilité matière dans les ministères et au niveau déconcentré. % Production et diffusion de rapports par les titulaires sur l'exécution des clauses contractuelles des marchés. % Centralisation par la DNMP des informations sur les marchés à problème. % Renforcement de la supervision des projets. % Installation d'une ligne téléphonique au cabinet du MEF pour dénoncer les cas de tracasserie et de racket. b. Les documents Dans le cours de la réforme de 97, une série de documents-types d'appel d'offres avait été publié. Il a pu être constaté qu'aucune entité n'utilise ces documents. Les Dossiers d'appel d'offres qui ont été revus utilisent les mêmes critères essentiels de conformité et de qualification, cependant leur mesure et prise en compte varient d'une administration à l'autre, et le plus souvent dans des conditions inadéquates et non conformes aux principes fondamentaux de la Banque. Constatations et conclusions diverses sur les dispositions du cadre réglementaire : · Les dispositions du Code fondées sur un principe de "pyramide" décisionnelle, avec une succession d'étapes de contrôle impliquant des commissions multiministérielles (avec la signature de 2 ministres) pour des marchés à partir de l'équivalent de $20,000 USD, induisent les situations suivantes :